энергетика

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Проблемы энергетическойбедности и действия стран«Большой восьмёрки»

Документ Всемирного банкаИнформационный центр в России

Проблемы энергетической бедности и действия стран «Большой восьмёрки»

Всемирный банк

Москва – Вашингтон, О.К. 2 февраля 2006 г.

36109

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Введение В данном Дискуссионном докладе приведён анализ того, насколько важен доступ бедных к энергетическим услугам для достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ). Рассматриваются сферы, где последовательные подходы и действия в глобальном масштабе могут способствовать расширению предоставления энергетических услуг в интересах сокращения бедности и достижения ЦРТ. В основе данного документа лежит более подробный доклад, подготовленный Всемирным банком, и озаглавленный «Проблемы энергетической бедности». Иллюстрацией масштабов лишений, которым подвержены бедные из-за дефицита энергии, служат некоторые впечатляющие статистические выкладки. Почти 2,4 млрд. человек используют для приготовления пищи и отопления традиционное топливо, получаемое из биомассы, а около 1,6 млрд. не имеют доступа к сетям электроснабжения. В бедных странах размеры подушевого потребления современных энергоносителей достигают лишь 5 процентов от значений стран с высоким уровнем дохода. В сельских районах доступ к электроэнергии имеет лишь пятая часть населения. Среди тех, кто не имеет такого доступа, - женщины и дети, которые полностью зависят от традиционных видов топлива. В наибольшей степени отсутствие такого доступа характерно для стран Африки, расположенных к югу от Сахары, и стран Южной Азии. В странах Африки, расположенных к югу от Сахары, отмечаются самые низкие показатели электрификации: к электроэнергии не имеют доступа 77% населения, или почти 526 млн. человек. В Южной Азии соответствующие значения составляют 59% и около 800 млн. человек. Важность доступа к энергетическим услугам для достижения ЦРТ В отсутствие доступа к современным энергетическим услугам бедные не имеют возможности осуществлять экономическое развитие и улучшать уровень жизни. Современные энергетические услуги обеспечивают освещение, приготовление пищи, отопление, сохранение скоропортящихся продуктов в охлаждённом виде, транспорт, движущую силу и работу электронных средств связи, что необходимо для повышения производительности, создания предприятий, рабочих мест, дохода, доступа к чистой воде и канализации, а также для образования и здравоохранения. Несмотря на то, что вопросы энергии не включены в Декларацию тысячелетия в явном виде, ЦРТ невозможно достичь без повышения качества и увеличения количества энергетических услуг, обеспечиваемых благодаря современным подходам. Польза энергетических услуг для достижения ЦРТ обусловлена их прямым вкладом в повышение доходов, а также косвенным воздействием на вопросы образования, здравоохранения, защиты окружающей среды и гендерные аспекты. Между энергетическими услугами, ЦРТ и экономическим ростом имеются разнообразные и сложные связи. Цель 1 – Экономический рост и сокращение бедности по доходам: Энергетические услуги являются чрезвычайно важным способом поддержания общего развития, а не самоцелью. Спрос на энергетические услуги (и, соответственно, на энергию) выводится из производства других товаров и услуг. Большинство видов экономической деятельности невозможны в отсутствие энергии, и ни одна страна в настоящее время не добилась существенного сокращения бедности без значительного увеличения объёмов потребляемой энергии. Благодаря экономическому росту появляются рабочие места, повышается доход; это справедливо даже для малых и средних предприятий, которые

являются основным источником занятости для бедного населения. Это находит отражение в сильной корреляции между количеством потребляемой энергии и значением национального дохода. Благодаря предоставлению энергетических услуг с использованием современных видов топлива и электроэнергии, действия, направленные на совершенствование экономического и социального развития, взаимно подкрепляют друг друга. Использование энергии в сфере экономического производства может обеспечить рост благосостояния в обществе, так как люди, имеющие более высокооплачиваемую работу, могут в большей степени позволить себе медицинские и другие социальные услуги. Сокращение бедности связано не только с предоставлением современных энергетических услуг, но и с вопросами энергетической безопасности. «Энергетически бедные» наиболее уязвимы в случае дефицита топлива, при колебаниях качества топлива или стандартов энергетических услуг. Недавнее повышение цен на нефть и их нестабильность негативно сказались на показателях бедности во многих развивающихся странах. Согласно оценкам, в результате нынешнего скачка цен прирост численности бедного населения увеличился на 4-6%; в 20 странах такое увеличение превысило 2%. Бедные в большей степени, чем другие имущественные группы, страдают от использования загрязнённого топлива (напр., керосина) и от колебаний напряжения в сети: в результате таких колебаний приходят в негодность принадлежащие им электроприборы, на ремонт которых у них нет средств. Цель 2 - Образование: Благодаря более свободному доступу к современным энергетическим услугам может высвободиться время для посещения школы и занятий после уроков; это особенно актуально для девочек школьного возраста. Дефицит энергии приводит к тому, что дети вынуждены собирать топливо, ходить за водой и работать в сельском хозяйстве, - все эти факторы обуславливают низкие показатели зачисления в школу. Цель 3 – Равенство мужчин и женщин: Энергетическая бедность приводит к тому, что на женщин и девочек, проживающих в сельской местности, ложится несоразмерно большое бремя: они вынуждены выполнять физическую работу в качестве основных поставщиков и потребителей энергетических услуг. Благодаря современным видам топлива, используемым для приготовления пищи, женщины освобождаются от необходимости собирать и переносить дрова; кроме того, они не подвержены воздействию дыма, присутствующего при использовании примитивных кухонных плит. Цели 4-6 – Здоровье: Загрязнение воздуха (как внутри помещений, так и вне их), является одним из основных факторов окружающей среды, влияющих на здоровье жителей развивающихся стран. Загрязнение воздуха в помещениях, вызванное сжиганием твёрдых видов топлива при неудовлетворительной вентиляции, приводит к преждевременной смерти 850.000 детей и женщин. Выбросы, образующиеся при сжигании органического топлива (главным образом, в транспортном секторе), становятся причиной 800.000 случаев преждевременной смерти. Согласно оценкам, воздействие сажи и дыма вызывает ежегодно 40 млн. новых случаев заболевания хроническим бронхитом. Благодаря современным энергетическим услугам клиники получают возможность хранить в замороженном состоянии вакцины и осуществлять свою деятельность. Энергия позволяет обеспечить доступ к чистой воде (подаваемой насосом, кипячёной или очищенной), тем самым снижая бремя заболеваний, передаваемых через воду. Цель 7 – Экологическая устойчивость: Производство и потребление энергии приводит к воздействиям на окружающую среду на местном, региональном и глобальном уровне. Из-за сжигания ископаемого топлива растёт объём выбросов парниковых газов.

Экологический ущерб, связанный с использованием как традиционных, так и современных энергоносителей, способен привести к экономическим потерям, которые в развивающихся странах могут достигать 2-4 процентов от ВВП; эти потери включают в себя, среди прочего, издержки, связанные с лечением заболеваний, истощение ресурсов, воздействие «кислотных дождей» на сельскохозяйственные культуры. Возможности для достижения Цели 7 обеспечиваются применением современных энергетических услуг, в частности, новых подходов: от устойчивого производства биомассы до использования возобновляемых источников энергии и более «чистых» технологий. Кроме того, существующая бедность будет усугубляться климатическими изменениями, которые спровоцированы использованием нынешних энергетических технологий. Негативные последствия таких изменений сильнее всего будут проявляться в развивающихся странах вследствие их географических и климатических условий, высокой степени зависимости от природных ресурсов и ограниченных возможностей по адаптации к изменениям климата. Самой уязвимой категорией станут беднейшие жители таких стран, которые располагают самыми меньшими ресурсами и менее других способны к адаптации. Прогнозируемые изменения распространённости, частотности, интенсивности и продолжительности экстремальных климатических явлений (напр., тепловых волн, обильных осадков и засух), а также более постепенные изменения средних климатических показателей станут заметной угрозой средствам к существованию бедных. В ходе встречи руководителей стран «Большой восьмёрки» в Глениглз изменение климата стало более пристально рассматриваться в качестве одного из факторов, имеющих отношение к развитию, в рамках обсуждения такого аспекта, как доступность по средствам. Данная задача включает в себя две части. Первая – поддержание доступных по средствам систем в энергетике и инфраструктуре, обеспечивающих низкие уровни выброса углерода, и вторая – оказание помощи в адаптации к изменениям климата. Последняя часть очень важна в свете мер по сокращению энергетической бедности. Один из целевых показателей для измерения прогресса в достижении ЦРТ – сокращение к 2015 году в два раза численности лиц, имеющих доход менее одного долл. США в день. Учитывая тесную связь между уровнем дохода и доступом к электроэнергии, для решения этой задачи необходимо очень существенно увеличить показатели электрификации. По оценкам Международного энергетического агентства (МЭА), при сохранении нынешних стратегий и инвестиционных программ в масштабах всей планеты, к 2015 году без доступа к электроэнергии по-прежнему будут оставаться чуть менее 1,6 млрд. человек, что близко к современному показателю. Согласно оценкам МЭА, для того, чтобы выйти на целевой показатель ЦРТ в части сокращения бедности, доступ к электроэнергии должны получить ещё 600 млн. человек. Почти все они будут жителями стран Африки, расположенных к югу от Сахары, и стран Южной Азии, так как в других регионах к 2015 году будет обеспечен почти полный охват данной услугой. Специалисты МЭА полагают, что для достижения этого целевого показателя потребуются дополнительные инвестиции в размере 200 млрд. долл. США. Эта сумма соответствует незначительному (на 10%) увеличению общих объёмов расчётных совокупных инвестиций в секторе электроэнергетики в развивающихся странах в период с текущего года по 2015 год.

Энергия и сокращение бедности: некоторые факты

• 1,6 млрд. человек не имеют доступа к сетям электроснабжения. В отсутствие энергичных новых подходов и мер в 2030 г. такого доступа по-прежнему не будут иметь 1,4 млрд. человек, - всего на 200 млн. меньше, чем в настоящий момент.

• 4 из 5 лиц, не имеющих доступа к электроэнергии, проживают в сельских районах развивающихся стран, главным образом - в Южной Азии и странах Африки, расположенных к югу от Сахары.

• Почти 2,4 млрд. человек используют традиционное растительное топливо (дрова, отходы сельскохозяйственного производства и навоз) для приготовления пищи и отопления. Если нынешние подходы не будут пересмотрены, к 2030 г. их число вырастет до 2,6 млрд.

• Бедные жители развивающихся стран тратят на приобретение энергии до четверти своего денежного дохода.

• Фирмы в развивающихся странах теряют около 5% годовой выручки вследствие перебоев в подаче электроэнергии.

• По состоянию на 2004 год богатейшие 20% населения планеты потребляли 58% от всего объёма энергии, в то время беднейшие 20% потребляли менее 4%.

• Загрязнение атмосферного воздуха в городах (источником которого является главным образом транспорт) ежегодно становится причиной более чем 800.000 смертельных случаев во всех странах мира.

• Миллиард беднейших жителей планеты потребляет ежегодно всего 0,2 тонны условного топлива на душу населения, в то время как миллиард богатейших жителей (т.е. лиц, средний заработок которых превышает 20.000 долл. США в год) потребляет почти в 25 раз больше.

• Развивающиеся страны задействовали всего около 20 процентов собственных ресурсов в секторе гидроэлектроэнергии, в то время как в странах ОЭСР этот показатель составляет 70 процентов.

• Предоставлению сектором электроэнергетики услуг более высокого качества препятствует неудовлетворительное использование ресурсов, низкая отдача от активов, а также коммерческая и техническая неэффективность: - потери электроэнергии в системе распределения достигают от 15 до 45 процентов.

• Вследствие низкого спроса и значительной рассредоточенности населения в сельских районах, факторами, сдерживающими предоставление услуг на селе, являются транзакционные издержки и инвестиционные затраты.

• Две трети всех выбросов парниковых газов в мире обусловлены выработкой и потреблением энергии; эти виды деятельности являются основным источником выбросов СО2.

• Загрязнение воздуха в помещениях, вызванное сжиганием твёрдых видов топлива при неудовлетворительной вентиляции, приводит к преждевременной смерти 1,6 млн. детей и женщин. Воздействие сажи и дыма становится причиной 40 млн. новых случаев заболевания хроническим бронхитом ежегодно.

• Низкое качество топлива и слабые меры борьбы с загрязнением окружающей среды в транспортном секторе и промышленности - основные причины значительного загрязнения атмосферного воздуха в испытывающих бурный рост городах в развивающихся странах. Более 80% смертельных случаев в развивающихся странах в связи с инфекционными заболеваниями лёгких, которые были спровоцированы загрязнением воздуха, приходятся на детей в возрасте до 5 лет.

Возможные действия международного сообщества, направленные на решение проблем энергетической бедности Согласованные действия международного сообщества и всех участников энергетического сектора могут способствовать значительному росту доступности бесперебойного энергетического обслуживания в интересах снижения уровня бедности и достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ). В основу программы действий международного сообщества могут быть положены следующие компоненты:

Ø Разработка, принятие и реализация стратегий, направленных на предоставления доступных, экологически чистых и надежных энергетических услуг, удовлетворяющих нуждам бедного населения и соответствующих целям снижения уровня бедности, при активной поддержке всех заинтересованных сторон. Такие стратегии должны распространяться не только на снабжение электроэнергией, но и на все остальные базовые энергетические услуги для городской и сельской местности, включая: безопасное и чистое топливо для приготовления пищи, теплоснабжения, выработки механической энергии и обеспечения работы транспорта; электроэнергию для освещения жилья, предоставления социальных услуг и производственного использования. При этом должны учитываться финансовые нужды бедного населения, и создаваться стимулы для привлечения отечественных и иностранных инвесторов и финансистов. Особое внимание должно быть уделено энергоснабжению домохозяйств, и, в частности, устойчивому производству и использованию биомассы. Стратегии, ориентированные на бедное население, должны предусматривать меры поддержки компаний, занимающихся распределением электроэнергии в городах. Структурам управления следует наделить правом голоса наиболее заинтересованные стороны, включая бедных потребителей и бедное население, не имеющее доступа ни к каким современным энергетическим услугам.

Для решения данной задачи потребуется также дополнительная поддержка энергетических мер, основанная на их увязывании и согласовании с дополнительными мерами в других областях (финансы, строительство институтов) и секторах, включая среди прочего сельское хозяйство, здравоохранение, образование и содействие развитию предприятий. В частности, развивающиеся страны при поддержке стран «Большой восьмерки», доноров, действующих на основе двусторонних соглашений и международных финансовых организаций, могут:

• Сформировать эффективную нормативно-правовую базу и выработать стратегии, ориентированные на сельские и не подключенные к сети районы для разных категорий поставщиков энергетических услуг. Такая нормативно-правовая база будет стимулировать участие местного сообщества, устранит существующие барьеры и обеспечит вовлечение местного бизнеса в деятельность, связанную с предоставлением энергетических услуг на основе новых финансово-экономических моделей, а также мобилизует женщин для поиска решений, отвечающих местным энергетическим потребностям.

• Разработать стратегии, предусматривающие предоставление энергетических услуг бедному населению в тесном сотрудничестве с поставщиками электроэнергии, включая создание электрораспределительных предприятий, способных эффективно сочетать обслуживание как городских, так и сельских рынков электроэнергии, и получающих право концессии в обмен на обязательство предоставлять коммунальные услуги населению.

• При осуществлении субсидирования сосредоточиться на таком аспекте энергетических услуг, как «общественное благо», используя для этого

трансфертные механизмы, обеспечивающие адресность, предсказуемость и прозрачность в интересах бедных, и гарантируя полное финансирование субсидий. Установить такие цены на энергоснабжение и энергетические услуги (подкрепив их соответствующим регулированием и налоговой политикой), которые обеспечат устранение существующих на энергетических рынках перекосов в выборе видов энергии и энергетических технологий, исходя при этом из соображения как экономических, так и экологических издержек и выгод. Полезные уроки можно извлечь, в частности, из опыта реализации программ субсидирования энергоснабжения и поставки СПГ, которые были реализованы в Бразилии.

• Разработать и реализовать программы развития возобновляемой энергетики, как сетевой, так и автономной, и программы эффективного использования биомассы, а также внедрить новые эффективные технические стандарты, нацеленные на стимулирование использования более чистого топлива для приготовления пищи бедным населением, и более чистых источников энергии для отопления, охлаждения, поддержания промышленных процессов и производства электроэнергии.

• Помимо оказания развивающимся странам поддержки в реализации вышеперечисленных мер, донорские организации и международные финансовые институты могут осуществлять мониторинг формирования эффективной нормативно-правовой базы и выработки эффективных стратегий обслуживания бедного населения, собирать и распространять информацию о существующем передовом опыте, который может быть перенят другими странами.

Ø Поддержка и мониторинг разработки долгосрочных концепций, стратегий и планов в области энергетического обслуживания, полностью охватывающих все аспекты бедности, нашедшие отражение в Стратегии сокращения бедности и Среднесрочной программе расходов, на основе систематической увязки энергетической проблематики с Целями развития в новом тысячелетии. Доноры должны добиваться того, чтобы страны-получатели помощи включали вопросы энергоснабжения в свои Документы по стратегии сокращения бедности (ДССБ). Полезные уроки в этом смысле можно извлечь из опыта Камеруна и Монголии. Развивающиеся страны могут придавать большее значение проблеме бедности при выработке комплексных подходов к энергетическому планированию, как это делается в Мексике. Подходы, используемые донорами в оценке потенциального влияния энергетических программ на уровень бедности, должны быть усовершенствованы и согласованы. Это позволит лучше нацеливать реализуемые меры на проблему бедности и эффективнее распространять передовой опыт.

• Донорские организации и международные финансовые институты могут оказывать поддержку оценке связей между энергоснабжением и бедностью, проводимой на высшем национальном уровне. Эта оценка, в свою очередь, способна служить основой для включения аспекта бедности в долгосрочные энергетические стратегии и планы, а также в посвященные энергетике разделы ДССБ.

• Донорские организации могут добиваться повышения эффективности и согласованности процесса оценки потенциального воздействия энергетических программ на ситуацию с бедностью, чтобы сделать меры, принимаемые странами, донорами и международными финансовыми институтами, более ориентированными на проблему бедности и способствовать лучшему усвоению передового опыта.

• Организации, действующие на основе двусторонних соглашений, и международные финансовые институты могут осуществлять регулярный

мониторинг и отслеживать ход решения проблемы бедности в рамках долгосрочных энергетических планов и программ, которые они поддерживают.

• Развивающиеся страны могут проводить рыночные реформы, нацеленные на устранение препятствий, которые мешают эффективному вхождению на рынок и уходу с рынка поставщиков и потребителей энергии. Они могут внедрять эффективные механизмы регулирования этого рынка, устранять рыночные перекосы, в результате которых одни источники энергии могут пользоваться необоснованным преимуществом перед другими. Наконец, они могут содействовать региональному сотрудничеству в области производства энергии и энергоснабжения.

Ø Мобилизация и согласование долгосрочных обязательств партнеров в сфере развития в целях наращивания капиталовложений в энергетику, передачи знаний и внедрения финансовых инструментов, обеспечивающих эффективное использование частного капитала и ресурсов, особенно, в странах с самым высоким уровнем энергетической бедности, таких как страны Африки к югу от Сахары и страны Южной Азии. Оказывая финансовую помощь, доноры должны больше сосредоточиваться на долгосрочных программах и меньше на краткосрочных инвестиционных проектах. Необходимы совместные усилия, направленные на преодоление тенденции к уменьшению объемов международной помощи и, в частности ОПР, и способные послужить механизмом улучшения положения в энергетическом секторе. Несмотря на реализуемые по всему миру стратегии и инвестиционные программы, число людей, не имеющих доступа к источникам электроэнергии, будет в 2015 году лишь немногим менее 1.6 миллиардов, что недалеко от нынешнего уровня. Для достижения показателя сокращения бедности, предусмотренного ЦРТ, доступ к электричеству должны получить еще 600 миллионов человек. ОПР и многосторонняя помощь могут быть превращены в стратегический механизм улучшения условий привлечения иностранные инвестиции в энергетический сектор посредством более эффективного и быстрого использования гарантий и других инновационных финансовых инструментов. В частности, для мобилизации масштабной и долгосрочной финансовой помощи в области предоставления энергетических услуг бедному населению абсолютно необходимо: • Направить совместные усилия развивающихся стран, потребителей, инвесторов,

организаций, действующих на основе двусторонних соглашений и международных финансовых институтов на преодоление дефицита в финансировании инвестиционных проектов энергетического сектора, которые необходимы для достижения первой и всех остальных ЦРТ. Для повышения эффективности финансирования энергетического сектора и воскрешения специальных энергетических программ в контексте программ помощи в сфере развития может быть использована международная помощь.

• Более активно использовать ОПР и многостороннюю помощь, рассматривая их как стратегический механизм улучшения условий, на которых в энергетический сектор привлекаются прямые иностранные инвестиции. Для этого необходимо повысить эффективность и скорость использования гарантий (например, частичных гарантий защиты от политических рисков), предусмотренных для инвестиций в энергетику, и предусмотреть соответствующие социальные требования и экологические требования.

• Эффективно использовать дополнительные возможности государственных и частных инвестиций (как из отечественных источников, так и из-за рубежа), а также использовать сравнительные достоинства различных заинтересованных сторон для регулирования всевозможных рисков, опираясь на партнерство

государственного и частного сектора в рамках принятия согласованных мер по распространению энергетического обслуживания беднейших слоев.

• Использовать механизмы субсидирования на основе показателей результативности (такие как «Помощь, привязанная к результату» [ППР]) для частичного или полного покрытия расходов на оплату подключения к источникам энергии или их использования; повысить эффективность использования рыночных займов, особенно, внутренних; а также разработать механизмы кредитования потребителей с целью стимулирования сельских банков и структур, предоставляющих микрокредиты, к включению в свои портфели инвестиций, связанных с энергетикой.

• Осуществлять мониторинг глобального уровня ОПР и прямых иностранных инвестиций в энергетические программы и, в частности, программы расширения масштабов энергетического обслуживания бедного населения.

Названные действия должны осуществляться дольше, чем это предусмотрено обычными инвестиционными проектами в области энергетики. Следующее десятилетие станет решающим для быстрого увеличения охвата бедного населения энергетическими услугами, который является одним из условий достижения ЦРТ.