Embed Size (px)
DESCRIPTION
экономика образования
Citation preview
1
Аналитический обзор моделей финансирования образования
в европейских странах
Введение
Вызовом для самого существования государств в современном мире
является их способность реагировать на изменения в научно-технической
сфере и строить высокоэффективную экономику, способную конкурировать
на международной арене. Одним из наиболее важных аспектов построения
экономики нового уровня является создание системы образования, которая
сможет эффективно функционировать в условиях постиндустриального
общества и экономики знаний.
В данном аспекте важным является наблюдение и отслеживание основных
трендов развития образования в мире и корректирование национальных
систем с целью повышения их эффективности. Механизмом, который
позволяет составить общую картину по данному вопросу, являются
международные сопоставления в образовании, способствующие не только
проведению сравнительного анализа показателей разных стран, но и
построению собственной образовательной системы при меньших затратах за
счет экономии средств на экспорте знаний, изучения и использования
зарубежного опыта.
Возрастающая общая мобильность населения, усиливающаяся миграция
рабочей силы, расширяющиеся обмены учащимися, студентами,
преподавателями, проводимая в рамках программной деятельности Совета
Европы и Европейского Союза координация национальных политик в
области образования, создание единого европейского образовательного
пространства, деятельности Совета Европы и Европейского Союза в области
взаимного признания образовательных программ, свидетельств и дипломов
также предполагали знание состояния и качественного уровня образования в
других государствах.
2
Сейчас в Российской Федерации идет обсуждение о разработке
подходящих моделей финансирования образования, которые будут
учитывать особенности России и российских регионов, международный
опыт, а также рассмотрят достоинства и недостатки изменений и
модификаций.
В Российской Федерации обсуждение новых моделей финансирования
фокусируется на следующих пунктах:
Персонификация бюджетных ресурсов путем введения поголовного
финансирования.
Постепенный переход к административной и финансово-
экономической автономности образовательных учреждений.
Введение двухсекторного бюджета, который включает:
1. нормативное бюджетное финансирование согласно поголовному
принципу;
2. бюджет для развития образовательных учреждений на основе
выставляемых на тендер проектов, финансируемых совместно с
государством.
Разработка моделей финансирования может иметь следующую
последовательность:
1. Поиск, сбор и анализ информации по зарубежному опыту и моделям.
2. Разработка концепции с рассмотрением зарубежного опыта.
3. Обсуждение концепции (примерной модели) с различными
иностранными экспертами (в сфере юриспруденции, финансирования и
т.д.), с учреждениями (Министерство финансов и образования) и с
непосредственно участвующими сторонами (образовательными
учреждениями, менеджерами образования и т.д.)
4. Подробная разработка модели.
5. Публикация и публичные обсуждения.
В настоящей работе мы постараемся частично выполнить первую стадию
разработки моделей финансирования.
3
Государственные расходы на образование в европейских странах
В настоящее время в европейских странах придается очень большое
значение повышению качества национальных систем образования, которые
играют важную роль в обществе и экономике этих стран, предоставляя
каждому гражданину доступ к образованию и возможность развивать
способности и навыки.
Несмотря на различия в уровнях развития экономики между
европейскими странами, правительства всех стран направляют значительные
финансовые ресурсы в образование. Основным индикатором,
характеризующим уровень финансовой поддержки государством страны ее
системы образования, является отношение государственных расходов на
образование к ВВП.
Самая высокая доля государственных расходов на образование в
европейских странах наблюдается в Дании и Финляндии (более 6% ВВП).
Наименьшая доля расходов на образование отмечается в Словакии и
Румынии (ниже 4% ВВП).
Государственные расходы на образование включают расходы органов
всех уровней государственного управления: местных, региональных и
национальных. Они включают не только финансирование школ, колледжей и
университетов, но также и других учреждений, которые оказывают
связанные с образованием услуги. К ним относятся учреждения:
управляющие образованием (например, министерства или департаменты
образования); оказывающие вспомогательные услуги (консультации в
отношении выбора профессии, психологические рекомендации и т.д.);
формирующие учебные планы, проводящие научные исследования и анализ
политики в области образования.
Во всех европейских странах наибольшая доля государственных расходов
приходится на среднее образование из-за большой длительности обучения.
Несмотря на то, что европейские государства обеспечивают большую
часть финансирования их систем образования, частный сектор и домашние
4
хозяйства также несут расходы на образование. Во-первых, студенты или их
семьи платят образовательным учреждениям не только за обучение, но и за
сопутствующие услуги, такие как жилье и питание. Они также оплачивают
иные образовательные услуги и товары, например, репетиторство, учебники,
школьную форму. Во-вторых, частные предприятия, некоммерческие
организации и профсоюзы производят платежи и трансферты
образовательным учреждениям или студентам в форме финансовой помощи.
Все это представляет собой вклад частного сектора в финансирование
образования.
Самые высокие расходы частного сектора на образование по отношению к
ВВП на Кипре и в Великобритании (более 1% ВВП). С другой стороны,
самые низкие уровни частных расходов на образование в процентах от ВВП в
Финляндии и Швеции (ниже 0,20% ВВП).
В европейских странах среди расходов на образование, финансовая
помощь учащимся и студентам имеет особое политическое значение,
поскольку она направлена на более справедливое предоставление семьям с
различными уровнями дохода возможности доступа к получению
образования.
Финансовая поддержка учащимся и студентам оказывается в двух формах.
Во-первых, это трансферты и социальные пособия, выделяемые студентам и
их семьям, например, стипендии и другие гранты, детские пособия студентам
в зависимости от положения студента, другие трансферты, зависящие от
статуса учащегося и студента, для оплаты расходов на транспорт, на покупку
книг, питания и т.д. Во-вторых, это займы, предоставляемые студентам.
Среди европейских стран с самым низким уровнем финансовой помощи
учащимся и студентам являются Греция и Польша (ниже 2% от
государственных расходов на образование). Наиболее высокий уровень
финансовой помощи учащимся и студентам в Дании и Норвегии (выше 17%
от государственных расходов на образование).
5
Следует отметить, что формы финансовой помощи учащимся и студентам
(трансферты, социальные пособия, ссуды) варьируются между странами. Так,
например, в Великобритании 73% финансовой помощи студентам
оказывается в форме ссуд, в то время как в Бельгии и Италии эта доля была
меньше 1%.
В целом можно выделить два основных способа финансирования:
индивидуальное финансирование затрат студента на обучение (и
проживание);
институциональное финансирование образовательных учреждений.
В упрощенной схеме необходимо разделить источники финансирования,
которые в основном делятся на:
общественные (государственный бюджет);
частный доход
и использование средств на:
институциональные затраты обучения;
индивидуальные затраты на обучение.
Обычно индивидуальные затраты покрываются личным доходом, а
институциональные затраты - государственным бюджетом. Может и
государство внести вклад в индивидуальные затраты, а частный доход внести
вклад в институциональную стоимость.
Государственное финансирование образования в европейских странах
Масштаб государственного финансирования образования – это один из
главных показателей, характеризующих политику той или иной страны.
Существенным является также вопрос о том, из источников какого уровня –
центральных, региональных, местных – и в какой пропорции оно
осуществляется.
В последние десятилетия в большинстве развитых зарубежных стран
проведены разнообразные реформы образования, охватившие, в том числе, и
сферу управления им. Наиболее выраженной оказалась тенденция к
6
децентрализации, передаче многих управленческих полномочий и функций
от центра на более низкие уровни и расширению участия общества в
процессе управления.
Как следствие во многих государствах произошли существенные
изменения в методах и механизмах финансирования школы. В ряде стран
были проведены реформы, направленные на его децентрализацию
(Великобритания, Франция и др.), в некоторых – усилена роль местных
органов власти в принятии соответствующих решений (Финляндия, Швеция),
в отдельных – введены новые модели финансирования расходов на
содержание учебных заведений (Нидерланды) и финансирования высшего
образования (Бельгия, Финляндия), в других – существенно расширены
полномочия школ по управлению своим бюджетом (Великобритания) и т.д.
Тем не менее, несмотря на управленческие реформы и нововведения,
основная ответственность за предоставление образования и его
финансирование по-прежнему ложится на государственные власти
различного уровня. Поэтому одним из важнейших аспектов образовательной
политики стало распределение ответственности между центральным,
региональным и местным уровнями управления; законодательное
установление того, какой из них является распорядителем, менеджером и
пользователем выделяемых фондов.
Конкретная степень участия того или иного уровня управления в
финансировании образования зависит от ряда национальных факторов:
государственного устройства и общей системы государственного
управления, законодательного распределения ответственности за
предоставление образования и структуры управления им, степени
децентрализации этого управления, а также от сложившихся исторических и
культурных национальных традиций.
По структуре распределения полномочий и степени их сосредоточения
на том или ином уровне европейские страны можно объединить в две
основные группы: с централизованным и с децентрализованным
7
управлением образованием. К первой относится довольно ограниченное
число государств: Греция, Ирландия, Италия, Португалия, Франция и
несколько других, менее промышленно развитых. Ко второй, более
многочисленной и неоднородной по степени децентрализации управления
группе относятся Бельгия, Германия, Великобритания, Испания,
Нидерланды, Швейцария, Норвегия, Финляндия, Швеция и ряд других стран.
В странах с централизованным управлением образованием наибольшая
часть средств на образование поступает из центрального государственного
бюджета, однако они могут выделяться и из региональных и местных
бюджетов, промышленными предприятиями, общественными фондами,
получаться от физических лиц.
Примером государства с централизованным управлением образованием
является Ирландия. Здесь почти все государственное финансирование школы
осуществляется центральным правительством через Департамент
(министерство) образования: это более 85 % капитальных расходов на
начальное образование (остальные 15 % поступают от местных органов
власти), почти все капитальные расходы на средние профессиональные
учебные заведения, общинные колледжи и объединенные средние школы.
Государство выделяет дотации на текущее функционирование из расчета на
одного учащегося, которые переводятся непосредственно советам школ.
Заработная плата всем учителям также выплачивается из центрального
бюджета.
В Италии Министерство народного образования несет общую
ответственность за все образовательные учреждения. На местном уровне оно
представлено своими областными (региональными) и провинциальными
отделами, которые проводят в жизнь выработанные центром политические и
административные решения. Через них финансируются оплата
педагогического и непедагогического персонала школ ступени обязательного
образования и старших средних школ, расходы на учебные материалы, а
также подготовка и повышение квалификации учителей. Капиталовложения
8
и текущие расходы профессионально-технических учебных заведений
покрываются непосредственно министерством.
На регионы возложены расходы на эксплуатацию школьных зданий,
школьный транспорт, питание учащихся и обеспечение их бесплатными
учебниками и учебными материалами. Провинциальные власти выделяют
средства на строительство школьных зданий начальных, младших средних
общеобразовательных школ и старших средних учебных заведений
технического и естественнонаучного профиля. Муниципалитеты несут
аналогичные расходы в отношении старшей средней школы классического
профиля. Высшее образование финансируется непосредственно
Министерством университетов и научно-технических исследований. В целом
в Италии 74% средств поступает непосредственно из общегосударственного
бюджета; 17% – от муниципалитетов; 5% – из провинций и 4% – от областей.
Финансирование в странах с децентрализованными системами
управления образованием осуществляется по разнообразным схемам,
которые не всегда соответствуют существующему в стране типу управления
образованием, и иногда бывают смешанными. Поэтому провести какую-то
строгую классификацию схем или типов организации финансирования
образования довольно сложно. Если в качестве основного подхода взять
источники поступления средств, то в самом общем виде и достаточно
условно можно выделить три преобладающих: децентрализованное
регионально-местное; централизованное; пропорциональное из центральных
государственных и местных источников. Примерами такого типа
финансирования образования являются Германия и Швейцария.
Согласно конституции ФРГ, ответственность за законодательство,
управление и финансирование во всех сферах народного хозяйства поделена
между федерацией и землями. Полномочия и ответственность в области
управления также поделены – между федерацией, землями и местными
органами управления. Последние несут ответственность за исполнение не
только своих конкретных, но и, как правило, федеральных законов.
9
Общие конституционные принципы разделения полномочий и
финансирования в равной мере применяются и к сектору образования. Здесь
землям принадлежит львиная доля законодательных полномочий, а
управление образованием практически полностью находится в
исключительном ведении земель и муниципалитетов. Соответственно,
расходы на образование также однозначно отражают превосходство
полномочий земель. Если в общей системе государственных ассигнований в
ФРГ доли расходов составляют: федерации – 25 %; земель – 24 %;
муниципалитетов – 17 %; фондов социального страхования – 34 % от всех
государственных расходов, то в общих расходах по финансированию
образования 72% приходиться на долю земель; 21% – муниципалитетов и 7%
– федерального правительства. Это объясняется тем, что полномочия
федерации в области образования строго ограничены конституцией:
ответственность за профессиональное обучение молодежи, осуществляемое
фирмами и промышленными предприятиями, за финансовую помощь
студентам и некоторым категориям школьников, за структурное
законодательство по общим принципам системы высшего образования,
организация и управление которым находятся в ведении земель.
В Швейцарии ответственность за образование также распределяется
между тремя уровнями власти: конфедерацией, кантонами и коммунами.
Федеральная конституция в части образования закрепляет за конфедерацией
лишь несколько конкретных прав и задач. В стране даже нет федерального
министерства образования, а существуют только кантональные
департаменты (министерства) народного образования. Кантоны как субъекты
федерации располагают практически исключительными полномочиями в
области законодательства, регулирования и организации образования всех
типов и уровней: от дошкольного до университетского. Исключение
составляют лишь некоторые области профессионального образования,
отнесенные к компетенции федерации. Значительную часть своих прав и
полномочий кантоны делегируют коммунам, в частности в области
10
дошкольного и начального образования. Каждый уровень является
автономным в фискальных делах и принимает на себя финансовую тяжесть в
соответствии со своей ответственностью. Финансирование образования
отражает такое разделение ответственности.
На уровне обязательной школы финансирование обеспечивается,
прежде всего, коммунами (здания, оборудование, учебные материалы и часть
фонда зарплаты учителей). Заработная плата учителей, старшие средние
школы, равно как и университеты, финансируются главным образом
кантонами. Так, 9 из 11 существующих в стране университетов имеют статус
кантональных. Конфедерация принимает участие в финансировании
профессиональной подготовки, университетского образования, полностью
финансируя две федеральные высшие политехнические школы, и
педагогических исследований. Поэтому по источникам расходы
распределяются приблизительно следующим образом: кантоны – 53 %,
коммуны – 35 % и конфедерация – 12 %.
Независимо от децентрализованного характера управления
образованием в стране и распределения ответственности за разные его
уровни наибольшая доля финансовых средств поступает не от региональных
и местных властей, которые в принципе осуществляют управление
образованием на своих территориях, а от правительства страны из
государственного бюджета через соответствующие министерства
образования. Такие схемы характерны для стран, которые имеют
децентрализованные системы образования, но чьи регионы не имеют той
степени административной независимости и полномочий в области
образования, как земли в Германии, кантоны в Швейцари.
В Норвегии образование считается национальной обязанностью, и
главным источником финансирования является государственный бюджет.
Центральное правительство покрывает 60-65 % всех расходов, а остальные
35-40 % оплачиваются из региональных и местных бюджетов.
Из государственного бюджета средства поступают в комитеты по
11
образованию 19 окружных советов, которые распределяют их по средним
школам, и в комитеты по образованию 435 муниципальных советов, которые
направляют их по школам обязательного обучения. На местном уровне
муниципалитеты участвуют в финансировании школ обязательного обучения
(I-IX классы), а округа (регионы) – в обеспечении старших средних школ (X-
XII классы). Окружные и муниципальные советы получают средства по
"схеме субсидий общего назначения" в виде единой суммы, включающей все
субсидии центрального правительства на образование и культуру, что
позволяет региональным и местным властям использовать их с учетом
местных приоритетов.
Организация, управление и финансирование системы образования в
Нидерландах обладают рядом уникальных черт: например, около 70 % всех
учащихся обучаются в частных учебных заведениях разных уровней и типов;
финансирование государственных и частных учебных заведений в
соответствии с конституцией страны осуществляется по единым критериям и
в равном объеме; школьные и муниципальные советы признаны в качестве
"компетентных правомочных органов образования" и др. Таким образом,
почти полная децентрализация управления сочетается с государственным
финансированием (около 97 %) непосредственно из центрального бюджета
через Министерство образования, науки и культуры (94%) и другие
министерства (3 %). Вклад муниципальных властей составляет в среднем 2%,
а региональных – 1%.
В Финляндии управление образованием осуществляется практически
на двух уровнях: общегосударственном и местном (муниципальном).
Полномочия и функции провинций (областей) в этой сфере были в последние
годы сведены к минимуму. Ответственность за финансирование
капиталовложений и текущих расходов в образовании поделена между
государством и муниципалитетами либо владельцами частных учебных
заведений. В дополнение к выделяемым из собственного бюджета средствам
муниципалитеты получают государственные субсидии - гранты - на текущие
12
расходы, рассчитанные таким образом, чтобы покрыть их в среднем на 57 %.
Субсидии предоставляются на основе единообразных нормативов из расчета
на одного учащегося, один учебный час и других критериев. Учитываются
также местные условия, например повышенные ставки заработной платы
учителей в северных областях страны, и финансово-экономические
возможности муниципалитетов. Поэтому государственные субсидии
выделяются на компенсационно -выравнивающей основе и не расписываются
по каким-либо конкретным статьям.
В высшем образовании текущие расходы университетов
финансируются непосредственно из государственного бюджета. Из общего
объема выделяемых средств 90% считается "базовым финансированием"; 5%
– целевые средства на новые исследования и образовательные проекты
общенационального значения; 5% – фонд поощрения за хорошие показатели
образовательной деятельности. В бюджетах университетов доля выделяемых
государством средств составляет около 70%. Еще около 15% поступают в
бюджет университетов от оказания ими платных услуг промышленности,
бизнесу и т.д. Кроме того, средства на проведение фундаментальных
исследований и подготовку научных кадров университетам выделяет
Финская академия наук. Таким образом, прямое государственное
финансирование составляет в бюджетах университетов 70 %, доходы от
платных услуг – 15%, поступления из других внешних источников – 15%.
Прежде всего, можно подчеркнуть из приведенных выше данных, что в
европейских странах системы управления образованием существенно
отличаются друг от друга в силу национальных особенностей и избранных
политических подходов и решений, но имеют в качестве характерной черты
то или иное распределение полномочий в принятии решений между
различными уровнями управления образованием.
Как показывают приведенные выше данные об участии в
финансировании разных уровней управления в отдельных странах, с
определенной осторожностью можно говорить о том, что доля участия того
13
или иного уровня управления в финансировании образования примерно
соответствует его объему полномочий и ответственности за образование и
наоборот.
Как видно из приведенных примеров в европейских странах
наблюдается многообразие систем финансирования образования, не
укладывающееся в какую-то единую типологию. Также можно отметить, что
нет прямой связи и зависимости между существующим в стране типом
управления образованием и способом его финансирования.
Внебюджетная деятельность школ в европейских странах
Сферой негосударственного образования ограничивается, в
подавляющем большинстве, работа по оказанию платных дополнительных
услуг. Действительно, если потребитель заинтересован в конкретных
образовательных услугах, то задача образовательных властей, но никак не
отдельных учреждений, предоставить ему такую возможность. Школа,
впрочем, обладает в ряде случаев значительной свободой реагировать на
такие потребности и получения под их удовлетворение дополнительного
финансирования.
Но если практика платных дополнительных услуг практически во всех
европейских странах в государственных школах отсутствует, то это не
означает, что родители вообще ничего не платят. Наоборот, широко
распространена практика родительской платы. Другое дело, что платы четко
регламентированы по своим целям муниципальными органами, и никак не
зависят от конкретной школы. Например, за счет родительских средств
решаются вопросы организации занятий во второй половине дня (школа
полного дня, дополнительные занятия и т.д.).
В европейских странах при работе с внебюджетными средствами идет
речь о значительной открытости и прозрачности (как на этапе привлечения,
так и на этапе расходования) и участии в данной деятельности органов
школьного самоуправления. Огромную роль играют различные аналоги
14
Управляющих советов и школьных Правлений. Как правило, именно они, а
вовсе не школьная администрация, и являются инициаторами акций по сбору
средств, полностью отвечают за распространение информации среди
родителей на всех этапах.
В большинстве европейских стран школы имеют возможность
привлекать негосударственные средства. Эти возможности и связанные с
ними ограничения, как правило, оговорены законодательством, но до
некоторой степени школы вправе привлекать частные средства и без всяких
правовых оговорок.
В некоторых странах, напротив, школы не имеют непосредственного
доступа к негосударственным средствам: например, в Греции и на Кипре. В
Дании, Германии, Финляндии, Швеции, Норвегии и Литве решение о
возможностях привлекать внебюджетные средства принимают
муниципальные власти. В Литве и Польше муниципальные органы
принимают также решения о порядке расходования привлеченных
внебюджетных средств. В Чехии и в Словакии привлекать внебюджетные
средства имеют право только школы, обладающие статусом юридических
лиц. В некоторых странах, особенно в Дании и Финляндии, школы, хотя
теоретически и вправе прибегать к внебюджетным источникам, но на
практике делают это крайне редко. Достаточно распространена практика
привлечения внебюджетных средств в Ирландии и Австрии.
Там, где школам предоставлено право привлечения внебюджетных
средств, они делают это следующими наиболее часто встречающимися
способами: организация мероприятий, фандрайзинг, благотворительные
пожертвования и спонсорские взносы. Также распространена сдача в аренду
школьных помещений или части территории, предоставление услуг и
использование рекламы. Реже школам разрешается образовывать
накопления, привлекать инвестиции и брать кредиты: этими возможностями
обладают школы в Испании, во Франции, в Ирландии, в Нидерландах, в
Австрии, в Португалии, в Великобритании и в Болгарии. Продажа
15
недвижимого имущества разрешена только частным школам
Великобритании, поддерживаемым государством, и школам в Болгарии.
Если школам и предоставляется возможность привлекать
внебюджетные средства, то они, как правило, должны направлять их на
закупку оборудования и на текущие расходы (учебные и расходные
материалы), а также на проведение внешкольных мероприятий. Реже
внебюджетные средства направляются на выплаты персоналу. Такая
возможность, впрочем, существует в Италии, Нидерландах, в
Великобритании, в Чехии, в Литве, в Польше, в Венгрии и в Румынии. Ряд
стран разрешает школам использовать привлеченные средства для
инвестиций в недвижимость: такое право дано школам Чехии и Словении,
частным школам Бельгии, имеющим государственную поддержку,
государственным школам Италии, а также государственным и частным
школам Великобритании.
Как правило, предусматривается раздельное ведение бюджетных и
внебюджетных средств. Впрочем, в ряде стран разрешено слияние на одном
счету и совместное использование средств, полученных из различных
источников. В этом случае ответственность за правомерное расходование
лежит на школе. Такая возможность есть у школ в Испании, в Италии, в
Нидерландах, в Великобритании, в Латвии, в Венгрии и в Румынии. Наконец,
в Бельгии, Австрии и в Великобритании школы вправе расходовать
внебюджетные средства на цели, не финансируемые из бюджета.
Хочется, отметить следующее, что европейские школы (отвлекаясь от
естественных различий, существующих между странами) в целом очень
хорошо финансируются. При этом финансирование касается действительно
всех статей жизнедеятельности школы и обеспечения учебного процесса.
Разумеется, финансирование никогда не может быть избыточным или даже
достаточным, но его уровень позволяет школе не задумываться о выживании.
Сказанное касается и отдельного учителя. Уровень заработной платы
педагогических работников в развитых европейских странах делает их
16
вполне обеспеченной категорией населения, тяготеющей скорее к среднему
классу. Во многих странах учителя приравнены к государственным
служащим со всеми вытекающими отсюда гарантиями и преференциями.
Другой важный момент связан с механизмом многоканального
финансирования школ, когда средства поступают из бюджетов различных
уровней. При этом, чем более специфической является бюджетная статья или
потребность отдельной школы, тем, как правило, ниже уровень бюджета, из
которого она восполняется. Это позволяет местным (муниципальным)
органам очень чутко реагировать на потребности подопечных школ,
своевременно восполняя нехватку средств.
Особенности финансирования образования во Франции
Во Франции финансирование расходов на образование зависит от их
типа (капиталовложения, текущие расходы, персонал и т.д.) и от уровня
образования, которого это касается. Ответственность за строительство
зданий и оборудование учебных заведений лежит на общинах (в части
дошкольных заведений и начальных школ), на департаментах (младшие
средние школы – коллежи), на регионах (старшие средние школы – лицеи) и,
наконец, на государстве (университеты). Текущие расходы также
распределяются пропорционально по примерно той же схеме, но основную
их долю несет государственный бюджет.
Заработная плата работников всех уровней системы образования,
общее управление, профессиональная и учебная ориентация, медицинское
обслуживание школьников, библиотечные службы, педагогические
исследования, подготовка педагогических кадров обеспечиваются
госбюджетом. Высшее образование, в частности университетское,
финансируется из госбюджета по смете Министерства высшего образования.
Соотношение вклада различных участников финансирования выглядит
следующим образом: Министерство национального образования и другие
министерства – 65%; регионы, департаменты, коммуны – 20%; органы
17
социального обеспечения (главным образом в виде пособий на обучение
детей) – 2%; промышленные и другие предприятия (за счет специального
налога) – 6%; семьи школьников и студентов (плата за обучение, учебные
материалы и т.п.) – 7%.
Франция тратит значительную часть своего валового национального
продукта на развитие образования. Большие средства направляются на
развитие достаточно дорогостоящего среднего образования, однако низкое
финансирование системы высшего образования представляет существенный
риск для развития инновационного потенциала страны.
Во Франции доля расходов на образование составляет 11% всех
государственных расходов. Францию по этому показателю обогнали не
только Австрия и Великобритания, но и Дания, Швеция, Норвегия. Однако
главная особенность французской системы заключается в том, что при
распределении средств явный акцент сделан на финансирование среднего
образования.
Во Франции стоимость обучения одного учащегося начальных классов
составляет 60% от стоимости обучения ученика средней школы первой
ступени. Наиболее высокий уровень данного показателя отмечается в
Швеции и Италии (более 90%). Что касается соотношения стоимости
обучения в средней и высшей школах во Франции, то затраты на одного
студента в 1,1 раза выше соответствующих расходов на одного учащегося
средней ступени. В Швеции и Великобритании данный показатель выше –
1,8 раза.
Высокие затраты на среднее образование во Франции можно объяснить
следующим образом.
Во Франции 90% расходов на образование связаны с оплатой труда
преподавателя. Особенностью оплаты труда в государственном секторе
является то, что размер зарплаты зависит от стажа. Во французской
начальной школе разрыв в оплате труда начинающего учителя и учителя с
18
максимальным стажем работы составляет 100%, а в средней – 90%. В
Великобритании эти показатели равны 45 и 55%, а в Финляндии 15 и 25%.
Еще одно обстоятельство – это высокий уровень квалификации
преподавателей в средней школе высшей ступени, а также меньшая
численность учеников в расчете на одного преподавателя. Во Франции один
преподаватель обучает 13,7 ученика, в Германии – 15,7, а в Великобритании
– 17,6.
Отчасти можно взять во внимание и тот фактор, что во французских
лицеях количество предметов и их сложность выше, чем в других
европейских странах.
Еще одна особенность французской системы финансирования высшего
образования – неравенство в финансировании университетов и Больших
школ (Grandes ecoles). Стоимость обучения студента базового курса
университета составляет только половину от стоимости обучения на
подготовительных курсах Больших школ, а подготовка специалиста в
Большой школе обходится в 10 раз дороже, чем обучения студентов
юридического или филологического факультетов первого цикла
университетов. Двойственность системы высшего образования – наличие
элитных Больших школ и массового высшего образования, которое дается в
университетах и технических вузах, имеет крайне негативные последствия
для развития высшей школы.
Главной особенностью финансирования высшего образования является
то, что оно остается до сих пор почти полностью государственным. В
отличие от Великобритании или Германии во Франции частные учебные
заведения получили развитие в основном в системе среднего образования, а
университеты и все Большие школы являются государственными. Высшее
образование, благодаря этому, является бесплатным, а в некоторых случаях
студенты получают стипендии.
Будучи бесплатным, высшее образование во Франции не всегда
доступно для граждан из-за недостаточной финансовой поддержки
19
малообеспеченных студентов (стипендии низкие, а получить их могут очень
немногие), отсутствия налоговых стимулов и системы социальной
поддержки семей с низкими доходами, имеющим студентов.
Таким образом, многообразие и сложность системы среднего
образования Франции делает ее одной из самых дорогостоящих в мире, а
двойственность системы высшего образования – наличие элитных Больших
школ и массового высшего образования, которое дается в университетах и
технических вузах, имеет кране негативные последствия для развития
высшей школы.
Особенности финансирования образования в Великобритании
В Великобритании большинство школ и других учебных заведений
содержатся муниципалитетами. Расходы на общественное школьное
образование, финансируемое через местные бюджеты, делятся между
центральным правительством и муниципалитетами. Местные власти
обеспечивают примерно 70 % средств, финансируя капиталовложения и
текущие расходы, что составляет большую часть всех расходов на школы.
Эти средства направляются на заработную плату, функционирование школ и
компенсацию собственных трат местного органа управления.
Остальная часть покрывается за счет субсидий "общего назначения",
выделяемых из общегосударственного бюджета. При определении объема
государственных ассигнований местным органам используется целый ряд
показателей для учета социально-экономических неравенств, существующих
между различными административными территориями. Эти показатели
включают следующие индексы: потенциально возможных доходов
территории; стоимости жизни; стоимости образовательных услуг (который
может отражать, например, более высокие зарплаты учителей в отдельных
районах страны); дополнительных образовательных потребностей (например,
в зависимости от этнического состава населения); семей с одним родителем и
семей, получающих социальную финансовую поддержку; плотности
20
населения на территории местного органа образования (с которым могут
быть связаны некоторые дополнительные расходы, например на школьный
транспорт) и т.д.
Для организации обеспечения новой категории учебных заведений,
таких как "самоуправляющихся школ с прямым финансированием" (the self-
governing grant-maintained schools), в Великобритании было создано
Агентство по финансированию школ, отделения которого функционируют в
местных административно-территориальных образованиях.
Самоуправляющиеся школы получают ассигнования примерно в том же
объеме, что и школы, в которые средства поступают через местные органы,
но им положены еще дополнительные деньги на компенсацию потери
некоторых услуг, которые обычно предоставлялись им местными органами
образования.
К особенностям финансирования образования можно также отнести и
Фонд целевого капитала. Фонд целевого капитала предоставляет
финансирование проектов, которые предлагают как образовательное, так и
финансовое улучшение в школах и не финансируются другими источниками.
Заключенные, но не ограниченные одобрения займов для особых проектов
называются проектами удаления лишнего места. Они предоставляются в
форме дополнительных одобренных кредитов.
Правительство Великобритании каждый год предоставляет некоторое
основное финансирование через кредиты частных финансов. Кредиты
частных финансов позволяют местным властям приобретать и поддерживать
здания с предоставлением и других услуг с последующими выплатами
компании. Такие соглашения нуждаются в одобрении всеми
соответствующими органам управления.
Новый курс для школ
Существует три вида финансирования школ согласно программе
нового курса для школ:
21
– Финансирование состояния: премии, предлагаемые для улучшения
состояния школьных зданий, для повышения качества технологического
оборудования и для срочного ремонта зданий. Премии выплачиваются
основным фондом и рассчитываются на основании количества учеников в
школе.
– Финансирование обновления. Этот вид финансирования предоставляется
дополнительными утвержденными кредитами школ. Распределение
денежных средств зависит от количества учеников и нужд, основанных на
планах активного управления, цель которых распространение информации о
принятых решениях по поводу расходования школьных средств, которые
направлены на предоставление постоянно поддерживаемых зданий;
предоставление новых проектов, отвечающих новым
нуждам ICT образования; гарантию эффективного управления настоящим и
новым имуществом и др.
– Переходная формула основных школьных премий. Это премия основного
фонда, которая выдается школам для поддержки основных нужд школьных
зданий. В основном такое финансирование предоставляется в порядке,
оговоренном на местном уровне и обозначенном в планах активного
управления.
Таким образом, при делении используется формула: определенная
сумма для каждой школы и дополнительные денежные средства в
зависимости от количества учеников. Сумма на каждого ученика различна в
средних и начальных школах и выше для учеников со специальными
образовательными нуждами.
Следует отметить, что школы могут копить премии переходной
формулы в течение трех лет для оплаты более существенного проекта,
который может быть осуществим именно таким путем. Премию нельзя
использовать для основного поддерживания, частых ремонтов, приобретения
учебников, услуг подготовки.
22
Особенности финансирования образования в Дании
В Дании введена "таксиметрическая система", которая включает
государственное финансирование на основе поголовного финансирования
студентов. Субсидии предоставляются на основе реального уровня
успеваемости (деятельности, количества) студентов, который измеряется по
полным семестрам или годам. Всем образовательным учреждениям
присваивается категория, которая определяется политическими
(образовательными) критериями и ежегодно публикуется правительством (в
проекте бюджета, предоставляемом парламенту).
Такая система имеет следующие последствия:
1. Образовательные учреждения имеют широкие полномочия в
финансовом и административном управлении. Они могут решать все
вопросы образовательного планирования и экономико-финансовые
вопросы.
2. Политические категории и проценты поголовного финансирования в
семестр дают правительству потенциальный инструмент управления
согласно политике правительства и установленным приоритетам.
3. Система значительно снизила административные затраты на уровне
Министерства образования и подчиненных организаций.
4. Образовательные учреждения продемонстрировали более разумное
экономическое поведение и стали ориентироваться на спрос со
стороны студентов.
5. Роль Министерства образования изменилась: оно больше не является
организацией, занимающейся прямым контролем и управлением,
однако служит проводником, наблюдателем и монитором качества
образования.
Введение такой системы требует существования значительных
менеджерских навыков и знаний на уровне образовательных учреждений.
Еще одним условием является желание и намерение педагогического
персонала и администраторов принять на себя новые сложные задачи и
23
ответственность. Правительство, со своей стороны, должно быть готовым к
тому, чтобы пожертвовать частью своей исполнительной власти и
ограничить свою деятельностью мониторингом, информированием,
наблюдением и поддержкой.
Система ваучеров
Основная идея ваучера заключается в том, что студенты, успешно
прошедшие зачисление, получают ваучер на определенную сумму для
использования в университете или высшем образовательном учреждении по
их выбору.
Стоимость ваучера определяется соответственно стоимости курса;
соответственно положению семьи студента, варьирование в зависимости от
типа обучения.
С этой точки зрения ваучер является гибким инструментом
распределения общественных денег. Он представляется более эффективным
при обеспечении общественных субсидий для образования через покупателя
(или пользователя), а не через представителя (образовательное учреждение).
Тем не менее, система ваучеров практикуется только в нескольких
странах и даже там не является общей системой финансирования
образования. В Дании она применяется только в высшем образовании.
В Дании каждый учащийся высшего образовательного учреждения
может получить ваучеры. Ваучеры включают как государственный грант, так
и займы (в различных пропорциях). Обычно выдаются 70 ваучеров. Каждый
ваучер работает 1 месяц обучения (58 месяцев обучения плюс 12 месяцев на
возможные отсрочки или продления). Курсы необязательно должны быть
последовательными. Срок действия ваучеров не ограничен. Ваучеры можно
использовать для одного периода долгосрочного обучения или на один или
более коротких периодов обучения согласно личным предпочтениям.
Студенты могут свободно переходить с одного курса на другой в том же
самом или другом образовательном учреждении (при условии допуска).
Введение ваучеров может вызвать следующие последствия:
24
– у студентов будет больше возможностей для выбора и принятия решения;
– университеты и высшие образовательные учреждения станут конкурентами
и будут привлекать лучших студентов;
– общественные средства, выделяемые на образование, будут определяться
эффективнее и лучше (ценность ваучера будет определяться согласно
изменениям в обществе).
Заключение
Многообразие систем управления образованием в мире накладывает
непосредственный отпечаток и на подходы к его финансированию – одной из
составляющих общего управленческого процесса. Однако из-за
национальных особенностей в этой сфере существуют разнообразные
подходы и схемы.
Вопросы финансирования образования нельзя рассматривать отдельно от
общей образовательной и социоэкономической системы. Существует тесная
обратная зависимость от государства других важных элементов
образовательной и социоэкономической системы, а именно:
Система аккредитации и сертификации образовательных учреждений и
организаций, предлагающих образовательные услуги.
Эффективная система оценки и мониторинга качества образования и
деятельности образовательных учреждений.
Существование системы доступной для всех, надежной обширной
информации об образовательных учреждениях и учебных курсах и
услугах, которые они предлагают.
Существование налоговой системы, которая не препятствует, а
стимулирует привлечение внебюджетных возможностей
финансирования и спонсорскую деятельность в образовательных
целях.
Работающая и надежная финансовая и банковская система, которая
позволит использование различных инструментов (например,
25
образовательных кредитов для физических лиц, особые сберегательные
программы для образовательных целей и т. д.).
И последнее, что стоит отметить: в условиях бюджетной экономии,
свойственной сегодня большинству стран, в них продолжаются
реформирование и модернизация систем финансирования образования,
направленные на поиск наиболее эффективных моделей и механизмов
осуществления этого процесса.
Список литературы
1. Балыхин Михаил Григорьевич. Тенденция развития международного
рынка образовательных услуг: на примере стран Евросоюза и Российской
Федерации. Дис. на соиск. уч. степ. канд. экон. наук. – Москва, 2009.
2. Бурденко Елена Викторовна. Рынок образовательных услуг в
трансформируемой экономике. Дис. на соиск. уч. степ. канд. экон. наук. –
Москва, 2004.
3. Вольфганг Ройтер. Финансирование образования: Международные модели,
пути, опыт и мышление. Университетское управление. 2000. № 4
4. Aghion P., Cohen E. Education et croissance. Rapport du Conseil d’analyse
economique// La documentation fransaise. 2004. №46
5. A Decade of Reforms at Compulsory Education Level in the European Union.
Brussels. 1997.
6. Coolahan J. Secondary education in Ireland. Strasbourg, Council of Europe,
1995.
7. Cytermann J.-R. Les specificites du financement de l’education en France// La
revue de l’inspection generale. 2006. №3
8. Federal Republic of Germany. Report on the Development of Education. Bonn,
1996.
9. Figved P. В. Secondary education in Norway. Strasbourg, Council of Europe,
1996.
26
10. Structures of the education and initial training systems in the European Union.
Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 1995.
11. The Development of Education. National Report of Finland. Helsinki, 1996.
12. Van Haecht A. Sharing of Responsibilities and Powers Between Local,
Regional and National Authorities in the Field of Education. Strasbourg, 1994.
