Управление качеством в масштабе государства

Управление качеством в масштабе государства

44 Э К О Н О М И Ч Е С К И Е С Т Р А Т Е Г И И / С И С Т Е М Ы М Е Н Е Д Ж М Е Н Т А К А Ч Е С Т В А

Д.В. МАСЛОВ

Попытки измерить качество услуг, предоставляемых государством, предпри-нимаются с переменным успехом с середины прошлого века, когда эту про-блему впервые поставил нобелевский лауреат в области экономики Д.Р. Хикс. Прикладное значение измерений такого рода сводится к повышению эффек-тивности расходования средств налогоплательщиков. Однако с развитием СМК становится очевидным и альтернативный путь к росту эффективности. О при-менении стандартов ISO 9000 в системе государственного управления России рассуждает кандидат экономических наук, директор Научного центра бенч-маркинга и совершенствования Ивановского государственного энергетическо-го университета, председатель регионального комитета по качеству в сфере государственного и муниципального управления Всероссийской организации качества (ВОК) Д.В. Маслов.

Вектор развития современ-ной России, который зада-ют первые лица государства,

выглядит красиво и символично: «От качества власти — к качеству жизни». Действительно, несколь-ко последних лет ознаменованы рядом реформ, которые призваны повысить качество и эффектив-ность государственного управле-ния в России. Это реформы госу-дарственной службы и бюджетно-го процесса, реформа местного са-моуправления, административная реформа. Причем последняя пере-живает уже второй виток, рассчи-танный на 2006—2008 гг.

Административная реформа: новый виток

Первый этап административ-ной реформы (2003—2005 гг.) не вполне оправдал ожидания — су-щественного улучшения качест-ва услуг, предоставляемых госу-дарством, не произошло. Как от-метил глава Минэкономразви-тия Г. Греф в интервью журналу «Русский Newsweek», по-прежне-му «...существуют конфликты ин-тересов между министерствами и подведомственными им служ-бами, нет четкой политики в каж-дом секторе экономики, отсутс-твует система постановки задач перед каждым уровнем исполни-тельной власти и индикаторов до-стижения этих задач»1.

Чтобы трансформировать ситуа-цию (а амбициозность задач по-истине впечатляет: сегодня поряд-ка 70% граждан не удовлетворены услугами государства, к 2010 г. ко-личество удовлетворенных граж-дан должно составить не менее 70%), принята концепция изме-нения качества государственных услуг в РФ. Новыми ориентирами реформы стали:• повышение качества и доступ-

ности государственных услуг;• ограничение вмешательства го-

сударства в экономическую де-ятельность субъектов предпри-

нимательства, в том числе пре-кращение избыточного госу-дарственного регулирования;

• повышение эффективности де-ятельности органов исполни-тельной власти.

Минэкономразвития РФ, на ко-торое возложены полномочия по реализации административной реформы, сделало ставку на раз-вертывание в органах исполни-тельной власти принципов и про-цедур управления по результатам через разработку и внедрение ад-министративных регламентов. Регламенты призваны оптимизи-ровать процесс исполнения го-сударственных функций и ввести четкие стандарты обслуживания населения органами исполни-тельной власти. Идея, несомнен-но, хорошая, однако подход к разработке административ-ных регламентов, а также содер-

жание этих регламентов вызыва-ет много вопросов и сомнений. Попытка регламентировать все и вся, включая количество стульев в кабинетах чиновников, вряд ли будет способствовать оптимиза-ции и повышению эффективнос-ти их деятельности, скорее наобо-рот приведет к увеличению в разы бюрократии и полностью избавит чиновников от ответственности за принятие решений.

В мировой бизнес-практике уп-равления чрезвычайно популя-рен подход к улучшению качест-ва через построение системы ме-неджмента на основе требований международных стандартов ISO серии 9000. Вместе с тем, этот под-ход подвергается серьезной кри-тике за создание фиктивных сис-тем менеджмента качества с целью

получения сертификата соответс-твия. Бурная деятельность по фик-тивному описанию фиктивных процессов, которая в идеале долж-на повысить качество деятельнос-ти, в том числе оптимизировать документооборот, в итоге приво-дит к еще большей бюрократиза-ции организации, сопровождае-мой появлением регламентов, ко-торые не работают, задокументи-рованных процедур, ненужных бумаг, которые пылятся в ожида-нии очередного аудита.

Сейчас наблюдается тенденция внедрения стандартов ISO серии 9000 в органах государственного и особенно муниципального управ-ления. Такие точки роста появля-ются в Ярославской, Нижегородс-кой, Ростовской и других областях. По сути, идея административных регламентов хорошо вписывается в концепцию ISO 9001:2000. Вмес-

те с тем, существует опасность того, что административные рег-ламенты в большинстве случаев не будут работать — так же, как это происходит с системами менедж-мента качества по ISO 9000 на мно-гих коммерческих предприятиях. И если в бизнесе наличие рабочей системы менеджмента качества во многом является требованием рынка, то в государственном сек-торе конкуренции нет по опреде-лению, поэтому успех реализуемо-го сегодня подхода к повышению эффективности государственно-го управления и улучшению ка-чества государственных услуг вы-зывает серьезные и обоснованные сомнения.

Эффективность государственного управления:

№ 1 / 2 0 0 7 45

Т Е О Р И Я И П Р К Т И К А С М К

Д.В. Маслов

Попытка регламентировать все и вся, включая количество стульев в кабинетах чиновников, вряд ли будет способствовать оптимизации их деятельности.

комплексный подход

Внедрение в органах исполни-тельной власти принципов и про-


Ä.Â. ÌàñëîâÓïð

àâëåí

èå ê

à÷åñ

òâî

ì â

ìàñ

øò

àáå

ãîñó

äàðñò

âà

цедур управления по результа-там является первым (по поряд-ку, но не по значимости) пунктом среди задач административной реформы. Вместе с тем, существу-ют такие важные задачи, как фор-мирование необходимого органи-зационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспе-чения административной рефор-мы, совершенствование механиз-мов распространения успешного опыта государственного управле-ния. Одним из передовых методов комплексного подхода к реализа-ции административной реформы может стать Общая схема оценки (Common Assessment Framework, CAF). Сегодня модель CAF исполь-зуется во всех без исключения стра-нах Евросоюза организациями го-сударственного и муниципально-

го управления для оценки, анализа и повышения эффективности своей деятельности и улучшения качества предоставляемых услуг, а также в рамках программы ре-формирования сферы государс-твенного и муниципального уп-равления.

На основе европейской модели CAF в прошлом году разработана российская система оценки эф-фективности деятельности аппа-ратов органов государственной власти и местного самоуправле-ния «Эффективная публичная служба» (ЭПУС), целями которой являются содействие админист-ративной реформе в Российской Федерации, повышение эффек-тивности публичной службы на всех уровнях, улучшение качес-

тва публичных услуг, предостав-ляемых населению органами го-сударственной власти и местного самоуправления.

Система ЭПУС учитывает нацио-нальную специфику государствен-ного устройства и законодательс-тво Российской Федерации и пре-доставляет рабочие механизмы для реализации мероприятий ад-министративной реформы.

1. Внедрение в органах исполни-тельной власти принципов и про-цедур управления по результатам. Система ЭПУС предлагает набор ка-чественных и количественных из-мерителей (индикаторов) эффек-тивности деятельности аппаратов органов власти различных уров-ней и комплексную методику оцен-

Таблица 1

Схема уровней публичной службы ЭПУС

Код Аппараты органов государственных власти и местного самоуправления

Ф. Аппараты федеральных государственных органов

Ф-I Аппарат Администрации Президента РФ

Ф-II Аппарат Правительства РФ

Ф-III Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания РФ

Ф-IV Аппарат Совета Федераций Федерального Собрания РФ

Ф-V Аппараты министерств и федеральных служб, подчиненных Президенту РФ4

Ф-VI Аппараты министерств РФ, подчиненных Правительству РФ

Ф-VII Аппараты федеральных служб и федеральных агентств РФ

Ф-VIII Аппараты судов РФ

Ф-IX Аппараты иных государственных органов РФ

Ф-X Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ

С. Аппараты государственных органов субъектов Российской Федерации

С-I Аппарат высшего исполнительного органа государственной власти СРФ

С-II Аппарат высшего должностного лица СРФ

С-III Аппараты исполнительных органов государственной власти СРФ

С-IV Аппарат законодательного органа государственной власти СРФ

С-V Аппараты иных государственных органов СРФ

С-VI Аппарат мировых судей

М. Аппараты органов местного самоуправления

М-I Аппарат исполнительно-распорядительного органа МСУ

М-II Аппарат представительного органа МСУ

№ 1 / 2 0 0 7 47


• модель совершенствования Ев-ропейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model);

• модель премий Правительства Российской Федерации в облас-ти качества.

Система ЭПУС предназначена для оценки эффективности деятель-ности аппаратов государственных и муниципальных органов всех уровней, включая федеральный (Ф), уровень субъектов федерации (С) и местный уровень (М).

В табл. 1 приведена упрощен-ная схема аппаратов органов го-сударственной власти и местного самоуправления, ранжированных по степени их влияния на резуль-таты деятельности государства. Эта схема уровней публичной службы принята за основу в оце-ночной системе ЭПУС3.

Аппарат представительного ор-гана МСУОценка аппаратов органов го-сударственной власти в системе ЭПУС производится по ключевым индикаторам эффективности. Графическая модель ЭПУС, объ-единяющая индикаторы эффек-тивности, представлена на рис. 1.

Модель ЭПУС включает в себя две группы индикаторов эффектив-ности:• группа «возможности» характе-

ризует подходы, используемые аппаратом органа государс-твенной власти (местного само-управления) для достижения ре-зультатов и повышения эффек-тивности деятельности;

• группа «результаты» характери-зует достижения аппарата ор-гана государственной власти (местного самоуправления).

Девять ключевых индикаторов эффективности модели ЭПУС, гармонизированных с критери-ями Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки.

ки не только показателей результа-тивности и непосредственных ре-зультатов, но и ключевых инди-каторов группы «возможностей», которые помогают оценить потен-циал аппаратов органов власти, го-товность и восприимчивость их к преобразованиям. Таким образом, система ЭПУС ориентирована на реализацию принципа «управле-ния по результатам».

2. Оптимизация функциони-рования органов исполнитель-ной власти и введение механиз-мов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. При-нцип самооценки, которому от-водится ключевое место в мето-дике оценки ЭПУС, является эле-ментом стратегии непрерывного совершенствования, который ин-корпорируется в практику госу-дарственного и муниципального управления. Диагностика слабых сторон деятельности и поиск воз-можностей для улучшений будет способствовать оптимизации де-ятельности органов власти.

3. Формирование необходимо-го организационного, информа-ционного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование ме-ханизмов распространения ус-пешного опыта государственно-го управления. В рамках концеп-ции системы ЭПУС предложен инструментарий для определе-ния лучших образцов деятельнос-ти, сбора и обработки информа-ции об успешном опыте в сфере государственного управления и механизмы предоставления этой информации через многоуровне-вую базу данных ЭПУС.

Структура модели ЭПУС

Система ЭПУС основывается на трех известных подходах к оцен-ке и анализу качества систем уп-равления и эффективности де-ятельности:• Общая схема оценки (Common

Assessment Framework — CAF)2;

Далее приведен фрагмента описа-ния индикаторов эффективности ЭПУС.

Индикатор 1. Лидирующая роль руководства:• как руководители аппарата ор-

гана государственной власти (ОГВ)/органа местного самоуп-равления (ОМСУ) определяют предназначение своей структуры в системе государственного (му-ниципального) управления, вы-рабатывают стратегию развития и способствуют ее реализации;

• как они формируют ценности, необходимые для достижения долгосрочного успеха, и внед-ряют их с помощью соответс-твующих мероприятий и лич-ного примера;

• насколько они вовлечены в про-цессы, обеспечивающие разви-тие и повышение эффективнос-ти деятельности ОГВ/ОМСУ.

1а. Определение руководителями предназначения, стратегии раз-вития и ценностей возглавляе-мого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, демонстрация на личных при-мерах стремления к повышению эффективности своей деятель-ности: • создание руководителями нор-

мативной основы деятельности возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, выделение принци-пов этой нормативной базы;

• формирование и поддержание руководителями (на собствен-ном примере) этических норм и ценностей, на основе кото-рых создается корпоративная культура;

• способность инкорпорировать стратегические цели и предна-значение ОГВ/ОМСУ в текущую деятельность;

• личное активное участие руко-водителей в работе по повыше-нию эффективности деятель-ности аппарата ОГВ/ОМСУ;

• стимулирование и поощрение руководителями творчества и инноваций, например посредс-твом выделения ресурсов для познавательной деятельности и совершенствования, наделе-



àâëåí

èå ê

à÷åñ

òâî

ì â

ìàñ

øò

àáå

ãîñó

äàðñò

âà

ния служащих полномочиями при принятии решений;

• определение руководителя-ми приоритетов в работе по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ;

• стимулирование и поощрение руководителями атмосферы со-трудничества в коллективе, уме-ние предотвращать конфликт-ные ситуации.

Методика оценки

Инструментарий для оценки (са-мооценки) индикаторов ЭПУС основан на системе измерителей, применяемых в конкурсе на соис-кание премий Правительства РФ в области качества.

1. Измерители для группы «резуль-таты» включают два элемента:• достижения — показатели для

оценки собственных результатов, тенденции изменения за послед-ние 3–5 лет, тенденции измене-ния фактически достигнутых по-казателей в сопоставлении с пла-новыми, сравнение собственных

показателей с аналогичными по-казателями других;

• полнота охвата — данные о том, насколько приведенные показа-тели охватывают различные на-правления деятельности.

Оценки в процентах для каждой составляющей (6а, 6б, ... 9а, 9б) выставляются отдельно для каж-дого элемента: достижения и пол-нота охвата. На основе выставлен-ных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 6–9.

2. Измерители для группы «воз-можности» включают три эле-мента:• совершенство подхода —

формы и методы работы, обос-нование их применения в рам-ках осуществляемой деятель-ности;

• полнота подхода — насколь-ко широко и системно приме-няются эти формы и методы: в «вертикальном» разрезе — по уровням управления, в «гори-зонтальном» — по подразделе-

ниям и направлениям деятель-ности;

• оценка и пересмотр подхода: как осуществляется анализ, коррек-тировка и актуализация подхода с целью его совершенствования.

Оценки в процентах для каждой составляющей (1а, 1б, ... 5д) вы-ставляются отдельно для каждого элемента: совершенство подхо-да, полнота подхода, оценка и пе-ресмотр подхода. На основе вы-ставленных оценок определяет-ся общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой со-ставляющей индикаторов 1–5.

3. Итоговая оценка уровня эф-фективности. По общим оценкам в процентах каждой составля-ющей рассчитывается средняя оценка в процентах каждого ин-дикатора для группы «возможнос-ти» и для группы «результаты».

Оценка каждого индикатора в процентах переводится в соот-ветствующее количество баллов с учетом коэффициента весомости

Рисунок 1

Модель ЭПУС

1.Лидирующая

рольруководства

3. Кадры

2. Планирова-ние деятель-

ности

4. Сотрудни-чество

и ресурсы

5.Процессы, осуществ-

ляемые аппаратом

7. Результаты для служащи

6. Результаты для граждан / потребителей

8. Результаты для общества

9.Отчетные

результаты деятельности

ВОЗМОЖНОСТИ РЕЗУЛЬТАТЫ

РЕЗУЛЬТАТЫ

№ 1 / 2 0 0 7 49


Ki, где i — один из 9 индикаторов эффективности.

Коэффициент весомости для индикаторов эффективности в структуре модели ЭПУС уста-навливается индивидуально для каждого элемента схемы уровней публичной службы (см. табл. 1). Такой адаптивный подход обус-ловлен, с одной стороны, раз-личной степенью влияния того или иного индикатора на эффек-тивность деятельности аппара-та органа государственной влас-ти (местного самоуправления), с другой стороны, неравной зна-чимостью каждого индикатора относительно ожидаемых ре-зультатов для разных аппаратов органов государственной влас-ти (местного самоуправления), выполняющих различные функ-ции и имеющих строго опреде-ленное законом место в структу-ре государственной власти.

Сумма девяти коэффициентов весомости Кi модели ЭПУС для отдельного уровня (подуров-ня) публичной службы должна равняться 10 единицам, причем суммы Кi по группам индикато-ров «возможности» и «результа-ты» должны быть равнозначны и составлять соответственно по 5 единиц.

Итоговая оценка эффективнос-ти деятельности аппарата органа государственной власти (мест-ного самоуправления) вычисля-ется в баллах и может составить максимум 1000 баллов (500 бал-лов по группе «возможности» и 500 баллов по группе «результа-ты»).

В зависимости от количества на-бранных баллов при оценке (са-мооценке) определяется степень эффективности деятельности аппарата органа государствен-ной власти (местного самоуп-равления) по пятиступенчатой схеме.

1. Неэффективная деятель-ность (0—100 баллов): отсутс-твуют или имеются слабые свиде-тельства эффективности.

2. Малоэффективная деятель-ность (101—250 баллов): не-которые свидетельства эффек-тивности и отдельные признаки стремления к совершенствова-нию деятельности.

3. Эффективная деятельность (251—500 баллов): явные сви-детельства эффективности и ус-тойчивые тенденции к совер-шенствованию деятельности.

4. Высокоэффективная де-ятельность (501—750 баллов):

признанный уровень эффектив-ности, тенденции непрерывного совершенствования по большинс-тву направлений деятельности.

5. Эталонная деятельность (751 баллов и более): эталонный уро-вень эффективности.

Этапы проведения оценки

Оценка эффективности деятель-ности аппаратов органа государс-твенной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ) в рамках системы ЭПУС предпола-гает двухуровневую диагностику: самооценку и экспертную оценку. Этапы проведения оценки приве-дены на рис. 2 и в табл. 2.

Принципы формирования базы данных

На основе экспертных заключе-ний для мониторинга показателей эффективности и измерения ди-намики улучшения качества пуб-личных услуг, предоставляемых аппаратами органов власти раз-личных уровней, а также с целью распространения успешного опыта государственного и муни-ципального управления форми-руется многоуровневая инфор-мационная база данных ЭПУС, структура которой представлена на рис. 3.

Рисунок 2

Последовательность этапов оценки эффективности в системе ЭПУС

1. Подготовка к самооценке

2. Проведение самооценки

3. Экспертиза материалов самооценки

4. Разработка и реализация

плана улучшений

эксп

ертн

ое

закл

юче

ние

ОЦ

ЕН

КА

ОЦ

ЕН

КА

ЦИКЛ – 1 ГОД БАЗА ДАННЫХ

ЭКСПЕРТНЫЙСОВЕТ

ЛУЧШИЙ ОПЫТ



àâëåí

èå ê

à÷åñ

òâî

ì â

ìàñ

øò

àáå

ãîñó

äàðñò

âà

Таблица 2

Содержание этапов оценки эффективности в системе ЭПУС

1. Подготовкак самооценке

2. Проведениесамооценки

3. Экспертнаяоценка

4. Разработкаи реализация плана

улучшений

1.1. Принятие решения о проведении самооценки

2.1. Сбор и анализ данных о деятельности аппарата

ОГВ/ОМСУ

3.1. Проведение экспертами оценки

отчета

4.1. Определение приоритетов

и принятие решений

1.2. Назначение лиц, ответственных за про-ведение самооценки

2.2. Составление разделов отчета по самооценке

3.2. Обследование на месте

4.2. Формирование плана мероприятий

по повышению эффективности

1.3. Назначение слу-жащих для участия в

составлении отчета по самооценке

2.3. Составление сводного отчета по самооценке

3.3. Оформление экспертного заключения

и предоставление его руководству аппарата

ОГВ/ОМСУ

4.3. Мониторинг реализации

плана мероприятий

1.4. Формирование группы самооценки

аппарата

2.4. Утверждение отчета по самооценке

3.4. Рекомендация выявленной в ходе оцен-ки лучшей практики для

включения в базу данных ЭПУС

1.5. Обучение служащих основам

самооцени

Российская Федерация

Федеральный округ

Субъект Федерации

Муниципальное образование

Уровень базы данных

Руководитель администрации Президента РФ

Полномочный представитель Президента РФ

Главный федеральный

инспектор

Высшее должностное

лицо СРФ

Ответственное должностное

лицо

Федеральная сеть информационных

центров в системе ЭПУС

Рисунок 3

Структура базы данных ЭПУС

№ 1 / 2 0 0 7 51


Для внедрения и организацион-ного обеспечения функциониро-вания системы ЭПУС необходимо создать координационный центр при Администрации Президента РФ (рис. 4).

Заключение

По мнению Г. Грефа, «...на постро-ение прозрачной системы оцен-ки деятельности власти и реаги-рования общества на нее уходит 10 лет..., используя чужой опыт, со-здать такую систему в России воз-можно за три-четыре года»5. Кон-цепция ЭПУС направлена на ре-ализацию именно этой возмож-ности. Предлагаемая система «Эффективная публичная служ-ба», основывается на признанной европейской модели CAF и пред-лагает концептуальные подходы в фарватере проводимых в России реформ государственной власти. Вместе с тем, система ЭПУС учи-тывает национальную специфику

и включает ряд инновационных моментов.

1. Двухуровневая оценка: сочета-ние диагностической самооцен-ки и экспертной оценки (введе-ние института экспертных сове-тов).

2. Адаптация модели для различ-ных аппаратов органов государс-твенной власти и местного само-управления:— схема уровней публичной

службы;— коэффициенты весомости для

индикаторов модели.

3. Формирование многоуровне-вой базы данных на основе пред-ставительств Президента РФ в фе-деральных округах.

Перечисленные особенности позволяют позиционировать модель ЭПУС в качестве феде-ральной проактивной програм-мы повышения эффективности

деятельности институтов пуб-личной службы и повышения ка-чества государственных услуг.

Примечания

1 Лицемерное поведение влас-ти бесперспективно // Русский Newsweek, № 12, 2005. С. 24—27

2 В разработке использован тре-тий вариант Общей схемы оценки CAF-2006, который был представлен на Четвертой конференции государс-твенной службы ЕС 27–29 сентября 2006 г. в г. Тампере (Финляндия).

3 Предлагаемая схема уровней государственной службы является предварительной. Более детальную ее проработку и уточнение функци-ональных и иерархических уровней (подуровней) предполагается про-вести при дальнейшем обсуждении концепции с экспертами в различных областях публичной службы.

Рисунок 4

Схема функционирования координационного центра ЭПУС

Взаимодействие с Всероссийской

организацией качества

КООРДИНАЦИОННЫЙ ЦЕНТР ЭПУСПРИ АДМИНИСТРАЦИИ

ПРЕЗИДЕНТА РФ

Взаимодействие с экспертными

советами

Разработка нормативно-

правовой базы

Информацион-ное обеспе-

чение и работа со СМИ

Интернет-сайт ЭПУС

База данных ЭПУС

Распростра-нение

лучшего опыта

Учебно-методическое обеспечение

Связь с ресурсным центром CAF и сетью EUPAN Евро-пей-ского института государ-ствен-

ной службы (EIPA)

Организация визитов

к лучшим

Организация обмена опытом

Организация работы сети

информационных центров

Анализ и сравнение индикаторов

эффективности

Подготовка отчетов

о лучшем опыте

Разработка и издание

методических материалов

Обучение методам самооценки

Documents

Управление качеством в масштабе государства