Земельний діалог: співпраця зацікавлених сторін щодо земельної реформи

3

ЗМІСТ

Анотація 4

Вступ 5

Проблеми та негативні наслідки гальмування розвитку ринку землі 7

Стан та проблеми землеволодіння в Україні 10

Позиції та інтереси, рівень конфліктності відносин різних зацікавлених сторін 22

Стан орендних відносин 23

Проблемні або конфліктні аспекти проекту ЗУ «Про ринок земель» та «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» 38

Ризики корупції та зловживань у регулювання ринку землі 57

Питання реформи адміністративно-територіального реформи та реформи місцевого самоврядування в контексті сільського розвитку 70

Ключові проблемні питання публічних консультацій 86

Результати обговорення проблем земельної реформи та сільського розвитку 90

4

АНОТАЦІЯ Представлені результати співпраці зацікавлених сторін щодо земельної реформи є результатом реалізації Проекту «Земельний діалог: формування порядку денного земельної реформи в контексті проблематики розвитку сільських територій», який був реалізований Інститутом розвитку аграрних ринків за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження».

В рамках реалізації Проекту відпрацьовано механізм інформаційно-аналітичної роботи щодо різноманітних аспектів аналізу ринку земель, земельних відносин з врахуванням проблематики розвитку сільських територій, реформи АТУ та місцевого самоврядування, аналізу позицій та інтересів зацікавлених сторін. Здійснено консультації із зацікавленими сторонами в 6 типових регіонах відносно ринку землі та національному рівні у форматі «круглих столів» щодо пропозицій до порядку денного земельної реформи в контексті розвитку сільських територій, формування ефективних комунікацій між зацікавленими сторонами та попередження конфліктів. За результатами консультацій були підготовлені пропозиції зацікавлених сторін щодо моделі регулювання земельних відносин, які представлені на рівні вищих державних органів влади.

5

ВСТУП

Через майже двадцять років земельної реформи в Україні залишаються критичні неузгодженості між правами, інтересами та очікуваннями щодо її результатів між власниками земельних часток (паїв), орендарями, індивідуальними сільськими господарствами, сільськогосподарськими підприємствами, органами місцевого самоврядування та державними органами, які здійснюють регулюючу функцію у сфері земельних відносин. Більш того, реформі вкрай бракує єдиного та несуперечливого підходу до узгодження регулювання ринку землі зі потребами соціально-економічного розвитку сільських територій. Напруженість взаємовідносин між зацікавленими сторонами визрівала тривалий час, як мінімум, з початком розпаювання земель (з 1996 року) та реорганізації колективних селянських господарств (з 1999 року). Протягом цього тривалого періоду структурувались інтереси, виходячи із очкувань від різних властивостей земельних ресурсів в аграрній сфері:

1. землі як права власності та джерела орендного доходу дрібних власників земельних часток (паїв),

6

2. землі, як інвестиційного ресурсу сільгоспвиробництва, який дозволяє залучати сільськогосподарські кредити як для великого, так і дрібного сільгоспвиробництва;

3. землі, як основного засобу виробництва для

фермерських господарств, агрохолдингів; 4. землі, як джерела податкових надходжень для

місцевих бюджетів та держбюджету; 5. землі, як інвестиційного ресурсу та засобу

виробництва для не аграрних сфер економічної активності (житлове будівництво, містобудування, туризм, промислове виробництво, добувна промисловість тощо). На сучасному етапі ці застарілі проблеми потребують негайного вирішення для ефективного просування земельної реформи та загального розвитку сільських територій України.

7

ПРОБЛЕМИ ТА НЕГАТИВНІ НАСЛІДКИ ГАЛЬМУВАННЯ РОЗВИТКУ РИНКУ ЗЕМЛІ

Гостра необхідність подолання економічної, соціальної та політичної конфліктності навколо питання земельної реформи пов’язані із давно назрілою необхідністю її завершення. Запровадження рику земель покликане вирішити ряд гострих проблем соціально-економічного розвитку аграрного сектору України.

Серед них ключовими є наступні:

� Скорочення виробничого потенціалу земельних ресурсів с/г.

За 20 років (1990 по 2010) площа сільськогосподарських угідь підприємств та населення скоротилась з 41,4 млн. га до 36,5 млн. га або на 12%.

� Низька та нестабільна рентабельність сільськогосподарського виробництва.

Вона зумовлена високою вартістю засобів виробництва, постійним зростанням цін на паливно-мастильні матеріали, дефіцитом і високою вартістю кредитних ресурсів. Незважаючи на поступове відновлення рентабельності з -1% у 2000 році до 21% у 2010 році, відставання від рівня 1990 року становить більш 200%

8

� Катастрофічне скорочення показників легальної і соціально захищеної зайнятості в аграрному секторі.

За 10 років затягування земельної реформи з 2000 по 2010 роки кількість найманих працівників сільськогосподарських підприємств скоротилась з 2 млн. 475 тис. до 595 тис. осіб або у майже 4 рази.

При цьому фермерські господарства надають робочі місця лишень для 57,7 тис. найманих працівників. Всього зайняте населення в с/г становить 3,1 млн. осіб, при тому що населення працездатного віку загалом становить 8,1 млн. осіб.

Таким чином, із земельною реформою пов’язані питання ефективності сільгоспвиробництва для цілей підвищення зайнятості на селі, також забезпечення доходів від земельної власності як мінімум для 5 млн. незайнятих працездатних осіб.

� Поширення тіньової економіки у сільському господарстві із відповідним обмеженням податкових надходжень.

З 27,5 млн. га розпайованої землі, договори оренди зареєстровані на 17,4 млн. га, тобто більше 10 млн. га обробляються в тіні і дозволяють отримати нелегальний чистий дохід у 25 млн. грн.. щорічно.

9

� Корупційні ризики державної допомоги агро виробникам.

Необхідні передумови для запровадження ринку земель практично сформовані. В першу чергу, це практична можливість завершення процесу приватизації розпайованих земель вже у 2013 році.

Станом на 2011 рік було видано 6,5 млн. державних актів на право власності на земельну частку (пай) або 96%. Клас дрібних землевласників по-суті сформований.

10

СТАН ТА ПРОБЛЕМИ ЗЕМЛЕВОЛОДІННЯ В УКРАЇНІ

Стан земельних ресурсів, які після чергової стадії земельної реформи, розробки урядових проектів ЗУ «Про ринок земель», ЗУ «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» повинні стати об’єктом ринкових відносин, на сучасному етапі виглядає наступним чином.

Земельні ресурси України сільськогосподарського призначення (за даними Держземагенства, в цінах 2011 року)

З точки зору обсягу (в га), правового статусу та вартості (за офіційною нормативною оцінкою) земельні ресурси с/г України розподіляються наступним чином:

1. Розпайовані сільгоспугіддя: 27,5 млн. га, вартість – 326,3 млрд. грн.. (40.9 млрд. дол.. США).

У розрізі регіонів найвища сукупна вартість розпайованих земель у наступних областях:

• Харківській (21,09 млрд. грн..),

• Запорізькій (21,07 млрд. грн..),

• Дніпропетровській (20,4 млрд. грн..),

• Донецькій (19,3 млрд. грн.),

11

• Одеській (18,9 млн. грн..),

• Полтавській (18,9 млн. грн..),

• Херсонській (18,8 млн. грн..).

Найнижча сукупна вартість відзначена в наступних областях:

• Закарпатській (1,7 млрд. грн..),

• Івано-Франківській (2,4 млрд. грн..),

• Чернівецькій (3,4 млрд. грн..),

• Львівській (6 млрд. грн..),

• Волинській (6,8 млрд. грн..).

Вартість розпайованих земель

сільськогосподарського призначення (2011рік)

0

5

10

15

20

25

Хар

ківс

ька

Зап

орізьс

ька

Дніпр

опет

ровс

ька

Дон

ецьк

а

Одес

ька

Пол

тавс

ька

Хер

сонс

ька

Вол

инсь

ка

Льв

івсь

ка

Чер

ніве

цька

Іван

о-Фра

нківсь

ка

Зак

арпа

тськ

а

млрд.г

рн.

12

Отже, в інвестиційному потенціалі розпайованих земель відчутна суттєва регіональна диференціація між східними та західними областями.

Площа орендованих земель паїв складає 17,4 млн. га (37% від загальної площі) вартістю 209,8 млрд. грн.. (26,3 млрд. дол.. США) або 36% від загальної вартості.

2. Державні сільгоспугіддя: 10,15 млн. га, вартість – 114,5 млрд. грн.. (14,35 млрд. дол.. США).

Найбільша сукупна вартість державних сільгоспугідь у наступних регіонах:

• АРК (8,9 млрд. грн..),

• Полтавській (8,1 млрд. грн..),

• Дніпропетровській (7,5 млрд. грн..),

• Вінницькій (7,3 млрд. грн..),

• Кіровоградській (6,3 млрд. грн..).

Найнижча сукупна вартість державних сільгоспугідь в наступних областях:

• Чернівецькій (1,4 млрд. грн..),

• Закарпатській (1,5 млрд. грн..),

• Івано-Франківській (1,8 млрд. грн..),

• Рівненській (2,4 млрд. грн..).

13

Площа земельних угідь державної власності, яка не використовується – 4,2 млн. га, вартістю 46,9 млрд. грн.. (5,9 млрд. дол.. США..).

Здача в оренду цих угідь на умовах орендної плати 3% від нормативної грошової оцінки (НГО) дозволяє отримати додатковий прибуток 1,4 млрд. грн..

050

100150200250300350

Чер

нігів

ська

АРК

Пол

тавс

ька

Дніпр

опет

ровс

ька

Кіро

вогр

адсь

ка

Сум

ська

Вол

инсь

ка

Льв

івсь

кій

Київ

ська

Одес

ькій

Чер

ніве

цька

Закар

патс

ька

Рівне

нськ

а

Площа земельних угідь державної власності, яка не використовується (тис.га

Найбільше земель, які не використовуються у наступних областях:

• Чернігівській області (308,5 тис. га),

• АРК (304,4 тис. га),

• Полтавській (259,9 тис. га),

• Дніпропетровській (256,1 тис. га),

• Кіровоградській (250,7 тис. га),

• Сумській (220,6 тис. га),

14

• Волинській (209,6 тис. га),

• Львівській (209,4 тис. га),

• Київській (205,6 тис. га),

• Одеській (204 тис. га).

Найменше земель державної форми власності, які не використовуються у наступних областях:

• Чернівецькій (23,7 тис. га),

• Закарпатській (34,7 тис. га),

• Рівненській (76,2 тис. га).

Варто відзначити наступні проблеми розвитку різних форм власності та підвищення їх економічної ефективності:

1) 37 % розпайованих земель вартістю 26,3 млрд. дол.. США знаходяться поза офіційними орендними відносинами і, на переконання Держземагентсва, обробляються в тіні.

З врахуванням нормативу орендної плати 3% від нормативної грошової оцінки втрачений легальний дохід від оренди становить 790 млн.. дол. США, які могли б суттєво покращити становище орендарів.

Отже, законодавство про ринок земель повинно враховувати проблему неефективного регулювання

15

орендних відносин, включаючи питання протидії корупції та тіньової оренди;

2) Поза ринковим обігом та аграрним виробництвом знаходиться 4,2 млн. га вартістю 5,9 млрд. грн.

Ці землі могли б забезпечити державному бюджету орендний дохід у сумі 177 млн. дол.. США, або колосальний приватизаційний дохід.

Відповідно законодавство про ринок земель повинно чітко врегулювати питання розмежування земель державної та комунальної власності, їх оренди, включаючи питання протидії корупції, яка може суттєво мінімізувати надходження до держбюджету;

3) Функціонування ринку земель буде мати суттєві регіональні особливості з огляду на колосальні міжрегіональні розриви у інвестиційному потенціалі земель аграрного фонду окремих регіонів - у 10 разів.

Вартість розпайованих земель 5 західноукраїнських областей становить 20,3 млн. грн. за НГО що навіть менше за вартість земель тільки однієї Харківської області (21 млн. грн.).

Враховуючи подані нижче показники експертної ринкової оцінки земель показують, що інвестиційний потенціал західноукраїнських земель в 5 разів нижче від вартості за НГО і може складати лишень 4 млн. грн..

16

Це означає, що ринок земель, який не враховує регіональні аспекти може призвести до гірших можливостей для АПК на заході країни через брак інвестиційного ресурсу.

Для цієї проблеми принциповим є регулювання укрупнення сільськогосподарських угідь для рентабельного виробництва та зміни цільового призначення земель для можливості їх використання в негарному секторі економіки, наприклад туризмі та рекреації.

Існують розбіжності у цінових очікуваннях дрібних власників землі, які спираються на нормативну грошову оцінку (НГО) та інвесторів, які оцінюють реальну ринкову вартість землі з врахуванням не тільки родючості землі, але й реального стану аграрної інфраструктури, інших ринкових чинників, таких як висока пропозиція земельних ділянок після зняття мораторію на продаж землі.

Вартість землі за різними оцінками у 2011 році (Держземагентство, Німецько-Український Аграрний Діалог)

Нормативно-грошова оцінка: 11 800 грн./га (1,5 тис. дол..).

Найвища вартість одного га у розрізі регіонів у наступних областях:

17

• Черкаській області (15 126 грн./га),

• АРК (14 тис. грн../га),

• Донецькій (13 242 грн./га),

• Полтавській (13 187 грн./га),

• Херсонській (13 146 грн./га).

Найнижча вартість у наступних областях:

• Житомирській (7 821 грн./га),

• Чернігівській (9 280 грн./га),

• Закарпатській (9 968 грн. /га).

Вартість землі за нормативно-грошовою

оцінкою у 2011 році

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Чер

кась

каАРК

Дон

ецьк

а

Пол

тавс

ька

Хер

сонс

ька

Зака

рпат

ська

Чер

нігів

ська

Жит

омир

ська

тис.г

рн

./га

Таким чином, за НГО регіональна розбіжність між найвищою і найнижчою ціною становить більш ніж 2 рази.

18

Експертна ринкова оцінка (за умови зняття мораторію на продаж землі): від 190 – 960 дол. США /га.

Найвища вартість очікується у наступних областях:

• Кіровоградській (5 516 грн./га),

• Черкаській (5 481 грн./га),

• Полтавській (5 216 грн./га),

• Запорізькій (5 146 грн./га),

• Харківській (5 095 грн./га).

Найнижча ціна відзначена в наступних областях:

• Житомирській (1 527 грн./га),

• Рівненській (1 624 грн./га),

• Волинській ( 1 633 грн./га),

• Закарпатській (1 657 грн./га),

• Чернігівській (1 980 грн./га).

Вартість землі за експертною ринковою

оцінкою у 2011 році

0

1

2

3

4

5

6

Кіро

вогр

адсь

кій

Чер

кась

ка

Пол

тавс

ька

Зап

оріж

ська

Хар

ківс

ька

Чер

нігів

ська

Зак

арпа

тськ

а

Вол

инсь

ка

Рівне

нськ

ій

Жит

омир

ська

тис.г

рн./га

,,

19

За експертними оцінками регіональна різниця у вартості складає 3,6 рази.

Відмінність у найвищій вартості землі за НГО та експертною оцінкою складає 2,7 рази, у найнижчій – 5 разів.

За середніми показниками вартість за НГО перевищує вартість за експертними оцінками у 3 рази.

Враховуючи середній розмір земельної ділянки (паю) у 3 га, дрібний власних за ринкових умов може реалізувати свій наділ за 1 725 дол. США, в той час, як спираючись на НГО він розраховує отримати дохід у 4 500 тис. дол. США.

Представлені цінові аспекти земельних ресурсів визначають декілька проблем, які серйозно гальмують земельну реформу:

1) Відмінність у грошових оцінках землі породжує конфлікт цінових очікувань між дрібними власниками землі та аграрним бізнесом.

Не отримавши пропозицію очікуваної ціни, власники можуть зайняти пасивну поведінку, обмежуючи доступ бізнесу до своїх ділянок, а відтак ускладнюючи процес укрупнення земель для великого товарного виробництва, в якому зацікавлених великий бізнес.

20

Крім того, власники земельних ділянок відмовлятимуться добровільно підтримувати заходи земельної реформи передбаченої проектами ЗУ «Про ринок землі» чи ЗУ «Про обіг земельних ділянок сільськогосподарського призначення, особливо в частині укрупнення земельних угідь;

2) Низька ринкова вартість землі, не тільки в західних областях, а й в цілому по Україні, не дозволяє розвивати кредитування дрібнотоварного виробництва.

Відповідно для дрібного виробника його земля не може бути належним інвестиційним ресурсом.

Знову ж таки, принциповим стає питання механізмів укрупнення угідь та адекватних механізмів кредитування дрібного виробництва через аграрний банк.

3) У випадку створення земельного банку, який за законопроектами буде спиратись на НГО, а не на ринкову вартість, ризики банкрутства та обезземелення дрібних виробників зростають.

Можливість отримати більший кредит на основі НГО може призвести до збільшення цін на основні засоби (техніка, паливно-мастильні матеріали) незалежно від цінової кон’юнктури на аграрному ринку.

Отже, актуальними стають питання законодавчого регулювання оцінки земель та цінової бази, за якою земельний банк враховуватиме земельну заставу.

21

Загалом, слабкість інформаційно-аналітичного забезпечення ринку землі, зокрема відсутність прогнозування зазначених цінових ризиків, оцінки впливу механізмів регулювання ринкового обігу землі на їх загострення/пом’якшення посилюватиме недовіру та конфліктне ставлення дрібних власників до земельної реформи, створить можливість її чергового згортання з політичних мотивів чи політичних спекуляцій противників реформи.

22

ПОЗИЦІЇ ТА ІНТЕРЕСИ, РІВЕНЬ КОНФЛІКТНОСТІ ВІДНОСИН РІЗНИХ

ЗАЦІКАВЛЕНИХ СТОРІН

Дрібні власники земель сільськогосподарського призначення (орендодавці)

Із 6,9 млн. громадян, які мали право на земельну частку (пай), по-суті отримали захищене право земельної власності, тільки 96% пайовиків, які отримали державні акти. В ході земельної реформи більшість цих власників намагались отримати економічну вигоду від власності переважно через продаж (в тому числі за тіньовими схемами) та оренду земельної ділянки.

Як зазначалось вище, для дрібних власників важливо продавати землю за НГО, яка в середньому у 3 рази перевищує прогнозну ринкову ціну. Проте навіть висока НГО не може відповідати інтересам дрібних власників, враховуючи досить низький рівень їх доходів та соціальної захищеності.

Продаж земельної ділянки в 3 га забезпечить прибуток у 35,4 тис. грн.. (4,5 тис. дол.. США) або двохрічний заробіток (25 середніх зарплат в с/г), що не достатньо навіть для придбання вітчизняного автомобіля.

Отже, продаж земельних ділянок в цілому не відповідає інтересам більшості дрібних власників.

23

СТАН ОРЕНДНИХ ВІДНОСИН станом на 2011 рік.

Доходи власників земельних часток (паїв) від оренди (за даними Держземагенства)

Станом на 1.01.2011 року було укладено 4,6 млн. договорів оренди, або 68% від всіх громадян, які отримали сертифікати.

Важливо підкреслити, що 32% або близько 2 млн. власників землі знаходяться поза орендними відносинами, можуть самостійно використовувати землю або можливо є «тіньовими» орендодавцями.

Про соціальне значення оренди говорить той факт, що 2,4 млн. договорів або 52%, укладені пенсіонерами.

Вже зазначалось, що площа орендованих земель (паїв) складає 17,4 млн. га (37% від загальної площі) вартістю 209,8 млрд. грн.. (26,3 млрд. дол.. США) і отримана сума виплат за укладеними договорами оренди становить 5,3 млн. грн.. або 0,2% від вартості землі за НГО.

Середня виплата за договором оренди становила 303 грн. за 1 га на рік. Враховуючи середній обсяг ділянки у 3 га середній дохід від оренди становить майже 1тис. грн. або 6% від річної заробітної плати працівника у с/г.

24

Тобто на даний момент дохід від оренди по-суті не має соціального значення. Тим не менше, варто врахувати регіональні особливості розміру орендної плати.

Найнижча орендна плата в наступних областях: Закарпатській (210 грн./га), Сумській (238 грн./га) та Чернігівській (241 грн./га) областях.

Найвища орендна плата у Черкаській (446 грн./га), Полтавській (432 грн./га) областях.

Серед причин низької орендної плати було невиконання нормативно встановленого розміру орендної плати на рівні 3% НГО.

Саме через це селяни отримують майже на 30% менше доходу від оренди. Орендна плата більше 3% НГО виплачується за 2,2 млн. договорами або лише 48,6%. Менше 1,5% НГО одержується на 286 тис. договорів (6,2%). Від 1,5 до 3% НГО – 2 млн. договорів (45%).

Тільки в 5 областях (Черкаська, Одеська, Миколаївська, Кіровоградська, Волинська) відсутні договори оренди менші за 1,5%.

Навпаки в АРК частка таких договорів сягала 65%, і як наслідок орендодавець в АРК недотримував біля 900 грн. орендної плати на рік.

Від 500 до 1000 грн. орендного доходу недоотримували власники у Херсонській (1071 грн.), Донецькій (948 грн.), Запорізькій (919 грн.), АРК,

25

Харківській, Луганській та Дніпропетровській областях.

Найкраща ситуація у Львівській та Житомирській областях (8-10 грн.).

Варто відзначити проблему деградації орендних відносин після реорганізації КСП у 2000 році.

За 10 років кількість договорів оренди зменшилась маже на 1 млн. одиниць, або у 1,2 рази, з 5,5 до 4,6 млн.. Загальна площа орендованих земель скоротилась на 5 млн. га або 22% з 22,2 млн. га до 17,4 млн. га.

Виявити причини стрімкого скорочення договорів оренди однозначно важко. Тут варто звернути увагу на орендарів – суб’єктів господарювання.

В 2001 році 85% або 4,7 млн. договорів укладались із реорганізованими КСП (підприємствами, які видали пай), 4,3% або 242 тис. – з фермерами, 10,5% або 587 тис. – з іншими суб’єктами господарювання.

В 2011 році найбільшими орендарями стали «інші суб’єкти господарювання» - 46% (2,1 млн.) договорів (зростання за 10 років в 3,6 рази).

У 2,7 рази зросла кількість договорів із фермерами до 14,3% (662 тис.).

Кількість договорів із господарствами, які видали пай навпаки скоротилась у 2,6 рази до 40% (1,8 млн.).

26

Термін дії договорів оренди

Термін дії договорів оренди мав тенденцію до стрімкого збільшення, що відповідало інтересам орендарів-сільгоспвиробників.

За десять років частка договорів оренди на строк 1-3 роки скоротилась у 5,6 рази з 46% до 8,5%.

Навпаки, частка договорів на строк понад 10 років з росла у 6,3 рази з 2% до 11,4%.

В три рази, до 34% зросла частка договорів на строк від 6 до 10 років.

Лишень на 5% зросла частка договорів оренди на 4-5 років, але вона залишається найбільш поширеною – 46,2%.

Форма орендної плати

За формою орендної плати продовжує панувати натуральна форма – 69% (3,5 млн. договорів), хоча за 10 років вона скоротилась на 8%.

Грошова форма оплати зросла у 2 рази з 14% до 28% (1,5 млн. договорів).

У 2,6 рази скоротилась частка відробітної форми з 8,7 до 3,4% (182 тис. договорів).

Найбільше частка грошової форми на рівні 50% зафіксована у Донецькій, Запорізькій, Миколаївській

27

областях. Найменша (2-7%) у Волинській, Чернівецькій та Херсонській областях.

Щодо інтересів орендарів варто відзначити неймовірно низький рівень доходності оренди, яка власне, як повноцінний грошовий дохід і не може розглядатись. Тим не менше, натуральна (продуктова) підтримка орендарів вже стала звичною, особливо для пенсіонерів та осіб похилого віку.

Крім того, заходи уряду по нормуванню збільшеної оренди (на рівні 3% НГО) стимулює очікування більшого доходу в майбутньому. Відповідно, будь-які тенденції до зменшення орендної плати будуть викликати спротив і негативне ставлення до земельної реформи.

Такий ризик цілком ймовірний з огляду на те, що ринкові ціни на землю у 3 рази нижче нормативних.

28

Дрібні сільгоспвиробники (особисті селянські господарства)

Їхня орієнтовна кількість складає 4 млн. Вони забезпечують найбільшу частку валової продукції серед суб’єктів господарювання – 55,4 млрд. грн.. або 55,1%.

У рослинництві, яке найбільше залежить від земельних ресурсів, валовий обсяг сягає 32,2 млрд. грн.. або 55%; у тваринництві – 23,2 (55%).

26% домогосподарств володіють земельною ділянкою до 1 га.

72% домогосподарств мають ділянку більш 1 га, з них 30% - від 1 до 5 га, 30% - більше 10 га, 12% - від 5 до 10 га.

Таким чином, для дрібних виробників можливий інтерес у формуванні ринку землі може бути пов’язаний із гарантіями рентабельності на основі високої заставної вартості невеликих земельних наділів, що дозволить залучати кредитні ресурси для забезпечення основних засобів виробництва.

Якщо гарантії вищої рентабельності виробництва земельна реформа не забезпечить, варто очікувати пасивне ставлення до неї. Проте таку гіпотезу варто перевіряти в ході окремих досліджень.

29

Сільськогосподарські підприємства та фермерські господарства

В 2010 році кількість сільгосппідприємств всіх форм власності становила 56,5 тис. одиниць. Варто відзначити, що з 2008 року їх частка скоротилась на 4%.

Найбільше підприємств у наступних областях:

• Одеській (майже 7 тис.),

• Миколаївській (5,3 тис.),

• Дніпропетровській (4 тис.),

• Кіровоградській (3,2 тис.),

• Запорізькій (3 тис.).

• Менше тисячі підприємств у Івано-Франківській та Рівненській.

За формою господарювання вони розподіляються наступним чином:

• фермерські господарства – 74%,

• господарські товариства – 14% (7,7 тис.),

• приватні підприємства - 7,5% (4,2 тис.),

• виробничі кооперативи – 1,7% (952),

• державні підприємства – 0,6% (322),

• інші форми – 2,6%.

30

Кількість фермерських господарств становить 41,5 тис. одиниць.

Найбільше їх у Одеській (5,7 тис.), Миколаївській (4,5 тис.), Дніпропетровській (3,3 тис.) областях.

Найменше – Чернігівській (481), Рівненській (550), Івано-Франківській (561), Волинській (706).

Рентабельність сільгосппідприємств становить 21%.

Найвищі показники рентабельності у наступних областях:

• Кіровоградській (41%),

• Миколаївській (36%),

• Київській (31%),

• Запорізькій (30%),

• Дніпропетровській (28%).

Нерентабельні підприємства у наступних областях:

• Закарпатській (-13,3),

• Сумській (-0,6%),

• Чернівецькій (-1,2).

Найнижчі показники рентабельності у наступних областях:

• Чернігівській (2,8%),

31

• Рівненській (5,9%),

• Житомирській (7,3%),

• Волинській (9%).

Рентабельність сільгосппідприємств (%)

-20

-10

0

10

20

30

40

50

Кірово

градсь

ка

Мико

лаївсь

ка

Київсь

ка

Запоріжсь

ка

Дніпропе

тровс

ька

Волинська

Жито

мирсь

ка

Рівнен

ська

Чернігівсь

ка

Чернівецьк

а

Сумсь

ка

Закарпат

ська

На підприємствах зайнято 595 тис. працівників або в середньому 10 працівників на підприємство.

Найбільша кількість працівників у наступних областях:

• Полтавській (45 тис.),

• Вінницькій (43 тис.),

• Київській (42 тис.),

32

• Донецькій (39 тис.),

• Черкаській (37 тис.),

• Одеській (34 тис.),

• Дніпропетровській (34 тис.).

Найменша кількість працівників у наступних областях:

• Закарпатській (3 тис.),

• Івано-Франківській (4 тис.),

• Чернівецькій (5 тис.),

• Львівській (8 тис.),

• Тернопільській (12 тис.).

За показником валової продукції підприємства, включаючи фермерські господарства, забезпечують 45,1 млрд. грн.. або 45%.

З них:

• державні – 1,1 млрд. або 1,1%,

• недержавні – 44,1 млрд. грн.. або 44%,

• фермерські господарства 5 млрд. грн.. або 5%.

Нагадаємо, що за цим показником всі підприємства поступаються господарствам населення.

Всі підприємства мали у використанні 21,6 млн. га сільськогосподарських угідь. Принциповим є

33

розмежування підприємств за розмірами сільськогосподарських угідь.

В 2010 році за розмірами сільськогосподарських угідь підприємства розподілялись наступним чином:

•••• 24,3% (13,7 тис.) підприємств володіли від 20 до 50 га угідь на кожне, загалом маючи 520 тис. га або 2,4% від всіх угідь підприємств;

•••• 13,6% (7,6 тис.) підприємств взагалі не мали сільськогосподарських угідь;

•••• 12,7% (7,2 тис.) підприємств володіли від 100 до 500 га угідь на кожне, загалом - 1,7 млн. га або 8,1% всіх угідь підприємств;

•••• 10% (5,8 тис.) підприємств мали до 5 га угідь, загалом - 18 тис. га або 0,1% від всіх угідь підприємств;

•••• 8,7% (4,9 тис.) підприємств мали від 10 до 20 га угідь, загалом маючи 76 тис. га (0,4%);

•••• 8,6% (4,8 тис.) підприємств мали від 50 до 100 га угідь, загалом – 345 тис. га (1,6%);

•••• 7,1% (4 тис.) підприємств мали від 5 до 10 га угідь, загалом - 32 тис. га (0,1);

•••• 4,7% (2,7 тис.) підприємств мали від 500 до 1000 га угідь, загалом – 1,9 млн. га (9%);

34

•••• 4,7% (2,7 тис.) підприємств мали від 1000 до 20000 га угідь, загалом – 3,8 млн. га (17,7%);






•••• 0,2% (0,1 тис.) підприємств мали більше 10 000 га угідь, загалом - 2,5 млн. га (11,4%).

Характерні групи підприємств, відповідно до

обсягу землеволодіння

угіддя до 100 га

від 100 до 500 га

від 500 до 3000 га

від 3000 до 10 000 і

більше га

35

Отже, можна виділи 4 характерні великі групи підприємств, відповідно до обсягу землеволодіння:

1) 59% (29 тис.) підприємств володіють угіддями до 100 га і такі володіння охоплюють лишень 3,6% угідь всіх підприємств. В цій групі найтиповішим є володіння від 20 до 50 га для 24% підприємств.

2) Ішим поширеним володінням є від 100 до 500 га, яке охоплює 13% (7,2 тис.) підприємств.

3) Наступна - 12% (5,86 тис.) підприємств формують характерну групу, яка має у волінні ділянки від 500 до 3000 га. Серед них підгрупа від 1000 до 2000 га 4,7%, 2,7 тис. підприємств охоплюють найбільшу частку угідь у майже 18% всіх угідь підприємств.

4) 3% (1,5 тис.) підприємств володіє ділянками від 3000 до 10 000 і більше га, використовує 45,4% всіх угідь підприємств. 11,4% всіх земель сконцентровані на 131 підприємстві із угіддями більше 10 000 га.

Отже, спільними інтересами підприємств та фермерських господарств щодо земельної реформи є забезпечення збереження низьких ціни на оренду земельних ділянок, можливості їх укрупнення та приватизації, можливість використання земель як інвестиційного ресурсу.

36

Органи місцевого самоврядування

Вони складаються із сільських (10,276 тис.) та селищних рад (783).

Органи сільського місцевого самоврядування за своєю суттю зацікавлені у збільшенні надходжень до місцевих бюджетів від оподаткування підприємницької діяльності, тобто ефективного економічного використання землі, та продажу земель комунальної власності.

Ставлення до земельної реформи різних груп сільрад не однозначне і потребує вивчення.

Типовим є негативне ставлення до заходів обмеження повноважень ОМС щодо відчуження земель, в тому числі, шляхом проведення аукціонів.

Державні органи

Вони заінтересовані у збільшенні контролю за обігом земельних ресурсів. Керівництво Держземагенства концентрується на питаннях реформування кадастру та упорядкування інформації про земельні ресурси, посиленні контролю державних органів за рішеннями ОМС у сфері земельних ресурсів, контролю у сфері орендних відносин, сприяння укрупненню земельних угідь.

37

Держземагенство було розробником першої редакції ЗУ «Про ринок земель» у 2011 році та проекту ЗУ «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» у 2013 року і здійснює основні пропагандистські заходи щодо земельної реформи.

38

ПРОБЛЕМНІ АБО КОНФЛІКТНІ АСПЕКТИ проекту ЗУ «Про ринок земель» та

«Про обіг земель сільськогосподарського призначення»

Законопроект №9001д «Про ринок земель» був прийнятий за основу у 2012 році. Проект закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» був розроблений у липні 2013 року Держземагенством і повинен замінити попередній законопроект «Про ринок земель».

Звернемо увагу на найбільш принципові та суперечливі положення цих законопроектів в контексті інтересів зацікавлених сторін.

Обмеження щодо права приватної власності на землю

Про ринок земель Про обіг земель

Стаття 10. Обмеження щодо набуття у власність земель сільськогосподарського призначення:

(1) Іноземці, особи без громадянства, юридичні особи не можуть набувати у

3. Покупцями земельних ділянок сільськогосподарського призначення та прав на них можуть бути:

держава в особі органів виконавчої влади;

територіальні громади в

39

власність землі сільськогосподарського призначення за цивільно-правовими договорами.

Іноземці, особи без громадянства, юридичні особи, які після набрання чинності цим Законом набуватимуть право власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення зобов’язані відчужити їх протягом одного року з дати набуття. У разі, які такі ділянки не були відчужені, вони підлягають примусовому відчуженню за рішенням суду;

(2) За цивільно-правовими договорами земельні ділянки сільськогосподарського призначення можуть набувати лише громадяни України, держава в особі державного земельного

особі сільських, селищних, міських рад;

Державний земельний банк, який стовідсотково належить державі та не підлягає приватизації;

громадяни України, які відповідно до вимог статті 13 цього Закону зареєструвалися на офіційному веб-порталі центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та відповідають таким вимогам:

зареєстровані та не менше трьох років проживають у населеному пункті, розташованому в радіусі 20 кілометрів від земельної ділянки, що продається;

мають намір, переважно власною або сімейною

40

банку, територіальні громади в особі сільських, селищних, міських рад;

(3) Іноземці, особи без громадянства, юридичні особи не мають права обтяжувати належні їм земельні ділянки сільськогосподарського призначення правами третіх осіб, в тому числі передавати їх у користування, заставу, іпотеку, крім передачі в оренду на строк, що не перевищує строку, за який вони зобов’язані відчужити ці земельні ділянки. Забороняється внесення права на земельну частку (пай) до статутних (складених) капіталів господарських товариств (4) Покупець земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського

працею, вести на земельній ділянці самостійне товарне сільськогосподарське виробництво;

мають досвід роботи у сільському господарстві чи займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва та зареєстровані як фізичні особи – підприємці, або є членами фермерського господарства.

4. Іноземці, особи без громадянства, іноземні держави, міжнародні урядові та неурядові організації, юридичні особи не можуть набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення, крім набуття їх у спадщину за Законом.

41

виробництва зобов’язаний подати декларацію про джерела надходження коштів за формою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Зазначені обмеження не сприятливі для всіх сільськогосподарських підприємств, оскільки право на землю с/г, як основний засіб виробництва та інвестиційний ресурс максимально обмежене.

Найменше від цієї норми постраждають підприємства із невеликими земельними ресурсами, власники яких використовуватимуть власні земельні ділянки до 5 га – це 5,8 тис. підприємств.

Відповідно, більші підприємства (майже 38 тис.) вимушені розраховувати на орендні відносини і нести відповідні адміністративні видатки на обслуговування договорів оренди.

Враховуючи той факт, що майже 30% підприємств використовують 96% земельних угідь підприємств розміром більше 100 га, для мінімізації адміністративних та трансакційних витрат підприємства можуть шукати корупційні чи «тіньові» шляхи набуття землі у неформальну власність чи «тіньову» оренду.

42

Враховуючи вимоги щодо декларування покупцем землі джерел надходжень коштів, вартість «тіньових» схем може виявитись досить високою.

Є ризики норми щодо обов’язкового відчуження земель, які потрапили до власності юридичними осіб. Такі землі можуть відчужуватись на користь засновників, власників підприємств та їх родичів.

Крім того, можна очікувати процес формального подрібнення підприємств, створення сотень приватних підприємств, що може призвести до падіння податкових надходжень.

Найбільше виграють від зазначених положень 4,6 млн. орендодавців, оскільки заборона продажу земель юридичним особам дозволяє очікувати збільшення орендної плати.

Цілком можливо, що обсяги оренди швидко відновляться до рівня 2001 року (5,5 млн. договорів). Ці припущення потребують аналізу та підтвердження в ході додаткових досліджень.

Проект ЗУ «Про обіг земель» максимально орієнтований на інтереси дрібних господарств, проте висуває суттєві обмеження щодо права набуття земельної ділянки у формі локалізації покупця, його спроможності до господарювання та обов’язково набуття статусу підприємця чи члена фермерського господарства.

43

Проте, для ОСГ вимога реєстрації фізичною особою підприємцем не сприятлива з точки зору оподаткування, оскільки, які мінімум доведеться сплачувати єдиний соціальний внесок.

Така норма відповідає інтересам органів місцевого самоврядування, оскільки вони набувають додаткові надходження від єдиного податку, який сплачують ФОП.

Землі державної та комунальної власності


Стаття 11. Продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності (права оренди) не наданих у користування:

(1)Продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності (права оренди), не наданих у користування, на яких

Стаття 10. Особливості обігу земель сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності можуть бути відчужені із земель державної та комунальної власності, лише у разі передачі їх до статутного капіталу Державного

44

відсутні господарські будівлі і споруди та інші об’єкти нерухомого майна, здійснюється на конкурентних засадах (аукціонах), крім випадків, визначених Земельним кодексом України;

(2) Стартова ціна продажу земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності (права оренди) не може бути нижчою за її вартість, визначену на підставі експертної грошової оцінки, яка проводиться за методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

земельного банку відповідно до законодавства та безоплатної передачі громадянам відповідно до Земельного кодексу України.

Йдеться про ресурс, в першу чергу, державної власності 10,15 млн. га, вартістю 114,5 млрд. грн. (14,35 млрд. дол.. США).

45

Державні органи та органи місцевого самоврядування можуть суттєво збільшити бюджетні надходження за рахунок приватизації.

Уряд може забезпечити сприятливі умови визначення ціни земельних ділянок, обмежуючи вплив ринкових цін, хоча це, в свою чергу, може мати наслідком падіння попиту на земельні ділянки та поширення корупції, зокрема «тіньових» схем зміни цільового призначення земельних ділянок для цілей отримання максимальної вартості ділянок.

Для фізичних осіб, які набуватимуть земельну ділянку у власність можуть бути не сприятливими норми щодо стартової ціни, оскільки наразі невідомо чи буде експертна оцінка дійсно відображати ринкову ціну.

Проект ЗУ «Про обіг земель» це питання не врегульовує і не передбачає проведення земельних аукціонів, а лише безоплатну передачу земельному банку чи громадянам. Відповідно прибутки держави від приватизації земель не передбачені.

Обмеження щодо розміру земель у приватній власності та використанні


Стаття 14. Обмеження щодо граничних площ земельних ділянок

Стаття 18. Граничні розміри земельних ділянок

46

сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва:

(1) У власності однієї особи гранична максимальна площа земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва не може перевищувати 100 гектарів;

(2) Загальна площа земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка може перебувати в оренді однієї особи з урахуванням пов’язаних осіб та осіб, пов’язаних з нею відносинами контролю, не може перевищувати 6000 гектарів сільськогосподарських

сільськогосподарського призначення у власності та користуванні

1. У приватній власності громадян України можуть перебувати земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 гектарів, крім набуття таких земельних ділянок у спадщину за законом.

4. Обмеження щодо граничних розмірів земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що можуть перебувати у власності, не поширюються на державу, територіальні громади та Державний земельний банк.

5. Загальна площа земельних ділянок сільськогосподарського призначення, яка може перебувати в оренді

47

угідь на території одного району та не більше 5 відсотків площі сільськогосподарських угідь на території області.

однієї особи, з урахуванням осіб, пов’язаних з нею відносинами контролю, не може перевищувати 20 відсотків площі сільськогосподарських угідь на території району та 100 тисяч гектарів площі сільськогосподарських угідь на території України.

Зазначені норми щодо обмежень розмірів орендованих угідь створюють суттєві обмеження для надмірної концентрації землі і негативно впливатимуть на існуючі підприємства із різними розмірами орендованих земельних угідь.

Можуть постраждати біля 1 тис. підприємств (переважно агрохолдингів), які мають у своєму розпорядженні угіддя більше 6 тис чи 20% земельних угідь району.

Вони вимушені будуть «розпорошувати» свої угіддя між декількома районами, що призведе до значних інфраструктурних та матеріальних втрат (перевезення, збільшення кількості техніки тощо).

48

Норма щодо граничного розміру приватної власності на землю у 100 га найкраще позначиться на становищі 59% (29 тис.) підприємств, які володіють угіддями до 100 га.

Керівники таких підприємств зможуть легко придбати орендовані ділянки за цивільно-правовими угодами і забезпечити собі доступ до кредитних ресурсів через державний земельний банк. Вони не зіштовхуватимуться із ризиками зростання орендної плати та ринкової вартості землі.

Інші 14,5 тис. підприємств, які потребують більше 100 га опиняться в гіршому становищі. Дрібні власники землі отримують можливість вільно продати свої наділи у випадку зростання вартості землі.

Враховуючи на можливості продажу землі орендарі можуть вимагати більшої орендної плати, що не вигідно більшості підприємствам, зокрема 14,5 тис., які володіють угіддями більше 100 га.

Консолідація земель


Стаття 23. Способи консолідації земель сільськогосподарського призначення: Консолідація земель

Стаття 9. Консолідація земель сільськогосподарського призначення у процесі

49

сільськогосподарського призначення здійснюється добровільно суб’єктами консолідації шляхом: обміну земельної ділянки, розташованої у земельному масиві, на іншу рівноцінну земельну ділянку, розташовану у цьому ж або іншому масиві, згідно з вимогами Цивільного кодексу України, Закону України “Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)”; об’єднання суміжних земельних ділянок їх власником за технічною документацією із землеустрою відповідно до закону; обміну, зміни меж, впорядкування угідь земельних ділянок за проектами землеустрою щодо консолідації земель сільськогосподарського призначення в порядку,

їх обігу

3. Консолідація земель сільськогосподарського призначення здійснюється шляхом:

обміну земельної ділянки, розташованої у земельному масиві, на іншу рівноцінну земельну ділянку згідно з вимогами Цивільного кодексу України, Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»;

об’єднання суміжних земельних ділянок їх власником відповідно до закону;

зміни меж та впорядкування угідь земель та земельних ділянок;

іншими способами, які не суперечать

50

визначеному цим Законом; іншими шляхами, які не суперечать законодавству. Шляхи консолідації обираються суб’єктами консолідації самостійно.

законодавству.

Норма щодо добровільної консолідації земель максимально відповідає інтересам 6,9 млн. власників земельних ділянок (паїв).

Проте вона також не може відповідати інтересам підприємств (56,5 тис.) та фермерських господарств (41,5 тис.), яким доведеться докладати значних зусиль, а можливо і витрат для переконання власників паїв у необхідності консолідації.

З іншого боку, власники паїв можуть зазнавати незаконного тиску з використання корумпованих органів місцевого самоврядування, державної влади та правоохоронних органів.

Отже, процес консолідації потребує особливої уваги в рамках моніторингу, оскільки може призвести до масових порушень земельних прав. Процедура консолідації є достатньо складною і тривалою, що посилює ризики корупції.

51

Порядок продажу земельних ділянок


Глави 6-7 Порядок продажу земельних ділянок та прав на них на аукціоні та на конкурсних засадах – вимагає аналізу та моделювання можливих порушень та корупційних зловживань в частині обмеженого доступу учасників, заниження вартості, зміни цільового призначення ділянок перед приватизацією тощо.

Стаття 14. Порядок продажу земельної ділянки сільськосподарського призначення приватної власності

Не передбачається проведення торгів та аукціонів.

Продаж здійснюється через сайт Держземагентсва за ціною нормативної грошової оцінки. Можливе підвищення покупної ціни на 10% у випадку наявності декількох покупців.

Стаття 63-64 Мета та принципи діяльності Державного земельного банку, Функції Державного земельного банку: Метою діяльності Державного земельного

Порядок діяльності Державного земельного банку не визначено

52

банку України є залучення фінансових ресурсів та надання кредитів зі ставкою не більше 3 відсотків ставки НБУ в агропромисловий комплекс для розвитку сільськогосподарського виробництва та створення ефективного механізму ринкового регулювання у сфері обороту земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Функції: (1) кредитування безпосереднє, або опосередковане через механізм гарантій, сільськогосподарських товаровиробників під заставу землі, іншої нерухомості та майна; (2) кредитування громадян під заставу нерухомості для розвитку особистого селянського господарства; (3) контроль за цільовим використанням наданих кредитів; (4) купівля,

53

продаж, передача в оренду земельних ділянок; (5) участь в реалізації державних цільових програм, спрямованих на підтримку та розвиток агропромислового комплексу; (6) іншу банківську діяльність відповідно до чинного законодавства.

Щодо проекту ЗУ «Про ринок земель» положення є занадто загальними і потребують прояснення механізму кредитування, оцінки заставленої землі через державний земельний банк.

Із проекту ЗУ «Про ринок землі» незрозуміло головне, чи зможуть 4 млн. особистих сільських господарств, які забезпечують 55% випуску сільськогосподарської продукції, отримувати кредити із державного земельного банку.

Натомість, за проектом ЗУ «Про обіг земель» у випадку реєстрації членів ОСГ як ФОП таке питання може бути зняте. Для уточнення цієї норми необхідно передбачити відповідні зміни у ЗУ «Про особисті селянські господарства».

54

Відповідно у подальшому варто відстежувати підзаконні акти, які визначатимуть порядок реалізації положень щодо застави землі.

Відповідно до проекту ЗУ «Про обіг земель», вигоди продавців землі є сумнівними, оскільки встановлені цінові обмеження.

Нормативна грошова оцінка не відповідає експертній чи ринковій і може бути завищена. Найбільш очевидні вигоди для органів влади, які здійснюють контроль за купівлею/продажем земель через веб-ресурс.

Укладання договору дарування


Стаття 58. Особливості укладення договору дарування земельних ділянок сільськогосподарського призначення:

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та особистого селянського

Стаття 16. Особливості укладення договору дарування земельної ділянки сільськогосподарського призначення та частки в праві спільної власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення: 1. Земельна ділянка сільськогосподарського призначення, яка

55

господарства, які перебувають у приватній власності, можуть бути відчужені шляхом укладення договору дарування лише: (1) на користь іншому члену подружжя, родичам (дітям, батькам, рідним та двоюрідним братам, сестрам, діду, бабі, рідним дядьку, тітці, племінникам); (2) на користь держави або територіальної громади.

перебуває у власності громадянина, та частка в праві спільної власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення, можуть бути відчужені шляхом укладення договору дарування лише на користь держави, територіальної громади, Державного земельного банку або членів сім’ї фізичної особи – громадянина України. Для цілей цього Закону до членів сім’ї фізичної особи відносяться її чоловік або дружина, прямі родичі (діти або батьки) фізичної особи, її чоловіка або дружини, а також чоловік або дружина будь-якого прямого родича фізичної особи або її чоловіка (дружини).

Дане положення суттєво обмежує можливості використання договору дарування для незаконної

56

приватизації ділянок, шахрайства з боку корумпованих чиновників та «спекулянтів» щодо осіб похилого віку та не дієздатних осіб.

Разом із тим, обмежується право вільного відчуження за цивільно-правовими угодами на користь осіб, які здійснюють догляд за власником землі, який потребує стороннього догляду. Застосування цієї норми потребує також антикорупційної експертизи.

57

Ризики корупції та зловживань у регулювання ринку землі

Оцінка рівня розповсюдженості корупції в Україні

Питання запобігання та протидії корупції в сфері земельних відносин треба віднести до головних загальнодержавних стратегічних завдань, яке потребує невідкладного розв’язання, оскільки воно загрожує національній продовольчій і екологічній безпеці, перешкоджає економічному розвитку та соціальному прогресу України.

Корупція - це використання особою, наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки або пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка, пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей.

Згідно з цьогорічним дослідженням Індексу сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index, CPI), рейтинг України за рівнем корумпованості залишився практично незмінним - 25 балів зі 100 можливих (у минулому році – 26 балів).

58

Таким чином країна посіла 144 місце серед 177 держав, охоплених дослідженням. Україна стабільно залишається у групі «підвищеного ризику» разом з Камеруном, Іраном, Нігерією, Центральною Африканською Республікою та Папуа Новою Гвінеєю.

Як відмічають автори рейтингу, головними проблемами залишаються наступні:

1. Монополізація бізнесу.

Олігархічні клани активно перерозподіляють бізнес-ресурси між собою та витісняють з ринків прозорість та здорову конкуренцію;

2. Неможливість довгострокового планування бізнесу.

В Україні власність стає все менш захищеною, перестають діяти єдині і незмінні правила ведення бізнесу для всіх учасників ринку;

3. Окупація бізнесу державними корупціонерами.

Процедури отримання дозволів на ведення бізнесу все більше корумпуються, процвітає хабарництво при взаємодії з державними органами, посадовці, які приймають рішення захоплюють контроль над фінансовими потоками.

Зокрема, найбільше падіння відбулося по таких складових Індексу як політична корупція та хабарництво.

59

Перша складова вимірюється рейтингом Political Risk Services International Country Risk Guide. Рейтинг виходить щомісяця, починаючи з 1980 року. Він описує політичні, економічні та фінансові ризики в країнах, важливих для міжнародного бізнесу.

Згідно з ним, найбільш поширеною формою корупції, з якою безпосередньо зустрічається бізнес в Україні, є фінансова корупції у вигляді вимог «додаткових платежів» та хабарі, при отриманні ліцензій на імпорт та експорт, проходженні валютного контролю, оплаті податкових відрахування, охороною поліції або роботи з кредитами і т.д.

Особливу увагу дослідження приділяє наявній або потенційній корупції у вигляді надмірної вибіркової протекції, неопотизму, товарообігу, непрозорому фінансуванні партій та підозріло тісним зв’язкам між політикою і бізнесом.

Інша складова – це всесвітньо відомий World Economic Forum Executive Opinion Survey (EOS, що вимірює рівень розповсюдження хабарництва.

Особливості корупції у сфері земельних відносин в Україні.

Явище корупції в сфері земельних відносин досить різноманітне, розгалужене, багатогранне, багатофункціональне і складне, оскільки воно охоплює і включає в себе й інші види корупції.

60

Сюди можна включити і корупцію в сфері державної служби, корупцію в органах місцевого самоврядування, корупцію в органах виконавчої влади, корупцію у сфері надання адміністративних послуг, корупцію в судових органах, корупцію в органах внутрішніх справ, корупцію в депутатській діяльності і багато інших, але це вже тема для іншої статті.

Як бачимо простір для існування земельної корупції зачіпає майже всі інститути гілок влади, оскільки всі вони прямо чи опосередковано мають відношення до земельних відносин.

Підтвердженням цього є той факт, що корупція в сфері земельних відносин охоплює також значну кількість суб’єктів органів держави до повноважень яких входить одне, на наш погляд, найвідповідальніше - розпорядження земельними ресурсами.

Відповідно до Земельного Кодексу України розпоряджатися землями мають право: Кабінет Міністрів України; Верховна Ради Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної республіки Крим; Київська і Севастопольська міські ради; обласні ради; районні ради; сільські, селищні, міські ради; місцеві державні адміністрації.

Окрім перелічених державних інституцій які займаються державним управлінням земельними ресурсами, функціонують і ряд інших, таких як:

61

Держземагенство та його структурні підрозділи; Державне агентство водних ресурсів та його структурні підрозділи; Держлісагенство та його структурні підрозділи; Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру»; районні та міські органи містобудування та архітектури; природоохоронні та санітарно-епідеміологічні органи; комунальне підприємство «Бюро технічної інвентаризації».

Корупція в земельній сфері складається з великого кола заплутаних, бюрократичних зв’язків, що утворюють складну систему її функціонування.

Серед причин, що спричиняють корупцію в сфері земельних відносин, є наступні: недосконалість законодавчої бази (непрозорість, неоднозначність, суперечливість);

• неоднозначність законодавчої бази;

• бюрократична, складна та затяжна у часі процедура отримання дозволів;

• відсутність чіткості та однозначності в законі;

• непрозорість інформації щодо надання дозволів, її неврегульованість;

• специфіка менталітету населення; часті зміни влади на місцевому рівні;

• низький рівень бізнес-культури.

62

Процвітання корупції у всіх сферах життєдіяльності держави, в першу чергу, зумовлено відсутністю дії в Україні норми права, яке повинно діяти через призму законів.

Норма ст. 3 Конституції України, де зазначено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави - не виконується.

Ризики корупції у сфері земельних відносин

Через багатоаспектність явища корупції її ризики у сфері земельних відносин є різноманітними та різноплановими. Нижче наводяться найбільш розповсюджені.

Набуття права приватної власності на землю довгий час залишалося та подекуди залишається невизначеним, що спонукає власників земельних ділянок давати хабарі.

7 липня 2011 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про державний земельний кадастр» №3613-ІV, що став підгрунттям для фактичної легітимації ринку землі сільськогосподарського призначення.

Об’єктом регулювання за означеним нормативним актом є державний земельний кадастр що утворює єдину геоінформаційну систему відомостей про землі в межах державного кордону України, їх цільове

63

призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

З огляду на юридичну дефініцію земельного кадастру слід зазначити, що цивільний обіг землі та майнових прав на земельні ділянки є неможливим без державної реєстрації відповідних правових титулів на такі об’єкти.

При цьому, з 01 січня 2012 року одночасно із набранням чинності Закону про земельний кадастр в державі діяв Закон України «Про державну реєстрацію майнових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (надалі за текстом «Закон про реєстрацію») у зміненій редакції.

Норми такого акту прямо врегульовують правовідносини реєстрації прав власності, прав користування та обмеження таких прав на землю, зокрема шляхом утворення відповідної бази даних.

Фактично, в Україні діяли дві бази даних стосовно земельних ділянок (державний земельний кадастр та державний реєстр речових прав на нерухоме майно), що призводить до неузгодженостей під час відчуження та набуття прав на землю.

Так, Закон про земельний кадастр передбачає, що порядок обігу відомостей між базами даних визначається спеціальним підзаконним нормативним

64

актом, який розробляється та ухвалюється Кабінетом Міністрів України.

При цьому, істотна перешкода у роботі над розробкою такого нормативного акту полягає в тому, що ст. 24 Закону про земельний кадастр не передбачає внесення змін до Державного земельного кадастру на підставі відомостей наданих прямо органом реєстрації майнових прав та їх обтяжень, а ст. 16 Закону про реєстрацію – не передбачає внесення змін до державного реєстру речових прав на нерухоме майно на підставі відомостей прямо наданих від органів державного земельного кадастру.

Крім того, з 1 січня 2013 року в Україні скасований єдиний документ, що посвідчує право власності на земельні ділянки – державний акт про право власності на земельну ділянку. Посвідчення майнових прав на землю здійснюватиметься на підставі:

• витягів із державного земельного кадастру;

• свідоцтва про право власності на нерухоме майно – для фізичних та юридичних осіб, у разі безоплатної передачі їм земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності за рішеннями органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

• витягів із державного реєстру прав на нерухоме майно.

65

Стаття 5 Закону про земельний кадастр утверджує визначальні засади ведення земельного кадастру серед яких є «внесення відомостей про об’єкти Державного земельного кадастру» та «внесення змін до відомостей про об’єкти Державного земельного кадастру».

При цьому, з огляду на термінологію, що застосовується у ст. 1 Закону, перша правова конструкція прямо складає зміст процедури державної реєстрації земельної ділянки.

Далі, реалізація вищезазначених положень забезпечується інститутом державних кадастрових реєстраторів, на яких покладено функції ведення кадастру. Натомість, відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону про земельний кадастр, державний кадастровий реєстратор здійснює лише: «внесення відомостей» про земельні ділянки до земельного кадастру. Законом не передбачено повноважень кадастрового реєстратора щодо внесення змін до відомостей які містяться у земельному кадастрі.

При цьому, Законом про земельний кадастр не передбачено правової диверсифікації складових елементів функції державного реєстратора з «внесення відомостей до Державного земельного кадастру».

Відтак, підстави для визнання інкорпорації правовою конструкцією «внесення відомостей», положень про: «внесення змін до відомостей Державного земельного кадастру» - відсутні.

66

В той час коли весь світ запроваджує нову сучасну реєстраційну модель, де разом поєднується реєстрація земельних ділянок і прав на них, а також будівель і споруд, що знаходяться на цих земельних ділянках, українська влада приймає закон, який відкидає Україну на 150 років назад, закріплюючи відокремлену, роздільну реєстрацію.

А саме: реєструвати права на землю будуть Мінюст і його реєстраційні органи, реєструвати земельні ділянки буде, традиційно, Держземагенство і його управління на місцях, а будівлі на цих земельних ділянках реєструватимуть органи БТІ (бюро технічної інвентаризації), хоча серед них далеко не всі державні.

Отже, потенційному власнику земельної ділянки на якій знаходиться будинок доведеться обійти всі три установи щоб зареєструвати своє нерухоме майно

Фактичне розмежування земельних ділянок в натурі довго залишалося (і часто залишається) надто складною, довгою та суперечливою процедурою, що сприяло тому, що землевпорядники у зв’язку із регулюючими органами брали хабарі за «прискорення» процедури або навіть спотворення результатів розмежування на користь замовника.

Прийнятий інституційний механізм забезпечення ринку землі через Державний земельний банк є очевидно корупційним. Складається враження, що держава в особі органів виконавчої, законодавчої,

67

судової влади створює нормативно-правові акти, які мають корупційний компонент, за допомогою якого можна здійснювати корупційні діяння.

7 липня 2011 року був прийнятий ЗУ «Про державний земельний кадастр» N 3613-VI. Не дивлячись на зауваження експертів, законом був прийнятий помилковий механізм реалізації одної з головних складових земельних ринкових відносин.

Міжнародний досвід показує, що функції управління землями та кредитування аграріїв завжди чітко розмежовуються. За кордоном земельний банк займається ефективним розпорядженням державними землями. Якщо йому і надається можливість у деяких випадках і тільки в деяких країнах ставати учасником ринку приватних земель, то це завжди строго лімітується, існують дуже чіткі обмеження для цього.

Досвід Іспанії та Польщі показує: державний земельний банк там може викуповувати землю, але після того, як таким правом викупу відмовився скористатися сам орендар, власник сусідньої ділянки або місцевий фермер. В Україні ситуація розвивається у зворотньому напрямку. Українська модель земельного банку передбачає створення монополіста на ринку землі.

У Держзембанку є поєднання функцій трьох установ: банку, органу управляння державною землею та приватного гравця на ринку землі. І у кожної з цих функцій є своя мета. Дуже важко, виходячи з цих

68

функцій, з’ясувати, чи нормально працює банк. Як наглядова рада банку зможе оцінити його діяльність? Наприклад, у банка є мета видати кредит, повернути кошти та заробити на цьому. А у приватного гравця мета – збільшити площі землі». Отже, присутній певний конфлікт інтересів.

Не менш болючим земельним питанням із корупційною складовою є мораторій на купівлю та продаж земель сільськогосподарського призначення.

Продовження в чергове мораторію є тим інструментом, за допомогою якого можна уникнути тенденції зловживань та корупції в сфері земельних відносин, але в реальності фактично існує тіньовий процес купівлі-продажу цих земель, при здійсненні таких цивільно-процесуальних дій як передача майнових прав на нерухоме майно, застава земельної ділянки під час отримання кредиту чи зміна цільового призначення земельної ділянки, яке є також забороненим під час дії мораторію, але при достатньому хабарі заборони зникають.

Рекомендації щодо попередження корупційних ризиків у сфері земельних відносин

Для ефективної протидії корупції в сфері державного управління земельними відносинами повинні бути такі складові:

69

• потужні правові рамки для захисту права власності;

• чітке визначення прав землекористувачів;

• виконання приписів закону;

• відкриті земельні торги;

• стандартизовані процедури для трансакцій з землею та наглядові процедури;

• запровадження антикорупційного бюро;

• запровадження карт (планів) землекористування;

• моніторинг незаконних транзакцій із землею;

• запровадження структури платежів за послуги, яка унеможливлює хабарі;

• вільний доступ до інформації;

• комп’ютеризація земельно-кадастрових даних;

• створення спеціалізованих судів, які б розглядали справи щодо титулів на землю.

Зрозуміло, що запобігання та протидія корупції в сфері земельних відносин не може бути ізольована від боротьби з корупцією в інших сферах, протидія корупції в земельній сфері має бути частиною національної цілісної політики доброчесності та порядності.

70

До питання реформи адміністративно-територіального реформи та реформи місцевого самоврядування в контексті сільського розвитку

(Ткачук А.Ф. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки. –

К.:Леста, 2009)

Проблеми місцевого самоврядування, які повинні бути вирішені в ході реформи

1. Депопуляція сільського населення, яке складає 32% населення України. Щорічно сільське населення скорочується на 1%.

2. Деградація сільських територій. Села віддалені від економічних центрів більш як на 15 км страждають від еміграції, занепаду соціальної інфраструктури.

3. Обмеження економічного розвитку міст України. В містах не має достатньо територій для розміщення нового виробництва (потреба у 15-20 га), а сільські ради навколо міст відмовляють у виділенні землі під промислову забудову.

4. Загострення проблем ЖКГ в містах. Міста не мають територій для розбудови інфраструктури водогонів, водовідведення, вивозу та утилізації сміття.

71

5. Неспроможність більшості ОМС виконувати свої повноваження через фінансову, організаційну та кадрову неспроможність. З 27 тис. сіл 24% мають населення менше 100 осіб і за визначенням не можуть утримувати соціальну інфраструктуру. Свої повноваження може реалізувати рада чисельністю населення не менше 2 тис. осіб.

Шляхи забезпечення спроможності органів місцевого самоврядування реалізувати свої

повноваження

Альтернатива 1

Передача непосильних повноважень ОМС на вищий рівень району з одночасним розширенням повноважень ОМС міст, які мають краще фінансове, організаційне та кадрове забезпечення.

Переваги Недоліки

• Оптимізація соціальної інфраструктури відповідно до кількості населення;

• Гарантії якості стандартних послуг;

• Віддалення послуг від місць проживання у сільській місцевості;

• Обмежений вплив сільських рад на сферу публічних послуг, позбавлення їх

72

• Міста районного значення можуть надавати більше послуг кращої якості;

• Мінімальні капіталовкладення в інфраструктуру

відповідних ресурсів;

• Конфлікт між районним рівнем та містами районного значення;

• Дублювання повноважень МДА та ОМС;

• Неможливість встановити єдині бюджетні нормативи для здійснення трансфертів з держбюджету


Добровільне укрупнення громад на розподіл функцій на договірних засадах. Повноваження передають іншим громадам і забезпечуються відповідними бюджетними трансфертами.


• Кращі можливості окремих сільських та

• Висока ймовірність конфліктів через

73

міських громад постачати публічні послуги;

• Мінімальні інвестиції

недосконалість регулювання добровільних договірних відносин між ОМС;

• Інертність більшості сільських ОМС, яка гальмуватиме процес добровільного об’єднання;

• Неможливість встановити єдині бюджетні нормативи;

• Високий рівень пере адресації трансфертів та відповідне збільшення адміністративних видатків на їх обслуговування.


Централізоване примусове укрупнення громад (соціальна модель). Укрупнення здійснюється до рівня, на якому забезпечується мінімальний перелік стандартних послуг і реалізується принцип субсидіарності. В центрі уваги соціальна інфраструктура.

74


• Посилення самоврядування громад;

• Забезпечення єдиних стандартизованих послуг;

• Чіткий розподіл повноважень між рівнями самоврядування;

• Встановлення прямих трансферних стосунків з держбюджетом.

• Спротив сільських ОМС;

• Істотні капіталовкладення для уніфікації мереж бюджетних установ;

• Нестійкість створених громад перед демографічними та економічними факторами;

• Обмеження доходів місцевих бюджетів через міграцію продуктивних сил.


Розукрупнення районів та формування громад навколо центрів економічного розвитку (соціально-економічна модель). Поселення в громаді набувають статусу органів самоорганізації населення з повноваженнями визначеними законом. На рівні громади виконавчі органи ОМС реалізують делеговані повноваження.

75


• Громади стають стійкими перед демографічними та економічними ризиками;

• Збільшується доходність громади на душу населення;

• Поєднання економічних та соціальних інтересів громади;

• Оптимізація мережі соціальних закладів на рівні громади та району;

• Інфраструктурна, бюджетна та кадрова самодостатність громад;

• Вирівнювання громад за площею, що дозволяє здійснювати єдину політику їх розвитку;

• Забезпечення повного циклу комунального господарства (послуги ЖКГ, транспорту);

• Можливість прямих трансферів з держбюджету.

• Порівняно велика відстань до центру громади (15 км);

• Спротив сільських рад, статус яких понизиться до рівня органу самоорганізації населення;

• Суттєві зміни у законодавстві щодо статусу сільських поселень і порядку їх утворення.

76

Модель розукрупнення районів є пріоритетною на сучасному етапі. Вона розроблена на основі новітнього досвіду реформи АТУ та МС Польщі, Великої Британії, Норвегії, Німеччини, Данії, Бельгії, Нідерландів, Греці. Стійкість громад гарантує мінімізацію впливу фінансово-економічної кризи.

Основні характеристики громади за соціально-економічною моделлю:

• Розмір сільської громади – 9 тис. осіб;

• Відстань до центру – 15 км;

• Кількість поселень - 16.

1 квітня 2014 року Розпорядженням КМУ №333-р схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Проблеми на вирішення, яких спрямована реформа МС на новому етапі

Починаючи з 1991 року чисельність сільського населення зменшилася на 2,5 млн. осіб, а кількість сільських населених пунктів - на 348 одиниць.

77

Разом з тим кількість сільських рад збільшилася на 1067 одиниць.

В Україні утворено близько 12 тис. територіальних громад, у більш як 6 тис. громад чисельність жителів становить менш як 3 тис. осіб.

З них у 4809 громадах - менш як 1 тис. осіб, а у 1129 громадах - менш як 500 осіб, у більшості з них не утворено виконавчі органи відповідних сільських рад, відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства тощо.

Органи місцевого самоврядування таких громад практично не можуть здійснювати надані їм законом повноваження.

Дотаційність 5419 бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70 відсотків, 483 територіальні громади на 90 відсотків утримуються за рахунок коштів державного бюджету.

Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

78

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування базового рівня є забезпечення:

• місцевого економічного розвитку (залучення інвестицій, розвиток підприємництва);

• розвитку місцевої інфраструктури, зокрема доріг, мереж водо-, тепло-, газо-, електропостачання і водовідведення, інформаційних мереж, об’єктів соціального та культурного призначення;

• планування розвитку території громади;

• вирішення питань забудови території (відведення земельних ділянок, надання дозволів на будівництво, прийняття в експлуатацію будівель);

• благоустрою території;

• надання житлово-комунальних послуг (централізоване водо-, теплопостачання і водовідведення, вивезення та утилізація відходів, утримання будинків і споруд, прибудинкових територій комунальної власності);

• організації пасажирських перевезень на території громади;

• утримання вулиць і доріг у населених пунктах;

• громадської безпеки;

• гасіння пожеж;

• управління закладами середньої, дошкільної та позашкільної освіти;

79

• надання послуг швидкої медичної допомоги, первинної охорони здоров’я, з профілактики хвороб;

• розвитку культури та фізичної культури (утримання та організація роботи будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних майданчиків);

• надання соціальної допомоги через територіальні центри;

• надання адміністративних послуг через центри надання таких послуг.

Структурні підрозділи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на базовому рівні надаватимуть послуги з:

• санітарно-епідеміологічного захисту;

• соціального захисту населення (виплата пенсій, субсидій, компенсацій, забезпечення надання пільг);

• казначейського обслуговування;

• реєстрації актів цивільного стану.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування районного рівня є забезпечення:

80

• виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю;

• надання медичних послуг вторинного рівня.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування обласного рівня є забезпечення:

• регіонального розвитку;

• охорони навколишнього природного середовища;

• розвитку обласної інфраструктури, насамперед обласних автомобільних доріг, мережі міжрайонних та міжобласних маршрутів транспорту загального користування;

• професійно-технічної освіти;

• надання високоспеціалізованої медичної допомоги;

• розвитку культури, спорту, туризму.

Територія адміністративно-територіальної одиниці базового рівня визначається з урахуванням доступності основних публічних послуг, що надаються на території громади (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не має перевищувати 30 хвилин).

81

Органи місцевого самоврядування

на базовому рівні - сільська, селищна, міська ради та їх виконавчі органи, представництва (представники) окремих органів виконавчої влади;

на районному рівні - районні ради та їх виконавчі органи, райдержадміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади;

на регіональному рівні - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні ради та їх виконавчі органи, облдержадміністрації, Київська та Севастопольська міські ради та їх виконавчі органи, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Принципи реалізації власних та делегованих повноважень ОМС

1. Наявність ресурсів, необхідних для здійснення визначених законом повноважень органів місцевого самоврядування;

2. Обчислення обсягу дотації вирівнювання на основі уніфікованих стандартів надання публічних послуг;

3. Надання трансфертів з державного бюджету безпосередньо кожному місцевому бюджету;

82

4. Визначення фінансовою основою здійснення ОМС власних повноважень податків та зборів, які пов’язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

5. Закріплення за місцевими бюджетами частини коштів, що надходять від сплати податку на прибуток новостворених юридичних осіб, протягом п’яти років від дати інвестування в юридичну особу;

6. Надання ОМС права регулювати ставки місцевих податків і зборів;

7. Недопущення надання іншими ОМС та ОВВ податкових пільг, які зменшують власні доходи місцевих бюджетів. Пільги з місцевих податків і зборів можуть встановлюватися лише тим органом місцевого самоврядування, до бюджету якого зараховуються такі податки і збори;

8. Надання ОМС доступу до залучення кредитних ресурсів для інвестиційного розвитку шляхом спрощення процедур погодження запозичень і місцевих гарантій та збалансування їх із способами державного контролю, спрямованого на запобігання банкрутству об’єктів права комунальної власності;

9. Підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів шляхом запровадження програмно-цільового методу для всіх місцевих бюджетів;

83

10. Визначення матеріальною основою місцевого самоврядування майна, зокрема землі, що перебуває у власності територіальних громад сіл, селищ, міст (комунальній власності), об’єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, району, області, а також належної бази оподаткування;

11. Надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території, об’єднувати свої майно та ресурси в рамках співробітництва територіальних громад для виконання спільних програм та більш ефективного надання публічних послуг населенню суміжних територіальних громад;

12. Максимальне залучення населення до прийняття управлінських рішень з питань місцевого значення та сприяння розвитку форм прямого народовладдя;

13. Запровадження ефективних механізмів участі громадськості у виробленні ОМС важливих управлінських рішень, зокрема з питань визначення стратегії розвитку територіальної громади, затвердження статутів територіальних громад, проектів містобудівної документації (генеральних планів розвитку міст, селищ, сіл тощо);

14. Надання загальним зборам громадян за місцем проживання згідно із законом та відповідно до статуту територіальної громади права ініціювати

84

позачергове звітування посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, а також установлення обов’язку для ОМС та їх посадових осіб обґрунтовувати власні рішення про врахування або неврахування рішень загальних зборів громади;

15. Утворення при ОМС консультативно-дорадчих органів для проведення консультацій з громадськістю, сприяння проведенню громадської експертизи проектів рішень та прийнятих рішень органів місцевого самоврядування;

16. Забезпечення права територіальних громад на місцевий референдум;

17. Удосконалення процедури утворення органів самоорганізації населення, визначення чіткого порядку надання їм частини повноважень органів місцевого самоврядування, а також надання коштів для здійснення зазначених повноважень, витрачання ними таких коштів, звітування про їх використання;

18. Поширення практики утворення органів самоорганізації населення, зокрема у територіальних громадах, до яких належать жителі більш як одного населеного пункту;

19. Запровадження механізму здійснення місцевими держадміністраціями державного контролю за відповідністю Конституції та законам України

85

рішень органів місцевого самоврядування та якістю надання населенню публічних послуг;

20. Позбавлення місцевих рад права висловлювати недовіру головам відповідних місцевих держадміністрацій.

Етапи реформи

На першому підготовчому етапі (2014 рік) передбачається внесення змін до Конституції України щодо створення виконавчих органів обласних та районних рад, розробки законопроектів щодо прямого народовладдя, добровільного об’єднання громад, нової системи адмінтерустрою,

На другому етапі реалізації Концепції (2015-2017 роки) передбачається уніфікувати і стандартизувати публічні послуги, реорганізувати ОМС на новій територіальній основі, провести місцеві вибори, удосконалити систему планування розвитку громад

86

КЛЮЧОВІ ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ЯКІ БУЛИ ВИНЕСЕНІ НА ОБГОВОРЕННЯ

До обговорення учасникам публічних заходів були запропоновані наступні проблемі питання. Деякі із них характеризувалися вище.

Проблеми економіки сільського господарства

� скорочення виробничого потенціалу земельних

ресурсів с/г.

� низька та нестабільна рентабельність

сільськогосподарського виробництва

� скорочення показників легальної і відповідно

соціально захищеної зайнятості в аграрному

секторі – найманих працівників

� поширення тіньової економіки в с/г з відповідним

обмеженням податкових надходжень.

Проблеми розвитку різних форм власності та підвищення їх економічної ефективності

� 37 % розпайованих земель вартістю 26,3 млрд.

дол.. США знаходяться поза офіційними

орендними відносинами і обробляються в тіні.

� Поза ринковим обігом та аграрним виробництвом

знаходиться 4,2 млн. га вартістю 5,9 млрд. грн.

87

які могли б забезпечити державному бюджету

орендний доходів у сумі 177 млн. дол.. США

� Функціонування ринку земель буде мати суттєві

регіональні особливості з огляду на колосальні

міжрегіональні розриви у інвестиційному

потенціалі земель аграрного фонду окремих

регіонів у 10 разів.

� Розбіжності у цінових очікуваннях дрібних

власників землі, які спираються на нормативну

грошову оцінку (НГО) та інвесторів, які оцінюють

реальну ринкову вартість землі з врахуванням

більшого спектру ринкових факторів.

Гармонізація інтересів зацікавлених сторін може здійснюватися за умови обговорення наступних проблемних положень проектів ЗУ «Про ринок землі» та ЗУ «Про обіг земель сільськогосподарського призначення»:

• обмеження права іноземців та юридичних осіб набувати земельні ділянки за цивільно-правовими угодами не відповідає інтересам більшості підприємств, особливо 38 тис. с/г підприємств, які використовують угіддя більше 5 га.

Можливість використання інвестиційного потенціалу землі для підприємств практично зникає, оскільки вони не можуть її обтяжувати кредитами та вносити до статутного фонду. Найбільше виграють від зазначених положень 4,6 млн. орендодавців, оскільки заборона продажу

88

земель юридичним особам дозволяє очікувати збільшення орендної плати;

• продаж та застава землі на основі експертної грошової оцінки, яка здійснюється у визначеному КМУ порядку. У випадку подібності такого порядку, порядку НГО, вартість землі може бути завищена, що не відповідатиме інтересам підприємств, впливаючи на підвищення орендної плати. Напроти, така ситуація максимально сприятлива для орендарів;

• регулювання продажу землі державної та комунальної власності дозволяє ОМС та державним органам розраховувати на 15 млрд. дол. США бюджетних надходжень, проте стартова ціна на основі НГО може призвести до переоцінки земельних ресурсів та відповідного обмеження доступу підприємств та господарств до державних земельних ресурсів;

• обмеження можливої приватизованої площі 100 га та орендної площі 6 тис. га на район чи за іншою редакцією 20% земельних угідь району погіршує становище 1 тис. підприємств (переважно агрохолдингів), які мають у своєму розпорядженні угіддя більше 6 тис. га, 14,5 тис. підприємств, які використовують більше 100 га.

При цьому у найкращому становищі можуть опинитись 29 тис. підприємств, які володіють

89

угіддями до 100 га і оформлять приватну власність на своїх засновників та керівників;

• консолідація угідь виключно на засадах добровільності максимально відповідає інтересам 6,9 млн. власників земельних ділянок (паїв), проте вона не відповідає інтересам підприємств (56,5 тис.) та фермерських господарств (41,5 тис.), яким доведеться докладати значних зусиль, а можливо і витрат для переконання власників паїв у необхідності консолідації.

ОМС та державні органи за умови спротиву консолідації з боку власників земель, навряд чи зможуть підвищити надходження до бюджетів на основі розвитку великотоварного виробництва для чого власне і здійснюється консолідація;

• створення державного земельного банку сприятливе для фермерських, зареєстрованих підприємств, проте чітко не гарантує право отримувати кредити 2,5-м млн. особистих селянським господарствам, які не будуть зареєстровані як приватні підприємці;

• розширення повноважень Держземагенства у контролі за земельними ресурсами може не відповідати інтересам ОМС.

90

РЕЗУЛЬТАТИ ОБГОВОРЕННЯ ПРОБЛЕМ ЗЕМЕЛЬНОЇ РЕФОРМИ ТА СІЛЬСЬКОГО

РОЗВИТКУ

Протягом липня 2013 – травня 2014 р. були проведені консультації із зацікавленими сторонами у форматі круглих столів або конференцій. До участі були запрошені: представники великих аграрних підприємств, агрохолдингів; представники фермерських господарств; голови сільрад; приватні підприємці, ФОП, заняті у сільському господарстві; Керівництво ОДА/РДА та обласних/районних рад; Керівництво та фахівці територіальних представництв Держземагенства; керівництво та фахівці управління аграрної політики ОДА/РДА; представники ЗМІ.

Публічні заходи були проведені в наступних регіонах:

− АРК, м. Сімферополь

− Донецька область, м.Добропілля

− Дніпропетровська область, м.Дніпропетровськ

− Чернігівська область. м.Чернігів

− Тернопільська область, м.Заліщики

− Івано-Франківська область, м.Івано-Франківськ

− Київська область, м.Київ.

91

Головні проблеми які були потребують на думку учасників публічних заходів якнайшвидшого

вирішення

1. Проблеми ефективності Держземагентства

1.1. Розпорядження землею передали Держземагентство, а але воно неефективне.

Приміром сільський голова Івано-Франківської

області говорив, що на 1,5 млн. населення питання

землі в Держземагенстві займається 1 людина.

Деякі прямо і просто говорили, що

“Держземагентство – це одна корупція”. Тому

питання запобіганню корупційній складовій в

Держземагентство є дуже актуальним питанням.

1.2. Необхідно земельні питання передати від Держземагентства на місця. Землею повинна розпоряджатися громада.

Дане питання піднімалось в усіх регіонах України

де були проведені публічні заходи. Причому його

підтримували усі без винятку сільгоспвиробники, а

також сільські голови. Тому це не найактуальніше

питання для сільських територій. Але при цьому

деякі зазначали, що в сільських райрадах так само

є прояви корупції та підтримки нечесної

конкуренції між сільгоспвиробниками. Тому, при

загальній підтримці передання функцій стосовно

92

виділення землі на місця, нагальною є питання

прозорості та запобігання корупційним діям.

1.3. Проблема відсутності відкритості та публічності. Необхідно ввести хоча б погодження в сільських радах орендарів та інвесторів з питань землі та благоустрою.

“Ми не знаємо хто завтра на нашій землі буде

власником” (говорячи про те, що всі питання

вирішуються у Києві) – зазначали

сільгоспвиробники в Івано-Франківській області.

Також в різних формах, але про відсутність

достатньої інформації стосовно ринку землі та її

власників говорило більшість сільських голів в

різних регіонах України. Також одною з проблем є

недостатня поінформованість сільгоспвиробників

та сільських голів, голів сільських рад про питання

ринку землі та використання наявних

можливостей.

1.4. Роль держави у питаннях землі нікому не треба віддавати.

Питання контролю за користуванням землі усі

учасники беззаперечно віддали державі, бо як на

місцях, так і в центрі досить велика корупційна

складова у цій сфері, а також є побоювання

вільного використання земельних ресурсів, якщо

контроль за ними буде переданий на рівень районів

та сіл.

93

2. Проблеми земельних відносин

2.1. Невирішені питання земель, що не розпайовані.

Приміром тільки 64% земель в Дніпропетровській

області розпайовано, а сільгоспвиробники

зацікавлені у користуванні більшою кількістю паїв,

тому розпаювання землі задля подальшої її

обробки є актуальним.

2.2. Існує проблема користуванням лісовими землями.

В Бахмачському районі Чернігівської області 50%

території району це ліси, а виробниче

підприємство не може виділити землі під кар`єр.

Така проблема існує в інших регіонах де багато

лісів, приміром в Івано-Франківській області.

2.3. Важко отримати землі держрезерву та держзапасу в оренду.

Один з керівників сільгосппідприємства зазначив,

що “не можна взяти землі держрезерву та

держзапасу в оренду”. Але це питання напряму

пов`язано з корупцією.

94

2.4. Необхідно спростити право успадкування землі та її оформлення.

“Необхідно спростити право успадкування землі

та оформлення. Наразі у нас 60% оренди офіційно,

а 40 начебто крадемо, а все через складність

успадкування та оформлення землі” - говорив

директор агрофірми з с.Снятин. Таку саму

проблему піднімали й інші учасники заходів

зазначаючи, що землі не обробляються, але

зачасту неможна знайти нащадків, що землю

успадкувати. Тож питання потребує унормування

правонаслідування землі.

2.5. Якщо держава прийме рішення про обмеження оренди землі, - це буде знову переділ.

Питання виникло в рамках обговорення

законопроектів де така норма передбачена. Хоча

більшість невеликих сільгоспвиробників вона не

торкнеться. Приміром в Рогатинському районі

Івано-Франківської області 107 агровиробників, 30

мають менше 100 га, а лише одне підприємство

1020 га.

Також обмеження площі оренди дуже болюче

відгукнеться в тих регіонах, де обробка землі

потребує зрошення. Приміром в

Дніпропетровській області відновлення зрошення

потребує немалих коштів, а малі підприємства не

мають можливості вкладати кошти у відновлення

та підтримку зрошення.

95

2.6. Землю не можна продавати. Земля має бути в державній монополії.

Дану тезу головним чином висловлювали учасників

публічних заходів на півдні та сході України,

причому таким чином: “уся земля повинна

належати державі. Якщо зараз є паї людей, що

померли, то їх має викупити держава, а вже

потім давати в оренду тим, хто її обробляє”.

Менш категоричними були учасники заходів на

заході України. Але вони також підтримали тезу

про контроль з боку держави.

На загал, усі сільгоспвиробники та сільські голови з

побоюванням відносяться до продажу землі і є

противниками такої ініціативи. Головна причина –

можливості великих агрохолдингів викупити землю

та потім її передавати в оренду, але за зовсім

іншими ставками, які на сьогодні сплачують

сільгоспвиробники.

2.7. Агрохолдинги збирають землю для того щоб потім продати, від чого потерпають дрібні сільгоспвиробники.

“Люди залишаються без усього коли в район

заходить великий агро холдинг” – зазначив один з

фермерів. Особливо гостро це питання стоїть в

районах присутності великих агрохолдингів. Тому

дрібні та середні сільгоспвиробники виступають

категорично проти великих агрохолдингів,

особливо, коли їх інтереси перетинаються.

96

2.8. Сільські громади не мають можливості для розширення, тож пропонують ліквідувати межу сільського пункту, а зробити всі землі володіннями сільської ради.

Багато планів сіл та міст були розроблені 20 і

більше років тому. На сьогодні багато з них вже

переросли межі і потребують розширення задля

нормального функціонування.

3. Проблеми укладання договорів оренди

3.1. Багато правовідносин у земельних питаннях через труднощі при укладанні договорів оренди знаходиться в тіні.

Деякі учасники зазначали, що наведені в

аналітичних матеріалах, що 32% або близько 2

млн. власників землі знаходяться поза орендними

відносинами, можуть самостійно

використовувати землю або можливо є

«тіньовими» орендодавцями, є невірними.

“Тіньовий ринок більший” – зазначив один з

фермерів.

Також існує проблема «чорних фермерів» -

фермерів одноосібників, які просто домовляються

з сусідами і обробляють їх землю ніде не

реєструючи договори оренди та не сплачуючи

відповідні податки.

97

3.2. Необхідно передати право реєстрації договорів сільським радам.

“Реєстрацію договорів має робити громада”,

“Непотрібна реєстрація договорів ні орендарям, ні

власникам”, “Необхідно зробити так, аби договір

заключався між орендарем та власником, і ніякої

реєстрації” – зазначали виступаючи в Івано-

Франківську. Менш категоричними були

сільгоспвиробники в інших регіонах України. Але усі

3.3. Треба максимально спростити право реєстрації договорів на землю оренди.

“Зараз треба зібрати 13 документів для

реєстрації договору на землю” – зазначив фермер з

Чернігівської області, та дав пропозицію про

відділення картографічного матеріалу при поданні

документів на оренду землі, треба його прибрати,

його має робити держава. Складність оформлення

права оренди є загальною проблемою для

більшості сільгоспвиробників, особливо малих.

3.4. Реєстрування договорів має бути на довгостроковий термін.

В деяких регіонах реєстрування договорів має

короткостроковий характер, що не одзволяє

сільгоспвиробникам планувати свій розвиток,

брати довгострокові кредити. “Реєстрація

договорів оренди має бути довгострокове, а не на

3 роки, як зараз” – зазначали вони.

98

3.5. Існує проблема оформлення правоустановлюючих документів.

Особливо гостро ця проблема стоїть при

успадкування землі у разі смерті право власника.

Іноді землі, що не обробляються, та не можуть

знайти право власника на пай передають в оренду

сільгоспвиробникам, а потім виникають правові

колізії при наявності дійсним правонаступників.

3.6. Реєстрації договорів оренди має відбуватися за принципом «єдиного вікна».

“Оформлення договорів це корупційна схема”,

“Реєстрація договорів. Треба навести порядок, бо

багато знаходиться в тіні”– зазначали

виступаючи на публічних заходах

сільгоспвиробники, інші мовчазно підтримували їх.

Відсутність прямого контакту з чиновниками

допоможе запобігти корупційним ризикам.

4. Проблеми оцінки землі

4.1. Суперечливість оцінки землі (НГО та експертної оцінки)

Більшість учасників заходів зазначали, що існує

проблема оцінки землі. Але єдиної думки з

унормування досягнуто не було.

99

4.2. Оцінка та інвентаризація земель має бути зроблена заново.

Деякі сільгоспвиробники зазначали, що

“неправильно була проведена оцінка землі” та

пропонували зробити її заново. Інші ж навпаки,

були категорично проти проведення повторної

оцінки. Також технічно це не є можливим, як

зазначили в Держземагентстві на даний час. До

того в деяких областях, приміром в

Дніпропетровській на 100% земель проведена

грошова оцінка.

4.3. Повинна бути одна оцінка землі, а не так як зараз, коли незалежна грошова оцінка дуже різниться з експертною оцінкою.

“НГО, експерта оцінка землі… – має бути одна

оцінка” – зазначив один з фермерів з Івано-

Франківської області. Проте унормування цього

питання є досить складним та має передбачати

додаткові консультації.

4.4. Оцінка землі має залежати від бальності.

“Підприємство платить за 1,5 га-35 тис.грн, а в

інших районах землі кращі, а платіж складає

20тис.грн.” – заявив директор

сільгосппідприємства з Чернігівської області.

Проте в інших регіонах України такого питання

не виникало. Тому воно потребує додаткового

вивчення та аналізу.

100

5. Проблеми контролю сівозмін

5.1. В проектах сівозмін, яку розробляють інститути, не завжди враховані особливості районів.

“В проектах сівозмін, яку розробляють

інститути, передбачена кукурудза, але не для

нашого району ця культура” – зазначав фермер з

Чернігівської області.

5.2. Агропідприємства роблять сівозміни, тому немає потреби розробляти окремо проект сівозмін.

Більшість сільгоспвиробників проти розробки

проектів сівозмін, т.я. доброчесні користувачі і

так проводять сівозміни. Представник великого

сільгосппідприємства прямо сказав: “Для чого

розробляти проект сівозмін, якщо

агропідприємства і так роблять сівозміни”.

5.3. Необхідно прибрати непотрібну бюрократію, а треба лише контролювати сівозміни з боку держави.

Всі сільгоспвиробники в усіх регіонах України

дійшли думки, яку просто висловив один з

виробників - “не треба бюрократії, а треба лише

контролювати сівозміни”.

101

5.4. На сьогодні розробка проектів сівозмін - просто викачка грошей з виробників.

Коли при виступах мова торкалася оформлення

проектів сівозмін, то більшість напряму

пов`язувала це з корупцією і напряму вказувала, що

унормування цього питання на даний час

приносить досить суттєві трудовитрати

підприємців та зайві і небажані для них грошові

витрати.

6. Проблеми економіки сільського господарства

6.1. Компенсація вартості придбаних мінеральних добрив вітчизняного виробництва.

В Добропільському районі Донецької області була

висловлена пропозиція, яка також біла підтримана

іншими сільгоспвиробниками, стосовно

компенсації вартості придбаних мінеральних

добрив вітчизняного виробництва. Але для її

втілення необхідно внести зміни до Державного

бюджету України на 2014 рік щодо державної

підтримки сільгосптоваровиробників, що на даний

час малоймовірно.

6.2. Часткова компенсація вартості електроенергії, використаної для поливу на зрошуваних землях.

Одна з важливих тем для сільгоспвиробників є

тема субсидій. Як зазначали сільгоспвиробники в

102

Чернігівській області: “Не треба субсидіювати

точково. Держава має субсидіювати комунікації,

зрошення, меліорацію, електроенергію…”.

Таку саму думку висловлювали і в тих регіонах, де

підприємства та фермери працюють на

зрошуваних землях.

6.3. Надання дотації в тваринництві за наявне поголів’я корів м’ясного напрямку продуктивності та за приріст поголів’я корів молочного напряму продуктивності.

Важливою темою для виробників м`ясомолочної

продукції є підтримка з боку держави. Але ж вона

потребує внесення змін до Державного бюджету

України на 2014 рік що на даному етапі

малоймовірно.

6.4. Оплата податків має поводитися один раз на рік і після збору врожаю.

Платіж повинен сплачуватися 1 раз в рік за землю

і після збору врожаю

Має бути однакова платня за 25 соток пасовищ і

за 4 га ріллі. (Тобто платня має бути однакова і не

залежати від призначення землі)

103

7. Проблеми розвитку сільських територій

7.1. Сільські території втрачають інфраструктуру через відсутність належного фінансування.

“Ми втрачаємо сільську інфраструктуру” -

одностайно визнавали cільгоспвиробники, а також

голови сільських рад та сільські голови. Головна

причина – відсутність належного фінансування.

Краще становище в тих регіонах, де працюють

великі підприємства, але ж і вони не завжди

зацікавлені у розвитку інфраструктури.

7.2. На сьогодні багато сільських рад дотаційні і не можуть водночас стати самодостатніми.

“Де економічна самодостатність? 21 сільрада

дотаційна, вони не можуть раптом стати

самодостатніми” – відзначав голова одного з

районів Дніпропетровської області. Аналогічна

ситуація фіксується на всій території країни.

7.3. Для розвитку сільських територій варто передбачити оплату податків по місцю роботи (оренди землі), а не реєстрації підприємств.

Вирішення недостатнього фінансування сільських

територій, що є одною з головних перешкод їх

розвитку та розбудові інфраструктури учасники

заходів бачать в оплаті податків по місцю роботи

сільгосп- та виробничих підприємств, а не їх

реєстрації. Приміром в одному з районів

104

Дніпропетровської області склалась наступна

ситуація -“Від 100 газових свердловин у район

находить тільки плата за землю, а це 30 тис. грн.

на рік. А 50 млн. грн. на рік - плата за корисні

копалини, які не отримує район”.

7.4. Для розвитку, особливо дрібного виробництва, необхідно створювати кооперативи.

В тих районах (особливо в західних областях

України), де є велика кількість дрібних

сільгоспвиробників важливим питанням є

відновлення кооперативів. В іншому випадку вони

не є конкурентноздатними порівняно з великими

агрохолдингами.

8. Проблеми забезпечення кадрами

8.1. Існує брак кадрів на підприємствах.

Майже в усіх районах існує брак кадрів. Приміром

“на підприємстві мінімальна з/п 5 тис.грн, а існує і

по 14 тис.грн.” при цьому важко знайти

кваліфікованих робітників.

8.2. Існує проблема з підготовки кваліфікованих робітників: водіїв, трактористів, тощо.

Для більшості підприємція сільгоспвиробників

здебільшого середніх та великих існує проблема

підготовки та наявності кваліфікованих

105

робітників. Приміром в Добропільському районі

одне з підприємств регулярно проводить

виробничу практику для студентів, але ж

випускники дуже рідно залишаються на

підприємстві. Тож окремим співробітництвом

вузів з сільгоспідприємствами проблеми

підготовки кваліфікованих та достатньої

кількості фахівців не вирішити.

8.3. Існує проблема зайнятості та відтоку кваліфікованих працівників.

Як зазначали присутні на заходах представники

вузів, що готують фахівців для

сільгосппідприємств їх випускники в більшості не

збираються повертатися в село на продовжувати

роботу у сільгосппідприємствах безпосередньо на

селі.

Кваліфіковані ж працівники воліють працювати у

великих агро холдингах. З іншої сторони не завжди

фахівець певного профілю може знайти роботу по

місцю свого проживання і змушений

переїжджати, або змінювати фах.

Documents

Земельний діалог: співпраця зацікавлених сторін щодо земельної реформи