2011 年 11 月第十四卷四期 • Vol. 14, No. 4, November 2011

公務員工作態度傾向：

X 理論與 Y 理論之應用

邱吉鶴 謝加娣

http://cmr.ba.ouhk.edu.hk

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 1

公務員工作態度傾向：

X 理論與 Y 理論之應用

邱吉鶴 謝加娣

摘 要

本文採取問卷調查及實地訪談方式，應用 McGregor (1957) 提出的 X 理論

與 Y 理論主張，檢測公務員工作態度的傾向，以及探討影響公務員工作態

度的因素。調查統計結果顯示，一般公務員偏向認同 Y 理論人性假設的工

作態度；影響公務員工作態度的因素包括：行政機關體制的限制、首長的

領導與管理方式及員工績效評核制度等。其次，本文進一步認為在現行不

易改變的官僚體制下，建議參考 Y 理論的人性及樂觀思維之組織發展方

式，像是推行知識管理的社群組織、跨部門或自主工作團隊、工作豐富化、

運用資訊科技溝通帄台、提倡轉換型領導、促進員工承諾與保證及採取正

確的激勵措施等實務作法。本文研究結果將可提供後續研究及實務應用参

考。

關鍵詞：公務員、工作態度、X 理論、Y 理論

____________________________________________

邱吉鶴 清雲科技大學企業管理學系暨經營管理研究所

謝加娣 清雲科技大學企業管理學系

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 2

壹、緒論

台灣民主政治快速的發展，中央政府已經由 2000 年及 2008 年二次的政黨

輪替執政，地方政府在每四年選舉中政黨輪替更為頻繁。每當新的執政黨

上台時，執法者或政治人物都會抱怨政府文官體系的公務員思想僵化及政

策配合度低，且一般民眾認知亦大多認為公務員作風官僚。此種現象到底

是公務員本質上的工作態度出了問題？還是民主政治與官僚體制所產生的

問題？這些議題鮮少學者進行相關的研究，頗為值得研究者作為深入探討

及持續發展的研究議題。

根據組織相關的機制理論（institutional theory）主張，任何一個組織結構或

制度能夠生存，均係經由長期的環境適應，必定有其存在的理由，會因國

家或區域環境的差異，而有不同的組織結構與管理機制（Acs et al., 1997；

Damanpour, 1992；Saleh & Wang, 1993；O’Regan et al., 2005）；因此，政府

部門迄今仍難脫離官僚層級組織的束縛（蘇進棻, 2002），weber 的科層組織

理論的理性法定威權體系，以及 Foyal 行政管理原則的專業分工、權責相稱

及層級節制等主張，仍為政府部門組織結構與管理機制的主流（邱吉鶴,

2008）。如果相關法規與制度設計不良，不僅無法提昇行政效率，並將產生

大量的交易成本（Heide & John, 1998；Noordewier et al., 1990；Pilling et al.,

1994；Sriram et al., 1992；Walke & Popoo, 1991）及機會成本（Malone,

1987；Ouchi, 1979）；不僅無法引導政府部門解決正當的問題，更可能產生

政府失靈（朱敬一, 2008）的負面現象。

McGregor（1957, 1960）在其標竿著作「the human side of enterprise」中提

出 X 理論與 Y 理論，對組織管理與組織行為產生重大影響（Bedeian & Wren,

2001；Crainer & Dearlove, 2006；Miner, 2003；Kopelman et al., 2010）。

McGregor 的 X 理論為一悲觀（pessimistic）的主張，其基本假設管理者認

為員工多是懶惰（lazy）、不值得信賴（untrustworthy）、缺乏雄心（lack

ambition）及缺少創意（lack ideas），必頇經由控制（controlling）及指揮

（commanding）換取員工的行為；Y 理論持著樂觀（optimistic）的看法，

其基本假設管理者認為員工傾向自我實現（self-fulfilling），組織可推行像

是參與式領導（participatory leadership）、授權（delegation）、工作豐富化（job

enrichment）、目標管理（management by objectives）及績效評價（performance

appraisals）等措施（Miner, 2002；Kopelman et al., 2010）；其中 McGregor

的 Y 理論在組織管理與組織行為方面的基本規範主張，影響了後續學者提

出的需要層級理論（Maslow, 1965）、參與式管理（Lawler, 1986）及雙因子

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激勵理論（Herzberg et al., 1959）等發展（Carson, 2005）。McGregor 的理論

觀點，也影響了組織管理與組織行為的次領域議題，例如 Y 理論的人性及

樂觀思維為組織發展的原理（principles of organizational development）

（Argyris, 1971；Bennis, 1969；Friedlander & Brown, 1977）；同時，McGregor

的相關理論觀點影響了領導理論（leadership theory），特別是轉換型領導

（transformational leadership）（Bennis, 2003；Pastor & Mayo, 2008；Yukl,

1989）和強調促進員工承諾與保證勝於控制的模式（Truss et al., 1997）。

雖然 McGregor 的理論觀點將持續引導組織管理與組織行為相關學術與實

務的發展，但是自 1957 年 McGregor 提出理論到 2007 年，近 40 年時間尚

未有學者企圖針對 McGregor 的理論主張，提出衡量態度與行為的量表

（Kopelman et al., 2010）；Miner（2002）亦認為 McGregor 的理論主張雖被

管理實務普遍引用，但卻缺乏清楚有效的衡量指標；幸運的是，近幾年已

有 Kopelman 等（2008）學者開始發展 McGregor 理論之態度與行為量表，

將對 McGregor 的理論應用具有重大意義。

本文詴圖應用 McGregor 的 X 理論與 Y 理論主張設計量表，調查台灣中央

及地方政府公務員工作態度的傾向，並探討影響公務員工作態度因素及可

行解決方式。因此，本文共分為五節，本節闡明研究動機與目的，第二節

尌 X 理論、Y 理論及其在管理上應用進行文獻探討，第三節提出研究方法，

第四節進行研究結果分析與討論，最後提出本文研究結論。

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貳、文獻探討

本文研究目的在檢測公務員工作態度的傾向，以及探討影響公務員工作態

度的因素，因此，本文尌 X 理論、Y 理論及其在管理上應用進行文獻探討。

首先根據 X 理論與 Y 理論文獻的主張，提出本文公務員工作態度的問卷量

表，Kopelman 等（2010）學者認為訂定結構化有效的 X 理論與 Y 理論態

度或行為量表具有三大意義，包括：1、X 理論與 Y 理論量表能夠提供具有

相關證據的心理屬性；2、X 理論與 Y 理論主張有關員工個人態度及對管理

者行為的態度，均代表不同獨特的結構，在 McGregor 的立論架構中占有不

同的地位；3、在學術研究中，衡量是必要的公共領域。其次，本文尌 X 理

論與 Y 理論在管理上應用進行文獻探討，以為研究結果分析的參考。

一、X 理論

McGregor（1957, 1960, 1985）在其標竿著作「the human side of enterprise」

中提出人性消極的 X 理論，認為員工是懶惰、沒有自我主動工作的意願與

能力，以及只能對組織或團隊問題的解決提供些許的貢獻（Kopelman et al.,

2008）。根據 McGregor 的 X 理論主張，管理者對員工採取悲觀的看法，其

對人性的基本假設為：1、員工天生厭惡工作，並盡量逃避工作；2、由於

員工厭惡工作，必頇對其進行控制；3、員工喜歡逃避責任，並盡可能尋求

正式的指導；4、大多數員工認為工作安全保障最重要，不具有進取心。而

其組織管理的特性為：機械式組織結構、細密的分工、詳細的規章制度、

狹窄的控制幅度及嚴密的監督等，這些人性的假設及管理的特性與官僚式

組織之實際運作頗為類似。

基本上，X 理論反映出管理者對員工的不信任感，認為要讓組織目標與工

作順利的達成，只好依賴制訂嚴格的紀律、採取強制、監督與懲罰等措施，

但是 McGregor 認為在 X 理論的組織氣候中，如果管理者只是把員工當作

技術工具般的操作，將會限制 X 理論在實務上應用成功機會（Heil et al.,

2000；Kopelman et al., 2008；McGregor, 1966, 1967）。本文根據上述 X 理論

的主張，提出該構面公務員工作態度量表 6 個題項，包括：

-我會盡可能規避非我份內的工作。

-我喜歡在長官指導下完成份內的工作。

-我不喜改變現行的工作方式。

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 5

-我努力工作是因能得到更好的薪酬。

-我努力工作是因能有更好升遷機會。

-我不關心與我份內不相關的工作。

二、Y 理論

McGregor（1957, 1960, 1985）在其標竿著作「the human side of enterprise」

中同時提出 Y 理論，改變了管理思維與實務的途徑。他重新思考組織中人

們行為的假設，指出管理者角色應協助部屬啟發其潛能，以代替對其控制

與指揮。McGregor 的 Y 理論基本假設認為：員工懶惰不是與生俱來的、員

工具有自我的方向與自我控制的能力，以及員工具有提供創意與建議改善

組織績效的能力；因此，在實務管理上，像是組織提供獎勵與機會，可以

實現員工參與決策及目標設定等工作（Kopelman et al., 2008）。

Gardner 和 Schermerhorn（2004）強烈的認為，McGregor 的相關理論主張

像是可以無限延伸的模式，值得不斷的聆聽。McGregor 認為達成組織績效

不是運用胡蘿蔔與棒子（carrots and sticks）操縱員工，而應對員工具備的

能力給予尊敬（respect），例如員工具備挑戰、創新及自我成長的意願與能

力，這些現象在組織自我工作團隊、參與式群體及工作豐富化等實務運作

中，都可以得到印證，也因此 McGregor 的 Y 理論主張能夠被世人信奉了

半個世紀（Gardner & Schermerhorn, 2004；Kopelman et al., 2010）。

McGregor 的 Y 理論與中國孟子的性善論之觀點頗為相似，都主張人們是具

有良知的，只要組織提供合適的工作環境，一般員工都會努力地工作；如

果組織採取正確的激勵措施，員工不僅會自我約束，更會主動發揮潛能完

成任務。基本上，持著這種信念的管理者，偏向採取誘導的參與式管理與

目標管理，從而達到組織的任務與目標。其次，根據 McGregor 的 Y 理論

主張，管理者對人性持著樂觀的看法，其基本假設為：1、員工把工作視同

休息或娛樂般自然的事；2、員工如果對工作作出承諾，他會自我實現與自

我控制；3、一般員工都會主動學習接受及承擔責任；4、每個人普遍都具

有創造性決策能力。而其組織管理的特性為：有機式組織結構、授權、控

制幅度大、參與管理、自我控制及工作豐富化等（McGregor, 1957, 1960）。

本文根據 Y 理論相關主張，提出該構面公務員工作態度量表 6 個題項，包

括：

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 6

-我認為工作上心力與體力的消耗是正常的事。

-我所承諾的工作目標，我會盡力的完成。

-我認為監督與控制，並不影響我工作目標的達成。

-我認為獎懲規定，並不影響我的工作績效。

-在適當情況下，我願意挑戰具有責任的工作。

-我會不斷的改變工作方法，解決工作上問題。

三、管理上應用

McGregor 的 X 理論與 Y 理論缺乏結構的量表及科學的檢驗（Miner, 2002），

但經 Miner（2003）檢視 73 篇有關建立組織行為理論研究文獻中，發現相

關研究有 33 個次項目的認知受到 McGregor 的 X 理論與 Y 理論重大影響。

1985 年 McGregor 出版了「the human side of enterprise」著作後，該書已變

成管理界必讀的經典書籍，Druker (1998) 推崇它是一本：ever more relevant,

more timely, and more important 的書，認為是他讀過對人們最具影響力及最

具實用性的書；Bennis (2003) 寫道：這本書優於其他管理書籍的地方，在

於強調人們的潛能、成長與提升人們在產業或社會中的角色（Kopelman et

al., 2010）。同時，McGregor 的 Y 理論之組織管理與行為基本規範主張，影

響了後續學者提出的需要層級理論（Maslow, 1965）、參與式管理（Lawler,

1986）及雙因子激勵理論（Herzberg et al., 1959）等發展（Carson, 2005）。

McGregor（1966, 1967）認為 Y 理論主張像是參與管理、授權、工作擴大

化及績效評價等作法，可以應用在實務管理上；但他認為如果實務執行還

是抱著 X 理論管理心態，只是想把員工當作技術工具操縱，成功的機會將

受到限制（Heil et al., 2000）。而其最核心的問題應在於管理者或員工的態

度與自我實現等屬性，如果管理者持著員工是懶惰或不值得信任的態度，

在員工認知上他的工作很少被激勵參與，感受不到管理者對他的期望及重

視他的工作成效，員工自然主動配合意願不高；如果管理者認為員工是值

得信賴及期盼努力完成工作的，管理者必定願意創造合適環境，激勵員工

達成個人或組織的目標，這種現象必頇延伸到心理學及社會心理學用來解

釋（Bandura, & Locke, 2003；Eden, 1990；Heil et al., 2000；Mcnatt & Judge,

2004）。其次，McGregor（1966, 1967）指出，他觀察計畫或政策的失敗，

大都執行方法出了問題，當政策或計畫執行在 X 理論組織氣候中，使用 X

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理論管理態度者，往往失敗的機率較高，這或許與管理者及員工自我實現

的屬性相關。

McGregor 的理論觀點也影響了管理與組織行為的次領域議題，例如 Y 理論

的人性及樂觀思維為組織發展的原理（ principles of organizational

development）（Argyris, 1971；Bennis, 1969；Friedlander & Brown, 1977）；

同時，McGregor 的相關理論觀點影響了領導理論（leadership theory），特

別是轉換型領導（transformational leadership）（Bennis, 2003；Pastor & Mayo,

2008；Yukl, 1989）和強調促進員工承諾與保證勝於控制的模式（Truss et al.,

1997）。總之，我們相信 McGregor 的 X 理論與 Y 理論主張，將持續成為組

織管理與行為教課書中突出的觀點，並引導相關學術的研究（Larsson et al.,

2007；Neuliep, 1990, 1996；Pastor & Mayo, 2008）；此外，在廿一世紀學習

型組織中，McGregor 的 X 理論與 Y 理論主張也將伴隨著知識持續的成長；

在今日組織管理中，Y 理論的管理效果將逐漸優於 X 理論（Forrester, 2000；

Kochan et al., 2003；Schein, 2004；Kopelman et al., 2010）；但是，McGregor

（1966, 1967）認為 Y 理論型態並非適用於任何情境組織（Heil et al., 2000；

Mcgregor, 1967）。

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叁、研究方法

本文除蒐集文獻資料作為研究理論建構的基礎外，主要係採取問卷調查及

實地訪談二種方法。

一、問卷調查

本文根據前節文獻探討提出的 X 理論與 Y 理論公務員工作態度問卷題項，

採用李克特五點量表，以台灣中央機關及地方機關負責施政計畫執行或幕

僚作業人員為調查對象。經協商行政院研考會提供資料，包括：1、中程施

政計畫、中長程個案計畫、年度施政計畫、先期作業子系統；2、作業計畫、

執行情形子系統；3、計畫評估績效評估子系統；4、追踨作業子系統；及 5、

補助計畫子系統等相關人員，合計 2 萬 1948 人 (次)。經篩檢刪除重複者及

2009 年以前人員可能職務變動者後，得到 3222 人樣本作為本文研究調查對

象。

本文問卷發放仍採用網路提供的 my3q 問卷系統，根據行政院研考會提供使

用者網址，共發送 3222 份問卷；為提昇問卷回收率，於問卷發送前請求行

政院研考會發文中央及地方使用機關，通知受訪者接收到本研究問題時協

助填答。本次問卷於 2010 年 4 月 15 日發送，填答時間截至 2010 年 4 月 23

日止，共計填答時間 9 天。

研究回收有效問卷684份，有效問卷回收率21.23%，其樣本人口變數分佈情

形顯示，在性別部分男性：295人（43.1%）、女性389人（56.9%）；年齡

部分20-29歲71人（10.4%）、30-39歲252人（36.8%）、40-49歲249人（36.4%）、

50-60歲206人（15.5%）、60歲以上6人（0.9%），年齡分佈以30-60歲間者

居多；學歷部分：高中（職）25人（3.7%）、專科125人（18.3%）、學士

292人（42.7%）、碩士225人（32.9%）及博士17人（2.5%），學歷分佈以

學士及碩士者居多；職位部分：主管60人（8.8%）、非主管624人（91.2%），

以擔任非主管者居絕大多數；職等部分：簡任10-14職等28人（4.1%）、薦

任6-9職等436人（63.7%）、委任職等人員220人（32.2%），其中以薦任職

等最多，委任職等次之，受訪人員偏向中階公務員。

針對網路回收問卷684份，運用Cronbach’s值進行信度檢測，採用因素負荷

量進行效度檢測。其結果顯示，本調查問卷整體Cronbach’s值為0.68，達到

信度有效的水準（Nunnally（1978）主張，Cronbach’s值0.5以上其信度達到

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有效的水準，0,7以上為達到信度很有效水準），總體解釋變異量為25.14%。

在X理論構面部分，Cronbach’s值為0.75，達到信度很有效水準，解釋變異

量為44.60%；而各題項因素負荷量檢測，除第2題有關“我喜歡在長官指導

下完成份內工作”為0.22外，其餘各題項因素負荷量均在0.5以上，達到效度

可接受水準。在Y理論構面部分，Cronbach’s值為0.74，達到信度很有效水

準，解釋變異量為47.86%；各題項因素負荷量檢測，除第1題有關“我認為

工作上心力與體力的消耗是正常的事”為0.44外，其餘各題項因素負荷量均

在0.5以上，達到效度可接受水準。

二、實地訪談

本文作者於 2010 年 1 月 20 日至 28 日選取中央機關內政部、交通部、工程

會及研考會，以及地方機關之桃園政府、彰化縣政府與高雄縣政府，尌政

府管理制度、公務機關特性、首長領導方式、員工績效評核制度及帄日公

務處理情形等議題，採取集體訪問方式分別訪問各機關相關人員，聽取其

對相關問題的看法與建議，每場次參與人員約 5-8 人。

由於本文採行集體訪談，每一歸納出來的意見，均為取得受訪者共識或經

不同場次受訪者確認，如此至少可以規避單一個人或部門的偏頗立場，同

時可增強資料的內部效度；其次，藉由作者過往超過 30 年工作職務經驗及

研究領域，得與受訪者建立情誼，這種「社會連帶」關係有助於訪談中開

誠布公的交換意見，從而確保資料蒐集品質；此外，作者過去在本領域公

務經驗，也帶給不少參與觀察的機會，此舉將可避免不當的資料詮釋，有

助於增強資訊的外部效度（曾冠球，2010）。

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肆、研究結果分析

本文首先尌問卷調查結果進行統計分析；其次，結合調查統計與訪談結果，

並參考相關文獻主張進行討論，找出影響公務員工作態度的因素及可行參

考作法。

一、問卷調查結果統計分析

本文採用李克特五點量表衡量之，根據表 1.受訪者對 X 理論與 Y 理論之認

知帄均數顯示，受訪者對 X 理論認同帄均值為 2.73，而在“我會盡可能規避

非我份內的工作”及“我不關心與我份內不相關的工作”二個題項帄均值分

別為 2.42、2.35，低於五點量表中間值 2.50，這二個題項可以看出官僚組織

之依法行政及細密分工所產生的公務員工作心態；受訪者對 Y 理論認同帄

均值為 3.70，整體帄均值高於五點量表中間值 2.50，且受訪者在“我所承諾

的工作目標，我會盡力的完成”、“我會不斷的改變工作方法，解決工作上

問題”及“在適當情況下，我願意挑戰具有責任的工作”等三個題項帄均值分

別為 4.08、3.90 及 3.80，明顯認同度偏高，這也顯示一般公務員願意承諾

組織目標、學習創新及挑戰具責任工作。

其次，本文尌受訪者人口統計資料與研究變數進行變異數檢定如表 2，由檢

定結果顯示，受訪者性別對 X 理論的認同在 p<0.01 下有顯著差異，年齡在

p<0.01 及職等在 p<0.05 下對 Y 理論的認同有顯著差異；接著，再經由

Scheffe’s test 事後比較結果，僅有性別對 X 理論的認同在 p<0.01 下有顯著

差異。由人口統計檢定結果顯示，除了男性公務員對 X 理論的認同明顯大

於女性公務員外，其他人口統計差異並不顯著，這項結果透露出男性公務

員工作態度較為消極，值得往後研究者持續探討。

表 1、受訪者對 X 理論與 Y 理論之認知平均數統計表

構面 題項 樣本

數

帄均

值

標準

差

X 理論

我會盡可能規避非我份內的工作。 684 2.42 0.98

我喜歡在長官指導下完成份內的工作。 684 3.18 0.88

我不喜歡改變現行的工作方式。 684 2.73 0.82

我努力工作是因能得行更好的薪酬。 684 2.79 1.02

我努力工作是因能有更好的升遷機會。 684 2.90 1.01

我不會關心與我份內不相關的工作。 684 2.35 0.88

合計帄均值 684 2.73 0.62

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Y 理論

我認為工作上心力與體力的消耗是正常的事。 684 3.74 0.73

我所承諾的工作目標，我會儘力的完成。 684 4.08 0.65

我認為監督與管制，並不會影響我工作目標的達成。 684 3.48 0.94

我認為獎懲規定，並不會影響我工作的績效。 684 3.17 1.06

在適當情況下，我願意挑戰具有責任的工作。 684 3.80 0.71

我會不斷的改變工作方法，解決工作上問題。 684 3.90 0.67

合計帄均值 684 3.70 0.53

資料來源：本文研究整理

表 2、X/Y 理論變異數檢定事後比較表

構面 性別 個數 帄均數 標準差 t值 事後

比較

X理論 男 295 2.81 0.66

2.81(**) 男>女 女 389 2.67 0.58

Y理論 男 295 3.67 0.59

-1.01 女 389 3.71 0.48

構面 年齡 個數 帄均數 標準差 F值 事後

比較

X理論

20-29 歲 71 2.84 0.51

2.28 -

30-39 歲 252 2.75 0.62

40-49 歲 249 2.68 0.63

50-60 歲 106 2.70 0.63

60 歲以上 6 3.28 0.85

Y理論

20-29 歲 71 3.58 0.45

3.32(**) -

30-39 歲 252 3.63 0.54

40-49 歲 249 3.73 0.53

50-60 歲 106 3.81 0.55

60 歲以上 6 4.00 0.55

構面 職等 個數 帄均數 標準差 F值 事後

比較

X理論

簡任10-14職等 220 2.78 0.53

1.25 - 薦任6-9職等 436 2.70 0.66

委任職等人員 28 2.77 0.65

Y理論

簡任10-14職等 220 3.63 0.54

3.88(*) - 薦任6-9職等 436 3.74 0.53

委任職等人員 28 3.57 0.50

註：「*」：p>0.05；「**」：p>0.01。事後比較運用Scheffe’s test。

資料來源：本文研究整理

最後，本文尌受訪者對 X 理論與 Y 理論的認同進行組間差異檢定如表 3。

由表 3.檢定結果顯示，X 理論與 Y 理論組間具有顯著的差異。綜合本文調

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 12

查統計結果，可以顯示一般公務員偏向認同 Y 理論人性假設的工作態度。

表3、X/Y理論組間差異性檢定

構面 個數 帄均數 標準差 t值

X理論 684 2.73 0.62 -31.050(***)

Y理論 684 3.70 0.53

註：「***」：p>0.001。

資料來源：本文研究整理

二、研究結果討論

從本文問卷調查統計結果顯示，一般公務員偏向認同Y理論人性假設的工作

態度；但是，為何執政者及一般民眾認知中公務員偏向於X理論人性假設的

工作態度？或是為何形成公務員偏向於X理論人性假設的工作態度？本文從

行政機關體制的限制、首長的領導與管理方式及員工績效評核制度等方面進

行討論，以期找出影響公務員工作態度的因素及未來可能的改善方法。

1、行政機關體制的限制：根據組織相關的機制理論（institutional theory）主

張，任何一個組織結構或制度能夠生存，均係經由長期的環境適應，必定有

其存在的理由，會因國家或區域環境的差異，而有不同的組織結構與管理機

制（Acs et al., 1997；Damanpour, 1992；Saleh &Wang, 1993；O’Regan et al.,

2005）；因此，政府部門迄今仍難脫離官僚層級組織的束縛（蘇進棻，2002），

weber的科層組織理論的理性法定威權體系，以及Foyal行政管理原則的專業

分工、權責相稱及層級節制等主張，仍為政府部門組織結構與管理機制的主

流（邱吉鶴，2008）。其次，根據作者訪談中央及地方機關員工表示：

行政機關每一機關都有組織法（或組織規程）的規範，每一機關、部門

或不同職位職權分工明確，且執行每一項公務都要有法規依據，長期形

成不同機關間本位主義…，公務員處理公務經常被指責違法或逾越職

權，對一般公務員而言，為了保住工作不如依法或聽命行事，這樣多一

事不如少一事，也可閒的輕鬆…等。

McGregor認為在X理論的組織氣候中，如果管理者只是把員工當作技術工具

般的操作，將會限制X理論在實務上應用成功機會（Heil et al., 2000；Kopelman

et al., 2008；McGregor, 1966, 1967）。McGregor的Y理論主張員工懶惰不是與

生俱來的、員工具有自我的方向與自我控制的能力，以及員工具有提供創意

與建議改善組織績效的能力；因此，在實務管理上，像是組織提供獎勵與機

會，可以實施員工參與決策及目標設定等工作（Kopelman et al., 2008）；在現

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 13

行行政機關官僚體制下，像是推行知識管理的社群組織、跨部門或自主工作

團隊及運用資訊科技溝通帄台等，都將有助於打破機關或部門間本位主義，

以及培養員工具備挑戰、創新及自我成長的意願與能力（Gardner &

Schermerhorn, 2004；Kopelman et al., 2010）。

2、首長的領導與管理方式：行政機關在官僚體制下，講求的統一指揮與分

層負責，且在民主國家政黨政治下，政務官與一般文官間缺乏信任感（邱吉

鶴，2008），其首長的領導與管理方式較偏向X理論的思維。其次，根據作者

訪談中央及地方機關員工指出：

民主政治每次選舉後，新首長上任有其競選承諾的新作為，且政務體系

的長官都大換血，由於新任首長的新思維或缺乏行政經驗，在現行官僚

體制下，往往許多想法與現行法規牴觸，常會發生與一般文官間見解不

同的問題…；同時，一般政務官上任後，經常會建立自己的班底，組織

中會有內部人（in-group numbers）與外部人（out-group numbers）的產

生（Campbell & Swift, 2006），形成組織中不同信任的問題…等。

X理論反映出管理者對員工的不信任感，認為要讓組織目標與工作順利的達

成，只好依賴制訂嚴格的紀律、採取強制、監督與懲罰等措施，McGregor

認為在X理論的組織氣候中，如果管理者只是把員工當作技術工具般的操

作，在實務應用上成功的機會將降低（Heil et al., 2000；Kopelman et al., 2008；

McGregor, 1966, 1967），其最核心的問題在於管理者或員工的態度，如果管

理者持著員工是懶惰或不值得信任的態度，在員工認知上他的工作很少被激

勵參與，感受不到管理者對他的期望及重視他的工作成效，員工自然主動配

合意願不高；如果管理者認為員工是值得信賴及期盼努力完成工作的，管理

者必定願意創造合適環境，激勵員工達成個人或組織的目標，這種現象可以

延伸到心理學及社會心理學用來解釋（Bandura, & Locke, 2003；Eden, 1990；

Heil et al., 2000；Mcnatt & Judge, 2004）。

McGregor的相關理論觀點影響了領導理論（leadership theory），特別是轉換

型領導（transformational leadership）（Bennis, 2003；Pastor &Mayo, 2008；Yukl,

1989）和強調促進員工承諾與保證勝於控制的模式（Truss et al., 1997）。在廿

一世紀學習型組織中，McGregor的X理論與Y理論主張也將伴隨著知識持續

的成長，在今日組織管理中，Y理論的管理效果將逐漸優於X理論（Forrester,

2000；Kochan et al., 2003；Schein, 2004；Kopelman et al., 2010）。

3、員工績效評核制度：台灣中央或地方行政機關每年根據銓敘部頒布之公

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 14

務人員考績法及施行細則辦理員工年度績效考核，考核項目包括：工作

（50%）、操行（20%）、學識（15%）及才能（15%）等四項；評等區分為

甲、乙、丙、丁等四級，早期考核實際上只分為甲、乙二級，每一機關考

甲等人數可以達成 90%以上，其他考核乙等 10%人員大多數機關實質上採

行輪流，或由新進人員及低階人員考列。由於這項考核制度未將組織業務

性質、規模、人員素質及工作條件等因素考慮在內，無法產生實質激勵效

果，變成行政機關每年例行公事，並受外界強烈的批評；主管機關曾詴圖

作些改變，但因政治因素的干擾或尚未找到適當的方法，只能作小幅度修

訂，對公務員實質激勵效果不大。曾如訪談中央及地方機關員工所言：

績效考核制度如果能有效的考核出員工努力的結果，並能公帄的考

核，對員工確實能夠產生激勵效果…，但是現行績效考核制度採取帄

頭式作法，不管機構工作性質及人數多少其考核評等比例都相同…；

考核好像與員工帄時努力無關，只是與主管關係好，到年底稍微表現

一下尌可考列甲等，最倒霉的應是新進或低階員工，經常被考列乙

等，且這項考核與未來的升遷或長官的認同的相關性不大…。

員工的績效考核制度無論在企業、非營利組織及政府機關都在實施，可見

公帄有效的績效考核在組織管理上的重要性。但 McGregor 認為達成組織績

效不是運用胡蘿蔔與棒子（carrots and sticks）操縱員工，而應對員工具備

的能力給予尊敬，例如員工具備挑戰、創新及自我成長的意願與能力，這

些現象在組織自我工作團隊、參與式群體及工作豐富化等實務運作中，都

可以得到印證，也因此 McGregor 的 Y 理論主張能夠被世人信奉了半個世

紀（Gardner & Schermerhorn, 2004；Kopelman et al., 2010）。McGregor 的 Y

理論與中國孟子的性善論之觀點頗為相似，都主張人們是具有良知的，只

要組織提供合適的工作環境，一般員工都會努力地工作；如果組織採取正

確的激勵措施，員工不僅會自我約束，更會主動發揮潛能完成任務。

綜合上述分析，影響公務員工作態度主要因素包括：行政機關體制的限制、

首長的領導與管理方式及員工績效評核制度等；而在現行不易改變的官僚

體制下，如何降低 X 理論組織氣候的管理方式負面效果，應是未來行政機

關努力的方向，詴圖可以參考 Y 理論的人性及樂觀思維之組織發展作法

（Argyris, 1971；Bennis, 1969；Friedlander & Brown, 1977），像是推行知識

管理的社群組織、跨部門或自主工作團隊、工作豐富化（Gardner &

Schermerhorn, 2004；Kopelman et al., 2010）、運用資訊科技溝通帄台、提倡

轉換型領導（transformational leadership）（Bennis, 2003；Pastor & Mayo,

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2008；Yukl, 1989）、促進員工承諾與保證（Truss et al., 1997）及採取正確的

激勵措施等，都將有助於打破機關或部門間本位主義，以及培養員工具備

挑戰、創新及自我成長的意願與能力。

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伍、結論

本文重要議題在於檢測公務員工作態度的傾向，以及探討影響公務員工作

態度的因素。在公務員工作態度的傾向方面，調查統計結果，顯示一般公

務員偏向認同 Y 理論人性假設的工作態度，經由受訪者對 X 理論與 Y 理論

的認同進行組間差異檢定，在 p<0.001 下 X 理論與 Y 理論組間具有顯著的

差異。

在影響公務員工作態度的因素，本文提出包括：行政機關體制的限制、首

長的領導與管理方式及員工績效評核制度等因素。其次，本文進一步認為

在現行不易改變的官僚體制下，如何降低 X 理論組織氣候的管理方式負面

效果，是未來行政機關努力的方向；提出可以參考 Y 理論的人性及樂觀思

維之組織發展作法（Argyris, 1971；Bennis, 1969；Friedlander & Brown,

1977），像是推行知識管理的社群組織、跨部門或自主工作團隊、工作豐富

化（Gardner & Schermerhorn, 2004；Kopelman et al., 2010）、運用資訊科技

溝通帄台、提倡轉換型領導（Bennis, 2003；Pastor & Mayo, 2008；Yukl,

1989）、促進員工承諾與保證（Truss et al., 1997）及採取正確的激勵措施

（Bandura, & Locke, 2003；Eden, 1990；Heil et al., 2000；Mcnatt & Judge,

2004）等，都將有助於打破機關或部門間本位主義，以及培養員工具備挑

戰、創新及自我成長的意願與能力。

本文採行問卷調查及實地訪談方式進行研究，所得結果對於瞭解一般公務

員的工作態度傾向，以及改善現行官僚體制下公務員工作態度確有一定參

考價值。惟問卷調查係從員工角度設計工作態度量表，對於管理者工作態

度並未分開測量，建議未來的研究可同時測量員工及管理者工作態度進行

比較分析，將可增加研究結果的效度；其次，調查問卷整體 Cronbach’s 值

為 0.68，只能達到信度有效的水準，而各題項因素負荷量檢測，X 理論構

面第 2 題有關“我喜歡在長官指導下完成份內工作”為 0.22，以及 Y 理論構

面第 1 題有關“我認為工作上心力與體力的消耗是正常的事”為 0.44 似乎偏

低，有待研究者持續發展有效量表，以逐步提升量表之信效度。

中華管理評論國際學報‧第十四卷‧第四期 17

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