통일 대비 에너지부문 장단기 전략 연구 (1차년도) · 통합 정책과제, 독일 통일과정의 에너지산업 통합사례 분석 등이 선정 되었다. 이들은

KOREA ENERGY ECONOMICS INSTITUTE

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김 경 술

통일 대비 에너지부문 장단기 전략 연구(1차년도)

기본연구 보고서

15-28



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기본연구 보고서

15-28


김 경 술

참여연구진

연구책임자 : 선임연구위원 김경술

연구참여자 : 한국자원경제학회 류지철

한국연구재단 객원연구원 임병재

통일연구원 손기웅

요약 i

<요 약>

1. 연구필요성 및 목적

통일에 대비한 에너지부문의 장단기 전략을 구축, 에너지부문의 통

일시대 대응태세를 강화하는 것이 본 과제의 목적이다. 본 과제는 에

너지부문의 통일준비 논의를 선도하고 효과적으로 조율함으로써 통일

과정은 물론 통일 후에도 유용한 에너지부문의 전략체계를 확보하고

자 기획된 3개년 연구사업의 1차 년도 연구결과이다.

대통령의 드레스텐 선언(2014.3.28.)으로 촉발된 통일 논의는 우리

시대의 가장 중요한 미래 담론으로 부각되고 있으며, 대통령 직속 통

일준비위원회는 본격적인 통일준비 논의를 주도하는 동시에 각계의

통일 준비 활동을 통합 조정하고 있다. 그로 인해 통일 준비에 대한

사회적 요구는 날로 증대하고 있으며, 에너지부문도 이에 대한 본격적

인 논의와 연구가 필요한 시점에 직면하고 있다.

그간의 에너지부문 남북협력 연구는 협력사업 발굴 및 시행방안 분

석에 집중되어 통일 준비에 대한 논의와 연구는 크게 부족한 상황이

다. 북한 에너지부문 실태분석과 개발 잠재력 평가, 급변하는 남북관

계 하에서의 협력사업 개발 및 시행방안 분석 등에 관한 연구개발에

집중하는 동안, 급변사태에 대비한 대응플랜, 통일에 대비한 마스터

플랜 등의 논의와 연구는 매우 미흡한 실정이다.

통일 대비 에너지부문 장단기 전략은 석유, 석탄, 전력, 가스, 신재생

등의 모든 에너지원과 에너지 안보, 가격, 절약, 효율 등 모든 기능별

정책과 산업을 포괄하여 유기적으로 수립되어야 하는 종합적 전략이다.

ii

그러므로 북한의 에너지 산업에 대한 체계적인 이해와 정확한 분석이

선행되어야 하며, 우리 에너지 산업의 남북통합 역량 또한 면밀히 검

토되어야 한다.

본 과제는 남북의 정치적, 경제적 통합이 머지않은 장래에 실현될

것이라는 전제 하에 에너지부문의 남북통합 방안을 연구하기 위한 목

적으로 설계되었으며, 1차 년도 연구주제로 에너비부문 북한 급변사

태 대응플랜, 에너지 산업별 남북 통합역량 평가, 에너지 산업별 남북

통합 정책과제, 독일 통일과정의 에너지산업 통합사례 분석 등이 선정

되었다. 이들은 통일에 대비한 에너지부문 전략 수립에 필수적으로 요

구되는 분석이나 선행연구가 부족한 분야들이다.

2. 주요내용

가. 북한 급변사태 대비 에너지부문 대책

본 연구의 첫 번째 주제는 북한 급변사태 대비 에너지부문 대책이

다. 북한 급변사태의 발생요인, 유형, 발생 가능성 등에 대해 분석하였

으며, 급변사태에 따른 에너지부문의 정책과제를 검토하였다.

북한 급변사태 대응 에너지부문 주요대책은 에너지비상대책위원회

구성, 북한 이탈주민에 대한 에너지 지원 대책, 개성공단 대북 에너지

지원 설비의 관리 조치, 주변국의 대북 에너지 지원 공조 방안 모색,

대북 긴급 에너지 지원 공급 대책, 에너지 공급설비 관리 및 정상화

조치 등으로 구분하여 분석하였다.

에너지비상대책위원회는 대북 에너지 지원에 관한 정책수요에 대응

할 뿐만 아니라, 대북 에너지 지원 시 발생할 수 있는 국내 에너지 수

요약 iii

급 차질을 점검하고, 에너지 생산 공급 시설을 위기 비상관리 체제로

전환하는 데에 관한 정부의 기능을 수행한다.

[그림 1] 에너지비상대책위원회 조직구성

북한 이탈주민 수용 시설에 대한 에너지지원 사업은 ‘에너지수급비

상대책단’의 ‘긴급시설에너지공급반’의 업무로 북한 체제의 붕괴로 발

생할 대규모 탈북 주민을 수용하고 지원하는 시설에 대한 긴급 에너

지 공급대책이다.

공급대상 단위공급량 총공급량소요예산

(억원)

난방 등유 2.5만 가구 1 ㎘/가구 년 25,000 ㎘ 260

취사도시가스 1.25만 가구 4,15434 MJ/가구 년 51,930천 MJ 11.5

LPG 1.25만 가구 120 Kg/가구 년 1,500 톤 33.0

전기 2.5만 가구 5954.7 kWh/가구.년 148.9GWh 172.9

<표 1> 탈북자 수용시설 에너지 공급 예산(시산)

iv

대책은 탈북자 규모 10만 명(2만 5천 가구), 공급기간 1년을 기준으

로 분석되었으며 인원 및 기간의 증감에 따라 비례적으로 활용할 수

있도록 하였다. 지원 에너지는 난방용 등유 및 경유, 취사용 도시가스

및 LPG, 전기를 포함하며, 예상 비용은 477.4억원이다.

개성공단의 대북 에너지 공급시설 관리 조치는 현지 에너지 설비의

안전관리 및 가동여건 유지를 위한 조치로 경질유 저장탱크, LPG 저

장탱크, 한국전력이 가설한 20km 구간의 배전설비(22.9kV, 160mm2,

2회선), 154kV 송전선로(410mm2, 2회선, 16km)와 옥외변전소 등에

대한 보호 조치와 비상 운영계획 이행을 제안하고 있다.

주변국의 대북 에너지 지원 공조 방안 모색을 위하여 ‘대북에너지지

원사업단’의 ‘에너지지원반’은 주변국과 국제사회에 대북 에너지 지원

대책 공조를 요청하며, 특히 중국과는 압록강 수계 북 중 공동관리 수

력발전소(수풍, 태평만, 위원, 운봉)의 설비 파괴 방지 및 보호 조치

공조, 대북한 원유 및 석유제품 수출의 안정적 지속, 대중국 무연탄

수출 중지 조치1)가 내려질 경우, 중국의 기 계약업체들과의 수출계약

해지에 관련된 정책적, 행정적 지원 등을 요청해야 한다.

대북 긴급 에너지 지원 공급 대책은 ‘에너지비상대책위원회’의 ‘대

북에너지지원사업단’의 업무로 산하 ‘에너지지원반’과 ‘수송대책반’이

직접 관여한다. 북한 급변사태 발생 후 가능한 가장 빠른 시기에 지원

하는 것을 원칙으로 하며, 지원수준은 북한의 급변사태 발생 이전의

민생부문 에너지수급 수준을 유지할 수 있도록 지원하며, 에너지 이용

기기 보급 지원과 병행하여 추진한다.

1) 급변사태 발생 시 대중국 수출용 무연탄을 내수용으로 전환하기 위한 조치임. 현재 북한은 상당한 량의 무연탄을 중국에 수출하고 있음.

요약 v

대북 긴급 석탄 공급대책은 북한 주요 거점지역에 연탄공장을 건설

하여 북한 전역에 연탄을 공급하는 방안을 중심으로 설계하였다. 소요

석탄은 1,767만톤으로 대중국 수출 물량을 내수 전환하여 북한 전역

에 수송, 저탄하여 겨울철 연탄제조용으로 활용하면서 연탄공장 인근

의 가행탄광에서 생산되는 석탄을 동시에 활용하는 방안으로 조달 가

능하다. 북한 전역에 총 39개의 연탄공장을 설립하는 방안을 제시하

였다.2) 연탄공장 건설은 남한에서 설비를 긴급조달하고 북한 현지의

부지여건이 원활히 마련될 경우 6개월 정도면 가능하다.

구분단위공장 비용

공장 수 총비용

15만톤급

초기투자비 공장설립비 3,000 8 24,000

연간 운영비연탄 제조비용 2,100 8 16,800

일반관리비 2,100 8 16,800

소계 57,600

10만톤급

초기투자비 공장설립비 2,230 31 69,130

연간 운영비연탄 제조비용 1,400 31 43,400

일반관리비 1,400 31 43,400

소 계 155,930

합 계 213,530

<표 2> 북한 지역 연탄공장 건설 및 연탄지원방안 비용(백만원)

예상 소요비용은 총 2,135억원으로 추정된다. 그 가운데 초기투자비

는 일단 정부부담으로 먼저 추진하고, 사태가 안정화된 시점부터 민영

2) 김경술, 북한 민생용 에너지 문제 해결방안 연구, 에너지경제연구원, 2014

vi

화를 추진함으로써 회수할 수 있어 순수 정부부담은 1년간의 운영비

1,204억원에 해당한다.

대북 긴급 석유 공급대책은 2013년 북한의 석유제품 내수 추정 총

량 54만 7,831톤을 급변사태 시에도 안정적으로 공급하는 내용으로

설계되었다.

[그림 2] 대북 석유류 긴급 공급 루트

원유는 중국에 대한 수입대금 지불보증 및 국제협력을 통해 현재

물량만큼을 지속적으로 수입할 수 있도록 한다. 이를 통해 수입되는

요약 vii

물량은 급변사태 시에도 현재와 같이 조 중우호송유관을 통해 중국

단동에서 북한 봉화화학공장으로 공급되도록 한다. 휘발유 부족분은

남한으로부터 공급하며 북한의 석유제품 유통 거점인 3개 연유창 가

운데 ‘문천연유창’과 ‘와우도연유창’으로 직접 공급한다. 중유 부족분

도 남한으로부터 공급하며, KEDO중유가 공급되었던 루트를 활용하

여 공급한다. KEDO중유는 선봉항과 송림항으로 공급되어 화력발전

소들에게 공급된 바 있다.

대북 긴급 전력 공급대책은 북한 발전설비 활용 극대화, 압록강 수

계 북 중 공동운영 수력 활용 제고, 휴전선 인근 지역 남한으로부터의

직접공급 등의 3가지 유형으로 구성될 수 있다.

대북 전력공급 긴급조치 조치 내용

북한 발전설비 활용 극대화

가동여건 확보

시설보호를 위한 경비강화

인력이탈 방지를 위한 식량지원, 급여인상 등의 조치

연료공급 원활화석탄광 가동여건 개선

발전용 중유 공급

긴급정비 부품공급, 기술적 조치 등

압록강 수계 북중 공동운영 수력

활용

4개 발전소(수풍, 태평만, 위원, 운봉) 북한 활용 증대

중국(북 중수력발전이사회)의 협조 필요

휴전선 인근 지역 남한으로부터의

직접공급

개성 인근 지역해당지역 북한계통 격리 후 남한

전기 공급

금강산관광지역현지 남한 발전설비 활용, 인근

지역 북한계통 격리 후 전기 공급

<표 3> 대북 전력공급 긴급조치 내용

viii

상기 조치들이 잘 운영된다면 북한 지역의 전력사정은 급변사태 이

전보다 훨씬 더 좋아질 수 있을 것으로 예측된다. 일단 제반 조치들이

조화롭게 잘 시행되어 전력공급 상황이 어느 정도 안정적으로 확보되

면 산업용과 같이 사태 초기에 공급을 제한했던 수요부문에 대한 전

력공급도 정상화할 수 있을 것으로 예상된다.

[그림 3] 대북 긴급 전력공급 대책

요약 ix

나. 통일 대비 에너지 산업별 통합역량 평가

통일 대비 에너지 산업별 통합역량 평가는 전문가단 평가방법으로

수행되었다. 산업별 전문가와 함께 평가표를 설계하고, 업계의 전문가

5~6명으로 하여금 평가하도록 하는 방법이다. 평가표에 산업별 평가

요소를 제시하고 전문가단이 각 요소별 통합역량을 100점 만점 스케

일로 평가하였다.

석유산업은 대한석유협회의 자문을 통해 수행되었다. 전문가 평가

단(5명)은 남한 석유산업의 남북통합 역량을 비교적 높게 평가하고 있

다. 이는 북한의 석유산업이 매우 단순하고 소규모인 반면, 남한의 석

유산업은 세계적 수준의 역량을 갖추고 있어 북한 석유산업을 통합하

는데 큰 어려움은 없을 것으로 보고 있다는 의미로 해석된다.

평가요소 평가결과(점)

원유 도입 92

석유 정제 92

석유 수송 84

석유 판매 78

법제도 75

정책 68

연관산업 81

<표 4> 북한 석유산업의 남북통합 역량평가 결과

x

특히, 원유도입과 석유정제와 관련된 통합역량은 92점으로 가장 높

게 평가되었다. 석유수송, 연관산업과 관련된 평가결과는 각각 84점과

81점으로 평가되었으며, 석유판매, 법제도, 정책 등의 평가요소에 대

해서는 비교적 낮게 평가하고 있다. 특히 정책과 관련한 평가결과는

68점으로 가장 낮게 나타나고 있어 석유산업 남북통합에 대비한 정책

부문의 사전적 대비가 필요함을 시사하고 있다.

석탄산업은 북한자원연구소의 협력을 통해 수행되었으며, 5명의 전

문가 평가단이 평가에 참여하였다. 남한 석탄산업의 북한 석탄산업 통

합역량은 비교적 양호하나 충분하지는 않은 것으로 평가되었다. 전문

가단은 기술, 인프라, 연관산업, 인적자원 등은 80점 이상으로 비교적

좋게 평가하고 있는 반면, 개발경험, 투자(금융), 시장, 법제도 등은 상

대적으로 낮게 평가하고 있다.


시장 62

기술 89

인프라 85

법제도 50

투자(금융) 69

연관산업 81

개발경험 75

인적자원 80

<표 5> 남한 석탄산업의 남북통합 역량평가 결과

요약 xi

전력산업의 남북통합 역량평가는 한국전기연구원의 협력을 통해 수

행되었으며, 8명의 전문가 평가단이 참여하였다. 기술력은 88점으로

상대적으로 가장 높은 점수를 받았으며, 연관산업, 개척경험 등도 상

대적으로 평가결과가 좋게 나타났다. 인적자원, 시장, 인프라 등의 평

가요소들이 70점대로 평가되었으며, 법제도와 투자(금융) 등은 상대적

으로 매우 낮은 점수를 얻고 있다. 전력산업 내적인 역량은 상대적으

로 우호적으로 평가되었으나 법제도, 투자(금융) 등과 같은 외부와 연

계된 역량에 대해서는 매우 낮은 평가결과를 보이고 있다. 이러한 평

가결과는 전력산업 자체는 어느 정도 남북통합 역량을 보유하고 있는

것으로 보고 있으나, 현재의 법제도와 투자(금융) 시스템으로는 원활

한 전력산업의 남북통합이 어려울 것이라는 점을 시사하고 있는 것으

로 해석된다.


시장 73

기술 88

인프라 72

법제도 59

투자(금융) 57

연관산업 84

개척경험 80

인적자원 78

<표 6> 남한 전력산업의 남북통합 역량평가 결과

xii

다. 남북통합을 위한 에너지 산업별 정책과제

남북통합을 위한 에너지 산업별 정책과제는 석유, 석탄, 전력 등 에

너지 산업별 전문가 평가단에 의해 제안되었다. 대한석유협회, 북한자

원연구소, 한국전기연구원이 각각 산업별 전문가 평가단과의 논의와

취합을 수행하였다.

석유산업에서는 북한의 중장기 유종별 석유 수요전망, 북한 석유산

업 육성 정책, 북한 석유 인프라 계획 등이 강조되었으며, 남북통합

시 남한의 잉여설비 활용정책의 필요성도 제안하고 있다. 석유유통과

관련하여 가짜석유, 면세유, 무자료 거래 등 부정유통에 대한 대책수

립도 제안하고 있으며, 단계별 품질, 환경 기준 개발, 탄소배출권 거래

제에 대한 정책 등도 제안하고 있다.

석탄산업은 주요 정책과제로 북한 석탄의 남한산업 활용 가능성 검

토, 북한 탄광 운영실태 파악 및 현대화 방안 수립, 북한 탄광 공동개

발을 위한 법제화 방안, 북한 탄광 기술인력 현황 및 교육 수요조사

등을 제안하였다.

전력산업은 남북 통합계통의 중장기 전력 수요전망, 북한 지역 전력

시장 도입방안, 남북 전력 기자재 표준화 방안, 남북 전력시스템 동기

화 핵심기술 개발, 북한 인프라 개선 및 신설 마스터플랜, 북한 전력

요금체계 구축방안, 세제, 법률, 제도 통합을 위한 단계별 로드맵 설

계, 북한 산업 시설 민영화 로드맵, 남북 전력 협력사업 매뉴얼 개발,

북한 현지 인력 기술교육 방안 등의 정책과제들을 제시하였다.

라. 독일 통일과정의 에너지산업 통합사례 분석

1990년 독일의 통일은 에너지의 모든 분야에 충격을 주었다. 40년

요약 xiii

간에 걸친 이질적인 체제에 구조화된 에너지의 생산, 공급, 소비가 한

틀 내에 통합되어야 했고, 사람들의 소비행태에도 동일성이 형성되어

야 했다. 통일 이후 에너지 부문에서의 통합은 놀랄 만큼 순조로이 진

행되었다고 평가될 수 있다. 통일 이후 25년 동안 에너지 부문은 ‘에

너지믹스의 변화, 거대한 투자, 새로운 소유구조, 에너지망과 에너지

관련법의 통일, 재생가능 에너지의 생산 확대 등과 같은 여러 가지 변

혁을 겪었다. 물론 문제도 있었다. 환경파괴적인 갈탄발전의 완전 중

단은 실업과 지역경제에 대한 우려 때문에 아직도 이루어지지 못하고

있으며 아직 시간이 더 필요한 상황이다.

석유산업: 동독의 석유산업은 Lütow, Zingst 등지에서의 소규모 원

유 생산기업과 4개의 정제산업으로 구성되어 있었으며 전체적으로 미

미한 규모였다. 원유 생산 산업은 매장량이 적어 크게 확산되지 못했

으며, 구 동독의 석유개발회사 ‘Erdöl-Erdgas Grimmen’ 사는 통일 이

후 ‘VEB Erdöl-Erdgas Grimmen GmbH’로 바뀌었다가 1990년대 초

반에 해체되었다. 국영 정유업체 PCK, Minol, Leunawerke, Thyssen

Handels Union AG 등은 민영화되었다. 소련으로부터 원유를 수송하

던 파이프라인 등 인프라는 잘 계승되었으며 지금도 활용하고 있다.

석탄산업: 동독의 갈탄산업은 1963년 즈음 절정기를 맞이했고 그

생산량은 1억 4,300만 톤에 달했다. 동독은 전쟁 직후 재건 사업과 시

설물의 국유화를 진행하였고, 수차례 합병절차를 통해 1980년 모두

중부독일의 비터펠트(Bitterfeld)와 Senftenberg로 합쳐졌다. 동독지역

의 갈탄발전소는 10개가 가동되고 있었고 발전용량은 1,547만kW에

달하였다. 그러나 1989년 변혁을 맞으면서 다수의 노천광과 주요 석

탄화학산업들이 폐쇄되거나 사유화되었다. 1990년부터 갈탄생산은 급

xiv

격히 감소하여 20개의 광산가운데 17곳이 운영 중지되었다. 광부들의

수도 불과 몇 년 만에 6만 명에서 3,000명으로 급격하게 감소했다. 현

재는 민영화된 두 개의 노천광산이 가동되고 있다.3)

1994년부터 광산관리회사(Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau-

Verwaltungsgesellschaft; LMBV)를 설립하여 폐광지역의 환경 및 경

관복원을 통한 역사적, 문화적 보존과 관광자원화를 추진하고 있으며,

폐광지역 도시 복원을 위한 약 85억 유로에 달하는 대규모 투자사업

을 진행하고 있다.

통일 후 독일은 1996년부터 2003년 기간에 석탄-가스 신복합화력발

전소 10개(설비용량은 740만kW)를 건설하여 여전히 효율적인 갈탄

이용을 도모하고 있다. 이는 재생에너지 보급 제고를 통한 탈탄소 경

제를 추구하는 독일 자체의 정책방향과도 일치하지 않으며, 신기후체

제를 구축하고 있는 EU의 정책 프레임과도 크게 다르다. 아직도 많은

노동력과 규모를 갖추고 있는 석탄산업과 그 관련 산업, 신재생에너지

산업, 환경보호단체, 전력소비자들간의 균형을 맞추는 것이 향후 과제

라고 할 수 있겠다.

전력산업: 동독은 분단 이후 계획경제 실현을 위해 에너지 기업들을

15개의 대규모 에너지 연합기업으로 통폐합하여 국영화 하였다. 이들

은 1990년 봄, 통일과 함께 모두 신탁청(Treuhandanstalt)에 인수되었

다. 신탁법 (Treuhand Act)에 따라 모든 발전 사업체들은 하나의 주

식회사로 전환하게 되었으며, 이 회사의 자산과 소유권은 신탁청이 관

3) Bleicher, André. Die Institutionalisierung eines organisationalen Feldes – das Beispiel der Elektrizitätswirtschaft. Fakultät für Maschinenbau, Elektrotechnik und Wirtschaftsingenieurwesen der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus. 2006. P.139.)

요약 xv

리하게 되었고, 신탁청은 유일한 소유주가 되었다.

그러나 신탁청은 여러 현실적인 제약들과 경험 부족 등으로 정치권

을 비롯한 각계의 요구와 주장을 반영할 수밖에 없었으며, 결국 서독

의 전력시장과 유사한 구조가 동독지역에 만들어졌다.

낙후된 동독의 전력부문은 민영화 추진을 위해 서독 기업들의 대규

모 현대화 선투자가 필요하였으며, 이 투자의 대가로 서독 에너지기업

은 신탁청을 통해 동독 기업들의 주식을 매입하였다. 주식 일부는 지

방정부가 소유하게 하였고 그를 통해 동독 지역 전력부문을 간접적으

로 지원할 수 있도록 하였다. 서독의 에너지 기업들은 향후의 높은 수

익성을 확보하기 위해 경쟁적으로 매입에 참여하였다. 당시의 선두기

업인 ‘프로이쎈전기’(Preussen Elektra), RWE 및 ‘바이에른발전소’

(Bayernwerk), ‘연합에너지주식회사’(Vereinigte Energiewerke AG; VEAG)

등 세 기업들이 주도하였다.

수직적 통합을 통해 높은 수준으로 카르텔화 되어있던 서독방식의

전력산업 구조를 형성하였지만 EU의 에너지시장 개방 지침에 의해

1998년, 신에너지법 (New Energy Law)이 시행되면서 통일 독일의

전력사업은 본격적으로 자유화되었다.

결국 독일 통일과정의 전력산업 통합은 동독 전력산업의 구조개편,

서독 전력산업의 동독 산업에 대한 대규모 선투자, 신탁청의 동독 전

력기업 매입, 서독 거대 에너지기업들에게 매각을 통한 민영화 등의

절차를 통해 진행되었다. 물론 신탁청은 경험부족과 국내외 이익단체

의 정치적 압력에 시달렸지만, 동독 기업들의 체제전환을 돕는데 전반

적으로 성공하였다.

xvi

3. 정책제언

본 연구는 세 가지의 큰 주제를 다루고 있다. 그 첫 번째 주제인 ‘북

한 급변사태 대비 에너지부문의 대응플랜 연구’와 관련하여 보다 깊이

있는 실행계획 수준의 본격적인 연구가 필요함을 제안하고자 한다. 본

연구의 결과는 큰 틀에서의 윤곽과 방향을 제시하는 정도의 분석에 그

치고 있다. 급변사태 시 대응플랜 전체를 지휘 통제할 ‘에너지비상대책

위원회’는 보다 깊이 있는 논의를 거쳐 셰도우(shadow) 조직으로 구체

화하는 방안이 검토될 필요가 있으며, ‘북한 이탈주민에 대한 에너지

지원 대책’과 ‘대북 긴급 에너지 지원 공급 대책’도 유관기관과 관련기

업이 참가하는 실행계획 수립을 위한 작업절차가 진행되어야 한다.

두 번째 주제인 ‘남북 에너지부문 통합역량 평가 및 정책과제’는 석

유, 석탄, 전력 등 주요 산업별 남북통합 방안을 설계하기 위한 기초

분석에 불과하다. 본 연구가 파악한 남북통합을 위한 에너지 산업별

정책과제에서 보는 바와 같이 에너지 산업의 남북통합은 수많은 기업

과 연관산업, 제도와 법률 등이 관계되는 광대한 과정으로 구체적인

실천계획은 보다 포괄적이고 유기적인 논의와 연구를 통해 단계적으로

수립되어야 한다. 산학연이 참여하는 규모 있는 연구기획이 요청된다.

세 번째 주제인 ‘독일 통일과정의 에너지산업 통합사례 분석’ 역시

매우 초보적인 조사 분석에 그치고 있어 본격적인 후속연구가 요구된

다. 특히 석유, 석탄, 전력 등 에너지원별 산업의 통합과정만 분석하고

있어 절약, 효율, 가격, 수급, 법률, 제도 등과 같은 기능별 통합과정은

다루지 못하고 있다. 독일 통합사례에 대한 보다 실질적인 이해와 구

체적인 분석을 위해 현지 전문인력의 초청, 한국 전문인력의 현지 파

견근무 등과 같은 적극적 노력이 요청된다.

Abstract i

ABSTRACT

1. Research Purpose

This study aims to build short and long-term strategies in the

energy sector to enhance preparedness in case of unification of the

Korean peninsular. The study is the first part of the 3-year research

project, which will hopefully be a strategic guideline for the energy

sector during the pre-and post-unification periods.

The unification discourse, catalyzed by the Dresden Declaration on

3 March 2014, has become one of the most crucial issues. The

Preparedness Committee for Unification, a presidential advisory body,

plays a leading role in the discussion and the coordination of many

participants from various communities. The public has displayed more

interest into the discourse than ever. Thus we have to quench the

thirst for the corresponding research in the energy sector.

Since the existing analyses on South and North Korean cooperation

in the energy sector have largely focused on designing and

implementing possible projects, efforts to synthetically prepare for

unification is now their nascent stage. In other words, discussion and

research on building contingency plans and/or master plans in

preparation for the unification have comparatively been less frequent

than those on unintegrated issues such as fact-revealing analyses,

development potentiality evaluation, and so on.

ii

The short and long-run strategies in the energy sector should be the

comprehensive ones in which all the energy sources, e.g. oil, gas,

electricity, coal, and renewables, all the functional polices, e.g. energy

security, pricing, conservation and efficiency, and the industries are to

be covered.

This research opts to include the contingency plans, integrated

assessment of energy industries, policy issues of respective energy

industries, and case analysis on German energy sector consolidation

during the German unification. The author specifically tries to

establish a comprehensive strategy for the energy sector integration of

the two Koreas on the assumption that political and economic

integration will have been achieved in the near future.

2. Main Findings

1) Contingency Plans for the Energy Sector

The first issue of this study is contingency plans related with the

energy sector. The author analyzes the factors, types, possibility of a

sudden turn in North Korea and reviews energy sector policies

according to the event.

The contingency plans include: the formation of an ‘Emergency

Response Committee on Energy’, energy supply plan for the refugees

escaping from North Korea, management of the energy-related

installations in the Gaeseong Industrial Complex, energy cooperation

with the neighboring nations, emergency energy supply, management

Abstract iii

and normalization of energy supply facilities.

The Emergency Response Committee on Energy deals with policy

making, examines possible domestic supply and energy disequilibria

in case of energy aid to North Korea, and is in charge of a conversion

of energy suppliers to an emergency system.

The ‘Emergency Energy Supply Team’ of the ‘Emergency

Operation Unit for Energy Supply and Demand’ covers the energy

supply projects for refugee camps which accommodate North Koreans

fleeing from a systemic collapse.

The supply plan has been devised based on the case of 10,000

North Korean refugees and one-year period and can be extrapolated.

The types of energy sources needed are kerosine and diesel for

heating, city gas and LPG for cooking, and electricity with the

estimated cost of 47.74 billion won.

The management of the energy-related installations in the Gaeseong

Industrial Complex is to keep the local energy facilities operational.

The facilities include the storage tanks for light oil and LPG, the

22.9kV distribution lines (160mm2, 2 lines, 20km), the 154 kV

distribution lines (410mm2, 2 lines, 16km), and the outdoor substations,

constructed by the KEPCO.

In terms of energy aid cooperation with the neighboring nations, the

‘Energy Aid Team’ of the ‘Energy Aid Project Unit to North Korea’

coordinates the international efforts. Especially, with China, South

Korea has to maintain a close tie in order to secure the hydro power

plants mutually managed by China and North Korea, stabilize the

iv

exports of crude oil and oil products to North Korea and settle the

dispute over the North Korean government and Chinese contractors

upon the interruption of coal exports.

The Energy Aid Project to North Korea of the Emergency Response

Committee on Energy involves in emergency energy supply through

the ‘Energy Aid Team’ and ‘Transportation Team’. Emergency energy

supply in principle initiates as soon as humanly possible after the

sudden change in North Korea. The level of the supply equates with

that of the pre-change period.

The emergency coal supply plan is to build briquette manufactories

in the major regions in North Korea and then cope with the demand.

The estimated coal needed is 17.67 million ton. This figure can be

met by converting coal exported to China to domestic usage and

utilizing coal mines adjacent to the briquette factories. construction of

a combined total of 39 new briquette factories are suggested. The

factories can be built within 6 months only if construction material

from the South and a building site in the North are secured.

The total cost is projected to be 213.5 billion won. The initial

investment would be done by the Korean government. However,

privatization of the factories ensues from stabilization of the situation.

Thus the net cost can be contracted to 120.4 billion won, an annual

operation cost.

The emergency oil supply plan is to maintain a stable supply of

547,831 ton of oil products, recorded in 2013. It is imperative that

crude oil import to North Korea should be continued by giving China

Abstract v

payment guarantees. Thus through the China-North Korea’s oil

pipeline, procuring crude oil from Dandong to the Bonghwa Refinery

plant becomes possible. Undersupply of gasoline can be addressed by

supply from South Korea, via the Mooncheon and Wawoodo fuel

storage bases, the major distribution hubs for oil products in North

Korea. Undersupply of heavy oil is also fixed through imports from

South Korea. Supply path can be replicated by the KEDO heavy oil

distribution case in which oil was imported to the ports of Seonbong

and Songlim and then supplied to power plants.

The emergency electricity supply plan is to maximization of the

North Korean power generation facilities, enhancement of cooperation

with China for the increased use of hydro plants in Aprok river which

are jointly managed by China and North Korea, and direct supply of

electricity to the areas near by the truce line.

If the aforementioned measures are successfully implemented, the

status of electricity supply and demand will be ameliorated. After the

electricity supply stabilizes, demand for the other sectors which are

excluded in the initial stage of emergency situation, e.g. industries,

can be satiated forthwith.

2) Evaluation of Integration Capacity of Energy Industries in

Preparation of Unification.

The assessment of integration capacities of energy industries is

conducted by a board of experts. The assessment tables are designed

and filled by a group of 5-6 experts in respective industries. The

vi

assessment is done on a scale of 0 to 100.

The assessment of the oil industry is carried out by consultation

from the Korea Petroleum Association (KPA). A group of 5 experts

appraised favorably the capacity of South Korean oil industry to

integrate the North Korean counterpart. This means there will be

minimal difficulty in integration of the sector because whereas the

South Korean oil industry is internationally competitive, that of North

Korea is small and underdeveloped.

The oil import and refining capacity section received the highest

score, 92. The assessment of oil transportation and oil related

industries were 84 and 81, respectively. The oil sales and oil related

institutions and policies sections were scored relatively low.

Especially, the oil related policies section was scored 68, meaning

there should be more efforts into the policy arena.

The assessment of the capacity of coal industry was conducted

through collaboration with the North Korea Resources Institute

(NKRI) and 5 experts from coal industry were participated in

evaluation. The integration capacity is evaluated to be sound but not

so sufficient to fully accomplish the task. While the technology,

infrastructure, and human capital sections were given high score of

80s, the development experience, investment (finance), market, and

institution sections received comparatively low scores.

The assessment of the electricity industry was conducted through

the consultation of the Korea Electrotechnology Research Institute

(KERI), and 8 experts from electricity industry were participated in

Abstract vii

actual evaluation. The technology section’s score was 88, the highest.

Also the related industry and development experience sections were

appraised favorably. The human capital, market, and infrastructure

sections received the scores of 70s. The institution and investment

(finance) sections were scored relatively low. This means that the

electricity industry itself has a sound capacity for integration but it

need more sophisticated institutions and investment systems to achieve

the goal.

3) Policy Issues of Energy Industries in Preparation of Unification.

The policy issues for the energy sector integration was suggested by

a group of experts from the oil, coal and electricity sectors. The 3

institutes, the KPA, NKRI, KERI, led the discussion with the experts

from the respective areas.

In the oil industry, medium-and long-term DPR Korean oil demand

forecast, upbringing of DPR Korean oil industry, master plan for oil

infrastructure and utilization of the South Korean excessive facilities

were highlighted. In relation with oil distribution, the concern about

counterfeit oil, tax-free oil and transactions without authentic

documentation were raised. Also policies about the introduction of

ecological standards and emission trading schemes were suggested.

In the coal industry, policy issues revolving around the feasibility of

the utilization of DPR Korean coal by South Korea, modernization of

the North Korea’s coal mines, and legalization of the mutual

development of the North Korean coal mines were discussed.

viii

In the electricity industry, the experts proposed a variety of policy

tasks, which include the medium-and long-term electricity demand

forecast, the introduction of electricity market to the North Korea,

development of the electricity system synchronization technology, the

master plan for infrastructure amelioration, the road map for

integration of tariff, tax, legal systems, privatization of the North

Korea’s industrial facilities and so on.

4) The Integration of the Energy Sector after German Unification

The German unification of 1990 generated repercussions for all the

energy sectors. The production, supply and demand structures, which

had been disparate for 40 years, had to be integrated into a single

system. Also the public’s consumption pattern had to converge. The

integration of the energy sector was evaluated to be done smoothly.

For 25 years after the unification, the energy sector had gone through

a major revolution such as changes in the energy mix, an enormous

influx of investment, the new ownership structure, the integration of

energy network and energy-related law and so on. However, there has

been a problem in which a complete shutdown of the coal fire power

generation has not been achieved because of the unemployment and

regional economic concerns.

The East German oil industry consisted of the small scale oil

production companies and 4 refinery businesses located in Lütow and

Zingst. The oil production business had not grown bigger because

Abstract ix

East Germany had a small amount of the oil reserves. ‘Erdöl-Erdgas

Grimmen’, the East German national oil company, changed its name

to ‘VEB Erdöl-Erdgas Grimmen GmbH’ and disbanded in the early

1990s. The refineries, PCK, Minol, Leunawerke, Thyssen Handels

Union AG, were all privatized. The pipeline which imported oil from

the Soviet Union has been operated well.

The East German brown coal industry reached its zenith in 1963,

producing 143 million ton. After the second World War, all the

facilities were nationalized and finally merged into the facilities in

Bitterfeld and Senftenberg of the central area. At that time, 10 coal

power plants were operated of which capacity was 15.47 million kW.

However after 1989, the vast majority of open-pit coal mines and coal

chemical industries were either shut down or privatized. A collapse in

coal production had been witness since 1990, closing down 17 out of

20 mines. The number of employees had declined from 60,000 to

3,000. For now, only two privatized open mines are running.

Since 1994, Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau-Verwaltungsgesellschaft

(LMBV), a mine management corporation, has been established to

preserve the cultural and ecological landscape, which in turn becomes

the tourist attraction. Also the LMBV invested 85 billion Euro for

rehabilitation of the cities adjacent to the coal mines.

From 1996 to 2003, 10 new composite power plants using coal and

natural gas were constructed for an efficient use of brown coal.

However, this is not aligned with the Germany’s decarbonization

x

policy and with the EU’s new climate regime. Thus it is a challenging

task for the German government to harmonize the voices from the

coal-related industries, renewable energy businesses, environmental

groups and electricity consumers.

The East German government, after the War, had conducted the

merger and abolition process for the electricity industries, resulting in

15 nationalized large energy companies. These companies in the

spring of 1990 was merged into the Treuhandanstalt(Treuhand).

According to the Treuhand Act, all the generation entities were

converted into corporations. And the asset and ownership of these

corporations fell under the hand of the Treuhand.

Nevertheless, the Treuhand, lacking experience and facing various

constraints, had to succumb to the demands of the interest groups,

leading to the birth of an electricity market structure, analogous to the

West German system, in the East German areas.

To privatize the old East German electricity industries, a sizable

amount of investment was needed from the West German companies.

And in return, the West German companies could buy the stocks of

the East German companies through the Treuhand. Some portion of

the stocks were owned by the municipal governments, which could be

an indirect support for the electricity sector in the East German areas.

To secure high returns, the West German energy giants were eager in

the stock purchase. This purchase competition was led by Preussen

Elektra, Bayernwerk, and Vereinigte Energiewerke AG (VEAG).

After the EU’s New Energy Law was enacted in 1998, the German

Abstract xi

energy market, once highly cartelized through the vertical integration,

faced the tides of liberalization.

3. Policy Recommendations

This study covers three major topics. The first one, ‘contingency

plans for the energy sector in case of a sudden turn in North Korea,’

proposes a need for further research to produce a detailed line of

action plans. The author suggests a framework for the plans only on

a macro scale. The ‘Emergency Response Committee on Energy’,

which will take charge of the contingency plan, is recommended to be

concretized into the shadow organization. The energy supply plan for

refugees fleeing from North Korea and the emergency energy aid plan

are also should be complemented by the participation of related

agencies and companies.

The second topic, ‘the assessment of energy industry integration and

policy issues,’ only provides a rudimentary analysis on an integration

scheme of the major industry such as oil, coal, and electricity. The

integration of energy sectors requires a whole domain of coordinated

efforts from energy-related corporations, institutions, and legal entities.

Hence the action plans must be based on comprehensive, systematic

research from the industry and academia.

The last topic, ‘the integration of the energy sector after German

unification,’ touches only on integration regarding the energy sources

such as oil, coal, and electricity. The further research is required to

xii

cover the issues like energy conservation, efficiency, pricing, supply

and demand, legal foundations, and so on. For a more advanced

understanding of the German integration case, an enthusiastic action,

e.g. invitation of the German experts, dispatched duty of the Korean

experts in Germany, etc, should be taken.

차례 i

제목 차례

제1장 서 론 ················································································· 1

제2장 북한 급변사태 대비 에너지부문 대책 ································ 5

제1절 북한 급변사태의 요인 및 예상 유형 분석 ···························· 5

1. 북한 급변사태의 개념 ································································ 5

2. 북한 급변사태의 요인 ································································ 7

3. 북한 급변사태의 예상 유형 ···················································· 13

제2절 북한 급변사태 발생 시 에너지부문 정책과제 ···················· 17

1. 북한 급변사태 발생 시 에너지부문 정책방향 ······················· 17

2. 북한 급변사태 단계별 주요 정책과제 ·································· 22

3. 북한 급변사태 대응 남한의 주요 정책과제 ························· 26

제3절 북한 급변사태 대응 에너지부문 주요 대책 ······················ 29

1. 에너지비상대책위원회 구성 ····················································· 29

2. 북한 이탈주민에 대한 에너지 지원 대책 ······························ 34

3. 개성공단 대북 에너지 지원 설비의 관리 조치 ····················· 38

4. 주변국의 대북 에너지 지원 공조 방안 모색 ························· 39

5. 대북 긴급 에너지 지원 공급 대책 ········································· 40

6. 에너지 공급설비 관리 및 정상화 조치 ·································· 65

ii

제3장 남북 에너지부문의 통합여건 및 역량평가 ······················· 75

제1절 남북 에너지부문 통합의 의미 ·············································· 75

1. 남북 경제통합의 의미 ······························································ 75

2. 남북 에너지부문 통합의 의미 ················································· 77

제2절 남북 에너지부문 통합여건 분석 ·········································· 84

1. 석유부문 ···················································································· 84

2. 석탄 ··························································································· 92

3. 전력 ··························································································· 95

제3절 통일 대비 에너지산업별 통합역량 평가 ···························· 101

1. 석유산업 ·················································································· 101

2. 석탄산업 ·················································································· 109

3. 전력산업 ·················································································· 113

제4장 남북통합을 위한 에너지 산업별 정책과제 ····················· 119

1. 석유산업의 정책과제 ······························································ 119

2. 석탄산업의 정책과제 ······························································ 129

3. 전력산업의 정책과제 ······························································ 135

제5장 독일 통일의 에너지부문 통합사례 연구 ························ 141

제1절 톡일 통일과정의 에너지분야 주요 변화 ···························· 141

제2절 독일 에너지부문의 개관 ····················································· 144

1. 1945년까지 독일 에너지 부문의 역사 ································· 144

2. 동독 에너지 부문의 명령통제체계 ······································· 148

차례 iii

제3절 석유산업 ··············································································· 152

1. 통일 전 동독의 석유산업 발전과정 ····································· 152

2. 통일 후 독일의 석유산업 발전과정 ····································· 156

제4절 석탄산업 ············································································· 158

1. 통일 전 동독의 석탄산업 현황 ············································· 158

2. 통일 이후 동독지역의 석탄산업 발전과정 ·························· 163

제5절 전력산업 ··············································································· 169

1. 통일 전 동독 전력시장의 개요 ············································· 169

2. 통일 전 서독 전력시장 구조의 특징 ··································· 172

3. 통일 이후 체제전환과 신탁청의 역할 ·································· 174

4. 통일전후 서독 전력산업의 발전과정 ···································· 194

제6장 결론 ··············································································· 203

참 고 문 헌 ············································································· 205

iv

표 차례

<표 2-1> 북한 급변사태 발생 시 에너지부문 혼란상 ···················· 18

<표 2-2> 북한 급변사태 단계별 주요 정책과제 및 추진체제 ········ 24

<표 2-3> 북한 급변사태 대응 정책과제 - 남한 국내 이행 과제 ···· 27

<표 2-4> 북한 급변사태 대응 정책과제 - 북한 대상 이행 과제 ···· 28

<표 2-5> ‘에너지 비상대책위원회’의 기능 및 역할 ························ 30

<표 2-6> 에너지비상대책위원회 조직 및 기능 ······························· 33

<표 2-7> 탈북자 수용시설 에너지 공급 예산(시산) ······················ 38

<표 2-8> 부문별, 용도별 긴급지원 대상 에너지의 선정 ··············· 42

<표 2-9> 대북 긴급 석탄 공급계획 물량 검토 ································ 45

<표 2-10> 인구 규모별･지역별 연탄공장 설립 계획 ······················· 47

<표 2-11> 단위 연탄공장 기계장비 명세(백만원) ·························· 49

<표 2-12> 단위 연탄공장 설립비용(백만원) ····································· 49

<표 2-13> 북한 지역 연탄공장 건설 및 연탄지원방안 비용 ·········· 50

<표 2-14> 북한의 석유제품 공급 현황(2013년도) ························· 52

<표 2-15> 급변사태 시 석유 유종별 긴급 공급대책 ····················· 55

<표 2-16> KEDO중유 공급방식으로 지원가능한 북한 화력발전소 ···· 61

<표 2-17> 압록강 수계 북･중 공동운영 수력발전소 ····················· 62

<표 2-18> 대북 전력공급 긴급조치 내용 ········································ 64

<표 2-19> 북한의 화력 발전 설비 ················································· 68

<표 2-20> 북한의 수력 발전 설비 ····················································· 69

<표 2-21> 북한의 송전망 및 변전소 설비 ······································ 70

차례 v

<표 2-22> 북한 5개 전력 관리권역 구분 ········································· 72

<표 3-1> 석유수급의 남북 비교(2013년) ·········································· 85

<표 3-2> 석유산업 및 인프라 남북비교(2013년) ··························· 86

<표 3-3> 조･중우호송유관 현황 ······················································· 89

<표 3-4> 국내 송유관 현황 ································································ 90

<표 3-5> 석탄 생산실적 남북 비교(천톤) ········································· 93

<표 3-6> 석탄 수급의 남북 비교(2013년) ······································ 94

<표 3-7> 석탄자원의 남북 비교 ······················································· 95

<표 3-8> 남북 전력수급 비교(2013년) ············································ 97

<표 3-9> 남북한 전력산업/전력계통 특성비교 ································ 98

<표 3-10> 북한 전력계통 전압계급(kV) ··········································· 99

<표 3-11> 북한 석유산업의 남북 통합역량 평가요소 ················· 102

<표 3-12> 북한 석유산업의 남북통합 역량평가 결과 ················· 104

<표 3-13> 남한 석유산업의 남북통합 역량 평가요소 ················· 107

<표 3-14> 북한 석유산업의 남북통합 역량평가 결과 ················· 108

<표 3-15> 국내 석탄산업의 남북통합 역량평가 요소 ················· 111

<표 3-16> 남한 석탄산업의 남북통합 역량평가 결과 ················· 112

<표 3-17> 국내 전력산업의 남북 통합역량 평가요소 ················· 115

<표 3-18> 남한 전력산업의 남북통합 역량평가 결과 ················· 116

<표 4-1> 석유산업 남북통합을 위한 정책과제 ······························· 128

<표 4-2> 남북 석탄산업 통합을 위한 정책과제 ··························· 134

<표 4-3> 남북 전력산업 통합을 위한 정책과제 ··························· 140

<표 5-1> 동독의 원유수입 현황 ······················································· 155

<표 5-2> 동독의 갈탄발전소 현황 ··················································· 160

vi

<표 5-3> 동독의 갈탄발전소 생산량과 자가소비량 ······················· 161

<표 5-4> 동독의 갈탄 생산과 환경문제(백만톤) ···························· 162

<표 5-5> 석탄 및 가스 사용 신복합발전소 현황 ··························· 167

<표 5-6> 1989년 동서독 에너지원별 전력 생산(%) ······················ 170

<표 5-7> 동독 에너지 분야의 지역별 고용현황(명) ······················ 177

<표 5-8> 서독 전력시장의 주요 규제원칙 ······································ 195

차례 vii

그림 차례

[그림 2-1] 에너지비상대책위원회 조직구성 ···································· 31

[그림 2-2] 부문별, 용도별 긴급지원 대상 에너지 ·························· 43

[그림 2-3] 대북 석탄 긴급공급 대책 연탄공장 건립 후보지 ········ 48

[그림 2-4] 북한의 석유제품 유통구조 ·············································· 56

[그림 2-5] 대북 석유류 긴급 공급 루트 ············································ 58

[그림 2-6] 대북 긴급 전력공급 대책 ··············································· 65

[그림 3-1] 한국의 석유비축기지 운영 현황 ······································ 87

[그림 3-2] 북한의 연유창 분포 ························································· 88

[그림 3-3] 전국 송유관 현황 ······························································ 90

[그림 3-4] 북한 주유소 모습 ······························································ 91

[그림 3-5] 석탄 생산실적 남북 비교 ················································· 93

[그림 5-1] 구 동독지역 내 갈탄의 전력생산과 송전 ····················· 159

[그림 5-2] 1990~1994년 구 동독지역 갈탄과 연탄 생산량 ········ 163

[그림 5-3] 독일 중부지역 노천탄광과 자연복원 지역현황 ············ 166

[그림 5-4] 1994년 구 동독지역 발전소 현대화 및 신규투자 ······ 182

[그림 5-5] 1994년 구 동독지역의 전력공급업체 현황 ··················· 186

[그림 5-6] 통일독일의 전력연계망 ··················································· 189

[그림 5-7] 1990년대 구 서독지역 전기산업의 구조 ······················· 194

제1장 서론 1

제1장 서 론

통일 대비 에너지부문 장단기 전략은 석유, 석탄, 전력, 신재생 등

모든 에너지원별 정책과 산업, 그리고 에너지 안보, 가격, 절약, 효율

등 모든 기능별 정책과 산업을 포괄하여 유기적으로 수립되어야 하는

종합적 전략이다. 특히 오랜 세월 동안 서로 다른 체제에서 서로 다른

구조로 발전해 온 두 국가의 에너지시스템을 하나로 통합하는 일은

새로운 시스템을 만드는 것보다 더 어렵다.

본 과제는 남북의 정치적, 경제적 통합이 머지않은 장래에 실현될

것이라고 보고 에너지부문의 남북통합 방안을 연구하기 위한 목적으

로 설계되었으며, 본 보고서는 3개년 계획의 1차년도 연구결과이다.

1차년도 과제는 통일에 대비하는 에너지부문 전략 연구로서 반드시

고려해야하나 아직까지 선행연구가 부족한 ‘북한 급변사태에 대비하

는 에너지부문 대응플랜’, ‘국내 에너지산업별 남북통합 역량 평가’,

‘남북통합에 대비하는 에너지산업별 정책과제’, ‘독일 통일 과정의 에

너지부문 통합사례’ 등의 4가지 주제에 집중하여 수행되었다.

첫 번째 주제는 북한에 급변사태가 발생하고 우리나라 주도로 북한

지역의 무정부 상태를 관리하고 해결해야 하는 상황에 대비한 에너지

부문의 행동계획을 수립하여 유사시에 대비하기 위한 목적으로 수행

되었다. 급변사태라는 특수 환경은 물론, 북한의 경제사회 시스템, 북

한 에너지부문의 실태, 남한 에너지 산업의 역량 등을 두루 고려하여

수립하였다.

두 번째 주제는 석유, 석탄, 전력 등 우리 에너지 산업이 북한 에너

2

지산업과 통합을 성취하기 위한 내적인 역량을 어느 정도 갖추고 있

는지를 평가하는 것이다. 남한의 석유산업은 원유 생산과 같은 상류부

문은 전혀 없고 석유정제 등의 중류부문과 국내유통 및 제품수출 등

의 하류부문 위주로 발전해 있다. 석탄산업 역시 국내 생산은 정부의

석탄산업 합리화조치에 따라 크게 위축되어 있다. 전력산업의 경우도

철저히 국내 수요에 대응하는 전력계통으로 발전해 왔으며, 다른 전력

계통과 연계하여 운영해본 경험이 없다는 한계를 갖고 있다. 이러한

상황에서 한반도 통합 에너지시스템을 구축하기 위한 우리 에너지산

업의 역량은 어느 정도인지, 평가하는 것은 통일 대비 에너지부문 전

략 수립을 위한 기초작업으로 매우 중요하다. 평가는 북한의 에너지

산업과 남한의 에너지산업에 충분한 식견을 가지고 있는 전문가들로

산업별 전문가단을 구성하여 수행하였다.

세 번째 주제는 남북 에너지산업을 효율적으로 통합하기 위하여 각

에너지 산업별로 요구되는 정책과제를 파악하는 것이다. 각 산업의 특

성과 남북의 현황 등을 고려한 정확한 정책과제의 식별은 통일 대비

에너지부문의 전략을 수립하는데 매우 유용한 기초를 제공하게 될 것

이다. 이 부분 분석도 역시 북한 에너지 산업과 남한 에너지산업에 충

분한 식견을 가지고 있는 전문가들로 산업별 전문가단을 구성하여 수

행하였다.

네 번째 주제는 독일 통일과정의 에너지부문 통합사례를 분석하는

내용이다. 독일 통합사례는 우리가 참고할 수 있는 유일한 사례로 매

우 풍부하면서도 유용한 경험을 제공하고 있다. 전체적인 경제통합의

큰 그림에서부터 구체적인 하위 에너지 산업별 통합에 이르기 까지

그 구체적인 절차와 시행 과정은 물론 효과와 문제점까지 상세히 알

제1장 서론 3

아볼 수 있어, 남북 에너지산업의 통합 전략을 수립하는데 매우 유용

하다.

상기 네 개의 주제들은 하나의 보고서에 담기에는 상호 연계성이

부족하고 부자연스러운 조합이다. 그러나 이들은 통일 대비 장단기 에

너지부문의 전략수립을 위한 기초 작업으로 반드시 다루어져야 하는

주제들이다. 이들 각각이 개별 연구로 진행되지 못하고 한 보고서에

병렬적으로 배치될 수밖에 없었다는 부분은 매우 아쉬운 점이다.

제2장 북한의 급변사태 대비 에너지부문 대책 5

제2장 북한 급변사태 대비 에너지부문 대책

제1절 북한 급변사태의 요인 및 예상 유형 분석

1. 북한 급변사태의 개념

북한 급변사태에 관한 논의는 1990년대 초 구소련 및 동유럽 공산

국가 들이 붕괴한 후 북한에서 정치 경제적 위기가 발생할 때마다 반

복되어왔다. 특히 1994년 김일성 사망, 2008년 김정일 건강 악화,

2011년 김정일 사망 등 북한 지도자의 신변에 유고가 발생하고 이에

따른 권력 승계 문제가 대두 되었을 때 북한체제의 붕괴 또는 급변사

태 가능성이 집중적으로 부각 되었다. 그리고 1990년대 중후반에 대

기근으로 대규모의 아사자가 발생하고 탈북자가 급증하는 등 경제 사

회적 불안이 증폭되었을 때에도 급변사태 가능성이 제기되었다. 최근

에는 김정은이 대대적인 숙청을 단행하고 심지어 고모부인 장성택까

지 잔인하게 처형하는 등 공포 통치 행태를 지속함에 따라 북한 권력

층의 동요와 급변사태 가능성을 예견하는 전망이 대두되기도 했다. 그

러나 다른 한편으로는 거듭된 위기 상황에도 불구하고 북한체제가 견

고히 유지되는 모습을 보이자 북한 급변사태 가능성 자체를 부정하지

는 않지만 ‘가까운 시일 내 발생’ 가능성에 대해서는 유보적인 견해가

늘고 있는 것도 사실이다.1)

1) 2014년 1월 VOA가 미국의 한반도 전문가 23인을 대상으로 북한 정권의 붕괴 가능성에 대한 인식을 조사한 결과, 조기 붕괴를 예측한 전문가는 1명에 그쳤으며, 15명이 가까운 시일 내 붕괴 가능성이 거의 없다는 견해를 보였고, 7명은 붕괴 시기를 예측할 수 없다고 답변했다(VOA, “기획보도 : 2014 북한체제 전망”, 2014. 1.29.).

6

북한 급변사태의 개념에 대해서는 연구 목적에 따라 다양한 정의가

사용되어왔다. 예를 들면, 안영민 김선철(2011)은 “북한에서 정치 경

제 사회적 차원에서 급격한 변화가 생겨 한국 또는 한국을 비롯한 국

제사회가 정치 외교 경제 군사적으로 개입하는 상황”으로 정의했고,2)

이기동(2009)은 “최고 권력자의 유고, 쿠데타, 그리고 권력투쟁과 주

민봉기, 내전 등 북한 내 돌발사태와 관련된 일련의 과정으로서 정권

및 체제가 붕괴하는 극단적인 상황까지 포괄하는 개념”으로 정의하였

다.3) 조성렬(2006)은 “북한 정권이나 체제의 붕괴를 초래하는 비상사

태가 발생하고 주변국을 비롯한 국제사회가 비상조치를 강구할 필요

성이 있는 상황”으로 정의했고,4) 차돌(2011)은 “북한의 정치, 경제,

사회, 군사 사정이 스스로 통제할 수 없을 정도로 급격히 나빠지거나

인도주의적 문제로 인해 외부의 개입이 필요한 상황이 발생하는 상

태”로 정의했다.5)

본 연구는 북한 급변사태로 인해 야기될 수 있는 북한 에너지 수급

시스템의 붕괴와 이에 따른 경제 사회적 혼란을 방지할 수 있도록 비

상대비책을 수립하는 데 목적이 있다. 따라서 본 연구에서는 북한 급

변사태의 개념을 “북한에서 정권이나 체제의 붕괴를 초래하는 비상사

태가 발생하고, 한국이 정치 경제적으로 개입하여 비상조치를 강구할

필요가 있는 상황”으로 정의한다.

2) 안병민 김선철, 북한 체제변동 대비 교통물류시스템 대응방안 연구 2011.11 한국교통연구원

3) 이기동, “북한 급변사태시 우리의 대응방향”, 2009, 북한학보 34집 2호4) 조성렬, 북한의 위기관리체제와 우리의 대응방안, 국회 정보위원회 정책연구보고서,

2006.115) 차돌, “북한 급변사태시 안정화 작전에 대한 연구: 이라크 안정화 작전을 중심으로”,

군사논단 제68호, 2011년 겨울


2. 북한 급변사태의 요인

그동안 북한 급변사태 유발 요인으로 가장 많이 거론되어온 것은

최고지도자의 사망에 이은 권력승계 과정에서의 혼란이었다. 최근 수

년간 북한 급변사태 관련 논란이 집중적으로 제기되어온 것도 김정은

이 어리고 경험이 부족하여 권력 승계가 안정적으로 이루어지기 어려

울 것이라는 시각에서 비롯된 측면이 컸다. 그러나 최근의 북한 정세

로 볼 때, 김정은으로의 권력 승계는 대체로 일단락되었고, 후계구도

를 둘러싼 권력투쟁과 같은 초기 불안정 요소는 어느 정도 해소된 것

으로 보인다. 이와 관련하여, 학계에서는 “김정은 체제가 외형적으로

안정화에 성공한 것으로 보인다.”고 평가하고 있다.

그러나 다른 한편으로는 “중장기적으로 체제 불안정을 초래할 요인

들은 오히려 증폭될 것”이라는 견해 또한 존재한다. 즉, 북한 체제에

내재하는 정치 경제 사회적 불안 요인으로 인해 체재 내구성에 심각

한 문제가 존재한다는 것이다. 이러한 요인으로는 북한 지배구조의 특

징과 공포 통치 등으로 인한 권력 내부의 불안정성과 시장경제 요소

확산에 따른 체제변화 요인의 증대, 그리고 주민 상호 불신 및 민심

이반, 지역 계층 세대간 갈등, 사회기강 해이 등 전반적인 사회 불안

요소를 들 수 있다. 이 밖에, 가능성이 크지는 않지만, 유일 독재 체제

의 특성상 최고지도자의 신변에 이상이 생길 경우에 급변사태로 이어

질 가능성은 항상 존재한다.

가. 권력 내부 불안정

북한의 지배구조는 유일 독재와 권력 세습에 기반을 둔 수령체제로

8

서 봉건적 왕조체제와 유사한 특징을 지니고 있다. 김일성 정권이 혁

명과업의 완수를 전면에 내세우는 유사종교적 신념에 기초한 카리스

마적 이념적 동원구조에 뿌리를 두고 있었다면, 김정일 통치하에서는

정당성의 토대가 권력세습으로 대변되는 가산제적(家産制的) 인적(人

的) 지배구조로 이행했고, 김정은으로의 세습은 이러한 변화를 공식화

했다고 할 수 있다.6) 가산제적 인적 통치구조는 통치자로부터 정치적

권력과 경제적 특권을 하사받은 엘리트 지배 관리계층의 충성심을 통

해 유지된다. 즉, 통치자와 엘리트 그룹 사이에 특권과 충성심을 교환

하는 형태이다.

가산제적 인적 지배구조 하에서는 특권 및 권위의 분배를 둘러싼

권력투쟁의 가능성이 항상 존재한다. 특히 지도자 교체에 따른 친위그

룹의 변동이나 원로들의 퇴진에 따른 엘리트 그룹의 세대교체 등으로

지배계층에 변화가 발생하여 특권을 재분배해야 할 경우 한정된 가용

자원의 재분배를 둘러싸고 조직 및 파벌 간에 치명적 갈등이 초래될

위험성이 있다. 이러한 지배계층 내의 세력투쟁은 체제 안정성을 전반

적으로 저하시키는 요인으로 작용한다. 이는 조선왕조에서 반복된 당

파투쟁이 왕조 몰락의 요인으로 작용한 것과 유사한 면이 있다.

또한, 김정은이 권력승계 이후 단기간에 권력기반을 다지는 과정에

서 무자비한 숙청(肅淸)과 처형(處刑)을 반복하는 공포 통치를 자행하

였고,7) 이는 가산제적 인적 통치구조에 내재하는 파벌갈등요인과 맞

물려 김정은 정권의 불안정성을 증폭시킬 수 있는 잠재적 요인으로

6) 김진하, “북한 권력세습의 안정성 전망”, 통일연구원 Online Series CO 10-40, 2010.10.27

7) 김정은 정권 출범 이후 리영호 총참모장 숙청, 장성택 행정부장 처형 등 총 70여 명의 고위 간부가 숙청 또는 처형되었고, 처형 사유도 지시 불이행, ‘반당 종파 행위’, 뇌물 수수, 여자 문제, 마약 등 다양하다.


작용하고 있다.8) 현재 북한에서는 반복되는 처형과 숙청으로 극도의

억압과 공포 분위기가 조성되고 있고, 이로 인해 고위 인사들은 최고

지도자의 눈치만 살피고 있으며, 관료들 사이에 수동적 자세가 만연하

고 불만과 반발심이 커지고 있는 것으로 보인다. 김정은이 권력을 안

착시키기 위해 치적을 강조하면서 당 군 내각에 무리한 목표를 강요

하고, 이를 달성하지 못하면 ‘지시 불이행’으로 무자비하게 처벌하기

때문에 벌어지는 현상으로, 간부들 사이에서는 ‘도저히 이 상태로는

더 살지 못하겠다’고 아우성치는 등 엘리트 집단의 내부적 동요가 심

각해지고 있다.9)

나. 사회주의 체제의 이완

과거 북한은 극심한 경제난에도 불구하고 개혁 개방을 거부하고 외

부 정보의 유입을 차단하는 한편 내부 통제를 강화함으로써 체제를

유지해 왔었다. 그러나 최근의 북한 사회의 실태를 보면, 이러한 관리

체계는 한계에 이른 듯하다. 90년대 고난의 행군 시기를 거치면서 무

너지기 시작한 배급체제가 김정은 정권에 이르러 완전히 붕괴된 가운

데, 장마당을 중심으로 시장경제 활동이 확산되면서 북한 사회 내부로

부터 경제 사회체제의 변화 조짐이 급격히 증가하고 있다.

최근 탈북자 대상의 설문조사 결과에 의하면, 김정은 집권 이후 장

마당이 활성화되면서 주민생활은 조금씩 호전되고 있는 것으로 나타

나고 있으나10), 이와 함께 신흥 자산계급이 형성되고 주민들의 의식

8) 유호열, “김정은 處刑통치, 급변사태 대비해야”, 2015.5.14., 문화일보 칼럼

9) YTN뉴스, “북 간부 동요 심각...해외 근무 200여명 귀국명령 거부”, 2015.7.210) 한국은행에 따르면 북한 경제는 2011년부터 2014년 사이에 매년 1% 수준의 성장을

한 것으로 평가되고 있다.

10

도 급격히 변화하여 개인주의와 자본주의적 사고가 확산되고 있으며,

김정은과 간부들에 대해서는 물론 주민 상호 간의 불신도 심화되는

등 체제 이완 현상이 증가하고 있는 것으로 보인다.

이와 관련, 국정원은 북한 사회의 체제이완 현상의 단적인 예로 ‘장

마당 세대’11)의 등장을 들고, 이들의 성장이 외부 사조 수용과 시장

확산 등 북한 체제변화의 직접적인 원인이 되고 있다고 평가하고 있

다.12) 즉, 장마당 세대는 이념보다 돈벌이에 관심이 많고 개인주의 성

향이 강해 부모 세대에 비해 체제 충성도가 낮으며, 탈북 등 체제 이

탈도 불사하고 휴대전화 등 IT 기기에 익숙하여 북한사회 안에서 외

래문화 전파의 허브 역할을 하고 있다는 것이다.

‘돈주’로 불리는 신흥 자산계급은 부동산, 운송, 광업, 서비스업 등

다양한 분야에 투자하면서 북한 경제의 시장화를 빠르게 이끌고 있

다. 평양에서 건설되고 있는 대다수 고급 아파트의 건설 자금이 ‘돈

주’로부터 나오고, 신의주나 원산 같은 곳의 시내버스도 당국의 비

호 아래 민간자본에 의해 운행되고 있으며, 평양에서 운행되는 택시

(최근 약 1,000대를 넘은 것으로 추산) 중 60~70%가 ‘돈주’의 소유라

고 한다. 또한, ‘돈주’는 국영기업으로부터 폐갱을 사들인 후 일당직

노동자를 고용하여 석탄이나 금을 캐서 장마당에 파는 식으로 광업에

투자하는데 이러한 탄광이 전국적으로 수천 개에 이를 것으로 추산된

다고 한다.13)

11) 1990년대 극심한 식량난으로 대규모 기아 사망자가 발생한 ‘고난의 행군’시기에 청소년기를 보낸 30대들로 북한 인구의 14%(약 330만 명)를 차지하고 있다.

12) 2015.7.14. 국회 정보위원회 보고 내용(동아일보, 2015.7.15.)13) 주성하, “북 경제 틀어쥔 ‘돈주’, 당국 비호 속 자본주의식 경영”, 동아일보, 프리

미엄 리포트, 2015.9.15


다. 민심 이반 및 하부 조직 동요

장마당 활성화 등으로 자본주의 요소가 확산되면서 과거 북한 사회

를 지탱했던 체제 충성심을 강요하는 카리스마적 동원구조는 서서히

무너지고 있다. 탈북자들의 증언에 의하면, 주요 도시 장마당에 인력

시장이 형성된 가운데, 국가 주도의 공사장에서는 동원된 주민들이 무

리로 이탈하는 현상이 빈발하고, 심지어 군인들도 민가에 가서 일당을

받고 며칠씩 일한 뒤 부대로 복귀하여 지휘관에게 뇌물을 주는 현상

이 일상화되었다고 한다.

특히 북한 체제의 근간을 이루고 있는 노동당도 하부 조직이 흔들

리면서 내부 균열이 커지고 있다. 특히 하급 간부들과 당원들의 불만

이 매우 크고 이에 따른 조직 이탈 현상도 확산되고 있다. 국영기업의

하급 간부가 직장에 돈을 지불하고 근무를 면제받아서 송이버섯 채취

나 오징어잡이 등 개인적인 돈벌이에 종사하는 경우도 허다하다. 노동

당원과 간부의 인기도 크게 떨어져 간부나 당원이 되지 않으려는 풍

조가 팽배해 있다. 당원이 되면 통제도 더 강해지고 비리를 저질렀을

때 처벌도 몇 배 더 세기 때문이라고 한다. 이러한 하부 조직의 동요

는 당의 통제 하에 국가가 모든 것을 좌우하는 사회주의 국가 시스템

의 해체를 촉진하고 있다.14)

일반 주민들 사이에서는 지도자에 대한 불신이 팽배해지고 체념과

무관심이 일상화되는 등 민심 이반 현상도 만연해 있다. 지방의 주민

들은 누가 지도자가 되건 관심 없고, 김정은의 대규모 숙청과 처형에

대해서도 ‘남의 일’이라며 신경 쓰지 않는다며, 그냥 “너는 너대로 왕

14) 주성하, “5만 달러 이하 투자 출처 불문”...신진그룹과 충성 거래, 동아일보, 프리미엄 리포트, 2015.9.14

12

노릇 해라. 우린 우리대로 산다. 제발 우리를 못살게 굴지만 말아 달

라.”는 분위기라고 언급하고 있다.15) 김정은 체제를 바라보는 북한 주

민들의 의식은 한마디로 ‘체념’과 ‘무관심’으로 요약할 수 있으며, 북

한 사회는 김정은의 말 한마디에 벌벌 떠는 고위 간부들과 위에서 벌

어지는 일에 상관하지 않고 자기 돈벌이에만 신경 쓰는 평범한 주민

들의 두 그룹으로 갈라져 있다.

라. 최고지도자 신변 이상 가능성

김정은은 아직 젊은 나이여서 가까운 미래에 질병이나 건강 이상으

로 인해 사망하거나 통치행위가 불가능한 상황이 초래될 가능성은 크

지 않다. 하지만 지나친 비만과 가족 병력 등을 감안할 때 급작스런

건강 악화 가능성을 완전히 배제할 수는 없으며, 그 외 사고로 인해

김정은 신변에 이상이 생길 가능성도 적기는 하지만 전혀 없다고 할

수는 없다. 만약 가까운 미래에 북한에서 지도자 유고 사태가 발생한

다면, 이에 따른 혼란은 과거 김일성이나 김정일 사망 때와는 비교할

수 없이 클 것으로 판단된다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 후계구도가 매우 불투명하다. 김정남과 김정철이 있으나 이렇

다 할 지지세력이 형성되어 있지 못하여 구심점이 되기 어렵고, 김여

정은 여성으로서 북한 사회에서 지도자로 받아들여지기 어려울 것으

로 보인다. 그렇다고 소위 ‘백두혈통’이 아닌 제3의 인물이 실권을 장

악하는 데 성공하더라도 정통성 논란에 휩싸여 최고지도자의 위상을

확보하기 어려울 것이다.

둘째, 과거와 달리 현재 북한은 앞에서 본 바와 같이 권력 내부의

15) ibid, 중앙일보 기자가 함경북도 주민과 전화 인터뷰한 내용 중에서 발췌


불안정성이 크고 경제 사회 체제 이완 현상이 만연하고 있으며 민심

이반과 하부 조직의 동요가 심각한 수준이어서 지도자 공백에서 오는

혼란을 자체적으로 감당하기 어려울 것이다. 따라서 어떤 형태로든 가

까운 미래에 북한에서 지도자 유고 사태가 발생한다면 북한은 걷잡을

수 없는 혼란에 빠져서 체제가 붕괴하는 급변사태로 이어질 가능성이

크다.

3. 북한 급변사태의 예상 유형

북한 급변사태는 앞에서 열거한 여러 가지 요인 중에서 어느 한 요

인에 의해 야기된다기보다 여러 요인들이 복합적으로 작용하여 발생

할 가능성이 높다. 북한의 현 상황을 요약하면, 표면적으로는 권력 세

습이 마무리되고 경제도 다소 호전되는 등 안정기에 접어든 것처럼

보이지만, 내면적으로는 권력 내부의 불안정성이 높아지는 가운데 체

제 변혁에 대한 요구가 커지고 사회 기강이 무너지면서 민심 이반과

하부조직의 동요가 확산되는 등 체제 전반의 안정성이 심각하게 낮아

지고 있다고 할 수 있다. 물론 이러한 상황이 가까운 시일 내에 급변

사태로 발전할 가능성은 크지 않다. 그러나 이러한 불안정 요인이 계

속 심화될 경우 어느 시점에 이르면 체제 안정성이 임계 상황에 도달

하게 되고, 여기에 어떤 계기가 더해지면 급변사태로 발전될 가능성이

있다.

급변사태의 유형은 주어지는 계기와 주된 요인에 따라 다양하게 나

타날 수 있는데, 일반적으로 북한의 상황과 관련하여 예상해볼 수 있

는 급변사태 유형으로는 쿠데타, 주민 봉기, 내전 발발, 대규모 자연재

해 등에 의한 무정부 상태 등이 있다.16)

14

가. 쿠데타 또는 최고지도자 유고

김정은은 권력을 장악한 후 무자비한 숙청을 통해 당과 군의 원로

들을 퇴진시키고 자기 사람들로 수뇌부를 채웠다. 이들은 김정은에게

충성을 다하는 대가로 특권과 경제적 부(富)를 하사받고 있으므로, 자

신들이 누리고 있는 특권과 부귀영화가 위협받지 않는 한 김정은에게

도전하지 않을 것이다. 따라서 이들과 김정은의 이해관계가 유지되는

한 쿠데타가 발생할 가능성은 희박하다.

그러나 만약 이들 중 일부가 어떤 이유로 자신들의 지위가 심각하

게 위협받고 있다고 느낀다면 최후의 수단으로 김정은에 대한 도전을

택할 수도 있을 것이다. 철저한 감시 하에 놓여 있는 북한의 군부 엘

리트 그룹의 일부가 김정은에 대항하여 조직적으로 군사 쿠데타를 일

으킬 수 있는 기반을 갖추기는 사실상 불가능하지만, 자신이 숙청되거

나 처형될 것이라는 위협을 느낀 소수의 엘리트가 전격적으로 김정은

을 시해할 가능성은 배제할 수 없다.

만약 어떠한 형태로든 쿠데타가 발생하여 김정은이 축출되면 북한

은 걷잡을 수 없는 혼란에 빠질 것이다. 쿠데타를 주도한 그룹이 일단

김정은을 축출하는 데 성공하더라도 군부의 충성을 확보하고 전체 군

사력을 장악하기는 어렵기 때문이다. 결국, 내전 상황으로 발전하거나

무정부 혼란 사태로 이어질 가능성이 크다.

쿠데타와 성격은 다르지만, 김정은의 신변에 갑작스런 변화가 생길

경우에도 결과는 비슷한 형태로 전개될 가능성이 있다. 후계 문제에

대한 대비가 전혀 없는 상황에서 김정은이 질병이나 사고로 인해 갑

16) 한미연합의 ‘개념계획 5029’에서는 북한 급변사태를 1) 김정은 유고, 2) 쿠데타 등으로 인한 내전, 3) 대량살상무기 유출, 4) 북한내 한국인 인질사태, 5) 대규모 탈북사태, 6) 대규모 자연재해 등 6가지 유형으로 정리하고 있다.


자기 사망할 경우, 후계 구도를 둘러싼 갈등이 폭발하여 내전이 초래

되거나 무정부 상태로 발전될 수 있기 때문이다. 이러한 사태의 가능

성을 현 시점에서 예단할 수는 없지만, 만약 발생한다면 급변사태로

이어질 확률이 가장 높은 시나리오라고 하겠다.

나. 주민 봉기

현재로서는 북한에서 민심 이반과 하부조직의 동요가 심화되고 있

긴 하지만 이러한 현상이 주민 봉기로 이어질 가능성은 매우 희박하

다. 오랫동안 유일지도 체제에 복종해온 북한 주민들이 절대 권력에

물리적으로 저항할 수 있게 되기는 쉽지 않으며, 이들 불만 세력을 결

집시켜 조직적인 행동을 유발하기는 더욱 어렵다. 그리고 주민 봉기로

정권이 붕괴되기 위해서는 전국에서 대규모의 봉기가 동시 다발적으

로 발생하여 군사력을 동원하더라도 막을 수 없는 지경에 이르러야

하는데, 북한에서 이러한 사태를 기대하기는 사실상 불가능하다. 다만,

가능성이 희박하기는 하지만, 주민 봉기가 전국적으로 확산된 상태에

서 군부 내 불만세력이 주민 봉기에 합세하여 대규모 무장봉기로 발

전한다면 정권 붕괴로 이어질 수도 있을 것이다.

다. 내전 발발

북한 군부와 당 실세들 사이에 권력 다툼이 전개될 가능성은 항상

존재하며, 이러한 갈등이 실제 무력 충돌로 이어질 경우 내전 상황으

로 발전할 가능성도 배제할 수는 없다. 또한, 앞에서 언급한대로 쿠데

타가 내전 상황으로 발전할 가능성도 있다. 그리고 후계 구도가 정해

지지 않은 상태에서 김정은이 질병이나 사고로 갑자기 사망할 경우에

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도 후계 문제를 둘러싸고 군부가 개입하여 갈등이 폭발할 경우 내전

으로 비화할 소지도 있다. 물론 현실적인 가능성은 매우 낮지만 하나

의 시나리오로서 검토할 가치는 있다고 하겠다.

만약 북한에서 내전이 발생하여 급변사태가 초래되면 군사적인 측

면에서의 대응이 우선 고려되어야 하며, 에너지 부문과 같은 경제적인

측면의 대응책은 내전 상황이 진정된 후에야 고려될 수 있을 것이다.

라. 대규모 자연재해로 인한 무정부 상태

북한에서 백두산 화산 폭발과 같은 대규모 자연재해가 발생하여 북

한 정부가 감당할 수 없을 정도의 대규모 아사자와 탈북난민이 발생

할 경우를 가상해 볼 수 있다. 이럴 경우, 사회적 혼란은 극에 달하게

되고 당과 군의 하부조직이 무너져 더 이상 통제가 불가능해지면 지

도자가 해외로 탈출하거나 주민 봉기가 확산되어 무정부 상태가 초

래될 수도 있을 것이다. 물론 90년대 ‘고난의 행군’ 시절에 비추어

볼 때, 자연재해만으로 북한 정권이 무력화되는 상황이 올 것 같지

는 않다. 그러나 이러한 상황이 다른 체제불안 요인과 맞물려 복합

적으로 작용할 경우에는 급변사태로 발전할 가능성도 배제할 수는 없

을 것이다.


제2절 북한 급변사태 발생 시 에너지부문 정책과제

1. 북한 급변사태 발생 시 에너지부문 정책방향

가. 북한 에너지부문 혼란상에 대한 대응방안 강구

북한의 에너지 산업은 자력갱생 위주의 에너지 공급정책을 추진해

옴에 따라 경제활동에 필요한 에너지를 제대로 공급할 수 없을 정도

로 매우 낙후되어 있다. 또한, 모든 에너지 생산 공급 설비를 국가가

관리 운영해왔기 때문에, 정부의 통제 관리가 불가능해지는 급변사태

하에서는 에너지 산업이 극도의 혼란에 빠지고 에너지 생산 공급 능

력도 현저히 상실될 것으로 예상된다. 따라서 에너지 부문의 북한 급

변사태 대비책도 이러한 비정상적인 혼란상에 맞추어 강구되어야 할

것이다. 북한의 급변사태 발생 시에 예상되는 에너지부문의 혼란상은

<표 2-1>에 요약 정리되어 있다.

우선 생산부문을 살펴보면, 석탄광과 발전소, 석유정제공장에서의

생산 활동은 전면 중단될 것으로 예상할 수 있다. 북한 당국의 통제

불능으로 인하여, 인력 이탈이 발생하게 되고, 발전소에서는 북한의

주된 발전용 연료인 석탄의 공급이 차질을 빚어 전력 생산의 어려움

이 예상된다. 또한, 극도의 혼란이 발생할 경우에는 시설 파괴와 훼손,

또는 절취와 같은 상황도 전개될 것이다. 에너지 교역이 전면 중단되

어, 원유 및 석유제품의 수입 기능이 마비되고, 중국으로 수출하는 무

연탄의 수출도 차질을 빚거나 전면 중단될 것으로 예상할 수 있다.

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구분 급변사태 시 예상되는 북한 에너지부문 혼란상

생산

석탄광, 발전소, 정제공장 등 에너지 생산 전면 중단- 인력 이탈- 원료, 부품/부자재 공급 중단- 설비/시설 파괴, 훼손, 절취

교역수출입 전면 중단

- 원유, 석유제품 수입기능 마비- 석탄수출 전면 중단

유통

국가 공적 유통기능 마비- 석유수입 및 배분기능 마비- 발전소 연료공급체계 마비- 전력 교차공급 기능 마비

비공식 유통기능 마비- 에너지 상거래체제(연료시장, 연유장사 등) 혼란

에너지 절취, 약탈의 확산- 군부대, 기업소 등 기관보유 에너지 대량 유출- 연료로 이용하기 위한 건물, 문화재 훼손

소비

산업체, 군부대 등 에너지 공급 마비-석유, 석탄 등 연료공급 마비-전력공급 중단-전략비축유 유출, 탈취 등

수송기능 마비-철도수송 중단-주유소 석유공급 중단

민생연료 수급의 어려움-연료 가격 폭등 -에너지 절취, 탈취 만연

<표 2-1> 북한 급변사태 발생 시 에너지부문 혼란상

에너지 제품의 유통과 소비부문에서도 공급 차단에 따른 큰 혼란이

예상된다. 석유제품 배급 등 공적 유통 기능이 마비될 것이고, 발전용

석탄 공급이 차단되어 전력 공급 기능도 마비될 것이다. 특히, 동절기

에는 군부대, 기업소 등 기관들이 보유하고 있는 에너지 제품의 대량

유출 및 탈취가 발생하고, 건물, 문화재 등이 연료 채취 목적으로 훼


손되는 등, 에너지 제품의 절취와 약탈이 성행할 수도 있을 것이다.

석유제품과 전력의 공급 중단으로 철도 수송이 중단되고, 산업체의 생

산 활동은 마비되며, 민생연료 수급은 심각한 어려움을 겪게 될 것으

로 예상된다.

따라서 북한 급변사태와 관련한 우리 정부의 대책도 이러한 에너지

부문 혼란상에 적절히 대응할 수 있도록 강구되어야 할 것이다. 초기

단계의 긴급대응 조치로는 북한의 주요 에너지 시설 보호 및 가동여

건 확보, 민생 연료 제공 지원 등이 포함되어야 하고, 사태 안정화와

관리 차원의 조치로는 발전연료(중유, 석탄, 등)의 실효적 공급 방안

개발과 북한 내의 에너지 공급설비 관리 및 정상화 조치 등을 추진할

필요가 있다.

나. 대규모 탈북 주민 지원책 필요

북한 체제가 붕괴하거나 대규모 혼란이 발생하여 북한 당국이 통제

할 수 없는 상황이 되면, 대규모의 탈북 주민이 남한으로 넘어오게 될

것이다. 관련 연구17)에 따르면 북한 급변사태 시 70만명의 탈북 난만

이 예상되며, 이들 가운데 중국 국경 탈출이 47만명, 러시아 탈출이

9,000명, 해상을 통한 일본 탈출이 3,600명, 휴전선을 통해 남한으로

넘어오는 난민이 20만명, 해상을 통해 남한으로 넘어오는 난민이 1만

5,000명 규모로 추정하고 있다.

이 가운데 남한으로 넘어오는 탈북 주민에 대한 민생 연료 공급대

책을 마련하여야 한다. 이는 남한 내의 탈북자 수용시설에 대한 에너

지 공급 지원 대책이 될 것이며, 탈북자의 유형, 발생 규모, 지속 기간

17) 한관수, 북한 급변사태시 난민 규모 & 탈출경로 시뮬레이션, 신동아 2010.4.26

20

및 추이 등을 감안하여 지원 형태와 규모 등을 결정하여야 할 것이다.

여기에 해당하는 에너지원은 전력과 난방 및 취사용 연료 등이 포함

될 것이다.

다. 남한 주도의 에너지 지원 대책 추진

북한체제가 붕괴되면, 남 북한 사이의 정치 군사적 긴장관계는 소

멸되며, 이에 따라 북한의 에너지 지원 및 재건 사업은 남한의 주도하

에 순수하게 인도적 또는 경제적 문제로 접근하여 해결해야 할 것이

다. 이러한 접근방법이 가능하기 위해서는 북한에 친남한(親南韓) 정

부가 출현하거나 남한이 북한 지역의 군사적 안보와 치안유지를 전담

해야 하는 상황을 전제로 해야 한다. 전자는 북한체제는 붕괴되었지

만, 북한이 남한에 완전히 흡수되는 것이 아니라, 북한에 새로운 정부

가 수립되어 남한이 주도하는 다양한 대책을 수용하는 경우이며, 후자

는 바로 남한주도의 흡수통일 경로로 진입하는 경우를 의미한다.

어떠한 경우라도 북한의 에너지부문을 남한의 에너지 시스템으로

흡수하는 방향으로 대책을 수립하여 남한 에너지산업의 시장 규칙

및 제도가 적용되는 것이 가능하도록 하여야 할 것이다. 전자의 경우

에는 사태 안정화 이후의 전개에 대한 남북의 합의가 별도로 필요하

게 될 것이나, 후자의 경우에는 바로 남북 통합을 위한 제반 조치들이

시행되는 국면으로 전환하게 될 것이다.

라. 에너지 지원사업의 재원조달 방안 모색

남한의 북한에 대한 에너지지원은 상당한 수준의 비용을 발생하게

되며, 이는 남한정부가 대부분 부담하게 될 것이다. 따라서 북한에 대


한 에너지 지원 및 에너지 재건을 위한 비용 효과적인 경제적 대안들

(Cost-effective economic options)이 모색되어야 할 것이다. 따라서 에

너지 개발 사업을 북한의 경제재건 사업계획과 연계하여 남 북한간의

형평성(Equity)보다는 효율성(Efficiency)을 중심으로 추진하여야 할

것이다.

북한의 급변사태 발생 초기 단계에는 남한 정부의 긴급 조달 예산

과 남북협력기금과 같은 공적 자금을 기반으로 하는 재원조달 방안

도입이 불가피할 것이다. 그러나 북한의 급변 사태가 안정화 단계에

접어들어 실질적인 북한의 에너지 재건사업과 남한으로부터의 에너지

공급 사업이 이루어질 경우에는 남한의 에너지시장 규칙에 맞는 재원

조달 방식을 도입하여 남한의 에너지기업의 북한 투자 진출과 사업

참여 등의 시장제도에 기반을 둔 방안(Market mechanism)으로 추진

하여야 할 것이다. 여기에는 대북 에너지 지원 비용의 상환문제, 북한

내에 에너지 가격제도의 도입, 남한 국민들의 대북 에너지지원 비용

부담에 대한 합의 등이 포함되어야할 것이다.

마. 주변국과의 공조방안 모색

북한에서 급변사태에 대비하기 위한 대응플랜 수립에도 주변국 및

국제사회와의 공조체제가 고려되어야 할 것으로 판단된다. 국제공조

체제는 단기적인 사태 안정화 단계에서도 필요하며, 사태 안정화 이후

에도 중장기적인 에너지 재건사업과 인프라 구축사업 등과 관련하여

필요할 것이다. 따라서 북한에 대한 단기적인 인도적 지원과 중장기적

인 에너지 재건 사업은 중국, 러시아 등의 주변국과 미국 , 일본을 비

롯한 국제기구들을 포괄하는 다각적인 공조 방안 형태로 이루어지도

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록 모색되어야 할 것이다.

급변사태 초기에는 중국의 역할이 상당히 높을 것으로 예상된다. 중

국은 ‘조-중우호송유관’을 통하여 원유와 석유제품을 북한에 수출⋅공

급하고 있으며, 압록강 수계의 북 중 공동운영 수력발전소에서 생산되

는 전기를 북한과 공유하고 있다. 다른 한편으로 중국은 북한으로부터

무연탄을 수입하고 있다. 따라서 북한 급변사태 시 북한의 대중국 무

연탄 수출을 중단하여 북한 내수용으로 투입하는 방안과 중국의 원유

수출 지속 여부, 압록강 수계 북 중 공동운영 수력발전소 활용 등과

관련하여 중국과 긴밀히 공조할 필요가 있을 것이다. 또한 중국은 북

한의 경제특구인 나선지역에 전력 공급망을 건설하여 운영하는 방안

을 추진하고 있기 때문에 급변사태 발생 시 이 지역에 대한 전력 공급

지속 여부와 관련하여 공조가 필요할 것으로 예측된다.

러시아는 북한과 철도가 연계되어 있기 때문에 단기간 내에 북한에

석유제품 공급 능력을 가지고 있으며, 북한과의 전력계통연계 사업과

남-북-러 천연가스 연결 사업을 그 동안에 계속 논의해오고 있어, 급

변사태 안정화 단계에 들어가면 이러한 사업을 추진할 수 있는 역량

을 지니고 있다.

미국, 일본, 국제기구 등은 급변사태 안정화 이후 북한 에너지산업

을 재건하고 현대화하기 위한 과정에서 기술지원과 투자참여 등과 연

계하여 공조방안이 검토 추진될 수 있을 것으로 보인다.

2. 북한 급변사태 단계별 주요 정책과제

북한의 에너지 부족 현상은 매우 심각하게 악화되어 왔기 때문에

급변사태 발생하여 진행하는 과정 중에서도 에너지 지원은 그 어느


대책보다 우선적으로 추진하여야 한다. 이는 대북 에너지 지원이 북한

주민의 민생 안정과 경제 활동 정상화를 통하여 급변사태 안정화에도

기여할 수 있기 때문이다. 북한 급변사태 발생 시, 남한 주도의 에너

지부문 대책은 급변사태 진행 단계별로 이루어져야 할 것이다.

첫 번째 단계로는 북한의 급변사태가 발생하지는 않았지만, 여러

요인으로 급변사태 발생 요인이 내재되어 있는 단계이며, 두 번째 단

계는 실제로 급변사태가 발생하고 진행되는 단계, 그리고 마지막으로

급변 사태가 수습되어 안정화되어 가는 단계 등으로 구분하여, 각각

의 단계별로 우리의 정책과제를 발굴하고 대응 수단을 마련해야 할

것이다.

가. 현재/급변사태 내재 단계

<표 2-2>에서 정리되었듯이, 급변사태가 발생하기 전이나 급변사태

발생 조짐이 있는 단계에서는 위기 대응 준비체제를 마련하는 것을

목표로 남한 정부조직 내에 섀도우(Shadow) 기구로 ‘에너지비상수급

대책수립반(가칭)’을 구성하여, 북한의 급변사태 발생에 대비하는 긴

급지원계획, 북한 내의 에너지설비 관리계획, 탈북자 수용시설에 대한

에너지 공급대책 등을 수립하고 점검하도록 하여야 할 것이다. 또한,

이 기구는 국내 에너지 수급 안정화 대책을 수립하는 등 북한 급변사

태 발생에 대비하는 남한 내의 대책을 마련하여야 할 것이다.

비상 대비 기구인 ‘에너지비상수급대책수립반’은 에너지 담당 부서

인 산업통상자원부 내에 ’새도우 기구‘로 설치하며, 에너지 전문가 및

업계 전문가로 구성하며, 특히 북한 에너지산업의 현지 여건을 잘 파

악하고 있는 새터민 전문가들도 참여하여야 할 것이다.

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구분현재/급변사태

내재단계급변사태 발생단계

급변사태 진행단계

급변사태 안정화 단계

난민발생 상황

정치경제적 불안 확산

탈북 급증대량탈북 대량탈북 지속

대량탈북 진정(대북통제력 장악)

정책대응위기대응

준비체제 구축위기대응체제 가동 점검

위기대응체제 가동

점진통합단계로 이행

준비기구에너지수급비상

대책반에너지비상대책

위원회 에너지비상대책

위원회

북한에너지사업단 → 에너지 전담

행정기구

에너지 지원체제

긴급지원계획 수립 및 점점

긴급지원체제 가동

긴급지원체제 가동

남한공급 →북한공급으로

전환

에너지설비 관리

에너지설비 관리계획 수립

및 점검

전문인력 파견, 현장파악

현지 운영여건 확보, 인력 및

기술지원을 통한 가동 정상화

실태조사 →현대화 방안 수립

및 추진

난민대책수용시설 에너지 공급대책 수립

및 점검

수용시설 에너지 공급대책 가동

수용시설 에너지 공급대책 가동

수용시설 에너지 공급 축소 정리

국내 에너지수급

대책

국내 에너지수급 안정화 대책 수립 및 점검

국내 에너지수급 안정화 대책 가동

국내 에너지수급 안정화 대책 가동

국내 에너지수급 안정화 대책 축소 정리

<표 2-2> 북한 급변사태 단계별 주요 정책과제 및 추진체제

나. 급변사태 발생/진행 단계

북한에 급변사태가 실제로 발생한 단계에서는 이에 대처하기 위하

여 남한 정부 내에 ‘에너지비상대책위원회(가칭)’를 구성하여 위기 대

응체제를 실질적으로 가동하기 위한 대책 들을 점검하고 추진하여야

할 것이다. 우선, 이 단계에서는 대량 탈북자가 남한으로 넘어옴에 따라


이들의 수용시설에 대한 에너지 공급 대책을 가동하여야 할 것이다.

또한, 급변사태가 발생하고 진행되는 과정에서 북한은 극도로 혼란해

지고 에너지 산업의 기능이 마비되어 북한 내부의 에너지 생산 및 공

급이 전면 중단될 것으로 예상되기 때문에 이를 극복하기 위한 조치

를 취해야 할 것이다.

조치 내용은 급변사태 발생과 진행 단계의 기간에 따라 신축적으로

결정되어야 할 것이다. 사태가 안정화되기 전까지의 기간은 짧게는 2

주정도, 길게는 수개월에 걸쳐 발생할 수도 있을 것이다. 이 과정에서

남한정부가 북한 내부에 개입하여 주도적인 통제력을 확보한다는 것

을 전제로 할 때, 남한은 북한에 대해서 민생용과 발전용 연료의 긴급

지원체제를 가동할 필요성이 발생할 가능성이 매우 높아질 것이다.

사태가 한 달 이상 장기화 될 경우에는 북한 내의 에너지 설비의 보

호⋅관리조치도 취해야 할 것이다. 초기 단계에서는 남한 정부 내에

구성된 ‘에너지비상대책위원회’ 산하 관련 조직의 에너지 전문 인력을

북한에 파견하여 에너지 설비 관리를 위하여 현장 파악 조치를 취하

게 하며, 장기화 될 경우에는 현지 운영여건을 확보하기 위한 조치로

설비 운영인력 확보와 기술 지원을 통한 에너지설비 가동을 정상화시

키는 조치를 취해야 할 것이다.

다른 한편으로, 북한에 에너지 지원을 추진할 경우, 남한 내부의 에

너지 수급의 차질 방지를 위한 국내 에너지수급 안정화 대책도 가동

되어야 할 것이다.

다. 급변사태 안정화 단계

북한에 급변사태가 진정되어 안정화 단계로 접어들었을 때에는 대

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량 탈북 현상도 진정 국면에 들어서고, 남한 정부가 북한 전역에 대한

통제력을 완전히 장악한 단계로 상정할 수 있을 것이다. 이 단계에서

는 남⋅북한 에너지부문을 점진적으로 통합하는 목표 하에 다양한 정

책 과제가 대두될 것이다.

북한의 에너지 산업의 재건과 더 나아가 남⋅북한 에너지부문 통합

과정에 필요한 사업 추진을 전담하는 남한 정부 행정기구를 신설할

필요가 있다. 또한, 남한으로부터의 대북 에너지 지원 사업을 축소해

나가며 북한 내부의 에너지 공급역량을 확대하여 전환하는 조치 들이

요구될 것이다. 북한의 에너지 설비 현대화를 위하여 북한 내에서의

실태조사를 실시하여 구체적인 설비 현대화 방안을 수립하여 추진해

야 할 것이다.

탈북자의 감소와 남한 사회에의 정착, 탈북자들의 북한으로의 귀환

등을 전제로 탈북자 수용시설에 대한 에너지 공급도 축소하여 단계적

으로 정리하게 될 것이다. 또한, 남한으로부터의 에너지 지원 물량이

줄어들면서 국내 에너지 수급 안정화 대책도 축소⋅정리될 것이다.

3. 북한 급변사태 대응 남한의 주요 정책과제

북한 급변사태 발생에 대응하기 위한 에너지부문의 정책과제는 두

분야로 분류되어 제시될 수 있다. 첫 번째 분류는 북한의 에너지지원

사업을 추진하기 위한 남한 내의 추진체계를 구성하여 지원 기반을

구축하는 것과 탈북 주민 수용시설에 대한 에너지 공급과 같이 남한

내에서 이행되어야 할 정책과제 들이고, 두 번째 분류는 대북 에너지

지원 사업 자체와 관련하여 북한 현지에서 수행할 정책과제들이다.


구분 남한 에너지부문 정책과제

추진 기구구성 및

인력 수급

Ÿ 비상조직

- 비상대책위원회, 설비대책반, 지원대책반

Ÿ 비상 인력수급

- 남한 대응인력, 북한 파견인력

제도/기준

Ÿ 대북 에너지 지원에 대한 법제도적 정비

- 국내 에너지관련법의 검토 보완

- 무상지원/유상판매의 구분

- 에너지 비상수급계획 등 정부계회 검토 보완

재원 조달 및 예산

확보

Ÿ 2,500만 북한주민 에너지 긴급지원 예산

- 남북협력기금, 긴급재난 예산 활용, 긴급 추경예산 편성

긴급 국내 수급조정Ÿ 국내 에너지안보 확보를 위한 긴급 수급체제

- 전략비축분 방출, 긴급 수입 증대, 생산/수출 물량 조정

탈북자 시설 에너지

공급

Ÿ 난민수용시설 에너지 공급방안

- 난민규모 시나리오별 공급물량 조달계획

- 관련 조직, 운영체제, 협업체제

- 시설, 설비, 기기, 부품, 기술 조달방안

<표 2-3> 북한 급변사태 대응 정책과제 - 남한 국내 이행 과제

<표 2-3>에서 제시되었듯이, 첫 번째 분류에 해당되는 정책과제로

는 남한의 정부 조직 내에 대북 에너지 지원을 전담할 수 있는 기구를

신설하는 것과 대북 에너지 지원 사업에 참여하는 전문 인력의 수급

확보와 대북 에너지 지원을 위한 국내 법 제도의 정비, 재원 조달 방

안 및 예산 확보, 국내 에너지 수급의 긴급 조정체계 확보, 그리고 탈

북자 수용시설에 대한 에너지 공급 방안 등이 있을 것이다.

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구분 남한 에너지부문 정책과제

긴급지원Ÿ 2,500만 북한주민 에너지 긴급지원 능력

- 주요 지원 에너지 및 관련기기 긴급조달 능력 확보- 전략 비축분 활용방안

수송/분배 시스템Ÿ 대북 수송/분배 시스템 설계

- 육로, 철도, 해상별 수송계획 수립- 북한 내 지역별 배분 및 분배시스템 설계

북한 현지설비 관리

Ÿ 북한 설비보호 및 가동여건 확보- 폭동, 소요 등으로부터 설비 보호방안- 인력이탈 방지 등 가동여건 확보방안- 긴급 연료/부품/인력 공급방안

국제공조

Ÿ 주변국 대북 에너지 동향분석 및 공조방안- 에너지 비상지원 대책 공조- 다국적 설비 보호(송유관, 압록강 수계 수력발전소 등)- 수출국 홍보를 통한 긴급수입 공조

사태 안정화 대책

Ÿ 점진적 통합준비 대책- 상업에너지시스템 도입, 정책역량 강화, 북한 에너지산업

실태조사, 북한 에너지산업 육성, 단기/중기 에너지수급대책, 장기 에너지기본계획

<표 2-4> 북한 급변사태 대응 정책과제 - 북한 대상 이행 과제

<표 2-4>에서 제시되었듯이, 두 번째 분류에 해당되는 정책과제로

는 북한을 대상으로 이행하여야 할 과제로 대북 긴급 에너지 지원, 에

너지 수송/배분 시스템의 설계, 북한 현지에 있는 에너지설비 관리 및

가동 여건 확보, 주변국과의 공조 등이 포함되며, 급변사태 안정화 이

후의 과제로 남북한 에너지 시스템의 점진적 통합이 포함될 것이다.


제3절 북한 급변사태 대응 에너지부문 주요 대책

1. 에너지비상대책위원회 구성

가. 기본 방향

북한지역에 급변사태가 발생하여 사실상의 무정부 상태가 확산되고

남한 주도의 사태 안정화가 불가피할 경우, 이에 따른 에너지부문의

긴급 정책수요는 남과 북에서 동시에 발생할 것이다. 그러므로 급변사

태가 발생하면 그와 같은 에너지부문의 긴급 정책수요에 체계적으로

대응하고 다양한 조치들을 효과적으로 통제하기 위한 한시적 기구로

남한 정부 내에 ‘에너지비상대책위원회(가칭)’와 같은 조직을 구성하

여야 할 것이다.

이 기구는 대북 에너지 지원에 관한 정책수요에 대응할 뿐만 아니

라, 대북 에너지 지원 시 발생할 수 있는 국내 에너지 수급 차질을 점

검하고, 에너지 생산 공급 시설을 위기 비상관리 체제로 전환하는 데

에 관한 정부의 기능을 수행하게 될 것이다. 따라서 이 위원회의 역할

은 북한의 에너지 위기 상황을 파악하고, 에너지 지원 비상대책을 수

립, 추진하는 동시에 그로 인한 남한의 에너지 수급차질에 대비하는

종합 사령탑의 역할이라 할 수 있다.

이 기구는 북한의 급변사태 발생 이전이라도 정부 내에 ‘섀도우

(Shadow) 조직’으로 가상으로 설치하여, 북한의 급변사태 대비 정책

및 대응책 시나리오를 마련하고 대비할 수도 있다. 이럴 경우 이 조직

은 가상 조직으로 실질적인 기능은 대응책을 마련하고 수시로 점검하

는 것일 될 것이다. 또한, 이 조직은 향후 북한의 급변사태가 진정되어

30

안정화 단계에 들어갔을 때에는 점진통합 단계 이후에 북한의 실질적

인 에너지 전담행정기구로 확대 발전시켜 나아갈 수도 있을 것이다.

나. 조치 내용

산업통상자원부의 에너지 관련 실장급(차관보)을 위원장으로 하는

‘에너지비상대책위원회’를 구성하되, 산하에 ‘에너지수급비상대책단’

과 ‘대북 에너지지원 사업단’ 등 2개의 실무조직을 설치한다. ‘에너지

비상대책위원장’은 에너지 비상대책위원회 활동 전체를 대표하며, 북

한 급변사태로 인한 남한 에너지시장의 비상관리와 대북 에너지 지원

사업 전체를 관장한다.

조 직 기 능

에너지수급

비상대책단

- 국내 에너지시장의 수급애로 요인 파악 및 에너지안보

강화조치(추가 공급선 확보 등)- 국내 에너지공급시설 보안조치 강구 및 시장질서 준수조치

(사재기 방지조치 등)- 탈북자 수용시설 에너지 지원(수용시설 난방, 취사, 조명,

가전 등 가정용 공급방안, 에너지 이용기기 및 제품

공급방안, 에너지 설비 건설 및 공급 등)

대북 에너지

지원 사업단

- 에너지원별 대북 에너지 지원계획 수립 시행(에너지 물량

확보, 수송, 분배 등)- 북한 에너지 공급설비 보호 및 가동여건 확보(시설훼손,

절취, 인력이탈 방지 등)

<표 2-5> ‘에너지 비상대책위원회’의 기능 및 역할

‘에너지수급비상대책단’은 국장급(자원정책심의관)이 단장이 되며,

에너지정책과, 석유산업과, 가스산업과, 석탄산업과, 전력산업과 과장


으로 단원을 구성한다. 필요 시, 국내 에너지공급사의 실무급 전문가

도 참여시킬 수 있다. ‘에너지수급비상대책반’은 북한 급변사태가 예

견되는 단계가 구체적으로 전개되는 경우에는 국내 에너지 수급의 안

정적 관리를 위하여 사태 발생 이전 단계에 별도로 먼저 구성할 수도

있다.

‘대북 에너지지원 사업단’도 국장급(에너지산업심의관)이 반장이 되

며, 에너지정책과, 석유산업과, 가스산업과, 석탄산업과, 전력산업과

등 관련 조직의 과장급 공무원, 에너지공급회사, 관련 전문기관 및 에

너지 공기업(한국석유공사, 한국가스공사, 대한석탄공사, 한국전력공

사, 에너지경제연구원 등)의 본부장급으로 단원을 구성한다. ‘에너지

비상대책위원회’와 실무 대책반의 기능과 역할은 <표 2-5>와 같다.

[그림 2-1] 에너지비상대책위원회 조직구성

‘에너지수급 비상 대책단’은 북한 급변사태로 인한 남한 에너지시장의

비상관리를 담당하며 산하에 ‘에너지안보대책반’, ‘에너지시장대책반’,

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‘긴급시설 에너지 공급반’을 둔다.

‘에너지안보 대책반’은 북한 급변사내로 인해 발생 가능한 국내 에

너지안보상의 제반 위험요인을 분석하고 이에 대응하는 적절한 대책

을 수립 시행한다. 급변사태로 인한 에너지 교역의 불안 요인을 파악

하여 에너지 도입계약의 재확인, 수출입 항로의 안전점검, 대북 에너

지 지원으로 발생하는 추가 수입물량의 산출 및 도입계약 추진 등의

업무를 담당한다.

‘에너지시장 대책반’은 북한 급변사태로 인해 발생 가능한 국내 에

너지시장의 불안요인을 분석하고 이에 대응하는 적절한 대책을 수립,

시행한다. 북한 급변사태의 규모와 심각성 정도에 따라 국내 에너지

시장에 미치는 영향은 다양할 수 있으므로, 이를 정확하게 평가 분석

하여 적극적으로 국내 수급대책에 반영함으로써 국내 에너지 시장의

동요를 최소화하는 역할을 수행한다. 에너지 가격의 폭등, 에너지 사

재기 등을 예방하고 철저히 감시하며, 대북 지원 등으로 공급부족이

발생하는 에너지원이 없도록 적정 에너지수급에 만전을 기한다.

‘긴급시설 에너지 공급반’은 탈북자 수용시설에 대한 긴급 에너지

공급과 개성공단의 에너지시설 보호 및 비상 운영계획 등을 담당한다.

탈북자의 규모와 수용시설의 지역적 배치구도 등을 고려하여 적절한

공급계획을 수립해야 하며, 에너지 이용기기 및 제품, 관련시설의 설

치, 건설 등을 담당한다.

‘대북 에너지지원 사업단’은 급변사태 발생지인 북한 지역에 대한

긴급 에너지 지원사업을 담당하며, 산하에 ‘에너지지원반’, ‘설비운영

반’, ‘수송대책반’을 둔다.

‘에너지지원반’은 급변사태로 인해 북한의 에너지 공급체계가 전면

마비됨으로써 발생하는 민생부문의 혼란을 안정시키고 사회안정을 도


모하기 위한 적정한 에너지 지원계획을 수립하여 신속히 수행해야 한

다. 에너지원별로 소요 공급규모를 평가하여 적절한 조달방안을 수립

시행한다. 가정⋅상업, 공공 등 북한 민생부문 에너지 이용실태가 남

한과 크게 상이하여 에너지뿐만 아니라 관련 이용기기 및 연관제품의

소요량도 파악하여 조달하는 업무 등을 수행한다.

구분 역할

에너지비상대책위원장- 에너지비상대책위원회 활동 전체를 대표- 남한 에너지시장 비상관리와 대북 에너지 지원사업

전체를 관장

에너지수급 비상대책단

에너지안보대책반

- 국내 에너지안보 위험요인 분석, 대책 수립 및 시행- 에너지 교역 불안요인 파악, 에너지 도입계약

재확인, 수출입 항로 안전점검- 시급한 추가 수입물량 산출 및 도입계약 추진

에너지시장대책반

- 국내시장의 불안요인 분석, 대책 수립 및 시행- 국내 에너지 시장 동요 최소화 대책수립 및 시행- 에너지 가격 폭등, 사재기 등 시장교란 예방, 감시- 대북 지원 등을 감안한 적정 에너지수급 관리

긴급시설에너지공급반

- 탈북자 수용시설 긴급 에너지 공급계획 수립, 시행- 에너지 이용기기 및 제품, 관련시설의 설치, 건설- 개성공단 에너지시설 보호 및 비상 운영계획 시행

대북에너지지원사업단

에너지지원반

- 북한 민생부문 적정 에너지 지원계획 수립, 시행- 소요 에너지의 조달방안 수립, 시행- 이용기기 및 제품의 소요량 파악 및 조달업무

설비운영반

- 에너지시설 파괴, 절취 대비 긴급경비계획 수립, 시행 - 인력이탈 방지를 통한 설비의 적정 가동여건 확보- 설비 적정 운영 및 긴급보수를 위한 부품, 부자재,

시설 등의 수요 파악 및 긴급조달계획 수립, 시행

수송대책반

- 대북지원 에너지, 설비의 수송대책 수립, 시행- 철도, 도로, 해양, 항공 등 수송모드, 에너지원별

수송 특성, 에너지 설비 수송특성 등을 고려한 유기적, 종합적인 대북 에너지 수송대책 수립, 시행

<표 2-6> 에너지비상대책위원회 조직 및 기능

34

‘에너지지원반’의 관장 영역은 가정, 상업, 공공, 산업, 수송, 발전

등 에너지수요 전 부문에 대한 지원을 포함한다. 대북 에너지 긴급지

원은 가정, 상업, 공공 등 민생부문과 발전부문을 우선적으로 지원하

며, 산업, 수송부문 등은 꼭 필요한 필수 긴급지원으로 한정할 필요가

있다. 동 부문은 일시적 지원으로 문제를 해결할 수 있는 분야가 아니

므로 급변사태가 진정된 후 남북 에너지산업 통합단계에서 별도의 계

획을 통해 다루어질 필요가 있다.

‘설비운영반’은 북한 에너지 공급설비를 보호하고 최대한의 가동여

건을 확보하기 위한 업무를 수행한다. 무정부상태로 인한 에너지 시설

의 파괴, 절취 등으로부터 시설을 보호하기 위한 긴급경비 계획을 수

립, 시행해야 하며 인력이탈을 방지하기 위한 계획을 수립하여 신속히

수행함으로써 설비의 적정 가동여건을 확보해야 한다. 설비의 적정 운

영 및 긴급보수를 위한 부품, 부자재, 시설 등의 수요를 파악하고 긴

급조달하기 위한 계획을 수립 시행한다.

‘수송대책반’은 ‘에너지지원반’ 및 ‘설비운영반’ 활동을 조력하여 에

너지 및 설비의 수송대책을 수립 시행한다. ‘수송대책반’은 철도, 도

로, 해양, 항공 등 모든 수송모드를 적극 활용하고, 에너지원별 수송

특성, 에너지 설비의 수송특성 등을 고려하여 유기적이고 종합적인 대

북 에너지 수송대책을 수립 시행한다.

2. 북한 이탈주민에 대한 에너지 지원 대책

가. 기본 방향

탈북 주민 수용 시설에 대한 에너지지원 사업은 ‘에너지수급 비상

대책단’의 ‘긴급시설 에너지 공급반’의 업무로 북한 급변사태 발생 시


매우 시급하고 중요한 업무에 해당한다. 특히 탈북자 유형, 발생 규모,

지속기간 및 추이 등에 대한 예측이 어려워 특정상황에 대비하는 계

획을 수립하고 실제 발생 시에는 이를 준용하여 적절히 활용하는 방

안이 유용하다.

북한 체제가 붕괴되면, 대규모의 탈북 주민이 남한으로 넘어오게 될

것이다. 이러한 상황을 가정하여 탈북 주민의 지원을 위한 민생 연료

공급대책을 마련하여야 한다.

나. 전제 조건

북한 이탈주민에 대한 에너지 지원사업에 소요되는 물량과 비용을

추정하는데 있어, 전제 조건으로 공급대상은 탈북자 10만 명(2만 5천

가구)을 설정하고, 공급기간은 1년으로 하였다.18) 지원 대상 에너지는

민생용 연료와 전기에너지로 난방용 등유 및 경유, 취사용 도시가스

및 LPG, 전기 등을 포함한다.

다. 조치 내용

1) 난방유 공급

난방유는 동절기에 한하여 공급된다. 동절기 가구당 1 ㎘가 소요되

는 것으로 가정할 경우, 총공급 물량은 25,000 ㎘ 규모가 될 것이다.

소요예산은 260.0억원(25,000㎘ x 1,039,700원)19) 수준으로 추정된다.

공급방법은 탈북 주민 수용시설까지 탱크로리나 기타 육상 수송수

18) 에너지 공급지원 대상 탈북자수와 지원 기간은 각각 10만 명과 1년 이상이 될 수 있으나, 지원 물량과 비용 추정 등이 주 내용이므로, 인원 증가와 지원 기간의 증가 또는 축소의 경우에는 비례적으로 적용하여 활용할 수 있음.

19) 2015년 1월 등유가격 적용(에너지통계월보, 에너지경제연구원, 2015년 5월호)

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단으로 수송한다. 조달방법은 정부비축 물량을 활용하여 우선 공급하

고 추후 재비축 또는 정유사의 민간비축이나 대한송유관공사의 저유

소 물량을 활용한다.

2) 취사용 도시가스 또는 LPG 공급

12개월 동안의 취사용 가스 공급은 전체 취사용 에너지수요의 50%

는 도시가스, 나머지 50%는 LPG로 공급하는 것으로 가정하고, 예상

수용시설 검토를 통해 사전 공급비율 조정할 필요가 있다. LPG는 탈

북자 수용시설이 도시가스 공급이 가능하지 않은 지역에 설치될 경우

에 적용할 공급방안이다. 도시가스 공급이 가능한 지역이라 하더라도

그 지점까지의 도시가스 인입시설 공사가 곤란한 경우에도 LPG 공급

이 유용하게 활용될 수 있을 것이다.

도시가스 소요량은 가구당 4,154.4 MJ/년, 1.25만 가구20)에 공급하

는 것으로 가정하여 총 51,930천 MJ 수준이 될 것이다.21) LPG 소요

량은 가구당 연간 120 kg, 1.25만 가구에 공급하여 총 1,500톤에 이를

것이다.22)

소요예산은 도시가스 공급에 11.5억원23), LPG 공급에 33.0억원24)

으로 총 44.5억원이 소요될 것으로 산정된다.

20) 탈북자 5만 명은 가구당 4인 기준으로 하면, 1.25만 가구에 해당됨.21) 취사용 가구당 사용기준(96.37㎥/년): 2014년도 도시가스 수용가당 연간 취사용

도시가스 소비량 적용(도시가스사업통계월보, 한국도시가스협회, 2015년 2월호). 4,154.4 MJ(가구당/년) × 1.25만 가구 = 51,930천MJ

22) 가구당 LPG 사용기준(120kg/년): ‘충무계획’ 전시 석유류 배급 기준 적용

23) 2014년 평균 가정용 도시가스 요금 22.20원/MJ 적용(에너지통계월보, 에너지경제연구원, 2015년 2월호). 51,930천MJ x 22.20원/MJ = 11억 5,285만원

24) 2014년 평균 가정용 프로판가스 요금 2,197.1원/kg 적용(에너지통계월보, 에너지경제연구원, 2015년 2월호). LPG(프로판): 1,500톤 x 2,197.1원/kg = 32억 9,565만원


지원 방법으로는 도시가스 공급 가능 시설은 인입배관 긴급공사를

통해 수용시설에 연계하며, LPG는 프로판 용기 집합설비를 설치하여

배관으로 공급한다. LPG 용기소요량은 총 750개로 추정되며25), 용기

예상 소요량은 연간 생산량의 극히 일부에 해당하므로 공급 장애는

없을 것으로 판단된다.

조달방법으로는 도시가스는 해당 지역 도시가스 공급사별로 공급능

력 범위 내에서 공급하며, LPG는 정부의 비축 LPG로 공급 가능하나

소요량이 많지 않으므로 공급사에서 구입하여 공급한다.

대부분의 탈북자들이 가스 사용에 익숙하지 않으므로 ‘한국가스안

전공사’가 도시가스 및 프로판가스 안전이용을 위한 수용자 교육을

사전에 실시한다.

3) 전력공급

탈북자 시설에 대한 전력 공급물량은 12개월 동안 148.9GWh 수준

으로 추정되며26), 소요 예산은 172.9억원27)에 이를 것이다.

송배전 설비는 탈북자 수용 시설을 전국에 분산 설치하고, 기존시설

위주로 활용할 경우, 별도의 전력시설은 불필요할 것이다. 가건물 또

는 천막 등 임시 수용시설이 불가피할 경우, 인접 송배전망과 연계하

는 인입배전 공사를 한국전력공사가 시행한다.

25) 3개/50가구(50Kg 용기) × 1.25만 가구= 750개26) 5,954.7 kWh/년 x 2.5만 가구 = 148.9GWh. 2013년 수용가당 연간 전력소비량(전

등용) 5,954.7 kWh/년 적용(에너지통계연보, 에너지경제연구원, 2014년)27) 148.9GWh x 116.1원/kWh = 172.9억원. 2014년 평균 전력요금(전등용) 116.1원

/kWh 적용(에너지통계월보, 에너지경제연구원, 2015년 2월호)

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공급대상 단위공급량 총공급량소요예산

(억원)

난방 등유 2.5만 가구 1 ㎘/가구 년 25,000 ㎘ 260

취사도시가스 1.25만 가구 4,154.4 MJ/가구 년 51,930천 MJ 11.5

LPG 1.25만 가구 120 kg/가구 년 1,500 톤 33.0

전기 2.5만 가구 5954.7 kWh/가구 년 148.9GWh 172.9

합 계 477.4

<표 2-7> 탈북자 수용시설 에너지 공급 예산(시산)

3. 개성공단 대북 에너지 지원 설비의 관리 조치

가. 기본 방향

북한 소요 사태 진행 추이에 따라 개성공단 내에 있는 에너지 설비

의 안전 관리 및 가동여건 유지를 위한 에너지설비 보전조치를 강구

한다. 에너지 시설에 대한 경비를 강화하고 문제 발생 시 긴급복구를

위한 대책을 마련해야 한다. 개성공단의 운영 및 파견 근로자 안전 보

호조치 등은 당국의 조치에 대응해야 하며, 특히 남북 교류 및 협력

사업을 잠정 중단하는 조치가 있을 경우에는 현지 에너지설비의 안전

보호 및 파괴를 방지하기 위한 조치를 강구해야 한다.

나. 조치 내용

현재 개성공단에서 사용하는 모든 에너지는 남한으로부터 공급되고

있으며, 전력, 석유, 가스 등이 공급된다. 개성 공단에는 민간 에너지

공급사들이 설치하여 운영하는 경질유 저장탱크, LPG 저장탱크 등이

있으며, 한국전력이 시범지구 개발 당시에 가설한 20km 구간의 배전


설비(22.9kV, 160mm2, 2회선)와 2007년 10월 1단계 준공에 맞추어

가설한 154kV 송전선로(410mm2, 2회선, 16km)와 옥외변전소 등의

에너지 설비가 있다. 북한 급변사태 시에는 이들 각각에 대한 보호 조

치와 비상 운영계획이 수립되어 이행되어야 한다. 소요 예산은 관련

행정 비용에 국한될 것이다.

4. 주변국의 대북 에너지 지원 공조 방안 모색

가. 기본 방향

‘대북 에너지지원 사업단’의 ‘에너지 지원반’은 외교부와의 협조를 통

해 미국, 일본, 중국, 러시아 등 주변국과 국제사회에 대북 에너지 지원

대책 공조를 요청하며, 필요 시 해당 정부에 대북 에너지 공급 지원도

요청할 수 있다.

또한 ‘에너지비상수급대책단’의 ‘에너지안보대책반’은 에너지 수출국에

대하여 북한 소요 사태 안정화에 대한 노력을 홍보하고, 에너지 해상 안

전 운항 대책수립, 긴급 추가 수출물량 확보 등을 위해 공조 협력한다.

나. 조치 내용

북한 내 소요사태에 따른 에너지설비 파괴 방지 및 보호 조치 공조

협력으로는 중국 단동과 연결되어 있는 조 중우호송유관의 북한 구간

에 대한 경비 및 시설보안 강화와 압록강 수계 북 중 공동관리 수력

발전소 가운데 발전설비가 북한 쪽에 있는 수풍발전소와 위원발전소

의 경비 및 시설보안 강화에 관한 공조조치가 필요하다.

북한 내 에너지 비상 공급 지원 협조사항으로는 중국 측에 현재 중

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국이 독점적으로 공급하고 있는 원유 및 석유제품 수출을 급변사태에

도 불구하고 지속적으로 시행해 줄 것을 요청해야 할 것이며, 북한의

내수용 석탄 확보를 위해 북한산 무연탄의 수출 중지 조치28)가 내려

질 경우, 중국의 기 계약업체들과의 수출계약 해지에 관련된 정책적,

행정적 지원을 요청해야 한다. 또한 압록강 수계 북 중 공동관리 수력

발전소에서 생산되는 전기의 북한 송전량을 늘릴 수 있도록 정책적,

행정적 지원을 요청해야 한다.

에너지 수출국 및 주변국에 대한 외교적 노력으로는 주요 에너지

수출국에 특사를 파견하여, 한반도 상황을 설명함으로써 수출국의 불

안 심리를 해소하며, 유조선 등 에너지 수송선박 항로의 안전 운항에

대하여 인접국과와의 협조를 요청하여 위기 시의 에너지 안보 조치를

확보한다. 국제기구 및 주요 우방국에게 국내 에너지 수급위기 발생을

알리고 지원을 요청하고 공조 체제를 모색하여 나아간다. 소요 예산은

관련 행정 비용에 국한될 것이다.

5. 대북 긴급 에너지 지원 공급 대책

가. 기본 방향

‘에너지 비상대책위원회’의 ‘대북 에너지지원 사업단’의 업무로 산

하 ‘에너지 지원반’과 ‘수송 대책반’이 직접 관여한다. 북한 급변사태

발생 후 지원이 가능한 가장 빠른 시기에 지원하는 것을 원칙으로 하

되, 북한 지역 진입이 불가능할 경우에는 사태가 안정화 및 관리 단계

28) 북한은 상당한 규모의 무연탄을 중국에 수출하고 있으나, 급변사태 발생으로 북한의 탄광에서 석탄 생산이 어려워지면 대중국 수출용 무연탄을 발전용으로 전환하기 위한 조치임.


에 들어섰을 때에 대북 에너지 공급 지원을 추진한다.

지원수준은 북한의 급변사태 발생 이전의 민생부문 에너지수급 수

준을 유지할 수 있도록 지원하며, 에너지 이용기기 보급 지원과 병행

하여 추진한다. 우선 지원범위는 가정, 상업, 공공 등 민생부문에 국한

하며, 공공부문의 경우에도 의료, 교육 등에 한정하여 정치, 행정부문

의 공공건물용 에너지 등은 우선 지원부문에서 제외한다. 수송부문과

산업용 에너지도 우선 지원부문에서 제외한다.

지원 에너지의 종류는 북한 민생부문의 에너지 소비여건과 국내 조

달여건, 수송 및 분배여건, 소요재원 등을 고려하여 선정한다.

지원기간은 급변사태의 안정화 상황전개와 연계하여 결정해야 할

것이나 본 분석에서는 일단 1년을 가정한다. 지원물량은 북한 내부의

에너지 생산 상황을 점검해 가면서 조정한다.

‘에너지비상대책위원회’ ‘대북에너지지원사업단’은 가능한 빠른 시일

내에 북한 현지에 남한의 에너지 실사단을 파견하여, 북한의 에너지

현황 조사와 긴급 지원 수요를 파악한다. 조사단은 ‘에너지비상대책위

원회’ ‘대북에너지지원사업단’ 단원 및 전문가로 구성한다.

나. 조치 내용

1) 부문별, 용도별 지원대상 에너지의 선정

남한과 북한은 부문별, 용도별로 사용하고 있는 에너지가 동일하지

않다. 그러므로 현재 북한에서 부문별, 용도별로 사용하고 있는 에너

지를 지원하는 방안을 우선적으로 검토하고, 그 것이 용이하지 않을

경우에는 남한에서 공급하기 용이한 에너지를 지원대상 에너지로 선

정한다.

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소비부문 용도 사용 에너지 지원대상 에너지

가정부문

난방 석탄, 신탄, 전기 석탄, 전기

취사 석탄, 신탄, 석유 석탄

조명 전기 전기

가전 전기 전기

상업부문


취사 석탄, 신탄, 석유 석탄



산업부문


동력 석탄, 전기 석탄, 전기

열 석탄 석탄

수송부문

도로 석유 석유

철도 전기, 석유 전기

해운 석유 석유

공공기타




<표 2-8> 부문별, 용도별 긴급지원 대상 에너지의 선정

북한의 에너지 이용실태를 고려하여 우선적 지원에너지를 부문별,

용도별로 선정해보면 다음의 표와 같다. 가정부문과 상업부문의 지원

대상 에너지는 난방 및 취사용도로 석탄과 전기가, 조명과 가전용 에

너지로 전기가 선정되었다. 산업부문의 경우에는 북한 산업시설의 동

력원이 석탄인 점을 고려하여 지원대상 에너지를 전기와 석탄으로 선

정하였으며, 수송부문은 전기와 석유, 난방이 필요한 공공기타부문은

석탄과 전기 등으로 선정하였다.


발전용 석탄과 석유 등은 지원대상 에너지 선정과정에서는 제외되

었으나 에너지원별 지원대책에는 포함하였다.

[그림 2-2] 부문별, 용도별 긴급지원 대상 에너지

2) 대북 긴급 에너지 공급대책 - 석탄

북한에서 석탄은 수송부문을 제외한 전 수요부문에 걸쳐 사용된다.

그러므로 일단 어느 부문, 어느 용도에 어떻게 공급하는 가를 설계하

기 전에 전체 물량계획을 먼저 고민할 필요가 있다.

북한의 2013년 석탄 일차 공급량은 2,660만 톤이었으며,29) 그 가운데

1,889만 톤은 발전용으로 사용되고 나머지가 가정, 산업, 서비스기타

29) 통계청, 북한의 주요 경제지표, 2014

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부문의 내수용으로 소비된 것으로 추정된다.30) 그러므로 급변사태 시

긴급 공급물량의 목표는 2013년 북한의 석탄 일차 공급량인 2,660만

톤으로 판단할 수 있다. 다음으로 고민할 내용은 수요부문별로 어느

정도까지 석탄을 공급할 것인가 하는 점이다. 본고는 급변사태 시 긴

급 에너지 공급의 최우선 대상을 민생부문으로 선정하고 있다. 이는

민생부문이야말로 무정부 상태에서 가장 고통 받을 수 있는 수요부문

이기 때문이며, 인단 급변사태를 진정시키기 위해서는 민생부문의 안

정이 민심수습이라는 차원에서 필요하기 때문이다. 그러므로 산업부

문, 발전부문, 서비스 기타부문의 급변사태 시 석탄 공급 목표는 현재

수준의 공급량을 유지하는 것을 상정한다.

반면 가정용 석탄의 경우는 다르다. 현재 북한 가정부문 추정 석탄

소비량 143만톤은 소요량의 10%에도 미치지 못하는 량이다. 북한의

대부분 가정들이 난방을 하지 못하고 겨울을 지내는 사정의 가장 큰

원인은 예전처럼 석탄을 사용할 수 없게 된 까닭이다. 1980년대 말까

지 북한 당국은 북한의 전체 가구에 대해 연간 3톤씩의 석탄을 배급

한 바 있다. 이는 남한의 표준 연탄 840장에 해당하는 량으로 남한 가

구의 소비기준으로는 다소 부족한 량이다. 북한 전체 가구에 대해 연

간 3톤씩의 석탄을 공급하려면 1,767만톤의 석탄이 소요된다.

1,767만톤의 석탄 확보는 석탄 수출 물량을 내수 전환함으로써 가

능하다. 북한은 2013년에 중국으로 1,649만톤의 석탄을 수출하였다.

기존 가정부문 소비량과 수출량을 합하면 1,767만톤의 석탄이 확보될

수 있다. 이는 급변사태 시 일시적인 석탄광의 혼란상황이 곧 정상적인

수준으로 관리 가능하다는 가정을 전제로 하고 있다.

30) 에너지경제연구원 추정결과임.


다음의 표에서 보는 바와 같이 수출 물량을 내수전환하고 타 소비

부문의 석탄공급을 현 수준을 유지하는 선으로 제한할 경우, 북한 가

정부문 석탄공급을 1980년대 수준으로 정상화하고도 약간의 여유가

발생한다.

구분 2013년 지원계획 비고

일차공급 26,601,743 42,844,558

내수용

발전용 18,887,237 18,887,237 현재 수준 유지

가정용 1,427,183 17,670,000 가구당 3톤, 589만 가구

산업용 4,937,283 4,937,283 현재 수준 유지

서비스 기타 1,350,038 1,350,038 현재 수준 유지

수출용 대중국 수출 16,490,000 0 전량 내수용으로 전환

합계 43,091,743 247,185톤 여유 발생

<표 2-9> 대북 긴급 석탄 공급계획 물량 검토(톤)

자료: 통계청, 북한의 주요 통계지표, 2014에너지경제연구원

북한 급변사태에 따른 대북 난방용 및 취사용 에너지 지원방안으로

북한 현지에 연탄공장을 긴급 건설하여 연탄을 세대별로 공급하는 방

안이 가장 효과적이고 실효성 있는 대책이 될 수 있다. 이는 북한 전

역에 대해 일시적으로 난방용 에너지를 긴급 지원할 수 있는 방안이

기도 하다.

그러나 난방용 연탄의 이용은 생산 설비와 유통 시스템 등, 관련 산

업 등이 종합적으로 형성되어 이루어지기 때문에 긴급한 현안에 대응

하는 것은 사실상 쉽지 않다. 남한으로부터 연탄을 긴급 지원하는 방

46

안이 검토될 수 있을 것이나, 이 역시 북한 가옥의 아궁이 구조가 화

덕, 연통, 보일러 등을 적용하기 위하여 개조되어야 하며, 북한 전역을

대상으로 지원할 수 있는 물량을 긴급히 조달하는 것 자체도 불가능

할 것이다.

그러므로 난방용 에너지 지원 방안으로는 북한 주요 거점 지역에

연탄공장을 긴급히 건설하여 북한 현지의 석탄을 활용하여 연탄을 제

조하고, 주택의 아궁이 구조를 개조하는 방안이 가장 현실적인 대안이

될 수 있다. 이는 급변사태 발생 시점의 계절에 따라 그 유용성이 달

라질 수 있는 방안이기도 하다. 연탄공장 긴급건설이 6개월 정도면 가

능하기 때문에 급변사태가 봄철에 발생한다면 겨울철이 오기 전에 충

분한 지원여건을 확보할 수 있을 것이나, 겨울철에 발생한다면 그 다

음 해 겨울철을 지원시기로 하여 추진해야 할 것이다.

북한 전역에 지역거점 연탄공장을 설립하는 사업은 그 성격상 급변

사태에 대한 긴급 지원방안이라기보다는 북한 민생부문 난방문제를 해

결하기 위한 중장기적인 정책목표에 더 적합한 정책수단이다. 추진 방

안으로는 남한 민간기업의 자본과 기술을 북한의 석탄자원과 연계하는

남북에너지협력 비즈니스 모델로 추진하는 것이 적합할 것이다. 그러

나 갑작스럽게 발생한 급변사태에 대하여 정부주도로 우선 긴급하게

추진하고 점진적으로 민영화를 진행하는 방안을 채택한다면 급변사태

에 대한 에너지부문 대응책으로도 충분히 활용될 수 있을 것이다.

연탄 생산 공장 설립 방안31)으로는 인구 10만 이상의 도시에는 연

산 10만 톤급 연탄공장 1개소씩, 인구 30~60만 명의 7개 도시에는 10

만 톤급 연탄공장 2개소, 인구 60만 이상인 함흥 및 청진은 15만 톤



규모의 2개소, 평양에 4개소 등 총 39개의 연탄공장을 설립하는 조치

가 가능할 것이다. 인구 규모별로는 100만 명 이상 도시에 4개소, 60~

100만 도시에 4개소, 30~60만 도시에 14개소, 30만 이하 도시에 17개

소의 연탄공장을 설립하는 대책이다.

구 분 평양황해남도

황해북도

평안남도

평안북도

자강도

양강도

함경남도

함경북도

강원도

계

백만명이상

평양4 4

100만~60만 함흥

2청진

2 4

60만~30만

개성2사리원2

남포2개천2

신의주 2

단천2

원산2 14

30만~10만 해주

1 송림

1

평성1안주1덕천1순천1

정주1구성1

강계1만포1희천1

혜산1

신포1

라선1김책1

문천1고성1 17

합 계 4 1 5 8 4 3 1 5 4 4 39

<표 2-10> 인구 규모별･지역별 연탄공장 설립 계획

이는 북한 전역의 도시는 물론 인근 농어촌 지역까지의 배송공급이

가능한 규모이며, 연탄공장 규모는 연산 10만톤급 공장 31개소, 15만

톤급 공장 8개소에 해당한다.

연탄공장 건설은 남한에서 설비를 긴급조달하고 북한 현지의 부지

여건이 원활히 마련될 경우 6개월 정도면 가능하다. 건설비용은 10만

톤급 연탄공장의 경우 1개소당 22.3억원, 15만톤급 공장의 경우 1개

소당 30억원이 소요되어 10만톤급 공장 31개소, 15만톤급 공장 8개소

에 각각 적용하면 총 건설비용은 931.3억원으로 평가된다.

48

[그림 2-3] 대북 석탄 긴급공급 대책 연탄공장 건립 후보지


규모 구분 품 목 단 위 수 량 단 가 금 액 비 고

15만톤급연탄공장

윤전기 ea 6 120 720분쇄기 ea 3 35 105혼합기 ea 1 45회전체 ea 1 36컨베어벨트 set 1 119투입구 호퍼 ea 1 6저장탱크 ea 1 12작업대 ea 1 15전기설비 set 1 50설치비 set 1 50기타 후방시설 각종 1 42합 계 1,200

10만톤급연탄공장

윤전기 ea 4 120 480분쇄기 ea 2 35 70혼합기 ea 1 45회전체 ea 1 36컨베어벨트 set 1 100투입구 호퍼 ea 1 6저장탱크 ea 1 12작업대 ea 1 15전기설비 set 1 35설치비 set 1 35기타 후방시설 각종 1 46합 계 880

<표 2-11> 단위 연탄공장 기계장비 명세(백만원)

적요 15만톤급 10만톤급

기계장비 1,200 880

운반용 트럭 및 작업장비 700 500

공장 및 저탄시설 건설비 1,100 850

합 계 3,000 2,230

자료: 김경술, 북한 민생용 에너지 문제 해결방안 연구, 에너지경제연구원, 2014

<표 2-12> 단위 연탄공장 설립비용(백만원)

자료: 김경술, 북한 민생용 에너지 문제 해결방안 연구, 에너지경제연구원, 2014

50

연탄의 직접 생산비는 연탄 1장당 50원을 적용하였으며, 석탄 1톤

당 280장의 연탄제조가 가능한 것으로 가정하였다. 그러므로 10만톤

급 공장의 경우 연간 14억원, 15만톤급 공장의 경우 연간 21억원의

생산비가 소요될 것으로 예상된다.32)

구분단위공장 비용

공장 수 총비용

15만톤급

초기투자비 공장설립비 3,000 8 24,000

연간 운영비연탄 제조비용 2,100 8 16,800

일반관리비 2,100 8 16,800

소계 57,600

10만톤급

초기투자비 공장설립비 2,230 31 69,130

연간 운영비연탄 제조비용 1,400 31 43,400

일반관리비 1,400 31 43,400

소 계 155,930

합 계 213,530

<표 2-13> 북한 지역 연탄공장 건설 및 연탄지원방안 비용(백만원)

공장운영을 위한 일반관리비로 연탄 1장당 50원을 적용하였다. 여

기에는 북한 현지 인건비(인당 300$/월)를 포함한 시설유지비, 전기수

도 광열비, 남한 관리인력 파견 및 출장비 등이 포함되었다. 일반관리

비로 10만톤급 공장의 경우 연간 14억원, 15만톤급 공장의 경우 연간

32) 북한 현지 부지비용과 현지 석탄구입비는 없는 것으로 전제하고 공장에서부터 가정에까지의 배달비용 역시 분석의 편의상 제외하고 평가하였다.


21억원이 소요될 것으로 예상된다.

이상의 비용평가 결과를 요약하면, 15만톤급 공장 8개소의 초기 투

자비로 240억원, 연간 운영비로 336억원이 소요될 것으로 추정되며,

10만톤급 공장 31개소 초기 투자비로 691억원, 연간 운영비에 868억

원 등 총 2,135억원 정도가 소요될 것으로 추정된다. 연간 운영비는

급변사태 시 지원기간을 1년으로 가정하여 1년만 반영하였다. 상기

비용 가운데 초기투자비는 급변사태 발생 시에 일단 정부부담으로 일

률적으로 추진하고, 비상대책 기간이 지나고 북한의 경제사회적 여건

이 안정화된 시점부터 민영화를 추진함으로써 회수할 수 있다고 전제

할 경우, 순수 정부부담은 1년간의 연간 운영비 1,204억원에 해당한다.

연탄 제조용 석탄을 조달하는 방안으로는 수출용 석탄을 내수용으

로 용도 전환하여 북한 전역에 수송, 저탄하여 겨울철 연탄제조용으로

활용하면서 연탄공장 인근의 가행탄광에서 생산되는 석탄을 동시에

활용하는 방안이 유용할 것으로 판단된다. 북한의 대중국 무연탄 수출

량은 2014년에 15.5 백만톤에 이르고 있다. 따라서 급변사태 발생 시,

대중국 석탄 수출을 잠정적으로 중단하고 북한 내수용으로 전환하도

록 하는 조치를 위하여 중국과 협의할 필요가 있을 것이다. ‘대북 에

너지 지원 사업단’의 북한 에너지 공급설비 보호 및 가동여건 확보 조

치를 통해 급변사태에 따른 석탄 생산능력의 저하를 최소화하는 노력

도 동시에 추진되어야 한다.

연탄은 긴급지원 기간 동안은 무상지원하고 급변사태가 안정화되는

상황 전개를 고려하여 점진적으로 유상 판매하는 방향으로 전환하고,

최종적으로는 연탄공장 사업 전체를 민영화하는 것이 바람직할 것이다.

52

3) 대북 긴급 에너지 공급대책 - 석유

석유의 대북 긴급 공급대책도 현재 북한 석유수급의 총량적 검토에

서부터 출발하는 것이 필요하다. 현재 북한의 석유 수급 총량을 분석

하여 급변사태가 발생해도 현재와 같은 규모의 석유가 북한사회에서

소비될 수 있도록 긴급 공급대책을 설계하는 것이 중요하다.

(톤)원유정제

제품수입 내수합계월평균 공급량합계 수출 내수공급

휘발유 43,130 　 43,130 56,366 99,496 8,291

등유 15,779 　 15,779 0 15,779 1,315

경유 140,437 128,307 12,130 92,899 105,029 8,752

항공유 58,910 　 58,910 0 58,910 4,909

납사 104,670 　 104,670 0 104,670 8,723

중유 99,936 　 99,936 0 99,936 8,328

프로판 5,260 221 5,039 1,334 6,373 531

부탄 13,675 2,963 10,712 0 10,712 893

기타 44,182 230 43,952 2,973 46,925 3,910

합계 525,980 131,721 394,259 153,572 547,831 45,653

<표 2-14> 북한의 석유제품 공급 현황(2013년도)

자료: 에너지경제연구원, UN COMTRADE Database

북한의 현재 석유제품 공급은 원유를 수입, 정제하여 생산하여 수출

및 내수 공급하는 물량과 제품으로 수입하는 물량으로 구성된다. 아래의

<표 2-14>는 북한의 2013년 석유제품의 제품별 월평균 공급규모를

나타낸다. 북한은 2013년 52만 8천톤의 원유를 수입, 정제하여 52만

5,980톤의 석유제품을 생산하였으며, 그 가운데 39만 4,259톤의 석유


제품을 내수 공급하였고, 이와 별도로 15만 3,572톤의 석유제품을 수

입하여 공급한 바 있다.

이들을 합하면 북한의 2013 석유제품 내수 총량 규모는 54만 7,831

톤으로 추정된다. 물론 기업이나 개인, 장사꾼 등이 불법적으로 수입

하는 밀수 물량도 존재하는 것으로 알려지고 있으나 그 추적이 불가

능하고 그 량도 크지 않을 것으로 보여 본 분석에서는 제외시키기로

한다.

북한 급변사태 시 석유 긴급 공급대책은 북한의 석유 소비 가운데

꼭 필요한 용도의 공급을 우선적으로 유지시키는 동시에 내수 공급

총량을 급변사태 발생 이전 수준으로 유지시켜야 한다는 두 가지 명

제에 입각하여 설계되었다.

급변사태 발생 시 일단 현재의 공급 및 유통구조를 최대한 활용할

수 있도록 하는 접근이 유용하다. 이를 위해 가장 먼저 요청되는 사항

이 바로 중국과의 협상이다. 협상 내용은 단 한가지로, 봉화화학공장

으로 향하는 연 50만톤 내외의 원유수출을 급변사태와 상관없이 지속

적으로 이행해달라는 요구이다. 원유 대금 지불을 우리 정부가 보증할

경우, 합의에는 큰 어려움이 없을 것으로 예상된다. 급변사태이니 안

정화될 때까지는 남한 석유제품을 북에 공급하는 것이 합리적이라는

주장도 옳으나 그럴 경우, 봉화화학공장 가동중단에 따른 사회적 파장

이 급변사태의 위기의식에 더해져 더 큰 사회적 불만으로 확장될 가

능성이 우려된다. 가능하면 현재 북한이 운영하고 있는 방식을 최대한

유지하는 방식의 공급대책이 사회적 파장을 최소화할 수 있는 방안이

될 수 있을 것이다. 중국으로부터의 원유 수입은 개별 무역회사나 수

입업자가 개입하지 않는 국가 단위의 계약에 의해 진행되는 사업이므

로 급변사태가 발생해도 중국과의 협상을 통해 지속되도록 하는 것이

54

가능할 것으로 예상된다.

그러나 석유제품 수입은 원유의 경우와는 다르다. 현재 북한의 석유

제품 수입은 당국의 수입허가(와크) 배분 정책에 의해 삼마(원유공업

성, 중앙기관, 시도 행정위원회, 기업소용), 중앙당 39호실(대흥지도국,

중앙당용), 인민무력부(강성무역회사, 군부대용), 4.25체육단(붉은별무

역회사, 체육부대용) 등 4개 기관에게만 허가되어 있다.33) 수입회사가

많지 않아 단순하기는 하나 급변사태 시 다양한 계약관계와 거래관계

를 일일이 관리하여 유지하는 것은 현실적으로 매우 어려울 것으로

보인다. 그러므로 급변사태 시 석유제품 수입은 중단되는 것으로 전제

하고 긴급 공급대책을 수립하는 것이 합리적이다.

북한의 석유제품 수출도 중단하는 것을 전제로 한다. 이 역시 다양

한 계약관계와 거래관계를 유지하기 힘든 상황이라는 점과 긴급상황

에서 내수용 공급물량 확보가 수출보다 중요한 상황이라는 점을 고려

한 결과이다. <표 2-14>의 경유, 프로판, 부탄, 기타제품 등의 수출량

은 전량 내수 전환하는 것을 가정한다.

원유를 안정적으로 수입하여 정제하고, 정제된 제품 전량을 내수용

으로 공급하며, 석유제품의 수출입이 사실상 불가능 할 경우의 유종별

과부족 상황은 다음 표와 같이 예상된다. 휘발유, 프로판, 기타제품 등

의 공급부족 상황이 발생할 것으로 예견되며, 수출량이 수입량보다 많

았던 경유와 부탄은 사태 발생 이전보다 내수 공급량이 증가하게 될

것으로 예상된다.

중유는 발전용으로 지원하는 물량이다. 북한 석탄화력발전소들은

현재 혼소용 중유 부족으로 정상적인 발전소 가동이 어려운 상황이다.

33) 김경술, 통일 후 국내 석유산업 환경변화 및 미래전략, 에너지경제연구원, 2015


정제과정에서 생산되는 중유는 전량 발전용으로 사용되고 있는 것으

로 추정되나 그 량이 소요량의 6분의 1 정도로 너무 적은 상황이나

외국으로부터 수입되는 량도 거의 없는 실정이다. 소요량은 과거

1995년부터 2002년까지 북한에 공급되었던 ‘KEDO중유’의 량을 원용

하였다. 이 정도 량이면 북한의 대형 화력발전소 전체에 대한 지원이

가능하며, 항만, 저장설비 등의 제약요인을 고려할 때 더 많은 량의

공급이 사실상 어렵다는 현실적인 상황을 고려한 결과이다.

(톤) 재품생산기존

내수합계과부족 긴급지원

긴급공급대책

휘발유 43,130 99,496 -56,366 60,000 103,130

등유 15,779 15,779 0 　 15,779

경유 140,437 105,029 35,408 　 140,437

항공유 58,910 58,910 0 　 58,910

납사 104,670 104,670 0 　 104,670

중유 99,936 99,936 0 600,000 699,936

프로판 5,260 6,373 -1,113 1,200 6,460

부탄 13,675 10,712 2,963 　 13,675

기타 44,182 46,925 -2,743 　 44,182

합계 525,979 547,831 -21,851 661,200 1,187,179

<표 2-15> 급변사태 시 석유 유종별 긴급 공급대책

자료: 에너지경제연구원, UN Comtrade Database

기타 석유제품의 경우에 현재의 내수물량 대비 긴급 공급량이 약간

적은 것으로 나타난다. 그러나 부족량이 모두 왁스, 젤리 등과 같은 비

에너지류로 분류되어, 긴급 공급이 필요하지 않은 것으로 판단하였다.

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긴급지원 방법은 원유, 중유 및 기타 석유제품이 가각 다르다. 원유

의 경우는 긴급지원 내용이 중국과의 협의를 통해 현재 물량만큼을

지속적으로 수입할 수 있도록 하는 내용이다. 그러므로 지원방법은 수

입대금 지불보증 및 중국과의 협의가 될 것이다. 이를 통해 수입되는

물량은 급변사태 시에도 현재와 같이 조 중우호송유관을 통해 중국

단동에서 북한 봉화화학공장으로 공급될 것이다.

[그림 2-4] 북한의 석유제품 유통구조

자료: 김경술, 통일 후 국내 석유산업 환경변화 및 미래전략, 에너지경제연구원, 2015, p65


휘발유는 수송용으로 공급되는 물량으로 북한의 현행 유통구조 가

운데 적정한 위치로 공급하는 것이 중요하다. 전술한 바처럼 북한의

석유제품 유통은 삼마(원유공업성, 중앙기관, 시도 행정위원회, 기업소

용), 중앙당 39호실(대흥지도국, 중앙당용), 인민무력부(강성무역회사,

군부대용), 4.25체육단(붉은별무역회사, 체육부대용) 등 4개 기관에 의

해서 이루어진다. 이 가운데 ‘대흥’, ‘강성’, ‘붉은 별’ 등에는 공급될

필요가 없으며, ‘삼마’에만 공급되도록 하면 된다. ‘삼마’의 경우도 급

변사태 시에는 제 기능을 수행하기 어려울 것이므로 북한의 석유제품

유통 거점인 3개 연유창으로 직접 공급하는 것이 바람직할 것이다.

북한에는 ‘백마연유창’, ‘문천연유창’, 와우도연유창’ 등의 연유창이

있어 대규모 저장시설을 갖추고 북한 전역으로의 공급을 위한 중간기

지 역할을 수행하고 있다. 그러므로 긴급 공급되는 휘발유는 ‘문천연

유창’, 와우도연유창’으로 공급하여 북한 전역으로 공급되도록 하는

방안이 유효하다. ‘백마연유창’은 봉화화학공장에서 생산되는 제품을

공급하는 기지이므로 긴급 공급물량이 배정될 필요는 없다.

중유의 공급은 KEDO중유가 공급되었던 루트를 활용할 수 있다.

KEDO중유는 선봉항과 송림항으로 공급되어 화력발전소들에게 공급

되었으므로 그 방식을 활용하면 된다.

58

[그림 2-5] 대북 석유류 긴급 공급 루트

4) 대북 긴급 에너지 공급대책 - 전력

평소에도 전력 수급의 절대적인 부족을 겪고 있는 북한은 급변사태

가 발생할 경우 발전용 연료인 석탄 생산의 감소, 발전 설비의 운영

중단 등으로 극심한 전력 부족 현상을 겪을 것으로 예상된다. 남북한

간에 전력계통망이 연결되어 있지 않은 여건에서 남한으로부터의 직


접적인 전력 지원은 매우 제한적으로만 가능하다.

그럼에도 불구하고 북한에서 급변사태가 발생하거나 진행되는 과정

에서 북한 내의 전력 수급을 안정화하는 조치는 매우 중요한 조치 중

에 하나이다. 이는 급변사태를 진정 시키기 위하여 북한 당국의 행정

부서, 군부대, 권력기관의 업무를 장악하는데 있어 전기가 필수적으로

요구되기 때문이다. 또한, 북한 주민들의 민생용 전기뿐만 아니라 TV

시청 등을 통하여 급변사태 상황 전개에 대한 정보의 접근이 가능하도

록 전기를 공급해야하기 때문이다. 따라서 급변사태가 진행되는 과정

에서도 전기의 수급 안정화 조치는 무엇보다도 우선되어야 한다.

급변사태 발생 또는 진행되는 과정에서는 전력 수급 안정화를 위한

비상조치가 필요할 것이며, 사태가 안정화되는 국면에 들어가면 발전

용 연료 지원과 북한의 발전설비 이용률 향상 등을 통하여 전력 지원

을 취하는 조치를 이행해야 할 것이다.

급변사태 시 전력부문 긴급대책은 북한 발전설비 활용 극대화, 압록

강 수계 북 중 공동운영 수력 활용 제고, 휴전선 인근 지역 남한으로

부터의 직접공급 등의 3가지 유형으로 구성될 수 있다.

급변사태 시 대북 긴급 전력공급 대책의 가장 중요한 대책은 북한

현지 발전소들의 가동을 최대화하기 위한 조치들이다. 이를 위해서는

발전소 가동여건 확보와 연료공급 원활화를 위한 대책들이 시행되어

야 한다. 무정부 상태에서의 시설파괴, 절취 등으로부터 시설을 보호

하기 위한 경비강화 등의 조치가 필요하며, 발전소에 근무하는 인력들

의 이탈을 방지하기 위한 식량지원, 급여인상 등의 조치들이 강구되어

야 한다.

연료공급 측면에서는 석탄광 가동여건 확보와 발전용 중유 긴급 공

급방안이 추진되어야 한다. 발전소에 석탄을 공급하는 주요 석탄광들

60

의 가동여건을 확보하고 생산여건을 개선하기 위한 시설보호, 전력공

급, 식량지원, 급여인상 등의 조치들도 동시에 강구되어야 하며, 수출

하던 물량을 내수 전환하여 그 일부를 발전용으로 활용하는 방안도

추진되어야 한다.

화력발전소 혼소용 중유의 긴급지원도 필수적으로 요구된다. 북한

의 화력발전소들은 무연탄 발전소가 많아 혼소용 중유수요가 많이 발

생하나 이의 적정 공급이 불가능하여 정상적인 운영에 많은 애로를

겪고 있는 실정이다. 이는 북한 화력발전소의 이용률이 30퍼센트 선

으로 매우 낮은 이유로 작용하고 있다. 이 문제를 해결하여 발전소

이용률을 제고하기 위해서는 발전용 중유의 긴급 공급이 시행되어야

한다.

발전용 중유의 공급 방법은 1995년부터 2002년까지의 기간 동안

북한에 지원되었던 KEDO중유의 공급루트를 활용할 수 있다. KEDO

중유가 공급되던 루트(Route) 대로 발전용 중유를 공급할 경우, 북한

에 가동 중인 화력발전소 8개소 가운데 남포시의 12월발전소(5만

kW)를 제외한 모든 발전소의 가동을 지원하는 효과를 가지게 된다.

KEDO중유는 매월 5만톤씩 지원되었으며, 선봉항과 송림항으로 공

급되었다. 선봉항으로 공급된 중유는 중유 전용발전소인 선봉화력과

청진화력으로 공급되었고, 송림항으로 공급된 중유는 평양 일원의 북

창화력, 순천화력, 평양화력, 동평양화력과 영변열발전소 등으로 공급

되었다. KEDO중유의 경우에는 군사적 전용이 불가능하도록 공급량,

사용량, 재고량 등을 철저히 모니터링하는 감시체제를 운영하였으나

급변사태 시의 중유 지원은 이와 상관없이 공급될 수 있으므로 영변

열발전소를 제외하고 청천강화력발전소를 긴급 공급처로 추가하는 것


이 요구된다. 중유는 전용 저장설비에만 저장할 수 있는 특성을 가지

고 있기 때문에 아무 곳으로나 수송할 수 없다는 제약을 가지고 있다.

그러므로 대북 중유공급은 동 설비를 갖추고 있는 북한의 선봉항과

송림항으로만 가능하다.

발전소명발전용량(MW)

보일러수 중유저장능력중유 사용비율

감시체제

청진화력 150 421,200톤

(김책제철소 20,000톤 포함)

5%보일러에 중유를 공급하는 파이프에 4개의 초음파

유량 측정기 설치

동평양 150 3 1,000톤 2%

보일러에 중유를 공급하고 빼내는 파이프에 6개의 코리올리 타입의 유량

측정기 설치

영변열발전소

지역난방용(동절기가동)

3 2,000톤 1%보일러에 중유를 공급하는 파이프에 3개의 코리올리 타입의 유량측정기 설치

북창화력 1,500

16(6개보일러 한세트, 10개 보일러 한

세트로 구성)

12,000톤 15%

보일러세트에 중유를 공급하고 빼내는 파이프에 4개의 초음파유량 측정기

설치

평양화력 500 1417,000톤

(노천저장소 15,000톤 포함)

15%

전체발전소에 중유를 공급하고 빼내는 파이프에 2개의 초음파 유량 측정기

설치

선봉화력 200 3

225,000톤(인근 정유공장의

90,000톤, 노천저장소

125,000톤 포함)

59%보일러에 중유를 공급하는 관에 3개의 초음파 유량

측정기 설치

순천화력 200 4 1,000톤 2%

보일러에 중유를 공급하고 빼내는 파이프에 8개의

코리올리 타입의 유량측정기 설치

<표 2-16> KEDO중유 공급방식으로 지원 가능한 북한의 화력발전소

자료: KOTRA, globalwindow, http://www.globalwindow.org

62

압록강 수계에는 북 중이 공동으로 운영하는 수풍, 태평만, 위원, 운

봉 등 4개의 수력발전소가 있으며, 그 규모는 총 218만kW에 달한다.

생산되는 전력생산량은 중국과 북한이 똑같은 양으로 분배하고 있으

며 운영방법은 ‘조ㆍ중수력발전이사회’에서 관리하고 있다. 1월부터 8

월까지는 양국에서 각각 발전하고 9월부터 12월 4개월에 걸쳐 양국의

발전량이 똑같이 분배되도록 조정하는 방식으로 발전한다. 조정은 8

월까지 많이 발전한 쪽에서는 그 이후 적게 발전하고 8월까지 적게

발전한 쪽은 많이 발전하도록 조정하는 식이다. 조정을 통하여도 차이

가 발생한 전력량에 대해서는 보상가격을 적용하여 정산한다.

급변사태 시 북한 지역의 전력수급 안정을 위해 한시적으로 북한의

발전량을 증가시키고 중국의 발전량을 긴급 구매하는 방식을 통해 북

한으로 송전하도록 하는 방안이 유효하다. 이를 위해 중국과의 협의가

필요하며 ‘조ㆍ중수력발전이사회’의 합의가 필요하다. 중국도 상기 발

전소들로부터 공급받던 전기를 다른 공급선으로 긴급히 변경해야 대

북 지원 또는 판매가 가능하기 때문이다.

발전소 위치 용량 설비 위치

수풍발전소 평북 삭주군 120 북한

태평만발전소 평북 삭주군 19 중국

위원발전소 자강도 위원군 39 북한

운봉발전소 자강도 자성군 40 중국

<표 2-17> 압록강 수계 북･중 공동운영 수력발전소

자료: 에너지경제연구원


북한 전기의 정격 주파수는 60Hz이고 중국 전기의 정격 주파수는

50Hz로 서로 달라 양국의 전력교역은 기술적으로 문제가 있으나 급

변사태 시의 한시적인 긴급 전력공급이므로 중국 전력의 북한 송전은

현실적으로 큰 문제가 되지는 않을 것으로 판단된다.

휴전선 인근 지역은 남한으로부터의 직접 송전방식을 활용할 수 있

다. 개성공단이 있는 개성 일원과 금강산관광지구의 고성군 일대가 대

상지역이 될 수 있을 것이다. 급변사태 발생 시 이 지역 계통을 북한

전력계통에서 격리시키고 남한의 전기를 공급하는 방식이다. 개성의

경우는 개성공단에서 개성시내 변전소까지의 배전선로를 긴급 건설하

는 방식이 활용 가능할 것이다. 급변사태 상황이므로 개성공단의 정상

적인 가동이 한시적으로 어려운 경우를 상정할 수도 있고, 단기적인

혼란 후에 바로 정상화되는 경우도 상정할 수 있을 것이다. 그러한 상

황에 따라 개성지역에 대한 남한으로부터의 송전한계는 달라질 수 있

다. 현재 개성공단의 전력수요는 10만kW 정도이나 ‘평화변전소’는 20

만kW까지 수전할 수 있는 설비용량을 가지고 있다. 그러므로 개성공

단의 가동이 정지된 상황에서는 개성지역에 20만kW를 공급할 수 있

고, 개성공단이 신속히 안정화되는 경우에는 10만kW의 전력을 신규

설비 추가 없이 공급할 수 있다.

고성군의 경우는 금강산관광사업이 재개되어 현지에 현대아산이 운

영하는 발전소가 가동하고 있는 상황을 전제로 한다. 급변사태로 인해

관광사업은 전면 중단될 것이므로 발전시설을 운영하여 생산되는 전

기를 인근 변전소에 공급하는 방안이 활용 가능할 것이다.

상기와 같은 조치들이 잘 운영된다면 북한 지역의 전력사정은 급변

사태 이전보다 훨씬 더 좋아질 수 있을 것으로 예측된다. 일단 제반

64

조치들이 조화롭게 잘 시행되어 전력공급 상황이 어느 정도 안정적으

로 확보되면 산업용과 같이 사태 초기에 공급을 제한했던 수요부문에

대한 전력공급도 정상화할 수 있을 것이다.

대북 전력공급 긴급조치 조치 내용

북한 발전설비 활용 극대화

가동여건 확보

시설보호를 위한 경비강화

인력이탈 방지를 위한 식량지원, 급여인상 등의 조치

연료공급 원활화석탄광 가동여건 개선

발전용 중유 공급

긴급정비 부품공급, 기술적 조치 등

압록강 수계 북중 공동운영 수력

활용

4개 발전소(수풍, 태평만, 위원, 운봉) 북한 활용 증대

중국(북 중수력발전이사회)의 협조

휴전선 인근 지역 남한으로부터의

직접공급

개성 인근 지역해당지역 북한계통 격리 후 남한

전기 공급

금강산관광지역현지 남한 발전설비 활용, 인근

지역 북한계통 격리 후 전기 공급

<표 2-18> 대북 전력공급 긴급조치 내용


[그림 2-6] 대북 긴급 전력공급 대책

6. 에너지 공급설비 관리 및 정상화 조치

가. 기본 방향

에너지 공급설비 정상화 조치는 북한 내의 기존 에너지 설비 파손

및 망실 방지, 현지 운영인력 이탈 방지, 기술 인력 및 부품 지원을 통

66

한 가동 정상화 등을 의미한다. 대상 설비는 석유정제설비, 주요 화력

발전소, 주요 수력발전소, 송배전 설비 및 변전소시설 등이 포함된다.

이 업무는 ‘대북 에너지지원 사업단’ ‘설비 운영반’의 전문 기술 인

력이 북한 현지에 들어가서 수행해야 하고 남한으로부터 설비기자재

등이 투입되어야할 업무이기 때문에 급변사태가 어느 정도 안정화 단

계에 들어섰을 때에 가능할 것이다.

‘설비 운영반’은 북한 현지에 투입되어 북한의 에너지 산업에 대한

전반적인 진단을 수행한다. 북한의 에너지 설비가 대부분 노후화가 진

행되어 있기 때문에 폐기 대상 설비를 선정하거나, 활용이 가능한 설

비에 대해서는 부품과 윤활유 등 재가동에 필요한 자재 공급 지원 등

의 소요를 파악하는 조치를 수행한다.

권역별로 에너지설비 관리구역을 설정하여, 남한으로부터 기술 지

원 인력을 파견한다. 에너지설비 관리구역은 2개소의 석유 관련 구역

과 6개소의 전력 관련 구역으로 설정한다. 일차적인 정상화 조치 이후

에는 설비에 대한 평가를 통해 설비현황 자료 작성, 가동률 제고 방안

분석, 개 보수 타당성 분석 등 설비 현대화 투자분석 등을 수행한다.

나. 조치 내용

1) 정유설비 및 석유 유통시설 정상화 조치

봉화석유화학 구역과 승리석유화학 구역으로 2개의 관리구역 설정

하여, 산업통상자원부 ‘대북에너지지원사업단’ 설비운영반을 중심으로

지원체계를 수립한다.

봉화석유화학 구역에서는 봉화화학공장 정상화를 위해 현지 운영인

력 이탈 방지, 기계 및 부품 공급, 전문기술 인력 지원 등을 수행하며,


조 중우호송유관 가동 정상화 여건을 유지 관리한다. 또한 남흥청년

화학연합기업소(석유화학 공장) 가동 정상화, 유지관리 사업도 포함한

다. 승리석유화학 구역에서는 현재 가동하고 있지 않은 승리화학공장

의 설비 유지 관리 사업을 수행한다.

석유유통 시설 정상화 조치로는 ‘설비운영반’이 북한의 저유소와 석

유제품 보급을 위한 기존의 시스템을 접수하여 석유제품 유통기지를

정상화한다.

2) 전력설비 정상화 조치

‘설비운영반’이 남한의 발전회사와 한국전력공사(발전 자회사 포함)

의 파견 전문인력을 중심으로 지원체제를 수립하여 추진한다.

북한의 화력과 수력 발전 설비, 송전망과 변전소의 정상화 조치는

주요 설비의 가동 정상화를 위해 현지 운영인력 이탈 방지 및 전문기

술 인력 지원을 주요 내용으로 한다.

정상화 조치 대상 발전소는 일단 <표 2-19>, <표 2-20>과 같이 제

시될 수 있다. 9개소의 화력발전소와 20개소의 수력발전소들이 제시

되고 있으나, 이들 가운데 실제 정상화 조치가 필요한 곳과 대상에서

제외할 곳을 구분하는 판단은 긴급 현지 진단을 통해 ‘설비운영반’이

결정하는 것이 바람직하다.

68

발전소명 발전용량(MW(e)) 소재지 운전 비고

청진화력발전소 150 함북 청진시 1990

동평양화력발전소 50 평양 낙랑군 1992 열병합

영변열발전소 지역난방용 겨울에만 가동

북창화력발전소 1,600 평북 북창군 1985

평양화력발전소 500 평양 평천군 1968 열병합

선봉화력발전소 200 함북 선봉군 1972 석유전용

순천화력발전소 200 평남 순천시 1992 열병합

12월(대동)발전소 5 평남 남포시 1996

청천강발전소 200 평남 개천군 1978 열병합

<표 2-19> 북한의 화력 발전 설비


특히 북한과 중국이 공동 관리하고 있는 압록강 수계의 4개 수력발

전소는 정상화 조치 대상에서 제외될 수도 있을 것이다. 설비가 중국

쪽에 있는 태평만발전소와 운봉발전소는 우리의 정상화 조치 대상에

서 당연히 제외되어야 할 것이며, 설비가 북한 쪽에 위치하고 있어

북한이 주로 관리하고 있는 수풍발전소와 위원발전소의 경우에도 정

상화 조치가 필요할 경우, 중국과의 협의가 필요하다. 압록강 수계의

북 중 공동운영 수력발전소들은 잘 관리되고 있기 때문에 기술적인

긴급 정상화 조치들은 필요하지 않을 수 있어 그보다는 북한 쪽에 설

비가 있는 발전소들의 설비보호를 위한 경비강화, 인력이탈 방지를

위한 제반 조치들이 긴급 정상화 조치의 주요 내용이 될 수 있을 것

이다.


발전소명 설비용량 (만kW) 소재지 운전개시 비고

수풍 120.0 평북 삭주군 1943태천 55.0 평북 태천군 1988 유역변경식, 공사중

서두수 39.0 양강 대흥단 1941 구 3.17수력

허천강 39.4 함남 허천군 1939 유역변경식

장진강 38.1 함남 영관군 1938 유역변경식

부전강 26.2 함남 신흥군 1932 유역변경식

안변청년 20.0 강원 안변군 1994 구 금강산수력

운봉 40.0 자강 자성군 1970 조중합영

위원 39.0 자강 위원군 1990 조중합영

강계청년 24.6 자강 강계시 1964 일본 착공, 북한 완공

대동강 20.0 평남 덕천군 1985태평만 19.0 평남 삭주군 1987 조중합영

장자강 9.0 자강 만포시 1959 북한최대 지하발전소

남강 13.5 평양 강동군 1994미림 8.0 평양 사동군 1982 갑문식

봉화 2.0 평양 강동군 1983 갑문식

천마 1.2 평북 천마군

부령 4.0 함북 부령군 1940 계단식, 유역변경식

통천 1.3 강원 통천군

내중리 1.2 양강 김형직군

471.5*

<표 2-20> 북한의 수력발전 설비

주: 조중합영 설비는 용량의 50%만 합계자료: 에너지경제연구원

전력설비 정상화 조치는 발전설비뿐만 아니라 송전선과 변전설비의

긴급 정비 및 유지관리도 포함하여야 한다. 북한의 송전망은 노후설비가

많아 송전 손실률이 높고 양적으로도 많이 부족한 것으로 알려지고

있으나 구간별 세세한 정보는 확인되지 않고 있다.

70

송전망 변전소

220kV

평양 남포 평양, 남포

평양 사리원 재령 사리원, 재령

평양 박천 수풍발전소 박천

평양 덕천 구읍 덕천, 구읍

덕천 북창화력발전소 개천 개천

수풍 신의주 신의주

수풍 독로강발전소 강계 강계

강계 영관 덕천 영관

강계 운봉

함흥 허천강발전소 김책 청진 함흥, 청진

154kV평양 순천 덕천 순천

평양 평산 평산

110kV

문천 함흥 장진강발전소 문천, 함흥

함흥 부전강발전소 함흥

내중리발전소 혜산 단천 홍원 혜산, 용양, 단천, 홍원

단천 청진 아오지 아오지

청진 서두수발전소

66kV이하

재령 해주 해주

사리원 개성 개성

남포 송림 사리원 송림

평양 송림

평양 문천 평강 금강산 문천 평강, 금강산

평양 신안주 신안주

신의주 정주 수풍발전소 정주

수풍발전소 구읍 개천

강계발전소 낭림 계산 낭림, 계산

낭림 내중리발전소

단천 서호 서호

청진 부령발전소 무산 무산

부령발전소 회령 아오지 회령

<표 2-21> 북한의 송전망 및 변전소 설비



1990년대 중반, ‘고난의 행군’ 시기부터 일부 송전선과 배전선을

주민들이 절단하여 구리를 팔아먹는 일이 확산되어 급기야 북한 당

국이 전력선을 절취하는 자를 사형에 처한다는 포고문을 발표하기도

하였다.34)

북한의 변전소 역시 정확하게 파악되지 않는다. 변전소의 존재 여

부도 정확하지 않으며, 변전소마다의 규모, 설비, 공급권역, 운영실태

등에 대한 정보는 체계적으로 파악되지 못하고 있다.

급변사태 안정화 단계에서 북한의 전력 수급 안정화를 위한 조치

로 북한 전역을 5개 구역별로 구분하여 계통을 분리하여 전력 공

급 대책을 마련하는 것이 가장 효율적인 방안일 것이다. ‘설비운영

반’의 역할을 북한 전역으로 광역 설정하는 것보다 몇 개의 권역으

로 구분하여 설정함으로써 긴급 조치의 실효성을 높일 수 있기 때

문이다.

구역별 구분으로는 1) 개성과 황해도 일부를 포함하는 남한과 가까

운 접경지역 2) 평양과 평안남북도 권역, 3) 강원권, 4) 함경도권, 5)

자강, 양강권 등이 유효할 것으로 판단된다.

34) 사)좋은벗들 북한연구소, 오늘의 북한 소식, 2006.3.17

72

5개 권역 발전소 변전소 송전선

개성-황해도 접경지역

12월화력남강수력

사리원, 재령, 해주, 개성, 평산

평양-사리원-재령(220), 남포-송림-사리원-개성(66)

재량-해주(66), 평양-문산(66)

평양 및평안남북도

권역

평양화력, 동평양화력미림감분수력봉화갑문수력북창화력, 청천강화력, 수풍수력, 태평만수력, 순천화력, 태천수력

대동강수력, 천마수력

평양, 남포, 송림, 평산

순천, 신안주,

박전, 정부, 신의주,

개천, 구읍,

평양-남포(220), 220), 평양-송림(66), , 평양-평산(154), 평양-박천-수풍(220),

평양-덕천-구읍(220), 신의주-수풍-독로강(220),

평양-순천-덕천(154), 평양-신안주(66), 수풍-정주-신의주(66), 수풍-구읍-개천(66)

강원도 권역

장진강수력부전강수력안변청년수력통천수력

함흥, 홍원, 문산, 평강, 금강산

장진강-함흥(220), 장진강발전소-함흥-문산(110)

부전강발전소-함흥(110)문산-평강-금강산-문산(66)

양강, 자강도 권역

독로강수력, 위원수력, 운봉수력강계수력, 장자강수력, 내중리수력

강계, 계산, 낭림,

독로강-강계-강계발전소(220), 강계-운봉발전소(220)강계발전소-장진강(220)

강계-낭림-계산(66)낭림-부전강발전소(66)

함경도 권역

허천강수력, 서두수수력, 부령수력, 선봉화력, 청진화력

서호, 단천, 김책, 용양,

혜산청진, 무산, 회령, 아오지

함흥-허천강발전소-김책-청진(220)내중리발전소-혜산-용양-단천-후원(110)

내중리-허천강발전소(110), 단천-서호(66), 청진-서두수발전소(220),

청진-아오지(110), 청진-무산-부령발전소(66)

청진-부령발전소-회령,아오지(66)

<표 2-22> 북한 5개 전력 관리권역 구분



3) 석탄광 정상화 조치

석탄은 북한의 에너지부문에서 가장 중요한 에너지원으로 발전부문,

산업부문, 가정ㆍ상업 등 민생부문 등이 석탄 중심의 수요 구조를 보

이고 있다. 그러나 북한의 석탄광은 1990년대 중반의 연이은 대홍수

의 영향을 받아 전반적으로 생산여건이 악화되어 왔다. 따라서 북한의

석탄광 정상화 조치는 북한의 에너지 수급구조를 당분간 유지하는데

매우 중요한 조치이다.

석탄광 가동여건을 확보하기 위하여 남한으로부터 긴급물자 지원

조치도 필요할 것이다. 지원대상의 탄광과 긴급물자의 형태, 국내 조

달 가능성, 소요비용 등에 대한 검토가 필요하며, 생산여건이 좋지 않

은 탄광에 대한 지원보다는 가행 중인 노천탄광 등에 대한 물자지원

방안이 우선적으로 추진되어야 한다. 주요 광산별로 전력공급 방안과

트럭 공급반안 등도 현지 실정에 맞게 강구될 필요가 있다.

북한의 주력 탄광 분포에 따라 북창구역, 순천구역, 안주구역, 평양

구역, 서부구역, 북부구역, 함남구역으로 7개의 관리구역 설정하여35),

‘북한 에너지사업단’ ‘설비 운영반’을 중심으로 지원체제 수립한다. 구

역별 탄광 실태조사, 현지 운영인력 이탈 방지 및 전문기술 인력 지원

등을 추진한다.

북한에는 정치범들이 탄광에서 광부로 동원되는 사례가 많이 있기

때문에, 정치범 수용소 탄광은 인도적 차원에서 정치범 석방과 함께

가동 여부를 판단하는 접근이 필요할 것으로 판단된다.

35) 북한은 ‘99년도에 기존의 15여개 각 지구별 ’탄광엽합기업소‘를 7개 정도의 각 지구별 ’석탄공업관리국‘으로 개편하여 내각의 전기석탄공업성 산하에 두고 있으며, 7개의 석탄공업관리국은 북창, 순천, 안주, 평양, 서부, 북부, 함남 등이며 각기 20여개의 탄광을 보유하고 있다.

제3장 남북 에너지부문의 통합여건 및 역량평가 75

제3장 남북 에너지부문의 통합여건 및 역량평가

제1절 남북 에너지부문 통합의 의미

1. 남북 경제통합의 의미

남북 에너지부문의 통합은 남북 경제통합의 하위구조 통합 가운데

하나이다. 그러므로 남북 경제통합의 정의와 의미를 먼저 이해하고 에

너지부문의 통합을 구상하는 것이 필요하다.

경제통합은 “지리적으로 인접한 2개 국가가 하나의 시장을 형성하

여 통합된 경제적 영역을 창출한 후 그 영역 내에서 상품 및 생산요소

의 이동을 저해하는 각종 장벽을 제거하는 것”을 의미한다.36)

즉 상호간에 무역자유화를 비롯하여 재정, 금융, 통화 등의 경제 정

책면에서 상호협력을 도모함으로써 개별 경제주체 간 차별이 존재하

지 않는 보다 큰 하나의 공동경제단위를 형성하는 것을 의미한다.37)

이런 측면에서 보면 경제통합은 남북한 간 생산물, 생산요소 및 인

적 교류를 확대하는 경제협력의 과정과는 다른 것으로서 체제전환의

한 유형에 속하고, 자본주의 시장경제체제가 사회주의 계획경제체제

를 대체하는 것이며, 통일을 전제로 하는 통일에 이르는 수단이다.38)

이질적인 체제 간의 통합인 남북 경제통합은 남북한 간의 제도적

(institutional) 통합은 물론 기능적(functional) 통합이 병행 추진되어야

36) 황의각 장원태, 남북한 경제 화폐통합론 (서울: 법문사, 1997), p. 136; 이상만, 통일경제론: 북한경제와 남북경제통합 (서울: 형설출판사, 1994), p. 190.

37) 김영윤, “고전적 통합이론의 남북한 적용 가능성,” 통일경제 , (1995.9), p. 75.38) 정순원 최광석, “남북한 경제통합론의 평가,” 통일경제 , 5호(1995), pp. 96-99.

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하며, 이를 위해서는 생산요소의 결합을 바탕으로 하는 경제분야의 투

자협력을 도모하고, 북한지역에서의 지속적인 대내외 개혁 조치가 이

루어져야 한다.39)

기능적 통합과 제도적 통합이 병행되어 추진되더라도 통합의 최종

형태는 두 체제가 혼합된 형태가 될 수는 없을 것이다. 왜냐하면 두

체제의 혼합형태는 불안정하고 통합운영기능을 제대로 발휘할 수 없을

것이기 때문이다. 두 체제 중 오직 한 체제만이 채택되어 유지될 때

그 통합은 안정적이며 기능을 제대로 발휘할 수 있다.40) 따라서 남북

경제통합은 북한의 체제전환과 통일을 전제로 한다.41)

또한 남북 경제통합은 발전 단계가 상이한 국가 간 경제통합으로

‘수직적 지역경제통합’이 될 것이다. 수직적 지역경제 통합에서는 통

합의 경제적 효과가 통합 당사국에서 크게 달리 나타난다. 경제발전

단계가 낮은 국가가 인프라 확보 측면에서 큰 경제적 효과를 누리지

만, 노동 시장의 공동화 등의 문제가 발생하기도 한다.

또한 수직적 지역경제통합은 경제적 통합과 함께 정치적, 문화적인

통합이 함께 수반되어야 한다.42) 따라서 남북 간의 경제통합은 기존

시장경제체제를 바탕으로 설정된 경제통합이론으로 설명하기에는 한

39) 대외경제연구원 산업연구원,「남북 경제공동체 추진 구상」(서울: 대외경제연구원 산업연구원, 2011), pp.12-13. 제도적 통합은 경제통합에 참가하는 각 경제주체들의 합의에 의해 통합의 조건과 형태 등을 결정하고 이를 공식적인 제도의 형태를 통해 실행하는 방식의 경제통합이다. 기능적 통합은 법적 제도적 장치는 마련되어 있지 않으나 관련 지역 내에서 개별 국가 간 산업의 연계성이 높아 산업의 전후방 연관효과가 크게 나타나고 특정 부문에서 국가 간 상호보완관계가 형성되어 경제적으로 강하게 결속되어있는 형태의 통합이다.

40) 황의각 장원태, 남북한 경제 화폐통합론 , pp. 140-141.41) 양수길, “남북한 경제통합,” 21세기 논단 (대통령자문 21세기 위원회, 1992년 겨울호),

p. 56.42) 심승진 김진, “수직적 지역경제통합과 구성국 간 경제적 효과의 수렴 발산,” 국제

경제연구 8권, 3호(2002), p. 98.


계를 지니고 있다. 이질적인 두 체제 간에 자유무역과 시장규모의 확

대에 따라 경제통합이 자발적으로 시작되기는 어려우며, 단순히 민간

기업의 활동에 의존될 수는 없다. 따라서 경제체제 간의 상이점을 해

소하기 위해 경제정책의 조정이 동시에 추진되어야 한다.43)

2. 남북 에너지부문 통합의 의미

남북 에너지부문의 통합도 상기 경제통합의 정의를 원용하여 “지리

적으로 인접한 2개 국가가 하나의 에너지 시스템을 형성하여 통합된

시스템 내에서 에너지 수급을 도모하고, 에너지 및 생산요소의 이동을

저해하는 각종 장벽을 제거하는 것”을 의미한다고 정의할 수 있다.

즉 “에너지 제도 및 정책면에서 상호협력을 도모함으로써 개별 에너

지 시스템 간 차별이 존재하지 않는 보다 큰 하나의 공동경제단위를

형성하는 것”을 의미한다.

이와 같은 남북 에너지부문 통합의 정의를 보다 구체적으로 논의해

보면 다음과 같다.

첫째, 한반도 통합에너지시스템의 완성은 결국 남북의 에너지수급

을 구분하지 않고 하나의 수급정책으로 다루는 단계로 완성된다. 이는

남북이 정치적, 경제적, 법제적으로 하나로 통일된 상황에서 비로소

실현 가능하게 될 것이다. 석탄, 석유, 전력 등 에너지원별 정책은 물

론, 에너지의 수입, 저장, 운송, 전환, 판매, 이용에 관한 모든 절차와

제도가 하나로 통합된 상황을 의미한다.

43) 김영윤, “남북경제공동체 형성전략,” 남북경제공동체 형성 전략 (서울: 통일연구원, 2006), pp. 133-135; 김국신 이유진, 남북한 경제공동체 형성방안 (서울: 민족통일연구원, 1992), pp. 38-39.

78

에너지산업도 남북의 구분 없이 한반도 전체를 사업 영역으로 구축

되어 육성되며 동일한 조건으로 보호되고 규제받게 된다.

에너지수급도 한반도 전체를 대상으로 이루어진다. 에너지수급 분

석 및 수요전망도 하나의 단위로 이루어지며, 이를 위한 에너지 총조

사나 에너지 이용행태 분석 등도 한반도 전체를 대상으로 이루어진다.

에너지 생산계획, 수출입 계획 등도 통합되며, 에너지원별, 수요부문

별 각종 대책도 단일화 된다.

1인당 에너지소비, 에너지원단위 등 각종 거시적인 에너지경제지표

는 물론 에너지원별, 수요부문별 지표들도 한반도 단위로 통합되며,

에너지 관련 각종 기능별 정책도 한반도 전체를 대상으로 통합된다.

에너지 절약, 에너지 환경, 에너지 효율, 교육훈련과 인력 양성, 에너

지 복지, 에너지 안전관리 등이 하나로 통합되어야 할 것이다.

북한 지역의 에너지믹스에 대한 조정도 정책과제의 하나로 부각될

것이다. 석탄과 수력이 전체의 95%를 구성하는 에너지시스템은 천연

가스, 원자력 등의 도입으로 다원화 되어야 하며, 특히 석유의 비중이

크게 확장되어야 할 것이다.

이와 같이 남북 에너지수급 정책의 통합은 매우 다양하고 광범위한

내용들을 내포하고 있다. 한반도 통합 에너지시스템 구축은 이들을 어

떻게 일일이 구체화하고 단계적으로 통합시켜 나갈 것인가에 대한 실

천적 과정을 의미한다 하겠다.

둘째, 남북 에너지시스템 통합의 또 다른 축으로 에너지 인프라의

통합이 전개되어야 한다. 남북의 에너지 인프라는 양적이나 질적인 면

에서 공히 단순 연계통합이 불가능할 정도로 크게 다르다. 양적인 면

에서, 북한의 에너지 인프라는 매우 부족한 상황으로 통일 이후의 경

제통합 및 지역발전에 따른 에너지 수요증가를 감당할 수 없는 수준


이며, 질적인 면에서도 남한과의 직접연계가 불가능할 정도로 열악한

상황이다.

에너지 인프라의 통합은 물리적 통합으로 일견 단순하고 쉬울 것으

로 보이나 남북의 경우는 매우 어렵고 힘든 과정이 될 것으로 예견된

다. 통합 대상이 되는 에너지 인프라에 대한 파악과 분석뿐만 아니라

실태조사, 설계, 제작, 운송, 설치 및 시공, 투자주체, 재원조달 등에

연관된 매우 다양한 과제들을 내포하고 있기 때문이다.

셋째, 에너지시스템 거버넌스의 통합도 에너지부문 남북통합의 중

요한 부분이다. 에너지 시설과 산업, 행위들을 운영, 작동하도록 하는

구도를 어떻게 통합할 것인가에 대한 고민으로 결국 국가의 경제시스

템, 기업구도 등과 연관되는 법제도적 통합으로 완성될 수 있다.

남한의 경우 에너지 기업체계는 대부분이 주식회사인 민간기업과

정부가 일정지분을 가지고 운영하는 공사의 형태로 구분되며, 일부의

경우는 동종업종 회사들이 설립한 협회, 조합 등이 해당업종의 이익달

성을 위해 활동하는 구도로 형성되어 있다. 공사의 경우도 정부가 지

분 전체를 보유하는 경우는 없고 일정부분만 보유하고 있는 반관반민

의 형태를 가지고 있으며, 일부는 주식시장에 상장되어 있으며, 에너

지 기업의 연관산업들은 독립적인 기업들이 협력업체의 형태로 산업

을 형성하는 구조를 가지고 있다.

반면, 북한의 경우는 사기업을 인정하지 않는 사회주의 국가의 특성

상 모든 에너지 산업체들을 국가가 소유하고 관리, 운영하는 구도를

가지고 있다. 규모가 큰 기업은 중앙정부가 관리하고 지방의 작은 기

업들은 지방 행정기관이 관리하는 구조이나 예외 없이 모두 국가소유

이다. 북한의 기업들은 국가가 모든 원료와 생산에 필요한 자재들을

공급하고 생산물 역시 국가가 소유하며, 종사자들에 대해서는 국가가

80

식량 등 생필품들을 배급하는 체제로 운영된다. 중앙에서 관리하는 큰

기업들은 ‘연합기업소’의 형태로 묶여 있고, 하나의 연합기업소에는

다양한 협력업체들이 모두 소속되어 있는 것이 일반적이며, 석탄 관련

연합기업소의 경우에는 그 지역의 여러 개 광산들이 하나의 연합기업

소에 포함되기도 한다.

이처럼 남북이 전혀 다른 경제시스템 하에서 형성된 에너지시스템

거버넌스 형태를 가지고 있어 이를 어떻게 통합할 것인가에 대한 정

책적 고민이 필요하다. 이는 결국 에너지시스템 뿐만 아니라 산업시스

템을 포함한 다른 모든 경제시스템의 소유권과 운영체계 통합을 어떻

게 추진하는 가에 따라 결정될 문제이다.

넷째, 남북 에너지시스템 통합은 결국 법제도적 통합을 통해 완결될

수 있다. 북한에도 에너지 관련 다양한 법제들이 존재하고 있으나 산

업 활동이 남한의 경우처럼 다양하지 못하고 체제에 의한 기업 통제

가 법에 의한 통제보다 우선하는 체제의 특성 상 법이 세밀하고 정교

하지 못한 것으로 파악된다. 대부분의 경우, 북한의 에너지 관련법들

은 대략의 방향과 원칙만을 규정하고 있을 뿐이어서 모든 경우를 세

밀하게 규정하고 있는 남한의 법들과 크게 대조된다. 또한 법률이 정

한 바가 있어도 노동당과 정부의 방침이 언제나 법률보다 우선 시되

고 있으며, 특히 법률이 정하지 않고 있는 사안들은 전적으로 당과 정

부의 방침에 의해 관리되고 있다.

북한의 에너지법제가 부실하다고 에너지시스템 통합 과정에서 북한

의 법제를 모두 폐기하고 일시에 남한의 법제를 도입하는 방안 역시

많은 문제들을 야기할 수 있을 것이다. 남북의 법제를 일시에 단일화

하고 그로 인해 발생하는 문제들을 관리하면서 법제를 보완해나갈 것

인지, 아니면 법제 자체를 단계적으로 보완해 가면서 점진적으로 통합


할 것인지에 대한 판단이 필요할 것이다.

남북 에너지 법제도의 통합은 전술한 에너지수급, 인프라, 거버넌스

등 모든 사항들의 전개방향과 결정사항들을 종합적으로 반영하면서

추진되어야 할 것이다. 그렇다고 하여 법제도가 다른 모든 사항들이

정해진 이후에 통합될 수는 없을 것이다. 시간적으로 다른 통합적 노

력들과 동시에 또는 오히려 사전적으로 이루어져야 할 것이다.

다섯째, 남북 에너지부문 통합은 북한의 사회주의 방식의 에너지시

스템을 상업에너지시스템으로 대체하는 것을 의미한다.

북한에서 에너지는 식량과 함께 대표적인 배급물자로 취급되어 왔

다. 에너지 배급은 모든 수요부문에 대해 이루어 졌으며, 전면 무상으

로 이루어 졌다. 에너지 무상배급 체제하에서는 에너지 가격이 존재하

지 않았으며, 정책적으로 우선공급의 순위 정도만 존재할 뿐이었다.

에너지를 생산하는 영역에서는 생산성, 경제성 등에 대한 경영관리적

개념이 형성되지 않았고, 에너지 소비부문에서도 에너지절약, 소비효

율 향상 등은 전혀 고려의 대상이 되지 못하였다.

1990년대에 들어서면서 북한 경제가 침체에 빠지면서 에너지 무상

배급제도는 점차 붕괴되기 시작하여 현재는 이미 상당한 정도의 자생

적인 상업에너지시스템이 작동하고 있는 것으로 조사되고 있다.44)

북한에서 나타나고 있는 자생적 에너지 거래행태는 불법적인 거래

로 체계적인 상업에너지시스템에 의해 전개되는 양상으로 볼 수는 없

다. 그럼에도 이러한 에너지의 상업적 거래에 대한 경험은 남북 에너

지시스템 통합에 따른 북한 지역에 대한 상업에너지시스템 도입을 원

활히 하는 데 크게 기여하게 될 것으로 판단된다.


82

북한 지역의 상업에너지시스템 도입은 에너지 지하자원의 소유관계

에서부터 생산, 수송, 저장, 가공, 전환, 판매, 이용에 이르는 에너지 전

과정의 모든 것을 변화시킬 가장 핵심적인 변화라 할 수 있을 것이다.

남북에너지시스템 통합과정에서 북한 지역에 대한 상업에너지시스

템을 어떻게 도입할 것인가 하는 문제 역시 신속하고 효과적인 통합

의 완성에 결정적으로 영향을 미치는 핵심적인 과제의 하나이다.

여섯째, 에너지안보 정책의 통합이 전개되어야 한다. 남북 에너지시

스템 통합은 국가 에너지정책의 지리적 영역을 확장하는 것으로 에너

지 정책을 구성하는 모든 정책적 요소들의 양적인 확대를 동반하게

된다. 북한 지역의 에너지 수요에 대한 진단과 전망에 따라 에너지 조

달은 물론, 공급설비 및 인프라 확충에서부터 에너지 절약 및 효율향

상에 이르기 까지 모든 정책적 요소들의 규모와 영역이 단기적으로는

두 배 중장기적으로는 그 이상으로 확장되게 될 것이다.

그에 따라 에너지 안보에 대한 많은 내용들이 새롭게 검토되어야

할 것이다. 북한 지역이 새롭게 수급의 영역에 통합되게 되면서 기존

의 남한 시스템이 형성해온 에너지안보에 대한 개념, 성과, 정책방향,

중장기적 계획 등은 모두 재검토되고 재수립되어야 할 것이다.

남북이 통합될 때, 과도하게 닫혀 있는 북한의 에너지시스템을 어떻

게 관리할 것인가에 대한 정책과제가 등장하게 될 것이며, 북한이 보

유하고 있는 에너지자원에 대한 고민이 발생할 것이다.

북한에는 45억톤의 무연탄과 160억톤의 갈탄자원이 부존하고 있고

엄청난 량의 우라늄도 부존하고 있는 것으로 알려지고 있다.45) 북한

의 석탄산업을 현대화하여 석탄생산을 증대시켜 에너지자급도를 높일

45) 북한 광물자원 개발현황, 한국광물자원공사, 2011. 11


것인가, 아니면 남한에서 했던 것처럼 석탄산업 합리화 정책을 전개하

여 북한지역의 에너지믹스 자체를 변화시킬 것인가에 대한 정책적 판

단이 요구될 것이다.

해외 에너지자원개발에 대한 정책적 시각도 다시 고려되어야 할 것

이다. 북한 지역의 경제회복과 성장에 따른 에너지수요는 빠르게 증가

할 것이다. 폭등하는 에너지수요는 급속도로 증가하는 경제성장의 속

도를 유지하는데 가장 중요한 요인 가운데 하나이다.

북한 지역의 에너지 수요증가에 대한 예측에 근거하여 남한의 에너지

자원 해외개발 성과 및 계획은 전면적으로 재검토 되어야 할 것이다.

남북에너지시스템 통합은 동북아 역내의 에너지 교역에 대한 새로

운 기회를 제공하게 될 것이다. 역내에는 러시아, 몽골 등 에너지자원

부국이 인접해 있고 중국이라는 대 수요국이 인접해 있다. 한반도의

에너지시스템이 통합된다는 것은 우리의 에너지시스템이 해양으로도

열리고 대륙으로도 연결되는 개방형 시스템의 면모를 갖추게 된다는

것을 의미한다. 자연스럽게 동북아 역내 국가들과의 에너지시스템 연

계, 에너지 및 자원교역 확대 등이 전개될 것이다.

한반도 전역을 정책적 영역으로 하는 새로운 에너지 위기대응 체제

가 수립되어야 할 것이다. 남북의 에너지 공급 여건이 서로 다르고 인

프라가 완전하지 못한 상태가 장기간 지속될 수 있으므로 계절적, 지

리적 요인을 감안한 비상시 대응책이 수립되어야 할 것이다. 외부로부

터 야기될 수 있는 공급교란에 대한 대응시스템도 한반도전역을 대상

으로 다시 수립되어야 한다. 주요 에너지원에 대한 전략비축시설을 확

충하고 갑작스런 공급교란이나 가격급변 등에 대해 주변국은 물론

IEA와의 협력체계를 확보해야 할 것이다.

84

제2절 남북 에너지부문 통합여건 분석

1. 석유부문

가. 석유수급

남과 북이 모두 소요 원유의 전량을 수입에 의존하고 있으며, 2013

년에 그 량의 격차는 무려 216배에 달한다. 남북이 공히 원유 전량을

수입에 의존하고 있음은 북한의 경제회복 및 산업화 과정에서 원유수

급의 어려움이 크게 확대될 것임을 의미한다. 남과 북이 모두 가격이

나 수급 측면에서 매우 변동성이 높은 원유수급을 전량 수입에 의존

한다는 것은 통합된 한반도 에너지수급시스템에서 매우 큰 딜레마의

하나로 작용할 것이다.

석유제품 수급에 있어서는 남북이 공히 소비량 대비 생산량에서 안

정적인 상황을 유지하고 있는 것으로 나타난다. 남한의 경우는 소비량

보다 크게 많은 량을 생산하여 수출하고 있으며 북한의 경우도 소비

규모와 비슷한 수준의 생산과 수입을 유지하고 있는 것으로 나타난다.

그러나 북한의 경우는 정책적으로 석유소비를 억제해온 사회이므로

소비량이 곧 수요규모를 의미하는 것은 아니다. 그러므로 북한의 석유

제품 생산 및 소비 규모는 원유의 경우와 마찬가지로 경제 정상화 시

폭발적인 양적 팽창의 가능성을 내포하고 있다고 볼 수 있다.

남한의 잉여설비가 북한의 수요 팽창을 상당 기간 동안 감당할 수

있을 것으로 보이나 결국 산업적인 측면에서 그러한 기능은 북한에

대한 내수 공급이 수출보다 크게 불리하지 않을 경우에만 기능할 수

있을 것이다.


남한의 에너지 전환부문 석유수급은 발전, 지역난방, 가스제조 등에

서 발생하는 반면, 북한의 경우는 발전부문에서만 발생한다. 이는 북

한의 에너지 산업이 지역난방, 천연가스 소비 등으로 다원화되는 과정

에서 남한과 같은 체제로 진화할 것임을 예고한다는 것을 의미한다.

<표 3-1>은 2013년 기준으로 남북의 석유수급을 추정 비교한 결과

이다.

남한 북한 남/북

원유 수입 915,075천배럴 수입 4,237천배럴 216.0

석유제품

수입 329,205천배럴 수입 1,306천배럴 252.0

생산 1,001,980천배럴 생산 3,856천배럴 259.8

수출 429,291천배럴 수출 1,113천배럴 395.7

소비 825,202천배럴 소비 4,049천배럴 203.8

전환부문

총투입 26,127천배럴 총투입 1,539천배럴 15.0

발전 22,961천배럴 발전 1,539천배럴 14.9

지역난방 1,274천배럴 - -

가스제조 1,892천배럴 - -

소비구조

산업부문 59.0% 산업부문 39.0%

수송부문 34.8% 수송부문 28.0%

가정부문 3.0% 가정부문 17.0%

서비스.기타 3.1% 서비스.기타 16.0%

<표 3-1> 석유수급의 남북 비교(2013년)

자료: 에너지경제연구원북한의 주요 통계지표, 통일부, 2014

86

나. 석유산업 및 인프라

북한은 석탄 위주의 에너지시스템을 구축한 나라로 석유 산업 및

석유 인프라가 크게 부족하다. 석유부문의 현격한 인프라 격차는 남북

통합에 중장기적으로 대규모의 투자수요가 불가피하게 발생할 수밖에

없음을 시사하고 있어 통합의 여건이 쉽지 않음을 나타내고 있다.

남한 북한

정유능력

상압설비: 2,949천BPSD SK에너지 1,115천BPSD GS칼텍스 775천BPSD 현대정유 390천BPSD S-Oil 669천BPSD

설비: 70천BPSD 봉화화학공장 30천BPSD 승리화학공장 40천BPSD

고도화설비: 737천BPSD SK에너지 187천BPSD GS칼텍스 268천BPSD 현대정유 134천BPSD S-Oil 148천BPSD

비축 9개 비축기지(146만배럴)

인프라송유관: 1,208km저유소: 4곳(탱크 80기)주유소 네트워크: 12,883개(‘12.5)

송유관: 조중우호송유관저유소: 3개 연유창주유소: 100여개

<표 3-2> 석유산업 및 인프라 남북비교(2013년)


남북의 석유 정제 능력은 52.7배 정도 차이가 난다. 북한 전체 석유

정제능력은 70천BPSD 정도로 남한에서 가장 작은 현대정유의 7.5분

의 1 수준에 불과하다. 북한의 정유설비는 중국으로부터 수입되는 원

유를 정제하는 봉화화학공장과 러시아로부터 수입되는 원유를 정제하는


승리화학공장 등 두 개의 정유공장으로 대표된다. 원유수입도 두 개의

정제공장과 직접 연관되어 있고, 원유저장 시설도 정유공장에 함께 가

지고 있으며 별도의 원유 저장시설은 없는 것으로 알려져 있다. 현재

봉화화학공장은 가동률 30% 선에서 가동되고 있으나 승리화학공장은

러시아 원유공급이 중단된 1990년 이후 정상적인 가동이 어려운 상황

이 이어지고 있는 것으로 파악된다.

[그림 3-1] 한국의 석유비축기지 운영 현황

자료: 한국석유공사

88

석유 비축설비의 경우, 남한은 9개 비축기지에 146만 배럴의 설비

를 구축하고 있는 반면, 북한의 경우는 별도의 비축설비는 없고, 정제

공장이 보유하고 있는 저장설비와 국내 유통기지 역할을 하는 3개소

의 연유창 저유설비, 그리고 석유를 사용하는 일부 산업체 등이 보유

하고 있는 약간의 저유설비 등이 운영 중인 것으로 알려지고 있다.46)

[그림 3-2] 북한의 연유창 분포

46) 김경술, 통일 후 국내 석유산업 환경변화 및 미래전략, 에너지경제연구원, 2015


북한이 보유한 송유관은 중국으로부터 원유와 석유제품을 공급받기

위한 ‘조 중우호송유관’이 있다. ‘조 중우호송유관’은 중국 헤이룽장

(黑龍江)성 다칭(大慶)유전에서 북한 안주(安州) 부근까지를 연결하고

있으며 랴오닝성 무순(撫順)과 단둥(丹東) 등 중국영내 2곳과 종착지

인 북한 영내 1곳 등 3곳에 정유소로 연결되어 있다. 북한으로 가는

송유관은 다칭유전과 요녕성 다롄(大連)을 연결하는 파이프라인과 랴

오닝성 북부 철령(鐵嶺)에서 갈라져 국경지대에 있는 단둥 북부 교외

에서 압록강을 건너 북한 신의주에서 안주까지 이어져 있으며 철령에

서의 연장은 약 400km로 철령 분기점에서부터 치면 중국 영내 길이

가 약 260km, 북한 영내가 약 135km이다. 원유관은 봉화화학공장까

지 연결되어 있으며, 제품관은 봉화화학공장에서 생산되는 나프타 공

급을 위해 안주의 남흥청년화학연합기업소까지 연결되어 있다.

관로(km) 저유능력 파이프라인 연간수송눙력 공사 사업주체

중국 260북한 135총 395

12만m3 219mm377mm

제품 100만톤원유 300만톤

74년 2월 착공76년 1월 완공

동북수유관리조중우호수유

공사

<표 3-3> 조･중우호송유관 현황


남한은 1980년대부터 송유관 건설사업을 시작, 8,822억원을 투자하

여 관로 1,081km와 저유능력 3,271천배럴을 보유하고 있으며, 또한

울산에서 대구까지 연결된 SK송유관(YKP) 101km와 포항에서 의정

부까지 연결된 미군송유관(TKP) 452km를 포함하여 약 1,600km의 송

유관을 운영 중에 있다.

90

구간 관로 저유능력 사업비 완공 사업주제

천안구간 93km 210천 bbl 270억원 1989.6 (주)대한송유관

경인구간 55km 487천 bbl 612억원 1992.12 (주)대한송유관

남북구간 910km 2,574천 bbl 7,440억원 1997.6 (주)대한송유관

인천-영종도구간 23km - 500억원 1999.12 (주)대한송유관

계 1,081km 3,271천 bbl 8,822억원

<표 3-4> 국내 송유관 현황

자료: 대한석유협회

[그림 3-3] 전국 송유관 현황

자료: 대한송유관공사, http://www.dopco.co.kr/turpen/facil_1.jsp, 2015.10.5

남한에는 모두 1만 3천여 개의 주유소가 있는 반면, 북한에는 100

여개의 주유소가 영업 중인 것으로 파악된다.

북한에서 주유소는 ‘스탄다’라고 불린다. 원유공급성 산하의 삼마스

탄다, 중앙당 39호실 산하의 대흥지도국의 부흥스탄다, 인민무력부 27


부의 강성무역총회사의 강성스탄다, 붉은별무역회사의 붉은별스탄다

등이 있으며, 각각 65%, 20%, 10%, 5%의 비율로 보유하고 있다. 전

국에 붉은별 스탄다가 5개소, 강성이 10여 개소, 부흥이 20여 개소 정

도를 가지고 있고 나머지는 모두 삼마 스탄다로 조사된다. 주유소는

평양에 약 30개소가 있고 나머지는 각 도에 4~5개소 정도가 있어 모

두 100개소 정도로 추정된다.47)

[그림 3-4] 북한 주유소 모습

47) 김경술 외, 통일 후 국내 석유산업 환경변화와 미래 전략, 에너지경제연구원, 2015, p67

92

2. 석탄

가. 석탄수급

석탄부문의 현황도 남북 간의 차이가 극명하여 통합여건이 쉽지 않

다. 더욱이 석탄의 역할에 관한 남북의 차이가 커 통합의 전제로 북한

석탄산업을 어떻게 할 것인가에 대한 정책적 결정이 우선적으로 요구

된다. 남한이 1989년부터 석탄산업합리화 정책을 통해 국내 석탄 생

산을 급격히 감축한 반면, 북한은 여전히 석탄이 사회를 지탱하는 주

종에너지의 역할을 담당하고 있기 때문이다.

남한의 역대 최대 석탄 생산실적은 1985년에 기록한 2,254만톤으로

나타난다. 그 이후 남한의 석탄생산은 1989년부터 본격화된 석탄산업

합리화 정책으로 크게 감소하여 10년 뒤인 1995년에는 4분의 1 수준

인 572만톤으로 급격히 감소하였고 2013년에는 182만톤을 생산하는

데 그쳤다. 전국의 탄광 수도 1985년 361개에서 1995년 215개, 1990

년 27개, 2013년 5개소로 크게 감소하였다.

북한의 경우도 역대 최대 석탄생산 실적은 1985년에 기록한 3,750

만톤으로 나타나고 있다. 북한의 석탄 생산은 1990년대 들어 1980년

대 대비 1천만톤 정도 감소하는 양상을 보인 바 있으며, 2013년에는

2,660만톤을 생산한 것으로 나타난다.48)

북한에는 전국에 걸쳐 중앙에서 관리하는 240여개의 석탄광산이 있

으며, 이와 별개로 각 시도에서 관리하는 중소형 탄광 495개가 존재

하는 것으로 파악된다.49)

48) 통일부, 북한의 주요 경제지표, 2014, p7049) 북한 광물자원 개발현황, 한국광물자원공사, 2011.12


남한 북한

1965 10,248 17,860

1970 12,394 13,240

1975 17,593 20,850

1980 18,624 30,270

1985 22,543 37,500

1990 17,217 33,150

1995 5,720 23,700

2000 4,150 22,500

2005 2,832 24,060

2010 2,084 25,000

2013 1,815 26,600

<표 3-5> 석탄 생산실적 남북 비교(천톤)

자료: 북한의 주요 통계지표, 통일부, 2014

[그림 3-5] 석탄 생산실적 남북 비교(단위: 천톤)

94

북한은 석탄 순수출국으로 석탄 수입량은 소량에 불과하다. 반면,

남한의 경우 2013년 석탄 수입량은 무연탄 26.5만톤, 유연탄 1억

1,622만톤에 달하고 있다.

북한의 석탄 수입실적은 교역통계에 나타나고는 있으나 실제 수입

여부는 확인하기 어렵다. 북한의 경우도 고급 유연탄이 생산되지 않아

철강산업용 코크스는 별도로 수입하는 것으로 알려진다.

남한 북한

생산

(천톤)1,815 26,600

수입

(천톤)

합계 116,487 무연탄 265 유연탄 116,222

유연탄 308

수출

(천톤)- 무연탄 16,447

<표 3-6> 석탄 수급의 남북 비교(2013년)

자료: 에너지경제연구원 북한의 주요 통계지표, 통일부, 2011

나. 석탄자원

석탄 자원은 남북 간에 엄청난 차이를 보인다. 남한에는 무연탄

13.5억 톤이 부존하고 있는 반면, 북한에는 무연탄 45억 톤과 유연탄

(갈탄) 160억 톤이 부존하고 있는 것으로 알려지고 있다.50) 남한에는

유연탄 부존량이 전혀 없는 반면, 북한에는 160억 톤의 유연탄이 산

재하고 있어 큰 차이를 보인다. 석탄 총량으로 볼 때 북한은 남한의

50) 한국광물자원공사, 북한 광물자원 개발현황, 2011


15.2 배에 해당하는 석탄자원을 보유하고 있으며, 무연탄도 남한보다

3.3배 많이 보유하고 있는 것으로 나타난다.

가행 중인 탄광 수에 있어서도 남북은 커다란 차이를 보인다. 남한

은 일찍이 석탄산업합리화 정책을 전개하여 탄광 수를 5개로 감축한

반면, 북한에는 중앙에서 관리하는 240개의 탄광과 지방에서 관리하

는 495개의 중소형 탄광이 있다. 북한의 중소형 탄광은 북한 당국이

석탄 생산의 감소로 적정한 배급이 불가능해지자 지방 단위로 석탄

수급을 자체 해결하기 위해 자체 개발을 적극 독려한 결과로 지방

의 석탄사업관리소나 기업 단위에 의해 관리되고 있는 것으로 알려

지고 있다.

남한 북한

부존량(억톤)

합계 13.5 무연탄 13.5

합계 205 무연탄 45 갈탄 160

탄광수(개수)

10~30톤급 120만톤급 이상 4

주요탄광 240중소형 탄광 495

<표 3-7> 석탄자원의 남북 비교

자료: 에너지통계연보, 에너지경제연구원, 2011북한 광물자원 개발현황, 한국광물자원공사, 2012

3. 전력

가. 전력수급

2013년 북한의 발전량은 221억 kWh로 같은 해 남한 발전량 5,171억

kWh의 23.4분의 1에 불과하다.

96

남한이 화력 69.3%, 원자력 26.8%, 수력 1.7%의 발전 구성을 보

인 반면, 북한의 경우는 수력 62.9%, 화력 37.1%의 구성을 보이고

있다.

북한의 수요부문별 전력소비는 정확하게 파악되지 않으나 산업

52.0%, 수송 13.0%, 가정 18.0%, 서비스기타 17.0%로 추정된다. 북

한의 전력 소비구조에서 가장 특이한 부분은 수송부문의 전력소비가

높게 나타나고 있다는 점이다. 이는 북한의 수송체계가 철도 위주로

형성되어 있고 대부분의 철도가 전철화되어 있어 전력소비가 높게

나타나기 때문이다. 육로 수송의 경우도 평양시내에 괘도전차와 무궤

도전차가 운행되는 등 전력기반 수송시스템이 형성되어 있다.

서비스 기타부문의 전력소비 비중도 매우 높게 나타나고 있다. 이는

북한의 체제 특성 상 모든 교육, 보육, 의료, 행정을 비롯한 각종 기관

들이 전국에 걸쳐 다양하게 형성되어 있기 때문이다.

북한의 인구 1인당 전력생산량은 900kWh/인으로 남한의 10,112kWh/

인의 11.2분의 1 수준이다. 반면, 1인당 전력소비는 630kWh로 남한의

14.7분의 1 수준에 그치고 있다. 1인당 전력 생산량과 1인당 전력소비

가 이렇듯 크게 차이가 나는 것은 송배전 단계의 전력손실이 30%선

에 육박하기 때문이다.


남한 북한

발전

(억kWh)

합계 5,171 수력 85(1.7%) 화력 3,586(69.3%) 원자력 1,388(26.8%) 대체에너지 113(2.2%)

합계 221 수력 139(62.9%) 화력 82(37.1%) 원자력 0(0.0%)

소비

(억kWh)

합계 4,748 산업 2,568(54.1%) 수송 22(0.5%) 가정 640(13.5%) 상업 1,230(25.9%) 공공 289(6.1%)

합계 155 산업 81(52.0%) 수송 20(13.0%) 가정 28(18.0%) 서비스기타 26(17.0%)

1인당전력생산

(kWh/명)10,543 900

1인당전력소비

(kWh/명)9,285 630

<표 3-8> 남북 전력수급 비교(2013년)

자료: 에너지경제연구원북한의 주요 통계지표, 통일부, 2011

나. 전력설비

2013년 현재 남북한 전력계통 특성을 비교해보면 <표 3-9>와 같다.

남북한의 발전설비 용량 규모는 최소 10:1, 발전량은 23:1 이상의 차이

가 난다. 남한의 경우, 원자력 설비가 전체의 23.2%를 구성하고 있는

반면, 북한에는 아직 원자력 발전설비가 없다. 수력의 경우도 남한이 북

한보다 많은 설비를 가지고 있으나 구성비 면에서는 7.4%에 불과하다.

남북한 전력계통의 주파수는 동일하지만, 계통전압은 상호 다르다.

남북의 전력 정격 주파수는 공히 60Hz로 같다. 계통전압은 남한이

765/345/154kV의 설비를 갖추고 있는 반면, 북한은 220/110/66kV 설

비를 구축하고 있다.

98

항 목 남 한 (2013) 북 한 (2013) 남/북

발전설비용량(만kW)

수력

8,697

645.4 7.4%

724

428.3 59.1%

12:1화력 5,628.0 64.8% 296.0 40.9%원자력 2,071.6 23.8% - -

대체에너지 351.9 4.0% - -설비 이용률(%) 68.0% 34.8%

발전량(억kWh)

수력

5,171

85 1.7%

221

139 62.9%

23:1화력 3,586 69.3% 82 37.1%원자력 1,388 26.8% - -

대체에너지 113 2.2% - -주파수(Hz) 60 60 -

송전전압(kV) 765/345/154 220/110/66 -배전전압(kV) 22.9/0.22/0.11 3.3/6.6/11/22 -

수요특성 연간 : 하계 낮 피크형

(7월말~8월초 오후 2~3시) 연간 : 동계 저녁피크형

(12~1월 21:00) -

전력공급 무제한 공급 제한 송전 -

계통연계 단독계통단독계통

(분리운전) -

<표 3-9> 남북한 전력산업/전력계통 특성비교

자료: 한국전기연구원

근본적으로 남한은 수요자 중심의 전력시장인데 반하여, 북한은 제한

송전을 하는 전력부족국가이다. 북한의 전기품질은 아주 열악하여 전압과

주파수의 변동성이 크며, 전력손실도 과도하게 큰 것으로 알려져 있다.

한국전기연구원에서 검토한 자료를 근거로51), 북한의 전압계급을

정리해보면 다음과 같다. 북한 전력계통의 전압계급은 전기공사 및

기술관리 규정 에 제정되어 있으며, 실제 설계기준에서는 이를 표준전

압, 선로전압 및 정격전압으로 구분하여 사용하고 있다.

전기공사 및 기술관리 규정 을 보면 북한은 전기기구와 전기기계,

부하를 비롯한 여러 가지 전기설비들의 규격을 통일하기 위하여 수요

51) 남북한 전력계통 구성방향에 관한 연구, 전기연구원, 1997. 11


자설비의 표준전압을 110V, 220V, 380V, 3kV, 6kV, 10kV, 20kV,

60kV, 100kV, 220kV로써 규정하고 있다. 하지만, 설계기준에서는 전

력기기의 정격전압이나 송배전망의 선로전압 혹은 표준전압 등의 용

어를 사용하여 위와는 약간 다르게 전압계급을 정의하고 있다.

전압 용어 전압 계급 비 고

수요자설비

표준전압

110, 220, 380V3, 6, 10, 20, 60, 100, 220kV

<전기공사 및

기술관리규정>

표준전압110, 220, 380V,

3.3, 6.6, 11, 22, 66, 110, 220kV<송배전망의

표준전압>

기

기

전

압

차단기/단로기

정격전압3, 6, 10, 20, 60, 100, 220kV

수요자설비

표준전압과동일

차단기/단로기

허용전압3.5, 6.9, 11.5, 23, 69, 121, 242kV 차단기/단로기

변압기1차 2차

3(3.15),6(6.3),10(10.5),15.6,20,60,1003.3, 6.6,11,22,66,110,242kV

발전기

정격전압

115, 230, 400V3.3, 6.6, 11, 16.5kV

<표 3-10> 북한 전력계통 전압계급(kV)

자료: 한국전기연구원

전기공사 및 기술관리규정 이 수요자설비 표준전압을 정의하고 있

는데 반하여, 표준전압과 선로전압은 송배전망에서 선로의 전압강하

를 고려한 송배전선로의 표준전압으로 정의하고 있다. 송배전망의 표

준전압 혹은 선로전압은 110V, 220V, 380V, 3.3kV, 6.6kV, 11kV,

22kV, 66kV, 110kV, 220kV으로 분류된다.

수요자설비 표준전압과 송배전망의 표준전압을 상호 비교하면,

110V, 220V, 380V, 220kV는 동일하나, 다른 전압계급은 송배전망의

표준전압이 수요자설비 표준전압의 110%임을 알 수 있다.

100

여기서, 다른 송전전압과는 달리 수요자설비 표준전압과 송배전망

의 표준전압에서 220kV 전압이 공통적으로 사용되는 이유는 북한계

통에서 가장 높은 전압계급이고, 송전단과 수전단의 구분이 어렵기 때

문일 것으로 추정되지만, 정확한 이유는 불명확하다. 또한, 변압기, 차

단기, 단로기 등의 전력기기 전압은 허용전압으로 표현하고 있다.

남한에서 사용하는 정격전압은 해당 전력기기의 최대 허용전압을

의미하지만, 북한에서는 기기정격전압이 수요자설비 표준전압과 동일

하며 가장 큰 허용전압이 남한의 정격전압과 유사한 의미를 가진다고

볼 수 있다. 북한 전력기기의 가장 큰 허용전압은 기기별로 약간씩 다

르나 일반적으로 3.5kV, 6.9kV, 11.5kV, 23kV, 69kV, 121kV, 242kV

등을 사용하고 있다.

송배전망의 표준전압 에서 66kV, 110kV, 220kV를 송전전압,

22kV 이하를 배전전압으로 정의하고 있다. 일반적으로 북한의 송전체

계는 동부 서부 남부 전력망과 서부와 동부계통을 연계하는 연결망으

로 구성되어 있으며, 풍수기에는 서부에서 동부로, 갈수기에는 동부에

서 서부로 송전이 이루어진다고 알려져 있다.

동부지역은 북한 북동부지역의 수력발전소와 선봉화력발전소를 연

결하는 연안 경유 직선망이 구축되어 있으며, 서부지역은 압록강수계

의 수력발전소와 평양화력, 북창화력을 중심으로 환상망을 이루고 있

으며, 남부 농업지대는 관개용 발전소 및 공장자체에 설치된 발전설비

를 연결하는 송전체계를 형성하고 있다.

현재는 220kV 송전망이 최고 송전전압이지만, 향후에는 동부와 서부

계통을 연결하는 500kV 송전전압 격상을 계획하고 있는데, 과거에 논의

되었던 KEDO원전-평양지역간의 500kV 격상계획을 예로 들 수 있다.


배전계통은 배전 1차 전압 3.3kV, 6.6kV, 11kV, 22kV, 2차 전압

110V, 220V, 380V로 구성되어 있다.

제3절 통일 대비 에너지산업별 통합역량 평가

통일 대비 에너지 산업별 통합역량 평가는 전문가단 평가방법으로

수행되었다. 산업별 전문가와 함께 평가표를 설계하고, 업계의 전문가

5~6명으로 하여금 평가하도록 하는 방법이다. 평가표는 산업별 평가

요소를 제시하였고 전문가단이 각 요소별 통합역량을 100점 만점 스

케일로 평가하였다.

평가 전문가단의 숫자가 제한된 것은 남한과 북한의 산업별 현황을

정확히 이해하고 있는 전문가를 확보하는 것이 현실적으로 어려웠기

때문이다.

1. 석유산업

석유산업의 남북통합 역량 평가는 한국석유협회의 협력을 통해 수

행되었다. 평가요소는 원유 도입, 석유 정제, 석유 수송, 석유 판매, 법

제도, 정책, 연관산업 등 7개 요소가 제시되었다. 평가에 참여한 전문

가는 5명으로 국내 석유산업 종사자 가운데 북한 석유산업에 대한 식

견이 풍부한 전문가로 구성되었다.

평가가 진행되는 동안 전문가단은 평가요소별 북한 석유산업의 현

황을 정리하여 제시해 주면 북한 석유산업의 통합역량을 우선 평가하

고, 이어서 남한 석유산업의 통합역량을 평가하는 것이 바람직하다는

의견을 제시하였다. 그리하여 다른 산업과는 달리 석유산업의 남한과

북한 석유산업의 통합역량이 각각 평가되었다.

102


104

전문가단 5명의 평가 결과를 단순 평균한 결과는 다음과 같이 요약

된다. 전문가단은 북한 석유산업의 남북통합 역량을 매우 낮게 평가하

고 있다. 이는 남북 석유산업 통합 시에 북한 석유산업은 통합의 주체

는 될 수 없고 객체일 수밖에 없다는 의미로 해석된다.

원유도입과 관련된 통합역량은 20점으로 평가되었다. 중국, 러시아

등 인접국으로부터의 원유도입 루트를 가지고 있으며, 실제 오랜 기간

원유도입의 경험을 가지고 있다는 점이 평가에 고려된 것으로 보인다.

석유수송, 법제도, 정책 등이 상대적으로 평가결과가 좋게 나타난 반면,

석유정제, 석유판매, 연관산업 등이 상대적으로 낮게 평가되었다.


원유 도입 20

석유 정제 15

석유 수송 23

석유 판매 18

법제도 24

정책 25

연관산업 16

<표 3-12> 북한 석유산업의 남북통합 역량평가 결과

남한 석유산업의 남북통합 역량 평가요소는 북한 석유산업 평가 시

의 평가요소에 ‘남한 정유사 활용’이라는 평가요소가 하나 더 추가되

었다.

‘원유도입’ 평가요소는 북한의 석유수요 증가를 고려할 때, 남한의


원유확보 및 정제시설 활용 역량, 석유제품 수출(이송) 역량 등을 평

가하는 요소로 북한 석유수요를 감안한 원유도입 물량 확대 능력, 원

유도입량 증가에 따른 자본, 금융인프라(보험), 해외 금융 인프라 활용

(유전스, 선물시장(헤징) 등) 능력, 해운, 항만 인프라 확보 능력 등이

평가 시 고려되었다.

‘석유정제’ 평가요소는 중단기적으로는 북한의 석유산업 현대화 및

개보수 능력, 석유 수요전망을 감안하여 남한의 정제시설 역량을, 장

기적으로는 수요전망, 설비 구축, 자본 확보방안 수립 후 정제시설을

신설하기 위한 역량을 평가하는 요소로 남한의 CDU 등 기본설비, 중

질유 분해시설 등 고도화시설을 통한 북한 이송물량 생산능력 검토,

남북 유종별/부문별 수급전망 및 이송가능 물량 전망, 석유 저장시설

및 수송수단과의 연계성(기술 인력 확보(송출) 가능 여부) 등이 평가

시에 고려되었다.

‘석유수송’ 평가요소는 생산, 저장, 출하시설과 관련된 역량을 평가

하는 요소로 석유 수송/저유 능력(내륙, 수출, 반입 등) 검토, 수송수단

(송유관, 유조화차, 유조차, 유조선, 부두시설)별 이송물량 처리 능력,

북한의 저유소 및 출하시설, 철도, 도로여건 검토 등이 평가에 고려되

었다.

‘석유판매’ 평가요소는 석유 판매 인프라 확보 역량을 평가하기 위

한 요소로 북한의 대리점, 주유소, 일반판매소, 부생연료유, 바이오디

젤 등 판매시설 여건 검토, 등록/저장시설, 비축의무 등 판매자 의무

충족 여건 등이 평가 시 고려되었다.

‘법제도’ 평가요소는 현재의 석유사업법 등으로 북한 산업을 통제

관리 할 수 있는 능력을 평가하기 위한 요소로 주로 세제/관세, 법률,

등 제도적 통합능력을 평가하는 요소이다. 평가 시에는 연유법, 경제

106

협력법, 지하자원법 등 북한 관련법 검토, 남한의 석유및석유대체연료

사업법 준용 능력, 대기환경보전법, 위험물안전 관리법 준용 능력 등

이 고려되었다.

‘정책’ 평가요소는 북한 석유산업 자유화/개방화, 정부차원의 재정/

세제 지원, 민간/정부 투자에 대한 정책 판단 등을 평가하기 위한 요

소로 석유수출입업, 판매업자의 업역 등 유통정책, 세제 수용 능력, 석

유산업의 국영/사유화 여부, 석유시장 해외 개방 속도 및 개방 여부

등이 평가 시에 고려되었다.

‘연관산업’ 평가요소는 전후방 연관산업 또는 부대산업이 남북통합

을 지원할 수 있는 능력을 평가하기 위한 요소로 석유개발, 전력공급,

석유화학, 신재생에너지 등 원/부자재 조달 및 공급 능력 등이 평가

시에 고려되었다.

‘남한 정유사 활용’ 평가요소는 남한의 석유제품 이송을 통한 공급

가능성, 국외 공급 및 사업개척 능력 등을 평가하기 위한 요소로 평가

시에 남한의 석유제품 수출 및 이송물량 전망, 투자 및 운영 경험

(O&M 능력 등), 공동경영, 합작능력 등이 고려되었다.


108

전문가단 5명의 평가 결과를 단순 평균한 결과는 다음과 같이 요약

된다. 전문가단은 남한 석유산업의 남북통합 역량을 비교적 높게 평가

하고 있다. 이는 북한의 석유산업이 매우 단순하고 소규모인 반면, 남

한의 석유산업은 세계적 수준의 역량을 갖추고 있어 북한 석유산업을

통합하는데 큰 어려움은 없을 것으로 보고 있다는 의미로 해석된다.

특히, 원유도입과 석유정제와 관련된 통합역량은 92점으로 가장 높

게 평가되었다. 석유수송, 연관산업과 관련된 평가결과는 각각 84점과

81점으로 평가되었으며, 석유판매, 법제도, 정책 등의 평가요소에 대

해서는 비교적 낮게 평가하고 있다. 특히 정책과 관련한 평가결과는

68점으로 가장 낮게 나타나고 있어 석유산업 남북통합에 대비한 정책

부문의 사전적 대비가 필요함을 시사하고 있다.

전문가들은 하드웨어적인 통합역량은 충분한 것으로 평가하고 있으

나 소프트웨어적인 통합역량은 상대적으로 부족한 것으로 평가하고

있다.


원유 도입 92

석유 정제 92

석유 수송 84

석유 판매 78

법제도 75

정책 68

연관산업 81

<표 3-14> 북한 석유산업의 남북통합 역량평가 결과


2. 석탄산업

우리 석탄산업의 남북 석탄산업 통합역량 평가는 북한자원연구소의

협력을 통해 수행되었다. 북한자원연구소와 본 연구가 공동으로 개발

한 평가표에 전문가단이 100점 만점 스케일로 평가하는 방식으로 진

행되었다. 남한 석탄산업은 물론 북한의 석탄산업에 대해서도 풍부한

식견을 가지고 있는 전문가단을 구성하였으며, 5명의 전문가들이 참

여하였다.

평가요소로는 시장, 기술, 인프라, 법제도, 투자(금융), 연관산업, 개

척경험, 인적자원 등이 제시되었다.

‘시장’ 평가요소는 북한 전역을 새로운 시장으로 확장하여 남북 석

탄시장을 통합할 수 있는 역량을 평가하기 위한 요소로 북한의 석탄

내수시장 규모, 북한의 석탄 수출규모, 남한 반입가능 규모 등이 평가

시에 고려되었다. 북한의 석탄산업은 무연탄 중심으로 발전해 있는 반

면, 남한의 석탄산업은 유연탄 산업위주로 발전해 있어 통합 시에 남

북 석탄시장을 조화롭게 유지, 발전시킬 수 있는 역량에 대한 평가는

매우 중요하다.

‘기술’ 평가요소는 기술적으로 북한 석탄산업을 현대화 할 수 있는

능력, 기술표준 및 사양의 주도 및 통일 능력 등을 평가하기 위한 요

소로 남한 석탄산업의 탄광장비 개발능력, 채탄 및 선탄기술 능력, 기

술 표준화 주도능력 등이 평가 시에 고려되었다.

‘인프라’ 평가요소는 인프라를 연계하고 필요시 인프라를 건설하여

확장할 수 있는 능력을 평가하기 위한 요소로 평가 시에 석탄운반 수

요(내륙, 수출, 반입 등), 철도, 도로여건, 항만수송 여건 등이 고려되

었다.

110

‘법제도’ 평가요소는 현재의 법제도로 북한 산업을 통제 관리 할

수 있는 능력, 세제, 법률, 제도적 통일능력 등을 평가하기 위한 요소

로 북남경제협력법, 지하자원법, 석탄법 등 북한의 관련법, 5.24 조치

등과 같은 정책변수 등이 평가 시에 고려되었다.

‘투자(금융)’ 평가요소는 북한 석탄산업 현대화 투자 능력, 북한 석

탄산업 민영화 시 취득 또는 M&A 투자능력 등을 평가하기 위한 요

소로 투자재원 조달, 투자금 회수, 정부보조금지원 등이 평가 시에 고

려되었다.

‘연관산업’ 평가요소는 전후방 연관산업 또는 부대산업이 남북 석탄

산업 통합을 지원할 수 있는 능력 등을 평가하기 위한 요소로 평가 시

에 전력공급, 기계장비, 레일침목 등 부자재 공급 등이 고려사항이 감

안되었다. 남한의 석탄산업은 대대적인 합리화조치 이후 최소한의 규

모로 유지되고 있어 북한 석탄산업을 통합할 경우, 연관산업이 충분하

지 않은 상황에 직면할 수 있다는 점에서 현재 역량에 대한 평가가 필

요하다.

‘개발경험’ 평가요소는 남북경협, 해외사업, 개도국 사업 등 축적된

국내외 개척사업에 대한 경험 및 능력을 평가하기 위한 요소로 신규

탄광 개발 경험 등이 평가 시에 고려되었다.

‘인적자원’ 평가요소는 남북 석탄산업 통합에 요구되는 인적 수요

에 대한 우리 산업의 역량을 평가하기 위한 요소로 평가 시에는 석탄

광 개발인력, 공동경영 및 합작능력, 통합전략, 정책능력 등이 고려되

었다.


112

남한 석탄산업의 북한 석탄산업 통합역량은 비교적 양호하나 충분

하지는 않은 것으로 평가되었다. 전문가단은 기술, 인프라, 연관산업,

인적자원 등은 80점 이상으로 비교적 좋게 평가하고 있는 반면, 개발

경험, 투자(금융), 시장, 법제도 등은 상대적으로 낮게 평가하고 있다.

특히 탄광장비 개발능력, 채탄 및 선탄기술 능력, 기술 표준화 주도

능력 등 기술적으로 북한 석탄산업을 현대화하고 기술표준을 주도할

수 있는 능력을 평가하는 기술 요소는 89점으로 제일 높은 점수를 부

여하고 있으며, 석탄운반 수요(내륙, 수출, 반입 등), 철도, 도로여건,

항만수송 여건 등 인프라를 연계하고 팔요 시 건설하여 확장할 수 있

는 능력을 평가하는 인프라 요소도 85점을 부여하여 상대적으로 높게

평가하고 있다.


시장 62

기술 89

인프라 85

법제도 50

투자(금융) 69

연관산업 81

개발경험 75

인적자원 80

<표 3-16> 남한 석탄산업의 남북통합 역량평가 결과


반면, 현재의 법제도로 북한 산업을 통제 관리 할 수 있는 능력을

평가하기 위한 법제도 요소에 대한 평가는 50점으로 매우 낮게 평가

되었다. 이는 남과 북의 석탄산업 자체의 격차는 물론, 산업을 관리하

는 경제체제와 거버넌스의 차이 등이 심하여 남북통합 시 많은 어려

움을 겪게 될 것임을 시사하고 있다 하겠다.

시장에 대한 평가도 62점으로 매우 낮게 평가되었다. 이는 북한의

석탄산업은 무연탄 중심으로 발전해 있는 반면, 남한의 석탄산업은 유

연탄 산업위주로 발전해 있어 통합 시에 남북 석탄시장을 조화롭게

유지, 발전시키는 것이 매우 어려운 과제임을 시사하고 있는 것으로

해석될 수 있다.

3. 전력산업

전력산업의 남북통합 역량평가는 한국전기연구원의 협력을 통해 수

행되었다. 시장, 기술, 인프라, 법제도, 투자(금융), 연관산업, 개척경

험, 인적자원 등의 평가요소가 제시되었으며, 8명의 전문가단이 평가

에 참여하였다.

‘시장’ 평가요소는 북한 전역을 새로운 전력시장으로 통합하여 확장

할 수 있는 능력을 평가하기 위한 요소로 북한의 중장기 전력시장 규

모, 남한 전력지원 가능규모 등이 평가 시에 고려되었다. 현재의 공급

능력은 물론 북한의 통일 후 고도성장에 따른 전력수요 급증에 대응

할 수 있는 국내 전력산업의 역량을 평가하기 위한 요소이다.

‘기술’ 평가요소는 기술적으로 북한 전력산업을 현대화하고 전력 기

술표준을 주도하고 통일할 수 있는 역량을 평가하기 위한 요소로 전

력설비 공급 능력, 북한 전력망 재구축 기술능력, 기술 표준화 주도능력

114

등이 고려되었다. 북한의 발전 및 송배변전 설비를 현대화하고 추가

건설하기 위한 기술적 역량을 평가하기 위한 요소로 장거리 대용량

송전을 위한 직류송전 기술, 인접국과의 전력교류와 관련된 기술 능력

등을 평가하기 위한 요소이다.

‘인프라’ 평가요소는 남북 전력 인프라를 연계하고 필요 시 인프라

를 건설할 수 있는 능력을 평가하기 위한 요소로 평가 시에 북한 내부

전력산업 기반, 북한 내부 전기공업 기반 등이 고려되었다.

‘법제도’ 평가요소는 현행 우리 전력 관련 법제도로 북한 전력산업

을 통제 관리할 수 있는 역량을 평가하기 위한 평가요소로 북남경제

협력법, 전력법, 중소형발전소법 등 북한의 관련법, 5.24 조치 등과 같

은 정책변수 등이 평가 시에 고려되었다.

‘연관산업’ 평가요소는 현재 국내 전력산업의 전후방 연관산업 또는

부대산업이 남북통합을 지원할 수 있는 능력을 평가하기 위한 요소로

국내 중전기기산업, 기계공업, 전기공업 등이 평가 시에 고려되었다.

‘개척경험’ 평가요소는 국내 전력산업의 남북경협, 해외사업, 개도

국 사업 등 축적된 국내외 개척사업 경험 및 능력을 평가하기 위한 요

소로 북한 및 해외 전력사업 투자실적, 해외 전력사업 경영경험 등이

평가 시에 고려되었다.

‘인적자원’ 평가요소는 남북 전력산업 통합에 요구되는 인적 수요에

대한 우리 산업의 역량을 평가하기 위한 요소로 국내 기술협력 가능

인력 및 능력, 공동경영, 합작능력, 통합전략, 정책능력 등이 평가 시

에 고려되었다.


116

국내 전력분야 전문가들은 우리 전력산업의 북한 전력산업 통합역

량을 다음과 같이 평가하였다. 기술력은 88점으로 상대적으로 가장

높은 점수를 받았다. 이는 세계 최소수준의 전력사업을 구축하고 성공

적으로 운영해온 업계의 자신감이 나타난 결과로 해석된다. 더 높은

점수가 나오지 않은 것은 전술한 바와 같이 장거리 직류송전, 인접국

과의 전력교역 등과 관련된 기술제약이 반영된 것으로 보인다.

연관산업, 개척경험 등도 상대적으로 평가결과가 좋게 나타났다. 이

는 국내의 전력 연관산업의 성숙도와 해외 발전사업 진출경험 등이

반영된 결과로 보인다.

인적자원, 시장, 인프라 등의 평가요소들이 70점대로 평가되었으며,

법제도와 투자(금융) 등은 상대적으로 매우 낮은 점수를 얻고 있다.


시장 73

기술 88

인프라 72

법제도 59

투자(금융) 57

연관산업 84

개척경험 80

인적자원 78

<표 3-18> 남한 전력산업의 남북통합 역량평가 결과


전력산업 내적인 역량은 상대적으로 우호적으로 평가되었으나 법제

도, 투자(금융) 등과 같은 외부와 연계된 역량에 대해서는 매우 낮은

평가결과를 보이고 있다. 전문가들의 평가결과는 전력산업 자체는 어

느 정도 남북통합 역량을 보유하고 있는 것으로 보고 있으나, 현재의

법제도와 투자(금융) 시스템으로는 원활한 전략산업의 남북통합이 어

려울 것이라고 보고 있음을 시사하고 있는 것으로 해석된다.

제4장 남북통합을 위한 에너지산업별 정책과제 119

제4장 남북통합을 위한 에너지산업별 정책과제

에너지부문의 남북통합을 위한 정책과제는 에너지원별, 기능별, 산

업별, 통합 단계별로 매우 다양하게 분출하게 될 것으로 예상된다. 그

들의 대부분은 통합에 대비하여 오래 전부터 정책적으로 설계되어야

하며 갑작스럽게 통합에 돌입하는 상황에서도 즉시 활용될 수 있도록

대비되어야 하는 특성을 가진다.

본 연구에서는 석유, 석탄, 전력 등의 에너지 산업별로 예상되는 정

책과제를 정리해보고자 한다. 이 역시 산업별로 5~6명의 전문가단을

구성하여 집중적인 자문을 통해 취합하는 방법을 활용하였다. 북한과

남한의 산업에 대해 공히 충분한 식견을 갖춘 전문가단을 구성하기가

어렵다는 현실적인 제약으로 인해 참여 전문가 수를 더 이상 확장하

지 못하였다.

1. 석유산업의 정책과제

석유산업 남북통합을 위한 정책과제는 원유도입/생산, 석유정제, 석

유수송, 석유판매, 법제도, 정책, 연관산업, 남한시설 활용 등의 여러

부문으로 나누어 조사되었다.

가. 원유도입/생산

‘원유도입/생산’부문의 정책과제는 원유도입과 원유생산을 위한 인

프라 구축과 관련된 정책과제를 의미한다. 원유생산 인프라 구축은 해

120

외자원 개발사업이 아니라 북한 내의 원유 탐사 및 개발을 위한 인프

라 구축을 의미한다. 이와 관련하여 전문가들은 모두 6가지의 정책과

제를 제안하고 있다. 먼저 북한 석유수요 전망이 필요하다는 점을 정

책과제로 제안하고 있다. 중장기 수요전망은 석유뿐만 아니라 에너지

정책 전반에 걸쳐 중심적인 판단기준을 제공한다. 북한의 중장기 석유

수요 전망을 봐야 원유도입 규모와 관련 인프라 구축의 단계별 설계

가 가능해 진다. 북한의 중장기 석유수요 전망은 워낙 북한이 오랫동

안 석유수요를 억제해온 사회라서 장래 예측에 많은 불확실성이 불가

피하다는 특성을 갖는다. 특히, 석탄 위주의 시스템으로 구축되어 있

는 산업부문과 가정/상업 부문의 석유수요가 크게 팽창할 것으로 추측

되나 이를 적절히 반영할 수요전망 모델의 개발이 요구된다.

두 번째로 제시된 정책과제는 단계별 인프라 구축 플랜이다. 중장기

석유수요 전망은 그에 따른 각종 인프라 수요를 동반한다. 전망된 장

래의 원유도입/생산 수요를 충족하기 위해 어떤 종류의 인프라를 언제

까지, 어떻게 건설할 것인가 하는 입체적인 의사결정 체계가 수립되어

야 한다. 원유도입 또는 원유생산 인프라 구축은 동 산업의 중장기적

기반을 구축하는 것으로 매우 중요한 사안이므로 국가에너지기본계획

과 같이 국가의 공식적인 계획에 포함될 가능성이 높다. 인프라 구축

플랜 정책과제는 단계별 계획은 물론 기술적 검토와 재정적 검토를

포함하는 실행계획 수준으로 수립되는 것이 바람직하다.

다음으로 제시된 정책과제는 투자재원 및 금융정책이다. 투자재원

은 소요가 예상되는 투자액의 규모는 물론 조달을 어떻게 할 것인가

에 관한 조달방안도 포함하는 의미이다. 중장기에 걸친 대규모 투자사

업이므로 공공재원은 물론 민간재원의 활용방안을 검토하는 것도 필

요하다.


관세 및 세제 지원정책도 전문가들이 제시하는 정책과제이다. 석유

산업 남북 통합 시, 남북이 서로 다른 원유도입에 대한 관세를 어떻게

통합할 것인가에 대한 정책적 고민이 필요함을 의미한다. 북한의 경우

는 원유 수입의 주체가 정부이므로 당연히 세금이 없지만, 남한의 경

우는 2015년 11월 현재, 3%의 기본관세가 부과되고 있다. 원유 수입

시에 납부한 원유수입관세는 석유제품을 수출할 때, 1~2%를 환급해

주는 제도도 운영되고 있다. 이는 수출 석유제품의 원료로 수입하는

원유에 대한 세제적 지원을 목적으로 하는 제도이다. 경제운영 시스템

이 다른 남북의 석유산업 통합은 기본적으로 세금과 관련된 다양한

정책과제를 야기할 것으로 예상된다.

러시아의 동태평양석유파이프라인(ESPO, East-Siberian Pacific Ocean

oil pipeline) 연계 원유 도입에 대한 분석과 석유개발, 탐사지역 분석

도 석유산업 남북통합의 정책과제로 제시되었다. 북한의 전통적인 원

유도입선은 중국과 러시아이다. 그러나 중국은 이미 대규모 원유 수입

국이고 러시아로부터의 도입은 중단된 지 25년에 이른다. 그러나 남

북 석유산업이 통합되고 원유 도입능력을 확충한다면 결국 ESPO를

통한 러시아 원유도입에 대한 검토가 불가피할 것으로 예견된다. 이는

신의주 인근에 위치하고 있는 석유정제설비 봉화화학공장의 시설 현

대화와도 관계되어 있다. 봉화화학은 중국 대경유전 원유 스펙에 맞게

설계된 설비이나 대경유전은 생산량이 이미 크게 감소하고 있는 고갈

되어 가는 유정이다. 대경유전의 원유는 대련까지 가는 송유관의 한

지점인 철령에서 분기하여 신의주 봉화화학까지 조중우호송유관으로

연결되어 있다. 반면, ESPO 원유는 중⋅러 국경지역 스코보르디노에

서 분기하여 대경유전까지 연결되어 중국에 원유를 공급하고 있다. 그

러므로 북한의 봉화화학도 현존하는 조 중우호송유관을 통해 ESPO

122

러시아 원유를 공급받을 수 있다. 그럴 경우에는 현재 봉화화학의 설

비를 러시아 원유에 맞도록 현대화해야 한다. ESPO 러시아 원유의

다른 공급권역은 북한의 북동쪽인 선봉지역이다. 북한은 이 지역에 승

리화학이라는 원유 정제설비를 보유하고 있다. 이 설비는 오랜 동안

가동정지 상태에 있어 대대적인 개보수 및 현대화가 필요하나 원유도

입 정책을 어떻게 수립하느냐에 따라 개보수하지 않고 폐지할 수도

있어 존폐 여부가 원유도입 정책에 따라 좌우될 수 있다.

북한지역의 원유개발도 중요한 정책과제로 부각할 전망이다. 북한

은 이미 1970년대부터 원유개발을 위한 다각적인 노력을 기울여왔으

며, 상당수의 유망지역을 확인하고 있는 것으로 주장하고 있다. 남북

석유산업이 통합된다면, 북한 지역의 원유개발을 정책적으로 어떻게

다룰 것인가 하는 새로운 정책과제에 직면하게 될 것으로 예견된다.

나. 석유정제

‘석유정제’ 정책과제는 북한의 석유정제 인프라에 관한 정책을 의미

하며 구체적으로 현존 정제설비의 개보수 및 현대화를 어떻게 추진할

것인가 하는 과제도 포함된다.

동 정책분야에 관하여 전문가들은 모두 7가지의 정책과제를 제시하

고 있다. 석유정제 인프라에 관한 기술 및 인력 확보가 우선 제기되는

정책과제가 될 전망이다. 북한의 현존 정제설비를 기술적으로 조사하

고 개보수 및 현대화 방안을 설계할 수 있는 기술적, 인적 역량 확보

를 위한 정책적 노력이 필요함을 의미한다.

석유의 수송과 판매, 그리고 그를 연계하기 위한 정책과제도 제시되

었다. 여기서의 석유수송은 정제 이전 단계의 원유수송과 정제 이후의


하류부문과의 연계를 위한 석유제품 수송을 포괄한다. 정제공장이 중

류에 위치하고 있으므로 상류와의 연계수송과 하류와의 연계수송이

모두 정책범위에 포함된다.

북한 현지의 관련산업 육성을 어떻게 정책적으로 추진할 것인가 하

는 것도 중요한 정책과제로 제시되었다. 특히 북한의 석유화학산업을

어떻게 육성할 것인가 하는 점은 석유산업 뿐만 아니라 북한 경제 전

체에 영향을 미치는 중대한 정책과제이다. 알려진 바처럼, 북한에는

석탄화학산업은 발달해 있으나 석유화학산업은 미미한 수준이다. 남

북 석유산업의 통합은 필연적으로 북한의 석탄화학산업을 석유화학산

업으로 대체해야 하는 중요하고도 시급한 정책과제를 부각시키게 될

것이다.

남북 석유산업 통합 시, 석유정제 분야의 투자재원 및 금융 정책,

세제지원 등과 같은 정책과제도 제시되었으며, 석유제품 국제수요 전

망, 정제설비 현대화 비용/편익 분석 등의 과제도 제시되었다.

다. 석유수송

여기서의 석유수송은 석유제품의 하류부문 운송을 의미하며, 저유,

출하, 판매시설 등과 관련된 정책과 수송인프라/네트워크 구축과 관련

된 정책들이 주요 과제로 제시되었다.

북한 인프라 개선 및 신설 계획, 타 산업분야 인프라(가스, 철도, 도로,

항만, 전력 등)와 공조, 투자재원, 금융 정책, 세제 지원, 수송수단 별

비용/편익 분석 등의 정책과제가 제시되었다.

124

라. 석유판매

석유산업 남북 통합 시에 가장 시급한 분야가 석유판매 분야가 될

전망이다. 민수부문 석유수요를 장기간 억제해 오면서 사실상 석유판

매 유통구조가 형성되어 있지 않으며, 유통네트워크도 없어 사실상 석

유유통 산업이 거의 없는 것과 마찬가지인 상황이다. 급격히 빠른 속

도로 석유수요는 증가하게 될 것이고 그에 따라 석유판매라는 업종에

대한 설계와 투자가 긴급히 요청될 것으로 예견된다.

석유판매와 관련하여 제기된 정책과제들은 다음과 같다. 등록, 저장,

환경, 안전, 판매자 의무, 사업자 업역 구분, 유외사업 관련 정책, 재

정, 세제, 지원 계획, 가짜석유 대책, 면세유 대책, 무자료 거래 등 부

정유통, 북한/인근 국가 판매 인프라/시장 분석, 대 외국 자본 경쟁력

강화 등이 제기되었다.

제시된 정책과제 하나하나가 모두 현안 파악과 대안 마련을 위한

연구과제이자 정책적 결정사항들이다. 특히, 가짜석유 대책, 면세유

대책, 무자료 거래 등 부정유통 등에 대한 대책은 빈틈없이 수립되어

야 한다. 남북의 석유산업이 통합된다 해도 상당기간 동안은 남북의

산업 현실이 같지 않을 수 있으므로 북한 지역으로부터 가짜석유, 면

세유, 무자료 거래 석유 등이 남쪽으로 유입될 수 있기 때문이다.

마. 법제도

법제도적 측면에서의 정책과제들도 제시되었다. 법제도 정책과제는

남북의 석유관련 법제도의 현황을 파악하고 이를 단계별로 통합하기

위한 제반 정책적 수요를 의미한다.

법제도와 관련하여 석유 및 석유대체연료 사업법, 대기환경보전법,


위험물 안전관리법 등 단계별 통합방안 수립, 교역, 협력, 투자 사업

법제도 마련, 단계별 품질, 환경 기준, 인프라 소유권, 지대 결정기준

등이 제시되었다.

알려진 바처럼 북한의 석유산업은 국가주도 산업으로 남한처럼 공

정한 법제도를 통해 시장을 설계하고 통제함으로써 산업질서를 유지

하여 기업들의 안정적인 사업영위와 소비자들의 편리한 소비생활을

지원하기 위한 법제도적 장치들을 갖추고 있지 못하다. 그러므로 석유

산업 관련 법제도도 간단하고 선언적인 내용 위주로 기술되어 있어

구체적이지 못하다. 그러나 남북 석유산업의 통합은 전문가들이 제시

한 바와 같이 다양한 법률적 수요를 분출시킬 것으로 예견된다.

법률적 통합을 위해 북한 석유 관련법의 분석 및 남북비교 작업 등

의 준비과정도 필요하며, 북한 석유산업 현대화, 개방화, 남북통합의

진행과정과 시기적으로 적절히 조정된 법제도적 조치들이 구상되어야

한다. 그러므로 법제도적 통합은 남북 석유산업의 통합이 완성될 때까

지 지속적으로 추진되어야 하는 과정적 정책과제이다.

바. 정책

정책분야의 과제들도 제시되었다. 이는 주로 북한 석유산업 현대화,

개방화, 투자정책과 석유수급 및 안정화 정책과 관련된 정책과제들이다.

‘국가에너지기본계획’ 등 국가의 공식 석유정책에 북한 관련 정책을

어떻게 통합할 것인가, 재정, 세제 지원 정책은 어떻게 통합할 것이며,

북한 석유산업 현대화 및 개방화는 어떻게 추진하고 관련된 투자수요

는 어떻게 평가할 것인지 등에 대한 정책적 검토의 필요성을 제시하

였으며, 그들을 총괄하는 단계별 통합 정책의 수립 및 로드맵 개발 등

126

의 정책과제들이 제시되었다. 아울러 현재 북한 석유산업의 구조조정

과 민영화 여부 검토, 탄소배출권 거래제 등도 검토되어야할 정책과제

로 제시되었다.

이는 북한의 석유산업을 어떻게 현대화, 개방화하고 통합할 것인가

에 대한 정책적 청사진의 필요성을 제기하는 제안들이다. 그러므로

‘단계별 통합 정책수립 및 로드맵’ 이 가장 중심적인 정채과제라고

할 수 있다.

라. 연관산업

석유산업의 전후방 연관산업과 관련한 정책수요도 존재한다. 구체

적으로는 원료 및 중간 투입재 확보 전략, 전력공급, 석유화학, 신재생

등 원/부자재, 서비스 분야 인력 확보, 산업단지 건설계획(혹은 지역별

비교우위산업 분석) 등의 정책과제들이 제시되었다.

모든 산업은 연관산업과 흥망성쇠를 함께한다. 연관산업이 없으면

주산업이 성장할 수 없으며, 주산업이 쇠퇴하면 연관산업도 함께 쇠퇴

한다. 그러나 북한 석유산업의 경우는 약간 예외적이다. 주산업인 석

유산업 자체가 당국의 계획에 의해 제약적으로 형성되어 있기 때문이

다. 북한의 석유산업은 승리화학과 봉화화학이라는 두 개의 석유정제

기업으로 대표된다. 연관산업이라고는 안주지구에 있는 석유화학기업

인 남흥화학연합기업소가 유일하다. 원유 정제공장의 역할은 석유제

품을 생산하여 당국의 계획에 따라 분배하는 것으로 완성되는 구조이

다. 남흥화학연합기업소에 원료용 나프타를 공급하는 것 정도가 연관

산업과의 관계라고 할 수 있다. 석유유통 산업도 철도로 연유창에 수

송하면, 각급 기업소나 군부대 등이 연유창으로부터 자체 수송하여 소


비한다. 전국을 거미줄처럼 연결하는 송유관, 주유소 등의 유통망도

없으며, 탱크로리와 같은 석유 수송산업도 없다. 주유소의 경우는 근년

들어 평양과 지방의 대도시를 중심으로 생겨나기 시작하는 정도이다.

그러므로 남북 석유산업의 통합은 다양한 단계의 석유화학 산업, 석

유 유통 및 수송산업 등의 연관산업을 새로이 건설하여 육성해야 하

는 정책과제를 내포하고 있다고 할 수 있다.

마. 남한시설의 활용

석유산업 남북통합 시 남한의 시설을 활용하기 위한 정책과제들도

제시되었다. 구체적으로는 공동경영, 합작투자, 정부지원책, 북한을 통

한 중국, 러시아 수출시장 확보, 인력교육 및 교류프로그램, 유럽 등

해외 유사사례 검토, 동북아오일허브 연계 등이 제시되었다.

현재 남한의 석유산업은 국내 수요규모를 크게 초과하는 과잉설비

를 가지고 있다. 향후 남한의 석유수요가 크게 증가할 가능성이 거의

없기 때문에 과잉 정제설비는 남한 석유산업의 구조적인 문제로 인식

되고 있다. 남북 석유산업의 통합은 이러한 구조적인 문제를 일거에

해결할 수 있는 기회를 제공할 것으로 기대된다. 북한 지역 석유수요

의 급격한 증가와 중국 동북지역, 몽골, 러시아 극동지역 등에 대한

석유제품 수출 등이 과잉설비를 활용할 수 있는 기회를 제공해 줄 수

있을 것으로 기대되기 때문이다.

남북 석유산업 통합 시 남한시설의 활용은 북한 정제설비 현대화

및 증설계획 수립과정에서 적극 검토되어야 할 고려요인이다.

128


2. 석탄산업의 정책과제

남북 석탄산업 통합을 위한 정책과제는 시장, 기술, 인프라, 법제도,

투자(금융), 연관산업, 개발경험, 인적자원 등으로 구분하여 조사 되

었다.

가. 시장

남북 석탄산업 통합 시 시장과 관련된 정책수요는 시장 확장 및

통합 능력과 관련된 정책수요를 의미한다.

북한 석탄의 남한산업 활용 가능성 검토(품질, 공급물량, 물류, 경

제성 등)와 북한 석탄에 대한 정책적인 공급확대 방안 수립이 정책

과제로 제시되었다.

남한은 유연탄은 물론 무연탄도 수입한다. 유연탄은 전량 수입해

사용하고 있으며, 무연탄도 일부 수입한다. 2013년 남한은 181만 5

천톤의 무연탄을 생산하고 26만 5천톤의 무연탄을 수입하였다.

남북 석탄산업의 통합은 북한 무연탄의 시장이 남한 지역까지 확

장되고 북한이 대규모로 보유하고 있는 갈탄의 남한 반입도 촉발하

는 양상으로 전개될 수 있을 것이다.

나. 기술

이는 북한 석탄산업을 현대화하기 위한 기술과 관련된 정책수요로

5가지의 정책과제가 제시되고 있다.

북한 탄광 운영실태 파악 및 현대화 방안 연구, 북한 저급탄의 고부

가가치화, 북한 탄광 광해실태 파악 및 광해 저감, 북한 탄광 품질관

130

리 실태파악 및 개선, QC 제고방안 수립 및 품질의 대외 신용도 제고

방안 등의 정책과제들이 제기되었다.

북한 석탄산업 현대화는 가행탄광의 기계화뿐만 아니라 광산의 운

영, 석탄의 전후처리를 통한 환경적 성능 개선, 품질관리, 광해 저감과

같은 포괄적인 업그레이드를 의미한다. 광산의 기계설비, 채탄공법 등

의 현대화는 투자를 통해 비교적 쉽게 접근할 수 있는 분야이나 고부

가가치화, 품질관리, 광해방지 등은 보다 복잡한 시스템적인 접근이

필요한 분야이다.

다. 인프라

남북 석탄산업 통합 시 남북의 석탄 인프라를 연계하고 확충하는

것과 관련된 정책과제로 4가지가 제안되었다.

북한 석탄 물류체계 실태 파악 및 현대화 방안, 북한 탄광 전력공급

실태파악 및 개선방안, 북한 지역의 관광 및 국토 균형 개발과 연계

발전, 타 산업분야 인프라 계획과의 공조 등이 제시되었다.

사실 석탄산업 자체의 인프라 현대화는 그리 복잡하지 않다. 이 역

시 광산에 대한 투자확대를 통해 상당부분 개선될 수 있다. 북한 석탄

산업 인프라 부문의 문제는 석탄광 자체보다도 전력공급, 도로, 철도

등의 수송 인프라 부문에서 더욱 심각하다. 타 산업분야 인프라 계획

과의 공조가 가장 중요한 까닭이다.

라. 법제도

남북통합 석탄산업을 다루기 위한 법률적, 제도적 통일이 요구된다.

이와 관련된 정책과제로는 북한 탄광 남북 공동개발 활성화를 위한


법제화 방안 연구가 제시되었다.

남북 석탄산업의 통합은 결국 석탄산업 법제도의 통합으로 완성된

다고 할 수 있다. 남북 석탄 관련법의 가장 큰 차이는 북한의 석탄 관

련 법제도는 부존자원을 최대한 채취하여 활용하기 위하여 제정된 반

면, 남한의 법제도는 석탄산업합리화를 통한 석탄산업의 정리를 위하

여 제정되었다는 점이다. 근본적으로 법제의 목적이 다른 것이다. 그

러므로 석탄산업의 남북통합은 북한의 석탄산업을 육성할 것인가 아

니면 합리화할 것인가에 대한 정책적 결정에 의해 크게 달라질 수 있

다. 남북통합 석탄산업 관련 법제도의 방향도 그에 따라 결정되어야

한다.

마. 투자(금융)

북한 석탄산업 현대화, M&A를 위한 투자 관련 정책과제도 조사되

었다. 북한 탄광 현대화와 인프라 확충을 위한 재원조달방안, 장기적

인 안목으로 투자 유치 및 정치적인 위험성 배제 방안 등의 정책과제

가 제시되었다.

석탄산업은 북한 경제에서 가장 중요한 중추 산업이다. 그러므로 남

북통합의 초기와 그 이후 상당기간 동안에는 석탄산업을 현대화하고

육성하기 위한 정책이 불가피할 것으로 보인다. 그럴 경우, 그를 지원

하기 위한 투자재원을 어떻게 마련할 것인지, 특히 북한 석탄산업 민

영화를 추진하는 단계에서는 남북 석탄산업의 M&A를 지원하기 위한

금융지원을 어떻게 제공할 것인지 등에 대한 정책적 고민이 요구된다.

132

바. 연관산업

남북 석탄산업이 통합될 경우, 전후방 연관산업의 육성과 관련된 정

책과제로는 북한 제련 제철산업 실태파악 및 현대화 방안, 북한 광물

가공산업 실태파악 및 현대화 방안, 시설의 현대화를 위한 관련 산업

(기계, 전기, 전자 등) 현지 유도를 위한 정책 및 제도 수립 등과 같은

3가지가 제안되었다.

석탄산업은 비교적 연관산업이 많지 않은 산업특성을 가지고 있다.

남북 석탄산업 통합 시 고려해야할 아주 중요한 연관산업이 하나 있

다. 바로 연탄산업이다. 석탄은 북한의 난방과 취사를 담당하는 민생

부문의 중심연료이나 북한에는 예로부터 연탄산업이 발달하지 않았

다. 그로 인해 대부분의 석탄 이용은 가루탄이나 괴탄의 형태로 이루

어지며, 아주 일부만 직접 연탄을 제조하여 사용한다. 반면, 남한의 연

탄산업은 세계적으로 그 유례를 찾아보기 어려울 정도로 독창적인 기

술과 산업체계를 가지고 있다. 아직도 전국에 48개의 연탄공장이 운

영되고 있다.52)

북한에 주요 지역 거점마다 연탄공장을 건설하여 민생부문의 연탄

을 공급하는 방안은 북한 민생부문의 연료난 해결에 직접적으로 기여

할 수 있는 최적의 방안이다.

사. 개발경험

국내외 개발사업 경험 관련 정책과제로는 남북 공동 자원개발 협력

사례 분석 및 개선방안이 제안되었다.

52) 에너지경제연구원, 에너지통계연보, 2014. p148


이는 남북 석탄산업을 통합하는 과정에서 국내외 개발 경험은 매우

유용한 경험으로 활용될 수 있을 것이다. 남한은 일찍이 해외 유연탄

개발사업에 많은 투자를 진행하고 있어 첨단기술과 채탄법으로 북한

석탄광을 현대화하는데 매우 유용한 경험을 보유하고 있다. 2014년

한국은 1억 2,270만 톤의 유연탄을 해외에서 수입하였으며, 그 가운데

55.4%를 직접 개발하여 도입하고 있다.53)

아. 인적자원

남북한 인적자원 확보 및 양성에 관한 정책과제로 북한 탄광 기술

인력 현황 및 교육 수요 조사, 북한 인력의 자유 경제체제 적응을 위

한 국내 체험 교육 실시방안 수립 등이 제시되었다.

53) 해외자원개발협회, http://www.emrd.or.kr/mem/business/index.jsp

134


3. 전력산업의 정책과제

남북 전력산업 통합을 위한 정책과제는 시장, 기술, 인프라, 법제도,

투자(금융), 연관산업, 개척경험, 인적자원 등으로 구분하여 조사되었다.

가. 시장

남북 전력산업 통합을 위한 시장분야의 정책과제는 통합에 따른 시

장 확장 및 통합과 관련된 정책과제를 의미한다. 이에 관하여 전문가

들은 모두 9가지의 정책과제를 제시하였다.

북한 시장상황 업데이트, 북한 소비자 욕구 충족제품 공급능력 확

보, 남북 통합계통 중장기 전력수요 예측, 남북 통합전력망 운영방안,

남북 전력계통 연계 경제성 분석, 북한 전력시장 도입방안, 중국의 대

북 진출 영향 분석, 북한 전기 제조업 기술동향, 단계별 북한 전력지

원 마스터플랜 등의 정책과제들이 제안되었다.

북한 전력분야는 남북 통합 전력산업의 새로운 블루오션이다. 거의

모든 발전설비와 송배변전 설비는 개보수 대상이고, 충분한 전력공급

을 위해서는 새로운 설비들의 신규건설이 요구된다. 이러한 상황은 이

미 성숙단계에 진입하여 새로운 산업동력을 찾기 어려운 남한의 전력

사업에게 새로운 기회를 제공할 것으로 기대되고 있다.

북한의 전력수요 증가도 새로운 시장이다. 북한 사회에 상업에너지

시스템이 정착되고 전체적으로 구매력이 향상됨에 따라 전력수요는

급속하게 증가할 것으로 예상된다.

그러므로 남북 전력산업 통합은 이러한 기회요인을 최대한 잘 활용

할 수 있도록 구상되어야 하며, 특히 통합과정에서의 외국 기업들과의

136

경쟁을 어떻게 관리해야 할 것인가에 대한 정책적 고민도 동시에 필

요하다.

나. 기술

남북 전력산업 통합 및 북한 전력산업 현대화와 관련된 기술분야의

정책과제로 전문가들은 7가지를 제안하였다.

북한 산업 현대화를 위한 첨단기술 확보, 남북 전력기자재 표준화

방안, 남북 전력공급 표준화 기술 확보, 남북 전력계통 연계 시 기술

적 고려사항 분석, 남북 전력 시스템 동기화 핵심기술 개발, 북한 전

력기기 기술수준 및 평가, 북한 송배전 및 발전설비 현황 분석 등이

제시되었다.

남과 북의 전력기술 수준도 차이가 있겠지만 기술분야에서 가장 고

민해야 할 부문은 전력과 관련된 각종 기술표준의 통합이다. 남북 전

력기자재 표준화 방안, 남북 전력공급 표준화 기술 확보 등이 그와 관

련된 정책과제이다. 근년 들어 나진특구에 대한 중국의 전력공급과 러

시아의 전력판매 계획 등이 추진되는 등 인접국의 다른 기술표준들이

북한에 진입하는 현상들이 진행되고 있어 적지 않은 우려를 낳고 있

다. 한 지역에 어떤 기술표준이 자리 잡게 되면 좀처럼 바꾸기 어렵기

때문에 한반도 전역을 하나의 표준으로 통일하는 것이 남북 전력산업

통합의 가장 중요한 정책과제라 할 수 있다.

다. 인프라

남북 전력 인프라 연계 및 확충과 관련하여 전문가들은 5가지의 정

책과제를 제안하였다.


북한 전력 인프라 실태조사, 북한 전력계통 현대화 및 재구축 비용

평가, 북한 인프라 개선 및 신설 마스터플랜, 타 산업분야 인프라 계

획과의 공조설계, 동북아연계를 감안한 전력인프라 구축방안 등이 제

안되었다.

북한 전력 인프라 마스터플랜도 중장기 전력 수요전망을 통해 체계

적으로 수립되어야 한다. 그를 위한 북한 인프라 실태조사가 전면적으

로 시행되어야 하며, 전력산업이 다른 산업부문을 지원하는 선행사업

이므로 다른 분야 사업들보다 한 단계 앞서 추진되어야 한다. 북한 전

력 인프라 마스터 플랜은 남북 통합단계에서는 남한의 장기전력수급

계획과 통합되어야 하며, 과학적인 북한 전력산업 육성 플랜에 근거하

여 수립되어야 한다.

라. 법제도

남북 전력산업 통합에 따른 세제, 법률 및 제도적 통일과 관련하여

전문가들은 5가지의 정책과제를 제안하였다.

북한 세제, 법률, 제도에 대한 현황 파악, 남북한 전력관련법 비교

연구, 북한전력요금 체계 구축방안, 세제, 법률, 제도를 통한 전력사용

지원 방안, 세제, 법률, 제도 통합을 위한 단계별 로드맵 설계 등이 제

시되었다.

남북 전력산업의 통합은 사실상 북한의 전력산업은 폐지되고 남한

의 전력산업이 북한 전역을 사업영역으로 확장하는 과정을 의미한다.

그러므로 남북 전력 관련 법제도의 통합은 주로 남한의 법제도를 북

한에 적용하는데 발생할 수 있는 문제나 부작용을 파악하고 이를 어

떻게 해결할 것인가 하는 문제로 귀결된다. 그 과정에서 열악한 북한의

138

전력산업 현황, 전력시장 상황 등을 잘 고려하여 단계적으로 통합해

가는 접근이 불가피할 것으로 보인다.

마. 투자(금융)

북한 전력산업 현대화, M&A 투자와 관련하여 전문가들은 일련의

정책과제들을 제안하고 있다.

북한 전력산업 현대화 투자 수요 평가, 북한 전력산업 시설 민영화

로드맵 필요, 북한 전력산업 투자진출 지원 전문 재원 마련, 투자유치

를 위한 세제지원 방안, 외국 자본 유치전략 과제 등이 제시되었다.

독일의 사례에서 나타났던 바와 같이 북한의 현재 전력산업을 서구

적 회계방식으로 평가할 경우, 북한의 전력산업은 대부분 자산가치가

매우 적거나 마이너스의 가치를 갖는 것으로 평가될 수 있다. 그런 상

황에서 북한 전력산업을 민영화할 경우, 참여하는 남한 기업에게는 상

응하는 지원을 제공할 수 있도록 하는 금융지원제도를 도입할 필요가

있다. 그러한 지원제도는 외국기업과의 경쟁에서도 유리한 조건으로

작용할 수 있어 결국 북한 전력산업에 대한 외국기업 진입에 대한 제

도적 장벽으로 활용될 수도 있을 것이다.

바. 연관산업

남북 전력산업 통합 시 전후방 연관산업 육성과 관련하여 전문가들

은 5가지의 정책과제를 제안하고 있다.

북한의 부품 및 소재 생산동향 연구, 북한 현지 계열산업 육성 정

책, 원료 및 중간 투입재 확보 전략, 북한 지역별 자원사업 등과 연계


한 전력인프라 개발방안, 전력기기 개보수 및 기기 공급 가능성 분석

등의 정책과제가 제안되었다.

사. 개척경험

국내외 개척경험 관련 정책과제도 제안되었다. 구체적으로는 남북

전력 협력사업 매뉴얼 개발, 북한 전력인프라 개발 모델개발 등이 제

시되었다.

남한 전력산업은 발전소 건설과 전력계통 운영 등에는 풍부한 경험

과 세계적인 기술수준을 보유하고 있지만, 전력계통을 다른 계통과 연

계하여 운영하는 데에는 전혀 경험이 없다. 더욱이 전력계통의 규모나

질적 수준에서 커다란 차이가 있는 계통과의 연계이므로 관련 능력

함양을 위한 체계적 노력이 필요하다.

동서독의 통일에 따른 전력산업 통합사례는 그러한 점에서 우리에

게 대단히 중요한 연구대상이다. 보고서 등의 문헌을 통한 이해로는

부족하며, 독일이 통합과정에서 겪었던 크고 작은 모든 것들 경험하기

위한 과감한 투자가 필요하다.

아. 인적자원

남북 전력산업 통합을 위한 인적자원 확보에 관한 정책과제도 존재

한다. 전문가들은 북한 현지 인력 기술교육 방안, 남한 인력양성 프로

그램, 남북 인적 교류 프로그램, 통일대비 전력분야 전문가 인력풀 구

성 등을 제안하였다.

140

제5장 독일 통일의 에너지부문 통합사례 연구 141

제5장 독일 통일의 에너지부문 통합사례 연구

제1절 독일 통일과정의 에너지분야 주요 변화

1990년 독일의 통일은 에너지 수급을 둘러싼 법제도, 시장환경, 공

급시스템 등의 모든 분야에 충격을 주었다. 40년간에 걸친 이질적인

체제에 구조화된 에너지의 생산, 공급, 소비가 한 틀 내에 통합되어야

했고, 사람들의 소비행태에도 동일성이 형성되어야 했다. 에너지가 없

으면 산업이 존재할 수도, 사람들의 일상적인 삶도 불가능하였으므로

에너지는 다른 어떤 분야보다 정책적으로, 국가적으로 중요하였다. 통

일 이후 지난 25년 동안 에너지 부문에서의 통합, 특히 구 동독지역에

서의 에너지 전환은 놀랄 만큼 순조로이 진행되었다고 평가될 수 있

다. 통일 이후 25년 동안 에너지 부문은 다음과 같은 다섯 가지 유형

의 변혁을 받아들어야 했다.

첫째, 에너지원에서의 변화가 있었다. 동독의 주 에너지원은 풍부하

게 부존되었던 갈탄이었다. 그러나 갈탄은 주로 노천광산에서 채굴되

어 상당한 환경적, 사회적 비용을 수반하였고, 해당 지역의 자연적 경

관이나 오래된 문화적 경관을 파괴하거나 변형시켰다. 따라서 통일 이

후 이들의 복원과 동시에 환경친화적인 에너지원이 개발되고 공급되

어 사용되어야 했다.

둘째, 다른 구 동독지역의 산업에서와 마찬가지로 에너지 분야에 엄

청난 투자가 이루어져야 했다. 분단 시기인 1945년부터 1990년까지

동독은 ‘사회주의적 계산’에 입각하여 산업을 시장의 논리가 아닌 물

142

리적으로 파악하였다. 공장의 기계가 돌아가면 그것으로 만족하였고,

그 설비의 효율성을 높이거나 비용을 절감할 수 있는 방향으로 대체

하려는 노력을 기울이지 않았다. 사회주의적 계산은 설비의 감가삼각

에도 둔감하였다. 이로 인해 투자는 이루어지지 않았고, 그 결과 설비

는 낡고 현대화 되지 못하였다. 40년이 지나 통일이 되면서 서독과의

균형을 맞추기 위해서는 거대한 투자가 필수적으로 요청되었다.

셋째, 새로운 소유구조가 이루어졌다. 에너지 부문은 산업의 발전에

절대적인 위치를 차지할 뿐만 아니라 사회적 기능도 수행한다. 독일에

서, 그리고 분단 시기 서독에서의 전통적인 에너지 부문의 소유관계는

다른 유럽국가들과 마찬가지로 국가소유, 지방정부소유, 개인소유가

혼재된 상황이었다. 에너지 부문에서 어떠한 소유권의 형태가 가장 바

람직한 가에 대한 논쟁은 끊이지 않았다. 통일 이후에도 이러한 문제

가 불거졌고, 특히 구 동독지역에서는 에너지 부문의 생존과 발전은

물론, 구 서독지역에 비하여 상대적으로 높은 실업을 흡수해야 한다는

정치적 고려, 즉 ‘구 동독지역의 핵심산업은 구제한다’는 고려를 포함

하여 소유권의 형태가 결정되었다.

넷째, 에너지 부문이 통합되어야 했다. 에너지망이 연결되어야 했고,

에너지 관련법이 통일되어야 했으며, 구 동독의 에너지체계가 서독의

체계에 편입되어 호환되어야 했다. 그 과정에서 구 서독지역에 존재했

던 전통적인 에너지 독과점이 동독 지역에까지 확장되는 상황이 억제

되고, 가능하다면 좀 더 경쟁력이 있고 민주화된 에너지 부문의 산업

구조로 재탄생될 수 있는 기회가 되어야 했다.

다섯째, 에너지 부문이 통합되고 재편되는 과정에서 에너지혁명이

라고 불리는 재생가능 에너지의 생산과 공급, 소비가 확대되어야 했


다. 이를 위해서 더 많은 투자가 이루어져야 했지만 새로운 기회이기

도 하였다. 그 결과 오늘날 구 동독지역은 재생가능 에너지 부문에서

전 독일에서 선두의 위치를 차지하게 되었다.

물론 문제도 있었다. 환경파괴적인 갈탄발전의 완전 중단은 지역개

발과 대규모 실업 발생에 대한 우려 때문에 아직 이루어지지 못하고

있고 그러한 상황이 향후 상당기간 동안 지속될 것으로 예상된다.

통일 전과 후에 걸쳐 동서독의 에너지 부문 현황과 통합을 살펴보

려는 노력은 단순한 작업이 아니다. 동서독의 사회체제와 정책, 그리

고 동서독의 전반적인 관계발전과 국제정세와 유관하게 맞물려 에너

지 부문의 정책이 수립되고 추진되기 때문이다. 즉 에너지 부문에 국

한하여 통일 전 후를 분석하는 데는 한계와 어려움이 있다.

이러한 고려에서 이 장에서는 통일 전 후 동서독의 에너지 부문의

현황과 통합의 상황을 에너지 부문에 중점을 두면서도 동시에 당시

전개되었던 동서독 및 동서방의 관계와 맞물려 살펴보고자 한다. 결국

에너지정책도 국가정책의 한 부분으로 기능할 수밖에 없기 때문이고,

정치적 관계와 맞물려 살펴보는 것이 독일사례에 대한 연구를 통해

시사점을 도출하고자 하는 우리에게 더욱 의미 있게 느껴질 것이기

때문이다.

이를 위해 먼저 1945년 이전의 독일 에너지 부문을 개관해 보고, 동

독의 에너지정책과 체제를 살펴볼 것이다. 이어서 석유, 석탄, 전력산

업의 순으로, 통일 이전 동독과 서독의 실상과 통일 이후 통합의 과정

을 살펴볼 것이다. 그리고 마지막으로 우리에게 줄 수 있는 시사점을

도출하고자 한다.

144

제2절 독일 에너지부문의 개관

1. 1945년까지 독일 에너지 부문의 역사

19세기 중반까지 독일에서 전기의 공급은 전력망으로 종합되지 못

하고 독립적인 발전원에 의해 개별적으로 운용되었다. 이후 가로등과

전동차의 전력 사용을 시작으로 발전소와 전력망은 확장되어 갔다.

산업 분야에서 전동기가 20세기 초반부터 이용되기 시작하면서 중

앙집중형 발전소는 제1차 세계대전 무렵부터 이미 중요한 산업시설이

었다. 그로 인해 독일의 전기 분야는 연방주(Länder)는 물론 연방정부

차원에서도 일체의 국가 차원의 규제를 받지 않았다. 발전소는 개인

소유의 형태이거나 지방 당국이 운영하는 형태 중 하나였다. 어떤 소

유 형태든 간에 국가의 규제는 일체 없었다. 지방당국이 운영하는 에

너지 기업은 국가 차원의 규제가 필요하다고 보지 않았다. 지방당국이

운영하는 에너지 기업 모델은 명시적인 법적 근거 없이 운영되고 있

었고, 이러한 형태는 민간사업 분야에서도 찾아 볼 수 있었다.

이러한 상황에서 이후 전력분야의 발전에 중요했던 네 가지 근본적

인 특징이 나타나게 되었다. 첫째, 에너지 산업의 대규모 확산에 돌파

구가 있었다. 1911년 독일제국에는 이미 2,200MW에 상당하는 2,320

개의 발전소가 있었다. 독일제국의 대도시들은 지방자치공사를 만들

어서 주민들에게 전기와 물과 석유를 공급하였다. 그러나 에너지망은

도심 범위를 대부분 벗어나지 못했으며, 계통 연결도 거의 이루어지지

않았다. 이런 에너지망의 적은 규모와 이산성은 관련 업체의 확산과

지방당국의 규제의 부재로 이어졌다.

둘째, 이 시기 이후 발전소의 민간소유권과 국가소유권의 연계가 시


작되었다. 이는 두 가지 전략의 경쟁으로 이어졌다. 첫 번째 전략은

당국이 에너지기업들을 설립하고 그 기업들은 해당 당국 관할 내 지

역에만 에너지를 공급하는 방안이었다. 두 번째 전략은 민간 투자를

통해 더 많은 시설을 건설하는 방안이었다. 후자의 대표적인 예는 라

인-베스트팔리아(Rheinisch- Westfälisches Elektrizitätswerk AG;

RWE) 발전소이다. 이 회사는 1889년 전력을 제공하는 민간기업으로

출발하였으나 곧 탄광업으로 확장해 나갔다. 지방당국과 산업체들은

RWE의 주식을 매입하기 시작했으며, 경영진들은 민간부문의 인사들

로 구성되었다. 따라서 RWE는 에너지 부문에서 정부와 산업 간에 경

제적 통합이 이루어진 사례로 들 수 있다.

셋째로 ‘양해계약’이 체결되었다. 전력망의 설치와 운영을 위해 에

너지기업들은 계속해서 라이센스 비용을 지불해야 했다. 전력 사용요

금을 부과하고 금전적 수입을 관리하는 것은 지방당국이 필수적으로

해야 할 수행 과제이며, 에너지 분야에서 영향력을 발휘하기 위한 기

본적인 요건이다. 이에 관한 에너지기업과 당국 간의 양행계약은 독일

제국의 전력상업 발전에 중요한 변화 가운데 하나이었다.

넷째로 ‘에너지연맹’(Energy Federation)의 영향은 계속 커져갔다.

에너지연맹은 독일 전 지역에 전력망을 최초로 구축했으며, 또한 처음

으로 일반 기술표준을 만들었다. 그 예로 1892년의 ‘독일전기협회’

(Association of German Electricity Association; VDEW)의 설립과

1896년의 전기장비 운영을 위한 ‘독일전기기술인협회’(Association of

German Electrical Engineers)의 안전규정 도입을 들 수 있다.

제1차 세계대전과 함께 전기 시장에 대한 규제가 시작되었다. 군수

산업(특히 알루미늄 생산)과 화학산업(암모니아 합성)에 대한 안정적

146

전력공급이 필요했기 때문이다. 독일제국 정부는 1917년 6월 21일에

서야 비로소 전력시장의 가이드라인을 제시할 수 있는 권한을 가질

수 있었다. 제국정부는 RWE의 인수 등 몇 가지 조치들을 취했으나

더 이상의 대규모 전력공급을 위한 허가를 할 수 없었다. 패전이 코앞

에 있었기 때문이었다.

바이마르 공화국의 에너지 수요 증가와 통합전력망의 수요로 인해,

새로운 규제의 틀이 마련되기 시작했다. 하지만 독일 전역의 전력망

구축에 관한 해결책을 찾지는 못했다. 따라서 독점구조가 연방정부 차

원에서 시작되었다. 대국이었던 바이에른(1921년)과 프러시아(1927

년), 그리고 부유한 도시 함부르크 등지에서 국유 독점구조가 형성되

었다.

하지만 중공업 분야에서는 민간기업들이 여전히 지배적이었다. 석

탄 및 철강 산업의 막강한 자금력은 그들의 영향력을 국가 전역으로

확대시켰다. 석탄 및 철강 두 가지 경우에서 모두, 지방당국은 전국단

위 대기업의 지분을 확보하거나, 아니면 자기들이 보유하고 있는 회사

를 통해 지역 전력망 운영에 만족해야 하는 선택의 기로에 놓이게 되

었다. 결국 1920년대 후반에 국가지분을 가진 10개의 에너지 공급업

체가 에너지 부문을 독점하였다.

이러한 지배 구조 집중화의 주요한 동력은 당시 독점으로 이행하는

경제 동향이었다. 서로 경쟁적이었던 전력체계의 병행 운영(철도, 전

자통신)이 비경제적이었기에, 전력망 소유주들은 자신의 망을 통과하

지 못하도록 함으로써 다른 기업들을 시장에서 제외시킬 수 있었다.

독점을 통해 얻은 수익은 전력공급의 확장에 쓰였다. 이러한 접근은

에너지기업들의 전략에 항상 내재되어 있다. 시장 경제에서 기업들은


자신의 수익을 극대화해야 한다. 그래서 오늘날의 통합된 전력기업이

나타나게 되었고, 이 기업들은 전력의 공급 및 운영에서부터 최종 사

용자 청구서 발송까지를 맡고 있다.

경쟁에서 도태되는 위험성을 줄이기 위해 전력회사들은 서로 경계

선을 정하여 자신의 에너지 공급 범위를 지키고자 하였다. 1927년

프로이쎈전기(Preussen Elektra; PE)와 RWE 간에 이루어진 이른바

‘전기평화’(Electric Peace)가 그 예이고, 이러한 관행은 이후 일반화 되

었다.

이러한 계약은 법적으로 성문화되지는 않았다. 하지만 에너지 분야

가 독점 금지 제정법에서 제외되고, 행정부가 이러한 관행을 지지하였

기 때문에 이러한 관행은 준입법적인(quasi legislative) 성격을 띠게

되었다. 그렇게 경쟁은 사라지고, 독일은 여러 전력 독점 지역으로 나

뉘게 되었다. 나찌의 제3제국은 1935년에 이러한 경제적인 구조를

에너지증진법 을 제정하여 보호하였다. 그럼으로써 중앙집중화된 에

너지 구조는 향상된 전쟁 수행능력 뿐만 아니라 국가 차원에서의 개

입 정당성을 제고시켰다.

1930년대 독일 전력망의 확장은 지방당국의 역할에 대한 억압을 동

반하였다. 그럼에도 불구하고 국가차원에서의 개입도 역시 현실화 되

지 못했다. 국가가 아니라 경제 참여자가 스스로 필요한 시설에 대한

확장여부를 결정하는 것이 정당하다고 간주되었기 때문이다. 그 과정

에서 무역협회들이 산업소비자들과 에너지기업들, 그리고 국가 간에

서 중재자 역할을 하였다.

148

2. 동독 에너지 부문의 명령통제체계

1945년 이후 독일의 동부지역은 소련의 점령지가 되었고, 에너지

부문은 소비에트 행정부가 도입한 중앙계획의 일반적 원칙에 따라 재

편되었다. 1949년 동독 건립 이후, 1955년까지 에너지 산업에 대한

권한과 정책은 동독정부에 신속히 승계되었다. 독일경제위원회를 설

립한 후, 소련 군부는 1947년 ‘석탄에너지부’(Department of Coal and

Energy)를 창설하여 토대를 만들었다. 이부서는 ‘산업성’(Ministry of

Industry)을 거쳐 1950년도에 ‘중공업성’(Ministry of Heavy Industry)

으로 변경되었다. 다시 1953년에는 여러 석탄 및 에너지 분야의 독립

된 국가사무국을 통합한 ‘석탄에너지국가사무국’(State Secretariat for

Coal and Energy)으로 편입⋅변경되었으며, 석탄 및 에너지 분야 공

기업들이 이 국가사무국 예하로 편입되었다. 그러나 1953년 다시 이

기구는 새롭게 설립된 ‘중공업성’(Ministry of Heavy Industry)으로 이

전하게 되었다.

1955년에 석탄 및 에너지부서가 중공업성으로부터 분리되어, ‘석탄

에너지성’(Ministry of Coal and Energy)이 만들어지면서 독립, 이전

되었다. 3년 후인 1958년에 석탄에너지성은 ‘계획 및 관리의 새로운

경제체제’(New Economic System of Planning and Management) 과

정에서 해산되었고, 전력산업은 ‘중앙경제위원회’(Central Economic

Council)의 산하로 편입되었다. 1965년 중앙경제위원회가 해체되고

‘경제활동성’(Ministries of Economic Activities)이 발족되었다. 석탄

및 에너지부서는 ‘기초산업성’(Ministry of Basic Industry)의 한 부서

로 편입되었다가 1972년도에 다시 독립부처인 ‘석탄에너지성’이 되었

다. 이후 1989년까지 지속되다가 중공업 건설 및 설비관리부와 함께


‘중공업성’(Ministry of Heavy Industry)으로 합병되었다. 그 후 에너

지부는 ‘환경성’(Ministry of Environment), ‘자연보전성’(Ministry of

Nature Conservation), ‘에너지 및 원자력안전성’(Ministry of Energy

and Nuclear Safety), ‘경제성’(Ministry of Economy)으로 분리 흡수되

어 통일에 이르게 되었다.

동독의 계획경제체제 하에서는 물자의 수입을 위한 재정, 기술 및

운송 역량이 매우 제한적이었기 때문에 국내 부존 에너지자원의 이용

은 아주 중요한 문제였다. 특히 그 중에서도 독일 중부 및 라우자티안

(Lausatian) 갈탄 채광 지역에서 나오는 갈탄, 작센 지역인 Döhlen/

Freital, Lugau-Oelsnitz, Zwickau에서 나오는 석탄은 높은 경제⋅전략

적 중요성을 가지고 있었다.

동독의 1차 에너지 소비량의 3/4은 국내 석탄으로 충당하였다. 석탄

에너지성은 석탄 채굴 및 활용에 관계된 여러 국유기업 및 연합기업

들을 관리했다. 이 업체들은 석탄발전, 연탄, 코크스, 석유 및 탄화 공

장, 연료 및 합성오일 생산을 위한 액화 공장을 갖춘 탄광 및 노천채

굴 탄광 기업들이었다. 기계와 설비관리 분야 역시 석탄에너지성의 관

할 아래 놓이게 되었고, ‘국가에너지감독원’(State Energy Inspection)

도 석탄에너지성의 산하에 속하게 되었다.

한편 석탄에너지성은 원자력 에너지의 확장에도 관심을 기울였다.

동독은 작센과 튀링겐 지역에 매장된 우라늄의 가치를 높이 평가하여

지역 에너지자원으로 활용하고자 하였다. 소련 원자력 기술의 도움을

받은 비스무트(SDAG Wismut)사에 의해 동독의 원자력 발전소인 루

브민(Lubmin)과 라인스베르크(Rheinsberg)가 필요로 하는 핵연료로

이 두 지역의 우라늄이 이용되었다. 또한 슈텐달(Stendal)에 건설이 예

150

정되었던 원자력발전소에도 활용될 계획이었다.

한편 1960년대 중반부터 더 많은 석유와 천연가스가 소련연방에서

부터 파이프라인에 의해, 그리고 이집트와 이라크, 알제리, 시리아 등

지로부터 수송선에 의해 수입되었다. 에너지 수입을 여러 국가로부터

분산하였으나, 국내 석탄의 비중을 대체하지는 못하였다.

동독의 국가에너지감독원은 에너지의 경제적이고 합리적인 사용을

위한 에너지 관리 업무와 에너지의 법적인 부분을 지원하고 실행하는

국가기관이었다. 동독의 국가에너지감독원은 그들의 감사활동을 다음

과 같은 분야에 주력하였다.

- 에너지 사용과 에너지 전환에 있어서 에너지 효율성을 제고하고,

과학 기술을 적용하여 에너지 절약 목표를 달성

- 에너지산업 발전과 경제 관리기관들의 발전 상황

- 석탄 및 에너지산업이 국민들과 전력, 가스, 열에너지 및 고체

연료 시장의 필요를 충족시키는지에 대한 평가

- 지방의회들의 복합 에너지관리업무 수행.

국가에너지감독원 산하의 ‘중앙에너지보존청’(Central Agency for

Energy Conservation)은 다음과 같은 일을 하였다.

- 에너지계획의 준비, 감독 및 분석

- 에너지 원료 사용을 관할하는 ‘각료이사회’(Council of Ministers)

산하의 ‘합리적 에너지 사용을 위한 작업반’의 의사결정과정

준비


- 세분화된 에너지 분야의 투자에 대한 정책결정 지원과 지역난

방을 위해 제안된 사업 및 재개된 사업 검토

- 에너지 관리 업무에 뛰어난 회사들에 대한 보상 검토.

‘자원효율센터’(Zentrum Ressourcen Effizienz; ZRE)는 ‘에너지이

용’(Use of Energy)이라는 잡지의 편집 기관이었으며, 광범위한 범위

의 에너지 기술 및 경제 문헌의 편집 기관이기도 했다. 에너지에 대한

감독은 1971년 동독 정부의 결정으로 석탄에너지성이 주관하기 시작

했다. 이는 동구권이 ‘구주공동제’(EC)에 대항하여 만든 ‘경제상호원

조회의’(Council for Mutual Economic Assistance; COMECON)에 속

한 국가들의 에너지 산업을 통제하는 기관들을 모델로 하여 이루어졌

다. 1978년에서 1979년 겨울에 연료 및 전력공급 문제들을 두고 도출

된 결론 중 하나로 ‘중앙에너지위원회’(Central Energy Commission)

가 장관급 감독기구로 지정되어, 주요 부처에 대한 감독의 실시와 함

께 15개 구역의 감독도 도맡았다. 또한 ZRE를 포함하여 국가에너지

감독기관으로서 1978년까지 그 세력을 확장하여 운영을 계속하였다.

국가에너지감독원은 동독의 시장 전반과 중앙 및 지방 정부기관들

의 에너지 관리 통제를 수행하는 데 광범위한 영향력을 행사하게 되

었다. 다만 정당, 대규모 조직, 군사기구들의 감독은 허용되지 않았다.

가정 부문에 대한 통제도 제외되었다. 동독의 에너지조례 (Energy

Ordinance)와 에너지와 관련된 정부의 결정에 반하는 행위를 근절하

기 위해 국가에너지감독원은 기술적이고 조직적인 비위 해결을 위한

권고사항을 만들게 되었다. 심각한 직무 위반의 경우, 많게는 100,000

마르크에 달하는 벌금을 부과하였다. 국가에너지감독원은 범죄에 대

152

한 소추권도 위임 받게 되었다.

이러한 통제와 ZRE 활동의 결과로 국가에너지감독원은 대량의 에

너지 낭비와 손실을 줄일 수 있다는 것을 파악했다. 하지만 동독의 경

제적 상황 악화에 의한 에너지 관련 시설 및 장비의 부족으로 인해 국

가에너지감독원은 에너지 소비에서, 특히 산업부문에서 전면적이고도

지속적인 변화를 이끌어 낼 수는 없었다. 1989년 베를린 장벽이 무너

지고 에리히 호네커(Erich Honecker) 당서기장이 퇴진한 후, 1990년 1

월 1일 국가에너지감독원은 한스 모드로(Hans Modrow) 신정부의 결

정에 의해 활동이 종료되었다.

제3절 석유산업

1. 통일 전 동독의 석유산업 발전과정

동독에서 석유산업은 전체 에너지부문에서 차지하는 역할이 그리

크지 않았었다. 그러나 두 가지 요인에 의해 석유산업은 중요한 산업

으로 부상하게 되었다. 첫째, 소련이 국제 석유시장에서 주요 역할을

담당하기 시작하면서 동맹국에 저렴한 가격으로 석유를 공급하기 시

작했고, 동독은 이를 서독에 재수출함으로써 빚을 탕감하고자 했다.

둘째, 1960년대 석유 붐이 일면서 동독 내에 석유 채굴 가능성에 대한

욕구가 증대되었다.

1960년대 이후 히덴제(Hiddensee) 섬 등 동독 북부에서 실험적인

유정 굴착이 시행되었다. 첫 번째로 석유 채굴이 시작된 곳은 1960년

그리멘(Grimmen)의 라인켄하겐(Reinkenhagen)이었으나 1966년 채굴


이 중단되었다. 가장 중요한 유전은 우세돔(Usedom)에 위치한 뤼토프

(Lütow)이었는데 1966년부터 1990년까지 125만 톤의 석유가 추출되

었고, 현재까지도 채굴이 지속되고 있다. 외부세계와의 교역이 없고,

러시아산 석유 의존도를 줄이고자 했기 때문에 동독은 석유자원 탐사

와 채굴이 많은 나라로 간주되었다. 동독은 서독이 에너지 국내 수요

의 30%를 자급자족하는 모습을 보며 그들을 롤모델로 삼고자 했다.

또 다른 석유 매장지역은 찡스트(Zingst) 반도의 동부 지역에 위치

하고 있었는데 이곳에서는 소량의 석유만이 추출되었다. 대부분의 시

민들은 이곳이 군사제한구역의 일부였기 때문에 이 같은 사실을 알지

못했다. 추출된 석유는 연료 탱크과 기차를 통해 소련으로 운반되어

우주 항공을 위해 사용되었다.

동구사회주의국가들의 경제협력체인 COMECON 국가들 간에는 수

송 가격이 달랐기 때문에, 동독은 서독보다 1972년에 일어난 석유파

동을 늦게 겪게 되었다. 뿐만 아니라 국가 소유의 석유회사 VEB

Minol의 주유소에서도 가격은 인상되지 않았으며, 동독공산당(SED)

에 의해 가격이 고정되었다. 가격은 VK-79 1리터당 1.40 마르크,

VK-88은 1.50 마르크, VK-94는 1.65 마르크, 디젤연료는 1.40마르크

였다. 1980년대 들어 VK-79의 생산이 중단되었으며, VK-88은

‘Normal’, VK-94는 ‘Extra’로 명칭이 변경되었으나 가격은 동일하게

유지되었다.

한편 동독은 Minol을 통해 자동차 연료를 공급하였다. 자동차 연료

공급은 ‘TGL 6428’에 의해 규제되었으며, Minol 주유소에서 다음과

같은 연료를 판매했다. Normal Gemisch(88 옥탄), Normal ohne

Öl(88 옥탄), Extra(94 옥탄), 디젤(Dieselkraftstoff) 등이었다. 한편 동

서독을 이어주는 도로변 주유소에서는 Spezial(91 옥탄), Super (98 옥

154

탄), 디젤 등이 판매되었으며, 동독 마르크(빨강-노랑 펌프)와 서독 마

르크(초록-하양 펌프)로 판매되었다. 1986년부터는 추가적으로 Spezial

Bleifrei(91 옥탄, 무연), Super Bleifre (95 옥탄, 무연) 등이 판매되

었다.

한편 동독 내에 매장된 석유는 2,400~2,500m 정도 지하에 위치하고

있으며, 가장 큰 슈타쓰푸르트(Staßfurt) 매장지의 길이는 80m에 달하

였다. 동독의 Lütow지역에서만 30번이 넘는 시추작업이 진행되었으

며, 이중 24번이 매장지에 도달하여 석유 추출에 성공하였다. 마지막

추출은 1986년 시도되었다. 과거 농업, 어업, 관광업에 주로 종사하던

이 지역에서 석유 추출은 경제 발전에 긍정적인 역할을 하였다. 1969

년 Lütow의 회사는 22만톤의 원유를 추출하여 최대치를 기록했고, 같

은 해 하루 추출량의 최대치는 1,000톤이었다.

1965년 11월 15일, ‘Görmitz I’ 시추작업은 성공적으로 진행됐다.

명칭과는 별개로 해당 시추는 괴르미츠(Görmitz)섬에서 이뤄지지 않

았고, 노이엔도르프(Neuendorf)에서 500m 가량 동쪽에 위치한 그니츠

(Gnitz)반도에서 이뤄졌다. 이후의 모든 시추과정은 ‘Lütow’이라 명명

되었고, Lütow에서의 시추는 1966년 3월 20일에 시작되었다. 추출된

석유는 동독의 Mecklenburg-Vorpommern 주가 소유한 ‘Erdöl-Erdgas

Grimmen’ 사에 의해 운영되었고, 동 사는 통일 이후 ‘VEB Erdöl-

Erdgas Grimmen GmbH’로 바뀌었다가 1990년대 초반에 해체되었다.

1950년대 후반부터 동독도 석유 정제 역량을 갖추기 위해 노력하기

시작했다. PCK 정제소는 베를린에서 소비되는 가솔린, 디젤, 제트연

료 및 난방유의 95%를 공급하였다. 정제소가 동독 전체 연료 생산 시

장에서 차지하는 비중은 10% 정도였다. 석유정제소 PCK는 1991년까

지 석유화학기업연합을 의미하였으나, 이후 1996년까지는 ‘석유화학


연료’(Petrolchemie und Kraftstoffe)로 의미가 바뀌었다. 해당 정제소

는 ‘Ruhr Oil’가 37.5%, ‘Shell Germany Oil’가 37.5%, 그리고

‘AET-Refinery Investment Association Schwedt’가 25%를 투자한 공

동 벤쳐기업인 ‘PCK Refinery Ltd’가 소유하고 운영하며, 총 1,400명

의 근로자 중 30퍼센트가 여성 근로자이다. 2,000명의 근로자가 추가

적으로 근무하는 75개의 자회사는 정제소 내에 위치하고 있으며, 이

러한 자회사들은 대부분은 정제소의 서비스를 담당한다.

연도총계

(백만톤)소련산

(백만톤)소련 수입비율

(%)

1960 1.9 1.8 95

1965 5.1 4.9 96

1970 10.3 9.2 89

1975 17.0 15.1 89

1977 19.0 17.0 89

<표 5-1> 동독의 원유수입 현황

출처: DDR-Handbuch, p. 328.

1963년 12월부터 시베리아 서쪽지역에서 정제되지 않은 원유가 세

계에서 가장 긴 5,000㎞ 길이의 석유 파이프(Druschba)를 통해 동독

으로 운송되었으며, 총 3주 정도가 소요되었다. 또한 1996년부터는

Rostock-Schwedt 파이프라인을 통해서도 원유가 공급되었으며, 연간

30억톤의 연료가 Seefeld의 PETS로 유입되었고, 이곳에서 베를린 지

역으로 연료가 공급되기 시작하였다.

156

2. 통일 후 독일의 석유산업 발전과정

1990년대 들어 대부분의 생산시설들은 경제적인 이유로 중단되었으

며 1994년 즈음 매장량도 고갈되었다. 연간 추출량은 급속도로 감소

하여 1996년에는 겨우 9,578톤에 불과하였다. 2005년에는 운영 중이던

8개의 추출시설에서는 7,300톤의 석유가 생산되었으며, 1966년 이래

총 130만톤의 석유가 추출되었다. GDF Suez E&P Germany GmbH는

Lütow에서 추출소와 정제소를 운영하고 있다. 탱크로 운반된 석유는

슈벧트 암 오더(Schwedt am Oder)에 위치한 ‘석유화학기업연합’

(Petrolchemisches Kombinat; PCK) 정제소에서 가공 처리된다. 2010

년 7개의 시추공에서 4,451톤의 석유가 추출된 이후 Lütow가 독일 석

유 추출에서 차지하는 비중은 작아지게 되었다.

통일 이후 PCK 정제소는 베를린-쇠네펠트(Berlin-Schönefeld) 공항

에서 소모되는 제트 연료의 80%를 제공하며, 베를린-테겔(Berlin-

Tegel) 공항은 100% 이곳으로부터 공급받고 있다. PCK 정제소는 주

로 러시아에서 운송된 원유를 정제하며, 2010년 109만 톤의 원유가

정제됐고 2012년 21억 유로의 수익을 남겼다. 주로 생산하는 것은 가

솔린(2010년 270만톤), 등유(제트 A1, 40만톤), 디젤(340만톤), 난방유

(특히 경유 및 중유 2,000만톤) 그리고 추가생산물 (프로판가스, 부탄

가스, 역청, 유황, 황산나트륨, 프로판, 바이오에탄올로부터 발생하는

ETBE, 벤젠, 톨루엔, 크실렌, 테레프탈산 등 240만톤) 등이다.

2004년 PCK 정제소가 독일 내 정제소 중 처음으로 가솔린 첨가제

중 하나인 옥탄의 상업적 생산을 담당하게 됐으며, 이는 바이오 연료

의 영역에 속한다. 2년 후 벤진을 에테르화 할 수 있는 새로운 시설이

정비되어 가스 구성 요소에 바이오 비율을 높일 수 있게 되었다.


한편, 통일 직전인 1990년 6월 8일 ‘VEB Minol’은 ‘Minol

Mineralölhandel AG’로 새롭게 출범했으며, 주된 목표를 새로운 현대

적인 브랜드로 만드는 데 두었다. Minol을 통일독일의 독립적인 브랜

드로 만들고자 했을 뿐 아니라, 경쟁자 ‘Royal Dutch Shell’도 쓰고

있는 빨간색과 노란색을 다른 색으로 대체하고자 새로운 로고를 만들

었다. 1990년 8월 8일 VEB Minol은 합자회사로 바뀌었으며 연료 판

매를 위해 다음과 같은 3개의 회사를 운영했다:

- 로스토크(Rostock)에 본부를 둔 Minol Nordtank GmbH

- 포츠담(Potsdam)에 본부를 둔 Minol Zentraltank GmbH

- 켐니츠(Chemnitz)에 본부를 둔 Minol Südtank GmbH.

통일 이후 구 동독 경제의 민영화 조치의 과정에서 Minol Mineralölhandel

AG는 로이나베르케(Leunawerke) 정제소와 함께 프랑스 석유회사 ‘Elf

Aquitaine’에 매각되었고, ‘Thyssen Handels Union AG’도 민영화되었

다. Elf Aquitaine는 Minol을 인수한 후 2년 만에 운영을 지속할 수 없

게 되자 계승 기업인 프랑스 회사 ‘Total’에 흡수되었고, 현재 Total이

운영하고 있다.

158

제4절 석탄산업

1. 통일 전 동독의 석탄산업 현황

가. 동독 석탄산업의 확대

갈탄은 동독에서 단연코 가장 중요한 에너지 자원이었으며, 최초의

채굴은 1382년 리이스카우(Lieskau)에서 이뤄졌다. 산업화 과정에서

광업과 가공업은 가장 먼저 성장하기 시작했으며, 더욱 확대되어 후에

독일의 자급자족 정책의 바탕이 되기도 했다. 1963년 즈음 석탄 산업

은 절정기를 맞이했으며, 그 생산량은 1억 4,300만 톤에 달했다.

1970년대 석유 파동을 겪으면서 급격한 탈탄소 정책이 시행되었고,

라이프찌히 남부 등 많은 지역에 노천채광, 연탄공장, 티르바흐(Thierbach)

발전소, 리펜도르프(Lippendorf) 발전소 등의 발전소, 그리고 탄화 공장

이 들어섰다.

동독은 전쟁 직후 재건 사업과 시설물의 국유화를 진행하였고, 이후

1968년부터 갈탄 산업은 다수의 대규모 노천 채광, 코크스 제조, 저온

탄화 공장과 발전소 등이 중심이 되었다. 예를 들어 라이프찌히 남부

지역에서는 5만명 이상의 노동자들이 근무하는 ‘에스펜하임갈탄연합

기업’(Braunkohlenkombinat Espenheim)이 형성됐다. 루사티안(Lusatian)

광구의 젠프텐베르크(Senftenberg) 갈탄연합기업에서의 노천채광이 활

발히 이루어져 1989년의 경우, 전 세계 갈탄 채굴량의 1/6을 차지하

였다.


[그림 5-1] 구 동독지역 내 갈탄의 전력생산과 송전

출처: Neue Bundesländer (Gotha: Justus Perthes Verlag, 1994), p. 100.

1955년부터 이러한 갈탄연합기업은 호이어베르다(Hoyerswerda) 북

부의 ‘가스연합기업’(Gaskombinat) Schwarze Pumpe과 합쳐져, 세계

최대의 갈탄 정제소로 발전되었다. 이 지역의 거주민은 30년 만에 1

만 명에서 7만 명으로 증가했고, 대규모의 아파트 단지와 추가적 기반

160

시설이 건설되었다. 1980년 추가적 합병 절차가 진행되면서, 기존의

산업은 모두 중부독일의 비터펠트(Bitterfeld)와 Senftenberg로 합쳐졌다.

동독 갈탄발전소의 설비능력, 생산량 및 자가 소비량은 <표 5-2>와

<표 5-3>에 정리되어 있다.

발전소 설비 능력 (MW) 블록수 효율성(%)

Jänschwalde 3,000 6 31

Boxberg 3,520 14 30

Lübbenau-Vetschau 2,500 28 26

Völkerfreundschaft 1,710 18 28

Elbe 1,773 48 22

Thierbach 840 4 30

Schwarze Pumpe 1,102 20 20

Artur Becker 563 23 13

Espenhain 398 11 14

Lauchhammer 63 7 6

<표 5-2> 동독의 갈탄발전소 현황

출처: L. Metz M. Jänicke J. Pöschk, Die Energiesituation in der vormaligen DDR. Darstellung, Kritik und Perspektiven der Elektrizitätsvesorgung (Berlin, 1991), p. 56.


발전소 생산량 (GW)자가소비량

GWh %

Jänschwalde 17,926 1,267 7.1

Boxberg 22,608 1,589 7

Lübbenau-Vetschau 15,304 1,624 10.6

Völkerfreundschaft 10,073 760 7.5

Elbe 7,132 595 8.4

Thierbach 4,874 413 8.5

Schwarze Pumpe 5,640 1,585 28.1

Artur Becker 3,098 299 9.7

Espenhain 1,500 155 10.3

Lauchhammer 404 44 10.9

<표 5-3> 동독의 갈탄발전소 생산량과 자가소비량

출처: L. Metz M. Jänicke J. Pöschk, Die Energiesituation in der vormaligen DDR. Darstellung, Kritik und Perspektiven der Elektrizitätsvesorgung, p. 58.

나. 동독 석탄산업의 환경적 부작용과 그에 따른 재구조화

그러나 갈탄, 석탄 생산에는 환경비용과 사회적 비용이 뒤따랐다.

<표 5-3>은 연간 갈탄 생산량과 그를 위해 파내진 흙의 양, 그리고 이

산화황 가스 배출량(1980년 이후)을 보여준다. 1985년에서 1989년 사

이에 13억 톤의 토사가 파헤쳐졌고, 이는 마을을 비롯한 대규모의 자

연경관을 훼손시켰으며, 가정 폐수 등 다양한 문제를 발생시켰다. 갈

탄산업이 동독의 환경오염에 큰 몫을 담당했던 것이다.

162

연 도 생산 폐석 SO2 배출

1945 85 - -

1950 137 - -

1955 201 - -

1960 225 644 -

1965 251 867 -

1970 261 837 -

1975 247 1,000 -

1980 258 1,089 4.2

1985 312 1,394 5.3

1989 301 1,337 5.2

<표 5-4> 동독의 갈탄 생산과 환경문제(백만톤)

출처: eBWK, “Die Energiewirtschaft in Ostdeutschland,” Vol.61, No.12(2009), p.2.

이러한 구조는 동독이 존속될 때까지 지속되었고, 결국 1989년 변

혁을 맞으면서 갈탄 광구에서 근본적인 변화가 이루어졌다. 다수의 노

천 채광을 비롯한 전체적인 주요 독일 석탄화학산업이 폐쇄되거나 사

유화되어 운영되었다. [그림 5-2]에서 나타나듯 1990년부터 급감하는

갈탄과 연탄 생산량이 이러한 추이를 반영한다고 볼 수 있다. 더불어

기존에 국가에서 운영하던 Bitterfeld연합기업은 ‘연합중부독일갈탄주

식회사’(Vereinigte Mitteldeutsche Braunkohlenwerke AG)가, Senftenberg

갈탄연합기업은 ‘라우지처갈탄주식회사’(Lausitzer Braunkohle AG;

LAUBAG)가 되었으며, 가스연합기업 Schwarze Pumpe는 ‘에너지기업’

(Energiewerke) Schwarze Pumpe AG; ESPAG)가 되었다.54)

54) Bleicher, André. Die Institutionalisierung eines organisationalen Feldes – das Beispiel der Elektrizitätswirtschaft. Fakultät für Maschinenbau, Elektrotechnik und Wirtschaftsingenieurwesen der Brandenburgischen Technischen Universität


[그림 5-2] 1990~1994년 구 동독지역 갈탄과 연탄 생산량

A: 순생산량 추이B: 갈탄채굴과 연탄제조2. 1990년의 반 = 100출처: Neue Bundesländer (Gotha: Justus Perthes Verlag, 1994), p. 96.

2. 통일 이후 동독지역의 석탄산업 발전과정

가. 동독 석탄산업의 축소와 환경･문화･경제적 재건사업

독일통일의 시기에는 채광 산업이 생태학적으로 그리고 경제적으로

지속가능한 수준으로 감소되어 기존 20곳의 광산 중 17곳이 운영 중

지되었다. 대부분의 가공공장들이 문을 닫거나 새로운 효율적인 건물

들로 대체되었다. 광부들의 수도 불과 몇 년 만에 6만 명에서 3,000명

으로 급격하게 감소했다. 현재 채광 산업은 MIBRAG에서 두 개의 노

천채광(2007년 기준 1,860만 톤)이 가동되고 있으며, 암스도르프(Amsdorf)

Cottbus. 2006. P.139.)

164

의 Romonta GmbH에 의해 소규모로 운영되고 있다.

중지됐던 동독의 석탄 산업의 유물은 1994년 이래 ‘라우지처 및

중부독일광산관리회사’(Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau-

Verwaltungsgesellschaft; LMBV)에 의해 재건되고 있다. 갈탄산업의

현장은 300년이 넘는 기존의 문화경관과 더불어 새로운 문화경관의

개발에도 기여하고 있다. 즉 통일독일은 구 동독지역의 탄광현장을 역

사적, 문화적으로 보전하여 관광자원으로 활용하면서 환경보호도 도

모하고 있는 것이다. 환경오염이 심각했던 탄광지역을 파괴하거나 철

거하는 것만이 능사가 아님을 보여준 사례이다. 특히 수많은 노동자가

고용되어 일했던 탄광이 폐쇄될 경우 나타날 실업과 이로 인한 지역

의 사회적 불안정은 정치적으로도 큰 문제가 될 것이다. 이러한 상황

을 고려하여 환경친화적, 문화 역사적, 그리고 경제적 고려가 이루어

져야 했던 것이다.

LMBV는 독일연방정부 소유로 되어 있으며, 연방재무성이 관장하

고 있다. 광산 인근의 호수를 정화하였으며, 광산폐기물로 손상된 지

역을 복원하였고, 필요한 경우 부지를 판매하였다. ‘라우지처광산관리

회사’(Lausitzer Bergbau-Verwaltungsgesellschaft)와 ‘중부독일광산관

리회사’(Mitteldeutsche Bergbau-Verwaltungsgesellschaft)가 합쳐져 만

들어진 LMBV에는 약 2만 명이 근무하고 있다.

독일통일 이후 구 동독지역의 각 갈탄지역의 도시들은 기본적 변혁

과정에 25% 정도 참여하고 있다. 총 투자 금액은 대략 85억 유로 정

도이며, 브란덴부르그(Brandenburg) 주에서 1억8백만 유로, 작센

(Sachsen) 주에서 8억3천만 유로, 작센-안할트(Sachen-Anhalt) 주에서

3억4천만 유로를 투자했으며, 2008년 튀링겐(Türingen) 주에서도 1억


6천만 유로를 투자했다. 2012년 재무부는 2017년까지 12억 유로가 연

방 및 지역 정부로부터 지출될 것이라고 계산했다. 2012년까지는 소

위 ‘갈탄 재개발을 위한 행정 협정’(VA IV)에 의한 재정적 초기 투자

단계로 여겨졌으며, 2013년부터 본격적인 변화를 위한 투자가 진행되

었다.

슈프레강 및 라우지츠 지역의 하천들이 다양한 중금속 오염에 의해

영향을 받고 있다. 슈프레강의 문제에는 크게 두 가지 원인이 있다.

우선 벨쬬프쥗(Welzow Süd) I의 노천 채광으로 인해 철화합물이 지

하수로 유입되고 있다. ‘Eurofins Umwelt Ost’ 연구소와 그린피스, 그

리고 브란덴부르크 연방정부에 의해 인접 지역의 수질 샘플을 채취하

여 실험한 결과 철 함유량이 15포인트 중 11포인트를 차지해 기준치

를 넘는 것으로 밝혀졌다. 인접한 지역에서는 30㎝에 달하는 두꺼운

층의 황철토가 발견됐다.

한편 라우지츠에는 거의 지반면까지 채굴된 커다란 철광석 광산(갈

철석)이 있었다. 라우치즈의 토양에서 자연적으로 발생하는 활청광과

백철광은 철, 유황과 유화철의 화합물이다. 지하수의 수위 저하로 인해

대기 중의 산소와 결합하면서 수산화철과 황산염이 형성된다. 예컨대

강수량의 증가 등으로 지하수의 수위가 다시 상승하면 철과 황산염

등이 라우치즈강과 호수의 틈새로 유입될 가능성이 크다. LMBV는

이러한 현상의 진행을 브란덴부르크 주와 작센 주 측정지점에서 관찰

한 바 있다.

166

[그림 5-3] 독일 중부지역 노천탄광과 자연복원 지역현황

주: 주황색지역이 현재 운영되는 탄광지역이며, 녹색지역이 자연복원지역임.출처: Neue Bundesländer (Gotha: Justus Perthes Verlag, 1994), p. 98.

LMBV와 지역 협력사들은 지하수 복원과 관련하여 주요 오염 지역

을 확인하기 위한 연구를 진행하였고, 다양한 모델을 상정하고 가장

효과적인 방안은 무엇이며 이를 위한 비용은 얼마나 될 것인지를 예

상했다. 2013년 봄부터 LMBV와 관련 기관, 토지 및 수도 협회, 그리


고 지방 자치단체들이 가능성 있는 정책들을 시행하기 시작했다. 라우

지츠의 강과 호수에서의 철광오염을 줄이는 것이 목표였다.

또한 발전소의 효율 제고를 위해, 석탄과 천연가스의 결합물을 사용

하는 복합발전소들이 가동되고 있다. 이 발전소에서는 천연가스를 연

료로 쓰는 가스 터빈에서 발생하는 산소가 다량 포함된 폐가스가 발

생한다. 이는 다시 증기 터빈을 움직이기 위한 증기를 발생시키고, 이

증기터빈을 이용해 전체 전력의 상당량을 생산하게 된다. 가스 터빈은

조정가능한 동력을 공급하기 때문에, 상대적으로 천연가스의 효율적

사용으로 이어진다. 발전비용 또한 천연가스 발전소와 석탄 발전소가

각각 독립된 개체로 지어졌을 때보다 현저히 낮다.

발전소 순 설비능력 사용연료 블록수 가동일

Schkopau 450㎿ 갈탄 A 1996년 4월

Schkopau 450㎿ 갈탄 B 1996년 10월

Rostock 509㎿ 석탄 - 1994년 9월Schwarze

Pumpe 750㎿ 갈탄 1 1997년 12월

Schwarze Pumpe 750㎿ 갈탄 2 1998년 5월

Lippendorf 865㎿ 갈탄 1 1999년 12월

Lippendorf 865㎿ 갈탄 2 2000년 6월

Boxberg 850㎿ 갈탄 1 2000년 8월

Boxberg 850㎿ 갈탄 - 건설중

Goldisthal 1,060㎿ - - 2002/2003

<표 5-5> 석탄 및 가스 사용 신복합발전소 현황

출처: eBWK. “Die Energiewirtschaft in Ostdeutschland,” Vol.61, No.12(2009), p.6.

168

다. 갈탄사용 전력수출과 기후변화대응의 패러독스

갈탄 사용 전력 생산의 증가는 또한 기록적인 전력 수출으로 이어

졌고, 지난 해 약 33억㎾h 전력 수출을 기록했다. 베를린의 싱크탱크

인 ‘Agora Energiewende’에서 전력시장 전문가로 활동하고 있는

Patrick Graichen은 “2013년 독일은 10일 중 8일 이상은 수입된 양보

다 수출된 전력량이 더 많았다. 이 중 대부분은 갈탄과 석탄 발전소에

서 생산되었다”며 “이러한 발전소들은 국내 뿐 아니라 네덜란드 등

해외 가스 발전소조차 위협하고 있다”고 설명했다. 전문가들은 흑탄으

로 생산한 전력 수출이 꽤 수익성이 있을 것으로 예측하고 있다. 흑탄

발전소에서의 전력 생산량은 80억에서 1,240억㎾h 증가했으며, 그동

안 가스 발전소의 전력 생산량은 660억 ㎾h로 감소했다.

따라서 석탄 발전소들만이 폐쇄된 8곳의 핵발전소를 대체할 수 있

으며, 가스발전소는 이산화탄소를 적게 배출하지만 더 많은 비용이 들

기 때문에 수익성의 측면에서 불리하다.

에너지 전문가 Graichen는 ‘에너지 전환 패러독스’를 주장한다. 태

양광 발전소와 풍력 발전소가 증가했음에도 이산화탄소 배출이 지속

적으로 증가하고 있다. 올해 재생가능 에너지를 위한 235억 유로 가

량의 보조금이 전기요금으로 간접적으로 지원됐으며, 이는 4인 가구

당 최대 220유로의 그린 에너지 추가요금을 부담하고 있는 실정이다.

그에 따르면 이러한 이유로 인해 현 이산화탄소 배출 비용은 무시할

수 있는 수준인 셈이며, 이 같은 현상을 해결하기 위해서는 현재 유럽

의 배출권 시장을 개혁해야 하고, 더불어 이산화탄소의 배출거래권 가

격을 높이기 위해서는 관련 법규의 수를 줄여야 한다고 주장한다.

재생에너지를 개발하기 위해 수십억 달러의 보조금이 지출되었음에


도 불구하고 대기오염을 유발하는 갈탄 전력 생산은 2013년에 절정을

보였는데, 그 수치는 1990년과 비슷하였다. 1990년대의 수치에 따르

면 갈탄으로 1,620억 ㎾/h 이상의 전력이 생산되었다. 과거 동독의 발

전소들이 전부 활성화되어 있을 때는 1,710억 ㎾/h 이상을 생산하기도

했다. 결과적으로 25%의 그린 에너지가 지역별로 할당되었음에도 불

구하고 갈탄의 사용에 의한 이산화탄소 배출의 증가가 예상되고 있으

며, 특히 라인 지방과 루사티아 지방에서는 갈탄에 의해 생산되는 에

너지가 지속적으로 사용되고 있다.

제5절 전력산업

1. 통일 전 동독 전력시장의 개요

제 2차 세계대전이 끝나고 동독의 전력산업은 전쟁에 의한 파괴와

시설의 낙후로 인해 매우 좋지 않은 상황이었다. 전승 연합군에 의해

분단됨에 따라 1차 에너지 자원이 매장된 동독지역에서는 전력 공급

이 부족하였고, 특히 석탄 채굴이 힘들게 되었다. 효율성이 상대적으

로 떨어지는 갈탄만 남게 되었다. 이로 인해 동독은 에너지 분야에서

갈탄에 집중하게 되었다. 원자력 에너지 도입 등과 같이 에너지 공급

을 현대화하려 했던 노력에도 불구하고, 동독에서는 갈탄이 지배적인

자원으로 남게 되었다.

170

동독 서독

갈탄 83.3 18.8

석탄 0.3 29.9

원자력 10.5 34.0

수력 0.7 4.4

난방유 1.1 2.4

가스 - 7.3

기타 3.3 3.2

<표 5-6> 1989년 동서독 에너지원별 전력 생산 (%)

출처: Anja Birke Vanessa Hensel Olaf Hirschfeld Thomas Lenk, “Die ostdeutsche Elektrizitätswirtschaft zwischen Volkseigentum und Wettbewerb”, Arbeitspapier No. 22(Institut für Finanzwissenschaft, Universität Leipzig, 2000), p. 8.

당시 동독은 소련연방에 엄청난 금액의 배상금을 지불해야 했다. 제

2차 세계대전 때 펌프 저장소, 개폐기, 변압기는 모두 파괴되었다. 동

독은 분단 이후 에너지 공급을 위한 새로운 구조와 조직들을 도입하

려고 노력하였고, 그 과정에서 대규모의 국영 기업들이 생겨나게 되었

다. 지방행정부에 의해 운영되던 기업들은 국영화되었으며, 지방행정

부의 권한은 사라지게 되었다. 국영화의 목적은 계획경제를 통한 통제

와 더불어 자급자족적 경제상황의 달성을 위한 전반적 에너지 공급의

제고였다.

1953년 후반 발전시설의 국유화 작업이 끝났으며, 모든 전력 회사

들은 집단소유 체제로 전환되었다. 중앙집중화로 인해 공급 구조의 분

권적 속성은 제거되었다. 계획경제의 모델에 입각하여 노동력과 생산

시설의 입지배치에 관한 기초가 만들어 졌고, 기능별로 생산주기를 관


리하고자 하였다. 이로 인해 시장중심의 경쟁체제와는 달리 상이한 입

지 패턴(location patterns)이 생기게 되었다. 그 결과 갈탄 채굴은 제

한적인 특정 지역에서만 이루어졌다. 또한 생산의 중앙집중화와 특성

화로 인해 분업화된 시장중심체제에서는 나타날 수 없는 광범위하게

얽힌 구조가 발생했다.

에너지 생산과 분배의 엄격한 분리가 조직의 특징으로 나타났다. 하

지만 동시에 중앙집중화의 정도를 나타내는 석탄, 가스, 전기 산업에

서의 연계적 결합 현상도 동시에 나타났다. 이와 같은 재구조화 과정

의 결과, 15개의 대규모 에너지 연합기업들이 각 지역에 생겨났다.

연합기업의 임원들이 석탄에너지성에 속해 있었기 때문에 동독의

에너지 공급은 경제적 문제였을 뿐 아니라 정치권력에 의해서도 큰

영향을 받았다. 에너지 부문에서 재정 흑자였음에도 불구하고 에너지

부문의 재투자가 이루어지지 않았고, 전력 인프라에 대한 투자가 최소

한으로 이루어졌다는 사실은 독일의 통일 이후 초기에 엄청난 투자의

필요성을 설명해 주고 있다. 이것은 자본재의 감가상각이 빠르게 진행

되었던 사회주의사회의 일반적인 문제이기도 했다. 따라서 자본재는

노후화되었고, 국제 경쟁력은 떨어졌다. 동독과 다른 사회주의 국가들

의 개방이 시작될 무렵, 투자 부족은 재앙적인 경제난의 원인이 되었

다. 경제적 고려는 전적으로 정치적인 이익에 종속되어 있었다. 가격

보조금이 큰 역할을 하였으나 에너지 원료의 효율적인 사용을 위한

유인책을 제공하지는 못했다. 동독의 전력 산업 구조는 다음의 특징으

로 정리될 수 있다.

- 자급자족 정책을 추진하는 동시에 협소한 국내 주요 에너지 원

료에 집중

172

- 수요의 구조에 따른 통합 에너지망 개발 및 대규모 전력생산자

들에 집중

- 발전소 기술력 부족

- 정부 보조에 의한 에너지 가격 결정.

2. 통일 전 서독 전력시장 구조의 특징

한편 서독 전력시장 구조의 특징은 고도로 수직적이면서도 수평적

으로 집중되었다는데 있다. 8개 대기업들의 소수 독과점을 통해서 전

력 생산과 수송이 통제되었다. 시장 거래는 직접적인 경쟁이 배제된

상황에서 결정되었다. 에너지 공급 업체들은 송전선을 가지고 있었기

에 자연스러운 독과점을 형성할 수 있었다. 독점금지를 원한 당국은

전기산업계가 각기 독립된 공급지역을 설정할 수 있도록 인가해주었다.

에너지 기업들은 송전, 권리, 구획설정 등에 합의하면서 나뉜 각자의

시장에서 활동하였다. 따라서 전기가격의 결정은 자유시장경제 원리에

의해 이루어지지 않았다.

1970년대부터 이미 ‘독점위원회’(Monopolies Commission)는 대규

모 기업들이 자본과 송전망을 통해 서독 산업전체를 장악하게 될 것

이라는 비판을 받아왔다. 당국은 복잡한 규제시스템을 통해 시장에 간

섭했다. 에너지법에 의거하여 경쟁, 가격, 투자, 독점금지 남용을 관

리 감독하였다. 에너지 공급 업체들의 독점적인 영향력을 억제하기 위

해 국가가 시장의 부족한 가격 메커니즘을 보완하고자 하였다.

그럼에도 불구하고 시장 간 및 시장 내에서 심화되고 있던 독과점

은 서독 에너지산업의 특징으로 남았다. 이는 국가가 시장경쟁기능을

보완 및 대체하기 위한 관리 감독 기능을 지속하기 힘들어졌다는 것


을 의미했다. 전력시장이 생산, 송전 및 배전이라는 세 가지의 기능으

로 구분해서 설명될 수 있다고는 하지만 이렇게 구분하는 것은 현실

과는 괴리가 있었다. 현실에서는 공급의 여러 단계들 간에 경계가 모

호했다. 그 이유는 대기업들이 단순히 작은 전력공급업체를 대체할 수

있는 단일공급자로서만 행동하지 않았기 때문이다.

전력시장의 최상위 단계에는 8개의 대기업들이 존재했으며, 이들은

대규모 발전소들과 통합된 고전압망을 가지고 있었다. 시장의 차상위

단계에는 70개 정도의 지역 전기 공급업체들이 배전을 맡고 있었다.

이 단계들 간에는 송전에 대한 높은 의존도 뿐 아니라 자본의 밀접한

관련이 존재했다.

마지막으로 전력시장의 세 번째 단계는 최종 소비자들에게 배전하

는 업체들로 구성되어 있다. 이 단계에서 전력의 안정적 공급은 지방

자치 당국들의 책임으로 설정된다. 이러한 책임은 서독헌법인 기본법

(Basic Law) 제 28조에서 부과하고 있는 지방자치당국들의 일반적인

공적 공급 업무에 그 기초를 두고 있다. 여기서부터 파생되어 지역의

전기 공급을 안정적으로 하는 것은 지자체의 권한이자 의무이다. 그럼

에도 불구하고 에너지공급이 공공 책임으로 간주되어야 하는지에 대

해서는 의견이 분분하다.

찬성하는 쪽은 최소한의 인간적인 생활을 보장하기 위해서 전력공

급은 공공의 책임으로 남아야한다고 주장한다. 반면, 반대론자들은 식

량 공급과 같이 에너지 공급도 민간기업들에 의해 이루어져야 한다고

본다. 그러나 지자체의 역할을 중요하게 보는 측은 경제적인 측면에서

도 권역으로 나누어 에너지를 공급하는 것이 더 유리하다고 지적한다.

지역적 경제요인으로서 지역 에너지기업들은 지방자치당국의 예산조

달에 도움을 줄 뿐만 아니라, 지역사회의 거주민들이 이해당사자로서

174

혹은 혁신자로서 에너지 안정화 및 환경보호 활동의 기회를 가질 수

도 있다는 것이다.

에너지 부문에서 지역 권한을 부여해야한다는 또 다른 이유는 공급

과 배전 시설에 대한 투자가 필요하다는 사실이다. 그러나 이후 에너

지 분야의 규제 완화의 예에서 볼 수 있듯이, 자연발생적 독점체제를

해결하는 데에는 다른 방법들도 있었다. 사실 서독의 지방 당국들은

공공도로에 대한 권한처럼 에너지 공급에서도 같은 권한을 가졌다.

어찌되었건 지역공동체들은 두 가지 상이한 방안으로 문제를 해결

하고자 했다. 우선 지역의 에너지 공급 업체가 해당 역내에서 에너지

를 공급할 수 있도록 허락해 주었다. 이 경우가 의미하는 바는 전력소

비자들을 위한 전력망을 설립하기 위해 공동체의 토지를 사용할 수

있도록 허락해 주었다는 뜻이며, 기업들은 일정 금액을 공동체에 지불

해야 했다. 다른 예로는 지방자치 공공사업을 통한 에너지 공급을 들

수 있다. 1998년도에 서독 소비자의 30% 정도가 지방자치 사업을 통

해 전기를 공급 받았으며, 나머지 약 70%가 지역 에너지 공급자를 통

해 전기를 공급 받았다.

3. 통일 이후 체제전환과 신탁청의 역할

가. 시장경제중심의 체제전환과 에너지산업의 통합

한편 동독은 1989년 11월 9일 베를린장벽이 무너진 후 동독의 각료

이사회(Council of Ministers)를 통해 새로운 에너지 프로그램을 만들

고자 1989년 11월 23일 관련 법안을 작성하기로 결정하였다. 그러나

동독 지역으로 제한된 이 대안 에너지 구상은 실천될 수 없었다. 그


이유는 자급자족 경제주의에 기반한 이 정책이 동서독을 함께 통일하

려는 노력에 반하는 것이었기 때문이다.

1990년 8월 통일조약 과 함께 서독은 동독을 법적으로 흡수하게

되었다. 그에 따라 서독은 동독의 정치적, 사회적, 경제적인 상황을 변

화시킬 수 있는 모든 권한을 가지게 되었다. 1990년 7월 1일부터 시

행된 동서독 간 경제, 통화 및 사회 통합과 함께 모든 전력계통의 통

합을 위한 조건들이 준비되었지만, 정부와 개별 사업자 간에 모든 결

정이 내려진 것은 아니었다. 유례없는 정치체제의 변화라는 상황에 직

면하여 이해당사자들은 한편으로는 다른 정책적 대안의 선택과 다른

한편으로는 잘 구축된 서독 제도의 도입을 놓고 갈등을 겪어야 했다.

결론적으로 동서독 간 사회통합은 동독사회에 대한 서독 제도의 이

전으로 볼 수 있다. 시장경제체제의 자가조절적인 힘을 신뢰하면서 잘

작동하는 시장을 동독에서도 구축하는 노력이 시작되었다.

충격요법을 선호하는 부류들은 정치적 의사결정의 빠른 속도와 동

시성 그리고 이행조치들의 실질적 실행이라는 점을 강조하였다. 이는

서독제도들을 천천히 단계별로 동독사회에 적응해야 한다는 주장과

비교될 수 있다. 이들 점증적 이행의 지지자들은 생산 및 고용 감소

뿐 아니라, 실업, 높은 가격, 정보 부족 등의 형태로 나타나는 비용에

주목하였다. 체제 전환에 따르는 비용은 일시적인 재정 확대와 구조적

인 정치적 지지를 통해 제한되어야 한다고 보았다. 그러나 현실에서는

충격요법이 취해졌고, 상당히 높은 수준의 비형식적이고 즉흥적인 정

책결정이 이루어졌다.

통일 이후 에너지산업은 그러한 상황 속에서 통합되어야 했다. 시장

경제로 이행하는 과정에서 사유 재산과 경쟁을 구축하는 것은 주요한

과제이다. 그러기 위해서는 소유권에 대한 재편 작업, 대기업의 분리

176

분화가 필요하다. 이러한 민영화된 조직들은 독립적이고도 경쟁적인

기관으로 매각되어야 했다. 이들은 주식회사의 형태로, 이 회사주식의

소유자들은 민영화 과정에서 발생하는 이윤을 가져야 했다. 이전의 집

단적 소유권체제에서 부재했던, 기업가, 소유자들의 실제적 참여에 의

해 보상이 이루어져야 했다.

기업의 공개 입찰 경쟁은 새로운 구매 수요를 창출시키며, 기업의

순 가치는 시장이 결정하는 수치에 수렴될 것이다. 과거 정부 소유의

대기업들을 민영화하는 것은 결국 소득 분배 뿐 아니라, 효율적인 자

원 분배로 귀결되는 경쟁원리의 일부이다. 시장원리로 결정되는 회사

들의 최적 규모는 민영화 과정에서 임의적이지만 적절하게 결정되어

야 한다.

나. 전력시장 민영화와 신탁청

통일 이후 체제 전환의 일환으로 민영화와 관련된 부분은 베를린의

‘신탁청’(Treuhandanstalt)에 의해 수행되었다. 1990년 봄 거의 대부분

의 기업이 신탁청에 의해 인수되었으며, 사유 재산은 완전히 재편되었

다. 이 시기에 동독에는 대략 4백만 명의 근로자들과 함께 8,000개의

기업들이 있었으며, 20만개의 식당 및 점포, 1,839개의 약국, 390개의

호텔, 수많은 영화관, 대중교통망, 그리고 에너지 및 물 공급 시설이

있었다. 막중한 업무를 수행하기 위해 신탁청은 5,000명을 고용하였

고, 빠른 속도로 통일 후 통합과정의 중심적 기관이 되었다.


구분브란덴부르크

메클렌부르크

튀링겐 작센작센-안할트

계

1990 83,540 19,810 60,280 99,870 61,250 324,750

1994 34,200 8,070 13,140 35,730 19,660 110,800

1998 18,220 7,300 9,300 25,700 14,000 74,520

<표 5-7> 동독 에너지 분야의 지역별 고용현황 (명)

공공 기관이었던 신탁청은 자치적 행정조직으로서 투자자들과의 협

의는 물론, 민영화를 위한 결정과 함께 지대한 영향을 가져올 경제운

영에 관한 권한을 가졌다. 신탁청은 정당, 무역 조합, 사업가협회, 지

방 정부, 기존의 주주들 및 유럽위원회에서 쏟아져 나오는 서로 상충

하는 요구와 제안들의 수취기관이 되었다. 그 결과 신탁청은 큰 불확

실성을 내재한 채 운영되었다. 무역 조합들의 고임금 전략, 동독 회사

들의 시장 손실, 글로벌 경제 위기는 신탁청을 굉장한 긴장감 속으로

몰아넣었다. 경제적인 압력 외에도 신탁청은 공표된 기업의 인수 가격

으로의 매각보다는 일자리 수, 투자액, 부채 승계, 환경오염 방지 규제

등에 중점을 두고 있는 정치적인 지침들도 고려해야했다. 신탁청의 업

무에서 생겨나는 갈등의 요소는 경쟁구조를 구축하기 위해서 기존 발

전시설의 쇄신과 해체를 대규모 시설이 위치해 있는 지역의 안정적

일자리 확보 및 창출과 동시에 추진해야 한다는, 서로 양립하지 않는

목표를 추진해야 한다는데 내재하고 있었다.

더욱이 신탁청은 심각한 과오의 가능성이 내재한 판단착오 등 경험

의 부족과 싸워야했다. 예를 들면 많은 소유주들은 자신의 기업을 현

대화하기보다는 땅 부지의 가치가 오르기만을 기다렸다. 투자자들은

178

대부분 공동체 관계자들과 연방정부가 충분한 인프라를 제공할 때에

만 나타났다. 심한 경우, 투자자들이 나타나지 않은 경우에는 연쇄 반

응으로 전 지역에서 투자 붕괴가 나타났다. 이러한 사태 발생에서 유

일한 교훈은 연방정부와 주정부 그리고 이익 단체들이 고비용의 핵심

산업 보존 프로그램을 시작하게 됐다는 것이다. 이와 관련한 에너지

부문에서 한 예로 ‘갈탄정화작업’(Sanierungswerk Braunkohle)을 들

수 있다.

신탁청은 경험에 기초해 만들어진 규칙에 따라 업무를 수행해야했

다. 에너지 부문에서 신탁청을 통한 정부 개입의 수준은 당시 서독의

통상적 선례보다 강했다. 비록 서독의 에너지 부문이 강력한 규제에

의해 운영되고 있었지만, 재조직 조치의 정치적인 목적은 서독 체제와

호환성이 높은 동독 제도들을 구성하는 것이었다. 동독 연방주들은 정

치적 전환을 위해 서독에서 시작된 개혁에 의해 보호를 받을 필요가

있었다. 이것은 동독의 전기사업이 문제를 안고 있었던 서독의 전기

산업과 유사한 발전 경로로 이행하는 것을 의미했다.

에너지 부문을 시장경제에 순응하는 구조로 변환하기 위한 첫 단계

로서 15개 지역발전사들의 전환이 시작되었다. 신탁법 (Treuhand

Act)에 따라 모든 발전 사업체들은 하나의 주식회사로 전환하게 되었

다. 이 회사의 자산과 소유권은 신탁청이 관리하게 되었고, 따라서 신

탁청은 유일한 소유주가 되었다. 신탁청은 서독의 파트너들과 협력해

야 했고, 필요하다면 회사들을 매각할 수 있었다. 신탁청은 전반적인

대리인 역할을 하였다.

예를 들면 새로운 상장 기업들에 ‘감사위원회’(Supervisory Board)

를 구성함으로써, 회사 구조에 정기적으로 간섭하였다. 자본시장에 대

한 접근을 통해 이전의 동독 회사들은 재구조화 작업을 위한 자본금


600억 DM가 필요하였다. 자본금을 모금하지 못한 경우, 국유기업들

은 민영화 이전에 재구조화를 진행해야 했다. 경제 전반에 심각한 시

스템의 붕괴로 인해 재구조화 기간 동안 현대화하는데 쓰여야 할 보

조금이 남용될 것에 대한 위험을 고려하면, 투자자들이 높은 비용을

부담할 가능성이 컸다. 민간 투자자들은 기대수익에 대한 사전 정보를

원했고, 따라서 재구조화 대상 기업에 대한 효과적 식별이 필요했다.

또한 재구조화 전략에 대한 의문도 제기 되었다.

비록 에너지 부문에서의 민영화란 개념은 수익성이 있어 보이지만,

민영화 절차와 관련된 의사결정 과정에는 여러 상충하는 이익집단들

의 목소리가 반영되었다. 특히 향후 에너지 부문의 설계와 관련하여

두 의견이 상충하고 있었다. 에너지 부문의 민영화가 서독 전체와 지

방정부 어느 수준에서 진행되느냐에 관한 논쟁이었다.

낙후된 동독의 전력부문을 인수할 충분한 자본이 있는 외부인은 서

독과 몇몇 외국 기업이었다. 동독은 주로 서독의 에너지 기업들의 지

원에 의존했기 때문에, 결국 에너지부문의 현대화는 노하우를 지니고

있는 서독의 대규모 투자로 시작되었다. 이 투자의 대가로 신탁청을

통해 서독 에너지기업은 동독 기업들의 주식을 매입할 수 있는 기회

를 얻었다. 이 거래의 조건 중, 향후 갈탄이 주 에너지원으로 사용되

어야한다는 조항이 있었다. 왜냐하면 갈탄분야의 종사자들이 실직의

위기에 놓여있었기 때문이었다. 서독은 갈탄분야의 비중을 높게 유지

하려는 의도로 이 조항을 받아들였다.

그럼에도 불구하고 동독 정부는 통일 직전까지 서독의 기업들에게

에너지 부문의 민영화를 완전히 위임하지는 않았다. 동독은 주식을 더

많이 보유하면서 대상 기업을 국가소유로 유지하려고 했다. 하지만 이

러한 동독의 접근은 서독의 관심기업들의 이해관계를 침해하였다. 결

180

국 동독은 압력에 굴복했고, 신탁청은 동독의 기업들을 매입하여 100

억DM 상당의 가치를 가지게 되었다.

신탁청은 동독의 석탄 및 에너지 부문의 최고 기업들을 판매하며

서독 국민들에게 긍정적인 평가를 받았다. 서독의 에너지 기업들은 향

후 기업의 높은 수익성을 유지하기 위해 경쟁적으로 매입에 참여하였

다. 당시 에너지 산업의 선두기업인 ‘프로이쎈전기’(Preussen Elektra),

RWE 및 ‘바이에른발전소’(Bayernwerk)도 동독 기업 매입에 동참했

다. 동독 에너지 시장에 대한 유일한 전력 공급기업인 ‘연합에너지주

식회사’(Vereinigte Energiewerke AG; VEAG)는 이 세 기업들이 주도

하였고, 이 사례는 서독 에너지기업들의 동독시장 진출에 대한 논쟁의

불을 지폈다. 단독 공급자 체제는 대규모의 전력회사가 그 이점을 활

용하여 동독시장의 점유율 경쟁에서 우위를 점하면서 시장 자체를 왜

곡시킬 가능성이 농후했기 때문이다. 하지만 신탁청은 이 과정에서는

아무런 영향력도 행사하지 않았다. 기업의 효율성을 제고할 수 있다는

근거아래 이러한 상황을 용인하였다. 에너지 부문이 중공업성의 관할

이었기 때문에 신탁청이 민영화에 관해 큰 영향을 미치지 못한 사정

도 있었다.

불확실한 소유권 할당과 불확실한 의사결정 그리고 동독정부의 권

력 상실로 인해, 동독의 기업들은 자체적으로 통제받지 않으면서 서독

의 에너지기업들과 협력하였다. 정부 통제의 부족은 불만족스러운 결

과로 이어졌다. 서독기업들은 동독기업들 내 수익성이 높은 부분만을

매입하려고 하였고, 동독 에너지 부문의 재건이라는 목표와 달리 파편

화의 우려가 커져갔다.

시장본위 민영화가 흔들릴 위기에 놓이자, 동독의 마지막 로타 드

메이지에(Lothar de Maizière) 과도정부는 일거에 민영화를 추진하려


고 했다. 이러한 결정은 서독의 상기 3대 거대 에너지기업에게는 호재

였다. 매입에 참여하고 싶은 다른 기업들을 배제할 수 있었기 때문이

다. 이 3개 기업의 영향력은 동독정부, 서독에너지기업 그리고 본

(Bonn)에 위치한 환경성이 조인한 전기협약 에까지 미쳤다. 도입 초

기 이 협약은 경쟁과 관련하여 국가기구의 개입을 허용했다. 통일로

가는 초기에 동독 정부의 체제 이행에 관한 임무를 연장하고, 전력부

문의 신속한 민영화를 위해 신탁청을 참여하도록 했다. 하지만 신탁청

의 권한은 축소되었고, 곧 서독 계약업체들로 그 권한이 이전되었다.

동독의 에너지 연합기업들을 분화시키되 민영화와는 다른 방식으로

체제를 전환하는 것이 용이할 수도 있었다. 예를 들면 서독의 지역 에

너지공급자들이 15개 동독기업들의 지분을 소유하는 것이다. 하지만

여기에 관한 논쟁은 서독 내에서도 존재했지만, 에너지 부문의 동독

내 지역분화의 현실성은 낮았다. 서독의 에너지 기업들은 동독의 수익

성 높은 기업들이 동독 지역공동체 소속이 되는 것을 우려했다. 이는

수익성 악화로 이어지기 때문이었다. 전력부문 합의안의 협상이 진행

되면서, 지역공동체 담론은 고려의 대상에서 밀려났다.

에너지 산업의 민영화는 인프라와 전력 생산의 현대화 등 대규모의

현대화 계획을 수반하였다([그림 5-5] 참조). 사회주의체제 40년 동안

부족했던 투자가 새롭게 시작되었다. 하지만 안전하지 않은 노후화된

원자력발전소를 폐쇄([그림 5-5]에서 X로 표시된 부분)하면서, 구 동

독지역 전력생산의 10%가 감소했다.

182

[그림 5-4] 1994년 구 동독지역 발전소의 현대화 및 신규투자

출처: Neue Bundesländer (Gotha: Justus Perthes Verlag, 1994), p. 101.

다. 지방정부와 역내 사업자의 대립

제 2차 세계대전 이후 동독 지방 공공사업체들은 새롭게 구성된 에

너지 부문으로 편입되었다. 따라서 에너지 부문에서 지방정부의 권한은

사라지게 되었다. 그 결과 동독의 지방정부는 지역민들의 일상생활에

필요한 전기 공급을 할 수 없게 되었다. 통일 전 동독의 1990년 법안


에서 지방정부로 에너지부문의 권한을 다시 이전하도록 하는 조항이

있기도 했다. 국유 자산의 민영화와 재구조화 법은 지방정부에 에너지

공급 권한을 다시 부여한다는 목표를 담고 있었다. 하지만 이러한 권

한의 이전에서 오는 에너지 시장의 반발에 대해서는 명시되어 있지 않

았다. 한편 서독의 경우, 1990년 ‘독일도시협회’(German Association

of Cities)는 지역 기업연합과 함께 기존에 3단계(생산, 송전, 배전)로

나뉜 에너지 공급구조의 전환을 요구했다. 또한 이들은 에너지부문에

지방 공공사업체와 지역 에너지공급업체를 포함시키라고 요구했다.

같은 시기 신탁청은 특히 동독의 대도시에서 공공사업체의 권한을 가

지려는 지방정부를 지지했다.

시유재산법 (Municipal Property Act)에 의해, 에너지 부문에서 지

방정부의 권한은 역내 에너지공급기업의 지분 소유 정도에 그치고 말

았다. 지방정부의 지역 에너지 공급에 대한 영향력은 제한된 조건 내

에서 가질 수 있었다. 첫째, 50년대의 몰수된 공공사업체의 반환을 원

하는 탄원서를 작성하면 신탁청은 여기에 합당한 보상을 해주었다. 이

보상에는 토지나 생산기자재 등은 포함되지 않는다. 다른 방법으로 지

방정부는 1991년 12월 31일까지 지역 에너지공급자와의 양허안을 연

장하지 않고, 그 지역의 토지와 시설물 등을 요구할 수 있었다. 이 경

우, 검토와 구매 협상이 진행되었다. 또한 지방정부가 에너지 산업에

뛰어들 경우, 직원의 인수와 매입 가격에 관한 높은 불확실성이 존재

하였다. 공공 에너지사업체의 설립은 복잡하였다. 신탁청은 향후 기업

인수자에게 오염된 토지 등에 대한 정화비용을 전가하겠다고 밝혔다.

에너지공급체계를 공동의 소유로 인수하게 된다면, 여기에 관련된 비

용은 결국 지방정부가 부담해야하며 이는 예측 불가능한 리스크가 되

었다.

184

지방정부와는 다르게, 지역 사업자들은 공공 사업체의 설립에 관심

이 없었다. 그들은 대신 소비자들을 확보할 수 있는 양허안의 타결을

원했다. 사업지역인 도심지역, 인구밀도가 낮은 다른 지역보다 수익성

이 높은 이 지역을 잃을 수도 있다는 우려에서 나온 선택이었다.

당시 이 분쟁은 경제 및 정치적 논리에 기반하고 있었으며, 이 역사

는 오래전 시장 충돌의 우려를 지니고 있었던 서독으로 거슬러 올라

간다. 마침내 1991년 지방정부와 서독 전력회사간의 토론이 시작되었

다. 토론이 끝날 무렵 지방정부의 선택에 따라 전력공급사업체의 설립

가능성이 처음으로 받아들여졌다. 이 ‘전력경쟁’(Power Comparative)

은 동독 지자체가 전력공급사업에 참여할 수 있는 단초가 되었다.

라. 전력시장의 자유화

1994년 후반, 동독 전력업체들은 대부분 지역적인 수준에서 서독의

에너지 공급기업의 통제를 받았다. 대부분의 동독의 지역공급업체들

은 지방정부 지분을 소유하고 있었다. 독일 전력 공급분야의 경쟁은

이러한 수평적 및 수직적인 통합에 의해 제한을 받는다. 현재 시장에

존재하는 기업들은 에너지부문의 규제 없는 경쟁에 찬성하지 않는다.

경쟁이 심화되면 전력생산의 수익성이 문제 시 되기 때문이다. 경쟁의

심화 가능성이 동독과 서독의 전력망이 통합되는 과정에서 높게 존재

했지만, 이런 가능성은 동독의 전력 공급기업의 재구조화에서는 발현

되지 않았다.

그러나 4년 후 전 독일지역에서의 전력시장 자유화가 수용되었다.

1998년 신에너지법 (New Energy Law) 이전에 독일에는 약 1,000여

개의 ‘에너지공급기업’(Energieversorgungsunternehmen; EVU)이 있었


고, 이 기업들은 서로 배타적인 관할지역을 가지고 있었다. 8개의 송

전업체, 80개의 배전업체, 그리고 900개 이상의 지역 사업체가 존재했

다. 전력시장 자유화 이전까지는 전력공급지역이 주 분계선처럼 명확

했다. 공급업체 선정과 가격 협상에 선택권은 없었다. 소비자의 위치

가 공급자와 가격을 결정했다. 독일 에너지시장은 독과점적 경제구조

에 따라 수직적으로도 또 수평적으로도 높은 수준으로 카르텔화 되어

있었다. 수직적 통제 절차와 국가의 규제 시스템이 불완전한 시장과

자연독점을 대체해야 한다. 하지만 국가와 전력산업의 유착이 문제가

되었다. 국가가 전력부문의 규제기관이 아니라 대주주였던 것이다.

1982~1998년 간 보수당이 집권한 독일연방정부는 에너지 정책에

대해 경제적 관점에서 접근하였다. 전력공급의 확보, 전기요금 책정

등에서 전통적인 에너지 정책이 우선순위를 차지했다. 독일의 전력 공

급체계는 매우 안정적이었으나, 전기요금이 유럽연합(EU)의 평균보다

상당히 높은 수준이었다. 이는 독일통일 이후 1992~1993년 경제 위기

가 닥쳤을 때 문제가 되었다. 이 문제의 해결을 위해 국가 개입보다는

시장의 자가규제에 중점을 두었다. 국가 산업 및 국제 경쟁을 위해 전

기요금은 시장경쟁의 원리로 책정되어야 한다는 논리 때문이었다.

186

[그림 5-5] 1994년 구 동독지역의 전력공급업체 현황

민간 주주들의 이익과 자유시장경제의 지지를 위해 국가는 전력회

사의 소유권을 포기해야했다. 더욱이 EU 수준에서의 자유화와 시장의

탈규제를 통해, 독점은 장기적 측면에서 사라져야했다. 게다가 EU 역

내에서의 경쟁의 강화는 제3자에게 전력망의 접근기회 부여를 통해

이루어졌다. 1997년 2월 19일 새로운 유럽 지침을 통해, EU 회원국들


이 단계적으로 에너지 시장을 개방하도록 했다. 1999년까지 회원국들

은 각각의 시장을 23%, 2000년까지 27%, 2003년까지 33%, 그리고

2006년까지 완전히 개방하도록 했다. 이 개방을 통해 전력가격을 감

소시켜 EU 전체 경제의 경쟁력을 높이려 했다.

전력시장의 자유화 전까지 정치적 충돌이 계속되었다. 환경보호론

자들은 감소된 에너지 가격이 에너지의 무분별한 사용의 신호탄이 될

까 우려했다. 지역 정치인들은 전력회사들의 하락하는 수익성과 송전

회사 및 적자발생 기업에 대한 보조금 지원 등을 이유로 더 많은 예산

이 필요함을 주장하기도 했다. 또 다른 몇몇은 경쟁에 맞서 전력회사

들이 기술개발 비용을 늘이고 임금을 삭감하면서 안정적인 전력공급

이 흔들릴 수도 있음을 우려했다. 게다가 전력시장의 자유화를 통해

모든 수요자들이 동등한 혜택을 받을지의 여부도 불분명했다. 가정부

문이 다른 부문 수요자들보다 불리할 것으로 판단되었다. 따라서 전력

공급업체들은 규제안에 따른 공식 요금으로 소비자들에게 공급하겠다

고 약속했다. 이를 통해 대규모 소비자를 희생하여, 소규모 기업수요

자들에게 혜택이 돌아가는 것을 막을 수 있었다.

1998년 4월 29일 에너지 산업에 새로운 규제안이 적용되었다. 이

규제안은 독일 에너지 부문에서 역사적인 변곡점을 찍었다. 100년 동

안의 시장독점의 역사를 뒤로하고 여러 에너지 공급업체가 소비자를

두고 경쟁을 펼치는 시대가 시작되었다. 이 규제안은 기존의 법과 두

가지 중대한 차이점이 있다. 첫째, 상호배타적인 공급지역 설정이 폐

지되었다. 이는 공급업체와 지방정부와의 독점적 양허안이 금지되었

다는 뜻이다. 둘째, 모든 전력공급업체들은 제 3자에게 전력망을 개방

하겠다고 약속했다. 따라서 새로운 전력망을 구축하는 또는 다른 전력

망을 통과하는 사업을 할 수 있게 하여, 부문 간 경쟁이 가능해졌다.

188

이로써 독일의 법안은 유럽연합의 요구조건을 초과 충족했다. 대규모

소비자들에 집중한 것에 만족하지 않고, 독일 정부는 전력 부문의 경

쟁의 정도를 심화시켰다.

독일은 1992년의 유럽연합위원회에서 첫 지침이 내려진 후 전력부

문에서의 자유화 준비를 충분히 준비할 수 있었다. 하지만 완전한 시

장개방과 동시에 전력망 접근의 불완전한 법적 기반은 기술적, 경제

적, 조직적인 측면에서 시장 참가자들에게 큰 불확실성을 주었다. 주

요 현안마다 법적 불확실성이 존재했다. 특히 전력생산, 전력망 운영,

배전의 분화는 규제의 대상이었고, 무차별적 전력망 접근은 자유화의

주요 요소로써 갈등을 일으켰다. 자유화 기간 동안 독일 정부는 전자

통신 부문과 비슷한 모델을 전력시장에 적용했다. 특화된 규제는 물론

반독점법 및 제도 등을 적용했다. 연방정부는 이 규제 모델에 만족해

야했다. 그렇지 않다면 법적 권한을 가지는 규제 조직을 창설해야하

고, ‘독일연방위원회’(Federal Council of Germany)의 지지도 얻어내

야 했다. 하지만 에너지법의 개혁은 독일연방위원회 과반수의 반대로

실패하였다.


[그림 5-6] 통일독일의 전력연계망

주: 1996년 1월 당시의 전력망을 도식화한 것임.

190

이러한 과정을 거친 후 전력망 접근 통제안이 1998년 5월 22일 ‘독

일전기협회’(Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDEW), ‘산업에너지

및 전력산업협회’(Verband der Industriellen Energie-und Kraftwirtschaft

e.V.; VIK), 그리고 ‘독일산업체연합’(Bundesverband der Deutschen

Industrie e.V.; BDI)의 합의에 의해 기초가 마련되었다. 요금산출, 전

력망 접근 절차에 관한 내용들을 담고 있다. 하지만 이 협회 합의안은

주요 업체들에게 혜택이 돌아가게 설계되어 많은 비난을 받았다. 또

대다수의 소비자들에게 굉장히 비싸며 차별적인 요금제도를 부과하도

록 되어 있었다.

2000년에 수정된 합의안이 통과되었다. 전력망 접근을 단순화했으

며, 소규모 소비자들이 수월하게 공급업체를 변경할 수 있게 되었다.

하지만 이 합의안은 법적 구속력이 없었다. 따라서 에너지망으로의 접

근은 망 사업자들과의 계약을 통해 이루어졌고, 이 계약의 내용이 합

의안에 우선했다. 망 접근의 제한뿐 아니라, 에너지산업법 (Energy

Industy Act)은 에너지공급기업(EVU)의 발전, 송전, 배전 그리고 비전

력부분을 분리하라고 명령하였다. 하지만 현실에서 이 회사들은 지주

회사로 역할을 변경하였고, 법적으로 독립적인 회사를 두어 발전, 전

력망 운영, 전력판매를 위임하였다.

전력시장의 자유화는 두 가지 단계로 나뉜다. 첫 번째 단계는 1998

년 4월에서 1999년 여름까지로, 대규모 주요 소비자들이 혜택을 받았

다. 소비자와 공급업체 간의 지리적 거리는 무의미해졌다. 가격이 서

비스의 이용여부를 결정하는 유일한 기준이 되었다. 그 결과 산업 소

비자들에게 부과된 전기 요금은 1998년 3월 15.405페니히/kWh에서

2000년 1월 11.244페니히/kWh로 27% 감소했다. 또한 산업 소비자는

송전에서의 단독계약으로 인해 더 낮은 요금을 지불했다. 조직이나 협


회와 같은 집단소비자들을 위한 새로운 계약도 마련되었다.

두 번째 단계는 1999년 여름부터 시작되어 공급업체의 경쟁이 가계

와 소규모 기업체들에게까지 확대되었다. 대부분의 전력업체들은

전력거래회사, 예를 들어 ‘에너지바덴뷔르템베르크’(Energie Baden

Wuerttemberg; EnBW) 사의 ‘Yello’, RWE사의 ‘Avanza’ 등을 설립하여

시장에서 브랜드 파워를 얻고자 하였다. 이로 인해 광고비용이 80%

이상 증가했으며, 이는 가계부문 소비자들에게 영향을 미쳤다.

전기요금의 하락으로 인해 전력회사는 수익창출보다는 전략적 측면

에 더 관심을 가지게 되었다. 전기요금 중에 공급업체들의 의도와는

다르게 설정되는 부분이 있었다. 예를 들어 24페니히/kWh의 전력요금

중, 8페니히는 양허세와 에너지세로, 14페니히는 송전요금이 차지한

다. 결국 2페니히로 잔여 비용(회계, 고객관리, 광고)을 처리해야한다.

전력요금의 하락은 막대한 광고비용에도 불구하고 고객들의 낮은 전

력공급업체 교체율(3%)이 가장 큰 원인이다. 또한 관료적 및 재정적

장벽으로 인해 공급업체를 바꾸는 것이 쉽지 않았다. 거대 에너지기업

의 경쟁으로 인한 가격하락으로 인해 역내 공급업체와 지방행정부는

여기에 따라 움직일 수밖에 없었다. 역내 공급업체의 자본은 거대 기

업들이 소유하고 있었고, 인수 합병되기도 했다. 지방정부는 자신의

권력을 잘 이용하여, 거대 에너지기업의 대규모 소비자로 행동하면서

일반소비자들에게 가격 압력을 전가하였다.

또한 자유화 기간 동안, 시장은 더 다이내믹해지면서 기업 간 협력,

인수, 합병, 세계화 등이 일상화 되었다. 그 과정에서 외국 기업들이

독일 거대전력회사의 지분을 대규모로 사들이면서 독일 에너지 시장

에서의 전략적 위치를 차지할 수 있게 되었다. 예를 들어 프랑스의

‘Electricité de France’사는 EnBW사에 큰 영향력을 행사했다. 같은

192

맥락에서 독일의 전력회사들도 외국 회사들에 영향력을 발휘할 수 있

었다.

전력거래와 에너지 관련 주식시장은 새로운 비즈니스의 장으로 떠

올랐다. 전력시장 자유화 이전에는 전력거래가 활발하지 않았고, 단지

최종소비자와 공급자 간의 계약만 존재했다. 이제 모든 대규모 전력회

사들은 전력거래 계열사를 통해 혹은 다른 파트너 기업들과 함께 전

력거래 사업을 했다. 발전소 및 송전망이 없는 독립적인 에너지 거래

회사도 생겨났다. 스위스와 네덜란드의 전례를 따라 2000년 라이프찌

히(Leipzig)와 프랑크푸르트(Frankfurt) 등 대도시에서 전력 주식시장

이 생겨났고, 선물과 현물 거래가 가능하게 되었다.

하지만 자유화가 진행되면서 11,000개의 에너지 부문 일자리가 사

라졌다. 또 자유화 기간 동안 구 동독의 에너지시장은 특별한 역할을

수행했다. 정치권의 요청으로 VEAG는 구 동독 전력기업으로서는 유

일하게 갈탄 발전소의 현대화에 200억DM을 투자했다. 하지만 자유화

가 진행되면서 전력가격은 예상과는 다르게 빠르게 하락했고, VEAG

의 입지가 흔들렸다. VAEG를 보호하기 위해 1998년 연방정부는 에

너지산업법 에 갈탄 보호조항을 만들었고, 이는 2003년까지 유지되었

다. 이 조항은 VEAG가 전력공급이 충분하여 동독의 갈탄부문의 일자

리를 유지하지 못하게 되는 경우, 다른 회사의 송전을 거부할 수 있

게 했다. 그 결과 동독의 전력요금은 예전보다 1.5페니히/kWh 정도

비싸게 유지되었다. 하지만 베를린 지방법원에 따르면 VEAG는 갈

탄 보호조항을 남용해 왔다. 따라서 이 조항은 VEAG와 연방정부의

절충안으로 대체되었다. 이 절충안의 기대효과는 일자리 보전과 갈

탄 보호조항의 삭제였다. 덧붙여 VEAG의 소유권 구조는 큰 변화를

맞이했다. 대주주였던 RWE와 Bayernwerke가 지분을 매각한 것이다.


이에 본과 브뤼셀의 카르텔 당국이 우려를 표명했기 때문에, 대규모

기업인 RWE와 ‘베스트팔렌연합전기기업’(Vereinigte Elektrizitätswerke

Westfalen; VEW) 그리고 ‘연합전기광산주식회사(Vereinigte Elektrizitäts-

und Bergwerks AG; VEBA)와 ’연합산업기업주식회사‘(Vereinigte

Industrieunternehmungen AG; VIAG)의 합병으로 대규모 송전회사가

탄생했다.

1989년 중앙계획경제에서 시장경제산업으로의 이행 초기에 동독 전

력산업은 대규모 투자가 필요했고, 시장중심의 경제시스템 구조가 자

리 잡지 못했다. 자급자족을 중심으로 한 동독 전력체계의 현대화 노

력은 여러 방면에서 실패했다. 정치권에서는 시간의 제약과 문제의 복

잡성으로 인해 행동의 자유가 제한되었다. 따라서 동독의 에너지 부문

의 분화와 경쟁구조의 도입은 성공적이지는 못했다. 신탁청은 경험의

부족으로 정치권의 공백을 대체할 수 없었다. 결국 서독의 전력시장과

유사한 구조가 동독지역에 만들어졌다.

1994년 후반이 되어서야 시장구조가 정착되었다. 여기에는 유럽의

에너지 시장 탈규제가 큰 역할을 했다. EU의 지침과 새로운 에너지

산업법 에 따라 에너지시장 경쟁 구조의 선결조건이 마련된 것이다.

이 선결조건은 전력발전, 배전, 송전, 시장접근에 대한 합의 등을 포함

하였다. 이러한 변화를 통해 독일 에너지 시장은 새로운 구조를 구축

했으며, 효율적 자원분배와 소득분배가 가능하게 되었다.

194

4. 통일전후 서독 전력산업의 발전과정

가. 전력산업에 대한 정치적 통제

종전 이후 독일이 분단되고, 연합국 점령 하에서 탄생한 서독 초기

에 중앙집권력이 약화되면서 분권화된 연방정부의 권한에 따라 에너

지 시장이 통제되었다. 하지만 세 가지 측면에서 전력산업에 대한 정

치적 통제력은 그대로 유지되었다. 첫째는 소유권적 통제이다. 구조적

으로 국가와 에너지 부문 간 소유권에 관한 긴밀한 유대가 존재했다.

연방정부가 7개의 대규모 에너지기업 중 4개를 소유했다. 게다가 지

방정부는 투자나 직접 공공전력기업을 설립하면서 전력산업 30% 정

도의 지분을 차지했다. 그리고 연방은행과의 유착을 통해 정치적 영향

력을 강화시켜 나갔다.

[그림 5-7] 1990년대 구 서독지역 전기산업의 구조


둘째로 관료적 산업통제이다. 대규모의 투자와 소매가격은 국가에

의해 결정되었다. 기술적 기준과 최적 전력공급에 대한 준법 감시 규

제 외에도 연방정부는 달갑지 않은 공급업체의 설립을 막을 수 있는

권한이 있었다. 또한 전기요금의 감독을 통해 에너지 분야의 수익성에

도 개입할 수 있었다. 여러 가지 규제 방안의 조합으로 대규모 투자와

수익 분배에 비공식적으로 관여할 수 있었다. 마지막으로, 인사권적

통제이다. 서독의 에너지 산업은 포괄적인 행위자들의 통합으로 이루

어져 있다고 할 수 있다. 연방수준에서의 계층화 혹은 경쟁을 통해 구

성된 당사자들은 산업에서 주요한 연결고리이다. 또한 이들은 기업들

과 정부기관의 필수적인 접점을 제공한다. RWE 그룹의 감사 및 이사

회에는 2,000명의 정치인과 공무원들이 등록되어 있다. 서독 전력시장

의 주요 규제 원칙들은 다음과 같다.

계약 의무: 전력 공급은 항상 안정적이어야 한다. 모든 사회 계층과 해당 지역의

전력공급을 보장해야 한다.

경쟁 법: 전기 산업은 독점 금지, 가격 담합 금지, 배타적 의무에 대한 금지에서

자유로워야 한다. 전력공급의 경계 및 양해 계약은 법적으로 논쟁의 여지가 없다. (§103 and § 103a GWB)

투자 관리 감독: 전기를 판매하고 발전소를 설립하기 위해서는 특별 승인이

필요하다. 연방국가는 공급과 가격에 대한 위협이 있을 경우, 전기 판매와 발전소

설립을 금지한다. (§5 and § 4 of the EnWG)

가격 감시: 일반 가정과 소규모 사업체, 농장에 공급하는 전력의 소매요금은

국가가 승인한다. 특수 요금 고객들(기업)은 개별적인 계약 협상이 가능하나

반독점당국의 검토를 받아야 한다. (§ 6 EnWG)

<표 5-8> 서독 전력시장의 주요 규제원칙

196

이러한 원칙을 통해 국가는 전력산업에 대한 통제를 확보하고, 정치

적인 요구를 전력산업 운영의 위한 결정과정에 반영하도록 하였다. 덧

붙여 에너지기업의 경영자들이 감사회, 협회, 정부기관, 지역 고문단

등을 겸직하였다. 이런 장치들을 통해서 정부의 포괄적인 산업통제가

가능했다. 독립성을 보장받기 위해 전력부문의 행위자들은 정부의 목

표와 자신의 이익 사이에서 절충안을 찾고자 했다. 직접적인 정부 권

력의 개입은 거의 일어나지 않았다. 정부의 존재 자체가 전력부문의

행위자들에게 잠재적 위협이었기 때문이다.

나. 전력산업 통제 하에서의 전력기업들의 운영행태

따라서 이러한 통제 내에서 전력기업들의 자가 운영이 가능했다. 전

력기업들은 독일전기협회(VDEW)를 통해 독립적 기술표준을 만들고,

계통연결을 조정하거나 인프라의 개선과 신축을 추진하는 등 협력을

할 수 있었다. 또한 이 협회는 전력부문의 이해관계를 대표하기도 했

다. 예를 들어 전력분야 법안의 초안을 작성하는 경우, 전기협회에서

자문을 구했다. 덧붙여 VDEW는 행정부에 전문가를 파견하기도 했고,

홍보업무와 로비활동을 했다. 전력망의 기술적 안정성과 전력 생산기

술의 안정화에도 기여했다.

전력공급의 지역적 경계(Demarcation) 합의안도 눈여겨볼 요소이다.

이 합의는 전력회사들 간에 이루어져 자칫 대립적일 수도 있는 상황을

피할 수 있었다. 시장에서 밀려나는 것은 수익성에 대한 큰 위기였다.

따라서 모든 기업들은 현상유지를 원했다. 기업과 정부가 모두 원하는

그림이었다. 정부는 관료제의 확대 없이 에너지 산업의 통제가 가능했

다. 기업의 입장에서는 자산을 더 동원하지 않고 재정적 부담을 최소


로 유지하면서 독점적 이윤을 획득할 수 있었다.

1992년 ‘양허의무’(Concession Duties)에 따른 수익만 약 40억 DM

에 이르렀다. 이 합의안에 따라 민간 전력부문은 안정적 수익을 올리

는 반면, 정부는 상대적으로 수동적 행위자가 되었다. 프로이쎈전기

(PE)를 제외하면 정부는 다른 기업의 지분을 대규모로 소유하지 않았

다. 가격과 투자의 감시는 국가 전반의 권한에 따라 통제되었지만, 양

허안은 지방정부 소관이었다. 다만 송전망 등의 지역 간 문제가 발생

하면 국가가 직접 개입했다. 1980년대까지 열병합발전(Kraft-Wärme-

Kopplung; KWK) 및 원자력 기술 등과 같은 전략적 에너지 사업은

연방정부에 의해 재원이 마련되고 실행되었다.

다. 통제력의 약화와 에너지시장 개혁의 시작

1980년대에는 정부, 전력산업, 산업소비자들의 연결고리가 약해져

갔다. 이는 다음과 같은 세 가지 특징 때문이었다. 첫째, 연방 수준의

주요 행위자들에게 개혁적 처방이 내려졌고, 이는 정치적 목표 변화로

이어졌다. 낮은 산업전력 요금과 환경보호에 대한 선호가 강해졌다.

동시에 다른 유럽지역과 독일 전력부문의 호환성도 고려되었다.

둘째, 경제적 압력의 증대로 인해 전력부문의 유대가 약화되었다.

경제성장과 지역전력수요의 불일치가 그 원인이었다. 경쟁의 정도가

심해져 전력요금의 하락과 전력회사의 입지 변경이 요구되었다. 에너

지 가격에 대한 압력 때문에 전력회사들은 기술적 수요와 엄격한 환

경 및 안전요건 등의 비용을 소비자들에게 전가할 수 없었다. 전력공

급경계 합의안은 더 이상 수익을 보장해 주지 않았다. 시장 점유율 확

보 전략이 부분적으로 시작되었다.

198

셋째, 유럽통합의 과정에서 연방정부의 권한이 강화되었다. 회원국

의 중앙정부만이 거부권을 포함한 정책 설계 권한이 있었다. 1980년

대에 이미 독일연방정부가 1991년에 최종적으로 채택된 자유무역정책

을 지지하고 나섰다. 이는 전반적으로 각 연방주의 이해관계와 상반되

었다. 단일시장 프로젝트는 정책적으로 EU의 진전을 위해 필수적인

것이었다.

1973년 세계적인 석유위기 사태를 계기로 독일 전역에서 규제법안

에 대한 토론이 활발해졌다. 그 결과로 1980년 카르텔법 의 네 번째

수정안이 탄생했다. 이로써 새로운 독점사업권의 기간을 최대 20년으

로 제한했고, 당시의 독점사업권들은 1995년 모두 만료되는 구조였다.

1980년대 5% 정도의 전력 시장 지분을 차지하는 100여개의 지방업체

들이 시영화되었다. 그외 공급업체들은 지방정부에 재정 지원을 약속

함으로써 시영화를 피했고, 독점사업권을 갱신할 수 있었다. 1990년

카르텔법 의 제 5차 수정안이 발효되면서 독점사업권의 기간이 축소

되고, 전력공급경계 합의안이 약화되었다. 이러한 조치들이 전력시장

단일화에 대해 큰 영향력을 미쳤다.

독일연방정부는 7개의 제휴 대기업들의 구 동독 에너지산업의 완전

한 인수를 용이하게 했다. 후에 인수된 동독 에너지 기업들은 ‘연합에

너지주식회사’(Vereinigte Energiewerke AG; VEAG)로 통합되었다.

동독의회는 물론 다른 의결방안들도 있었지만, 1990년 9월 6일 이러

한 상황을 받아들였다.

여기에 수반되는 지방정부의 권한 축소에 대한 해결이 가장 큰 과

제였다. 서독 지방정부연합도 이러한 단일화 전개상황을 우려하며, 개

정하고자 하는 움직임을 보였다. 한편 동독은 시장 자유화의 잠재력을


긍정적으로 생각했다. 분단 시기 동독에서 40억 마르크의 수익을 올

리는 기업이 영국, 폴란드, 러시아 전력시장에서도 우위를 발휘할 것

으로 믿었기 때문이다.

규제안으로 줄어드는 국내의 수익성과 해외시장의 잠재적인 높은

수익성을 고려할 때, 전력기업들은 향후 기업확장에 중앙통제시스템

과 지방정부는 장애물이 될 것으로 판단되었다. 따라서 에너지시장의

개혁에 대한 목소리가 커져갔다.

역내 전력기업 보호 구조가 붕괴될 것이 분명했음으로, 지방정부는

경쟁을 위한 개방에 반대했다. 이런 상황은 명백한 대립구조를 가져왔

다. 지방행정부와 서독연방주들이 한 편에, 대규모 전력회사들과 독일

연방정부 그리고 몇몇 동독연방주들이 그 반대편에 섰다. 이 두 거대

세력의 충돌로 1990년대 정치적 노력이 제자리걸음을 하게 되었다.

1992~93년 개혁 노력의 실패로, 두 진영 간에 공통의 이익을 구축하

는 것 또한 실패했다.

그럼에도 불구하고 총리실과 ‘연방경제성’(Federal Ministry of

Economy)은 에너지 시장의 개방을 위해 유럽 전반을 대상으로 하는

법적 틀의 설계에 몰두했다. 대상지역을 변경하는 이 효과적인 전략을

통해 국내적인 장벽을 우회할 수 있게 되었다.

시장 개방을 둘러싼 갈등과 변화에도 불구하고, 특히 투자와 가격

감독 등에 대한 법적 통제 메커니즘은 변하지 않았다. 이런 표면적 안

정 뒤로 국유 주식 매각을 통해 에너지 산업은 분할되었다. 1986년 정

부는 연합전기광산주식회사(VEBA)의 지분을 모두 매각하고, 독일 2

위 규모의 전력회사인 PE의 통제권을 획득함으로써 변화의 시작을 알

렸다. 각 주들과 지방들도 이 변화에 동참했다. 이러한 전개과정은 변

200

경된 규제의 결과를 통해 재정균형을 이룩하고자 하는 노력의 일환이

었다.

동시에 재정 및 인력에 대한 분할도 시작되었다. 1990년 말까지 전

국 및 연방주 수준에서 정부 지분을 바탕으로 한 통제권과 인사권의

약화가 진행되었다. 민영화를 통해 소유권의 강화가 이루어졌다. 스웨

덴 기업인 ‘파텐팔’(Vattenfall) 등의 외국 기업들은 주식을 매입함으

로써 독일 에너지시장에 개입했다. 전력부문 외의 이해당사자들도 전

력부문의 지분을 소유하기 시작했다. 카르텔이 약화되고 시장의 국제

화가 이루어지면서 과거에 구축되고 유지되었던 전력부문의 구조가

붕괴되기 시작했다.

1992년 EU 위원회가 에너지 시장의 자유화를 위한 법률 초안을 공

개하면서 보조금, 시장개방의 속도와 범위 등이 논쟁의 대상이 되었

다. 국내 에너지 시장에 따라 회원국들은 각기 다른 의견을 제시했다.

열띤 논쟁의 중심에는 전력망에 대한 규제가 자리 잡고 있었다. 영국

과 스칸디나비아 국가들은 이미 자유화된 전력 산업을 소유하고 있었

고, 전력생산 단계의 분리도 이행하고 있었다.

독일과 같이 산업체제가 혼합된 국가들은 지방의 자치통제권한을

강화하는 의도의 산업 분할에는 반대했다. 반대로 국유화된 체계를 가

진 국가들은 독점 기업들을 지지하는 의견을 표명했다. 발전과 배전분

야에서만 경쟁이 존재하는 단일구매자모델을 소유한 프랑스를 그 예

로 들 수 있다. 정부가 지분을 소유한 독점기업은 전력망을 장악했다.

EU 차원에서 다양한 요구안을 받아들인 절충안을 찾을 수 있었다.

모든 회원국들의 공통된 주제인 경제적, 환경적 해결과제를 제외하고

는 1980년 이후에 진행된 전력시장 관련 협상의 역동성과 학습과정이

중요한 역할을 차지했다. 최종 타결은 포괄적인 유연화와 절충안을 통


해 가능했다. 결국 1996년 6월 20일 프랑스-독일 정상회담을 통해 모

든 전력망에 관해 균등한 접근을 위한 모델이 완성되었다. 동시에 산

업 분할은 전력생산 과정의 법적 분리로 제한되었다. 점증적으로 진행

되어 2006년 완전한 자유화를 달성하는 것을 목표로 했다. 경쟁이 왜

곡되는 것을 방지하기 위해 각국들은 상호호혜 조항을 도입하는데 동

의했다.

1996년 12월 19일 유럽의회에서 EU 전력시장지침 (96/92/Eg)가

통과되었고, 이는 1998년 4월 1일부터 전력시장이 개방된다는 것을

의미했다. 독일은 따라서 15개월 안에 이 지침을 국가법안으로 전환

해야했다. 이는 다시 해묵은 규제에 관한 논쟁, 즉 산업의 자가규제

對 정부규제, 향후 혼합에너지와 보조금의 배분 문제, 즉 원자력발전

對 화석연료 對 친환경기술, 그리고 지방 전력기업들의 미래 등의 문

제를 수면 위로 부상시켰다.

제6장 결론 203

제6장 결론

본 연구는 북한 급변사태 대비 에너지부문의 대응플랜, 남북 에너지

부문 통합역량 평가 및 정책과제, 독일 통일과정의 에너지산업 통합사

례 분석 등의 세 가지 큰 주제를 다루고 있다. 그 각각의 연구결과들

은 하나의 보고서에 유기적으로 통합하여 제시하기 어려울 만큼 상호

독립적인 강한 주제들이다.

그 첫 번째 주제인 ‘북한 급변사태 대비 에너지부문의 대응플랜 연

구’와 관련하여 보다 깊이 있는 실행계획 수준의 본격적인 연구가 필

요함을 제안하고자 한다. 본 연구의 결과는 큰 틀에서의 윤곽과 방향

을 제시하는 정도의 분석에 그치고 있다.

급변사태 시 대응플랜 전체를 지휘 통제할 ‘에너지 비상대책위원회’

를 빠른 시일 내에 셰도우(shadow) 조직으로 구체화하는 방안이 검토

될 필요가 있으며, ‘북한 이탈주민에 대한 에너지 지원 대책’과 ‘대북

긴급 에너지 지원 공급 대책’도 유관기관과 관련기업이 참가하는 실

행계획 수립을 위한 작업절차가 진행되어야 한다. 정부주도로 사업들

이 진행된다고 해도 결국 관련기업의 기술과 제품을 활용하게 될 것

이기 때문에 관련기업들의 여건과 능력을 충분히 반영한 실행계획 수

립이 필연적으로 요청된다.

두 번째 주제인 ‘남북 에너지부문 통합역량 평가 및 정책과제’는 석

유, 석탄, 전력 등 주요 산업별 남북통합 방안을 설계하기 위한 기초

분석에 불과하다. 본 연구가 파악한 남북통합을 위한 에너지 산업별

정책과제에서 보는 바와 같이 에너지 산업의 남북통합은 수많은 기업

204

과 연관산업, 제도와 법률 등이 관계되는 광대한 과정으로 구체적인

실천계획은 보다 포괄적이고 유기적인 논의와 연구를 통해 단계적으

로 수립되어야 한다. 산학연이 참여하는 에너지 산업별 남북통합 방안

실천계획 수립을 위해 보다 규모 있는 연구기획이 요청된다.

세 번째 주제인 ‘독일 통일과정의 에너지산업 통합사례 분석’ 역시

매우 초보적인 조사 분석에 그치고 있어 본격적인 후속연구가 요구된다.

본 연구는 석유, 석탄, 전력 등 주요 에너지원별 산업의 통합과정과

통합 방법, 통합 후 효과 등에 대한 대략의 흐름만 분석하였다. 통합

과정의 세세한 절차와 관련 문서 등에 대한 후속 조사가 진행될 필요

가 있으며, 통합 전 과정에 대한 독일 내외의 평가에 대해서도 추가

조사가 필요하다. 특히, 본 연구는 절약, 효율, 가격, 수급, 법률, 제도

등과 같은 기능별 통합과정은 다루지 못하고 있다.

독일 통합사례에 대한 보다 실질적인 이해와 구체적인 분석을 위해

현지 전문인력의 초청, 전문인력의 현지 파견근무 등과 같은 적극적

노력이 요청된다.

참고문헌 205

참 고 문 헌

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http://blog.naver.com/kimkyoreh/200000263634

김 경 술

現 에너지경제연구원 선임연구위원

<주요저서 및 논문>

북한 민생용 에너지 문제 해결방안 연구, 에너지경제연구원, 2014

북한 에너지 소비 행태 조사분석 연구, 에너지경제연구원, 2013

남북 에너지협력 프로젝트별 추진방안 분석 연구, 에너지경제연구원, 2012

새 시대 남북 경제 및 에너지협력 추진방안 연구, 에너지경제연구원, 2012

동북아 자원교역 여건 변화가 남북에너지협력에 미치는 영향 분석 연구, 에너지경제연구원, 2011

청진지역 직교류 변환설비 설치 및 송배전 현대화 협력사업 추진방안

연구, 에너지경제연구원, 2011

기본연구보고서 2015-28

통일 대비 에너지부문 장단기 전략 연구(1/3)

2015년 12월 30일 인쇄

2015년 12월 31일 발행

저 자 김 경 술

발행인 박 주 헌

발행처 에너지경제연구원

울산광역시 종가로 405-11 전화: (052)714-2114(代) 팩시밀리: (052)714-2028

등 록 1992년 12월 7일 제7호인 쇄 범신사 (052)245-8737

ⓒ에너지경제연구원 2015 ISBN 978-89-5504-558-1 93320

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93320

9 788955 045581

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기본

15-28

2015

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대비

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전략

연구

(1차년

도)

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통일 대비 에너지부문 장단기 전략 연구 (1차년도) · 통합 정책과제, 독일 통일과정의 에너지산업 통합사례 분석 등이 선정 되었다. 이들은