1

Проект фінансується Європейським Союзом

ЗВІТ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ МІСІЇ

1.4. ПРОВЕДЕННЯ КРУГЛОГО СТОЛУ ДЛЯ ОБГОВОРЕННЯ

РЕКОМЕНДАЦІЙ ЩОДО ЗМІН ДО НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ БАЗИ, ЩО

РЕГУЛЮЄ ДІЯЛЬНІСТЬ УПОВНОВАЖЕНОГО З ПРАВ ЛЮДИНИ

25-29 вересня 2017 (місія I)

19-23 листопада 2018 (місія II)

Київ, Україна

1. Інформація про Проект

1.1.Проект Twinning № UA/47b

1.2.Назва: «Впровадження кращого європейського досвіду з метою посилення

інституційного потенціалу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини для захисту прав і свобод людини»

1.3.Країна-бенефіціар: Україна

1.4.Країна-ЄС: Литва/Австрія

2. Інформація про захід

Номер і назва заходу: 1.4. Проведення круглого столу для обговорення

рекомендацій щодо змін до нормативно-правової бази, що регулює діяльність

Уповноваженого з прав людини

INFORMATION 1.1 Проект Twinning № UA/47b

1.2 Назва: «Впровадження кращого європейського досвіду з метою посилення

інституційного потенціалу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини для захисту прав і свобод людини»

1.3 Країна-бенефіціар: Україна

1.4 Країна-ЄС: Литва/Австрія

2 Інформація про захід

2

Номер і назва заходу: 1.4. Проведення круглого столу для обговорення

рекомендацій щодо змін до нормативно-правової бази, що регулює діяльність

Уповноваженого з прав людини

2.2. Дата початку діяльності: 2017-08-01, дата закінчення діяльності: 2018-11-30

2.3. Експерти

1. Юргіта Паужайте – Кулвінскене (основний експерт); Інститут права Литви;

2017.09.25-29; додаткова місія – 2018.11.21-23.

2. Сальвія Кавальне, Інститут права Литви; 2017.09.25-29; додаткова місія –

2018.11.19-21.

3. Аудроне Гедмінтайте; Вищий Адміністративний Суд Литви (через Інститут права

Литви) – 2017.09.25-29.

4. Гінтарас Крижевічус; Вищий Адміністративний Суд Литви (через Інститут права

Литви); 2017.09.25-29; додаткова місія – 2018.11.20-22.

5. Томас Давуліс; Вільнюський університет; 2017.09.25-29; додаткова місія –

2018.11.20-22.

6. Ханнес Треттер; Інститут з прав людини Людвіга Больцмана; 2017.09.25-29.

7. Ріта Янусаускене; Офіс Омбудсмена Сейму Литовської Республіки; додаткова місія

– 2018.11.20-22.

2.4. Завдання і інформація про Захід:

I. Проведення круглого столу для обговорення рекомендацій щодо змін до

нормативно-правової бази, що регулює діяльність Уповноваженого з прав

людини

ПРП у тісній співпраці з ключовим експертом і призначеними фахівцями Секретаріату

організували круглий стіл для обговорення існуючої нормативно-правової бази, що

регулює діяльність Омбудсмена, висновків експертів, кращого європейського та

міжнародного досвіду та рекомендацій експертів у цій сфері і необхідності можливих

змін.

Тривалість круглого столу: 2 дні. У перший день проведення круглого столу експерти

представили свої висновки і рекомендації фахівцям Секретаріату, членам

Консультативної ради при Уповноваженому з прав людини і членам експертних груп,

створених Консультативною радою. У другий день проведення круглого столу

експерти обговорили свої висновки і рекомендації з представниками відповідних

парламентських комітетів, відповідальних за права людини, представниками різних

урядових установ (наприклад, Міністерства юстиції), представниками громадянського

суспільства і ЗМІ, представниками інших європейських і міжнародних проектів, які

працюють у сфері прав людини і правосуддя (такі як проект ЄС «Підтримка реформ у

сфері юстиції в Україні»), міжнародних донорських агентств, які діють в Україні і т.д.

Додаткова місія (Місія II – затверджена листом-додатком №15:

Спочатку було заплановано, що запропоновані рекомендації будуть відображені у

проекті закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», який

буде розроблений у рамках проекту Twinning до кінця 2017 року. Проект був

розроблений вчасно, але внаслідок змін у Секретаріаті Уповноваженого, проект був

переглянутий у червні - липні 2018 року та скорегований відповідно до позиції нового

3

керівництва. Зважаючи на тривалу відстань між організацією круглих столів (вересень

2017) та доопрацювання законопроекту, восени 2018 р., було передбачено організувати

додатковий круглий стіл для представлення розроблених рекомендацій разом із новим

проектом закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

Завданням експертів було провести круглий стіл для обговорення рекомендацій щодо

змін до правової бази, що регулює діяльність Омбудсмена.

Зміни до законопроекту «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» були представлені експертами ЄС та обговорювалися з представниками

Секретаріату, урядовими організаціями, громадськими організаціями, міжнародними

експертами під час круглого столу «Омбудсмен на захисті гідності і свободи:

презентація нового проекту закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини» організованого 21 листопада 2018 року.

Новий Закон спрямований на посилення потенціалу Уповноваженого з прав людини

для вирішення системних повторюваних проблем у сфері прав людини, важливих для

українського суспільства. Основною метою нового закону є внесення змін, які б

забезпечували сприяння належній адміністративній поведінці; підвищення загальної

ефективності процесу розгляду скарг шляхом визначення, спрощення та узгодження

правових норм; підвищення ефективності розслідувань порушень прав людини;

підвищення прозорості та підвищення довіри громадськості до Секретаріату;

зміцнення інституції Уповноваженого шляхом встановлення більш чітких та прозорих

відносин з Парламентом та судовою владою; зміцнення регіональних представництв

Секретаріату Уповноваженого в Україні та її присутності в регіонах; забезпечення

фінансової незалежності посади уповноваженого.

1 РЕЗУЛЬТАТИ ЗАХОДУ

3.1. Результат: Проведено 3 круглих столи для обговорення рекомендацій щодо

змін до нормативно-правової бази, що регулює діяльність Уповноваженого з прав

людини (2 у вересні 2017; 1 у листопаді 2018).

3.2. Документи, які мають бути підготовлені: Програма круглого столу; список

учасників, протокол (до 10 жовтня, 2017; до 30 листопада 2018).

Додаток 1:

Програма дискусії 27 вересня 2017 «Представлення рекомендацій щодо змін до

нормативно-правової бази, що регулює діяльність Уповноваженого з прав людини».

Програма круглого столу 28 вересня 2018 «Посилення потенціалу інституції

українського Омбудсмена: рекомендації щодо змін до нормативно-правової бази, що

регулює діяльність Уповноваженого з прав людини»

Додаток 2: Узагальнені коментарі та відгуки. Рекомендації, спрямовані на приведення

національної нормативно-правової бази у відповідність з кращою практикою ЄС у

сфері прав людини

4

Додаток 3: Переглянутий варіант рекомендацій. Рекомендації, спрямовані на

приведення національної нормативно-правової бази у відповідність з кращою

практикою ЄС у сфері прав людини, представлені під час діяльності 1.3

Додаток 4: Програма круглого столу (21 листопада 2018)

Додаток 5: Список учасників

Дата: 30.11.2018

Експерт: Юргіта Паужайте – Кулвінскене

5

ДОДАТОК 1

(1) Програма дискусії 27 вересня 2017 «Представлення рекомендацій щодо

змін до нормативно-правової бази, що регулює діяльність Уповноваженого з

прав людини»

Європейський інструмент сусідства

Проект Twinning № EuropeAid/137673/DD/ACT/UA

Впровадження кращого європейського досвіду з метою посилення інституційного потенціалу

Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини для захисту прав і

свобод людини

ПРЕДСТАВЛЕННЯ РЕКОМЕНДАЦІЙ ЩОДО ЗМІН ДО НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ

БАЗИ, ЩО РЕГУЛЮЄ ДІЯЛЬНІСТЬ УПОВНОВАЖЕНОГО З ПРАВ ЛЮДИНИ

Дискусія

27 вересня 2017 р.

Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, 4-й поверх

вул. Інститутська 21/8, м. Київ

Програма

Час Тема, доповідач

10.00 – 10.15 Вітальне слово

Пані Олена Смірнова, Керівник Проекту від країни-бенефіціара, Заступник

Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Пані Аушра Раулічкіте, Постійний Радник Проекту

10.15 -11.30 Представлення рекомендацій, спрямованих на приведення національної

нормативно-правової бази у відповідність із кращими практиками ЄС у сфері

прав людини

Рекомендації щодо ролі Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини як рушія ефективного управління

Пані Юргіта Паужайте – Кулвінскене, Директор Інституту права Литви

Рекомендації щодо правового статусу Уповноваженого (призначення, імунітет,

соціальні гарантії, звільнення)

Пані Аудроне Гедмінтайте, Начальник відділу правових досліджень та інформації

Вищого Адміністративного Суду Литовської Республіки

6

Рекомендації щодо ефективної імплементації мандату: посилення

адміністративних процедур і участі у законотворчому процесі

Пані Сальвія Кавальне, Старший спеціаліст Інституту права Литви

Рекомендації щодо мандату Омбудсмена по відношенню до судової системи

Пан Гінтарас Крижевічус, Голова Вищого Адміністративного Суду Литовської

Республіки

Рекомендації щодо мандату Омбудсмена у сфері антидискримінації

Пан Томас Давуліс, Декан факультету права Вільнюського університету

Рекомендації щодо спеціального мандату Омбудсмена у сфері свободи

інформації і захисту персональних даних

Пан Ханнес Треттер, Директор Інституту прав людини ім. Людвіга Больцмана

11.30 – 12.30

Дискусія

12.30 – 13.00 Заключне слово

Пані Олена Смірнова, Керівник Проекту від країни-бенефіціара, Заступник

Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Пані Юргіта Паужайте – Кулвінскене, Директор Інституту права Литви

Пані Аушра Раулічкіте, Постійний Радник Проекту

13.00– 13.30

Фуршет

7

(2) Програма круглого столу 28 вересня 2018 «Посилення потенціалу

інституції українського Омбудсмена: рекомендації щодо змін до

нормативно-правової бази, що регулює діяльність Уповноваженого з прав

людини»

Європейський інструмент сусідства

Проект Twinning № EuropeAid/137673/DD/ACT/UA

Впровадження кращого європейського досвіду з метою посилення інституційного потенціалу

Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини для захисту прав і

свобод людини

ПОСИЛЕННЯ ПОТЕНЦІАЛУ ІНСТИТУЦІЇ УКРАЇНСЬКОГО ОМБУДСМЕНА:

РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО ЗМІН ДО НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ БАЗИ, ЩО РЕГУЛЮЄ

ДІЯЛЬНІСТЬ УПОВНОВАЖЕНОГО З ПРАВ ЛЮДИНИ

Круглий стіл

28 вересня 2017 р.

Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, 4-й поверх

вул. Інститутська 21/8, м. Київ

Програма

Час Тема, доповідач

10.00 – 10.30 Вітальне слово

Пані Валерія Лутковська, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Пан Хюґ Мінґареллі, Надзвичайний і Повноважний Посол, Голова Представництва

Європейського Союзу в Україні

Пан Григорій Немиря, Голова Комітету Верховної Ради України з питань прав

людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (уточнюється)

Пан Аугустінас Нормантас, Керівник Офісу Омбудсмена Сейму Литовської

Республіки

10.30 -12.00 Представлення рекомендацій, спрямованих на приведення національної

нормативно-правової бази у відповідність із кращими практиками ЄС у сфері

прав людини

Рекомендації щодо ролі Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини як рушія ефективного управління

Пані Юргіта Паужайте – Кулвінскене, Директор Інституту права Литви

8

Рекомендації щодо правового статусу Уповноваженого (призначення, імунітет,

соціальні гарантії, звільнення)

Пані Аудроне Гедмінтайте, Начальник відділу правових досліджень та інформації

Вищого Адміністративного Суду Литовської Республіки

Рекомендації щодо ефективної імплементації мандату: посилення

адміністративних процедур і участі у законотворчому процесі

Пані Сальвія Кавальне, Старший спеціаліст Інституту права Литви

Рекомендації щодо мандату Омбудсмена по відношенню до судової системи

Пан Гінтарас Крижевічус, Голова Вищого Адміністративного Суду Литовської

Республіки

Рекомендації щодо мандату Омбудсмена у сфері антидискримінації

Пан Томас Давуліс, Декан факультету права Вільнюського університету

Рекомендації щодо спеціального мандату Омбудсмена у сфері свободи

інформації і захисту персональних даних

Пан Ханнес Треттер, Директор Інституту прав людини ім. Людвіга Больцмана

12.00 –12.30

Перерва на каву

12.30 – 13.00 Синергія рекомендацій

Пані Світлана Колишко, Керівник групи з прав людини, координатор проекту

ПРООН «Зміцнення потенціалу офісу Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини»

Пан Грехем Саттон, Експерт Ради Європи з захисту даних, спільний проект ЄС

та Ради Європи «Посилення імплементації Європейських стандартів прав людини в

Україні»

Пан Олександр Павлiченко, Голова правління Української Гельсінської спілки з

прав людини

13.00 – 14.00

Обговорення

14.00– 14.15 Заключне слово

Пані Олена Смірнова, Керівник Проекту від країни-бенефіціара, Заступник

Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Пані Аушра Раулічкіте, Постійний Радник Проекту

14.15 – 15.00

Фуршет

Під час заходу буде забезпечено синхронний переклад

9

ДОДАТОК 2 Узагальнені коментарі та відгуки

Цей проект фінансується Європейським Союзом

Проект ЄС Twinning № UA/47b

«Впровадження кращого європейського досвіду з метою посилення

інституційного потенціалу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини для захисту прав і свобод людини»

УЗАГАЛЬНЕНІ КОМЕНТАРІ ТА ВІДГУКИ

РЕКОМЕНДАЦІЇ, СПРЯМОВАНІ НА ПРИВЕДЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ БАЗИ У ВІДПОВІДНІСТЬ З КРАЩОЮ

ПРАКТИКОЮ ЄС У СФЕРІ ПРАВ ЛЮДИНИ

Експерти:

1. Юргіта Паужайте-Кулвінскене (ключовий експерт); Інститут права Литви;

2017.09.25-29.

2. Сальвія Кавальне, Інститут Права Литви; 2017.09.25-29.

3. Аудроне Гедмінтайте; Вищий Адміністративний Суд Литви (через Інститут

права Литви) – 2017.09.25-29.

8. Гінтарас Крижевічус; Вищий Адміністративний Суд Литви (через Інститут

права Литви); 2017.06.19 -2017.06.23.

5. Томас Давуліс; Вільнюський університет; 2017.09.25-29.

6. Ханнес Треттер; Інститут з прав людини Людвіга Больцмана; 2017.05.31 -

2017.06.02;

10

Київ, жовтень 2017

11

Загальні зауваження

1. Переважна більшість пропозицій і рекомендацій були дуже схвально сприйняті

учасниками і визнані здатними зміцнити правовий статус Уповноваженого або

зробити його діяльність більш ефективною. Найбільш цінними рекомендаціями,

як зазначили представники Уповноваженого, є ті, які в цілому відповідають на і

відображають практичні питання, які були озвучені в ході регулярних зустрічей

з працівниками Секретаріату. Дійсно, згода з рекомендаціями є результатом

тісної співпраці з представниками Уповноваженого, які були завжди готові до

обговорення та обміну інформацією і досвідом. Крім того, переглянутий варіант

рекомендацій був прийнятий з урахуванням зауважень, висловлених

зацікавленими сторонами з метою пошуку найбільш відповідного способу

узгодження застосування національного законодавства та його правових

особливостей зі стандартами європейського правового режиму.

1. Роль Уповноваженого у справі заохочення ефективного управління

2. В ході презентації рекомендацій було підкреслено, що всі пропозиції,

підготовлені експертами, стосуються правових рамок адміністративного

процесуального права в Україні та вирішення існуючих проблем Секретаріату

Уповноваженого при виконанні мандата. Особливо було відзначено

рекомендацію про роль омбудсмена як промоутера ефективного управління.

Роль Уповноваженого в просуванні ефективного управління має прямий зв'язок

з розвитком правових норм адміністративних процедур. Процесуальні права та

правила розгляду індивідуальних звернень є передумовою для очевидно

необхідного зміцнення мандату Уповноваженого. З урахуванням різних законів,

зокрема Кодексу про адміністративні правопорушення, закону «Про звернення

громадян», Кодексу адміністративного судочинства України та інших, макро-

зміни в адміністративних процедурах можуть бути одним з основних завдань

для вдосконалення та реформування державного сектору в Україні. Одна з

мікро-змін, які можуть бути досягнуті в середньостроковій перспективі і які

пов'язані лише з діяльністю і мандатом Уповноваженого, є затвердження

внутрішніх правил "м'якого права" відносно Кодексу належного врядування

(Належної адміністративної поведінки). Підготовка Кодексу належного

врядування може охоплювати принципи, які служать інструментами

спрямування органів державної влади до існуючих проблем. Прийнявши Кодекс

належного врядування, Уповноважений може сприяти підвищенню рівня

інформованості населення про принципи демократичного врядування і, в свою

чергу, більш ефективному захисту прав людини в Україні.

2. Правовий статус Уповноваженого

3. В більшості випадків всі зацікавлені сторони в повній мірі підтримали

пропозицію про розширення гарантії щодо призначення та процедури

звільнення, а також наділення повноваженнями працівників інституції.

Насамперед було підтверджено, що ці пропозиції, якщо вони будуть здійснені,

справді сприятимуть зміцненню правового статусу Уповноваженого та

Секретаріату. Тим не менш, було запропоновано уточнити деякі аспекти.

4. Насамперед, було відзначено, що важливо не оминути увагою зв'язок між

Законом «Про Уповноваженого Верховної ради з прав людини» і Законом «Про

державну службу» щодо статусу персоналу Секретаріату. Було відзначено, що

Закон «Про державну службу» не передбачає будь-яких винятків з точки зору

12

сфери його застосування і, як правило, цей закон застосовується до всіх членів

Секретаріату Уповноваженого. Правові норми закону «Про державну службу»

передбачають, що керівник Секретаріату Уповноваженого повинен бути

держслужбовцем. Крім того, саме керівник Секретаріату наймає усіх

працівників. За таких обставин, була висловлена стурбованість щодо

незалежності установи, оскільки кадрова політика фактично стає справою

виконавчої влади. Було також відзначено, що в даний час питання, пов'язані з

персоналом залишаються в руках Уповноваженого, оскільки Секретаріат

керується перехідними положеннями Закону «Про державну службу».

5. По-друге, нас попросили роз'яснити пропозицію про порядок призначення щодо

того, яка більшість вимагається для прийняття рішення в парламенті. У цьому

зв'язку було також зазначено, що пропозиції щодо процедури голосування

могли б бути більш конкретними, тобто необхідно представити декілька

пропозицій про частку необхідних голосів більшості.

Рекомендації пропонують переглянути чинне законодавство, яке встановлює,

що Уповноважений призначається простою більшістю голосів у парламенті, і

наблизити його до міжнародних рекомендацій, які, в свою чергу, встановлюють,

що рішення про призначення приймається кваліфікованою більшістю голосів.

Однак, зацікавлені сторони вважають цю пропозицію не надто реалістичною в

силу особливостей політичної ситуації в Україні.

У відповідь на висловлені сумніви, експерти відзначили, що кваліфікована

більшість голосів вимагається переважною більшістю існуючих міжнародних

керівних принципів. Як наголошується в Рекомендації ПАРЄ 1615 (2003), щоб

будь-яка інституція омбудсмена могла діяти ефективно, процедура призначення

повинна вимагати кваліфікованої більшості голосів, великої настільки, щоб

означати підтримку від партій за межами уряду (7.3.). Такий підхід також

підтримується Венеціанською комісією. Вибори збільшеною більшістю в

парламенті безумовно зміцнять неупередженість, незалежність і легітимність

омбудсмена. Це також означатиме, що обрана особа підтримується більшою

частиною суспільства. У свою чергу, призначення омбудсмена простою

більшістю голосів членів парламенту розглядається як неприйнятне.

На додаток до цього, треба пам'ятати про інші висновки та рекомендації

міжнародних організацій з цього питання. У зв'язку з цим у звіті щодо НСД1

2015 року (c. 114) говориться, що «порядок призначення омбудсмена може бути

переглянутий, щоб забезпечити підтримку як коаліції, так і опозиції в

законодавчому органі». Крім того, у звіті щодо НСД 2011 року (с. 118)

зазначається, що беручи до уваги той факт, що омбудсмен обирається

абсолютною, а не кваліфікованою більшістю голосів депутатів, така процедура

призначення збільшує ризик призначення на посаду омбудсмена людини,

лояльної до правлячої коаліції в парламенті.

6. По-третє, що стосується організаційних аспектів діяльності інституції,

експертів попросили уточнити, чи пропозиція ввести посаду заступника

Уповноваженого відповідає чинній організаційній структурі, до складу якої

входять представники Уповноваженого та Секретаріат. Експертів попросили

пояснити роль заступника у рамках поточної організаційної структури. Було

також відзначено, що існуюча система, що складається з представників, не

1 Звіт Трансперенсі Інтернешнл про оцінювання національної системи доброчесності (НСД) України.

13

накладає серйозні організаційні труднощі. Тим часом, у випадках, коли

Уповноважений відсутній, дозвіл на виконання функцій Уповноваженого

делеговано іншим членам Секретаріату. Після короткого, але плідного

обговорення було вирішено внести поправки в текст рекомендацій, і

відмовитися від ідеї про посаду заступника.

7. Четверте питання, порушене в ході обговорення, стосувалося пропозиції про

те, як зробити процедуру призначення більш ефективною. Було відмічено

особливе значення цього питання з урахуванням того, що новий очільник

інституції ще не призначений. Експерти зазначили, що не існує універсальних

заходів для прискорення процедури призначення. Тим не менш, було знову

підкреслено, що тут може допомогти розширення участі громадянського

суспільства в процесі висування кандидатів. Як це передбачено у Звіті 1.3.,

можуть бути розглянуті такі варіанти: голова Верховної Ради може публічно

закликати висунути кандидатури та встановлює строк для їх подання; може

бути встановлено, що представники громадянського суспільства повинні бути

запрошені до участі у процедурі відбору для розгляду кандидатур і вироблення

рекомендацій. Можна обговорювати подальші кроки, наприклад, встановити,

що принаймні один або два кандидата повинні бути запропоновані відповідно

до заявок, отриманих після оголошення публічного конкурсу. Незалежно від

вибору конкретної форми, мета тут одна – підвищення прозорості процедури

відбору, наскільки це можливо.

8. Нарешті, були обговорені пропозиції щодо фінансування установи. Було

вирішено, що заходи, запропоновані експертами, спрямовані на забезпечення

якомога більше адекватного фінансування інституції. Тим не менш, як точно

зазначили представники Уповноваженого, реалізація пропозицій щодо цього

питання тісно пов'язана з функціями, делегованими виключно парламенту і

виконавчій владі. Тому, враховуючи особливості правової традиції в країні,

реалізація пропозиції може накласти законодавчий тягар, непропорційний її

загальному впливу. Тому експерти погодились, що ця рекомендація повинна

бути переглянута.

Перегляд адміністративних дій

9. В ході обговорень було вирішено, що існує необхідність в особливому типі

рішень Уповноваженого, тобто адміністративних актах, які можуть накладати

санкції. Представники Cекретаріату, які несуть відповідальність за захист прав

людини в сфері забезпечення принципу рівності і недискримінації, вказали

подальші можливі проблеми в разі прийняття вищезгаданого типу актів.

Наприклад, передбачувані випадки дискримінації вимагають більше часу і

ресурсів, щоб визначити, чи існує дискримінація чи ні (порівняно з випадками в

інших областях, таких як доступ до публічної інформації та інших, де можливі

порушення є більш очевидними). Може статися так, що Секретаріат

Уповноваженого буде перевантажений зверненнями і йому буде не вистачати

ресурсів, щоб впоратися з потоком. Нарешті, дискусія завершилася

пропозицією, що введення санкцій і каральних функцій, покладених на

Уповноваженого, в сфері забезпечення принципу рівності і недискримінації

може досягти позитивного впливу тільки у виняткових випадках.

10. Дійсно, застосування адміністративних актів, які вводять санкції щодо

державних чи приватних установ, які порушують права зацікавлених осіб, може

бути тільки останнім крайнім засобом. Він повинен використовуватися тільки

14

як останній крок в адміністративній процедурі розгляду індивідуальних

звернень. Слід зазначити, що санкції повинні застосовуватися тільки в рамках

мандата Уповноваженого з нетиповими функціями контролю у сфері захисту

даних, доступу до публічної інформації та забезпечення принципу рівності та

недискримінації. Тим не менш, основним правилом і основним актом для

реалізації загального мандата Уповноваженого в усіх сферах повинні бути

рекомендації (подання). Якщо рекомендації не виконуються і не можна досягти

реального поновлення порушених прав осіб шляхом рекомендацій,

Уповноважений повинен мати повноваження накладати санкції

адміністративного чи фінансового типу на основі адміністративного акту

(припис). Цей другий вид актів, які буде видавати Уповноважений, –

адміністративні акти, що вводять санкції – повинні розглядатися як «важка

зброя» Уповноваженого і давати Уповноваженому владу напряму притягати до

відповідальності винних, тобто без звернення до суду. У той же час,

адміністративні акти, що вводять санкції, повинні мати компенсаційні функції,

якщо не буде застосовуватись Кодекс про адміністративні правопорушення і не

будуть складатись протоколи про адміністративне правопорушення. Остання

діяльність Уповноваженого не відповідає природі інституції омбудсмана.

11. Ще одне важливе питання, порушене в ході обговорення, це узгодженість між

виконанням мандата Уповноваженого і Кодексом про адміністративні

правопорушення. Учасники дискусії зазначили, що Кодекс про адміністративні

правопорушення, безумовно, не може бути використаний в якості заходу,

здатного запобігти порушенням прав людини, або як засіб правового захисту. З

точки зору правової функції Кодекс про адміністративні правопорушення

призначений для проактивного застосування і створює сприятливу для

ймовірного порушника правову реакцію з точки зору часу, наприклад, коли

особа не надає інформацію/документи і не допускає представників органу

державної влади до приміщення. У таких випадках державна влада повинні

мати прості та ефективні інструменти. На додаток до цього, за Кодексом про

адміністративні правопорушення державні або приватні юридичні

особи/підприємства, не підпадають під відповідальність. Тому, створення

унікального типу актів Уповноваженого, тобто адміністративних актів, що

вводять санкції, також дозволить судове переслідування юридичних осіб, а не

керівників юридичних осіб, які в даний час вважаються відповідальними за

порушення прав людини.

Відносини Уповноваженого з парламентом

12. Представляючи основні висновки та рекомендації, що стосуються зміцнення

відносин Уповноваженого з парламентом, було підкреслено аспект вчасного

реагування в будь-який час, коли це потрібно. Виходячи з цього, зацікавлені

сторони обговорили рекомендації по внесенню змін у Закон «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» з чіткою заявою, що

Уповноважений має право запропонувати парламенту прийняти або

переглянути законодавство з метою забезпечення прав і свобод людини і

заохочення і захисту права на ефективне державне управління. Це право

повинно бути реалізоване у будь-який час, коли в ході здійснення своєї

юрисдикції Уповноважений вважатиме за потрібне. Щодо цієї рекомендації,

особовий склад Секретаріату Уповноваженого висловив побоювання, що вони

можуть розробити проект закону з відповідними поправками, але вони не

знають, що відбуватиметься у сесійній залі під час ухвалення поправок з голосу.

15

Вони були стурбовані тим, що існує ймовірність, що після початкової ініціативи

Уповноваженого текст буде повністю змінено в сесійній залі парламенту, і в

такому випадку Уповноважений не може взяти на себе відповідальність за текст

проекту. У відповідь на висловлені сумніви експерти відзначили, що насправді

неможливо гарантувати, що парламент прийме саме такий закон, як було

запропоновано Уповноваженим. Тим не менш, слід зазначити різні запобіжні

заходи, спрямовані на недопущення зміни суті законопроектів парламентом.

Один з них, наприклад, це відправити законопроект на експертизу після другого

читання. Експерти також відзначили, що інші країни стикаються з аналогічними

проблемами. У зв'язку з цим, найкраще рішення – направити проект закону на

експертизу до останнього читання. Експерти також відзначили важливість

основоположного принципу, згідно з яким всі установи в Україні повинні

працювати на основі принципу служіння людям. Найкращим способом

досягнення цієї мети є участь у виховній роботі. Крім цього, експерти

підкреслили, що якщо, незважаючи на всі зусилля, парламент приймає закон,

який не відповідає початковій основній ідеї Уповноваженого, існують певні

«каральні» заходи. У зв'язку з цим, необхідно відзначити такі інструменти, як

оприлюднення цього факту та застосування права звертатися до

Конституційного Суду щодо відповідності законів Конституції України або

ініціювання процедури нормативного контролю в адміністративних судах, де це

можливо.

13. Інше питання, порушене учасниками дискусії, було пов'язане з відсутністю

реального спілкування з боку парламенту. Учасники пояснили, що парламент,

за винятком парламентського комітету з прав людини, як правило, ігнорує

доповіді Уповноваженого. Пані Світлана Колишко, керівник групи з прав

людини проекту ПРООН в Україні «Зміцнення потенціалу Секретаріату

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» додатково зазначила,

що вони підтримують рекомендації щодо взаємодії між Секретаріатом і

парламентом. Були зроблені зауваження, що це неприпустимо, що доповіді

Уповноваженого ігноруються, і що тоді немає сенсу мати інструмент

парламентського контролю, якщо він взагалі не використовується. Таким

чином, експерти і учасники погодилися, що Уповноважений повинен бути

ланкою зв'язку між міжнародними стандартами в області прав людини і

національними правовими нормами.

5. Мандат Уповноваженого по відношенню до судової системи

14. Представляючи рекомендації, що стосуються зв'язку між діяльністю

Уповноваженого і здійсненням правосуддя, експерти підкреслили, що

національне законодавство необхідно переглянути, щоб не допускати втручання

Уповноваженого в судовий розгляд і, в першу чергу, ставлення під сумнів

обґрунтованість судових рішень. У цьому контексті, представники Секретаріату

та інших зацікавлених сторін прагнули з'ясувати, як принцип ефективного

здійснення правосуддя реалізується в Литві, та яку роль в цьому виконує

омбудсмен. До того ж, було роз'яснено, що в Україні провадження, зокрема

кримінальні, є необґрунтовано тривалими і судові помилки залишаються

актуальними. Було також відзначено, що в цих умовах важко погодитися з тим,

що Уповноважений має відійти в сторону і відмовитися від своїх функцій з

контролю у сфері відправлення правосуддя. Зацікавленими сторонами було

запропоновано, щоб Уповноважений мав право прийняти касаційну скаргу як

остання інстанція, коли обидві судові інстанції не захищають права людини.

16

У відповідь на ці проблеми експерти відзначили, що у відповідності з кращими

практиками в Європі омбудсмени, як правило, не мають наглядові функції по

відношенню до судової влади. Питання, що стосуються необґрунтованого та

надмірною тривалого розгляду, вирішуються декількома важливими заходами.

Виправлення можливих помилок покладено на саму судову систему, що

складається з судів нижчої, вищої і остаточної інстанції. На додаток до цього

функціонування судової системи, в тому числі дисциплінарних проваджень,

контролюється автономними установами – такими, як Рада суддів або

подібними, що мають право оцінювати дії суддів або їх бездіяльність. Крім

того, у відповідності із загальноприйнятою практикою в Європі, санкцією за

порушення судами їхнього обов'язку в розумний строк виносити рішення у

справах, що знаходяться в них на розгляді, може бути позов про відшкодування

збитків. Такі дії вважаються ефективними і достатніми засобами правового

захисту.

15. В обговоренні цього питання також розглядається роль Уповноваженого з

захисту суспільних інтересів в судах. Представники громадськості висловили

сумніви в тому, що Уповноважений повинен бути відповідальним за

абстрактний контроль законності нормативних актів або мати право

представляти колективний позов. Замість цього, було віддано перевагу і

визнано достатнім надання експертної оцінки (amicus curiae) в окремих

випадках . Тим не менш, якщо пропозиції щодо абстрактного нормоконтролю та

захисту суспільних інтересів будуть прийняті, було зазначено, що слід подумати

про встановлення обмежень і критеріїв для здійснення цих процесуальних прав

Уповноваженого. На додаток до цього, зацікавлені сторони відзначили, що

поняття «суспільний інтерес» завжди є широким. Тому може бути деяка

плутанина стосовно обставин, коли Уповноважений повинен діяти в цілях

захисту суспільних інтересів. У ході подальшого обговорення отриманих

зауважень, експерти підкреслили переваги колективних позовів або об'єднання

позовів. Було підкреслено, що заходи такого роду, якщо вони будуть успішно

реалізовані, здійснюватимуть прямий і непрямий тиск на виконавчу владу щодо

поліпшення ситуації у сфері захисту прав людини.

16. Між тим, пропозиція про обмеження ролі Уповноваженого у сфері судового

представництва було визнана можливою і реалістичною. Як відзначили

представники Уповноваженого, в даний час на практиці співробітники

Уповноваженого рідко виступають в якості представників фізичних осіб в суді.

З одного боку, це теж через суперечливі правові рамки, які встановлюють, що

лише адвокати мають право представляти інтереси осіб у судах. З іншого боку,

це усталена практика, що захист індивідуальних законних інтересів в першу

чергу є обов'язком зацікавленої особи.

6. Мандат Уповноваженого в сфері протидії дискримінації

17. Обговорення та відгуки представників Секретаріату виявили явну підтримку

пропозиції експертів про об'єднання двох законів, а саме закону «Про

забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» 2005 року та

загального Закону «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»

2013 року, оскільки сьогодні вони створюють колізію, і можуть ускладнити

виконання Секретаріатом повноважень в галузі забезпечення принципу рівності.

Єдиний закон, який би регулював загальні основи недискримінації, в тому числі

компетенції Секретаріату та інших зацікавлених сторін і охоплював всі підстави

17

для заборони дискримінації, поряд з більш конкретними положеннями щодо

окремих підстав, таких як гендер або етнічне походження, забезпечив би істотну

допомогу в виконанні антидискримінаційного мандату Уповноваженого.

18. Подальше обговорення показало, що існує певна недовіра або нерозуміння

пропонованої компетенції надавати індивідуальну допомогу жертвам

дискримінації при розгляді їхніх скарг на дискримінацію. На думку експертів,

навіть сьогодні Секретаріат виконує цю місію, оскільки він приймає скарги і

консультує громадян. Ця функція органу з забезпечення принципу рівності

передбачена Директивою 2006/54 і Директивою 2000/43 і, отже, не може бути

проігнорована в процесі узгодження. Однак, зазначені компетенції необхідно

диференціювати від іншого типу втручання Уповноваженого – права ініціювати

судовий розгляд від імені фізичної особи або право надавати юридичну

допомогу представляючи законні інтереси особи в судах. Дійсно, як було

справедливо відмічено представниками Секретаріату, останню компетенцію,

здається, краще виключити з мандата Уповноваженого. Можна назвати наступні

аргументи на користь цієї заяви: 1) у зв'язку зі складністю компетенцій та

великою територією охоплення, Секретаріату явно бракує адекватних ресурсів;

2) Секретаріат може стикнутися з небезпекою бути звинуваченим у вибірковості

або бездіяльності при неефективному вирішенні всіх індивідуальних вимог; 3)

Секретаріат дублюватиме роботу установ первинної та вторинної гарантованої

державою правової допомоги і, можливо, буде втручатися в послуги, що за

звичай надаються НУО.

19. Рекомендації, що стосуються компетенцій, пов'язаних з санкціями та

законодавча пропозиція № 3501, здається, викликають ще більше дискусій.

Мета пропозиції – дати Секретаріату право розслідувати випадки дискримінації,

а також складати протоколи у відповідності з Кодексом про адміністративні

правопорушення у випадках порушення законодавства про забезпечення

принципу рівності. Експерт поділяє думку, що це не першочергове завдання і

функція Секретаріату – працювати на мікро-рівні вивчення індивідуальних

звернень в рамках Кодексу про адміністративні правопорушення. Робота

Секретаріату повинна бути націлена на усунення структурних проблем та зміну

загального сприйняття дискримінаційної поведінки. На це можуть позитивно

вплинути заходи, орієнтовані на політику, законодавчі ініціативи, підвищення

рівня обізнанності громадськості та кампанії з просування належної практики.

Проте, компетенції трибуналу або інспекції мають додаткову цінність через їх

потенційне використання в специфічних випадках явного і грубого порушення

принципів рівності. Процедури, пропоновані Кодексом про адміністративні

правопорушення (якщо законодавча пропозиція № 3501 буде прийнята) не

представляються зручними і адаптованим до потреб Секретаріату і специфіки

мандата. Тому, експерти пропонують, щоб Уповноважений мав право видавати

юридично обов'язкові адміністративні акти, які накладають економічні санкції,

які згодом можуть бути оскаржені безпосередньо до суду. В обох випадках, як і

будь-який інший державний контролюючий орган або інспекція, Секретаріат

матиме певну автономію і власний розсуд реагувати або не реагувати на

індивідуальні звернення громадян. Для того, щоб впоратися з можливим

потоком звернень, експерти пропонують ввести в Секретаріаті внутрішні

правила процедури розгляду звернень.

18

7. Мандат Уповноваженого у сфері свободи інформації та права на захист

персональних даних

20. В ході презентації рекомендацій короткостроковий експерт з держави-члена ЄС

зазначив і пояснив – додатково до його письмових рекомендацій – що питання

доступу до публічної інформації та захисту персональних даних мають

особливе значення для громадянського суспільства та ЗМІ:

a. Доступ до інформації повинен забезпечуватися всебічно і ефективно,

оскільки він має вирішальне значення і є передумовою демократичного

суспільства для здійснення права на свободу думки і слова.

b. Захист даних через зростаючі загрози для конфіденційності при обробці або

неналежному використанні персональних даних; для визначення того, як

персональні дані використовуються органами або приватними компаніями,

потрібні не лише належні юридичні розслідування, але також виключні

експертні знання в області IT-технологій.

21. Оскільки право на інформацію дуже часто конкурує з правом на

недоторканність приватного життя і захист персональних даних, повинні бути

розроблені відповідні критерії для того, щоб знайти правильний баланс між

правами та виявити відповідні преважні індивідуальні або суспільні інтереси.

22. В ході обговорення один з учасників запитав, як може бути зупинене

зловживання правом на інформацію. Експерт зробив посилання на свої

рекомендації про необхідні обмеження. Будь-який орган влади з правом

приймати рішення може відхилити ці звернення, і має певні дискреційні

повноваження в межах правових норм.

23. В ході дискусії було піднято питання про те, як повинні будуватись відносини

між новим органом і судами у відношенні влади приймати рішення. Згідно з

чинним законом «Про захист персональних даних» і Законом «Про доступ до

публічної інформації», люди можуть звертатися зі скаргами до Уповноваженого

або до суду. Експерт підкреслив, що повинна бути більш чітка структура

повноважень і процедур прийняття рішення в цілях забезпечення «ефективного

засобу правового захисту» згідно зі статтями 6 і 13 ЄКПЛ та відповідного

прецедентного права ЄСПЛ. Хоча в деяких державах існують паралельні

повноваження контролюючих органів, що приймають рішення, експерт

настійно рекомендує вибирати найбільш часто використовувану модель

послідовних компетенцій. А саме, надати повну і ексклюзивну компетенцію

першої інстанції майбутньому новому органу, відповідальному за захист

персональних даних і доступ до інформації, а також надати апеляційну

юрисдикцію незалежним судам, які повинні приймати рішення щодо всіх

заходів проти першої інстанції. Це модель, яку підтримує СЄС (див. недавню

справу С-73/16, Пускар проти Словацької Республіки, ECLI:EU:C:2017:725).

______________

19

Додаток 3: Переглянутий варіант рекомендацій

Цей проект фінансується Європейським Союзом

Проект ЄС Twinning № UA/47b

"Впровадження кращого європейського досвіду з метою посилення

інституційного потенціалу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини для захисту прав і свобод людини"

ПЕРЕГЛЯНУТИЙ ВАРІАНТ РЕКОМЕНДАЦІЙ

РЕКОМЕНДАЦІЇ, СПРЯМОВАНІ НА ПРИВЕДЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ БАЗИ У ВІДПОВІДНІСТЬ З КРАЩОЮ

ПРАКТИКОЮ ЄС У СФЕРІ ПРАВ ЛЮДИНИ, ПРЕДСТАВЛЕНІ ПІД ЧАС

ДІЯЛЬНОСТІ 1.3

Експерти:

1. Юргіта Паужайте-Кулвінскене (ключовий експерт); Інститут права Литви;

2017.09.25-29.

2. Сальвія Кавальне, Інститут Права Литви; 2017.09.25-29.

3. Аудроне Гедмінтайте; Вищий Адміністративний Суд Литви (через Інститут

права Литви) – 2017.09.25-29.

8. Гінтарас Крижевічус; Вищий Адміністративний Суд Литви (через Інститут

права Литви); 2017.06.19 -2017.06.23.

5. Томас Давуліс; Вільнюський університет; 2017.09.25-29.

6. Ханнес Треттер; Інститут з прав людини Людвіга Больцмана; 2017.05.31 -

2017.06.02;

Київ, жовтень 2017

20

ДОДАТОК 5 Узагальнені коментарі та відгуки ............................................................... 9

ДОДАТОК 6 Переглянутий варіант рекомендацій ....................................................... 19

Вступ ....................................................................................................................................... 22

1. Роль Уповноваженого у сприянні ефективному управлінню ................................. 24

2. Правовий статус і організаційні рамки ....................................................................... 27

2.1. Призначення ................................................................................................................ 27

2.1.2. Висування кандидатів .......................................................................................... 27

2.1.1. Порядок призначення .......................................................................................... 29

2.1.3. Тривалість і кількість термінів ........................................................................... 30

2.1.4. Виконуючий обов'язки Уповноваженого .......................................................... 30

2.2. Недоторканність .......................................................................................................... 31

2.3. Соціальні гарантії ....................................................................................................... 32

2.4. Підзвітність: Подання звітів про діяльність ............................................................. 32

2.5. Звільнення з посади. ................................................................................................... 33

2.6. Адміністрація інституції ............................................................................................ 34

3. Мандат Уповноваженого ................................................................................................ 38

3.1. Перегляд адміністративних дій ................................................................................. 38

3.1.1. Адміністративні процедури розгляду окремих звернень................................. 38

3.1.2. Розширення мандата Уповноваженого: Посередництво ................................. 42

3.2. Відносини Омбудсмена з парламентом .................................................................... 43

3.3. Мандат Уповноваженого по відношенню до судової системи .............................. 46

3.3.1. Нормативний контроль ....................................................................................... 46

3.3.2. Захист суспільних інтересів ................................................................................ 49

3.3.3. Юридичне представництво вразливих груп в судах ........................................ 50

3.3.4. Втручання у судовий розгляд ............................................................................. 53

3.4. Мандат Уповноваженого в певних галузях права ................................................... 55

3.4.1. Мандат омбудсменів в сфері протидії дискримінації ...................................... 55

3.4.2. Спеціальний мандат Уповноваженого у сфері свободи інформації та права

на захист персональних даних ...................................................................................... 59

Ключові рекомендації і пропозиції ................................................................................... 69

Пропозиція номер 1. Заохочення права на ефективне управління........................ 69

Пропозиція номер 2. Зміцнення незалежності ........................................................... 69

Пропозиція номер 3 – Підвищення ефективності процедури розгляду звернень

.............................................................................................................................................. 72

21

Пропозиція номер 4. Заохочення ефективного державного управління через

посередництво ................................................................................................................... 73

Пропозиція номер 5. Зміцнення взаємин із законодавцем ...................................... 73

Пропозиція номер 6. Доступ до судів ........................................................................... 73

Пропозиція Номер 7 – Обмеження ролі Уповноваженого в юридичному

представництві ................................................................................................................. 74

Пропозиція Номер 8 – Обмеження втручання в судові розгляди .......................... 74

Пропозиція Номер 9 – Гармонізація законів про рівність ....................................... 75

Пропозиція Номер 10 – Захист персональних даних та доступ до публічної

інформації .......................................................................................................................... 76

22

Вступ

1. Розробка рекомендацій, спрямованих на приведення національної нормативно-

правової бази у відповідність з передовою практикою ЄС в галузі прав людини,

відповідає загальній меті посилення інституційного потенціалу Секретаріату

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі –

Уповноважений) для захисту прав і свобод людини. Наступні рекомендації і

пропозиції спрямовані на вирішення правових питань, з якими стикається

інституція Уповноваженого, і надають поради та вказівки у вигляді конкретних

пропозицій щодо того, як внести зміни до чинного правового регулювання, щоб

наблизити його до європейських стандартів.

2. Цей звіт, по суті, відображає загальні правові питання і рекомендує встановити

або посилити, у разі необхідності, узгоджену та комплексну основу для

правового регулювання діяльності Уповноваженого. Таким чином, аналіз

врахував специфіку національних умов, зокрема, інституційні реформи, що

тривають, і приділив особливу увагу керівним принципам в галузі прав людини,

які підтримуються європейським правовим режимом.

3. Список рекомендацій, представлених у звіті, не тільки підкреслює важливість

забезпечення ефективного функціонування Секретаріату Уповноваженого, але,

перш за все, наполягає на тому, що Уповноважений відіграє важливу роль у

забезпеченні відповідальності і права на прозоре, справедливе і ефективне

державне управління. Ми сподіваємось, що відповідні національні органи,

організації громадянського суспільства та інші зацікавлені сторони будуть

вживати всі необхідні і належні заходи, будь-то законодавчі, адміністративні

або судові, щоб гарантувати, що роль Уповноваженого буде виконуватись з

особливою увагою до права на ефективне управління, як одного з основних

прав людини.

4. Звіт розбитий за темами, щоб полегшити доступ до конкретного питання,

порушеного експертами. Він виконаний таким чином. Частина I починається з

конкретних рекомендацій щодо функцій Уповноваженого у заохоченні права на

ефективне управління. Частина II містить пропозиції щодо конкретних аспектів

правового статусу Уповноваженого, таких як порядок призначення,

недоторканність, соціальні гарантії, відповідальність і звільнення. Частина III

зміщує акцент на мандат Уповноваженого в контексті адміністративних

процедур, які виконуються стосовно розгляду індивідуальних звернень. Аналіз

переходить до інституційних відносин з Верховною Радою і судами. Зокрема,

Частина III також включає в себе аналіз мандата Уповноваженого у сфері

боротьби з дискримінацією, захисту персональних даних і доступу до публічної

інформації і пропонує необхідні заходи, які треба вжити з метою приведення

законодавства у відповідність зі стандартами ЄС. Аналіз завершується списком

ключових рекомендацій і пропозицій щодо вдосконалення чинного

законодавства.

5. Кожна пропозиція, представлена в цьому Звіті, відноситься до аналізу чинної

нормативно-правової бази, що регламентує діяльність Уповноваженого, та

інформації, зібраної після плідної дискусії з представниками Секретаріату та

інших зустрічей з представниками зацікавлених державних установ та

організацій громадянського суспільства. Тому, для того, щоб мати повне

розуміння підготовлених рекомендацій, пропонуємо ознайомитися з текстом і

23

висновками, наданими в Звіті 1.1. Аналітичний Аналіз чинної нормативно-

правової бази, що регламентує діяльність Омбудсмена і Звіті 1.2. Порівняльний

аналіз національного та європейського законодавства щодо діяльності

Омбудсмена.

6. Це дослідження також покликане служити джерелом інформації і підґрунтям

для проведення круглого столу, щоб обговорити рекомендації щодо зміни

законодавства, що регулює діяльність Уповноваженого (див. Діяльність 1.4.) і

вироблення змін до організаційно-правових актів, що регламентують діяльність

Уповноваженого (Діяльність 1.5.). Проте, це не повинно заважати відповідним

зацікавленим сторонам розробляти та додавати нові грані до запропонованого

вдосконалення чинного законодавства, якщо для цього є належна причина.

Пропозиції, наведені в цьому документі, не є вичерпними. Вони також не

визначають єдиний шлях посилення Секретаріату Уповноваженого.

24

1. Роль Уповноваженого у сприянні ефективному управлінню

7. Відповідно до статей 1 і 3, а також ряду інших правових положень, викладених

у Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»,

основні функції українського Уповноваженого – дотримання і захист

конституційних прав і свобод людини і громадянина, реагуючи на порушення

прав людини в різних сферах публічного права, і участь в розробці політики в

галузі прав людини.

8. Принаймні, в даний час відсутні правові положення, що прямо містять обов'язок

з покращення і заохочення права на ефективне управління.

9. На рівні Ради Європи Рекомендація 1615 (2003) радить державам-членам

встановити основне право на ефективне управління, а також конкретний кодекс

належної адміністративної поведінки. Правове втілення таких стандартів

ставить нові вимоги до контролю, що виконується омбудсменами. Порівняльні

приклади також підтверджують, що в Європі застосування та розробка норм

ефективного управління є частиною контрольно-виховної функції омбудсменів.

Омбудсмени по всій Європі мають декілька функцій, і хоча одна з них полягає в

наданні правового захисту потерпілим громадянам, вони тепер мають завдання

забезпечити незалежну критичну оцінку якості управління та стимули його

покращення. Це також вірно в країнах, де омбудсмени, які традиційно

вважаються такими, що належать до третього покоління, тобто омбудсменів з

прав людини, тепер застосовують концепцію ефективного управління, вплив

якої виходить за рамки індивідуальних звернень.

Тому крім розгляду індивідуальних звернень офіси омбудсменів в Європі все

більше орієнтуються на активну роботу з державним сектором для

вдосконалення державного управління шляхом просування принципу

ефективного управління. Ефективне управління можна розуміти як прозорий,

чесний, всеосяжний і представницький процес прийняття рішень, і як ці

рішення здійснюються адміністративними органами.

10. Не існує єдиного європейського стандарту щодо того, як включити заохочення

права на ефективне управління в законодавчу базу статусу і функцій

омбудсмена, але думка про те, що робота омбудсмена повинна поширюватися

на заохочення права на ефективне управління вітається на європейському рівні:

наприклад, у різних рекомендаціях Венеціанської комісії було підкреслено, що

«обсяг повноважень омбудсменів повинен охоплювати не тільки прямі

порушення прав, а також принципи ефективного управління»2.

На рівні Ради Європи не лише вказано, що «робота омбудсмена включає

просування права на ефективне управління», крім того, за Рекомендацією 1615

(2003) країнам-членам також рекомендується встановити основне право на

ефективне управління, а також окремі кодекси ефективного управління:

"Загалом, робота Уповноваженого побудована на захисті прав і свобод людини.

В Європі існують важливі передумови для того, щоб робота омбудсмена

включала в себе просування права на ефективне управління: Асамблея відзначає,

що Європейський омбудсмен виграє від включення в статтю 41 Хартії основних

2Венеціанська комісія, Компіляція щодо інституції омбудсмена 2011 рік с. 20.

25

прав Європейського Союзу права на ефективне управління. Асамблея вважає,

що включення такого права до національного законодавства також може мати

велику цінність з причин, аналогічних прийняттю Кодексу належної

адміністративної поведінки: дійсно, Кодекс розробив би детальні стандарти для

практичної реалізації, які вже закладені в основні права».3

11. Отже омбудсмени всіх поколінь переходять до чіткого завдання з підвищення

якості управління на основі того, що потрібно для ефективного управління. З

одного боку, вони повинні пояснити, що громадяни можуть очікувати від

ефективного управління, а з іншого боку, що адміністративні органи повинні

робити, щоб діяти відповідно до ефективного управління і відповідати

очікуванням громадян. Вони можуть робити це різними способами, такими як

проведення великих досліджень системних проблем і розробка довідкових

матеріалів для використання в державному секторі, таких як, наприклад,

«керівні настанови належної адміністративної поведінки».

12. У країні, де уряд прихильний ідеї ефективного управління і сприяє їй,

інституція омбудсмена може бути цінним інструментом для просування та

покращення ефективного управління, оскільки її основна функція полягає в

тому, щоб рекомендувати зміни в адміністративну практику та правила після

розслідування зловживань.

13. Крім того, сьогодні омбудсмени повинні чітко вказати, чого вимагають

принципи ефективного управління. Прийняття кодексів належної

адміністративної поведінки, якщо їх не існує, може бути важливим кроком у

правильному напрямку. Європейський кодекс належної адміністративної

поведінки Європейського омбудсмена 4також може бути джерелом інформації

для реалізації принципу ефективного управління в національних правових

режимах через свою значну актуальність у визначенні мінімальних вимог

ефективного управління.

14. Тому, на основі висновків, представлених у Звіті 1.1. Аналітичного Аналізу

існуючої нормативно-правової бази, що регламентує діяльність Омбудсмена, і

Звіті 1.2. Порівняльному аналізі національного та європейського законодавства,

що стосуються діяльності омбудсмена, рекомендується підвищити

обізнаність про право на ефективне управління через законодавчі зміни.

15. Можна зробити чотири рекомендації для того, щоб включити заохочення права

на ефективне управління в обсяг повноважень Уповноваженого:

По-перше, внести зміни в Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини», включивши заохочення права на ефективне управління як одну

з функцій Уповноваженого поруч із просуванням та захистом прав людини. Це

може бути зроблено, наприклад, шляхом внесення змін до статті 3 Закону, в

якій описані цілі парламентського контролю, що здійснюється Уповноваженим,

і включити додаткову ціль, таку як 8) заохочувати і захищати право людини на

ефективне державне управління; здійснювати нагляд за виконанням органами

державної влади своїх обов'язків, спрямованих на належне служіння народу».

По-друге, включити право на ефективне управління в національне

законодавство. Це може бути зроблено двома способами:

3 Рекомендація ПАРЄ 1615 (2003) Інституція омбудсмена, доповідь, док. 9878, 2003, с. 9.

4 https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/code.faces#/page/1

26

а) включення цього права в національні акти, що регулюють адміністративні

процедури, якщо такий закон буде прийнятий (в даний час в Україні немає

загального сучасного адміністративно-процесуального кодексу, який би

регулював адміністративні процедури в державному управлінні, зокрема,

процесуальні правила відносин між адміністративними органами та приватними

особами. Всі ці процедури регулюються різними розділеними процесуальними

нормами; між тим, Закон «Про звернення громадян» потребує повної

переробки); або

б) включення права на ефективне управління в Закон «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини», або шляхом додавання загального

розділу з визначеннями на початку закону, або включивши нову статтю про

ефективне управління (наприклад, 31), декларуючи принаймні мінімальний

стандарт, виходячи з визначення ст. 41 Хартії основних прав Європейського

Союзу5, наприклад:

«Право на ефективне управління» «1. Кожна людина має право на неупереджений, справедливий розгляд його

справи в розумний строк закладами, органами, відомствами і установами

України.

2. Це право включає:

а. право кожної людини бути вислуханим, перш ніж будуть вжиті будь-які

окремі заходи, які могли б вплинути негативно на нього або неї;

б. право кожної людини мати доступ до своєї справи при дотриманні законних

інтересів конфіденційності, професійної та комерційної таємниці;

с. обов'язок адміністративних органів мотивувати свої рішення».

По-третє, прийняти Кодекс належної адміністративної поведінки, в якому

містились би рекомендації щодо практичних кроків на шляху до більшої

ефективності, прозорості та підзвітності державних органів. Такий кодекс

допоможе українським громадянам зрозуміти, на які адміністративні стандарти

вони вправі очікувати від українських установ. Він також буде слугувати

корисним посібником для державних службовців у їх відносинах з

суспільством. Роблячи принцип ефективного управління більш конкретним,

Кодекс буде сприяти заохоченню найвищих стандартів управління. Омбудсмен

може пізніше робити відповідні посилання на Кодекс під час запитів, а також

під час активної роботи з просування ефективного управління.

По-четверте, що стосується права Уповноваженого ініціювати абстрактний

судовий перегляд регуляторних актів при просуванні ефективного управління та

відповідні рекомендації, встановити, що Уповноважений має право вжити

заходів для оскарження нормативно-правових актів в адміністративних судах,

для додаткової інформації, будь ласка, прочитайте нижче в частині 3.3. Мандат

Уповноваженого по відношенню до судової системи, 3.3.1. Нормативний

контроль.

5 Цей кодекс вже ліг в основу деяких подібних текстів в державах-членах Європейського Союзу,

державах-кандидатах і третіх країнах.

27

2. Правовий статус і організаційні рамки

16. Безперебійне функціонування інституції передбачає, що Уповноважений

призначається на підставі заслуг і задокументованих адміністративних та

управлінських навичок, а також компетентності і досвіду, які мають відношення

до захисту прав людини, ефективного державного управління і що він виконує

свої обов'язки з повною незалежністю і гнучкістю в організації внутрішнього

функціонування інституції.

17. У цілому чинні правові рамки відповідають європейським та міжнародним

стандартам. Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» передбачає всі основні елементи діяльності Уповноваженого,

спрямовані на забезпечення ефективності, незалежності та неупередженості

інституції. Правові рамки містять усі формально необхідні гарантії

незалежності Уповноваженого. Його статус конституційно визначений і далі

зміцнений законодавством, яке встановлює, що Уповноважений є

відокремленим і незалежним від держави або іншого державного органу. З

огляду на це, чинне законодавство повинно бути вдосконалено, особливо щодо

більш ефективної процедури призначення, зміцнення правової основи

незалежності точки зору процедури звільнення і гарантій після закінчення

строку повноважень, а також у підвищенні суспільної довіри до самої

інституції.

2.1. Призначення

18. Тією мірою, якою національний правовий режим передбачає призначення чи

обрання посадових осіб держави політичними органами, необхідні спеціальні

запобіжні заходи, щоб гарантувати, що в таких процедурах призначення чи

обрання вирішальними є заслуги людини, а не політичні чи інші міркування.

При оцінці правового поля України, було встановлено, що процедура

призначення залишається слабкою за рахунок таких факторів, як несприятливі

політичні умови, тривалість процедури призначення і, зокрема, недостатня

участь громадянського суспільства.

2.1.2. Висування кандидатів

19. Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» надає

досить широкі можливості стати кандидатом на призначення Уповноваженим.

Уповноважений обирається серед осіб, які є громадянами України та які

проживали в Україні останні п'ять років та досягли віку 40 років на день

обрання. Крім того, кандидати повинні володіти державною мовою, мати високі

моральні якості, досвід правозахисної діяльності (стаття 5(2) Закону «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»). Ця процедура

загалом дозволяє зробити процес призначення справедливим. Зокрема, вітається

той факт, що законодавство не встановлює ніяких строгих критеріїв і забезпечує

по суті широкі можливості стати кандидатом. Тим не менше існує кілька

аспектів, які викликають занепокоєння і потребують удосконалення.

20. По-перше, Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» не вистачає узгодженості в плані того, що вважається якостями

хорошої репутації. Як це передбачено в статті 5(2) Закону, кандидат повинен

володіти високими моральними якостями. У той же час, стаття 5(5) встановлює,

що особа, яка протягом останнього року отримала адміністративне покарання

28

за корупцію, не може бути призначена в якості Уповноваженого. Це наводить

на думку, що людина, причетна до корупції у досить короткий проміжок часу

все ще має шанси розглядатися як людина з гарною репутацією. Якщо

парламент повинен призначити Уповноваженого, обираючи кандидата з числа

осіб, які мають всі необхідні ознаки незалежності, компетентність і заслуги

людини повинні бути вирішальним фактором. Тому рекомендується внести

зміни до статті 5 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» і встановити, що тільки людина з гарною репутацією та досвідом, а

також підтвердженням жодної попередньої причетності до корупції може бути

висунута в якості кандидата на посаду Уповноваженого.

21. По-друге, в результаті порівняльних досліджень, рекомендується також

покращити чинне законодавство шляхом дотримання прикладів кращої

практики, які спрямовані на забезпечення більшої прозорості у процесі

висування кандидатів, включаючи те, як кандидати обираються. Як описано в

Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», в даний

час кандидати можуть бути висунуті головою парламенту або однією чвертю

депутатів6. Висловлювалася стурбованість, що, хоча в питанні призначення

немає обмежень по кількості кандидатів, не зовсім зрозуміло, як голова

парламенту або депутати виходять на імена кращих кандидатів. У цьому зв'язку

може принести користь більш активна участь громадянського суспільства у

висуванні кандидатів для підвищення прозорості та зміцнення довіри населення

до цієї інституції.

22. Ми не пропонуємо втручатися в розсуд Голови Верховної Ради України чи

депутатів під час їхнього вибору. Маючи на увазі тісні конституційні відносини

омбудсменів з парламентом у так званих традиційних моделях, дійсно саме

парламент повинен призначати Уповноваженого на початку свого мандату і

впродовж його дії. Тим не менш, ми твердо віримо, що в Україні процедури

відбору можуть бути поліпшені, якщо громадянське суспільство отримує

можливість пропонувати певні кандидатури.

23. Існує ряд способів розширення участі громадянського суспільства.

Рекомендується розглянути наступні варіанти:

- Голова Верховної Ради може публічно закликати номінувати кандидатури та

встановлює строк для їх подання.

- Може бути встановлено, що представники громадянського суспільства

повинні бути запрошені до участі у процедурі відбору з метою розгляду осіб

і вироблення рекомендацій.

- Можна обговорювати подальші кроки, наприклад, встановити, що

принаймні один або два кандидата повинні бути запропоновані відповідно

до заявок, отриманих після оголошення публічного конкурсу.

Незалежно від вибору конкретної форми, мета тут одна – підвищення

прозорості процедури відбору, наскільки це можливо.

6 У нормативно-правових актах існує якась правова невизначеність щодо суб'єктів, які насправді мають

право висунути кандидатів. Хоча стаття 6 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» визначає, що кандидати можуть висуватися головою парламенту і однією четвертою

частиною депутатів, в той же час ст. 208 Процедурного Регламенту Верховної Ради України

встановлює, що тільки голова парламенту висуває кандидатів на посаду Уповноваженого. З міркувань

послідовності підготовлені рекомендації і попередні звіти взяли за основу, що право висування

надається голові парламенту і депутатам парламенту.

29

2.1.1. Порядок призначення

24. Для початку, слід зазначити, що зовсім недавно, 13 липня 2017 року порядок

призначення було змінено. В даний час, стаття 208(7) Регламенту Верховної

Ради України7 встановлює, що призначення Уповноваженого відбувається

Верховною Радою відкритим голосуванням більшістю голосів8. Тим не менш, за

нашими відомостями та інформацією, доступною в офіційній базі даних

нормативно-правових актів України, Закон «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини» не оновлювався і, як це передбачено в статті 5(1)

Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», рішення

про призначення Уповноваженого приймається таємним голосуванням9. Це

виражене спотворення узгодженості правових рамок не сприяє правовій

визначеності і не наближає призначення нового керівника інституції. За таких

обставин, перш за все, рекомендується внести зміни до законодавства щодо

процедури голосування, для того, щоб прибрати плутанину, непослідовні і

суперечливі положення, які викладені у двох чинних правових актах.

25. Законодавство щодо голосування за кандидатів, які номінуються на посаду

Уповноваженого, повинно надавати сильніші гарантії незалежності інституції.

Відповідно, рекомендується переглянути правові рамки, пов'язані з числом

необхідних голосів у парламенті для прийняття рішення про призначення.

Правові положення, які встановлюють, що Уповноважений призначається

простою більшістю голосів у парламенті, не відповідають міжнародним

стандартам в цій сфері.

Слід зазначити, що переважна більшість існуючих міжнародних керівних

принципів вимагає кваліфікованої більшості голосів. Як наголошується в

Рекомендації ПАРЄ 1615 (2003), щоб будь-яка інституція омбудсмена могла

діяти ефективно, процедура призначення повинна вимагати кваліфікованої

більшості голосів, великої настільки, щоб означати підтримку від партій за

межами уряду (7.3.). Такий підхід також підтримується Венеціанською

комісією. Вибори збільшеною більшістю в парламенті безумовно зміцнять

неупередженість, незалежність і легітимність омбудсмена. Це також

означатиме, що обрана особа підтримується більшою частиною суспільства. У

свою чергу, призначення омбудсмена простою більшістю голосів членів

парламенту розглядається як неприйнятне.

Відповідно, вважається доцільною кваліфікована більшість (2/3 або 3/5 голосів)

в парламенті за призначення омбудсмена10

. Тим не менш, за певних обставин

7 Верховна Рада України; Закон від 13.07.2017 № 2136-VIII.

8 „Стаття 208. Порядок призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини

7. Рішення про призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини приймається Верховної Радою відкритим голосуванням більшістю голосів народних

депутатів від конституційного складу Верховної Ради.“. Онлайн доступ:

<http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2136-19/page3>. 9 “Стаття 5. Вимоги до кандидата на посаду Уповноваженого та призначення на посаду

Уповноваженого

Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховної Радою України таємним

голосуванням шляхом подання бюлетенів." 10

CDL-AD(2004)041 - спільний висновок щодо проекту закону Про Омбудсмена Сербії Венеціанської

комісії, Уповноваженого з прав людини та Генерального Директорату з прав людини Ради

Європи.(Страсбург, 6 Грудня 2004), §§8.1,11

30

Венеціанська комісія рекомендує, що вибори кандидата 2/3 голосів є кращим

рішенням, ніж 3/5 голосів11

.

Можуть бути введені такі антиблокувальні заходи, як висунення нових

кандидатів нейтральними органами після декількох невдалих спроб

голосування у парламенті.

26. Останнє, але не менш важливе, вважається, що процедура призначення не є

ефективною з точки зору часу. Незважаючи на те, що законодавство встановлює

певні строки для проведення призначення, воно все ж робить тривалу

процедуру можливою. Таким чином, необхідно якнайшвидше встановити

правові поняття, спрямовані на припинення проміжної ситуації. Наприклад,

може бути встановлено, що процедура обрання Уповноваженого починається не

пізніше, ніж за шість місяців до закінчення строку повноважень чинного

Уповноваженого або повинні бути відпрацьовані інші рішення, спрямовані на

запобігання можливості того, що призначення нового Уповноваженого буде

відкладено з тактичних міркувань.

2.1.3. Тривалість і кількість термінів

27. Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»

стверджує, що термін призначення Уповноваженого – п'ять років, починаючи з

дня прийняття присяги. Закон не встановлює будь-яких обмежень щодо

переобрання, а також не передбачає, що Уповноважений має право на

наступний термін або терміни.

28. За таких обставин, пропонується розглянути питання, чи створення правового

регулювання, що передбачає більш тривалий строк повноважень (7-8 років) в

поєднанні з непоновлюваним мандатом буде на користь інституції. Слід

зазначити, що ця пропозиція не є обов'язковою, оскільки міжнародні організації

слідують тенденції і не обмежувати тривалість строку повноважень

омбудсменів. Міжнародні організації визнають розсуд у виборі відповідної

моделі для національного правового режиму. Однак, вважається, що

виключення перевиборів запобігає ризику того, що особа, яка займає посаду,

буде керуватись міркуваннями подальшого переобрання. Принцип єдиного

терміну забезпечує гарантії незалежності омбудсмена і упереджує такі ризики.

29. Вирішуючи ті ж задачі, у разі, якщо буде надано перевагу можливості

продовження мандата, для ясності рекомендується встановити, що термін

повноважень Уповноваженого може бути продовжений один раз.

2.1.4. Виконуючий обов'язки Уповноваженого

30. Добре, що при процедурі призначення, яка складається з декількох етапів,

Уповноважений продовжує виконувати обов'язки до вступу на посаду нового

керівника інституції. Ця практика є кращим порівняно з рішенням, що

застосовуються в інших країнах, покласти діяльність інституції на заступника.

Тим не менш, слід зазначити, що така практика виходить з системного

тлумачення правових положень, які встановлюють, що повноваження

Уповноваженого закінчуються, коли новообраний Уповноважений складає

11

CDL-AD (2015) 035 Спільний висновок Венеціанської комісії та Генерального Директорату з прав

людини та верховенства права (DGI) Ради Європи на проект поправок до закону про Правозахисника

Республіки Вірменія, прийнятий Венеціанською комісією на її 104-му пленарному засіданні (Венеція,

23-24 жовтня 2015), §12.

31

присягу. Хоча чинне законодавство, в принципі, не створює труднощів у його

застосуванні, в цілях забезпечення більшої правової ясності і спрощення

пропонується, щоб закон прямо встановлював, що, крім як у випадку

звільнення, Уповноважений залишаються на посаді, доки його наступник не

приступить до своїх обов'язків.

2.2. Недоторканність

31. Функціональна недоторканність – це гарантія незалежності, і вона захищає від

неправдивих звинувачень і надмірного зовнішнього впливу. Деякі засоби

запобігання проти цих небезпек для Уповноваженого викладені в статті 20(3)

Закону. Однак правові положення обмежують обсяг недоторканності на строк

повноважень і не охоплюють період після того, як Уповноважений вийшов у

відставку. В цьому плані українське законодавство не відповідає міжнародним

стандартам. Для того, щоб бути у відповідності з чинними стандартами,

рекомендується встановити, що після того, як Уповноважений перестав

виконувати свої обов'язки, він продовжує користуватися недоторканністю у

відношенні дій, здійснених ним в офіційній якості, в тому числі сказаного чи

написаного.

32. Той факт, що недоторканність було надано в суспільних інтересах, виправдовує

повноваження парламенту щодо зняття недоторканності в разі необхідності. В

Україні формулювання статті 20(3) (Уповноважений користується правом

недоторканності на весь час своїх повноважень) встановлює право на

недоторканність Уповноваженого в достатньо великому обсязі. Тому, у зв'язку

з цим пропонується вказати, яка більшість голосів вимагається у парламенті,

щоб зняти недоторканність і встановити необхідну кількість голосів, щоб

скасувати недоторканність. Крім того, необхідно визначити критерії для зняття

такої недоторканності, та мотивацію такого рішення. До того ж, у відповідності

з основним принципом поваги права на захист, зацікавлена особа повинна мати

можливість, перш ніж рішення про неї бути прийнято, висловити свою точку

зору щодо правильності та актуальності фактів і обставин, на підставі яких це

рішення буде прийнято.

33. У той час як недоторканність, надана Уповноваженому, має функціональний

характер, оскільки призначена для запобігання будь-якому втручанню у

функціонування та незалежність діяльності Уповноваженого, факт залишається

фактом – вона не була спеціально надана працівникам Секретаріату

Уповноваженого. Отже, ситуацію, за якої недоторканність надана виключно

Уповноваженому, а не посадовим особам Секретаріату Уповноваженого, треба

змінити. Тому рекомендується встановити в законі, що функціональна

недоторканність застосовується не тільки до Уповноваженого, але і до

співробітників інституції. Співробітники Секретаріату мають також

користуватися недоторканністю від процесуальних дій стосовно сказаного або

написаного й вчиненого ними в своїй офіційній якості. Аналогічним чином,

недоторканність співробітників повинна поширюватися не тільки на дії, вчинені

під час їх перебування на посаді, але і після того, як співробітники припинять

свою роботу. Водночас Уповноваженому необхідно надати право відмовитися

від недоторканності.

34. З метою підвищення незалежності інституції, необхідно далі розвивати правове

регулювання в напрямку створення функціональної недоторканності як для

Уповноваженого, так і його персоналу. Вважається, що вирішення питання про

32

функціональну недоторканність після завершення строку призначення і

спеціальні гарантії для співробітників Секретаріату Уповноваженого можуть

зміцнити інституцію і будуть ефективно боротися з її політизацією.

2.3. Соціальні гарантії

35. Підкреслюємо, що незалежність Уповноваженого захищає рішучі дії щодо

встановлених порушень, тому це не є привілеєм Уповноваженого, а гарантією

поваги прав людини та основних свобод, що дозволяє кожній людині бути

впевненій в інституції. Іншими словами, соціальні гарантії є частиною гарантії

того, що скарги на неналежне поводження з боку державних органів будуть

розслідуватися незалежною і безсторонньою особою.

36. В даний час Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» не містить інформації про ранг Уповноваженого, який мають інші

державні службовці. Цей закон не пов'язує статус Уповноваженого з іншими

високопосадовими особами в частині винагороди, утримання або пенсії. В цілях

забезпечення узгодженості правових рамок щодо правового статусу

Уповноваженого рекомендується, щоб Закон «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини» встановлював, що у відношенні оплати праці,

утримання і пенсії Уповноважений має такий саме ранг, як суддя

Конституційного Суду або інша високопосадова особа держави.

37. На додаток до гарантій для Уповноваженого слід зазначити, що закон надає

Уповноваженому можливість повернення на попередню або рівноцінну роботу.

Хоча гарантії, спрямовані на забезпечення статусу екс-омбудсмена не є широко

поширеною практикою, рекомендується зберегти таку правову норму як один із

аспектів, що сприяють незалежності Уповноваженого.

2.4. Підзвітність: Подання звітів про діяльність

38. Подання щорічної доповіді до парламенту є одним з декількох основоположних

принципів роботи інституції омбудсмена, широко визнаних міжнародними

органами різних країн Європи. Багато докладної інформації про оцінку

загальної ситуації щодо захисту прав людини вже надається Уповноваженим і

щорічно публікується. Тим не менш, були певні побоювання з приводу того, як

щорічні доповіді подаються до парламенту і той факт, що вони не розкривають

достатньо інформації про діяльність інституції. З метою вирішення цих проблем

та поліпшення поточної звітності пропонується реалізувати наступні

рекомендації.

39. Перша рекомендація стосується, зокрема, права Уповноваженого виступити

перед парламентом. Чинні правові норми необхідно переглянути для того, щоб

надати Уповноваженому право бути почутим, брати участь у дебатах перед

парламентом і представляти свої висновки та рекомендації. Необхідно

встановити, що в ході обговорення щорічної доповіді на сесії парламенту,

Уповноважений має право особисто представити резюме доповіді і відповідні

висновки. Особиста презентація щорічної доповіді і її оприлюднення могли б

служити так званими м'якими санкціями, особливо коли конкретні органи

державної влади не дотримуються вимог законодавства.

40. Звітність не є самоціллю та інформація, що підлягає висвітленню, має

визначатися потребами суспільства. Інформація, що подається, повинна бути

актуальною, короткою, зрозумілою та всеохоплюючою. Щорічні доповіді

33

призначені не тільки для того, щоб надати відповідну інформацію парламенту,

але є також цінним джерелом інформації для членів суспільства. Як такі, вони

повинні готуватися за найвищим стандартом і бути представлені в спосіб, який

є також корисним і інформативним для зацікавлених осіб. Тому рекомендовано

також розширити сферу щорічних доповідей і включити інформацію загального

та функціонального характеру про саму інституцію з метою підвищення

поінформованості про цілі та завдання Уповноваженого, підвищення довіри до

його діяльності та сприяння захисту прав і свобод людини. Якщо це виявиться

необхідним, повинен бути підготовлений більш короткий і зручний варіант

доповіді. Це, в свою чергу, гарантуватиме, що щорічні доповіді складаються у

відповідності з законною і широко поширеною практикою в Європі, згідно з

якою щорічні доповіді не тільки розкривають інформацію про загальну

ситуацію з порушенням прав людини, але і надають певні відомості про

діяльність офісу омбудсмена.

2.5. Звільнення з посади.

41. Відповідно до принципу правової визначеності, який є основною частиною

європейського публічного права, законодавство повинно бути точним і

зрозумілим, а його застосування – передбачуваним для фізичних осіб. Цієї

вимоги необхідно дотримуватися ще більш суворо у разі видання акта, що може

мати наслідки для правового статусу приватних осіб для того, щоб зацікавлені

особи могли точно знати обсяг обов'язків, які він покладає на них. У зв'язку з

цим правові підстави для припинення обов'язків та звільнення з посади

Уповноваженого викликають справедливу критику. Дійсно, існуючим правовим

підставам для припинення обов'язків і звільнення Уповноваженого не вистачає

точності та правової ясності. З метою вирішення цих проблем рекомендується

викласти статтю 9 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» в новій редакції. Слід уникати занадто довгих абзаців і речень, зайво

заплутаних формулювань.

На додаток до цього, як згадувалося вище, остання практика законодавства,

зокрема, що стосується процедури звільнення, заслуговує неабиякої критики.

Відповідно до статті 5(1) Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини», Уповноважений може бути звільнений з посади Верховною

Радою України шляхом таємного голосування. Між тим поправки від 13 липня

2017 року до регламенту Верховної Ради України 12

встановлюють, що рішення

про звільнення з посади Уповноваженого приймається відкритим голосуванням

більшістю голосів. Зайве говорити, що ця нетипова ситуація створює серйозну

правову невизначеність.

42. При внесенні змін до чинного законодавства особлива увага повинна

приділятися занадто розпливчастим і відкритим нормам щодо звільнення з

посади Уповноваженого, зокрема у статті 9(1)(2), яка встановлює, що

повноваження Уповноваженого припиняються в разі набрання чинності

обвинувальним вироком суду, і в статті 9(2)(1), яка встановлює, що

Уповноважений буде звільнений, якщо він порушить присягу. Ці фрази не

виключають дрібних правопорушень і утворюють всеохоплюючі підстави, які

не підходять для таких правовідносин. Не можна виключати, що подібні правові

положення можуть бути використані, щоб відповісти на заходи, які не

12

Верховна Рада України; Закон від 13.07.2017 № 2136-VIII.

34

схвалюють зацікавлені особи. Найменший ризик такого впливу несумісний з

повною незалежністю Уповноваженого. Відповідно, рекомендується розробити

поправки, щоб замінити розпливчастий термін «порушення присяги» більш

кваліфікованим формулюванням і пояснити, що лише серйозний проступок є

юридичною підставою для звільнення з посади.

Аналогічно автоматичне припинення повноважень Уповноваженого після

«звинувачувального вироку», незалежно від його характеру і тяжкості, не

передбачає достатніх гарантій проти політизації і повинно бути змінено. У

цьому контексті слід зазначити, що злочини можуть бути не тільки тяжкими,

але й і незначними. Вони можуть бути скоєні не тільки навмисно, але й у

зв’язку з недбалістю, вони можуть бути більш або менш небезпечні, викликати

особливо тяжкі наслідки або наслідки, які не є критичними. Вчинення злочину

не означає, що людина також порушила Конституцію, або порушила присягу,

або що людина у своїй діяльності не дотримуються Конституції, інтересів

держави.

43. Торкаючись процедурних питань, пропонується зробити процес звільнення з

посади Уповноваженого більш складним, шляхом прийняття правових норм, які

гарантують, що звільнення до закінчення терміну повноважень не ставить під

загрозу незалежність та неупередженість інституції. Чинне законодавство

необхідно вдосконалити згідно з відповідними міжнародними рекомендаціями.

У зв'язку з цим, по-перше, рекомендується встановити збільшену кількість

голосів для звільнення Уповноваженого. Більшість голосів, необхідних для

припинення обов’язків, мала б бути вищою, ніж більшість, необхідна для

обрання. По-друге, з метою забезпечення прозорості в процесі звільнення з

посади Уповноваженого рекомендується передбачити процедуру залучення

судових органів для дачі висновку про те, що Уповноважений більше не

відповідає умовам, необхідним для виконання ним своїх обов'язків, або вчинив

серйозний проступок.

2.6. Адміністрація інституції

44. Національні інституції з прав людини (НІПЛ) часто виявляються

неефективними через брак ресурсів13

. Контроль за їх фінансуванням повинен

бути незалежним від уряду. Уряди та законодавчі органи повинні гарантувати,

що НІПЛ отримують достатньо коштів для виконання всіх функцій, закріплених

в їх мандатах. Саме тому функції Уповноваженого повинні бути чітко визначені

в законодавстві, оскільки асигнування з державного бюджету повинні

відповідати функціям, покладеним на дану інституцію. Правові положення в

Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та інших

правових актах, які передбачають фінансування інституції як окремий пункт в

річному бюджеті, визнаються позитивним аспектом для незалежності та

ефективності Уповноваженого.

45. Досвід в усьому світі показує14

, що існує небезпека, що уряди можуть впливати

на стратегію і роботу НІПЛ через обсяг щорічного фінансування, які вони

надають. За таких обставин доцільно обговорити можливість доповнити правові

13

Оцінка ефективності національних інституцій з прав людини, Управління Верховного Комісара

Організації Об'єднаних Націй з прав людини (УВКПЛ), Міжнародна Рада з політики в галузі прав

людини, 2005. 14

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), Компіляція висновків

Венеціанської комісії з приводу інституції омбудсмена, Страсбург, 2016.

35

положення Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини», встановивши обов'язок уряду включити до проекту бюджету без будь-

яких змін пропозиції Уповноваженого, подані до парламенту. Тим не менш, при

розгляді вищевказаної пропозиції, слід зазначити, що будь-які пропозиції по

плануванню бюджету тісно пов'язані з функціями, делегованими виключно

парламенту і виконавчій владі. Таким чином, вищевикладені пропозиції

необхідно оцінювати з урахуванням особливостей правової традиції країни.

Таким чином, рішення про необхідність заходів такого роду залишається в

руках зацікавлених осіб, які знаходяться в кращому становищі, щоб оцінити, чи

реалізація пропозиції може представляти собою законодавчий тягар,

непропорційний його загальному впливу.

У будь-якому випадку Уповноважений повинен вимагати, щоб з ним радились,

коли остаточне рішення про щорічне фінансування буде прийматись

законодавцем. Право бути почутим гарантує, що цілі національного захисту

прав людини будуть належним чином враховані при прийнятті рішень про

розподіл фінансових ресурсів. Інтереси інституції в іншому випадку були б

поставлені в нерівне становище щодо інших соціальних інтересів.15

46. Можливо, було б доцільним розглянути й додаткові гарантії – такі, як принцип,

що будь-які необхідні бюджетні обмеження не повинні застосовуватися до

інституції омбудсмена в непропорційному порядку16

. В цьому відношенні

можна відмітити принцип, згідно з яким бюджет на Уповноваженого може бути

скорочений у порівнянні з попереднім фінансовим роком тільки на відсоток, що

не перевищує відсоток, на який знижується бюджет парламенту, Президента та

Уряду.

47. При обговоренні інших аспектів, які могли б забезпечити кращу фінансову

незалежність Уповноваженого, слід зазначити, що інституція може отримати

відповідні переваги віл процесу планування, що вимагає аналізу внутрішнього і

зовнішнього середовища організації. Пильну увагу слід приділити вимогам

законодавства про будь-які зміни повноважень і обов'язків інституції. Функції

Уповноваженого, які визначені у Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини», зокрема, додаткові обов'язки у галузі захисту

персональних даних і доступу до публічної інформації, не відповідають Закону

«Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Це призводить

до невідповідності у фінансових ресурсах інституції та підлягає виправленню.

48. Переходячи до питання про організаційну незалежність, слід зазначити, що

призначення і звільнення з посади працівників Секретаріату, представників та

радників Уповноважений здійснює без втручання будь-якого органу. Тим не

менш, зв'язок між Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини» і Законом "Про державну службу" щодо статусу працівників

Секретаріату повинен бути скоригований і уточнений. Визнаючи цілі належної

державної служби та її прозорого формування, які переслідує Закон "Про

державну службу", так само важливо, щоб кадрова політика залишалась на

розсуд Уповноваженого. Співробітники Уповноваженого не повинні бути

прикомандировані з парламенту або виконавчої влади. Тому може бути

15

Національні інституції з прав людини. Введення, Валентин Ейхеле, Німецький інститут з прав людини

2010 рік. 16

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), Компіляція висновків

Венеціанської комісії з приводу інституції омбудсмена, Страсбург, 2016.

36

запропоновано узгодити правові норми, закріплені у Законі «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» і Законі «Про

державну службу» і встановити, що Уповноважений самостійно призначає,

контролює і звільняє з посади працівників Секретаріату, які будуть допомагати

йому у виконанні його обов'язків; між тим, процедури найму, викладені у Законі

«Про державну службу», повинні застосовуватися без шкоди для організаційної

незалежності Уповноваженого.

49. Крім того, рекомендується внести зміни у формулювання чинного

законодавства таким чином, що наділити Секретаріат повноваженнями для

ефективного і повного виконання функцій інституції. У цьому зв'язку, функції

Секретаріату повинні бути прописані досить чітко для того, щоб виключити

неправильне тлумачення, що тільки Уповноважений особисто має право

виконувати функції інституції, а не співробітники.

50. На додаток до цього, як було зазначено вище, Уповноважений привязаний до

асигнувань з державного бюджету. Як з'ясувалося з публічної інформації та під

час зустрічей зі співробітниками Секретаріату, асигнування покривають витрати

на виплату винагороди Уповноваженому, штатним співробітникам

Секретаріату, в тому числі представникам Уповноваженого, як це

безпосередньо регулюється Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини». Між тим, можливості для залучення представників

громадянського суспільства, як це встановлено в Законі «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини», обмежені і в основному залежать від

«спеціальних» внесків зовнішніх донорів. ВВідсутність такого фінансування

може призупинити ефективність виконання функцій Уповноваженого,

наприклад, діяльність консультаційної ради, яка працює (як зазначено в Законі

«може також працювати») на добровільній основі, заходить у глухий кут.

51. Згідно із Законом Уповноважений має право призначати своїх представників.

Оскільки положення Закону про правовий статус представників

встановлюються окремо від положень про Секретаріат Уповноваженого, нібито

є можливість розділити бюджетні витрати на них. Представники діють в обсязі,

встановленому правилами Уповноваженого, які стосуються питань

спеціалізованих сфер. Маючи право призначити представників, Уповноважений

може поширити організацію їх діяльності на регіони, де представники

Уповноваженого могли б керувати діяльністю регіонального масштабу. Ця

практика буде відповідати міжнародним рекомендаціям17

.

Відповідно до Паризьких принципів НІПЛ повинні бути доступними для

населення, особливо для людей, які страждають від порушення прав людини

або недотримання їхніх прав (наприклад, в залежності від національних,

мовних, релігійних та інших меншин, корінних народів, іноземців та людей з

обмеженими можливостями, а також дуже бідних, всі НІПЛ повинні

переконатися, що вони можуть почути проблеми таких груп). Широкий доступ

особливо важливий при розгляду скарг НІПЛом. З іншого боку, вони мають

намір зробити можливим швидке вирішення проблем на місці без

17

Венеціанська комісія зазначила, що крім особливих умов в окремих регіонах, як здається, в

Казахстані, краще організувати регіональні або місцеві відділення, до яких входили б представники

національного омбудсмена, з або без посад заступників омбудсмена. Європейська комісія за демократію

через право (Венеціанська комісія), Компіляція висновків Венеціанської комісії з приводу інституції

омбудсмена, Страсбург, 2016.

37

бюрократичних зволікань. У багатьох випадках національний омбудсмен

проводить дні консультацій в цих регіональних відділеннях18

. Забезпечуючи

доступність Уповноваженого, слід також розглядати можливість розмістити

регіональну мережу під структурою Секретаріату19

.

За таких обставин, рекомендується, щоб поправки до Закону «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» вводили право

Уповноваженого створювати регіональні підрозділи. Тим не менш, необхідно

зберегти право Уповноваженого визначити сферу і принципи діяльності

регіональної мережі20

. Такі правові положення забезпечать правову основу для

адекватного фінансування працівників, приміщень в регіонах, а також дадуть

чітке уявлення про витрати на них21

.

Рекомендується також відокремити витрати на представників та регіональні

підрозділи в бюджетному плані Уповноваженого, який надається на

затвердження парламенту. Витрати на консультаційну раду і послуги експертів

повинні бути також передбачені бюджетом.

18

Роль Омбудсмена у просуванні належного врядування, Куцко-Штадлмайєр, 2006. 19

Оцінка ефективності національних інституцій з прав людини, Управління Верховного Комісара

Організації Об'єднаних Націй з прав людини (УВКПЛ), Міжнародна Рада з політики в галузі прав

людини, 2005. 20

Наприклад, зарплата омбудсмена та його заступників регулюється законом - законом Про

Уповноваженого з прав людини Республіки Словенії. Роль Омбудсмена у просуванні належного

врядування, Куцко-Штадлмайєр, 2006. 21

Венеціанська комісія наголосила, що, враховуючи особливу значимість фінансових ресурсів для

незалежності інституції омбудсмена, було б важливо переглянути правові положення таким чином, щоб

уникнути ризику надмірного скорочення бюджету інституції омбудсмена через широку інтерпретацію

положень, що дозволяють поправки. Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська

комісія), Компіляція висновків Венеціанської комісії з приводу інституції омбудсмена, Страсбург, 2016.

38

3. Мандат Уповноваженого

3.1. Перегляд адміністративних дій

3.1.1. Адміністративні процедури розгляду окремих звернень

52. Тема мандата омбудсмена в адміністративній процедурі у розгляді

індивідуальних звернень зазвичай описується як така, що підпадає під

процесуальну автономію національних держав. Однак виключна компетенція

національних законодавців створювати адміністративно-процесуальні норми

поступово була обмежена новим законодавством ЄС і розвитком в

юриспруденції загального для ЄС принципу ефективного управління

Судом Європейського Союзу (СЄС). Цей загальний принцип законодавства

розроблений з метою дотримання процесуальної свободи дій національних

держав і в той же час забезпечення ефективного застосування законодавства

ЄС. Набрання чинності Хартією ЄС про основні права також змінило межі

національної процесуальної самостійності в широкому діапазоні важливих

областей. Ст. 41 Хартії основних прав Європейського Союзу ввела додаткові

процесуальні гарантії, зокрема, вимагаючи прийняття ефективної

адміністративної процедури в кожній європейській установі і кожній

національній установі, які застосовують законодавство ЄС, омбудсмена в тому

числі.

1) Різноманіття адміністративно-процесуальних норм з розгляду індивідуальних

звернень

53. Можна сказати, що в Україні законодавство з питання розгляду індивідуальних

звернень у ході адміністративної процедури в державних установах є досить

різноманітним. Слід також відзначити особливість системи адміністративних

процедур в Україні. Основні норми, що стосуються розгляду звернень,

визначені в різних законах: в Законі України «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини», Кодексі про адміністративні правопорушення,

Законі України «Про звернення громадян», Законі України «Про захист

персональних даних» та інших спеціалізованих законах. Враховуючи це, не слід

дивуватися, що Уповноважений не має об'єктивної можливості використовувати

єдину (стандартну) процедуру, ухвалюючи рішення за спорами у різних

ситуаціях. Адміністративні правила щодо розгляду індивідуальних звернень

регулюються різними законами, що стосуються певного сектора діяльності

Уповноваженого (закон «Про захист персональних даних», закон «Про

забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», закон «Про доступ

до публічної інформації» тощо). Адміністративні процедури та санкції, що

застосовуються до державних або приватних закладів або державних

службовців органів державної влади закріплені в одному правовому акті –

Кодексі України про адміністративні правопорушення. Однак положення

Кодексу про адміністративні правопорушення не містять досить докладного

зводу правил про те, як ці процедури повинні виконуватись. Правила

адміністративного судочинства, закріплені в спеціальному правовому

регулюванні, не однорідні. У цьому зв'язку слід зазначити, що кожний закон

передбачає різні процесуальні дії, різні терміни, різні ступені сфер

розслідування, різні процесуальні права і обов'язки сторін при проведенні

експертизи, різний правовий зміст остаточного рішення і т. ін. Таким чином,

Уповноваженому слід враховувати тривалість періоду порушення прав,

39

конкретні обставини порушення, чи ймовірний порушник сприяв

розслідуванню і розкрив всю необхідну інформацію. Однак важливо зазначити,

що Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» нічого

не каже про питання, як обирати єдину серед різних адміністративних процедур

(розслідувань).

54. З метою узгодження різних адміністративних процедур,

рекомендується викласти відповідні положення (можливо, в спеціальному

розділі) у Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» і встановити, що Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини» поширюється на всі адміністративні процедури і засоби

правового захисту щодо захисту прав людини і можливих порушень. Між тим

положення спеціальних законів про адміністративні процедури і заходи повинні

застосовуватись лише як виняток, коли правила Закону «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини» явно орієнтують на застосування цього

спеціального закону. Крім того, необхідно встановити, що Уповноважений в

ході провадження за окремими зверненнями не повинен застосовувати норми

Кодексу про адміністративні правопорушення та Закону «Про звернення

громадян».

2) М'які правові настанови та зміст принципу ефективного управління під час

розгляду індивідуальних звернень

55. У більшості європейських країн національне законодавство прямо вказує на

принцип ефективного управління або належної поведінки. Цей правовий

імператив найчастіше прописаний в законі про державне управління (або

адміністративно-процесуальному кодексі) і окремо – в законах про

омбудсменів. В основному, правові положення дають лише загальну вказівку на

принцип ефективного управління, і «м'який» закон (внутрішній закон)

передбачає конкретні правила, яким чином їх слід застосовувати, або надає

точний зміст цього принципу.

56. В даний час немає внутрішнього законодавства або м'яких правових настанов,

визначених Уповноваженим, щодо критеріїв, яких необхідно дотримуватися

при розгляді звернень на основі принципу ефективного управління. На наш

погляд, Уповноважений повинен грати більш активну роль і розробляти м'які

правові настанови на основі прецедентів, що стосуються розгляду звернень,

відповідно до принципу ефективного управління. Хоча ці правила повинні

ґрунтуватися на відповідних положеннях Закону «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини», можна стверджувати, що

Уповноважений може конкретно у своїх внутрішніх правилах (м'який закон)

визначати, як ці правила повинні бути застосовані.

57. Навіть незважаючи на те, що статус «м'якого закону» визначається як додаткове

джерело інформації до обов'язкового правила, а не як унікальне джерело, у

більшості випадків органи державної влади (органи виконавчої влади, суди)

слідують м'яким правовим настановам. Коли адміністративні органи вирішують

проблеми на основі «м'якого закону», суди також готові аналізувати їх. Це

прийнято в ряді європейських національних судів, які розвивають своє

прецедентне право, засноване на відповідних положеннях ст. 41 Хартії

основних прав Європейського Союзу.

40

58. Слід зазначити, що використання «м'якого закону» є більш поширеним серед

адміністративних органів, на які інтенсивно впливають підходи міжнародних

організацій з використанням м'якого закону (насамперед Ради Європи) і

Євросоюзу. Тому рекомендується затвердити різні керівні принципи, прийняті

відносно національного превентивного механізму або розгляду звернень щодо

захисту персональних даних і доступу до публічної інформації, наслідуючи

подібні підходи, прийняті Радою Європи та Європейською Комісією. Однією з

головних переваг використання м'якого закону омбудсменами є більш детальна

інформація про предмет. Наприклад, якщо немає джерел «м'якого» закону,

адміністративні органи користуються своїми повноваженнями відповідно до

більш абстрактних правових норм, яким в багатьох випадках бракує ясності, що

в свою чергу, може створити правову невизначеність.

3) Зміст та сфера застосування положень про розгляд індивідуальних звернень

59. В цілях підвищення ефективності процедури розгляду звернень,

рекомендується поширити дію положень, викладених у статті 17(4) Закону

«Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» щодо звернень,

в межах компетенції Уповноваженого. Діяльність Президента України,

депутатів Верховної Ради, Прем'єр-міністра, уряду (як колегіального органу),

суддів Конституційного Суду та інших судів, муніципальних рад (як

колегіальних органів) повинні перебувати за межами повноважень

Уповноваженого з проведення розслідувань. Законність та обґрунтованість

процесуальних рішень прокурорів, органів досудового розслідування повинні

залишатися поза компетенцією Уповноваженого. Однак скарги на дії

вищевказаних суб'єктів, які порушують право на ефективне управління,

відносяться до підслідності Уповноваженого. Уповноважений не розглядає

скарги, що випливають з трудових правовідносин або обґрунтованості судових

рішень, постанов і ухвал суду.

60. Також рекомендується включити положення, що стосуються формальних

кроків з подачі звернень і вимоги до звернень до статті 16 Закону «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Недотримання

форми звернення або відмова подати необхідні відомості не можуть бути

підставою для відмови у розгляді звернення, за винятком анонімних звернень, а

також у випадках, коли провадження не може бути розпочате за недостатності

фактів з цього питання, поки заявник не подасть факти на прохання або в разі,

якщо текст звернення нерозбірливий. Анонімні звернення не будуть

розглядатись, якщо Уповноважений не вирішить інакше. Також пропонується,

щоб законодавство закріплювало строки для подання звернення. Кінцевий

термін, встановлений у статті 17(2) для подання звернення вважається доречним

(один рік, два роки). Звернення, подані після кінцевого терміну, не будуть

розслідувані, якщо Уповноважений не вирішить інакше. Положення статті

16(1)(3) Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»

з розгляду звернень, у тому числі права Уповноваженого розпочати

провадження за власною ініціативою, є достатніми.

61. Рекомендується доповнити статтю 17(3)(3) Закону «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини» і встановити більше підстав для

відмови в розгляду звернення, а також передбачити термін перегляду цих

підстав (протягом 7–14 робочих днів). Перелік підстав для відмови у відкритті

провадження може бути продовжено у наступних випадках: 1) Уповноважений

41

приходить до висновку, що звернення не має суті; 2) звернення подано після

закінчення кінцевого терміну; 3) обставини, зазначені у зверненні, знаходяться

за межами повноважень Уповноваженого; 4) звернення, що стосуються одного і

того ж питання, які вже вирішувались або знаходиться на розгляді в суді; 5)

було прийнято процесуальне рішення про відкриття досудового розслідування

щодо предмета скарги; 6) Уповноважений приходить до висновку про

доцільність розгляду звернення іншою установою або органом. Якщо

приймається рішення про відмову у розгляді звернення, повинні бути вказані

підстави для відмови. У тих випадках, коли звернення знаходиться поза межами

компетенції Уповноваженого, у відмові також зазначається установа або орган,

куди заявник може звернутися з даного питання. Якщо обставини, зазначені у

цьому переліку, будуть виявлені під час розгляду звернення, його розгляд

припиняється.

62. Рекомендується встановити відповідні терміни (1–3 місяці) для розгляду

звернення і для продовження строку його розгляду (у разі складності обставин,

великої кількості інформації або якщо того вимагає безперервність дії). Загалом

за принципом ефективного управління звернення мають розглядатися в

найкоротші терміни.

63. Процесуальні рамки розгляду звернення рекомендується визначити в Законі

«Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Загальний

принцип ефективного управління повинен зобов'язувати

Уповноваженого розслідувати обставини, зазначені у зверненні, та скласти

заяву з зазначенням розкритих обставин і доказів, зібраних у ході

розслідування, а також надати фактичну і правову оцінку з докладною

аргументацією офіційної діяльності. Заява також може бути надана керівнику

установи, де розслідування було проведено, і посадовій особі, чиї дії були

предметом розслідування, та за необхідності – керівнику органу

підпорядкування або іншим зацікавленим установам.

64. Рекомендується змінити статтю 15(1) Закону «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини», визначивши правову силу заключних актів

Уповноваженого та встановивши необов'язковий (рекомендаційний) характер

подання Уповноваженого. З одного боку, як це передбачено у статті 13 Закону

«Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», права

Уповноваженого передбачають обов'язкову вимогу надати відповідну

інформацію, документи і матеріали. З іншого боку, заключний акт після

розслідування, проведеного Уповноваженим, згідно передовій європейській

практиці має характер пропозицій (рекомендацій) юридично необов'язкового

характеру і будь-які засоби примусу не можуть бути застосовані в даному

випадку. Однак рекомендується надати більше влади для пропозицій

(рекомендацій) Уповноваженого та встановити спеціальне зобов'язання для

установи, якої стосуються питання остаточної пропозиції Уповноваженого. У

будь-якому випадку установи та органи або посадова особа, якій ця пропозиція

(рекомендація) адресована, повинні розглянути пропозицію (рекомендацію)

Уповноваженого і повідомити Уповноваженого про результати розгляду у

відповідний час, але не пізніше, ніж через 1-2 місяці після отримання пропозиції

(рекомендації) Уповноваженого.

65. Особливе положення та сфера мандата Уповноваженого стосовно порушення

прав людини у сфері захисту персональних даних, доступу до публічної

42

інформації та забезпечення принципу рівності і недискримінації також повинні

бути взяті до уваги. За правилами lex specialis та з урахуванням виконавчих

повноважень, якими наділений Уповноважений у спеціальних галузях

права, може бути рекомендовано передбачити в Законі «Про захист

персональних даних», Законі «Про доступ до публічної інформації» і Законі

«Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» другий тип

заключних актів Уповноваженого після розслідування індивідуальних звернень

– обов'язкові адміністративні акти, що встановлюють правові санкції. Лише в

цих спеціальних сферах, де зміцнення сили подання, виданого Уповноваженим

зазначеним чином, є доречним. Звернення увагу на факти недбалості в офісі,

недотримання законів або інших правових актів, порушення прав людини та

рекомендації вжити заходів щодо усунення виявлених порушень законів є

важливими, ефективна реалізація правових норм, викладених у вищезазначених

законах вимагає від Уповноваженого відігравати активну роль і, при

необхідності, накладати санкції або зобов'язання органу державної влади. У

таких випадках подання Уповноваженого матиме юридично обов'язкові ознаки

адміністративного акта, що накладає економічні санкції, які згодом можуть бути

оскаржені безпосередньо в суді.

3.1.2. Розширення мандата Уповноваженого: Посередництво

66. Проаналізувавши діяльність Уповноваженого у сфері дружнього вирішення

спорів, був зроблений висновок, що неформальна діяльність Уповноваженого як

посередника, довела свою ефективність.

67. Особливо цінним цей інструмент може бути, коли омбудсмен вважається

вартим довіри. За рахунок посилення європейської тенденції сприяти

посередництву у всіх областях, може бути корисно провести перегляд чинного

законодавства для того, щоб прямо визнати, що такі заходи є сумісними з

мандатом Уповноваженого.

68. Тому рекомендується внести зміни в Закон «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини», спеціально включивши право Уповноваженого

діяти в якості посередника. Наприклад, стаття 13 Закону «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини» може бути доповнена новим

підпунктом 15, який заявляє, що Уповноважений має право «діяти в якості

посередника, де це можливо, коли намагається поліпшити відносини між

громадянином, адміністративними органами, державними службами і (або)

намагається досягти взаємоприйнятного рішення. Інформація, зібрана через

процедуру посередництва не може пізніше бути використана в цивільних або

адміністративних справах в судах без спеціального дозволу зацікавлених сторін,

крім випадків, що становлять суспільний інтерес, або де публічність угоди,

досягнутої через посередництво, є необхідною умовою для її чинності».

43

3.2. Відносини Омбудсмена з парламентом

69. Омбудсмен може грати важливу роль в консультуванні парламенту щодо

приведення національного законодавства та національної практики у

відповідність з національними зобов'язаннями у сфері прав людини.

70. Паризькі принципи22

передбачають, що інституція омбудсмена повинна мати

відповідальність за те, щоб "вносити в уряд і парламент на консультативній

основі в рамках здійснення своїх повноважень питання щодо заохочення і

захисту прав людини" та "сприяти і забезпечувати узгодження національного

законодавства, правил та практики з міжнародними документами з прав

людини, стороною яких є ця держава, та їх ефективне застосування".

71. Виділяючи в щорічних доповідях конкретні випадки, які були досліджені

протягом звітного періоду, Уповноважений також інформує законодавця про

адміністративні недоліки і в той же час розглядає питання, що потребують

реформування. Останнє може бути частково зроблене через підготовку змін до

законодавчих актів. Такий ініціативний підхід найкраще підходить для

здійснення системних і довгострокових змін. Отже, діяльність офісу

омбудсмена має полягати у створенні ефективних механізмів з виявлення

основних системних проблем, іншими словами, переходити до більш

проактивних заходів по відношенню до системних змін.

72. Проаналізувавши європейські та міжнародні рамки, можна зробити висновок,

який широко визнається міжнародними організаціями та різними країнами в

Європі, що мандат омбудсмена включає право своєчасно ініціювати прийняття

або перегляд законів з метою забезпечення прав і свобод людини.

73. Одним із прикладів взаємодії між парламентом і Уповноваженим є

представлення щорічної доповіді Уповноваженого з прав людини в парламенті.

Тим не менш, існуючі правові рамки в Україні не покликані забезпечити

міцніші правові підстави та методологію щодо того, як Уповноважений повинен

брати участь у законотворчому процесі. Тому рекомендується частково

формалізувати можливості Уповноваженого брати участь у процесі підготовки

пропозицій законопроектів та попередньої оцінки наслідків, які могли б сприяти

зміцненню потенціалу Уповноваженого у відносинах із законодавчими

органами.

74. Таким чином, Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини» необхідно вдосконалити шляхом встановлення права Уповноваженого

своєчасно ініціювати прийняття або перегляд законів з метою забезпечення прав

і свобод людини. За таких обставин, рекомендується доповнити Закон «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» правовими

положеннями, спрямованими на встановлення права Уповноваженого на

законодавчу ініціативу.

75. Чинне законодавство необхідно переглянути для того, щоб надати

Уповноваженому право своєчасної законодавчої ініціативи, коли це потрібно, а

не чекати щорічної доповіді. Ця позиція також підтримується Венеціанською

комісією: «Крім того, позитивною рисою є те, що у зв'язку з спеціалізованою

сферою омбудсмена, інституція може здійснювати своє право на законодавчу

22

http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/StatusOfNationalInstitutions.aspx

44

ініціативу в будь-який час «коли в ході здійснення своєї юрисдикції вважає за

потрібне», не будучи зобов'язаною чекати щорічної доповіді, щоб

скористатися цим правом, як в попередніх проектах. Це без сумніву допоможе

інституції більш своєчасно діяти, щоб реагувати на нові потреби в суспільстві і,

більш загально, більш ефективно виконувати мандат.»23

76. Повноваження надавати міркування та пропозиції законодавцю має величезне

значення для ефективності омбудсменів. Це дозволяє омбудсмену виявити

помилки системи, що спостерігається на рівні звернень, що значною мірою

перевищують важливість індивідуальних справ («системний підхід»).

Венеціанська комісія неодноразово підкреслювала, що необхідно мати правові

рамки, які дозволяють омбудсмену реагувати не тільки на окремі порушення, а

на загальні закономірності різними способами, в тому числі через право

ініціювати прийняття або перегляд законів з метою забезпечення прав і свобод

людини, в будь-який час, коли той вважає за потрібне24 ,25

.

77. З огляду на те, що парламент є законодавцем, а також на природу омбудсмена

як парламентської інституції, рекомендації щодо змін до законів повинні бути

також спрямовані парламенту. У цьому зв'язку рекомендується внести зміни в

Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»,

доповнивши мандат Уповноваженого просуванням права на ефективне

управління, а також рекомендується чітко заявити, що «Уповноважений

повинен мати право пропонувати парламенту прийняти або переглянути

законодавство з метою забезпечення прав і свобод людини і заохочення і

захисту права на ефективне державне управління в будь-який час, коли в ході

виконання своїх обов'язків він вважатиме за потрібне».

78. Деякі з омбудсменів в Європі, які чітко призначені для спостереження за

правами людини, також виконують загальне завдання надання консультацій

законодавцю та уряду у сфері реалізації прав людини (Чехія, Угорщина, Латвія,

Литва, Польща і т. д.). Мета цього полягає в забезпеченні реалізації прав

людини на рівні законодавства та відповідних положень. Для того, щоб

здійснювати цю функцію, в деяких державах омбудсменам надається право

брати участь у парламентських сесіях і зустрічах, де мають обговорюватися

питання прав людини (Литва, Вірменія, Чехія, Естонія, Фінляндія, Німеччина,

Угорщина і т. д.).

Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» прямо

заявляє, що український Уповноважений також служить цій меті.

Отже, з урахуванням висновків, що Уповноважений повинен також просувати

принцип ефективного управління, рекомендується спеціально доручити

Уповноваженому при виконанні своїх обов'язків брати участь в засіданнях

парламенту, уряду та інших державних установ. Це право може бути

реалізоване, коли розглядаються питання, що відносяться до діяльності

23

CDL-AD (2015) 034 - Висновок на проект закону про Омбудсмена з прав людини Боснії та

Герцеговини, прийнятий Венеціанською комісією на її 104-му пленарному засіданні (Венеція, 23-24

жовтня 2015), §33. 24

CDL-AD (2011) 034 – Спільний висновок про захисника прав та свобод людини Чорногорії, прийнятий

Венеціанською комісією на її 88-му пленарному засіданні (Венеція, 14-15 жовтня 2010), §11. 25

CDL (2001) 083 - Консолідований висновок на закон Про омбудсмена в Республіці Азербайджан

(Страсбург, 7 вересня 2001 р.), §§6, 7, 18 (див CDL(2001)PV 47, §6).

45

Уповноваженого в галузі захисту прав людини та ефективного державного

управління.

79. Після вищезгаданої рекомендації по внесенню змін у Закон «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», з доповнення

мандата Уповноваженого просуванням права на ефективне управління, принцип

ефективного управління також необхідно включити в правові норми, чітко

наділяючи уповноваженого правом участі в парламентських засіданнях і

нарадах, бути присутнім на засіданнях уряду та інших державних установ, де

обговорюються питання захисту прав людини та ефективного державного

управління.

80. Певні правила, що стосуються відносин Уповноваженого з парламентом вже

присутні в Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини», але вони розкидані в тексті. Тому, з метою забезпечення більшої

правової ясності і простоти та зміцнення потенціалу Уповноваженого у

відносинах із законодавчими органами, можуть бути втілені обидві

рекомендації, наприклад, шляхом введення нової спеціальної статті про те, що

а) Уповноважений має право запропонувати парламенту прийняти або

переглянути законодавство з метою забезпечення прав і свобод людини та

реалізації принципу ефективного управління в будь-який час, коли в ході

виконання своїх обов'язків він вважатиме за потрібне і б) Уповноважений має

право брати участь у парламентських засіданнях і нарадах, бути присутнім на

засіданнях уряду та інших державних установ, де обговорюються питання

захисту прав людини та ефективного державного управління.

46

3.3. Мандат Уповноваженого по відношенню до судової системи

3.3.1. Нормативний контроль

81. Розділ XII Конституції («Конституційний Суд») передбачає прямий доступ

Уповноваженого до Конституційного Суду.

По-перше, як передбачено статтею 150(1)(1) Конституції та статтями 13(3) та 15

Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»,

Уповноважений має право звертатися до Конституційного Суду стосовно

відповідності законів України та інших правових актів, виданих Верховною

Радою України, актів, виданих Президентом України, Кабінетом Міністрів

України, та правових актів Автономної республіки Крим щодо прав і свобод

людини і громадянина Конституції України. Закон «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини» встановлює, що з цією метою

Уповноважений звертається із конституційним поданням.

По-друге Уповноважений має право звертатися до Конституційного Суду

України стосовно офіційного тлумачення Конституції України та законів

України (див. статтю 150(1)(2) та 150(2) Конституції).

У зв'язку з цим, Уповноважений має дуже сильні позиції, оскільки право на

звернення до Конституційного Суду також надається лише наступним

державним установам: Президенту України, не менше сорока п'яти народним

депутатам України, Верховному Суду України та Верховній Раді Автономної

Республіки Крим.

82. Законодавство не закладає будь-які загальні критерії для випадків, коли

повинно здійснюватись конституційне подання, і Уповноважений у зв'язку з

цим користується широтою дискреційних повноважень. Також не існує

правових положень, які б пов'язували засоби правового захисту з процедурами

проведення моніторингу захисту прав людини або з розслідуванням на основі

індивідуальних звернень. Відсутність обмежень, що стосуються компетенції та

діяльності Уповноваженого може привести до конституційних подань

Уповноваженого з питань, які не входять в його компетенцію.

83. На додаток до цього ані Конституція, ані Закон «Про Конституційний Суд

України» (у тому числі нові положення про внесення останніх змін та

доповнень, що стосуються Конституційного Суду26

) не встановлюють будь-

якого точного строку для вирішення справ щодо конституційного правосуддя

Конституційним Судом. А також не встановлений порядок пріоритетності

слухання справ. Це іноді може перешкоджати ефективному врегулюванню

проблематичних питань прав людини, визначених Уповноваженим. Нинішнім

правовим рамкам також бракує визначеності щодо строків розгляду

конституційних подань і, в разі виявлення неконституційності, перегляду

чинного правового регулювання. Правова невизначеність в цій сфері може

зробити передачу на розгляд до Конституційного Суду неефективною.

26

Про Конституційний Суд України Верховна Рада України; Закон від 13.07.2017 № 2136-VIII:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2136-19/page; Проект Закону про Конституційний Суд України, 6427-

д від 07.06.2017, 6 сесія VIII скликання, вебсайт Верховної Ради України:

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61971.

47

84. Хоча не існує єдиного європейського стандарту щодо статусу омбудсменів, як

правило, у державах з конституційною юрисдикцією, омбудсмен має право

оскаржити закони в Конституційному Суді. Це право омбудсмена заохочується

на європейському рівні: у резолюції ПАРЄ 1959 (2013) Зміцнення інституції

омбудсмена в Європі держав-членів знову закликали налагодити прямий доступ

омбудсмена до Конституційного Суду, щоб оскаржити конституційність

недосконалого законодавства.

85. У цьому контексті, загалом, право Уповноваженого мати прямий доступ до

Конституційного Суду знаходиться у відповідності з кращими європейськими

практиками. Уповноважений в Україні має навіть сильніші позиції, оскільки він

може звернутися до Конституційного Суду не тільки з питань конституційності

законів та інших правових актів. Він має право вимагати від Конституційного

Суду офіційного тлумачення відповідних положень Конституції; це право

особливо важливо для заохочення прогресивних стандартів у галузі прав

людини, з точки зору бажаного закону, тобто щоб встановити керівні настанови

для майбутнього законодавства та вдосконалення існуючої практики шляхом

уточнення конституційних норм.

86. Однак, існують певні недоліки в чинному законодавстві, що можуть бути

усунені законодавцем або на практиці, для того, щоб зробити повноваження

Уповноваженого на звернення до Конституційного Суду більш ефективним з

точки зору захисту прав людини. У зв'язку з цим можна зробити наступні

рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства.

87. По-перше, як вже згадувалося, відсутність обмежень права Уповноваженого

звертатися до Конституційного Суду може іноді привести до конституційного

подання Уповноваженого з питань, які не входять до його компетенції. Це

обмеження, що омбудсмени можуть звертатися до Конституційного Суду лише

з питань, віднесених до їх компетенції, або прямо передбачено або встановлено

в практиці більшості європейських держав. Хоча таке обмеження прямо не

передбачено в тексті самої Конституції України, Конституцію можна тлумачити

в практиці Конституційного Суду, обмежуючи повноваження Уповноваженого

звертатися до Конституційного Суду лише з питань, що належать до

компетенції Уповноваженого. Це також може бути викладене в проекті закону

«Про Конституційний Суд України» або в Законі «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини» (вищевказані статті 13(3) і 15).

88. По-друге, як уже згадувалося, чинне законодавство не передбачає чітких строків

для врегулювання справ конституційного правосуддя Конституційним Судом.

Проект закону «Про Конституційний Суд України» передбачає деякий час для

прийняття рішення про відкриття провадження у справі (стаття 61(4) – як

правило, протягом одного місяця з моменту призначення судді-доповідача) і

тривалість провадження у справі (стаття 75(2) – зазвичай 6 місяців; стаття 75(3)

– один місяць для деяких найбільш важливих випадків), але не встановлює

строків для оголошення остаточних актів суду (ухвал і висновків) і це може

створити передумови, щоб Суд продовжував практику непередбаченого

оголошення остаточних актів, коли ці акти можуть бути оголошені навіть через

декілька років після закриття справи. Отже, хоча встановлення таких строків є

не типовим для більшості європейських держав, для того, щоб ввести в

практику вирішення справ конституційного правосуддя без невиправданої

48

затримки, можна запропонувати встановити загальний строк для оголошення

остаточних актів Конституційного Суду України при розгляді справи.

89. По-третє, в Конституційному Суді не встановлено порядку пріоритетності

розгляду справ. Це дає суду необмежені повноваження встановити свій порядок

слухання, що може бути визначений без будь-яких об'єктивних критеріїв. Це

також може призвести до невиправданих затримок у розгляді справ. Хоча

статтю 75(3) проекту закону «Про Конституційний Суд України», яка надає

один місяць строку на судовий розгляд в окремих найбільш важливих справах

(висновки про конституційність проекту змін до Конституції, запити

Президента щодо конкретних актів Кабінету Міністрів і у випадках, зазначених

колегією або великою палатою суду), можна розглядати як основу для

отримання певних пріоритетів слухань, вона не включає подання

Уповноваженого або справи, пов'язані із системними проблемами захисту прав

людини.

Отже, також можна рекомендувати доповнити проект закону «Про

Конституційний Суд України» (або, як альтернатива, Регламент суду)

спеціальними положеннями щодо пріоритету слухань, які можуть бути

приведені у відповідність з вищевказаними положеннями статті 75(3).

90. Як підтвердили результати попередніх досліджень, оскарження нормативних

актів виявляється дуже ефективним у діяльності Уповноваженого. Таким

чином, нормативний контроль може розглядатися в якості ключового завдання

Уповноваженого і ряд позитивних змін, що відбулися за останні роки з цього

питання, обнадіює. Він дозволяє трохи відступити від поточних індивідуальних

звернень і, таким чином, вирішувати юридичні питання систематично і широко.

За таких обставин, визначаючи майбутній напрямок, пропонується, щоб

Уповноважений посилив діалог не тільки з Конституційним Судом, але і з

адміністративними судами, яким доручено нормативний контроль загальних

правових актів.

91. В даний час, Уповноважений має право звернутися до адміністративного суду,

щоб оскаржити нормативні (регуляторні) акти, якщо є бажання зацікавленої

особи звернутися до суду. Відповідно до статті 171(2) Кодексу

адміністративного судочинства України, право вжити заходів для того, щоб

оскаржити нормативний правовий акт застосовується до осіб, права яких

утискаються цим актом, тобто цей закон застосовується до них, або вони є

суб'єктом правовідносин, у яких цей закон буде застосовуватися27

. Це модель

так званого конкретного судового перегляду регуляторних актів. Однак,

необґрунтовано стверджувати, що чинне законодавство допускає абстрактний

судовий перегляд нормативних актів і дає право ініціювати цей тип перегляду

Уповноваженому. Таке тлумачення не знаходить підтримки у формулюванні

цього положення28

. Тим не менше, немає ніяких переконливих причин, які

могли б підтримати висновок про те, що право Уповноваженого звертатися в

суд повинно залежати від індивідуальних звернень і негативно позначатися на

законних інтересах окремих приватних осіб.

27

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи,

які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. 28

Навіть якщо така інтерпретація має основу у встановленому прецедентному праві, її все одно

необхідно привести у відповідність з текстом закону.

49

92. За таких обставин рекомендується встановити, що Уповноважений повинен

мати пряме право вжити заходів для оскарження нормативно-правових актів в

адміністративних судах. Стаття 60(1) Кодексу адміністративного судочинства

України передбачає, що Уповноважений повинен звернутися до

адміністративного суду відповідно до встановленої законом процедури. З цією

метою, для гармонізації, статтю 13 Закону «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини» необхідно доповнити правовою нормою, що надає

право Уповноваженому звертатися в адміністративні суди щодо законності

загальних правил. Аналогічно до звернень до Конституційного Суду, запит про

перевірку законності окремих нормативно-правових актів викликає подібну

головну проблему. Право Уповноваженого на оскарження нормативно-правових

актів в адміністративних судах повинно бути обмежене питаннями, що входять

безпосередньо до компетенції інституції.

93. Ця пропозиція зумовлюється цілим рядом причин, які стосуються, зокрема,

системного підходу до ролі Уповноваженого у справі заохочення ефективного

управління та цілей, які повинні бути досягнуті в цій сфері. По-перше,

Уповноважений вже має прямий доступ до Конституційного Суду. Було б

логічно застосувати той же підхід в сфері законності інших регуляторних актів.

По-друге, враховуючи той факт, що існує система державної правової допомоги

і Уповноважений повинен поступово дистанціюватись від ролі юридичного

представника, то важко зрозуміти, як право на оскарження нормативно-

правових актів буде ефективно реалізоване, якщо законодавство не буде

відповідним чином скориговане. По-третє, на позитивній ноті, слід підкреслити,

що в рамках чинного законодавства адміністративні справи щодо законності

нормативно-правових актів вирішуються протягом одного місяця, а у

виняткових випадках – протягом двох місяців. В цих умовах було б шкода,

якщо б засіб такого роду залишався недовикористаним незважаючи на те, що є

дуже ефективним з точки зору часу та наслідків.

3.3.2. Захист суспільних інтересів

94. Що стосується основних принципів щодо здатності Уповноваженого ініціювати

розгляд у суді, також пропонується розглянути, щоб Уповноважений мав

право звертатися до суду зокрема, у випадках, що стосуються захисту

суспільних інтересів (actio popularis). Метою цієї пропозиції, разом з

пропозицією про перегляд регуляторних актів, є запровадження правових норм,

які б дали можливість Уповноваженому діяти самостійно, якщо виявлені

порушення мають системний характер.

95. При визначенні ступеня права Уповноваженого звертатися до суду для захисту

суспільних інтересів, слід переконатися, що засіб правового захисту такого роду

не дублює функції інших державних органів. Таким чином, законодавство

повинно встановлювати право, а не обов'язок Уповноваженого звертатися до

суду з метою захисту суспільних інтересів, в яких певне питання відноситься до

сфери компетенції інших державних органів, і вони здатні до ефективного

відстоювання суспільних інтересів за власною ініціативою. Ні в якому разі

Уповноважений не повинен замінювати адміністративні органи, на які законом

покладено обов'язок захищати суспільний інтерес. Таким чином, встановивши,

що деякі судові розгляди тривають і немає гострої необхідності вступати в

якості третьої особи у судовий розгляд, Уповноважений зобов'язаний

50

відмовитися від застосування правових засобів для захисту суспільного

інтересу.

96. Інші можливі напрямки діяльності із захисту суспільних інтересів, які варто

розглянути, це ініціювання колективних проваджень. Варто також відзначити,

що якщо Уповноважений вирішить зміцнити активну роль в судових питаннях,

можливість надання експертного висновку має бути оформлена відповідним

чином у процесуальному законодавстві та Законі «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини». Експертні знання Уповноваженого

особливо актуальні у випадках, що стосуються захисту суспільних інтересів.

Таким чином, право на захист суспільних інтересів, яке теж покладене на суди,

може бути реалізоване більш ефективно, якщо Уповноважений має право

втручатися в справи, що розглядаються, про захист суспільних інтересів і

надати висновок з питань, що розглядаються.

97. Для того, щоб забезпечити належні правові рамки для реалізації завдань

інституції омбудсмена, прийняття правових положень, що стосуються захисту

суспільних інтересів в судах, може сприяти забезпеченню дотримання

законодавства з прав людини, незалежно від індивідуальних звернень, поданих

Уповноваженому. Це, в свою чергу, може перенаправити розрізнені зусилля

Уповноваженого із захисту індивідуальних інтересів на послідовний та

скоординований підхід до реалізації стратегічних цілей у сфері захисту прав

людини.

3.3.3. Юридичне представництво вразливих груп в судах

98. В даний час Уповноважений докладає багато зусиль для допомоги незахищеним

верствам населення, щоб надати їм доступ до правової допомоги та засобів

судового захисту. Тим не менш, пропонується переглянути цю роль з

наступних причин. Уповноважений не може діяти в ізоляції, але він також не

повинен заміняти прокурорів, законних представників або суб’єктів надання

державної правової допомоги. Дійсно, Україна розпочала розвиток системи

правової допомоги. Без сумніву, цей факт повинен відбитися на діяльності

Уповноваженого.

99. Інституційна структура української системи правової допомоги складається з

Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Координаційного

центру з надання правової допомоги, органів місцевого самоврядування та

суб'єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги.

За даними 2016 року, правову допомогу можна отримати в:

- 1 Координаційний центр з надання правової допомоги

- 548 регіональних, муніципальних або місцевих центрів правової допомоги

- 1 Центр правової допомоги

- 7 444 Пересувних консультативних центри

- 1 371 Дистанційний консультаційний пункт.

Потенціал людських ресурсів складається з:

- 2 198 працівників системи правової допомоги

- 5 062 адвокатів в реєстрі правової допомоги

Згідно із Законом України «Про безоплатну правову допомогу» кожен

громадянин України, іноземець, особа без громадянства, включаючи біженців,

51

або інших осіб, які потребують додаткового захисту, та окремі категорії осіб

(стаття 3) мають право на правову допомогу.

Правова допомога складається з первинної правової допомоги та вторинної

правової допомоги (стаття 2). Безоплатна первинна правова допомога

передбачає інформування особи про її права і свободи, порядок їх реалізації,

відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи

бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування,

посадових і службових осіб. Право на безоплатну первинну правову допомогу

надається всім особам, які перебувають під юрисдикцією України (стаття 8).

Суб'єкти надання безоплатної первинної правової допомоги в Україні є органи

виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи

приватного права, спеціалізовані установи. Органи виконавчої влади та органи

місцевого самоврядування зобов'язані організувати особистий прийом фізичних

осіб висококваліфікованими працівниками, які можуть чітко і доступно надати

роз'яснення положень законодавства та консультації з питань реалізації прав і

свобод людини і громадянина та виконання обов'язків. Суб'єкт надання

первинної правової допомоги зобов'язаний надати послуги протягом 30

календарних днів з дня надходження звернення. Якщо звернення містить лише

прохання про надання відповідної правової інформації, така правова допомога

надається не пізніше п'ятнадцятиденного терміну з дня отримання звернення.

Безоплатна вторинна правова допомога – вид державної гарантії, що полягає у

створенні рівних можливостей для доступу осіб до правосуддя (стаття 13).

Безоплатна вторинна правова допомога включає такі види правових послуг: 1)

захист; 2) представництво інтересів осіб в судах, інших державних органах,

органах місцевого самоврядування, а також перед іншими особами; 3)

складання процесуальних документів. Право на вторинну правову допомогу,

мають особи, чий середній щомісячний середній дохід менше, ніж прожитковий

мінімум, інваліди, діти-сироти, вимушені переселенці, інші вразливі групи,

особи, щодо яких була порушена кримінальна справа і т. д. Суб'єкти надання

вторинної правової допомоги в Україні є центри з надання безоплатної

вторинної правової допомоги та адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які

надають безоплатну вторинну правову допомогу.

Для надання вторинної правової допомоги, Міністерство юстиції утворює

регіональні та місцеві (обласні, районні, міжрайонні, міські, міськрайонні,

міжрайонні та районні у містах) центри з надання безоплатної вторинної

правової допомоги (стаття 16). Центри регіональних відділень Координаційного

центру з надання безоплатної правової допомоги утворюються з урахуванням

потреб відповідної адміністративно-територіальної одиниці та забезпечення

доступу осіб до безоплатної вторинної правової допомоги. Згідно із статтею 19

Закону «Про безоплатну правову допомогу» центр з надання безоплатної

вторинної правової допомоги приймає рішення про надання правової допомоги

протягом десяти днів з дня отримання звернення про надання безоплатної

вторинної правової допомоги. Центр з надання безоплатної вторинної правової

допомоги зобов'язаний негайно призначити захисника, якщо особа перебуває

під вартою.

В цьому контексті цікаво відзначити, що за даними 2016 року послуг з надання

правової допомоги підозрюваним і обвинуваченим у кримінальному процесі,

затриманим, заарештованим і ув'язненим було надано:

52

- 15 644 випадки надання правової допомоги затриманим у підозрі в

кримінальному злочині

- 11 114 випадки надання правової допомоги особам, які перебувають під

адміністративним затриманням чи арештом

- 50 475 випадків захисту призначеним адвокатом, який надає правову

допомогу

- 3 943 випадки надання правової допомоги ув'язненим.

Статистичні дані про надання правової допомоги у цивільних та

адміністративних справах, а також для деяких категорій потерпілих та свідків у

кримінальних провадженнях є наступними:

- 239164 особи, яким були надані консультації в регіональному,

муніципальному або місцевому центрі правової допомоги

- 34126 фізичних осіб, які отримали вторинну правову допомогу

- 30717 рішень про забезпечення представництва в суді з призначенням

адвоката

- 3293 рішення забезпечити представництво в суді юристами центрів

- 6699 осіб, направлених партнерськими установами та організаціями для

надання допомоги

100. Враховуючи той факт, що існує державна система правової допомоги, немає

ніяких підстав для Уповноваженого діяти в якості представника соціально

незахищених членів суспільства. Прагнучи знизити навантаження інституції

омбудсмена і підвищити ефективність її функціонування, рекомендується

усунути накладання функцій української системи правової допомоги та

юрисдикції інституції Уповноваженого.

Також Уповноваженому рекомендується здійснювати свої повноваження у

сфері надання правової допомоги в разі зловживання владою та бюрократизму

посадових осіб або інших порушень прав і свобод людини. З цією метою

необхідно вдосконалити правові норми щодо підстав прийняття для розгляду

звернень, критеріїв перевірки, підстав для прийняття конкретного виду актів.

101. Якщо Уповноважений, що розслідує конкретну скаргу, виявляє зловживання

службовим становищем установи, що займається організацією та забезпеченням

правової допомоги у сфері правової допомоги, він може дати рекомендації, як

виправити ситуацію, уникнути зловживань і розробити належну

адміністративну практику у конкретному закладі, а також зробити додатковий

внесок у розвиток системи державного управління в цілому. Працюючи таким

чином, Уповноважений може зосередитись на захисті права людини на

ефективне державне управління, забезпеченні прав і свобод людини, контролі

виконання державними органами своїх обов'язків належним чином служити

людям.

Орієнтуючись на це, основна частина роботи Уповноваженого повинна бути

присвячена моніторингу та контролю за діяльністю закладів системи правової

допомоги, замість того, щоб розглядати скарги або представляти інтереси

заявників у судах. Юридичні консультації та представництво в суді повинні

бути залишені для відповідних зацікавлених сторін в системі української

правової допомоги.

Виконуючи свій обов’язок, Уповноважений, таким чином, повинен

контролювати і проводити оцінку доступності правової допомоги; проводити

53

оцінку дій або бездіяльності посадових осіб установ, задіяних у системі надання

правової допомоги; аналізувати, чи рішення про надання правової допомоги

відповідає вимогам, що пред'являються до адміністративних актів; аналізувати,

чи установи, що приймають рішення щодо надання правової допомоги, не

створюють необґрунтовані перешкоди для отримання правової допомоги, чи їх

прохання надати додаткову інформацію або документи аргументовані,

юридично обґрунтовані і вмотивовані, чи остаточне рішення було прийнято

після закінчення строку для подання запитуваних відомостей або документів;

робити оцінку і контролювати якість правової допомоги, оцінку дій або

бездіяльності установ, що організують надання правової допомоги; оцінку того,

чи установи приймають рішення в межах своїх повноважень; контролювати чи

установи, що беруть участь в системі правової допомоги, надають відповіді

заявнику у встановлений термін; оцінювати, чи персонал установи, що приймає

рішення, не працює бюрократично або не зловживає владою або іншим чином

не порушує права і свободи заявника.

І навпаки, коли обставини, зазначені в зверненні, знаходяться за межами

підслідності Уповноваженого або Уповноважений приходить до висновку, що

інша установа або відомство є більш підходящими або доцільними для розгляду

звернення, таке звернення не потрібно розслідувати. Уповноваженому

необхідно зосереджуватися на моніторингу замість прямого розгляду звернень.

3.3.4. Втручання у судовий розгляд

102. Зміцнюючи верховенство права, Україна проводить істотну судову реформу і це

включає вдосконалення роботи компетентних органів, які мають право на

оцінку дій суддів або їх бездіяльності. За таких умов украй важливо, щоб

діяльність Уповноваженого у судовій сфері увійшла в перехідний режим і були

прийняті певні заходи для посилення моніторингу, а не нагляду.

103. Це загальноприйнятий міжнародний стандарт і практика в Європі, що

омбудсмени не можуть втручатися в судові розгляди і, насамперед, ставити під

сумнів обґрунтованість рішень суду. У більшості випадків в Європі омбудсмени

не мають права порушувати провадження щодо ролі судів. Таким чином, в

більшості випадків якщо триває судовий розгляд, омбудсмени оголошують

скаргу неприйнятною або припиняють її розгляд. Аналогічним чином

омбудсмени не можуть розглядатися як органи державної влади з метою

судового перегляду і їх доповіді не підлягають будь-яким процедурам

анулювання в судах.

104. Щодо українського законодавства можна стверджувати, що існує значне поле

для адаптації до міжнародного середовища і відображення розвитку мандатів

еквівалентних правозахисних інституцій в галузі правосуддя, оскільки існуюче

законодавство передбачає широкі повноваження втручатися у рамках судового

розгляду. У цьому зв'язку слід, зокрема, звернути увагу на статтю 13(10)(2)

Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», який по

суті встановлює, що Уповноважений має право брати участь в будь-якому

судовому розгляді на будь-якому етапі судового розгляду незалежно від того, чи

конкретний розгляд було розпочато з ініціативи Уповноваженого. Крім того, як

передбачено статтею 13(10)(3) Закону, Уповноважений у будь-який час має

право ініціювати перегляд рішень судів. Ці процесуальні права не обмежуються

веденням процесу, але також поширюється на моніторинг діяльності суду.

Тобто брати участь в сесіях вищих спеціалізованих судів України (ст. 13(2)

54

Закону) і судових засіданнях всіх інстанцій, включаючи судові засідання, що

проходять за закритими дверима, якщо юридична особа, в інтересах якої

проведення судового розгляду було призначено в закритому режимі, дала згоду

(стаття 13(9) Закону). Правова невизначеність, як ці права реалізуються на

практиці, створюється правовими положеннями Закону, який встановлює, що

Уповноважений не розглядає звернення з тих самих питань, які вже

розглядаються судом (стаття 17(4) Закону). Тим не менш, чинні правові рамки

формально не обмежують мандат Уповноваженого питаннями захисту прав

людини.

105. В цих умовах чинне законодавство необхідно переглянути, щоб запобігти будь-

яким ризикам правової невизначеності та привести компетенцію

Уповноваженого з цього питання у відповідність із усталеною міжнародною

практикою в Європі. Загалом, було б бажано дати Уповноваженому можливість

зробити загальні рекомендації щодо діяльності судів (щодо адміністративного

керівництва та управління судами) і виключити або обмежити право втручатися

в окремі справи. З цією метою рекомендується внести зміни до Закону «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», зокрема, статті

13(10)(2) і (3). У цьому контексті виключення права Уповноваженого

представляти інформацію для дисциплінарного провадження щодо дій суддів

Верховного Суду України і вищих спеціалізованих судів на підставі Закону №

192-VIII від 12.02.2015 29

було позитивною поправкою, спрямованою на

відновлення балансу повноважень між органами державної влади. Щодо

процесуальних прав, наданих Уповноваженому, що дозволяють

Уповноваженому втручатися в будь-який судовий розгляд, можна застосувати

два підходи для розв'язання цієї проблеми:

1) Обмежувальний підхід щодо нагляду за судовою гілкою означає зняття

правових норм, які встановлюють, по суті, необмежені можливості

втручатися в будь-який судовий розгляд. Шляхом забезпечення чітких меж

щодо взаємовідносин між Уповноваженим і судами цей варіант міг би додати

поваги до верховенства права, включаючи баланс інституційних повноважень

і повну відповідність міжнародним стандартам та усталеній європейській

практиці.

2) При менш суворому підході можна було б внести відповідні поправки до

законодавства, щоб дозволити Уповноваженому діяти у сфері судової

діяльності лише в тих випадках, які стосуються питань, що зачіпають права і

свободи людини з боку функціонування судів чи процесуального права. В

останньому випадку було б доцільно створити правове регулювання, яке б

обмежило мандат Уповноваженого до нагляду за судовим розглядом в разі

необґрунтованої затримки чи очевидного зловживання владою. Цей варіант

пропонується з урахуванням особливостей первинної моделі інституції

омбудсмена, обраної для України і з урахуванням перехідного періоду, що

веде до завершення судової реформи.

29

У Законі України "Про Вищу раду юстиції". Онлайн доступ: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/192-

19/paran470#n470.

55

3.4. Мандат Уповноваженого в певних галузях права

3.4.1. Мандат омбудсменів в сфері протидії дискримінації

106. Мандат Уповноваженого в області забезпечення гендерної рівності по-різному

закріплений у двох законах, а саме законі «Про забезпечення рівних прав та

можливостей жінок і чоловіків» 2005 року та законі «Про засади запобігання та

протидії дискримінації в Україні» 2013 року, який спрямований на заборону

дискримінації на різних підставах (в тому числі статі). Останній закон («Про

засади запобігання та протидії дискримінації в Україні») набагато докладніший

по відношенню до повноважень Уповноваженого в області (гендерної) рівності.

Отже, необхідно розв'язати суперечливість законів, призначених для боротьби з

дискримінацією за ознакою статі. Рекомендується розглянути два варіанти:

1) інтегрувати Закон 2005 року «Про забезпечення рівних прав та можливостей

жінок і чоловіків» в більш загальний Закон «Про засади запобігання та

протидії дискримінації в Україні» 2013 року та забезпечити єдиний набір

статей про мандат Уповноваженого замість нині існуючих двох статей у двох

різних законах (стаття 9 Закону 2005 року та стаття 10 Закону 2013 року)30

;

або

2) продовжити практику застосування подвійного законодавства «Про засади

запобігання та протидії дискримінації в Україні» та «Про забезпечення

рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» 31

із спробою примирити

тексти і положення обох законів щодо компетенції Уповноваженого32

.

107. Беручи до уваги особливий характер таких відносин, а також політичне і

соціально-правове значення, рекомендується, щоб законодавство щодо

забезпечення принципу рівності, а не Закон «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини» (див. вище) у майбутньому містив положення

щодо повноважень Уповноваженого в сфері забезпечення принципу рівності.

108. Якщо буде обрано варіант подальшого розроблення Закону «Про засади

запобігання та протидії дискримінації в Україні» 2013 року в цілях вирішення

розширення повноважень Уповноваженого (див. вище), повинні бути розглянуті

наступні рекомендації:

1) антидискримінаційні директиви ЄС вимагають національний орган з питань

рівності мати як мінімум наступні повноваження (стаття 20(2) Директиви

2006/5433

):

a. надавати індивідуальну допомогу постраждалим від дискримінації,

розглядати їхні скарги на дискримінацію;

b. проводити незалежні дослідження стосовно дискримінації;

c. публікувати незалежні звіти і давати рекомендації з будь-якого питання,

що стосується такої дискримінації34

.

30

Як це робиться в Німеччини, Австрії, Чехії, Угорщині, Ірландії, Польщі, Румунії, Словаччині,

Словенії, Швеції та Великобританії. 31

Приклад Бельгії, Болгарії, Хорватії, Данії, Фінляндії, Греції, Литви, Чорногорії, Голландії, Румунії та

Сербії. 32

Як це було зроблено, наприклад, у Литві законодавчими поправками від 8 листопада 2017 року, які,

замість низки попередніх статей, ввели коротке посилання, що за дотриманням Закону про рівні

можливості для чоловіків і жінок забезпечується Омбудсменом з питань рівних можливостей, який діє

відповідно до Закону про рівні можливості. 33

Так само стаття 13 Директиви 2000/43 від 29 червня 2000 року про впровадження принципу рівного

ставлення до осіб незалежно від расового або етнічного походження.

56

Хоча можуть бути незначні розбіжності щодо використання мови або

національної практики, не факт, що всі компетенції є точно визначеними

статтею 10 Закону «Про засади запобігання та протидії дискримінації в

Україні» 2013 року або статтею 9 Закону «Про забезпечення рівних прав та

можливостей жінок і чоловіків» 2005 року. Настійно рекомендується включити

в мандат Уповноваженого обов'язок «надавати індивідуальну допомогу

жертвам дискримінації, розглядаючи їхні скарги на дискримінацію», оскільки

він відрізняється від наявних компетенцій з розслідування скарг або права

надавати експертну думку в суді. Схоже, що існуючі компетенції з моніторингу

та узагальнення результатів застосування принципу рівності не обов'язково

припускають компетенцію «проводити незалежні опитування щодо

дискримінації», яка може бути визначена більш індивідуально або орієнтована

на конкретні питання порівняно з нинішніми положеннями, викладеними в

статтях 10(1)(1) і 10(1)(5) Закону 2013 року. Для ясності і повної відповідності

законодавству ЄС, рекомендується керуватися формулюванням статті 20

Директиви 2006/54 і спростити текст статей 10(1)(3) та 10(1)(5) Закону 2013

року;

2) Поєднання повноважень, передбачене статтею 10 Закону "Про засади

запобігання та протидії дискримінації" 2013 року, не досить чітко виражене

щодо компетенції в області захисту прав. Відповідно до цих положень

Уповноважений:

a. надає висновки у справах про дискримінацію за зверненням суду

(стаття 10(1)(7) Закону 2013 року);

b. звертається до суду із заявами про дискримінацію з метою захисту

суспільних інтересів та особисто або через свого представника бере

участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених

законом (стаття 10(1)(2) Закону 2013 року);

c. розглядає звернення осіб та/або груп осіб (стаття 10(1)(4) Закону 2013

року).

Проект закону № 3501 від 20 листопада 2015 року орієнтується на подальше

розширення компетенцій Уповноваженого і намагається (принаймні частково)

вирішити виявлену проблему. Запропоновані компетенції повинні включати:

- право Уповноваженого видавати обов'язкові для виконання вимоги

(приписи) про усунення порушень законодавства про рівність (стаття

10(1)(6)) Закону, і

- право складати протоколи про притягнення до адміністративної

відповідальності та направляти їх до суду (стаття 10(1)(7)

законопроекту).

Якщо він буде прийнятий, компетенції Уповноваженого стануть

багатошаровими:

- індивідуальна допомога жертвам дискримінації при розгляді їхніх скарг

про дискримінацію (відповідно до вимог Директиви – нова

рекомендація);

34

Четвертий Тип компетенції, пов'язаний з правом на обмін наявною інформацією з відповідними

європейськими органами, такими, як будь-який майбутній Європейський інститут з питань гендерної

рівності, тут не доречний.

57

- експертна думка для суду amicus curiae (нинішня стаття 10(1)(7) Закону

2013 року);

- представництво незахищених груп (публічних інтересів) в судах (чинна

стаття 10(1)(2) Закону 2013 року);

- розгляд звернень громадян (стаття 10(1)(4) Закону 2013 року); яке (як

запропоновано в проекті закону № 3501 від 20 листопада 2015 року)

підтримане35

новим правом видавати обов'язкові для виконання вимоги

і новим правом оформляти адміністративні протоколи.

Рекомендується продовжити заплановані законодавчі зміни, оскільки вони

створюють міцну і надійну основу для органу з забезпечення рівності типу

трибуналу.

3) Рекомендується також створити мінімальний набір вимог до процедури

подачі звернень Уповноваженому. По-перше, в Законі 2013 року

законодавець може регулювати такі питання, як формальні вимоги до

звернення, терміни, тривалість провадження, види рішень. Обов'язкові для

дотримання вимоги до третіх осіб (новинка законопроекту № 3501 від 20

листопада 2015 р.) можуть також більш точно регулюватися, оскільки, якщо

вони будуть оскаржені іншою стороною, то можуть в підсумку закінчитись

процедурою судового розгляду. Також рекомендується включити в набір

компетенцій право Уповноваженого ініціювати розслідування можливого

випадку дискримінації за власною ініціативою.

4) Весь перелік підстав забороненої дискримінації, різноманітність охоплених

відносин, чисельність населення, територія країни і широкий мандат

Уповноваженого викликають сумніви в тому, чи завжди такі широкі

повноваження будуть супроводжуватися адекватними людськими,

організаційними і фінансовими ресурсами. Мандат Уповноваженого буде

скомпрометований в політичному плані через слабку кореляцію між

амбітними завданнями і компетенціями Уповноваженого з одного боку, і

браком ресурсів з іншого. Допустимі дискреційні повноваження державної

установи – це питання правової культури певної країни. Тому доцільно

включити до статті 10 Закону 2013 року загальне положення про особистий

розсуд Уповноваженого. Наприклад, Положення про те, що «<...>

Уповноважений виносить рішення про участь Секретаріату

Уповноваженого у справі <...>, самостійно шляхом врахування серйозності

порушення, всіх обставин у справі, доступності альтернативних способів

захисту прав» представляється доцільним, щоб уникнути правових

обмежень і скарг тих, хто, можливо, захоче оскаржити адміністративні

рішення Уповноваженого. Судовий контроль над рішеннями

Уповноваженого буде передбачено положеннями адміністративного права.

5) Закон «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» 2013

року прямо не передбачає правил і внутрішніх процедур, що належать до

основних компетенцій Уповноваженого, таких як розгляд звернень, надання

індивідуальної правової допомоги або експертного висновку,

представництва в суді незахищених груп. Більш детальні компетенції або

35

Допоміжний характер буде більш помітним, якщо нові абзаци будуть розміщені у пунктах 5 і 6, а не 6

і 7.

58

деякі процедурні особливості, ймовірно, можна знайти в правових рамках,

що встановлюють правила здійснення контролю за дотриманням прав і

свобод людини і громадянина (що є горизонтальними положеннями в

рамках Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини»). Однак вони можуть бути потрібними у довгостроковій

перспективі, коли специфічність питання зростатиме і можуть виникати

правові виклики щодо компетенції Уповноваженого. Тому рекомендується

включити в Закон положення про те, що Уповноважений затверджує

правила розгляду звернень громадян. При складанні цих правил повинні

бути враховані територіальні та адміністративні особливості.

59

3.4.2. Спеціальний мандат Уповноваженого у сфері свободи інформації та права на

захист персональних даних

109. Інституція Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини заснована

Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини». Завдання Уповноваженого визначається у статті 1 цього Закону –

парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод

людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її

юрисдикції на постійній основі. Ця компетенція носить загальний характер, не

обмежуючись контролем у певних сферах державної діяльності або певними

темами; однак дуже відносні обмеження вбудовані в природу «парламентського

контролю», який мав би зосереджуватися на функціях держави.

110. Обсяг спеціальних завдань, покладених на Уповноваженого, через його статус

як незалежного органу постійно розширювався спеціальними законами і

політикою. Контроль за додержанням законодавства про захист персональних

даних був безпосередньо покладений на Уповноваженого статтею 22 Закону

«Про захист персональних даних». Парламентський контроль 36

за дотриманням

права на доступ до публічної інформації чітко визначено компетенцією

Уповноваженого в статті 3 Закону «Про доступ до публічної інформації».

Наступні рекомендації стосуються виключно теперішньої компетенції

Уповноваженого у сфері захисту даних і доступу до публічної інформації.

A. Рекомендації щодо інституційного статусу Уповноваженого

111. Уповноважений є незалежною інституцією, створеною з метою здійснення

парламентського контролю. Ця задача орієнтована на нагляд за державними

установами з точки зору їх підпорядкування стандартам у галузі прав людини.

Завдання наглядача за захистом персональних даних не зосереджені виключно

на належному функціонуванні державного управління (та судової влади); вони

призначені для роботи з одним конкретним аспектом сучасного життя, а саме

автоматизованою обробкою персональних даних, де така застосовується, будь

то в державному або приватному секторі. Засоби та процедури для виконання

завдань з нагляду в сфері захисту персональних даних будуть значно

відрізнятися від тих, які використовуються для забезпечення належного

врядування, зокрема щодо того, як можна запобігти порушенням та/або

покарати за них.

Тому в Україні вже неодноразово обговорювалася ідея, чи потрібно

відокремити функції Уповноваженого, спрямовані на заохочення ефективного

управління, від функцій контролю обробки персональних даних, які мають на

меті забезпечення дотримання права на захист персональних даних у всіх

сферах, незалежно від того, обробка проводиться в державному чи приватному

секторі.

Європейські приклади свідчать, що спеціальні завдання наглядового органу за

захистом персональних даних (іноді в поєднанні з функцією контролю доступу

до публічної інформації) покладені на спеціальні установи, які не створені в

тісному зв'язку з парламентом, а як діють як незалежні адміністративні органи.

Дійсно, розроблення стандартів для того, щоб організувати нагляд у галузі

36

Стаття 3 (5) Закону виокремлює різні види контролю: парламентський, громадський та державний

контроль; Уповноважений відповідає за парламентський контроль.

60

захисту персональних даних зайняло досить тривалий час.37

У сфері права

Європейського Союзу, де існування таких органів є обов'язковим з 1995 року,

точна концепція їх завдань та повноважень і, отже, їх організація тільки

нещодавно були розроблені в Розділі VI Загального Регламенту із захисту

персональних даних, який набере чинності з 25 травня 2018. Ці події свідчать,

що тенденція йде в бік створення спеціальних організацій, очевидно, через

зростаючу складність проблем, пов'язаних із захистом особистості від небезпеки

електронної обробки даних у час загального і повного підключення і

концентрації функціональних можливостей в руках кількох приватних

«гігантів».

112. За таких обставин рекомендується відокремити завдання наглядового органу,

що займається захистом даних, від теперішніх завдань парламентського

Уповноваженого з прав людини і створити новий незалежний орган із

захисту даних. Щодо необхідних завдань і повноважень корисним прикладом

може бути нова модель, що міститься в Розділі VI Загального Регламенту ЄС із

захисту персональних даних, яку водночас необхідно буде адаптувати до

української ситуації.

Реалізація даної рекомендації потребує наступних змін до правових норм:

- Зміна статті 22 (1)(1) та статті 23 Закону «Про захист персональних даних»

і, відповідно, всіх положень Закону, де Уповноважений згадується в якості

компетентного органу (наприклад, статті 2, статті 4 (1), останнього

підпункту, статті 8 (2)(8), статті 9, статті 18 (1), статті 20 і т. д.);

- створення наглядового органу із захисту персональних даних як

незалежного органу в рамках державної виконавчої влади у відповідності з

Конституцією України.

113. Якщо рекомендації створити новий незалежний орган із захисту персональних

даних буде приділена серйозна увага, зрозуміло, що до компетенції

контролювати доступ до інформації слід також ставитися по-новому. Як видно

із звітів 1.1, 1.2, завдання дбати про доступ до публічної інформації іноді

поєднується з функцією наглядового органу із захисту персональних даних.

Це, очевидно, прийнятне рішення, яке застосовується деякими державами у

Європі та за океаном.

Чи буде вигідно мати окрему установу для доступу до інформації або ж краще

поєднати це завдання із завданнями іншої незалежної установи, наприклад,

наглядового органу із захисту персональних даних, в основному буде залежати:

- від кількості випадків, які повинні бути охоплені за рік;

- від законного шляху, яким такі випадки будуть розглядатися у відповідності

з національним законодавством;

- а також від кількості суперечок, які ці справи викликають у суспільстві

країни.

Статистичні дані про навантаження свідчать, що для доступу до інформації

могло б бути виправданим створення окремої установи. З іншого боку, з точки

37

Конвенція 108 навіть не згадує спеціальні заклади «наглядових органів» – це тривало до 2001 року,

коли був прийнятий Додатковий протокол до Конвенції 108, щоб такі органи були визнані необхідними

для забезпечення ефективного захисту персональних даних.

61

зору громадянина, способи забезпечення дотримання права на доступ досить

схожі на ті, які використовуються для захисту персональних даних. Таким

чином, схоже, контроль доступу краще довірити установі, яка має великий

досвід в управлінні цими засобами, наприклад, наглядовому органу із захисту

персональних даних. Що стосується суперечливого характеру питання доступу

до інформації, з одного боку, та захисту персональних даних, з іншого боку,

зрозуміло, що поєднання завдань може сприяти громадському сприйняттю

рішень, оскільки вони, як правило, будуть досить збалансованими завдяки

врахуванню всіх можливих аргументів «за» і «проти».

114. Якщо нова і спеціалізована незалежна установа буде створена в якості

контролюючого органу із захисту персональних даних, рекомендується також

покласти на неї завдання контролю38

за дотриманням права на доступ до

публічної інформації.

Реалізація даної рекомендації потребуватиме наступних змін до правових норм

України, тобто Закон «Про доступ до публічної інформації» необхідно буде

переглянути, виходячи з їх правових положень, зокрема:

- статтю 3, яка покладає на Уповноваженого «парламентський контроль»;

- статтю 11, яка містить перелік сторін, що беруть участь в ньому;

- статтю 16 про порядок здійснення парламентського контролю та статтею 17

про процедуру;

- Розділ V про порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності

розпорядників інформації, але тільки щодо найменування компетентного

органу, що приймає рішення про звернення.

B. Рекомендації, що стосуються українських правових норм щодо захисту

персональних даних

115. Правила європейського закону про захист даних в даний час викладені в нових

формах, хоча відстоюють усталені принципи39

: В Європейському Союзі новий

Загальний Регламент із захисту персональних даних набере чинності 25 травня

2018 року, в Раді Європи була завершена модернізація тексту Конвенції 10840

,

що також очікує остаточного прийняття. Однією з цілей, згаданих в Угоді про

асоціацію України з ЄС, є приведення захисту персональних даних в Україні до

відповідного рівня порівняно з найвищими європейськими та міжнародними

стандартами.

116. Адаптація до оновленої форми європейських стандартів щодо захисту

персональних даних вимагає перегляду українських правових норм щодо

захисту персональних даних. Крім можливості створення нового органу із

захисту персональних даних, також необхідно внести корективи до змісту

Закону «Про захист персональних даних». Правові рамки щодо захисту

персональних даних в Україні складаються із Закону України «Про захист

38

Після цього цей контроль вже не можна бути вважати "парламентським" контролем – він, мабуть,

вірніше буде частиною того, що ст. 3 Закону «Про доступ до публічної інформації» називає "державним

контролем". 39

ЗЗРЗПД не заперечує і не суперечить правилам, встановленим у Директиві 95/46/ЄС, але розвиває,

розширює і уточнює існуючі правила в світлі технічного прогресу, оцифрування даних та глобалізації. 40

Текст доступний у документі Ради Європи T-PD(2012)4Rev3_en. Схоже, він цілком може знову

привести у відповідність стандарти права Ради Європи та права ЄС

62

персональних даних» 2014 року і низки наказів Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини, наприклад, у частині обов'язкового повідомлення

про обробку, що несе високий ризик, або здійснення контролю з боку

Уповноваженого за додержанням законодавства про захист персональних

даних.

117. Якщо ці правові норми повинні бути приведені у відповідність з новим

режимом ЄС про захист персональних даних, вбачається доцільним повний

перегляд чинного Закону «Про захист персональних даних», оскільки це

дозволить привести структуру та термінологію правових положень у

відповідність із новим законом ЄС про захист персональних даних. (Є поняття в

українському законодавстві про захист даних, які абсолютно далекі від закону

про захист даних ЄС: такі, як «секретна інформація» (стаття 5 (2) або «порядок

доступу третіх осіб до персональних даних» (стаття 16).

118. Тому рекомендується розробити новий Закон «Про захист персональних

даних». Це буде означати, зокрема:

1) перегляд визначень, наприклад, визначення «персональні дані» – принаймні,

у перекладі – невідповідне;

2) поєднання положень про «суб'єктів відносин, пов'язаних із персональними

даними» (статті 2 і 4) з визначеннями, наведеними у статті 2;

- Статтю 10 (1) слід додати до визначень,

- те ж саме стосується ст. 12 – 15: правила збору, накопичення,

поширення, розголошення тощо – такі ж, як для самої «обробки»;

- правила видалення (знищення, стаття 15) даних зазвичай наводяться в

якості спеціального принципу захисту персональних даних (який

повинен міститися у статті 6), а також положення, що стосуються прав

суб'єктів даних на видалення даних (це буде у статті 8).

3) скасувати поняття «секретна інформація» (ст. 5): у відповідності з

європейськими стандартами захисту даних персональні дані захищені, вони

можуть бути використані тільки в тому разі, коли у конкретному випадку

правовий інтерес в їх використанні може бути доведено. Переважний

правовий інтерес для використання даних остаточно регламентується у

статті 7 Директиви 95/46 і у відповідності із статтею 6 ЗРЗПД, а тому

повинно регулюватися статтею 11 Закону України «Про захист

персональних даних»;

4) скасувати правила особливого порядку доступу для третіх сторін (стаття

16); стаття 19 (2) – звучить так, ніби було вірогідно, що дані продаються

третім сторонам? Це буде явно незаконно відповідно до європейських

стандартів захисту персональних даних. Безперешкодний і безоплатний

доступ до персональних даних для органів у межах своїх повноважень

(стаття 19 (4) не відповідає європейським стандартам захисту персональних

даних;

5) знайти кращу структуру для подання попередніх умов для обробки відповідно

до закону:

63

- принципи (обмежити чинну статтю 6 справжніми принципами і

зробити її новою статтею 5 після скасування «секретної інформації»);

- тоді назвати загальні правові підстави обробки (стаття 11 повинна бути

замінена на нову статтю 6); включаючи «розкриття інформації» (стаття

10 (2) останнє речення), оскільки це лише особлива форма обробки;

- назвати особливі правові підстави для чутливих даних в статті 7.

6) Привести «права суб'єктів даних» (стаття 8) у відповідність із поточними

стандартами щодо термінології та змісту (наприклад, щодо «права на

інформацію» або «права на відмову» та «право на видалення даних»);

- ввести нове «право на перенесення даних» в українські правові норми;

- стаття 20 (виправлення) повинна бути об’єднана зі статтею 8;

- стаття 21 повинна бути об’єднана з правом на інформацію в статті 8;

обов'язок з повідомлення згідно зі статтею 22 (3) видається

невиправдано широким – принаймні, потрібно додавати «якщо він ще

не має цю інформацію»;

- Потрібні чіткі і всеосяжні правила для процедури реалізації права

суб'єкта персональних даних у відносинах з володільцем, особливо в

приватному секторі (наприклад, що значить «відстрочка»? Повинні

бути чіткі строки для відповіді на запит; або: яким є необхідний вміст

відповіді на запит про доступ суб'єктом даних?);

7) Список особливих обов'язків володільців41

:

В даний час:

- Стаття 9 (повідомлення про обробку органу із захисту персональних даних):

можливо, Україна ще не дозріла для обміну цієї системи на користь «(само-)

оцінки впливу» володільцями; система повідомлення також враховує ризик;

- Стаття 24 містить елементи зобов'язання володільців забезпечити 42

безпеку

даних, але також і елементи, які відносяться до існування співробітника із

захисту даних. Обидві теми можуть бути регламентовані більш докладно і

ясно.

В майбутньому:

- необхідна чітка і всеосяжна заява про відповідальність володільця, в тому

числі відповідальність за забезпечення безпеки даних;

- необхідно додати обов'язок повідомляти про витік даних (ст. 43 і 44

ЗРЗПД);

- слід додати обов'язок з урахуванням необхідності захисту даних за

встановленими критеріями і за замовчуванням (стаття 25 ЗРЗПД);

- може виявитися корисним прямий обов'язок володільців та розпорядників

співпрацювати з органом із захисту даних (порівняйте зі статтею 31

ЗРЗПД);

41

Переклад доступний інтернеті містить у статті 24 декілька згадувань "володільців даних" - це просто

помилка, і це мав би бути "розпорядник"? 42

Згадка третіх осіб в цьому контексті є незвичною.

64

8) тема сертифікації (ст. 42 і 43 ЗРЗПД) ще не розвинута в українському

законодавстві;

9) відносини між володільцем і розпорядником повинні бути регламентовані

більш докладно – в даний час існує єдина стаття 4 (4) і (5);

10) транскордонна передача даних: не існує положень про те, як володілець

персональних даних може забезпечити «відповідні гарантії невтручання в

особисте і сімейне життя суб'єкта персональних даних» у випадку

транскордонної передачі даних – отже, необхідно визначити договірні

положення;

11) Закон «Про захист персональних даних» не містить будь-яких положень про

те, яке саме порушення призводить до накладання штрафу. Недостатньо

мати лише норму в Законі «Про звернення громадян», оскільки порушення

захисту даних може вчинити відомство, не згадане у зверненні, і тим не

менш воно повинно підпадати під штрафні санкції.

С. Рекомендації щодо українських правових рамок щодо права доступу до

інформації

119. Право доступу до інформації та/або офіційних документів державних органів по

всій Європі визнається як самостійне право, спрямоване на посилення

прозорості в управлінні державними справами. Держави визнають, що справжнє

відстоювання підвищення ефективності системи державного управління та

боротьби з корупцією передбачає прозорість у роботі державних органів. Право

шукати та отримувати інформацію є також невід'ємним елементом права на

свободу самовираження, яке включає загальне право громадськості на доступ до

інформації, що становить суспільний інтерес, право людей отримувати

інформацію про себе, яка може вплинути на їх індивідуальні права, і права ЗМІ

на доступ до інформації43

.

120. Право шукати інформацію прямо гарантоване статтею 10 ЄКПЛ, статтею 11

Хартії основних прав Європейського Союзу, статтею 19 Міжнародного пакта

про громадянські і політичні права 1966 року, а також статтею 19 Загальної

декларації ООН. Прийняття в 2009 році Конвенції Ради Європи про доступ до

офіційних документів 44

(досі ратифікували лише кілька держав) підтверджує

безперервну еволюцію на шляху до визнання обов'язку держави щодо

забезпечення доступу до публічної інформації. Крім того, ЄС в контексті статті

42 Хартії основних прав Європейського Союзу, а також Регламенту (ЄС)

№ 1049/2001 Європейського Парламенту і Ради від 30 травня 2001 року про

доступ громадськості до документів Європейського Парламенту, Ради і

Комісії гарантує громадянам право на доступ до документів установ ЄС.

121. В Україні право на доступ до інформації регулюється Законом «Про доступ до

публічної інформації». Вітаючи існування окремого і детального закону, група

експертів, однак, вважає, що цей Закон повинен бути оновлений, наближений до

43

Див. доповідь спеціального доповідача ООН про заохочення і захист права на свободу думок та їх

вільне вираження Генеральної Асамблеї про право на доступ до інформації, опубліковану 4 вересня 2013

року (a/68/362) 44

https://rm.coe.int/1680084826

65

стандартів міжнародних документів, згаданих вище, а також інших стандартів,

загальних для європейських держав. Нижче більш детально обговорюються

пропозиції про можливе поліпшення певних сфер дії названого Закону.

1) Завдання Уповноваженого з нагляду за дотриманням права на доступ до

державних документів

122. Відповідно до статті 17(1) Закону «Про доступ до публічної інформації»

(контроль доступу до публічної інформації) парламентський контроль за

додержанням прав людини на доступ до інформації здійснює Уповноважений

Верховної Ради України з прав людини, тимчасові слідчі комісії Верховної Ради

України, народні депутати України. Згідно із статтею 17(3) державний

контроль за забезпеченням доступу до інформації розпорядниками інформації

здійснюється відповідно до закону.

123. Як було зазначено у Звіті, підготовленому в рамках Діяльності 1.1 (Розділ

III.4.2. Право на доступ до публічної інформації), за чинним законодавством

досить важко описати, як повноваження Уповноваженого у сфері доступу до

публічної інформації відносяться до компетенції інших державних установ;

крім того, було запропоновано виключити певні повноваження, які покладені на

Уповноваженого.

Зокрема, це стосується права Уповноваженого складати протокол у випадках

порушення права на доступ до публічної інформації. Пізніше, цей протокол

може призвести до адміністративних санкцій (стаття 18840 Кодексу України

про адміністративні правопорушення, встановлює, що невиконання законної

вимоги Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тягне за собою

накладення штрафу на посадових осіб і індивідуальних підприємців у розмірі

від 100 до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; стаття 2123

Кодексу, яка визначає штрафи за порушення права на інформацію). Експерти

порушують питання – чому це право делеговане органу, який здійснює

парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної

інформації. Вважається, що його краще видалити з мандату Уповноваженого.

124. Експерти пропонують наступний підхід. По-перше, згідно з моделлю,

запропонованою експертами (див. розділ 3.1. Перегляд адміністративних дій

цього звіту) рекомендується, щоб Уповноважений в першу чергу мав право

видавати рекомендації щодо поліпшення ситуації у сфері доступу до публічної

інформації і, по-друге, у разі, якщо рекомендації не будуть виконані,

Уповноважений повинен мати право видавати адміністративні акти з

адміністративними санкціями. Відповідно, пропонується позбавити

Уповноваженого права складати адміністративні протоколи (протоколи про

адміністративні правопорушення) та встановити норми щодо відповідальності в

Законі «Про доступ до публічної інформації».

2) Що стосується структури Закону України «Про доступ до публічної

інформації»

125. Структура Закону «Про доступ до публічної інформації» може бути

удосконалена. Закон починається із загальних положень (Розділ I), потім

регулює порядок доступу до публічної інформації (Розділ II), у той час як багато

визначень, бенефіціари та обсяг права містяться лише в Розділі III. Це робить

Закон важким для використання і розуміння.

66

126. Закон України «Про доступ до публічної інформації» повинен бути

реорганізований. Рекомендується, щоб Закон починався з визначення своєї

мети, принципів, бенефіціарів і сфери його застосування (із зазначенням

установ/органів, яких цей Закон стосується). Потім повинні бути представлені

визначення (документ, заявник, оприлюднення документів тощо). Спеціальний

розділ також може бути присвячений виключенням (коли установи можуть

відмовити в доступі до документа – інформація з обмеженим доступом,

конфіденційна, таємна тощо) та обробка чутливих даних. Далі слід

продовжувати з правил подачі та обробки заявок на доступ до державних

документів і порядку оскарження.

3) Повторне використання публічної інформації

127. Закон України «Про доступ до публічної інформації» дуже коротко згадує

повторне використання відкритої інформації. Однак в ході зустрічей

представники Уповноваженого зазначили, що дуже часто отримана інформація

використовується для цілей, відмінних від тих, для яких інформація була

спочатку призначена, що викликає питання про законність повторного її

використання, а також питання про захист персональних даних. Слід зазначити,

що керівні принципи щодо таких поправок до закону можна знайти в

Європейській Директиві про повторне використання інформації державного

сектора (2013/37/ЄС)45

.

128. Таким чином, рекомендується створити законодавчу основу для відкритих

даних і повторного використання інформації державного сектора

(віддзеркалення положень Європейської Директиви про повторне використання

інформації державного сектора). Це може бути включено як окремий розділ до

Закону України «Про доступ до публічної інформації».

4) Засоби забезпечення доступу до інформації

129. Стаття 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» («забезпечення

доступу до інформації») встановлює, що доступ до інформації забезпечується

шляхом: (і) систематичного та оперативного оприлюднення інформації та (II)

надання інформації за запитами на інформацію. Щодо проактивного

оприлюднення інформації законом передбачено, що це може бути зроблено в

офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на

єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах;

будь-яким іншим способом. У ході зустрічей представники Уповноваженого

зазначили, що не всі державні установи та органи, особливо в регіонах, мають

свої веб-сторінки.

Це не відповідає загальній європейській тенденції, де веб-сторінки часто

розглядається як обов'язок державних закладів або органів (наприклад, у Литві є

спеціальний закон, що встановлює такий обов'язок і перелічує вимоги для

подібних сайтів46

). Наявність постійно оновлюваної веб-сторінки дозволить

45

Див. також 2014/C 240/01 «Керівні принципи щодо рекомендованих стандартних ліцензій, баз даних і

плати за повторне використання документів». Слід зазначити, що Директива акцентує увагу на

економічних аспектах повторного використання інформації, а не на доступі громадян до інформації.

Вона закликає зробити якомога більше інформації можливою для повторного використання. 46

(in Lithuanian) Dėl Bendrųjų reikalavimų valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų interneto svetainėms

aprašo patvirtinimo. Valstybės žinios, 2003-04-24, Nr. 38-1739

67

громадянам більш правильно і ефективно реалізовувати своє право на доступ до

публічної інформації.

130. За таких обставин, рекомендується доповнити статтю 5 Закону України «Про

доступ до публічної інформації» положенням щодо встановлення обов'язку

державних і муніципальних установ та інших органів мати і регулярно

оновлювати свої веб-сторінки (обов'язок активного оприлюднення публічної

інформації установами). Крім того, Уряд може підготувати окремий правовий

акт, який встановлює вимоги до таких веб-сторінок (або внесення змін до

чинної статті 15 Закону).

131. З метою зменшення кількості інформаційних запитів на доступ до інформації,

яка вже розміщена на сайтах державних установ Закон України «Про доступ до

публічної інформації» повинен бути доповнений положеннями про те, що в

разі, якщо запитувана інформація опублікована в інтернеті, установою повинно

бути надано лише посилання на неї.

5) Строки розгляду запитів на інформацію

132. Відповідно до статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації»

розпорядник інформації повинен дати відповідь на запит на інформацію не

пізніше п'яти робочих днів з дати отримання запиту. Це дуже короткий час, і

для установ/органів може бути досить проблематично так оперативно

реагувати. У Литві, наприклад, закон надає 20 робочих днів для установи на

обробку запиту, а законодавство ЄС у цій сфері47

встановлює 15 робочих днів

для цієї мети. У виняткових випадках (у разі, якщо заявка стосується дуже

великого документа або дуже великої кількості документів) зазначений строк

може бути продовжений (плюс 20 днів у Литві, плюс 15 днів для установ ЄС).

133. Таким чином, до Закону України «Про доступ до публічної інформації» повинні

бути внесені зміни, що встановлюють більш розумні строки для обробки запитів

на інформацію.

6) Витрати на надання інформації

134. Статтею 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено,

що інформація за запитом надається безкоштовно. Однак у разі, якщо відповідь

на запит на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом

більше 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на

копіювання та друк. Слід зазначити, що таке положення не дає можливості

відмовитися від повторних запитів з того ж питання і дозволяє одержувати

набагато більше сторінок, подавши окремі запити.

135. Слід розглянути можливість внесення змін до Закону України «Про доступ до

публічної інформації» з метою обмеження зловживання правом подавати

неодноразові запити, уникаючи таким чином оплати друку/копіювання. Крім

того, пропонується включити до Закону положення про те, що першочергову

увагу слід приділяти наданню інформації з використанням інтернету та

електронних ресурсів.

7) Обмеження доступу до інформації

47

Регламент (ЄC) № 1049/2001 Європейського Парламенту і Ради від 30 травня 2001 року про

громадський доступ до документів Європейського Парламенту, Ради та Комісії, Стаття 7.

68

136. Українське законодавство не забезпечує достатніх механізмів, щоб впоратися з

легковажними і сутяжницькими запитами, і це також стосується

Уповноваженого. Порівняльний аналіз роботи з цим питанням у інших

державах було проведено у Звіті, підготовленому в рамках Діяльності 2.1.3.

137. Статтю 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» необхідно

доповнити нормою, яка дозволяла б органам відмовлятися обробляти запити,

які є легковажними або сутяжницькими, чи коли неможливо однозначно

встановити особу, яка подала запит.

69

Ключові рекомендації і пропозиції

Як вказано вище, цей звіт, по суті, відображає загальні правові питання і рекомендації

встановити або посилити, у разі необхідності, узгоджену та комплексну основу для

правового регулювання діяльності Уповноваженого. Викладені нижче рекомендації і

пропозиції спрямовані на вирішення правових питань, з якими стикається інституція

Уповноваженого, і надають поради у вигляді конкретних пропозицій щодо того, як

внести зміни до чинного законодавства, щоб наблизити його до європейських

стандартів. Пропозиції, наведені в цьому документі, не є вичерпними. Вони також не

визначають єдиний шлях посилення Секретаріату Уповноваженого. Тому ці

рекомендації і пропозиції можуть бути у подальшому переглянуті, якщо це виявиться

необхідним після консультацій і обговорень.

Пропозиція номер 1. Заохочення права на ефективне управління

1. Рекомендується визначити в Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини», що заохочення права на ефективне управління – це одна з

основних функцій Уповноваженого. Таким чином, пропонується:

1.1. доповнити статтю 3 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини» пунктом 8 такого змісту: "8) заохочувати і захищати право

людини на ефективне державне управління; здійснювати нагляд за виконанням

органами державної влади своїх обов'язків, спрямованих на належне служіння

народу";

1.2. включити до національного законодавства норму щодо права на ефективне

управління із зазначенням мінімальних стандартів, заснованих на правах,

визначених в статті 41 Хартії основних прав Європейського Союзу;

1.3. прийняти Кодекс належної адміністративної поведінки, в якому містилися б

положення щодо практичних кроків на шляху до більшої ефективності,

прозорості та підзвітності державних органів.

Пропозиція номер 2. Зміцнення незалежності

2. Оскільки Уповноважений повинен виконувати свої обов'язки в умовах повної

незалежності, для того, щоб зняти будь-який розумний сумнів у нейтральності і

невразливості інституції зовнішнім факторам, рекомендується вжити деякі заходи,

які могли б запобігти втручанню в діяльність Уповноваженого і зміцнити правовий

статус інституції. Ці гарантії незалежності та неупередженості вимагають змін

деяких законодавчих норм, особливо що стосується процедури призначення,

недоторканності, соціальних гарантій, відповідальності, підстав для звільнення. У

зв’язку з цим рекомендується:

А. Що стосується процедури призначення:

2.1. встановити, що тільки людина з гарною репутацією та досвідом, а також

підтвердженням відсутності попередніх корупційних дій може бути

висунута кандидатом на посаду Уповноваженого;

70

2.2. удосконалити чинне правове регулювання, передбачивши забезпечення більшої

прозорості у процесі висування кандидатур та розширення участі

громадянського суспільства;

2.3. внести зміни до законодавства щодо процедури голосування з метою

виключення неоднозначних і суперечливих положень, які містяться в Законі

«Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та Регламенті

Верховної Ради України;

2.4. переглянути правові рамки, пов'язані з необхідністю набрання певної кількості

голосів у парламенті для прийняття рішення про призначення, та змінити їх

таким чином, щоб для призначення Уповноваженого була необхідна

кваліфікована більшість голосів парламенту;

2.5. в цілях забезпечення більшої правової ясності і спрощення, пропонується чітко

вказати, що крім як у випадку звільнення, Уповноважений залишається на

посаді, доки його наступник не стане до роботи, прописавши це безпосередньо у

законі.

Б. щодо недоторканості і соціальних гарантій:

2.6. встановити, що після того, як Уповноважений перестав виконувати свої

обов'язки, він продовжує користуватися недоторканністю щодо дій, здійснених

ним в офіційній якості, в тому числі щодо сказаного чи написаного. Тому

рекомендується також визначити в Законі, що функціональна недоторканність

застосовується не тільки до Уповноваженого, але і до співробітників інституції;

2.7. встановити в Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини», що умови оплати праці, утримання, пенсії Уповноваженого

прирівнюються до умов судді Конституційного Суду України або іншого

високопосадовця держави.

С. щодо підзвітності інституції:

2.8. переглянути чинне законодавство, передбачивши право Уповноваженого бути

почутим, брати участь у дебатах перед парламентом, і представляти свої

висновки та рекомендації. Необхідно встановити, що в ході обговорення

щорічної доповіді на сесії парламенту Уповноважений повинен особисто

представляти резюме доповіді і відповідні висновки;

2.9. розширити сферу щорічних доповідей і включити інформацію загального та

функціонального характеру про саму інституцію з метою підвищення

поінформованості про цілі та завдання Уповноваженого, підвищення довіри до

його діяльності та сприяння захисту прав і свобод людини. Якщо це виявиться

необхідним, повинен бути підготовлений більш короткий і зручний варіант

доповіді.

D. що стосується процедури звільнення:

2.10. переглянути редакцію статті 9 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини» щодо підстав для звільнення. Слід уникати занадто

довгих абзаців, а також необхідно прибрати правову невизначеність при

процедурі голосування за звільнення;

71

2.11. розробити поправки, щоб замінити розпливчастий термін «порушення присяги»

більш кваліфікованим формулюванням і пояснити, що лише серйозний

проступок є юридичною підставою для звільнення з посади;

2.12. розробити зміни, щоб замінити автоматичне припинення повноважень

Уповноваженого після «обвинувального вироку», незалежно від його характеру

і тяжкості, більш кваліфікованим формулюванням;

2.13. визначити більшу кількість голосів в парламенті для відправлення у відставку

Уповноваженого. Кількість голосів, необхідних для припинення обов'язків,

бажано повинна бути вищою, ніж кількість, необхідна для обрання. В цілях

забезпечення прозорості в процесі звільнення з посади

Уповноваженого рекомендується передбачити процедуру, за якою судові

органи мають надати висновок, наприклад про те, що Уповноважений більше

не відповідає умовам, необхідним для виконання ним своїх обов'язків, або

вчинив серйозний проступок.

Е. що стосується організаційної структури:

2.14. Закон повинен чітко обумовити загальний принцип, що Уповноважений

повинен мати право висловити свою думку перед тим, як парламент прийме

остаточне рішення про щорічне фінансування. Якщо це виявиться необхідним і

можливим, рекомендується розглянути питання про те, як статус

Уповноваженого може виграти від нових правових положень, які б

встановлювали, що уряд має включати без змін пропозицією Уповноваженого у

проект бюджету, який подається у парламент. Рекомендується також

відокремити витрати на представників, а також на регіональні підрозділи в

бюджетному плані Уповноваженого, який надається на затвердження

парламенту. Витрати на консультаційну раду і послуги експертів повинні бути

також передбачені бюджетом;

2.15. Можливо, було б доречно розглянути додаткові гарантії, наприклад положення,

згідно з яким бюджет на діяльність Уповноваженого може бути скорочений у

порівнянні з попереднім фінансовим роком тільки на відсоток, що не перевищує

відсоток, на який знижується бюджет парламенту, Президента та Уряду;

2.16. рекомендується, щоб поправки до Закону «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини» ввели право Уповноваженого створювати

регіональні підрозділи. Тим не менш, необхідно зберегти право

Уповноваженого визначити сферу і принципи діяльності регіональної мережі.

Такі правові положення забезпечать правову основу для адекватного

фінансування персоналу і приміщень в регіонах, а також дадуть чітке уявлення

про витрати на них.

2.17. рекомендується також внести зміни у формулювання чинного законодавства і

сформулювати функції Секретаріату досить чітко, щоб надати йому широкі

повноваження.

2.18. пропонується встановити, що Уповноважений самостійно призначає, контролює

і звільняє з посади працівників Секретаріату, які будуть допомагати йому у

виконанні його обов'язків; між тим, процедури найму, викладені у Законі «Про

державну службу», повинні застосовуватися без шкоди для організаційної

незалежності Уповноваженого.

72

Пропозиція номер 3 – Підвищення ефективності процедури розгляду

звернень

3. В цілях спрощення та гармонізації правових норм з розслідування індивідуальних

звернень, необхідно переглянути Закон про «Про Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини» та уточнити його взаємозв'язок з іншими законами.

Основні юридичні правила адміністративної процедури повинні бути встановлені в

Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Між

тим, процедурні правила, викладені в інших законах, повинні розглядатися як

спеціальне законодавство (lex specialis) щодо Закону «Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини», тільки якщо на це зроблено особливе

посилання в цьому законі. Також рекомендується виключити діяльність

Уповноваженого з-під дії Кодексу України про адміністративні правопорушення та

Закону України «Про звернення громадян». Таке уточнення в законі дозволить

забезпечити правову визначеність стосовно звернень, які розглядаються

Уповноваженим, і поліпшити сумісність різних процесуальних норм, які нині

розпорошені по кількох законах.

4. Більша гармонізація може бути досягнута шляхом розроблення процесуальних

норм «м'якого закону». Необхідно прийняти м'який закон (внутрішній закон),

який передбачає конкретні правила – яким чином цей принцип повинен

застосовуватися. Прийняття заходів м'якого закону з урахуванням принципу

ефективного управління тільки сприятиме застосуванню процесуальних гарантій у

будь-якій адміністративній процедурі та зменшить ймовірність виникнення

відмінностей у підходах в різних законах, які породжують регуляторну

невизначеність та неефективність обробки індивідуальних звернень.

5. З міркувань ефективності рекомендується також уточнити зміст і сферу

застосування положень щодо проваджень за зверненнями громадян. Доповнення

законодавства правовими положеннями, що стосуються формальних кроків

подання звернення і вимог, які розширюють підстави для відмови у розслідуванні

конкретних звернень, встановлення відповідних строків для розгляду звернень,

встановлення практики обов'язку зазначати причини – це лише частина заходів, які

могли б підвищити загальну ефективність розгляду звернень.

На додаток до цього необхідно переглянути види актів, які приймає

Уповноважений. За загальним правилом Уповноважений повинен приймати

заключний акт розслідування юридично необов'язкового характеру. Для ясності ця

характеристика (характер рекомендації) повинна бути чітко визначена в законі.

Тим не менш, передбачається, що повноваження Уповноваженого на видання актів

щодо виявлених порушень прав людини були б більш ефективними,

якщо супроводжувалися б особливим обов'язком, покладеним на державний

орган, інформувати Уповноваженого про вжиті заходи щодо своєчасного

виправлення ситуації.

З урахуванням виконавчих повноважень, якими наділений Уповноважений у

спеціальних галузях права, може бути рекомендовано передбачити в законах «Про

захист персональних даних», «Про доступ до публічної інформації» і «Про

забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» інший вид заключних

актів Уповноваженого після розгляду звернення громадянина – юридично

обов'язкові адміністративні акти, що встановлюють правові санкції.

73

Пропозиція номер 4. Заохочення ефективного державного управління через

посередництво

6. За рахунок посилення європейської тенденції сприяти посередництву у всіх

областях, може бути корисно провести перегляд чинного законодавства для того,

щоб прямо визнати, що такі заходи є сумісними з мандатом Уповноваженого.

Тому рекомендується внести зміни до Закону «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини», спеціально включивши право Уповноваженого

діяти в якості посередника.

Пропозиція номер 5. Зміцнення взаємин із законодавцем

7. В цілях розширення обов'язків Уповноваженого щодо права на ефективне

управління і надання Уповноваженому ефективного права законодавчої ініціативи,

Уповноважений повинен мати право пропонувати парламенту прийняти або

переглянути законодавство з метою забезпечення прав і свобод людини і

заохочення і захисту права на ефективне державне управління в будь-який час,

коли в ході виконання своїх обов'язків він вважатиме це за необхідне.

8. Рекомендується також внести зміни до Закону «Про Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини», чітко заявляючи про право Уповноваженого брати

участь у парламентських засіданнях і сесіях, засіданнях Уряду та інших державних

установ, коли обговорюються питання захисту прав людини і ефективного

державного управління. В цілях забезпечення більшої правової ясності і

спрощення та зміцнення потенціалу Уповноваженого у відносинах із

законодавчими органами, обидві рекомендації можуть бути виконані, наприклад,

шляхом додавання нової спеціальної статті, призначеної для надання

Уповноваженому чітких прав в законодавчій царині.

Пропозиція номер 6. Доступ до судів

А. Нормативний контроль у Конституційному Суді України

9. Відсутність обмежень права Уповноваженого звертатися до Конституційного Суду

може іноді привести до конституційного подання Уповноваженого з питань, які не

належать до його компетенції. Таке обмеження має бути чітко передбачено або

встановлено на практиці. Тому Конституцію можна тлумачити в практиці

Конституційного Суду, обмежуючи повноваження Уповноваженого звертатися до

Конституційного Суду лише з питань, що належать до компетенції

Уповноваженого. Це також може бути викладене в законі «Про Конституційний

Суд України» (стаття 52), або в Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини» (статті 13(3) і 15).

10. Нинішнім правовим рамкам також бракує визначеності щодо строків розгляду

конституційних подань. За таких умов пропонується встановити загальний

граничний термін для оголошення остаточних актів Конституційного Суду

України при розгляді справи.

11. В законі «Про Конституційний Суд України» не встановлено порядку

пріоритетності розгляду справ. Це дає суду необмежені повноваження встановити

свій порядок слухання, що може бути визначений без будь-яких об'єктивних

критеріїв. Отже, доцільно рекомендувати доповнити Закон України «Про

74

Конституційний Суд України» (або, як альтернатива, Регламент суду)

спеціальними положеннями щодо пріоритету слухань.

В. Нормативний контроль в адміністративних судах

12. Чинні правові рамки відносять право Уповноваженого звертатися до

адміністративних судів з метою оскарження нормативних (регуляторних) правових

актів з огляду на те, що звернення подано суб'єктом правовідносин, якого цей акт

буде стосуватися. Немає ніяких переконливих причин, які могли б підтримати

висновок про те, що право Уповноваженого звертатися до адміністративних судів

для оскарження регуляторних актів повинно залежати від звернення громадянина і

негативно позначатися на законних інтересах окремих приватних осіб. Тому

рекомендується встановити, що Уповноважений має пряме право вживати заходи

щодо оскарження нормативно-правових актів в адміністративних судах.

Аналогічно до звернень до Конституційного Суду запит про перевірку законності

окремих нормативно-правових актів повинен бути обмежений питаннями, що

належать безпосередньо до компетенції Уповноваженого.

С. Захист суспільних інтересів

13. Пропонується розглянути можливість встановити правові норми, за якими

Уповноваженому надавалося б право звертатися до суду, зокрема, у випадках, що

стосуються захисту суспільних інтересів (popularis actio). Мета цієї пропозиції

полягає у запровадженні правових норм, які дають право Уповноваженому діяти

самостійно. Це особливо актуально, коли виявлені порушення мають системний

характер. Для того, щоб забезпечити належні правові засади для реалізації завдань

інституції Омбудсмена, прийняття правових норм, що стосуються захисту

суспільних інтересів в судах, може сприяти забезпеченню дотримання

законодавства з прав людини, незалежно від звернень громадян, поданих

Уповноваженому. Це, в свою чергу, може перенаправити розрізнені зусилля

Уповноваженого із захисту індивідуальних інтересів на послідовний та

скоординований підхід до реалізації стратегічних цілей у сфері захисту прав

людини.

Пропозиція Номер 7 – Обмеження ролі Уповноваженого в юридичному

представництві

14. З огляду на той факт, що функціонує система державної правової допомоги, немає

підґрунтя для Уповноваженого бути представником незахищених верств

суспільства. Намагаючись знизити навантаження інституції Уповноваженого і

підвищити ефективність її функціонування, рекомендується усунути накладення

функцій української системи правової допомоги на юрисдикцію інституції

Уповноваженого. Замість розгляду звернень або представництва інтересів

заявників у судах, основна частина роботи Уповноваженого повинна бути

присвячена моніторингу і контролю роботи установ системи правової допомоги

щодо додержання ними права на ефективне управління та запобіганню

зловживанням владою або бюрократії.

Пропозиція Номер 8 – Обмеження втручання в судові розгляди

15. Чинне законодавство необхідно переглянути з метою запобігання втручанню

Уповноваженого в судовий розгляд і, насамперед, ставленню під сумнів

75

обґрунтованості рішень суду. Обмеження діяльності омбудсменів у сфері судової

діяльності є загальноприйнятим міжнародним стандартом і практикою в Європі. У

таких випадках виправлення можливих помилок покладено на судову систему, що

складається з судів нижчої, вищої і остаточної інстанції. На додаток до цього

функціонування судової системи, в тому числі дисциплінарних проваджень,

контролюється автономними установами – такими, як Рада суддів або подібними,

що мають право оцінювати дії суддів або їх бездіяльність.

Таким чином, було б бажано зберегти за Уповноваженим можливість надавати

загальні рекомендації щодо діяльності судів (щодо адміністративного керівництва

та управління судами) і виключити або обмежити право втручатися в окремі

справи. З цією метою рекомендується внести зміни до Закону «Про

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», зокрема, статті

13(10)(2) і (3). У цьому зв'язку можна розглядати два підходи і відповідно два

варіанти:

A. Обмежувальний підхід щодо нагляду за судовою гілкою означає зняття

правових норм, які встановлюють, по суті, необмежені можливості втручатися

в будь-який судовий розгляд. Шляхом забезпечення чітких меж щодо

взаємовідносин між Уповноваженим і судами цей варіант міг би додати поваги

до верховенства права, включаючи баланс інституційних повноважень і повну

відповідність міжнародним стандартам та усталеній європейській практиці.

B. При менш суворому підході можна було б внести відповідні поправки до

законодавства, щоб дозволити Уповноваженому діяти у сфері судової

діяльності лише в тих випадках, які стосуються питань, що зачіпають права і

свободи людини з боку функціонування судів чи процесуального права. В

останньому випадку було б доцільно створити правове регулювання, яке б

обмежило мандат Уповноваженого до нагляду за судовим розглядом в разі

необґрунтованої затримки чи очевидного зловживання владою. Цей варіант

пропонується з урахуванням особливостей первинної моделі інституції

Омбудсмена, обраної для України з огляду на перехідний період, що веде до

завершення судових реформ.

Пропозиція Номер 9 – Гармонізація законів про рівність

16. Мандат Уповноваженого в області забезпечення гендерної рівності по-різному

закріплений у двох законах, а саме законі «Про забезпечення рівних прав та

можливостей жінок і чоловіків» 2005 року та законі «Про засади запобігання та

протидії дискримінації в Україні» 2013 року, який спрямований на заборону

дискримінації на різних підставах (в тому числі статі). Тому рекомендується

розглянути два варіанти:

A. Інтегрувати Закон 2005 року про гендерну рівність в більш загальний закон

про боротьбу з дискримінацією 2013 року та забезпечити єдиний набір статей

про мандат Уповноваженого замість нині існуючих двох статей у двох різних

законах (стаття 9 Закону 2005 року та стаття 10 Закону 2013 року); або

B. Продовжити практику застосування подвійного законодавства, а саме – закону

«Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та закону «Про

забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», намагаючись

примирити тексти і положення обох законів щодо компетенції

Уповноваженого.

76

17. Беручи до уваги особливий характер таких відносин, а також політичне і

соціально-правове значення, рекомендується, щоб законодавство щодо

забезпечення принципу рівності, а не Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини» (див. вище) надалі містило норми щодо повноважень

Уповноваженого в сфері забезпечення принципу рівності.

18. Рекомендується продовжити заплановані законодавчі зміни (проект закону № 3501

від 20 листопада 2015 року), оскільки вони створюють міцну і надійну основу для

органу щодо забезпечення рівності типу трибуналу. Таким чином рекомендується

включити в мандат Уповноваженого обов'язок «надавати індивідуальну допомогу

жертвам дискримінації шляхом розгляду їхніх скарг на дискримінацію» і

компетенцію «проводити незалежні опитування про дискримінацію», як

передбачено Директивою 2006/54.

Пропозиція Номер 10 – Захист персональних даних та доступ до публічної

інформації

19. Засоби та процедури для виконання завдань з нагляду в сфері захисту

персональних даних можуть значно відрізнятися від тих, які використовуються для

забезпечення належного врядування, зокрема щодо того, як можна запобігти

порушенням та/або покарати за них. Тому рекомендується відокремити завдання

наглядового органу, що займається захистом персональних даних, від теперішніх

завдань Уповноваженого з прав людини і створити новий незалежний орган із

захисту персональних даних. На цей орган повинно також бути покладено

завдання контролю за дотриманням права на доступ до публічної інформації.

Поєднання завдань може сприяти громадському сприйняттю рішень, оскільки

вони, як правило, добре збалансовані після врахування всіх можливих аргументів

за і проти.

20. Беручи до уваги адаптацію до оновленої форми європейських стандартів щодо

захисту персональних даних, необхідно переглянути українські правові рамки

щодо захисту персональних даних. Рекомендується підготувати проект нового

закону «Про захист персональних даних», переглянувши деякі визначення і

звертаючи увагу, зокрема, на передумови для обробки даних у відповідності з

законом, права суб'єктів даних, особливі обов'язки володільців, тему сертифікації,

взаємовідносини між володільцями і розпорядниками, транскордонний потік

даних, вміст порушень захисту даних та інші правові аспекти.

21. У сфері доступу до інформації, рекомендується, щоб Закон «Про доступ до

публічної інформації» був оновлений, наближений до стандартів міжнародних

договорів, а також інших стандартів, спільних для європейських держав. По-

перше, загальна структура закону Украъни «Про доступ до публічної інформації»

може бути поліпшена. Правові норми, що стосуються використання відкритої

інформації, засобів забезпечення доступу до інформації, строків розгляду запитів

про надання інформації, витрат на надання інформації і обмеження доступу до

інформації повинні бути переглянуті.

Особливу увагу необхідно приділити завданням Уповноваженого з нагляду за

правом доступу до державних документів. Рекомендується, щоб Уповноважений в

першу чергу мав право видавати рекомендації щодо поліпшення ситуації у сфері

доступу до публічної інформації і, по-друге, у разі, якщо рекомендації не будуть

виконані, Уповноважений повинен мати право видавати адміністративні акти з

адміністративними санкціями. Відповідно, пропонується позбавити

77

Уповноваженого права складати адміністративні протоколи та встановити в Законі

«Про доступ до публічної інформації» норму про відповідальність.

__________

_____________

78

Додаток 4: Програма круглого столу (21 листопада 2018р.)

Європейський інструмент сусідства

Проект Twinning № EuropeAid/137673/DD/ACT/UA

Впровадження кращого європейського досвіду з метою посилення інституційного потенціалу

Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини для захисту прав і

свобод людини

ОМБУДСМЕН НА ЗАХИСТІ ГІДНОСТІ І СВОБОДИ:

ПРЕЗЕНТАЦІЯ НОВОГО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ «ПРО УПОВНОВАЖЕНОГО

ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ ЛЮДИНИ»

Круглий стіл

21 листопада 2018 року

Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, 4-й поверх

вул. Інститутська 21/8, м. Київ

Програма

Час Тема, доповідач

10.00 – 10.15 Вітальне слово

Пані Людмила Денісова, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Пані Юргіта Паужайте – Кулвінскене, Директор Інституту права Литви

10.15 – 10.30 Презентація нового проекту закону «Про Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини»

Пані Наталія Щербина, Начальник відділу нормативно-правового забезпечення,

департамент моніторингу інформаційних прав, Секретаріат Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини

10.30 -11.15 Представлення рекомендацій щодо наближення національної нормативно-

правової бази до кращих практик ЄС у сфері прав людини

Рекомендації щодо ролі Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини у просуванні ефективного управління

Пані Сальвія Кавальне, Старший спеціаліст Інституту права Литви

Рекомендації щодо статусу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради

79

України з прав людини та регіональних представників

Пані Ріта Янушаускене, Старший радник Офісу Омбудсменів Сейму Литовської

Республіки

Рекомендації щодо ефективної імплементації мандату: посилення

адміністративної процедури розслідування окремих скарг

Пані Юргіта Паужайте – Кулвінскене, Директор Інституту права Литви

11.15 –11.45 Перерва на каву

11.45 –12.30 Рекомендації щодо нового акта реагування Уповноваженого - постанови

Пан Томас Давуліс, Професор, Декан факультету права Вільнюського

Університету

Рекомендації щодо взаємодії Уповноваженого з Парламентом

Пані Сальвія Кавальне, Старший спеціаліст Інституту права Литви

Мандат уповноваженого по відношенню до судової системи

Пан Гінтарас Крижевічус, Голова Вищого адміністративного суду Литви

12.30 – 13.00 Коментарі представників державних інституцій та громадянського суспільства

13.00 – 13.30 Дискусія

13.30– 13.45 Заключне слово

Пані Наталія Щербина, Начальник відділу нормативно-правового забезпечення,

департамент моніторингу інформаційних прав, Секретаріат Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини

Пані Аушра Раулічкіте, Постійний Радник Проекту

13.45 – 14.30 Фуршет

На заході буде забезпечено синхронний переклад

80

ДОДАТОК 8 Список учасників

81

82

83