Reflexiones para un Mercosur Viable CURI

Reflexionespara un Mercosur ViableCURIConsejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales24 de Noviembre de 2006.IntroduccinEl Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI) fue creado en el ao 2003 como institucin privada e independiente, de naturaleza acadmica, pluralista y multidisciplinaria, con el objetivo de contribuir a la formulacin y aplicacin de la poltica exterior y la estrategia de insercin externa del Uruguay. Con ese fin el Consejo lleva a cabo estudios y actividades de diversa ndole, sobre las relaciones internacionales en general y las del Uruguay en particular.Las actividades del Consejo priorizan la reflexin y el estudio, con participacin acadmica, empresarial y poltica, orientados a facilitar una mejor comprensin por parte de la sociedad, de los contextos internacional, regional y nacional en cuyo marco se formulan y ejecutan la poltica exterior y la estrategia de insercin externa del Uruguay.El objetivo central de estas actividades es brindar elementos para el diseo de una estrategia activa de insercin externa del Uruguay en el mundo. Cuando hablamos de insercin activa nos estamos refiriendo a la actitud y posibilidad que tienen los Estados de orientar la forma y la direccin en que se integrarn en el mundo y en la regin a que pertenecen. Es una actitud que busca influir dentro de los lmites de lo posible sobre los efectos que la economa global produce en la sociedad y la economa nacional y que no se resigna a dejar librados dichos efectos a los resultados de la interaccin entre los factores externos y la conducta de los agentes econmicos locales.Los lmites son fijados por condicionantes de tipo interno y externo. Por una parte, aquellos que definen la identidad de nuestro pas, como ser su dimensin econmica, ubicacin geogrfica, poblacin y recursos naturales. Por otra, aquellos que nos vienen impuestos de afuera, determinados por los avances en la integracin regional y por las caractersticas y reglas de la economa global. Pero la existencia de condicionantes y lmites internos y externos no debe hacernos caer en el facilismo de atribuir a los factores externos todas nuestras desgracias, ni en la actitud fatalista de prdida de control de nuestro destino. La modificacin de estas actitudes constituye un cambio crtico para practicar estrategias eficaces de insercin externa y desarrollo nacional. La estrategia de insercin externa puede y debe contemplar entre otros objetivos la atenuacin y administracin de la vulnerabilidad de nuestra economa, mediante mecanismos de prevencin y respuesta a eventos externos y polticas orientadas a provocar cambios que reduzcan los riesgos actuales.Finalmente, no hay estrategia activa eficaz si en ella no juega un rol esencial la sociedad. Su formulacin no puede estar reservada en forma exclusiva al Estado. Se trata de una responsabilidad compartida entre el Estado y las organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales, que deben participar en su diseo y actualizacin. En definitiva, la promocin y defensa de los intereses nacionales es una tarea de todos, durante todo el tiempo y tiene que contar con un respaldo social y poltico slido y sostenidoPartiendo de estos objetivos generales, los documentos que se renen en este libro fueron elaborados para respaldar la realizacin de eventos -en su mayora encuentros y talleres de trabajo convocados por el CURI- con la intencin de que actuaran como disparadores de ideas y motivadores del anlisis en grupos amplios y de composicin heterognea, realizados durante los aos 2005 y 2006.Ese fue un perodo muy dinmico y complejo, desde el punto de vista de la insercin externa del Uruguay, de la evolucin de la situacin del Mercosur y de las relaciones polticas y econmicas regionales.El estancamiento del Mercosur se profundiz con la falta de decisiones sobre su futuro y de respuestas a los reclamos de los socios menores fundados en los efectos de las asimetras. Para el Uruguay, la compatibilizacin entre la permanencia en el Mercosur y la negociacin bilateral con terceros pases se abri paso como la respuesta a los fracasos de las negociaciones conjuntas y la falta de respuesta de Argentina y Brasil a los reclamos y preocupaciones de los socios menores del Mercosur. Desde fines del 2005, la evolucin del conflicto con Argentina por la construccin de plantas elaboradoras de celulosa sobre el Ro Uruguay, condujo a fuertes cambios en la opinin pblica y en los actores polticos y econmicos, en cuanto a las expectativas sobre las relaciones con los pases vecinos, especialmente Argentina, que se extienden al Mercosur. El resultado es la desvalorizacin de las relaciones de vecindad y del Mercosur como instrumentos de desarrollo econmico y prioridad estratgica para la insercin externa.En el mbito regional, una parte significativa de los pases se incorpor a la tendencia a la negociacin de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos, la Unin Europea y otros pases, reduciendo sus expectativas respecto de los avances y efectos reales de la integracin econmica. La bsqueda agresiva de liderazgo por parte de Venezuela, basada en una confrontacin verbal extrema con los Estados Unidos, el alineamiento con los pases ms contestatarios de la poltica exterior norteamericana, la intervencin en asuntos internos de otros pases y el uso poltico de recursos provenientes de su economa petrolera, se sum a la tendencia anterior para provocar una fragmentacin poltica. En estas condiciones el ingreso de Venezuela al Mercosur agrega un factor ms de complejidad a la ya delicada situacin de ste.En el mbito multilateral, las negociaciones de la Ronda Doha se estancaron y recin en este mes de noviembre de 2006 se estn relanzando. La disminucin de las expectativas sobre las negociaciones multilaterales agrega otro elemento de presin a la proliferacin de los acuerdos bilaterales con el formato OMC Plus.Los documentos que se presentan a continuacin van recogiendo los efectos de todos esos eventos sobre el sistema de integracin regional y el diseo de la estrategia de insercin externa del Uruguay1. Constituyen la expresin literaria de un proceso de reflexin continua que aspira a que la poltica de insercin externa del Uruguay pueda mantenerse fiel a un hilo conductor con principios y objetivos centrales, capaz de adaptarse, con flexibilidad y dinamismo, a escenarios regionales y globales sumamente dinmicos. Esta caracterstica determina que ciertos conceptos, que hacen a la esencia de ese hilo conductor, se reiteren en los diferentes documentos, a veces con variantes o matices que responden a los cambios en el contexto.La reunin de estos documentos en una nica publicacin ofrece al lector en particular al lector ajeno a la realidad nacional uruguaya la posibilidad de conocer la perspectiva de uno de los socios menores del MERCOSUR. La mayora de los documentos presentados enfocan la formulacin de una estrategia activa de insercin externa, y al sistema de integracin, desde la perspectiva de una economa menor, pero sin desconocer que la viabilidad de las soluciones depende de que contemplen equilibradamente los intereses de todos los socios del Mercosur.El primer documento se titula Reflexiones sobre el espacio de Libre Comercio de la ALADI como opcin estratgica para el proceso de integracin, y fue elaborado en noviembre del ao 2005 como parte de la respuesta a una invitacin formulada por el Secretario General de la ALADI a los Consejos miembros de la Red de Consejos del Cono Sur para llevar a cabo un Taller de Trabajo dedicado al tema La Comunidad Sudamericana de Naciones en el marco de la integracin regional. Del mismo participaron el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), el Centro Brasileo de Relaciones Internacionales (CEBRI), el Centro Paraguayo de Estudios Internacionales (CEPEI) y el CURI. En el documento mencionado se expone el rol que puede jugar la formacin del Espacio de Libre Comercio en esos momentos proyecto de la ALADI como instrumento de la convergencia entre los programas de liberacin y compromisos de regulacin del intercambio del Mercosur, la CAN y los acuerdos de alcance parcial de la ALADI, y como base para la formacin del rea de Libre comercio de Amrica del Sur, prevista en el programa de accin de la Comunidad Sudamericana de Naciones.El segundo documento que se presenta, La insercin externa del Uruguay: una visin poltica y estratgica, fue elaborado a fines de enero de1 Las opiniones contenidas en ellos no constituyen posiciones institucionales del Consejo.2006, con el objetivo de proporcionar una base conceptual y estratgica para el tratamiento en el mbito poltico de las principales cuestiones de la insercin externa del Uruguay y de su participacin en el Mercosur. El documento presenta a la insercin externa como un instrumento y condicin del desarrollo econmico y promueve un enfoque estratgico que pueda imponerse a las presiones de temas coyunturales.El tercer documento cuyo ttulo es Quince aos del Mercosur fue presentado en el Seminario 15 aos de Mercosur: Evaluacin y Perspectivas, organizado por el Memorial da Amrica latina, en San Pablo en mayo del 2006. El documento muestra como la evolucin del Mercosur fue relegando las expectativas originales, analiza los aspectos crticos de la situacin del sistema de integracin hacia mediados del 2006 y explora las posibles vas para recuperar su rol como instrumento de desarrollo e integracin.En ese tiempo, ante la necesidad de apoyar la bsqueda de bases de consenso para reactivar el Mercosur, el CURI propuso a la Fundacin Konrad Adenauer desarrollar una serie de reuniones en las cuales fuera posible desarrollar un ejercicio de sinceramiento entre actores relevantes nacionales y de los cuatro Estados Parte del Mercosur, en el cual sin comprometer las posiciones de los gobiernos se analizaran los aspectos crticos del proceso de integracin y se exploraran las condiciones y acciones para superarlos.La primera reunin fue desarrollada a nivel nacional en junio de 2006, con el propsito de promover un enfoque uruguayo, pero que tuviera en cuenta los intereses y posiciones de los dems Estados Parte, de modo de aproximarse a propuestas viables. El ttulo del documento presentado como cuarto en este libro Un Mercosur Viable fue el mismo que convoc al taller de trabajo.El segundo taller fue realizado los das 31 de agosto y 1ero de setiembre de 2006. Su finalidad fue la misma del taller nacional reflexionar acerca de la actual situacin del Mercosur y elaborar propuestas para un Mercosur viable pero con participacin de representantes del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), el Consejo Brasileo de Relaciones Internacionales (CEBRI) y al Centro Paraguayo de Estudios Internacionales (CEPEI). Para este Encuentro el CURI elabor el documento Propuestas para un Mercosur Viable quinto en el presente libro a partir de las conclusiones del taller nacional, pero incorporando una visin regional que superara las particularidades propias de los intereses uruguayos.Finalmente, el ltimo documento La Insercin Econmica Externa y la Situacin del Mercosur trata, tomando como base los anteriores, algunos aspectos relevantes del escenario y caractersticas actuales de la insercin externa como son la asociacin entre la estrategia de desarrollo y la de insercin externa, y la compatibilizacin entre las relaciones basadas en la vecindad y la insercin en la economa global y analiza ciertas condiciones que deberan darse para una recuperacin del rol del Mercosur comoinstrumento de desarrollo para los pases que lo integran, que tienen que ver fundamentalmente con el compromiso, responsabilidad y solidaridad de los Estados Parte hacia el sistema de informacin. Como en los documentos anteriores el enfoque desde la perspectiva de los intereses uruguayos, se combina por la preocupacin de contemplar los intereses de todos los pases socios.Agradecemos el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer que hizo posible la publicacin de este libro.DOCUMENTO INoviembre de 2005REFLEXIONES SOBRE EL ESPACIO DE LIBRECOMERCIO DE LA ALADI COMO OPCIONESTRATEGICA PARA EL PROCESO DE INTEGRACION2Carlos OnsElementos para discusinDesde su inicio, el proceso de integracin regional3 y sus distintos movimientos alternaron perodos de impulso y estancamiento, de expectativa y frustracin. Tambin sufrieron sucesivas mutaciones, que llevaron desde el intento comercial y multilateral de la ALAC y la experiencia inicial del Grupo Andino fuertemente asociada a una poltica de planificacin de economa a la complejidad y pluralidad de los acuerdos subregionales, el sistema de acuerdos de alcance parcial de la ALADI y las numerosas iniciativas, independientes de las instituciones centrales del proceso, que buscan aportar opciones de integracin y cooperacin en sectores o reas especficas.Despus de ms de cuatro dcadas y sin desconocer sus logros, la integracin regional parece seguir buscando su camino. La situacin actual nos muestra al Mercosur y la Comunidad Andina enfrentando problemas de identidad, de cumplimiento de los compromisos asumidos por los pases que los integran y con dificultades para culminar las negociaciones conjuntas con pases o grupos de pases extrarregionales. Las iniciativas de alcance hemisfrico se fueron desgranando en negociaciones parciales como respuesta a la imposibilidad de alcanzar un acuerdo continental. Los acuerdos que deben conducir a una convergencia de la apertura recproca de los mercados entre los pases que integran el Mercosur y la CAN tienen pocos efectos prcticos inmediatos y pusieron de manifiesto las dificultades y complejidades tcnicas derivadas de las prcticas de negociacin seguidas en la ALADI4.2Las opiniones y conceptos vertidos en este documento no representan la visin oficialdel Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales.3El presente documento se refiere a la integracin entre los pases miembros de laALADI y a la CSA, incluyendo los procesos subregionales. No tiene en cuenta elproceso centroamericano y la Comunidad del Caribe.4Los acuerdos de complementacin econmica 58 y 59 resultan particularmentecomplejos, ya que mantienen programas de liberacin separados para cada par dePor otro lado Chile y Mxico los pases que menos se han comprometido en la regin y que se han proyectado con mayor decisin e intensidad hacia los mercados de los pases desarrollados, aparecen como exitosos en sus experiencias de insercin internacional5.En este escenario, iniciativas como la constitucin de la Comunidad Sudamericana de Naciones o la formacin a travs de la ALADI de un Espacio de Libre Comercio (ELC) despiertan, independientemente de su mrito, cierto escepticismo.Mientras la Comunidad Sudamericana de Naciones ha sido ampliamente promovida y ha motivado la atencin de los Jefes de Estado y el impulso personal de algunos de ellos, las decisiones de la ALADI sobre la formacin del Espacio de Libre Comercio pasaron relativamente desapercibidas fuera del mbito de la Asociacin. Sin embargo la Declaracin del Cusco y las decisiones de la reciente reunin presidencial de la Comunidad Sudamericana, establecen una vinculacin expresa entre sta y el ELC de la ALADI.Estamos frente a iniciativas destinadas a hacer prosperar y a dinamizar el proceso de integracin, mejorando las condiciones para resolver los nudos que enfrentan el Mercosur y la CAN? Se trata de un nuevo paso al costado para reducir la presin en los movimientos subregionales? Sern nuevos ejercicios retricos sin ms efecto que el desvo de esfuerzos y recursos? Estas dudas son legtimas, porque todas esas posibilidades ya se han dado en el pasado.Las estrategias de desarrollo e insercin externa no han sido suficientes para resolver los problemas sociales de la mayora de los pases de la regin. El incremento de la pobreza y la exclusin social, los conflictos sociales y sus efectos sobre la estabilidad poltica e institucional, crean una suerte de crculo vicioso que frena el desarrollo social y econmico. Si miramos hacia atrs podemos constatar cmo la regin fue perdiendo terreno en el mundo. Los pases con ingresos ms altos por habitante en la dcada de los sesenta como es el caso de Argentina, Uruguay o Venezuela fueron ampliamente superados por algunos pases europeos (Espaa y Portugal) y asiticos (Corea y Malasia, entre otros).El presente documento no pretende ser ms que un borrador, que tiene por propsito promover la discusin de enfoques sobre posibilidades y estrategias de integracin, bsicamente alrededor de lapases participantes. A esto se agrega una dificultad comn para todos los acuerdos de la ALADI, que es la falta de actualizacin de las versiones de la nomenclatura empleada y el mantenimiento de observaciones o referencias histricas, que en buena medida resultan superfluas.5 Chile suscribi acuerdos del tipo TLC con los Estados Unidos, la Unin Europea y otros pases extrarregionales. Mxico participa en el TLCAN con Estados Unidos y Canad y suscribi un TLC con la Unin Europea.formacin de la CSA y de la negociacin del ELC de la ALADI. A ese fin se avanzan algunas ideas sobre la caracterizacin del proceso de integracin en la actualidad y sobre opciones estratgicas para canalizar las energas polticas hacia proyectos viables y relevantes para el desarrollo y la insercin externa de los pases de la regin.1 La integracin regional en el ao 2005Los cambios en el contexto internacional determinan nuevas exigencias para que la integracin regional sea un instrumento efectivo de desarrollo econmico y facilitador de la insercin de los pases de la regin en la economa global.El escenario proteccionista que prevaleci hasta fines de los aos ochenta permita otorgar preferencias de intensidad suficiente para provocar desvos de corrientes de comercio. En ese mismo escenario, los pases de la regin se mostraban poco dispuestos a abrir recprocamente sus mercados a la competencia. En la actualidad la liberalizacin generalizada de las importaciones y el descenso de los aranceles, reducen la intensidad de los efectos de las preferencias comerciales y ponen de relieve la importancia de otros factores como la vecindad, el transporte, el financiamiento, la adecuacin de la produccin a la demanda y en general de los factores que inciden en la competitividad. Paralelamente, el intercambio de servicios, el tratamiento a las inversiones, la propiedad intelectual y el desarrollo de la economa del conocimiento, adquirieron protagonismo en la agenda multilateral, en las negociaciones entre pases desarrollados y pases en desarrollo, y finalmente en la agenda regional.La coexistencia entre el multilateralismo, el regionalismo y el bilateralismo, ha permitido a los pases de la regin preservar sus vnculos preferenciales recprocos, concretar o iniciar la negociacin de acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, la Unin Europea y otros pases de participacin relevante en el comercio internacional. En estas negociaciones se enfrentan las mismas dificultades que se registran en el mbito multilateral en temas crticos para los pases en desarrollo, como son el comercio y los subsidios agrcolas, y la propiedad intelectual.En este escenario los organismos regionales y los pases miembros fueron actualizando conceptos, polticas, instrumentos e instituciones, pero aun queda un amplio espacio de actualizacin y sistematizacin, y principalmente de diseo de un modelo regional.La identidad del proceso de integracin regionalEl proceso de integracin condujo a la formacin de dos bloques subregionales la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur basados, enlo comercial, en uniones aduaneras imperfectas y una red de acuerdos de comercio que vinculan a ambos bloques entre s y a stos con Chile, Cuba y Mxico. Tanto los movimientos subregionales, como parte de los acuerdos por pares o grupos de pases, incorporan el tratamiento de temas adicionales a la liberacin arancelaria, adoptando la configuracin OMC plus. Todos estos acuerdos se negociaron, suscribieron y funcionan en el marco de la ALADI.El avance de los programas de liberacin arancelaria vigentes indica que para el ao 2007 ms del 80 % del comercio intrarregional estar libre de gravmenes a la importacin.Paralelamente tienen lugar procesos de integracin y cooperacin en sectores especficos o en mbitos geogrficos definidos, como el Tratado de la Cuenca del Plata, el Tratado Amaznico, el Tratado de la Hidrova, el FONPLATA, el Tratado de URUPABOL, y otros acuerdos y acciones integradoras bilaterales. Estos se desarrollan con autonoma y con diversos enfoques segn las expectativas de los pases que los impulsan y la propia naturaleza de sus objetivos.Cuarenta y cinco aos despus de la suscripcin del Tratado de Montevideo que instituy la ALALC, la integracin regional es un proceso al que concurren mltiples instituciones, con cobertura geogrfica diversa y diferentes objetivos. La liberacin del intercambio recproco concentr los mayores esfuerzos, pero por dentro de la ALADI, la CAN y el Mercosur. Por fuera de ellas se avanz en diversas reas de cooperacin econmica, en integracin fsica, cultural y social, y se establecieron y funcionan foros de concertacin poltica.Este modelo de integracin, aparentemente fragmentado y disperso, es representativo de la realidad y diversidad de los pases de la regin, de la pluralidad de estrategias de desarrollo y de los cambios que se produjeron en la regin y en el contexto internacional en el cual sus pases deben insertarse.En su momento, las caractersticas de la ALADI respondieron a la necesidad de los pases miembros de contar con esquemas flexibles y progresivos, que les permitieran aprovechar las oportunidades de negociar, sin imponerles obligaciones multilaterales muy estructuradas, como lo era la zona de libre comercio de la ALALC. Fue una solucin no ortodoxa, vista como un retroceso en relacin a la zona de libre comercio multilateral, pero que permiti preservar y ampliar un sistema preferencial de comercio entre los pases miembros, que entre otros frutos facilit la constitucin del Mercosur.Junto con esta enseanza, que apunta a la preservacin de la flexibilidad, el pluralismo y la multiplicidad, debemos tener en cuenta otras lecciones del pasado.En primer lugar, los programas muy dilatados han terminado resultando intrascendentes o - en la mayora de los casos - no han podido sostenerse. La formacin de la zona de libre comercio de la ALALC, las sucesivas mutaciones del Grupo Andino y los cambios en los cronogramas del Mercosur son algunos casos ilustrativos.En segundo lugar, los compromisos pesados sobre armonizacin o coordinacin de instrumentos y polticas, han resultado de muy difcil cumplimiento. Los programas de perfeccionamiento de las uniones aduaneras de la CAN y del Mercosur son casos tpicos pero no los nicos6.En tercer lugar, es necesario tener en cuenta la incidencia de las negociaciones y acuerdos multilaterales sobre las negociaciones y acuerdos regionales. Las obligaciones asumidas por los pases de la regin en el GATT, el Consejo de Cooperacin Aduanera y luego en la OMC y la OMA presionaron hacia la adopcin de medidas de armonizacin y modernizacin de los instrumentos de comercio exterior en la regin. Los avances y estancamientos en las negociaciones multilaterales incidieron e inciden en las negociaciones sobre comercio, tanto dentro de la regin, como con terceros pases.La situacin y los avances de la integracin latinoamericana no son comparables al proceso que condujo a la formacin de la Unin Europea. La integracin europea no puede explicarse sin la Segunda Guerra Mundial, sin el Plan Marshall y sin el valor estratgico que tuvo Europa para los Estados Unidos en el perodo inicial de la Guerra Fra. La recuperacin de Europa sustentada por el apoyo norteamericano, la llev a constituirse rpidamente en potencia econmica y comercial, mientras que Amrica Latina mantuvo una participacin marginal y decreciente en la economa internacional. El fenmeno europeo tuvo sus condiciones y rasgos propios, que no son replicables en otros continentes. La propia teora de las uniones aduaneras se desarroll inicialmente para analizar, evaluar y fundamentar la formacin del mercado comn en Europa.La integracin latinoamericana, en cambio, responde a caractersticas propias de la regin y a las necesidades variadas de insercin externa de los pases que la componen. Los incentivos histricos, polticos y econmicos que sustentaron la formacin de la Unin Europea, no tienen paralelo en Amrica Latina. El pluralismo institucional, la diversidad de enfoques y los cambios de rumbo que caracterizaron y caracterizan al proceso de integracin en Amrica Latina, reflejaron y reflejan el camino posible, y no deberan ser evaluados con parmetros propios de realidades muy diferentes.6 Desde 1964 y 1965 la ALALC incursion en un programa ambicioso de coordinacin y armonizacin de instrumentos, que fue aplicado tambin por el Grupo Andino, y en algunas materias fue continuado por la ALADI. No obstante, al llegar a la etapa de decisiones que implicaban compromisos de modificacin de normas por parte de los pases miembros, la mayora de los proyectos se estanc, o las decisiones adoptadas por los rganos regionales no fueron aplicadas en la prctica.Los factores de orientacin del proceso de integracin regionalNo obstante la necesidad de preservar una apreciacin realista de las posibilidades del proceso de integracin, vale la pena reflexionar sobre tres factores que pueden contribuir a su adecuacin a requerimientos y oportunidades efectivas.En primer lugar, los avances en los esquemas de apertura de mercados por pares y grupos de pases, en la ALADI, la CAN y el Mercosur, han conducido con el tiempo a un estado de libre comercio dentro de la regin. Como se ha sealado, para el ao 2007 el 80 % del intercambio intrarregional estar libre de gravmenes a la importacin. Esta circunstancia, ms los recientes avances en la convergencia comercial entre la CAN y el Mercosur y las resoluciones adoptadas en la XIII reunin del CM de la ALADI, hacen pensar que lleg la hora de constituir un rea de libre comercio regional, mediante la convergencia de los acuerdos subregionales, plurilaterales y bilaterales y la unificacin o armonizacin de las normas que regulan el comercio intrarregional. Esta idea no es contradictoria con las experiencias destacadas en prrafos anteriores. De hecho, en el aspecto arancelario el tiempo es el que ha hecho buena parte de la tarea, y en lo que hace a la regulacin del comercio, se trata de contemplar una necesidad de los operadores en instrumentos esencialmente tcnicos.En segundo lugar, la concertacin poltica. La experiencia en el manejo conjunto de negociaciones con pases y bloques extrarregionales a travs de las polticas comerciales comunes de la CAN y el Mercosur, y los intereses compartidos en relacin con el sistema multilateral, pueden conducir al fortalecimiento de los mecanismos polticos e institucionales de coordinacin y conduccin colectiva de los distintos esquemas de integracin y a la consolidacin y ampliacin de los compromisos asumidos por los pases miembros. Una superestructura de conduccin poltica y estratgica contribuir al alineamiento y compatibilizacin de los proyectos e instituciones y mejorar la eficiencia del proceso, sin abandonar la flexibilidad, el pluralismo y la multiplicidad que caracterizan a la integracin regional en la actualidad.En tercer lugar, la integracin comercial y el libre comercio dentro de la regin resultan insuficientes como respuesta a las necesidades de los pases que la integran. La insercin activa y eficiente de la regin en la economa global requiere actuar sobre los diversos factores determinantes de la competitividad y de la formacin, desarrollo y explotacin de ventajas comparativas dinmicas. Las transformaciones en la estructura productiva de los pases con incorporacin de la economa del conocimiento, el desarrollo de la oferta de bienes y servicios competitivos, la mejora de la infraestructurafsica y los servicios bsicos, la promocin de la inversin y del empleo de calidad y el fortalecimiento de gestin empresarial, son parte del esfuerzo de integracin. La cooperacin regional y la accin colectiva en esas reas ser el instrumento que permita un aprovechamiento efectivo del mercado ampliado a todos los pases de la regin y la conexin entre el comercio y los factores que hacen al empleo, la distribucin del ingreso y la estabilidad social e institucional. Ello implica una actualizacin del enfoque y de la agenda de la integracin regional.El respaldo polticoLa formacin de uniones aduaneras o zonas de libre comercio tiene obvias repercusiones econmicas y sociales en los pases involucrados, e implica transferir a la gestin colectiva decisiones sobre el manejo de la regulacin del comercio exterior y las negociaciones comerciales con terceros pases. La integracin y cooperacin en otros mbitos, tambin supone la puesta en comn de recursos, decisiones y gestin.Por estas razones la integracin debe ser vista siempre como un fenmeno poltico, que nicamente puede prosperar en la medida en que existan intereses compartidos y convergentes entre los pases que participan, y que slo es sustentable en la medida en que es percibida por las sociedades como un instrumento eficaz para la satisfaccin de sus necesidades y expectativas. Los avances y los estancamientos en el Acuerdo de Cartagena, la CAN y en el Mercosur, estn vinculados a estos factores. El fortalecimiento de la integracin regional, basado en la convergencia y ampliacin de los compromisos actuales, depender tambin de la compatibilidad de intereses y del apoyo social. La voluntad poltica, si no est sustentada en intereses compatibles y apoyo social, queda en mero voluntarismo.Un replanteo de la integracin regional, tiene que despertar en todos los pases participantes la expectativa de efectos sobre los elementos que ms preocupan a las sociedades y los gobiernos. La pobreza y la exclusin social, el desempleo, las pautas de distribucin del ingreso, la insuficiencia de la inversin, la debilidad de la gestin empresarial, la vulnerabilidad de las economas, son los aspectos que presiden estas preocupaciones. Para los pases la integracin ser eficiente en la medida en que genere oportunidades de inversin, mayor actividad econmica con aumento de empleo e ingreso y cree condiciones para transformaciones en la estructura de produccin y en la estructura empresarial que permitan competir en la economa global. Puesto de otra manera: que genere, en trminos sustentables, empleo e ingresos y recursos para la aplicacin de las polticas socialesPor otra parte, la integracin no puede ser vista como un instrumento acotado exclusivamente a incidir en las relaciones internas de la regin. Para Amrica Latina la integracin debe ser uninstrumento para alcanzar mejores condiciones de insercin en la economa global. Debemos integrarnos para competir y no para protegernos del resto del mundo. La prctica del regionalismo abierto permitir fortalecer la promocin y defensa de los intereses regionales en el sistema multilateral, negociar en forma conjunta, como ya lo hacen la CAN y el Mercosur, con terceros pases y grupos de pases, y, en general, afianzar ventajas comparativas dinmicas en la regin para proyectarlas a la economa global.Es necesario establecer claramente la asociacin entre la produccin de bienes y servicios, el intercambio intrarregional y la insercin de la regin y los pases que la integran en la economa global. Los proyectos de integracin y cooperacin deben tener siempre presente este encadenamiento. No hay comercio sin produccin competitiva y no habr desarrollo sin una insercin activa en la economa global.El futuro de la integracin latinoamericana y de sus instituciones depender de que se alcancen coincidencias, en el plano operativo, sobre los objetivos del proceso, que se encuentren mecanismos que permitan equilibrar la participacin de todos los pases neutralizando los efectos de las asimetras, y que cada pas perciba un balance favorable en la comparacin de costos y beneficios de la participacin en el proceso.2 El Espacio de Libre Comercio como opcinestratgicaLa estrategia de integracin, en las condiciones actuales de la regin, debera promover una convergencia efectiva, manteniendo las caractersticas actuales de pluralidad institucional, multiplicidad de mbitos y flexibilidad. Estas caractersticas fueron las que determinaron la sustitucin de la ALALC por la ALADI, y las que permitieron la preservacin de los vnculos entre las subregiones y los pases en el marco de la ALADI. Una estrategia compatible con estas condiciones incluira una serie de lneas de accin, aglutinadas por una instancia poltica que oriente el proceso en todos sus componentes y asegure la coordinacin y compatibilidad de las acciones de las diversas instituciones participantes, segn dicha orientacin.Formacin de un mercado regional mediante la convergencia de losprogramas de liberacin en curso y la armonizacin o unificacin de lasnormas que rigen las distintas disciplinas comerciales. A este objetivoresponde el Espacio de Libre Comercio de la ALADI. Dentro de estemercado regional, el Mercosur y la CAN pueden mantener su arancelexterno comn y aplicar la libre prctica si llegan a esa decisin, pero enlos dems aspectos se tratara de alcanzar una regulacin uniforme delcomercio intrarregional.Formacin progresiva de un espacio OMC plus (en realidad el ELC, alincorporar los nuevos temas tiende a eso) a partir de la convergencia delos programas en curso o previstos por la CAN y el Mercosur. El ELC tieneen cuenta los temas esenciales para constituir dicho espacio. En la CAN, el Mercosur y en acuerdos bilaterales podran existir tratamientos ms avanzados, pero el espacio OMC plus asegurara un tratamiento regional bsico de la mayora de los temas relevantes para las relaciones econmicas intrarregionales y la insercin en la economa global.mbito regional para la formacin de posiciones negociadorascomunes en el sistema multilateral o foros vinculados al sistemamultilateral. Ese mbito tambin servira para analizar negociaciones conterceros pases y convenir posiciones comunes en determinados temas,fortaleciendo la posicin regional, aun cuando las negociaciones se realicenen forma independiente (ese es el caso de las negociaciones de la CAN y elMercosur con la Unin Europea). Se tratara de preservar la flexibilidadactual, respetar la poltica comercial comn de las organizacionessubregionales y al mismo tiempo definir y aplicar ciertos estndares denegociacin que preserven la cohesin regional y los intereses compartidos.Coordinacin de proyectos sectoriales (energa, comunicaciones,etc.) o de mbito geogrfico (Cuenca del Plata, Tratado Amaznico) paraasegurar la consistencia de objetivos y programas y la optimizacin del usode recursos, y el diseo y ejecucin de programas regionales orientados afortalecer la cooperacin para la mejora de la competitividad, laconsolidacin de ventajas comparativas dinmicas, promover el desarrolloterritorial, la inversin privada, la mejora de la infraestructura fsica y otrosfactores que inciden en la capacidad de aprovechar el mercado regional yproyectarse al mercado global.Instancia de direccin poltica y coordinacin interinstitucional, queoriente, compatibilice y apoye la gestin de las distintas organizaciones queparticipan en el proceso. El respaldo y la fuerza que den los pases a estainstancia, son el aspecto crtico de la estrategia.La convergencia y la accin regional, tanto en los aspectos sustantivos como instrumentales, va a estar acotada por la coincidencia o complementariedad de intereses y la mayor eficacia de la gestin regional, en relacin a la subregional o bilateral. Estos criterios delimitarn una frontera flexible entre la actuacin autnoma de las distintas organizaciones y los programas y proyectos regionales, y asegurarn la coherencia de un proceso plural y mltiple.Los mecanismos y objetivos del Mercosur y la CAN son relativamente similares o compatibles, pero eso no significa que la asociacin o la convergencia sean ms fciles. Cada sistema tiene su propio equilibrio, que puede soportar o no la participacin de socios adicionales. Adems cada sistema se ha desarrollado sobre una base de vnculos geogrficos, histricos, econmicos y culturales que les son propios.La convergencia puede tener tres dimensiones que no necesariamente se activaran al mismo tiempo, con la misma intensidad y la misma velocidad: poltica, econmica y social. La convergencia poltica no depende tanto de las coincidencias ideolgicas entre los gobiernos, sino ms bien de lascoincidencias en intereses concretos en el posicionamiento internacional y en las relaciones recprocas.El Espacio de Libre Comercio y la convergenciaLas ltimas reuniones del Consejo de Ministros de la ALADI pusieron nfasis en tres temas: la convergencia de los acuerdos de liberacin comercial, la ampliacin de los mandatos de la ALADI a temas no estrictamente comerciales pero esenciales para desarrollo del mercado regional y la mejora de las posibilidades de insercin de los pases miembros en la economa global, y la bsqueda de mecanismos efectivos para la participacin equilibrada de los pases de menor desarrollo relativo (PMDR) en el proceso de integracin.De las bases para la formacin del ELC (Resolucin 59 (XIII)) surgen dos caractersticas relevantes.El ELC no ser un nuevo mecanismo de liberacin comercial, sino elresultado de la aplicacin y profundizacin de los acuerdos vigentes incluidos el Mercosur y la CAN y la suscripcin de nuevos acuerdosde alcance parcial que completen los vacos actuales en materia deacuerdos bilaterales de libre comercio. La negociacin sobre laarmonizacin de las normas que regulan el comercio intrarregional, partirde las disposiciones incluidas en los acuerdos actuales. Esta aproximacinpreserva la flexibilidad propia de las negociaciones subregionales ybilaterales, y aprovecha el impulso de las mismas. El objetivo es laregionalizacin del proceso, sin que ello implique adoptar unesquema multilateral. Sin perjuicio de ello, no debe subestimarse lanecesidad de superar la complejidad y falta de transparencia de losacuerdos vigentes, adecuando formalmente los acuerdos vigentes a lastcnicas de negociacin actuales y actualizando las nomenclaturas utilizadaspara registrar los productos.El ELC incluir el tratamiento de una serie de materias que loconvertiran en un formato OMC plus, y tenderan a incorporar toda laactividad relevante de la ALADI, incluso el sistema de apoyo a los pmder.En este caso tambin la formacin del ELC se basara y respetara losavances subregionales y bilaterales.La formacin del ELC, segn los criterios sealados, marcara una etapa del proceso de integracin, que no responde a las figuras convencionales de zona de libre comercio, unin aduanera o mercado comn, pero que sera la expresin de la integracin regional posible a principios del siglo XXI. El ELC, tal como est concebido en la Resolucin 59 (XIII) del Consejo de Ministros, implica una definicin estratgica y una meta de integracin. Mantiene el carcter plural y multidimensional del proceso de integracin, e incorpora el enfoque integral de la insercin externa de los pases de la regin. En lo institucional, ratifica para la ALADI la funcin decobertura jurdica, tcnica y logstica de las negociaciones sobre comercio y cooperacin econmica. En este plano la ALADI deber apoyar su gestin en los avances del Mercosur y la CAN y de las negociaciones bilaterales, puede servir de soporte tcnico y de desarrollo de programas para la CSA y ofrece las condiciones para constituir el punto de encuentro entre sta y Mxico y Cuba.Los tres pilares de la actualizacin del proceso de integracinLas Resoluciones del Consejo de Ministros 59 (XIII) sobre bases para la formacin del ELC, 60 (XIII) sobre el rol de la ALADI y 61 (XIII) sobre participacin de los PMDER en el proceso de integracin, reflejan una actualizacin de los enfoques y de la temtica, que aproxima a la Asociacin a los temas econmicos y sociales prioritarios para los pases miembros y para la insercin externa de la regin en la economa global.La actualizacin del proceso de integracin, en los trminos anteriores, se sustentara en tres pilares:El enfoque integral del mercado regional, incorporando eltratamiento de los temas que tienen que ver con el desarrollocompetitivo de la produccin y comercializacin de bienes y servicios yla obtencin de ventajas comparativas dinmicas. El desarrollo de laoferta de bienes y servicios y la competitividad son responsabilidadesnacionales que estn asociadas a las condiciones de acceso a losmercados externos. La cooperacin recproca para apoyar los esfuerzosnacionales en aspectos tales como la mejora de la productividad y de lagestin empresarial, la incorporacin de conocimiento en la produccin ycomercializacin, la captacin de inversiones, el financiamiento, el apoyoa los encadenamientos productivos entre empresas de distintos pases,el desarrollo territorial y la promocin del comercio de vecindad, laactualizacin tecnolgica, la mejora de la infraestructura fsica y losservicios bsicos, tendr un papel relevante para el aprovechamiento delas oportunidades que ofrece el mercado regional y tambin paraproyectar la produccin regional al mercado global. La ALADI puedeapoyar los proyectos y programas subregionales y bilaterales ypromover su convergencia buscando ampliar los beneficios y optimizar lautilizacin de recursos.La proyeccin externa de la integracin regional. Nos integramospara mejorar las condiciones de insercin de la regin en la economaglobal y no para aislarnos del resto del mundo. La integracin y la accinconjunta crearn mejores condiciones para la promocin y defensacolectiva de los intereses de regin en el sistema multilateral y en lasnegociaciones con terceros, en aspectos tales como la regulacin delcomercio, la defensa del empleo, los recursos naturales y ambientales ylas posibilidades de desarrollo de la nueva economa.El tratamiento de las asimetras entre los pases miembros, con nfasis en la creacin de condiciones para una participacin efectiva de los pases de menor desarrollo relativo (PMDR) en el proceso de integracin. En un escenario de economas abiertas o relativamente abiertas, donde los componentes de las relaciones econmicas entre pases han cambiado sustancialmente en su contenido y peso relativo, la ALADI debera actualizar la definicin de las asimetras en los procesos de integracin y de negociacin, la concepcin del sistema de apoyo a los pases de menor desarrollo relativo y buscar nuevos mecanismos para neutralizar los efectos de las asimetras, que vayan a sus propias races. Sin perjuicio de mantener el principio de tratamiento favorable y diferenciado para los PMDER en los diferentes contenidos del ELC, es necesario reconocer que la posibilidad de tratamientos diferenciales efectivos de tipo arancelario, se reduce considerablemente. La cooperacin regional para el desarrollo de la oferta y la mejora de la competitividad, debera ser el rasgo distintivo del sistema de apoyo a los pases de menor desarrollo relativo.La cuestin institucionalFinalmente, la actualizacin del proceso de integracin requiere un fortalecimiento de la institucionalidad que contemple el apoyo y orientacin poltica del ms alto nivel y por encima de las diversas organizaciones que actan en la regin, introduzca mecanismos que aseguren la coordinacin efectiva y compatibilizacin de proyectos y programas, y mbitos de participacin social, sin que ello implique sustituir la pluralidad de proyectos e instituciones.La CSA puede jugar el papel de apoyo y orientacin poltica del proceso.La ALADI puede jugar un papel central como respaldo operativo de la CSA. Ya est dando la cobertura jurdica al proceso de convergencia comercial entre la CAN y el Mercosur y las Resoluciones de la ltima reunin del Consejo de Ministros aprobaron la formacin del ELC, y ampliaron y reiteraron los mandatos para atender diversos temas vinculados al desarrollo econmico de la regin.Sin embargo, no podemos ignorar que en la ALADI participan dos pases Mxico y Cuba que no integran la CSA. Ello no sera un impedimento para que el ELC sea el instrumento que cumpla con el objetivo de la formacin de una zona de libre comercio sudamericana. La convergencia, de acuerdo a las bases aprobadas por la Resolucin 59 (XIII), puede ser gradual y tener ritmos diferentes segn los pases y bloques subregionales. Este principio permitira la convivencia en un mismo instrumento de una zona de libre comercio sudamericana y un rea de libre comercio en la que participen todos los pases de la ALADI.Por otra parte, la ALADI y el proceso de formacin del ELC pueden tender un puente entre la CSA y Mxico y Cuba, para el desarrollo deproyectos y la toma de posiciones, en la medida en que existan intereses compartidos.En definitiva se trata de un tema de decisin poltica que puede tener soluciones instrumentales e institucionales, y que no debera ser un obstculo para que la ALADI se constituya en el soporte operativo de la CSA.DOCUMENTO IILA INSERCIN EXTERNA DEL URUGUAYUna visin poltica y estratgicaMontevideo, 30 de enero de 2006 Senador Dr. Sergio AbreuNDICE1Aspectos poltico-estratgicos 221.1Escenarios 22 1.1.1Multilateral 22 1.1.2Regional 24 1.1.3Bilateral 271.2Aspectos conceptuales 27 1.2.1Vecindad, asimetra y vulnerabilidad 27 1.2.2La cuestin ideolgica 29 1.2.3El inters nacional 302La integracin: proyeccin y contenido 33 2.1Aspectos econmicos y comerciales 40 2.2Aspectos jurdicos e institucionales 423La insercin externa: una propuesta integral 44 3.1La participacin en el Mercosur 45 3.2Las relaciones bilaterales 50 3.3La participacin en el sistema multilateral 514Conclusiones 51LA INSERCIN EXTERNA DEL URUGUAYUna visin poltica y estratgicaDesde fines de la dcada pasada se instal en Uruguay una serie de debates sobre temas especficos y coyunturales de su insercin externa, tales como los beneficios y aspectos negativos de la participacin en el Mercosur, el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en ese mbito, las relaciones econmicas con los Estados Unidos, la integracin de Amrica Latina y otros similares. En la mayora de los casos estos temas se discutieron y discuten en funcin de objetivos polticos puntuales, sin la necesaria conexin entre s, sin una visin estratgica, y con un frecuente desconocimiento de los conceptos, informaciones y reglas bsicas de las materias que se estn tratando.Para algunos el Mercosur es un fracaso y un freno a las posibilidades de desarrollo del Uruguay. Para otros es el refugio frente a las perversidades de la globalizacin, del capital transnacional y de las potencias que lo cobijan. La integracin regional es vista como una historia de frustraciones o como la fuente de la solidaridad que resolver buena parte de nuestros problemas. Estas diferencias alejan las posibilidades de definir polticas y estrategias consistentes de desarrollo y de insercin externa.Sin embargo, en Uruguay hay mucho para reflexionar y decidir en materia de insercin econmica externa. Durante 174 aos de independencia poltica el Uruguay debi definir explcita o implcitamente sus trminos de insercin externa. En ese largo proceso, el rol original de nuestro pas entre las potencias regionales y mundiales - que prevaleciera durante el siglo XIX - dio paso a un modelo de pas centrado en el predominio del Estado y de su gestin de la sociedad y la economa, caracterstico de buena parte del siglo XX y termina con los efectos de globalizacin sobre una sociedad que no termina de definir un nuevo modelo de desarrollo y convivencia.El pasaje del siglo XX al XXI estuvo dominado por la crisis econmica ms grave de nuestra historia, que est dejando paso a una marcada recuperacin acompaada de cambios importantes en la orientacin y composicin de los flujos externos. Esta crisis poltica, econmica y social nos record nuestra vulnerabilidad y puso de manifiesto la fragilidad de los instrumentos en aplicacin y la importancia de aquellos que fueron postergados7. La recuperacin posterior, las expectativas sobre la evolucin economa internacional y las polticas de los dems socios del Mercosur, nos sitan en un escenario novedoso, en el cual debemos analizar y definir con visin estratgica nuestras opciones, acciones y negociaciones. Es7 Especialmente los mecanismos de consulta y coordinacin de la gestin macroeconmica y la armonizacin de incentivos a la inversin, produccin y exportacin, en el Mercosur.imprescindible trasladar los debates desde el plano coyuntural al estratgico y desde las preocupaciones puntuales a una visin integrada de la insercin externa, que contemple los aspectos polticos, sociales y econmicos.1 Aspectos poltico-estratgicosLa insercin externa abarca todos los aspectos de la vinculacin del pas con el mbito exterior, tanto mundial como regional. Incluye la poltica exterior, las relaciones econmicas y todos los aspectos de la interaccin entre la sociedad nacional y el medio externo. Aunque nos concentremos en los aspectos econmicos de la insercin externa, no debemos perder de vista que las relaciones econmicas son parte y factor determinante de la poltica exterior.El enfoque poltico y estratgico de la insercin econmica externa, supone considerarla como instrumento y condicin de la estrategia de desarrollo nacional. Es instrumento porque debe ser funcional a la estrategia de desarrollo. Es condicin porque las opciones de insercin externa estn acotadas por las caractersticas estructurales de la produccin y el mercado domstico, la dotacin de factores y la geografa, y tambin por las caractersticas del mercado global y el entorno regional. Las estrategias de desarrollo y de insercin externa son como dos caras de una misma moneda: solo tienen valor cuando se presentan juntas y son consistentes entre s.El enfoque estratgico de la insercin econmica externa requiere analizar los escenarios en los cuales se va llevar a cabo, definir el inters nacional y ciertas cuestiones conceptuales, esenciales para la toma decisiones en esa materia, como son los efectos de la vecindad y los lmites entre las ideologas y el pragmatismo.1.1 EscenariosLa insercin externa se lleva a cabo simultneamente en tres escenarios, de alcance, caractersticas y reglas diferentes, pero interrelacionados e interdependientes: el multilateral, el regional y el bilateral.1.1.1 MultilateralEl sistema multilateral de comercio, administrado por la OMC y su conjunto de compromisos y disciplinas, constituye el mbito ms general de la insercin externa del Uruguay. El rol del GATT primero y de la OMC hoy no se limita a la liberalizacin del comercio internacional a travs de las rondas de negociacin. Sus disciplinas representan la estructura normativa mnima universalmente aceptada, por la cual se rigen las relaciones comercialesinternacionales. Adicionalmente, sus negociaciones en la actualidad desarrolladas a travs de la Ronda Doha determinarn el futuro del marco normativo general del comercio mundial y tendrn implicancias directas para algunas cuestiones de inters esencial para el Uruguay.La OMC cumple dos roles bsicos. Por una parte, constituye el foro para negociar la liberalizacin del comercio entre sus Miembros8, que hoy incluyen la casi totalidad de los pases y territorios aduaneros que participan del comercio mundial. Por otra parte, brinda un sistema de normas y compromisos dirigidos a establecer un rgimen de competencia libre, leal y sin distorsiones, constituido por el acervo histrico del GATT 47, ms los resultados de la Ronda Uruguay complementados por el mecanismo de solucin de diferencias negociado para garantizar el cumplimiento universal de esas reglas. El conjunto de stas reglas, concesiones y compromisos representa una especie de umbral mnimo comn que otorga certidumbre, previsibilidad, transparencia y fiabilidad al comercio internacional, valores pilares del sistema.Sin perjuicio de su contribucin a un comercio ms libre y de competencia leal, el sistema de multilateral de comercio tiene por delante un largo camino de perfeccionamiento.Los avances en la liberalizacin multilateral del comercio y la sustantiva apertura que las economas de los pases en desarrollo en general - y los latinoamericanos9 en particular - llevaron a cabo en la dcada del noventa, fueron acompaados por una tendencia en la poltica de los principales actores mundiales en particular de los Estados Unidos hacia la solucin unilateral10 de las cuestiones comerciales, mediante tres tipos diferentes de acciones:La bsqueda de concesiones comerciales unilaterales por parte de otrospases.El recurso abusivo a nuevas formas de proteccionismo, como restriccionesvoluntarias, el uso de la legislacin domstica en materia de investigacionespor subsidios o dumping, o acuerdos de organizacin de mercado. Estasnuevas modalidades de proteccionismo reflejan la resistencia a someterse alos mismos parmetros que el resto del sistema, es decir a las normas de laOMC, para determinar violaciones de derechos.La definicin unilateral de nuevas prcticas desleales con el fin de crearnuevos derechos y disciplinas comerciales bajo la amenaza de aplicacinde medidas de represalia.8Hoy son 147 pases.9A mediados de los ochenta, el promedio de los aranceles aplicados por la reginsobre la base de la NMF era aproximadamente del 50%. Al finalizar la Ronda Uruguay,haba quedado reducido a un 15%. El flujo de comercio afectado por MNA tambin seredujo sustancialmente y la polticas de subsidios registraron un fuerte proceso dedesmantelamiento.10En forma simultnea a la negociacin multilateral de la Ronda Uruguay, EstadosUnidos recurri ampliamente a la Seccin 301 y a acciones antidumping comoherramienta para obtener compromisos de limitacin de exportaciones.Por otra parte, los principales problemas comerciales de los pases en desarrollo siguieron y siguen sin resolverse como el levantamiento de las restricciones y la eliminacin de los subsidios al comercio agrcola mientras que en reas de regulacin como la propiedad intelectual, la proteccin del medio ambiente, el tratamiento a las inversiones o las compras gubernamentales, las discusiones no reflejan en muchos casos sus intereses. La Ronda Doha tena por cometido principal contemplar las necesidades de los pases en desarrollo, pero las perspectivas sobre sus resultados son inciertas.1.1.2 RegionalLa visin tradicional de la integracin econmica, desarrollada en la dcada de los cincuenta y orientada al anlisis de la integracin europea, se bas en dos conceptos. Por una parte el de second best ante la imposibilidad de que todos los pases liberaran simultneamente su comercio. Por otra, en la posibilidad de generar estmulos fuertes para la creacin y desvo de comercio entre los pases que se integraban, a partir de niveles elevados de proteccin frente a terceros pases.La constitucin de la ALALC en 1960 con el objetivo de establecer una zona de libre comercio en los trminos del artculo XXIV del GATT - respondi a una estrategia que combinaba la preservacin del comercio entre los pases de la regin, amenazado por cambios instrumentales, con el traslado de la sustitucin de importaciones al mbito regional, como forma de superar la estrechez de los mercados nacionales. La participacin del Uruguay en la ALALC contribuy a apoyar un modelo de industrializacin sustentado en la proteccin frente a la competencia externa y orientado a productos finales de las industrias ligeras e intermedias. El fracaso en la formacin de la zona de libre comercio prevista en el Tratado de 1960 respondi a varios factores, pero el principal fue la imposibilidad de liberar en un esquema multilateral una parte sustancial del comercio recproco, dada su estructura, las expectativas sobre los efectos supuestos de la liberacin sobre las producciones nacionales y la distribucin de costos y beneficios del proceso de integracin.La constitucin de la ALADI en 1980, sirvi de cobertura para la proliferacin de acuerdos bi y plurilaterales, enmarcados en mecanismos regionales ms dbiles de preferencias y regulacin del comercio11. Uruguay celebr acuerdos de este tipo con los restantes pases de la regin que con diversas modificaciones - se mantienen vigentes hasta hoy.12Si bien la subregionalizacin de la integracin estuvo presente prcticamente desde el inicio del proceso con la formacin del Grupo Andino,11Preferencia arancelaria regional, normas sobre origen y clusulas de salvaguardia.12Una dcada ms tarde, los Acuerdos de Alcance Parcial de la ALADI seran utilizadospara formalizar los mecanismos de integracin subregional, como el Mercosur.se acenta y constituye la direccin principal a partir de las negociaciones que llevaron a la formacin del Mercosur y a la participacin de Mxico en la NAFTA con Canad y Estados Unidos.En las condiciones actuales - de aranceles bajos multilateralizados y de superposicin de preferencias por el efecto combinado de la participacin de casi todos los pases en ms de un esquema de asociacin preferencial o de libre comercio con uno o ms grupos de pases - el efecto directo de las preferencias arancelarias es limitado y el mayor nfasis se pone en la institucionalizacin de las condiciones de acceso a mercado, de forma de asegurar reglas de juego estables para los operadores econmicos, y en explotar las posibilidades que ofrece la vecindad. El Mercosur es un ejemplo claro de la sinergia que se produce cuando se eliminan las barreras comerciales entre pases vecinos, que adems tienen una relacin histrica intensa.Los programas de liberacin de los acuerdos celebrados en el marco de la ALADI, han contribuido a mejorar las condiciones de acceso recproco a los mercados y conducirn a que una parte sustancial del comercio intrarregional ya est libre de gravmenes o lo vaya a estar en el corto plazo. Recientemente, los pases que integran el Mercosur y los que forman la Comunidad Andina iniciaron un proceso de convergencia entre los dos bloques subregionales.Las negociaciones para el establecimiento de un rea de libre comercio hemisfrica el ALCA se estancaron despus de un prolongado proceso de discusiones preliminares. Como respuesta los Estados Unidos negociaron un acuerdo de libre comercio con Chile, suscribieron un tratado de libre comercio con los pases centroamericanos y la Repblica Dominicana, concluyeron negociaciones con Per y estn prximos a concluirlas con Colombia y Ecuador.En parte como respuesta al ALCA, los pases de Amrica del Sur, formaron la Comunidad Sudamericana de Naciones, que, entre otros propsitos, tiene por meta la formacin de una zona de libre comercio sudamericana.Despus de cuarenta y cinco aos13, la integracin latinoamericana es un proceso al que concurren mltiples instituciones, con cobertura geogrfica diversa y diferentes objetivos. Sin desconocer los logros en diversos aspectos de las relaciones intrarregionales, ninguno de los principales movimientos de integracin fue capaz de alcanzar sus objetivos originales14. Estas frustraciones tienen su origen en el voluntarismo a la hora de establecer objetivos y13Tomamos como punto de partida el Tratado de Montevideo de 1960 y el primertratado de integracin econmica de Centroamrica.14Este proceso, fragmentado y disperso, es representativo de la realidad y diversidadde los pases de la regin, de la pluralidad de estrategias de desarrollo y de loscambios que se produjeron en la regin y en el contexto internacional en el cual suspases deben insertarse.programas y se acentan con la tendencia a comparar con la integracin latinoamericana con la integracin europea15. El pluralismo institucional, la diversidad de enfoques y los cambios de rumbo que caracterizaron y caracterizan al proceso integracin en Amrica Latina, reflejaron y reflejan el camino posible.La experiencia nos ofrece algunas lecciones. En primer lugar, los programas de integracin muy dilatados o resultan intrascendentes o, en la mayora de los casos, no han podido sostenerse16. En segundo lugar, los compromisos pesados sobre armonizacin o coordinacin de instrumentos y polticas, han resultado de muy difcil cumplimiento. Los programas de perfeccionamiento de las uniones aduaneras de la CAN y del Mercosur son casos tpicos pero no los nicos17. En tercer lugar, los avances y estancamientos en el mbito regional, estn estrechamente vinculados con la situacin de las negociaciones y acuerdos multilaterales y las tendencias de la economa internacional18.Si dejamos de lado la retrica nos costara mucho encontrar ejemplos genuinos de solidaridad entre los pases de la regin, en los que alguno de stos haya postergado intereses nacionales para atender necesidades de otros o de los procesos en que participan. De hecho las iniciativas que hoy estn activas responden a movimientos de algunos pases, con propsitos polticos muy especficos19.15La situacin y los avances de la integracin latinoamericana no son comparables alproceso que condujo a la formacin de la Unin Europea. La integracin europea nopuede explicarse sin la Segunda Guerra Mundial, sin el Plan Marshall y sin el valorestratgico que tuvo Europa para los Estados Unidos en el perodo inicial de la guerrafra. La propia teora de las uniones aduaneras se desarroll inicialmente paraanalizar, evaluar y fundamentar la formacin del mercado comn en Europa. Losincentivos histricos, polticos y econmicos que sustentaron la formacin de la UninEuropea, no tienen paralelo en Amrica Latina.16La formacin de la zona de libre comercio de la ALALC, las sucesivas mutaciones delGrupo Andino y los cronogramas de decisiones del Mercosur son casos ilustrativos.17Desde 1964 y 1965 la ALALC incursion en un programa ambicioso de coordinaciny armonizacin de instrumentos, que fue aplicado tambin por el Grupo Andino, y enalgunas materias fue continuado por la ALADI. No obstante, al llegar a la etapa dedecisiones que implicaban compromisos de modificacin de normas por parte de lospases miembros, la mayora de los proyectos se estanc, o las decisiones adoptadaspor los rganos regionales no fueron aplicadas en la prctica.18Las obligaciones asumidas por los pases de la regin en el GATT, el Consejo deCooperacin Aduanera y luego en la OMC y la OMA presionaron hacia la adopcin demedidas de armonizacin y modernizacin de los instrumentos de comercio exterior enla regin. Los avances y estancamientos en las negociaciones multilaterales incidierone inciden en las negociaciones sobre comercio, tanto dentro de la regin, como conterceros pases.19La Comunidad Sudamericana responde al afianzamiento del liderazgo de Brasil en elContinente, que en el plano latinoamericano choca con la presencia de Mxico. Laaproximacin de Venezuela al Mercosur, y los actos de generosidad con algunos de suspases responden a la necesidad de evitar el aislamiento en la confrontacin con los1.1.3BilateralEl sistema multilateral deja mbito suficiente para la negociacin bilateral y plurilateral. En la regin, Chile y Mxico celebraron acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, la Unin Europea y otros pases fuera de la regin. El Mercosur y la CAN estn tratando de recorrer ese mismo camino, con ms dificultades, en parte por tratarse de una negociacin conjunta que implica la necesidad de definir objetivos y aspectos instrumentales dentro de los bloques, en parte por el contenido y situaciones actuales de las relaciones comerciales y econmicas.La negociacin conjunta de los bloques de integracin es la expresin de su papel como plataforma de articulacin con la economa global y la herramienta que permite a los pases involucrados complementar y potenciar la insercin en todos los mbitos.Por otra parte, en el caso de los vnculos con los pases vecinos, debemos tener claro que el Mercosur no cubre todos los aspectos de las relaciones de vecindad. Siempre habr un margen de vinculacin y negociacin bilateral, ms o menos amplio, con Argentina y Brasil, al margen del Mercosur o que puede ser utilizado tanto dentro como fuera del Mercosur. La relacin multilateral entre los cuatro pases se concreta y respalda, en parte, en articulaciones bilaterales que son solo posibles entre dos pases.1.2. Aspectos conceptualesBajo este ttulo se analizan tres temas que estn en la base de la formulacin de la estrategia de insercin externa: la vecindad y la vulnerabilidad de la economa uruguaya; la incidencia de las ideologas y la identificacin del inters nacional.1.2.1 Vecindad, asimetra y vulnerabilidadEn el caso del Uruguay, los lazos geogrficos, histricos, culturales y econmicos con Argentina y Brasil tuvieron y tienen un impacto fuerte en la evolucin social, econmica y poltica del Uruguay. La vecindad ha sido y es una fuente de oportunidades, pero tambin de riesgos. Los vaivenes macroeconmicos y los ciclos expansivos y recesivos de los mercados vecinos se reflejaron con intensidad en la produccin y el mercado uruguayo, incluyendo el turismo. El impacto de la recesin del perodo 1998-2002 y del colapso del sistema financiero argentino de fines del 2001, provocaron la mayor crisis econmica en la historia del Uruguay.Estados Unidos. Dentro del propio Mercosur, la creacin del FOCEM apunta a neutralizar los reclamos de los pases menores para el tratamiento de las asimetras.El problema principal para Uruguay lo constituyen los cambios abruptos en la gestin macroeconmica y las estrategias sectoriales de los pases vecinos. Estos cambios, adems de generar turbulencias en el las transacciones en bienes y servicios, constituyen un elemento negativo para la inversin orientada al mercado subregional, ya que aun con acceso libre al mismo, las posibilidades de exportacin pueden estar sujetas a considerables variaciones.La relacin de vecindad de Uruguay es fuertemente asimtrica. No se trata solo de la dimensin de los pases vecinos, sino de la gran diferencia de los efectos de eventos o medidas econmicas en una u otra direccin. Mientras que lo que suceda en Uruguay no tiene la posibilidad de afectar mayormente las economas de Argentina y Brasil, lo que acontece en stas tiene normalmente efectos rpidos y significativos en la economa uruguaya. En materia de comercio de bienes, las exportaciones uruguayas al Mercosur oscilaron en torno al 50 % de las exportaciones totales 47 % en 1995, 48 % en 1996, 50 % en 1997 y 55 % en 1998 con una composicin marcadamente diferente a la de las exportaciones dirigidas al resto del mundo20. Entre los aos 1999 y 2002, las exportaciones al Mercosur experimentaron una reduccin sustancial en trminos absolutos y relativos, mientras que la recuperacin posterior en los aos 2004 y 2005 las ubica en el 26 % y 24 %. En ese mismo perodo, las importaciones desde los pases del Mercosur, tuvieron una contraccin mucho menor, y hoy tienen una participacin en las importaciones totales similar a del ao 1995 (46 %). En otros aspectos de la economa, como el turismo, el sistema financiero o el mercado inmobiliario, la situacin econmica argentina y la relacin de precios entre ambos pases, tienen efectos determinantes.Adems hay proyectos prioritarios para nuestro pas que dependen de la participacin activa de los pases vecinos. La promocin del Uruguay como plataforma logstica para el transporte y el comercio del Cono Sur es probablemente el caso ms notorio, pero no es el nico.Para el Uruguay el Mercosur signific la posibilidad de canalizar las relaciones de vecindad en un marco poltico y operativo ms estable, predecible y administrable. Si bien no sera una solucin total para la vulnerabilidad de la economa uruguaya, al menos condicionara las conductas de los gobiernos y permitira una mayor previsin y control de los efectos de eventos econmicos. Sin embargo, el Mercosur no podr jugar ese papel mientras no se encare una efectiva armonizacin de la gestin macroeconmica, se respeten estrictamente los compromisos de acceso a mercado, se profundice la armonizacin de los distintos elementos que regulan o inciden en el funcionamiento de los mercados y se llegue a un acuerdo sobre reglas en materia de inversin.20 Hay productos uruguayos que solo se exportan a los pases vecinos. Cuando estas exportaciones se contraen es muy difcil encontrar mercados alternativos.El gran desafo es como regular una relacin fuertemente asimtrica, con vecinos inestables21, de forma de captar los beneficios y administrar los riesgos. El primer paso en ese sentido es tener claro qu podemos esperar de la vecindad y qu del resto de los mercados, y disear una estrategia de insercin externa que no relegue a stos a un papel residual en relacin con el Mercosur.1.2.2La cuestin ideolgicaLas ideologas tienen normalmente un papel en las decisiones y percepciones sobre lo bueno y lo malo, lo que debe y no debe hacerse. De hecho, la negacin de las ideologas y la exaltacin del pragmatismo son tambin una expresin ideolgica.El diseo estratgico y las decisiones concretas en materia de insercin externa deben basarse en un balance entre la promocin y defensa de los intereses nacionales y los principios y valores prevalecientes en la sociedad: no todo lo que puede ser til a esos intereses, es aceptable para la sociedad, y no todo lo deseable en funcin de principios y valores es compatible con los intereses nacionales.El enfoque integral de la insercin externa, abordando conjuntamente los aspectos polticos, sociales y econmicos, es el mbito para compatibilizar intereses nacionales e ideologas polticas. En este sentido hay dos aspectos que es conveniente destacar.En primer lugar, como ha sido manifestado por el Presidente Vzquez, Uruguay solo tiene pases amigos. Esta es una definicin importante ya que significa poner lmites a la incidencia de las apreciaciones o preferencias polticas en las cuestiones de estado y asumir las consecuencias de la finalizacin de la guerra fra y los cambios en los trminos de conflictos globales.En segundo lugar, se puede observar en las discusiones recientes, la visin de la integracin econmica regional y la profundizacin de las relaciones econmicas fuera de la regin, especialmente en el caso de las grandes potencias econmicas, como opciones excluyentes. Esta dicotoma responde, en parte, al rechazo de algunos sectores hacia el capitalismo global, y en parte, a la concepcin de la integracin regional como instrumento de solidaridad y de defensa frente a amenazas e inequidades de la accin de las21 La inestabilidad y sus efectos sobre la economa uruguaya han sido mucho en el caso de la Argentina. El comportamiento de la economa brasilea y sus perodos de expansin y recesin tuvieron efectos menos traumticos, aunque tambin incidieron significativamente en la economa uruguaya.potencias econmicas mundiales. Lamentablemente, este pensamiento no asimila el efecto del proceso de apertura de las economas de la regin sobre el papel y los mecanismos de integracin regional. En los aspectos econmicos y comerciales, la integracin ha dejado de ser una opcin de desarrollo basada en un mercado ampliado y protegido, para constituirse en una plataforma para la actualizacin de las economas y fortalecimiento de la competitividad, para mejorar las posibilidades de insercin en la economa global22. En Amrica Latina, el concepto moderno de regionalismo abierto desplaz en la teora y la prctica al enfoque de la integracin como instrumento de sustitucin de importaciones, propio de un escenario preponderantemente proteccionista.No podemos seguir mirando los acontecimientos del siglo XXI, con una visin de mediados del siglo XX. Es necesario actualizar los enfoques polticos, tanto en el plano nacional como en la visin internacional. Para el desarrollo nacional debemos sustituir los conceptos de buenos y malos por los de socios y competidores. El crecimiento sostenido del empleo, el ingreso y los recursos para la aplicacin de las polticas sociales son la medida de la nueva soberana.Para el Uruguay la integracin, tanto en el mbito regional como subregional, debe seguir siendo una aspiracin y un instrumento de su insercin externa. Pero debemos apreciar en forma realista y precisa qu podemos esperar de los pases de la regin y de las distintas organizaciones que los agrupan, desde el punto de vista de nuestros intereses nacionales prioritarios. El papel que asignamos a la integracin regional dentro de la estrategia de insercin externa debe ser el resultado de un anlisis de sus posibilidades de contribuir a los intereses nacionales y no de una postura ideolgica.1.2.3El inters nacionalTanto la estrategia de desarrollo como la de insercin externa deben estar sustentadas en una clara definicin e Interpretacin de los intereses nacionales. De stos deben surgir los objetivos estratgicos y las prioridades; sin dejar de lado los principios rectores de la poltica Exterior: principismo y realismo.Hoy esos intereses tienen una expresin muy clara: incrementar el empleo y el ingreso distribuido, atenuar la pobreza y revertir la desintegracin social, en trminos sustentables. Esta son las mayores urgencias, que deben ser contempladas por las estrategias de desarrollo e insercin externa. La pobreza y la exclusin social son los principales limitantes de la libertad y de la soberana y un factor de vulnerabilidad, que se superpone22 En el caso del Mercosur, a pesar de las dificultades en las negociaciones conjuntas con la UE y con los Estados Unidos, la relacin con terceros pases se constituy en una de las principales reas del proceso de integracin.a los de la vecindad y la estructura de la economa. Solo hay libertad cuando los integrantes de una sociedad pueden satisfacer sin restricciones sus necesidades bsicas y cuentan con igualdad de oportunidades y solo son realmente soberanas las naciones que pueden asegurar el bienestar de sus sbditos23.El crecimiento de la economa y de la inversin son las fuentes genuinas de empleo e ingreso y de los recursos para financiar los programas sociales. La actualizacin de la estructura productiva, la mejora continua de la productividad y competitividad y la calidad del factor humano, son los factores que contribuyen a la sustentabilidad.Este enfoque pone de relieve la importancia de la insercin externa y de las polticas pblicas relacionadas con la distribucin, el empleo, la educacin y la promocin de la productividad y la competitividad.Una gestin macroeconmica que asegure estabilidad y equilibrio es condicin necesaria, pero puede no ser suficiente. Debe estar acompaada por una poltica de incentivos que oriente el crecimiento hacia actividades que contribuyan a transformar la estructura productiva, a la generacin de empleo e ingreso distribuido, con un enfoque de equilibrio entre los beneficios y costos para la sociedad; y tambin por una estrategia de negociacin externa que mejore las condiciones de acceso a los mercados para la produccin nacional, la captacin de inversiones, y el acceso a la tecnologa y el financiamiento del desarrollo.A mediano y largo plazo, la educacin, el avance de la economa del conocimiento, la promocin de la bsqueda de ventajas comparativas dinmicas, el tratamiento de los obstculos a la competitividad y productividad que dependen de transformaciones en la organizacin del sector pblico y en la gestin pblica, son las reas de poltica que deben contribuir a reducir la brecha de productividad que nos separa de los pases desarrollados en los sectores que no dependen sustancialmente de recursos naturalesEn los trminos anteriores, la estrategia nacional de insercin externa debe disearse y aplicarse en funcin de objetivos consistentes con los intereses nacionales, poniendo los instrumentos al servicio de esos objetivos24. Por eso debemos formularnos y responder algunas preguntas clave: Cul es la apreciacin actualizada de la integracin regional (sudamericana) y que papel jugara en las estrategias polticas y econmicas del Uruguay? Cul es el papel de la vecindad en la insercin externa y del Mercosur como instrumento de profundizacin y regulacin de esas relaciones?23El trmino bienestar se usa en sentido de disponibilidad distribuida de bienes yservicios para sociedad, lo cual no significa necesariamente riqueza o comodidad.24En algunos planteos los instrumentos se transforman en objetivos. A veces se leasigna al Mercosur un valor per se, independiente de los intereses nacionales, como sifuera ms importante la asociacin con los pases vecinos que la atencin de losproblemas de empleo, ingreso y pobreza.Cul es el Mercosur que nos sirve y cul es el que podemos tener? Podemos seguir considerando las relaciones comerciales y econmicas con terceros pases como un componente estratgicamente dependiente de la participacin en el Mercosur, o la posibilidad de relacin con terceros es una condicin de la participacin en el Mercosur?Podemos darnos el lujo de no explotar todas y cada una de las posibilidades que ofrezca el mercado de los Estados Unidos por el hecho de discrepar con su poltica exterior y con algunos aspectos relevantes de su poltica comercial?Para responder estar cuestiones cruciales debemos tener claros losrequerimientos que plantea el pas productivo que sera la expresin de losintereses nacionales en el plano econmico a la estrategia de insercin externa25.En nuestra interpretacin, el concepto de pas productivo se refiere a una economa en la cual la produccin y comercializacin de bienes y servicios es la generadora del crecimiento, el empleo y los ingresos. La actividad financiera es un servicio ms que debe apoyar a la produccin y comercializacin de bienes y de otros servicios y el Estado debe dejar de ser una carga pesada para la actividad privada. Es a la luz de esta concepcin que debern establecerse las polticas y adoptarse las posiciones para el desarrollo de la insercin externa en los temas globales, regionales y nacionales.En primer lugar, el comercio y la inversin deben contribuir a cambios graduales en la estructura productiva, que incidan en la demanda de empleo, y atenen la vulnerabilidad actual. El desarrollo de ventajas comparativas dinmicas, la diversificacin del comercio, y la incorporacin de tecnologa y conocimiento en la produccin comercializacin son los caminos para alcanzar ese objetivo.En segundo lugar, la integracin comercial y el mercado ampliado regional pueden contribuir a la mejora de la productividad y competitividad y la explotacin de ventajas comparativas dinmicas, en la medida en que faciliten una insercin activa y eficiente de la regin en la economa global. La integracin regional debe mejorar las condiciones de participacin en la economa global y no constituirse en un obstculo a esos efectos.En tercer lugar, la formacin del mercado ampliado y la estabilidad de las condiciones de acceso al mismo son esenciales para la captacin de inversiones que priorizan la dimensin y seguridad de mercado.En cuarto lugar, hay proyectos estratgicos para el desarrollo del Uruguay, que solo pueden concretarse asociados al mbito de la vecindad. El25 Estamos hablando de los vnculos entre los contenidos de la insercin externa comercio, servicios, inversiones, financiamiento los mbitos en que se instrumentan multilateral regional, bilateral - y los objetivos de crecimiento, empleo, ingreso y sustentabilidad.desarrollo de los servicios logsticos al comercio y el transporte depende de la disponibilidad y mejora de la infraestructura fsica en el Cono Sur, y de una negociacin que solo puede hacerse con los pases del Mercosur, Bolivia y Chile. Tener claro qu proyectos son propios de la vecindad, cuales se pueden manejar con independencia de sta y en cuales puede tener un efecto coadyuvante, es esencial para el xito de la estrategia cierta de insercin externa.Finalmente, la sustentabilidad de la estrategia y la administracin de la vulnerabilidad, son tambin requisitos esenciales. El voluntarismo y la imprevisin son las mayores fuentes de las frustraciones y crisis de los pases de la regin.Para el Uruguay productivo el Mercosur debera asegurar: Una ampliacin estable y creble del mercado que neutralice las limitaciones actuales para la atraccin de inversiones. Un escenario que facilite la especializacin productiva, la formacin de cadenas de produccin de nivel regional y el fortalecimiento de la gestin empresarial. Una plataforma dinmica para la formacin de posiciones conjuntas en el escenario multilateral y para la negociacin con terceros pases dentro del concepto de regionalismo abierto.La contribucin del medio externo a la generacin de empleo e ingreso distribuido, y la creacin y preservacin de condiciones para el desarrollo nacional sustentable - social y econmico - respetando los valores que nuestra sociedad reconoce como fundamentales, constituyen el lmite, al mismo tiempo, para la ideologizacin y para el pragmatismo en la definicin de la estrategia de insercin externa26.2 La integracin: proyeccin y contenidoLa integracin debe ser vista siempre como un fenmeno poltico, que solo puede prosperar en la medida en que existan intereses compartidos y convergentes entre los pases que participan y las divergencias se asimilen como insatisfacciones compartidas. En tal sentido, solo es sustentable mientras sea percibida por las sociedades como un instrumento eficaz para la satisfaccin de sus necesidades y expectativas.26 La ideologizacin extrema puede perpetuar el subdesarrollo y la pobreza. El pragmatismo extremo puede chocar con valores polticos y ticos que nuestra sociedad considera como esenciales.La formacin de uniones aduaneras o zonas de libre comercio tiene obvias repercusiones econmicas y sociales en los pases involucrados, e implican transferir a la gestin colectiva decisiones sobre el manejo de la regulacin del comercio exterior y las negociaciones comerciales con terceros pases. La integracin y cooperacin en otros mbitos, tambin supone la puesta en comn de recursos, decisiones y gestin. La voluntad poltica si no est sustentada en intereses compatibles y apoyo social, queda en mero voluntarismo.Para el Uruguay, la integracin econmica regional como opcin de desarrollo debe tener en cuenta dos elementos. En primer lugar, la integracin comercial y el libre comercio dentro de la regin resultan insuficientes como respuesta a las necesidades de los pases27 en materia de empleo, ingreso distribuido y estabilidad social e institucional y al objetivo de reducir la brecha de productividad con el mundo desarrollado. En segundo lugar, la integracin para Amrica Latina debe ser un instrumento para alcanzar mejores condiciones de insercin en la economa global. Debemos integrarnos para competir y no para protegernos del resto del mundo28. A mediados del siglo pasado, la integracin econmica se concibi como un second best ante la imposibilidad de promover una liberalizacin del comercio internacional total. Ese fue el fundamento de los artculos XXIV y XXV del GATT y un elemento central de la teora de las uniones aduaneras. En Amrica Latina, la integracin econmica nace como respuesta a los cambios en la economa internacional y al agotamiento, en la mayora de los pases, de la sustitucin de importaciones por la estrechez de los mercados nacionales. En un mundo dominado por el proteccionismo, las preferencias regionales y los programas de integracin ambientaron un crecimiento del comercio intrarregional significativo y una diversificacin y fortalecimiento de los vnculos econmicos entre los pases de la regin.Sin embargo, el escenario de liberalizacin progresiva, prevaleciente a partir de mediados de los aos ochenta, redujo los efectos de las preferencias y puso de manifiesto la necesidad de articular los esquemas regionales de integracin con el sistema multilateral e incorporar las negociaciones con27La insercin activa y eficiente de la regin en la economa global requiere actuarsobre los diversos factores determinantes de la competitividad y de la formacin,desarrollo y explotacin de ventajas comparativas dinmicas. Las transformaciones enla estructura productiva de los pases con incorporacin de la economa delconocimiento, el desarrollo de la oferta de bienes y servicios competitivos, la mejorade la infraestructura fsica y los servicios bsicos, la promocin de la inversin y delempleo de calidad y el fortalecimiento de gestin empresarial, deben ser parte delesfuerzo de integracin.28La prctica del regionalismo abierto permitir fortalecer la promocin y defensa delos intereses regionales en el sistema multilateral, negociar efectivamente en formaconjunta, con terceros pases y grupos de pases, y, en general, afianzar ventajascomparativas dinmicas en la regin para proyectarlas a la economa global.terceros pases como uno de los instrumentos de esenciales de dichos esquemas29. La gnesis del Mercosur corresponde a este perodo.Tanto para el Mercosur como para los dems movimientos de integracin econmica, la actualizacin estratgica de su papel debe sustentarse en tres pilares:el enfoque integral del mercado regional incorporando eltratamiento de los temas que tienen que ver con el desarrollocompetitivo de la produccin y comercializacin de bienes y serviciosy la obtencin de ventajas comparativas dinmicas30;la bsqueda de mejores condiciones para la insercin de la regin ylos pases que la forman en la economa global;el tratamiento efectivo de las asimetras entre los pases que seintegran31.Hasta 1998 el Mercosur registr un incremento altamente significativo del comercio entre sus Estados Parte, sustentado en la apertura de los mercados, el alineamiento cambiario y flujos de capital asociados al dinamismo de los mercados internos y la privatizacin de los servicios bsicos. Sin embargo, en ese ambiente expansivo, ya se insinuaron dos problemas. Por una parte, los Estados Parte debieron adaptar y ajustar los plazos, probablemente excesivamente optimistas, de programas crticos para el perfeccionamiento de la unin aduanera y el mercado comn, pero sin modificar los objetivos y la visin oficial del proceso. Por otra, mientras el comportamiento del comercio hacia adentro del bloque era auspicioso, no suceda lo mismo hacia fuera. Las mismas razones que alimentaban el dinamismo del mercado interno, limitaban las condiciones para competir en el mercado internacional.A fines de 1998, sin embargo, una recesin de intensidad variable y prolongada en los mercados de la regin, tuvieron como resultado una cada del comercio, en medio de conflictos sociales, polticos y econmicos de intensidad pocas veces vista en nuestros pases.29Como consecuencia de este cambio, toman nuevos impulsos la formacin de unionesaduaneras que haba quedado postergadas (MCCA, Grupo Andino).30La cooperacin recproca para apoyar los esfuerzos nacionales en aspectostales como la mejora de la productividad y de la gestin empresarial, laincorporacin de conocimiento en la produccin y comercializacin, lacaptacin de inversiones, el financiamiento, el apoyo a los encadenamientosproductivos entre empresas de distintos pases, el desarrollo territorial y lapromocin del comercio de vecindad, la actualizacin tecnolgica, la mejora dela infraestructura fsica y los servicios bsicos, tendr un papel relevante parael aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el mercado regional ytambin para proyectar la produccin regional al mercado global.31Los efectos de las asimetras constituyeron una de las principales causas delos fracasos y estancamiento de los esquemas de integracin.Hoy el Mercosur es un proceso estancado, con mltiplesincumplimientos y con divergencias incipientes entre los socios sobre su propia esencia. Se deterior la credibilidad de los operadores econmicos y los actores sociales, y se corre el riesgo de estabilizarse en un nivel inferior al que tena cinco aos atrs y muy lejano al de las expectativas depositadas en el Tratado de Asuncin. Las negociaciones con terceros muestran la falta de disposicin de Argentina y Brasil a abrir sus mercados. Lo ms grave de ese panorama es la dificultad de los Estados Parte para definir, explcitamente y sobre la base de su real capacidad de compromiso, los objetivos y las metas del proceso y para abordar con sentido comn y espritu asociativo las diversas situaciones que estn planteadas en materia de libre acceso a los mercados y de atraccin de inversiones.Las causas son mltiples, y trascienden a la recesin que afect a la regin durante los ltimos aos, pero debemos destacar tres que es necesario tener en cuenta en la bsqueda de soluciones.En primer lugar, los Estados Parte experimentaron cambios polticos, econmicos y sociales profundos y con repercusiones estructurales como consecuencia de la crisis del perodo 1999/2002. Las tendencias proteccionistas resurgieron, la sensibilidad sectorial aument, y la atencin de los problemas sociales, con pticas de corto plazo, es la gran prioridad en todos los socios. Los flujos comerciales cambiaron de composicin y de destino32. Todos estos elementos se reflejan en las polticas comerciales y en los esfuerzos para captar inversiones.En segundo lugar, las asimetras econmicas y los desequilibrios en los resultados en los resultados comerciales conceptos no contemplados en el Tratado de Asuncin se constituyeron en temas centrales de discusin entre los socios. El Mercosur se caracteriza por un desequilibrio congnito e irreversible en un proceso de integracin en el cual uno de los miembros concentra alrededor del 70 % del PBI regional, del mercado regional, y de los flujos externos del conjunto33. Esta caracterstica determina que todo lo que haga Brasil tenga un impacto decisivo en el funcionamiento del bloque y, al mismo tiempo, le da a Brasil una gran responsabilidad para orientar y sostener la marcha del proceso de integracin en los aspectos econmicos. En realidad, en materia de asimetras coexisten al menos tres situaciones diferentes: las diferencias de dimensin econmica y poltica (que en realidad no son de dos a dos, sino de cuatro diferentes), las diferencias entre regiones dentro de los pases, que afectan a los cuatro pases (incluso al Uruguay), y los efectos de polticas o medidas nacionales, en partic