08 지방 대도시 도시재생 상 사유재산 활용의 한계와 과제에 관한 ... · 2015-11-16 · 지방 대도시 도시재생 상 사유재산 활용의 한계와 과제에

Journal of Daegu Gyeongbuk StudiesVol. 14, No. 2, 2015.10, pp. 123~141

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Journal of Daegu Gyeongbuk Studies

지방 대도시 도시재생 상 사유재산 활용의 한계와 과제에 관한 고찰

: 대구광역시 사례를 중심으로

1)권 용 석*

Limits & Challenges in Utilizing Private Property for the

Urban Regeneration of Provincial Metropolises

: A Case Study on the Metroplitan City Daegu

Kwon, Yong Seok

국문요약

2013년「도시재생활성화및지원에관한특별법」제정과함께본격적인 “도시재생의시대”가개막

된이래, 대구광역시를비롯한지방대도시들의도시재생수요는계속증가할것으로예상된다. 문제는

지방 대도시의 재정상황 악화로 인해 향후 도시재생의 지속적인 추진을 담보하기 어렵다는 사실이다.

본논문의목적은지방대도시의도시재생의지속가능성을담보하기위한방안을모색하는것이다. 이를

위해본연구에서는대구광역시를연구대상으로하여문헌조사및심층인터뷰를통해도출한지방대도

시의도시재생과정상사유재산활용의한계점을바탕으로하여이를해결하기위한 4가지방안을제시

하였다. 제안한방안은① ‘(가칭)우리마을주민위원회’ 구성, ②도시재생전략계획내사유재산활용계획

수립, ③공익목적활용사유재산관리인벤토리작성, ④사유재산활용을제약하는불합리한규제완화

이다.

주제어 : 도시재생, 사유재산, 주민참여, 대구광역시

Abstract

Since the establishment of a new act in 2003 opened the new era of urban regeneration, the

needs on urban regeneration will continually grow in provincial metropolises like Daegu.

However the promotion of the urban regeneration is going to be difficult due to the deterioration

of the financial situation of local governments. In this context I aimed to find implications for

* 본 논문은 대구경북연구원의 정책연구인 “대구 도시재생사업의 효과적 추진을 위한 사유재산 활용방안”의 일부로 진행함.** 대구경북연구원 부연구위원(Associate Research Fellow, Daegu Gyeongbuk Development Institute), E-mail :

[email protected], Tel. : 053-770-5097

124 권 용 석

대구경북연구 제14권 제2호

the sustainability of the urban regeneration in provincial metropolises. I undertook a case study

on Daegu by means of literature research and qualitative interview und suggested four action

programmes from some implications derived from the practice in utilizing private property for

public purposes : ① establishment of the “community board”, ② the consideration of private

property in frame of the Urban regeneration strategy plan, ③creation of a management

inventory, and ④ enactment of an based ordinance.

KeyWords : Urban Regeneration, Private Property, Participation, Daegu

Ⅰ. 서 론

1. 연구배경 및 목적

산업혁명이후도시문제의심화에따라출발한근대도시계획은도시위생및주거환경개선등기여를

하였지만 여전히원도심 쇠퇴, 차량 위주의 도시공간, 주민공동체파괴 등과같은 부작용을유발하였다.

최근 회자되고 있는 뉴어버니즘(New Urbanism), 압축도시(Compact City) 등과 같은 개념은 전술한

새로운도시문제를인식하고적절한해결책을모색하는과정에서제안된것으로, 최근도시계획의양대

축은 ‘대중교통및보행자중심의도시개발및정비’와 ‘지역주민의자생적도시재생’으로볼수있다(권태

정, 2013).

이 중지역주민의자생적도시재생은특히우리보다도시쇠퇴를먼저경험한서구에서활발히논의되

고 있으며, 그 논의의 중심에는 물리적 환경개선의 한계 인식이 존재한다. 즉, 도시재생의 주요 대상이

물리적환경그자체라기보다는물리적환경에서활동하는인간과그를둘러싼모든환경인자이기때문

에 도시쇠퇴는 물리적 환경개선만으로는 해결할 수 없다는 점이다(이상훈․황지욱 2013).

우리나라에서도 1980년대를거치면서대도시중심의도시화과정에서개발용지와주택의부족문제가

발생하였고, 이를 해결하기 위해 신도시 개발을 집중적으로 추진하였다. 이러한 과정에서 공공청사 및

중심상업시설은신도시로이전되면서구도심의인구이탈과도시기능쇠퇴라는부작용이발생하였다. 그

리고이러한부작용은수도권으로의인구이동및산업경제력집중현상으로인해비수도권지역에서더욱

심각하게 나타났다.

도시재생초기단계에서는전면철거로대표되는물리적인정비방식이주를이루었으며추진여부는전

적으로수익성에의해결정되어서수익성이낮은비수도권에서도시재생사업이추진되기를기대하기어

려웠다. 게다가 2008년세계 금융위기이후부동산경기 침체로인해그나마진행되던 사업들의추진도

어렵게 되면서 기존과는 다른 도시재생이 필요하다는 인식이 생겨나기 시작하였다.

당시정비사업의주요실패원인으로는두가지가손꼽힌다. 첫째, 당시정비사업이투기호재로오용

되었으며, 둘째, 정부주도적으로추진되는과정에서해당지역주민은배제되었다. 그결과공동체붕괴와

자생력부재라는문제가초래되었다. 실제, 정비사업을추진하는과정에서토지소유자간이해관계, 세입

지방 대도시 도시재생 상 사유재산 활용의 한계와 과제에 관한 고찰 125


자문제등각종분쟁이발생하였으며그과정에서지역주민공동체가붕괴하는일이다반사로벌어졌다.

단적으로서울소재뉴타운사업지구의경우원주민재정착률이 20%에불과하였다(이상훈, 2012). 게다가

정비사업을 통해 도로 등 기반시설은 정비되었으나 노후불량주택은 그대로 방치되는 사례가 빈번해져

주거환경개선이란본연의취지가무색해졌다. 그이유는노령인구및저소득층의비중이높은노후불량

주거지에서 주민의 자발적인 노후주택 개량을 기대하기는 어려웠기 때문이다.

결국 수익성 위주이면서 동시에 정부의 일방적 도시재생방식에서 초래된 부작용들을 개선하기 위해

우리나라에서도도시재생의성격이변화하고있다. 그리고그지향점은바로 ‘지역주민의자생적도시재

생’이다. 다시말해, 일찍이선진국에서시행해왔던방식을우리도여러시행착오끝에뒤늦게주민이우

선시 되는 방법으로 선회하고 있다고도 할 수 있겠다.

낙후된 지역의주거환경을개선하고더나아가지역경제 활성화를위해추진되는도시재생은지역의

미래를결정하는중요한사안이다. 그러나최근대구를비롯한지방대도시의재정상황은지역경쟁력약

화와함께복지비용등의추가적인재정부담으로인해전보다더욱열악해지고있는형편이다. 지방대도

시가도시재생을지속적으로추진하면서, 또다른한편으로는그에대한재정부담을완화하는해야하는

이중의 압박상황에서 이 두 문제를 동시에 해결할 수 있는 대안 중 하나가 도시재생사업에 주민참여를

보다 적극적으로 유도하는 것이다.

최근도시재생이국가적으로나지역적으로중요한이슈로등장하고있는가운데, 작년 「도시재생활

성화및지원에관한특별법」이제정됨에따라그간진행되었던도시재생사업은앞으로더욱더활발히

추진될것으로기대된다. 이러한여건변화에서나타나는또다른하나의문제는도시재생사업이늘어남

에따라도시재생과정에서발생하는사유재산으로인한사회갈등이더욱더심각해질수있다는점이다.

대구를 비롯한 지방 대도시는 이 같은 우려에 대비하여 도시재생 과정상 사유재산으로 발생할 수 있는

갈등문제를 사전에 해소할 수 있는 방안을 선제적으로 검토할 필요가 있다.

전술한배경하에본연구는대구광역시를대상으로하여주민참여의한형태인주민의사유재산공유

에초점을 맞춰, 공익 목적의도시재생을위해주민의 사유재산을활용할수있는 기틀을마련함으로써

도시재생사업이 보다 효율적이면서 효과적으로 추진될 수 있도록 하는데 있다.

2. 연구 범위와 방법

연구대상은대구광역시를공간적범위로하여현행법

상정의된 ‘도시재생’을실천하는제반과정에서고려되어

야 하는 다양한문제 중에서 사유재산권 활용에관한 사

항에초점을맞추었다. 여기서사유재산권활용은주민들

의공유․기부등자율적인측면뿐만아니라행위제제와

같은 강제적 측면까지 포함하는 포괄적 개념(<표 1>의

①, ②, ③ 유형 모두 포함)으로 적용하였다.

본 연구에서는도시재생이라는공공의목적을위해사유재산 활용시발생하는문제점들을파악하기

① 자율 ② 반자율 ③ 강 제

컨셉참여 이용

개방/이용허용

무상임대

계약

협정

강제수용

행위제제

<표 1> 사유재산 활용의 유형

126 권 용 석


위해문헌조사외에심층인터뷰(Qualitative Interviewing) 방식을병행하였다. 사회조사방법론적으로심

층인터뷰 방식은 사안의 표면적인 측면뿐만 아니라 표출되지 않은 이면적인 부분까지 심층 접근할 수

있는방식으로기본적으로질문자(interviewer)와피질문자(interviewee) 간의반복적인소통과정으로진

행된다. 질문자는구체적인설문항목을정할필요는없으나대략적인질의내용의방향을설정해야하며,

이때에질의사항에대해상당수준의이해가선행되어야한다. 질의방식은상황에따라구조화(structure)

정도를다르게할수있는데, 비구조화질의방식(less structured interview)은연구의초기단계에서연구

주제에대해연구자가미처알지못했던다양한측면을접하는등정보수집이나가설설정목적으로적합

하다. 이에반해피질문자모두같은질의를받는구조화된질의방식(more structured interview)은반복

적인질의과정을거치면서이미세워진가설에대한일반화를하는단계에적합하다. 주의해야할사항으

로는 질문자는 피질문자로부터 연구주제에 대한 직접적인 정답을 얻을 거라는 기대보다는 연구주제와

관련된 여러 측면을 질의함으로서 우회적으로 접근하는 것이 합리적이며, 이러한 맥락에서 질의는 ‘예’,

‘아니오’로끝나는단답형보다는기술형이적합하다. 심층적인내용을다루기위해서는질문자는인터뷰

과정에서확인질문(Follow-up Question, Probe)을던질필요가있다. 동시에원하는주제로유도하기위

해관련예시등을제시할수있는데, 다만 이때주의해야할점은인터뷰를하는동안질문자가가능한

한 발언을 자제하여 피질문자가 충분한 시간을 가지고 답변할 수 있는 기회를 제공해야 한다는 점이다

(Earl Babbie, 2010).

이상의방법론적특성을고려하여본연구에서는 ‘사유재산을활용한도시재생’이란다소낯선주제와

관련하여 다소 일반화되어 학계와 언론에서 다루어진 문제들은 물론, 대구광역시라는 공간적 특수성과

도시재생실무에서비로소인식되는이면적인문제까지심층적으로파악하고자하였다. 이를위해심층

인터뷰는 연구 목적과 인터뷰 대상자 특성을 고려하여 두 가지 방식으로 진행하였다.

첫번째방식은질문내용을사전에정하여이를피질문자에게동일하게묻는정형화(standardized)된

인터뷰로, 대구지역에서도시재생관련활동을해본전문가들에게적용하였다. 반면두번째방식은미리

정해진질문서나특정한형식을갖추지않고인터뷰를진행하였다. 이 방식은피질문자로부터특정분야

에대한심도있는내용을듣고자하는경우에적용하였기때문에주로비(非)대구지역전문가를대상으

로 진행되었다.

직업 인원수 분야 인원수 지역 인원수

총원 10명 총원 10명 총원 10명

교수 4명 도시재생 3명 대구지역 7명

공무원 2명 도시계획 2명 비대구지역 3명

연구원 3명 경관 1명

엔지니어링 1명 건축 3명

토지공법 1명

<표 2> 심층 인터뷰 전문가 구성 (익명처리)

인터뷰대상전문가선정시고려한사항으로는첫째, 다양한방법론을제시할수있는도시재생관련분

야전문성과둘째, 문제를최대한지역적인맥락속에서파악하기위해대구광역시와의연고를고려하였다.



다만지역적맥락과는상관없이전문가적인자문이필요한경우에는타지역의전문가도일부포함시켰다.

심층 인터뷰는 2014년 5월 11일부터 동년 동월 27일까지 17일간 이루어졌다. 인터뷰 진행은 두 방식

모두질문자와피질문자간의개방형토론방식으로이루어졌으며, 토론된내용은기록의편의성과근거

확보차원에서피질문자의양해를구한후녹취하였다. 개방형토론방식을취한이유는피질문자가자신

의 의견을 자유스럽게 개진함으로써 사유재산관련 도시재생사업 문제가 최대한 여과 없이 기술되기를

기대하였기 때문이다.

한편, 토론방식에서는 쌍방의 논의과정에서 은연중에 인터뷰자의 의도가 강요되는 문제가 발생할 수

있다. 이 점을감안하여피질무자의 의견이최대한개진될수 있도록질문자는인터뷰의원활한 흐름을

유지하고 질문의 정확한 의도를 설명하기 위한 예시를 제시하는 수준에서 의사개진을 자재하였다.

대부분의인터뷰는 1-2시간정도소요되었으나, 개방형토론방식을취하다보니일부인터뷰의경우는

4시간 소요되는 경우도 있었다.

첫번째정형화된심층인터뷰에서는피질문자에게 5가지문항에대해동일하게인터뷰하였다. 5가지

인터뷰 요청사항은 다음과 같다.

Ÿ 도시재생 패러다임 변화의 방향

Ÿ 사유재산 관련 도시재생사업 추진과정에서의 문제 사례

Ÿ 도시재생을 위해 주민들의 자발적 사유재산 공유사례

Ÿ 도시재생의 원활한 추진을 위해 고려해야 하는 대구광역시만의 지역성

Ÿ 도시재생을 위한 사유재산 공유를 위한 법제도 개선사항

이외에도피질문자가지적한문제점을정확히이해하기위해추가사전정보가필요하거나미처고려하지

못한부분이언급되는경우에는추가질문을통해보완하였다. 대표적으로대구광역시특정도시재생사업

과 관련된 건축 및 도시계획 관련 규제사항이 이에 해당한다.

한편, 두 번째 비정형화된 심층 인터뷰에서는 다음과 같은 내용을 다뤘다.

Ÿ 토지보상에 대한 사항

Ÿ 타 지역 주민참여 및 교육․홍보 관련 정책추진 현황과 시사점

Ÿ 도시재생사업 실무행정 차원의 문제점

3. 선행연구 검토

사유재산 활용의 출발점인 주민참여와 도시재생이란 주제를 엮어낸 연구는 그동안 활발히 진행되어

왔다. 그럼에도불구하고직접적으로 ‘사유재산을활용한도시재생’이라는주제를다룬연구는부재하다.

따라서본연구는주민참여와도시재생에관련된일반론적인선행연구들을통해간접적으로나마 ‘사유재

산을 활용한 도시재생’이란 주제에 접근할 수밖에 없었다.

128 권 용 석


주민참여와도시재생을키워드로접근한선행연구를연구초점에따라 분류하면 3가지유형으로나눌

수 있다.

첫번째유형은도시재생사업상의보상에관한연구들이다. 대표적으로김승종외(2011)는 법리적측

면에서 공공사업 추진과정 중 보상제도의 문제점을 지적하고 개선방안을 제시하였다.

두번째유형은도시재생사업관련갈등관리에초점을둔연구들로서, 이슬기외(2009), 천현숙․김유

리(2009), 이순자외(2011)는도시재생사업관련발생하는갈등문제(갈등원인, 갈등주체등)를연구대상으

로 삼았다.

세번째유형은주민참여형도시재생에초점을둔연구이다. 이유형의연구들은주민참여활성화를통

해 사유재산활용가능성을 높일수 있다는 간접적이지만보다 근본적인측면에서 본연구와의 연관성을

찾을수있다. 이유형의대표적연구로는채성주외(2009), 신상영(2012), 한승욱․송교욱(2013) 등이있다.

이상의선행연구가시사하는바는, 첫번째유형에서는도시재생과정에서불가피하게발생한사유재산

권침해에 대한적정보상형태와 수준을다룬연구로. 보상은재산권과직결되는사안으로 공익목적의

사업에대한 재산권행사제한측면에서시사점을 찾을수있다. 두번째유형의선행연구는 사유재산에

대한권리침해로인해발생하는갈등구조를어떻게파악하고, 이를해결할것인가에대한단초를제공한

다. 세번째유형의선행연구는어떤방식을통해소유자의적극적인참여를유도하는지를보여줌으로서

궁극적으로는 공공목적을 위한 사유재산의 활용방안을 간접적으로 제공한다.

구 분선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요연구내용

주요

선행

연구

보상 1적정한 보상을 통한 공정사회 구현

(김승종 외, 2011)

문헌조사, 판례분석,

설문 및 사례조사생활보상제도 정비방향과 방안 제시

갈등

2주택재개발사업의 갈등관리방안 모색

(김성연 외, 2010)문헌조사, 설문

주택재개발사업 갈등의 구조화,

갈등관리 법제도 개선안 제시

3도시재생사업 유발 갈등에 대한 사전

대응 기반 마련 (이슬기 외, 2011)문헌조사

도시재생사업의 단계별, 주체별

갈등사례 유형화

4뉴타운사업 민원의 개선방안

모색(천현숙․김유리, 2009)문헌조사

은평구 사례를 통해 뉴타운사업의

민원의 특징과 문제점파악

주민

참여

5안전한 마을만들기를 위한

주민참여방안 모색 (신상영, 2012)설문, 사례연구

안전만들기의 개념과 유형화,

안전만들기 주민참여방안

6도시관리에 있어 주민참여 확대방안

모색(채성주 외, 2009)문헌조사, 사례연구

주민참여제도 분석

주민참여 범위 및 권한 설정

7

노후주거지역 정비를 위한

주민참여방안 모색(한승욱․송교욱,

2013)

문헌조사, 설문

주민의식조사

주거환경정비 주민참여활성화 방안

제도개선 사항

<표 3> 주요 선행연구 특징과 본 연구와의 차별성



Ⅱ. 이론적 고찰

1. 도시재생 목적의 사유재산 활용 근거 및 허용수준

도시재생은항상동일한정적인개념이아니라시대요구에따라그정의가끊임없이변화하는동적인

개념이다. P. Roberts(2000)는 도시재생을 “지속적으로진화하는개념으로도시문제의해결을주도하고,

변동에노출된특정지역의경제적, 물리적, 사회적, 환경적여건을지속적으로제고할수있도록노력하는

종합적이고 통합적인 비전과 행위”라고 정의하였다.

하지만 P. Roberts가 지적한 도시재생개념의 가변성에도불구하고 현시점에서의 도시재생의개념은

관련 법조항에서 다음과 같이 정의되어 있다.

“도시재생”이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로

쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입․창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적․

사회적․물리적․환경적으로 활성화시키는 것을 말한다. (「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별

법」제2조 1항 1목)

즉, 현행법상의도시재생개념에서주목할만한것은단순히쇠퇴지역의활성화라는목적뿐만아니라

그목적을달성하기위한거쳐야하는과정(지역역량강화, 지역자원활용등) 또한중요시되고있다는

점이다. 기존의도시재생이경제적논리에따라수익성위주의물리적인방식으로이루어진결과로도시

재생사업을추진하는과정에서공공성이나장소성등인문사회분야에대한고민은깊지않았다. 최근들

어회자되고있는지역주민자생적도시재생은경제적논리보다는공공성을우선으로하여지역의다양

한사회․문화․역사자산을주민스스로가발굴하고지역발전에활용할수있도록지원하는것이다. 새

로운형태의도시재생의성패를좌우하는것은공공성을위한지역주민의자발적참여, 이중특히도시

재생을 위한 사유재산의 공유일 것이다.

여기서사유재산이란한개인에게속하는사물로, 헌재판결1)에서와같이기본적으로소유자의사용․

수익권및처분권은어떠한경우에서라도보장되어야한다. 다만「대한민국헌법」제23조 제2항에서도

명시되어있는바와같이재산권의행사는공공복리에적합하여야하며, 공공의목적을위해필요한경우

소유권에 대한 제한 또는 의무가 부여될 수 있다.2) 게다가 앞서 언급한 헌재 판결은 사유재산 중 특히

토지 및 건축물의 경우 타 사물에 비해 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 이에 대하여는 다른

재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다는 내용을 담고 있다.

이러한법리적판단에따라공공성격을가진도시재생과정에서필요하다고판단될시사유재산의공

유를요구하는 것이큰틀에서법적으로 불가한것은아니다. 다만 문제는사유재산의공유를 실현하는

과정에서 발생하는 다양한 갈등이 법조항 하나에 의해 자동적으로 해소되지 않는다는 것이다.

1) 공공복지차원의 사유재산권 제약에 관련 헌재 판결(1998.12.24.): “도시계획법 제21조의 위헌여부에 관한 헌법소원”

2) 공익을 위해 사유재산권의 제약은 용인되며 용인가능한 수인의 정도는 해당 법에서 정함

130 권 용 석


2. 도시재생 개념 범위 설정

도시재생이란 공공목적의 행위 규정은 다양한 측면에서 임의적으로 가능하여 개념이 모호할 수 있다.

따라서본연구에서는개념을명확히하고자현행법상도시재생사업이라규정된사업중중앙정부지원차

원의사업은도시활력증진지역사업에, 지자체자체사업으로는폐․공가정비사업에한정하여선정하였다.

선정이유는해당사업유형에는공공목적의사유재산활용에대한법적근거가부재하여사유재산으로

인한문제가타사업유형보다극명하게나타날것으로예상되었기때문이다. 일례로 도시활력증진지역

개발사업의근거법인「균특법」은도시재생사업들의추진과관련하여국고보조에대한재정지원을명

시하고 있으나 사유재산 활용․보호와 관련하여 별도의 조항을 두지 않고 있다.

실제도시재생사업이라불리는사업들은도시재정비, 재건축등기존의도시재개발사업과지역균형발

전차원의부처별사업들을모두아우르는개념으로, 도시재생사업을규정하는기준과종류는「도시재생

활성화및지원에관한특별법」제2조에명시되어있다. 이에따르면 "도시재생사업"이란도시재생활성

화지역에서 도시재생활성화계획에 따라 시행하는 다음 사업을 포괄한다.

• 국가 차원에서 지역발전 및 도시재생을 위하여 추진하는 일련의 사업

• 지방자치단체가 지역발전 및 도시재생을 위하여 추진하는 일련의 사업

• 주민 제안에 따라 지역의 물리적․사회적․인적 자원을 활용하는 공동체 활성화사업

• 도정법 에 따른 정비사업 및 도촉법 에 따른 재정비촉진사업

• 도시개발법」 따른도시개발사업및 역세권의개발및이용에관한법률에따른역세권개발사업

• 산업입지 및 개발에 관한 법률 에 따른 산업단지개발사업 및 산업단지 재생사업

• 항만법 에 따른 항만재개발사업

• 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 에 따른 상권활성화사업 및 시장정비사업

• 국계법 에 따른 도시․군계획시설사업 및 시범도시 지정에 따른 사업

• 경관법 에 따른 경관사업

• 그 밖에 도시재생에 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

<표 4> 법령상 도시재생사업의 종류와 구분

근거법 사업종류구분

목적 집행수단

도촉법재정비촉진

사업

재정비촉진지구에 시행되는 사업

「도정법」 사업, 「도시개발법」 사업, 「국계법」

도시․군계획시설사업, 「전통시장 및 상점가 육성을 위한

특별법」에 따른 시장정비사업

각 근거법에 따라

집행

도정법

주택재개발

사업

정비기반시설이 열악하고 노후․불량건축물이 밀집한 지역에서

주거환경을 개선

토지수용권 시행자

부여

주택재건축

사업

정비기반시설은 양호하나 노후․불량건축물이 밀집한 지역에서

주거환경을 개선

매도청구권 시행자

부여



3. 해외 사례 검토

1) 영국의 폐․공가 정비 법령

영국에서는공공의목적에부합하는경우사유재산의강제적수용을허용하고있다. 일례로, 폐․공가

는 공중보건, 안전, 미관 등 다양한 사회문제를 유발함에도 사유재산인 이유로 이를 재활용하거나 자진

철거하는조치가신속히이루어지는것을기대하기어렵다. 우리나라에서와마찬가지로영국에서도폐․

공가로발생하는도시사회적문제는별반차이가없다. 다만영국이우리와다른점은지방정부가폐․공

가소유자또는점유자로하여금적절한조치를취하도록하는법적근거를마련하여원칙있게대응한다

는점이다. 영국지방정부가합법적으로대응할수있는빈집관련문제는크게 9가지로, 조치의법률적

근거와 조치권한은 다음 표와 같다.

근거법 사업종류구분

목적 집행수단

도시환경정비

사업

상업지역․공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는

부도심등 도시기능의 회복이나 상권 활성화 등이 필요한

지역에서 도시환경을 개선

주거환경관리

사업

단독주택 및 다세대주택 등이 밀집한 지역에서 정비기반시설과

공동이용시설의 확충을 통하여 주거환경을 보전․정비․개량하기

위하여 시행하는 사업

주거환경개선

사업

도시 저소득 주민이 집단으로 거주하는 지역으로서

정비기반시설이 극히 열악하고 노후․불량건축물이 과도하게

밀집한 지역에서 주거환경을 개선

도로 등 정비기반시설

설치비용 국고 지원

당해구역 내

국·공유지를 무상양여

가로주택정비

사업

노후․불량건축물이 밀집한 가로구역에서 종전의 가로를

유지하면서 소규모로 주거환경을 개선

건폐율, 높이 등에

대한 특례 부여

균특법도시활력증진

지역 사업

국토해양부에서 정부의 지역발전정책에 따라 지자체 스스로의

발전을 유도하기 위하여 도시활력증진지역에 해당하는 지자체에

예산을 포괄적으로 지원하여 시행하는 사업

사업유형: 주거지재생, 중심시가지재생, 기초생활기반확충,

지역역량강화

국토부 포괄예산지원

자료 : 국가법령정보센터(http://www.law.go.kr/).

132 권 용 석


문제유형 법률적 근거 조치권한

빈집 정보 확인Local Government Act 2003

Section 85과세목적 수집 자료의 활용

건물․구조물 위험 Building Act 1984 Section 77-78건물 위험요소․위험 부분 제거, 철거요청, 필요시

긴급조치 후 비용회수

주민 위해요소Housing Act 2004 Chapter 2,

Section 28-31 외

위해요소 존재와 개선조치 통지, 즉결심판에 의함

벌금 부과 가능, 공공에 의한 조치후 관련비용 회수

주민안전 대중건강

위해요소

Local Government Act 1982 Sect.

29

비어있는 건물의 무단출입 보안문제와 위험

무단출입과 위험예방을 위한 공공조치

공공조치 후 발생비용의 회수

인접지, 지역의

쾌적성 훼손

Town and Country Planning Act

1990 Sect. 215-216, 219

인접지 쾌적성에 부정적 영향 미치는 부지 소유자,

점유자에게 개선조치 요구

미조치시 즉결심판에 의한 벌금 부과

Building Act 1984 Sect. 79쾌적성 훼손하는 노후, 파손 건물 수리, 복구작업,

철거 등의 요구 통지

건물 등에 대한

반사회적 행동

Anti-social Behaviour Act 2003

Sec. 43

Clean Neighborhoods and

Environment Act 2005 Sect. 28

공공장소 낙서, 사유재산에 대한 무단 광고지 부착

등 반사회적 행동에 벌금 부과 통지

불법 폐기물

쓰레기 투척

Environment Protection Act 1990

Sect. 59

불법 적치된 위해 폐기물 제거 요구

미조치시 벌금부과, 대집행 후 비용회수

생활방해Environment Protection Act 1990

Sect. 80

생활방해 행위 경감, 발생, 재발 금지나 제한 및

조지요구 통지. 미조치시 즉결심판에 의한 벌금

부과

페스트 예방Prevention of Damage by Pests

Act 1949 Sect. 4-5

쥐 박멸이나 서식 억제 조치 요구. 미조치시

대집행후 비용회수

자료 : 이재우(2013), “영국의 빈집 정비․활용 체계와 수단 고찰”, 국토계획 .

<표 5> 영국 지방정부의 폐․공가 문제 대응

이와관련해서주목할만한것은영국지방정부의강제매수명령(Compulsory Purchase Order: CPO)과

강제매매명령(Enforced Sale Procedure: ESP)이다. 강제매수명령은폐․공가정비가공공적차원에서필

요함에도정비를위한보조금등인센티브수단이가능하지않거나실효성이낮다고판단되는경우지방

정부가해당건물을강제매수할수있는권한이다. 한편, 강제매수보다한발짝더나아간것이강제매매

인데, 지방정부가폐․공가직접매입을통해서도활용가치가낮다고판단되는경우경매를통해일반시

장에서 부동산 매각을 강제할 수 있다(이재우, 2013).

2) 뉴욕시 주민위원회

뉴욕시주민위원회(혹은뉴욕시커뮤니티보드, Community Board)는 1951년커뮤니티에영향을미칠

수 있는 예산 및 도시계획 관련 중요한 행정적 결정에 앞서 주민 의견 수렴 및 자문서비스를 제공하는

공식적인기구로 탄생하였다. 주민위원회는 59개 커뮤니티구역(Community Districts)마다 구성되며, 각

각은최대 50명의보드위원으로구성된다. 이들은해당구역에거주하거나종사해야하며, 위원직은급여



없는 봉사직으로 임기는 2년이다.

주민위원회는독립적인뉴욕시소속기관으로특히토지이용, 조닝, 시예산, 공공서비스, 기타커뮤니티

복지와관련된사항에대해자문의역할을수행한다. 이들의권고사항은원칙적으로는구속력이없지만

시 도시계획위원회가 이를 적극적으로 수용하는 관행에 따라사실상 행정결정과정에 매우 큰 영향력을

미친다. 이러한특징으로인해주민위원회는시기관이나공무원과같은권한은없지만당해구역과주민

을 위한 대변인과 조정자로 중요한 역할을 수행하고 있다.

구분 책임사항

토지 이용 및 조닝

구역내 공공시설에 대한 위치선정에 대한 자문

토지이용과 조닝에 관한 자문

자신들의 커뮤니티 성장과 복리를 위한 계획 발의

조닝조례에 따른 변경과 특별허용에 대한 제안 등

시 예산구역의 예산소요 평가

구역관련 예산 수립에 관한 권고사항 제시

기타 커뮤니티 관심사 교통문제에서 주택지 쇠퇴에 이르는 구역의 전체나 부분에 영향을 미치는 모든 문제

구성주체 역할 및 한계주민위원회, 매니저, 직원은 당해 구역과 주민을 위한 대변인과 조정자로 시

기관이나 공무원과 같은 권한은 없지만 대화를 통해 성공적으로 역할 수행

자료 : 배웅규(2007), “도시계획․개발과정에서 주민참여 시스템으로서 뉴욕시 커뷰니키보드의 운영특성 및

시사점 연구” 서울도시연구 .

<표 6> 뉴욕 주민위원회 특성 요약

Ⅲ. 실태분석

1. 대구광역시 도시재생사업 현황과 한계

대구광역시는 2014년 1월현재까지총 21개의도시활력증진지역개발사업(이하도활사업)을 추진중

이다. 도활사업은일반적으로 3년단위사업이되, 기초생활기반확충에해당하는사업은예외적으로사업

종료기간이정해지지않는채계속사업으로지속적으로추진되고있다. 2014년신규사업은총 5개사업이

며, 완료사업은 8개사업이다. 구별로는남구가 5개로가장많으며, 유형별로는중심시가지재생사업이

11개로 가장 많다.

134 권 용 석


구군구 분 세부사업명

사업기간비고

총계 21개 5개

중구(5)

중심시가지 재생 향촌동 전후문화재현관 조성사업 ’10-’14 -

중심시가지 재생 대구읍성 상징거리 조성사업 ’12-’14 -

중심시가지 재생 순종황제 어가길 조성사업 ’13-’15 -

중심시가지 재생 백년의 향수! 추억의 남산 화원둘레길 조성 ’13-’15 -

중심시가지 재생 솔솔솔, 빨간구두 속 보물찾기 ’14-’16 ’14 신규

동구(3)

기초생활 기반 확충 농촌생활 환경정비사업 ’03- -

기초생활 기반 확충 옹기종기 행복 녹색마을 ’13-’14 -

기초생활 기반 확충 안심창조밸리 조성사업 ’14-’17 ’14 신규

서구(1) 중심시가지 재생 행복한 날뫼골 만들기 ’13-’17 -

남구(4)

중심시가지 재생 앞산웰빙 먹거리타운 조성사업 ’10-’14 -

중심시가지 재생 문화예술 생각대로 조성사업 ’11-’15 -

주거지재생 2000배 행복마을 만들기 ’14-’18 ’14 신규

지역역량 강화 生生체험, 창조 드림피아 ’14-’16 ’14 신규

북구(2)중심시가지 재생 종합유통단지 녹색보행가로 조성사업 ’11-’14 -

기초생활 기반 확충 농촌생활 환경정비사업 ’03- -

수성구(3)

중심시가지 재생 파동문화센터 건립사업 ’11-’14

기초생활 기반 확충 농촌생활 환경정비사업 ’03-

주거지재생 해피타운 프로젝트 ’12-’14

달서구(1) 중심시가지 재생“레드블록!” 젊음과 다문화를 담은 원룸촌

재창조’14-’16 ’14 신규

달성군(1)기초생활 기반 확충 농촌생활 환경정비사업 ’03- -

기초생활 기반 확충 기계화경작로 확포장사업 ’91- -

자료 : 대구광역시 도시재생과(2014), 내부자료 .

<표 7> 대구광역시 구군별 도활사업 세부 현황

대구광역시는국비보조사업인도활사업외에도대구광역시와관할구․군이공동으로재원을충당하

는폐공가정비사업을추진중이다. 지금까지의추진경과를간략히요약하면, 2013년 2회에걸쳐폐․공가

에대한전수조사를마쳤으며, 그결과대구광역시내총 2,587 개소의폐․공가가파악되었다. 이중 2013

년에는 50개소를, 2014년현재에는추가로 110개소를사업대상지로선정하고시비지원과함께관할구청

을 중심으로 정비사업을 추진하고 있다.

구 분 계 중 구 동 구 서 구 남 구 북 구 수성구 달서구 달성군

계개소 2,587 643 403 295 447 248 225 170 156

비율(%) 100 24.8 15.5 11.4 17.3 9.6 8.7 6.6 6.1

공가 2,058 535 289 228 418 203 172 125 88

폐가 529 108 114 67 29 45 53 45 68

자료 : 대구광역시 도시재생과(2013), 내부자료 .

<표 6> 대구광역시 폐․공가 총괄 현황 (2013년 현재)



이상의내용들을종합하는차원에서대구광역시도시재생사업들의비용적인측면을살펴보면, 2014년

대구광역시도활사업은총 3,374억원규모이며, 같은해에폐공가정비사업비로는총 5억 8천만원으로

타도시재생사업유형을제외하더라도최소한 3,379억원의공공자금이대구광역시도시재생에투입되고

있는 실정이다.

문제는이러한대규모공공자금이투입되고있는상황에서일회성행사에가까운도시재생사업의효용

에대한많은의문이제기되고있으며(홍경구외, 2013), 또다른한편에서는지자체의재정이지속적으로

악화됨으로서 지방자치의 일환인 공공 주도 도시재생의 지속가능성에 대한 우려의 목소리가 높아지고

있다(주만수, 2012). 따라서도시내낙후지역의개선이앞으로도지속적으로이루어져야하는현시점에

서도시재생의지속가능성을담보하기위한대안으로서 ‘사유재산을활용한도시재생’이란사안을면밀히

검토해 볼 필요가 있다.

2. 심층인터뷰 결과

그간대구광역시에서추진된도시재생사업의대부분은관이사업을주도하면서주민에게협조를구하

는방식으로이루어졌다. 문제는도시재생사업관련주체가관과주민으로축약되는양립구도를띠게되

면서양자간의이해충돌이발생할경우이의조정․해결이쉽지않았다. 특히공공목적을위해일부사

유재산을활용하고자하는경우, 도시재생의공공적측면을간과할수있는관과자신의재산을보장받고

자 하는 주민은 첨예하게 대립할 수밖에 없었다.

관과 주민이 대립한 대표적인 대구광역시 도시재생사례로는 ‘서구 행복한 날뫼골 조성사업’을 들 수

있다. 한국전쟁당시난민촌이었던날뫼골은서구에서가장낙후된지역으로달성토성을따라 1.2km 구

간에벽화가그려지고, 차없는거리가조성될예정이었다. 문제는만약계획대로진행될경우주민들은

자신들이 주차공간으로 사용하던 빈 공간들이 사라지면서 주차난으로불편이 가중될 것을 우려해 사업

반대에나섰다는점이다. 이에대해관은현재주차장으로활용되고있는공간이공영도로이며원칙적으

로주차금지구역이므로주민의요구를받아들이기어렵다는입장을취함에따라민관갈등이심화되었

다(최수경, 2013). 이와 관련하여 전문가 A는 심층 인터뷰 상에서 주민과 관을 매개해주는 중간조직의

필요성을 역설하였다.

“어떻게보면민하고관의입장인데누가주도적으로끌고갈거냐의문제인데이상적인것은주민의

의식이좀바뀌어야하는데그런거를할수있는, 중간에서매개적인조직이있어야겠더라구요. 왜냐하

면주민들은그런(도시재생의) 필요성을느끼지만어떤제도적지원이나기반적으로그조직을이끌어

나아가야될지를잘모르니까중간에매개그룹이있어서민간하고관하고어떤식으로조율이될수있는

지... (검토할 필요가 있습니다)...[중략] ...그런 것들(도시재생사업)이 되면 횔씬 (잘 될 것 같습니다).”

현재도시재생차원에서주민과관의중간매개역할을하고있는기구로는 ‘도시만들기지원센터’가 존

재한다. 도시만들기지원센터란정부, 지자체, 주민이시행하는도시만들기사업의성공적인실현과확산

을위하여정책적, 기술적, 인적지원활동을펼치는조직이다. 도시만들기정책및사업의발굴, 기획, 시

136 권 용 석


행, 조정 관리 분야별 주민참여와 특화발전을 지원하고 전문가 등 참여주체 사이의 업무를 상호 연결,

조정하는역할을담당하고있다. 도시만들기지원센터는국토교통부가지정한 ‘살고싶은도시만들기’ 사업

의 시범도시에 조직된 기구로서 그 외 구․군에는 설치되지 않은 상태이다.

도시재생에서 주민의자발적인사유재산공유를유도하는중요한 요인중의하나는도시재생정책에

대한주민의만족도이다. 왜냐하면주민이도시재생사업에대해만족할수록자신도사업에함께참여해

보고싶은의향도증가하기때문이다. 이와관련하여전문가 B는대구광역시도시재생사업의문제점으로

공공디자인 위주의 사업내용을 지적하였다.

“도시경관을 하는 데 있어가지고 물론 굉장히 다양한 분야의 사람들이 하면 참 좋습니다...[중

략]...그렇더라도 저는 도시의 경관이란 것은 먼저 골격을 만들고 그 다음에 화장을 해야 되는데 여

기는 - 대구에 와서 느낀 것은 - 몬가 바뀐 느낌이 들어요. 자꾸 먼저 화장을 하려고 들어요.”

이러한지적에따라도시재생사업이외양위주로이루어지고있는지살펴보았다. 앞서전문가가선정

한도시재생사업내용을두가지유형으로나누어검토한결과, 공공디자인사업유형하나가 43%를차지

하고 있는비공공디자인 사업들은 57% 비중을 차지하고있었다. 이 결과를 얼핏보면 공공디자인 사업

비중이그리높아보이지않을수도있다. 하지만비공공디자인사업에도시안전, 교통, 공원녹지등다양

한분야들이포함되어있음을감안한다면공공디자인분야가검토대상도시재생사업중 43%를차지한

다는 것은 도시재생사업 상 공공디자인 부분의 비중이 실질적으로 매우 높다는 것을 의미한다.

구분 합계폐․공가

정비사업

대구읍성상징

거리조성사업

해피타운

프로젝트

더좋은

마을만들기

합계 28 (100%) 3 4 7 14

공공디자인 사업 12 (43%) 0 4 2 6

비공공디자인 사업 16 (57%) 3 0 5 8

주 : 1) 공공디자인 사업 예시 : 벽화거리 조성, 조형물 설치, 가로바닥포장 디자인, 경관트레일 구축 등

2) 비다지인 사업 예시 : 공용주차장 건립, 쌈지공원 조성, CCTV 설치, 담장허물기, 도시가스 설치 등

<표 7> 대구광역시 도시재생사업 내 공공디자인 사업 비율

도시재생이라는공익적목적에맞게사유재산을기꺼이공유하는운동이지속적으로진행되기위해서

무엇보다도필요한것이공유목적으로제공된사유재산이실제공익목적에맞게이용되는가를지속적으

로확인하는것이다. 이것은제도운영의투명성에관한것으로제도가투명하게운영되지않을경우정

책에대한신뢰도는떨어지고자연스럽게주민의참여도도낮아질수밖에없다. 이와같은맥락에서전문

가 A는 다음과 같이 지적을 하였다.

“공유에 대한 부분만이 아니고 수요에 대한 공간을 기증할 수도 있는 거 아니에요. 그런 부분에

대한, 모 기증을 한다든지 관리를 누가하는지 관리주체에 대한 부분, 그런 것들이 좀 투명하게 된다

면 제가 보기에는 많은 분들이 좀 더 동참하지 않을까요...[중략]...감사조직의 투명성이 보장된다

던지 그런 것들이 필요한 거 같아요.”

대구광역시 ‘삼덕동벽화마을’ 사례는이러한문제의식을지지하는대표적인사례로서한때대구시대



표주민주도형도시재생성공사례로뽑혔다. 하지만도시재생사업의주도적역할을맡았던인물의공금

횡령의혹으로인해자발적으로도시재생사업에참여했던주민들의신뢰를잃으면서도시재생의동력을

상실하였다.

도시재생 상 사유재산 공유를 어렵게 하는 또 다른 장애요인 중 하나는 현실과 괴리된 도시계획 및

건축관련법제도이다. 대구읍성상징거리조성사업을단적인예로들면, 중구에위치한근대역사골목은

‘한국관광의별’로선정될만큼큰반향을불러일으킨사례이다. 대외적으로는이렇듯대구시의이미지에

개선에크게기여하였지만전문가 C에 따르면 이러한성과이면에는해결이시급함에도아직해결되지

못한 채 남아있는 문제가 있다.

“대구읍성지역이 지구단위계획구역이란 걸로 도시계획이 되어 있거든요. 도시계획법에 보면 얘가

9.9m 고도지구에요. 그래서 어떤 건축행위를 하려면 지금에선 2층 건물을 다 부수고 3층 건물로 지

어야 해요....[중략]...결국엔 지금 현재 건물을 리노베이션해서 고쳐 쓰는 것은 되는데 거기에 일

부 대수선이라든지 개축이 돼서 건축행위가 되버리면 건축은 못하게 되어 있어요.”

즉, 도시역사문화자원보전을위해서는노후또는방치건물을정비해야하는데, 건물대부분은개인소

유이면서그중에는대수선3)까지필요한상태인것도있다. 따라서최저고도제한규제로인해노후건물

수선에 대한 개인이 느끼는 행정적․금전적 부담은 그만큼 커지면서 주민들의 도시재생사업 참여도는

자연스럽게 낮아질 수밖에 없다.

이외에도주민참여를제한하는비합리적인규제는지적(地籍) 관련건축법에서도찾을수있다. 이와

관련한 전문가 D의 진술은 다음과 같다.

“(좁은 길, 작은 필지 등 현재 지역 여건상 건축법에 의해 건축이 불가능한 것은) 없습니다. 근데

손해는 많이 봅니다. ...[중략]...거기가(서구 비산동) ‘지적 불부합지역’이거든요. ...[중략]...기

존에 이렇게 되어 있는 건 (기존 건축물과 지적이 불일치하는 경우) 어쩔 수 없는데 철거하고 새로

짓는다고 하면 이만큼(불일치하는 부분) 자기가 손해를 봐야 하는 거죠. 그러니까 안 질라고 하죠.”

대구광역시내에도시재생이시급한지역들은무계획적으로난개발되었기때문에길이좁고소방시설

등기반시설이미흡하며, 건물노후또한상당히진행된곳들이다. 이러한곳들은대부분지적불부합지4)

로기존의건축물과지적이맞지않으며, 전문가 D의진술대로지적불부합지역에서건축행위를하고자

하는 경우, 허용 건축면적을 산정하는 과정에서 기존 건축면적 중 지적과 불일치하는 부분이 제외되는

불이익을 받게 된다.

이상의내용을종합하면, 주민이자신이살고있는주거환경을스스로개선하고자할경우일부비합리

적인법제도로인해불가피하게불이익을감수해야한다는것으로, 이는결국도시재생상의사유재산공

유를 활성화하기 위해서는 관련 법제도의 개선이 병행되어야 함을 의미한다.

3) “대수선"이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선․변경하거나 증설하는 것으로서 대통령

령으로 정하는 것을 말한다.(건축법 제2조 1항)

4) "지적불부합지" : 지적공부상의 등록사항(경계․면적․위치)이 실제 현황과 일치하지 아니하는 10필지 이상의 집단적인

지역(「지적불부합지정리 지침」 국토해양부예규 제204호, 2012.8.10.)

138 권 용 석


Ⅳ. 결론 및 향후과제

본 연구에서는 도시재생사업 시 사유재산 활용을 저해하는 요인으로 네 가지 요인을 밝혀내었다. 이

요인에 근거하여 도시재생과정에서 사유재산을 보다 적극적으로 활용할수 있는 대처방안이 모색될 수

있을 것이다. 다음은 사유재산의 적극 활용에 필요한 대처방안을 예시적으로 간략히 제시하고자 한다.

첫째, 도시재생사업의발굴․운영․관리관련자문을수행하는조직으로서행정동단위 “(가칭) 우리

마을주민위원회” 구성을제안한다. 사유재산과같이민감한문제를해결하는데있어중재자가필요하지

만, 현재는 중재자 없이 이해관계자인 민과 관이 직접 부딪힐 수밖에 없는 구조적 문제점이 존재한다.

민관의직접적인관계에서돌발할수있는충돌을완충하는기능을수행할수있는, 주민이참여하는독

립적자문조직을운영할필요가있다. 사유재산공유를활성화하기위해서는독립적중재자입장에서관

과주민간의갈등요인을사전에없애고협력을통해상호간의신뢰를쌓는것이중요하다. 이러한의미

에서 관과 주민 간의 중재기능을 수행하는 주민협의체 구성이 요구된다.

<그림 1> 우리마을 주민위원회 (안)

주민위원회의구성은 <그림 1>과같이사업지역지역주민, 시민사회단체등 10명이상의위원으로구성

하되대표는구성원중지역주민을호선하는방식을채택한다. 주민위원회는관과주민간의중재기능을

수행을 위해 주민, 도시재생 주관부서, 지역사회단체 등 다양한 주체들과의 긴밀한 협력을 필요로 한다.

우선 주민과의 관계에 있어서는, 주민협의체는 주민들의 요구사항을 전달하는 기본적인 역할과 함께

도시재생을 위한 주민의견수렴 과정에서 지역의 활용가능한 사유재산을 파악하는 업무를 수행한다.

그 다음으로도시재생주관부서와의관계에선, 도시재생과관련된주민들의필요사항에대해도시재

생주관부서의지원을요청하고, 해당지역에필요한도시재생사업의발굴및추진에교육프로그램을기

획하는업무를위임받는다. 또한도시재생사업에필요하다판단되는경우주민협의체의중재를통해소



유주설득을시도한다. 동시에사업관리․감독및사후평가에도참여하도록하여현재도시재생주관부

서에 과중된 관리업무부담을 덜어주도록 한다.

둘째, 도시재생전략계획내사유재산활용방안을마련한다. 도시재생사업이지역주민삶의질개선과

같은내생적발전을꾀하기보다는주로외부인을유인하기위한목적으로외양적인치장부분에초점을

두다보니 사업의 성과에 대한 주민들의 만족도는 높지 않다. 주민들의 낮은 정책만족도는 주민의 낮은

참여도로이어지며, 결국에는사유재산의활용도도낮아지는문제로귀결된다. 대구광역시전도시차원

의 장기 도시재생전략이 필요하고, 이 전략은 공동체 단위 계획으로 지역특성에 맞게 구체화될 필요가

있다. 참고로대구광역시는올해부터전도시적인도시재생기본계획인 “도시재생전략계획”을수립중에

있다. 사유재산에기반을둔지속가능한도시재생을위해서는도시재생전략계획내에본연구에서제안

된 사유재산 활용방안들이 반영될 필요가 있다.

셋째, 공익목적으로활용되는사유재산관리의투명성을제고하기위해재산관리인벤토리를작성하고

도시재생의날을개최한다. 도시재생활용사유재산관리의불투명성이주민참여를주저하게한다. 공익

목적의도시재생을위해자신의사유재산기부․일시이용허용등을한개인의입장에서는그러한시설물

이최대한원래의취지에맞게이용되기를기대한다. 하지만현재는공익목적으로활용되는사유재산이

원래 취지에 부합되게 활용되고 있는지를 확인할 수 있는 경로가 마련되어 있지 않다. 사회 구성원 간

불신이 계속 증가하고 있는 현실 속에서 도시재생 목적의 사유재산 활용을 한층 더 촉진하기 위해서는

그런사유재산관리에대한투명성이보장될필요가있다. 관리의투명성에있어서는공익목적으로이용

되는사유재산에대한인벤토리, 즉가칭 ‘사유재산인벤토리’를사업초기과정에서부터구축하도록한다.

여기에는 위치, 소유자, 이용허용시설 규모와 범위, 이용허가기간, 이용허용 용도, 소유자, 이용 전 상태,

이용허가에따른공공지원사항, 기타소유자와협의된특약사항등을명시하도록한다. ‘사유재산인벤토

리’ 작성은사업주체가하되, 공공성을보장하기위해도시재생부서의검토후도시재생소관부서홈페이

지를통해상시공개하도록하여소유주및관련자들이필요시언제라도사유재산관리에대한내용을

수시로 확인할 수 있도록 한다.

넷째, 주민참여를제약하는불합리한법제도는허용가능한틀안에서대구광역시조례개정또는제정

을통해적극적으로극복할필요가있다. 일례로원도심과같이개발이후오랜기간방치된지역은낙후

되어있으며이러한낙후지역이지적경계와현존하는건물경계가불일치하는지적불부합지역인경우가

다반사다. 문제는낙후를고려했을때해당지역의재생이시급함에도불구하고지적불부합의이유로건

축의불이익을받게되어주민이선뜻도시재생에참여하기를꺼리게된다는점이다. 따라서이러한부당

한불이익때문에주민참여가기피되지않기위해서는무엇보다도지적불부합지의정리가신속히이루어

져야할것이다. 이와 관련하여건축법령이 2012년 개정되면서계획고권이지자체로위임되면서서울시

는한옥마을재생에장애가되었던규제완화를위해건축조례일부개정을추진하였다. 주민자발적도시

재생을효과적으로추진하기위해서는대구광역시도서울시사례를참조하여그에준하는제도적보완을

해야할것이다. 일례로, 지적불부합지내건축행위상불이익을보정하기위한방안으로서고려해볼만한

것이특례조항이포함된지구단위계획의수립이다. 즉, 하단<그림 2>과같이지적불부합지가속한도시

재생사업지구에대해서는지구단위계획의수립과함께계획내에특례조항포함시켜, 신축시기존건축

140 권 용 석


면적 손해분을 보상토록 한다.

<그림 2> 지적불부합지 건축행위에 대한 인센티브 (안)

이상의연구결과를통해주민의적극적인참여의한형태인주민의사유재산공유에초점을맞춰, 대구

광역시를 대상으로 하여 도시재생사업이 보다 효율적이면서 효과적으로추진될 수 있도록 하는 방안을

제시하였다. ‘도시관리의지속가능성’은최근회자되는중요한이슈로, 이논문을시작으로하여대구광역

시는물론타지방대도시에서도지속가능한도시관리에있어중요한실천방안인 ‘사유재산을활용한도

시재생’이라는 연구주제가 앞으로 본격적으로 논의되길 희망한다.

마지막으로본연구에서는도시재생관련전문가 10명을대상으로심층인터뷰방식을통해대구광역시

내도시재생과정상의사유재산활용문제를다루었다. 연구의한계로는대구광역시지역내다수도시재

생프로젝트에참여한경험과전문성을지녔더라도 10명의전문가들이제시한문제점을대구광역시전체

의문제로일반화하기에는다소논란의소지가있다. 또한제3자인전문가를통해사유재산소유자인도

시재생사업지역주민의시각을충분히이해하는데도적지않은제약이있었다. 따라서이러한문제점을

해결하기 위해서는 도시재생사업 지역 내 주민들을 대상으로 그들의 의견을 충분히 수렴할 수 있도록

현장밀착도가 한층 높은 연구가 앞으로 연이어 추진될 필요가 있다.

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논문접수일：2015. 08. 24, 심사완료일：2015. 10. 09, 최종원고：2015. 10. 16

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