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II. FunzioniII. Funzioni PresentazionePresentazione Casi:Casi:
– Inail - invalidi del lavoroInail - invalidi del lavoro
– InfrastruttureInfrastrutture
– Legge finanziaria 2002Legge finanziaria 2002
– Enel – InfostradaEnel – Infostrada
– Ausiliari del trafficoAusiliari del traffico
– Ferrovie dello StatoFerrovie dello Stato
A) CaratteriA) Caratteri B) ClassificazioneB) Classificazione C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici D) Discipline generali e specialiD) Discipline generali e speciali
22
““allegoria del buon governo”allegoria del buon governo”(Ambrogio Lorenzetti, 1338-40, Palazzo pubblico di (Ambrogio Lorenzetti, 1338-40, Palazzo pubblico di
Siena)Siena)
Bene comune (governo)Giustizia
Cittadini Amministrazione
33Gli effetti del buono o del cattivo governo sulla città”Gli effetti del buono o del cattivo governo sulla città”(Ambrogio Lorenzetti 1290-1348)(Ambrogio Lorenzetti 1290-1348)
edilizia
urbanistica sicurezza
regole
controlli
44effetti del buon governo in città
Impresa
Controllo preventivo o successivo
Ispezioni
Concorrenza
55effetti del buon governo in città
Opere pubbliche
realizzazione finanziamento
espropriazionetributi
pianificazione
66effetti del buon governo in città
Sicurezza > beni pubblici puri
uso della forza finanziamento
tributi
77effetti del buon governo in città
Trasporti
Strade Condotta su strada
Autorizzazione
88effetti del buon governo in città
Matrimonio
Pubblicità Famiglia Figli
Scuola
Sanità
Cultura Sostegno
Atti dichiarativi
99effetti del buon governo in città
Danzatrici
Riunioni inluogo pubblico
Spettacolo
Sostegno
Controllo
1010
““effetti del buon governo in effetti del buon governo in campagna”campagna”
(Ambrogio (Ambrogio LorenzettiLorenzetti 1290-1348) 1290-1348)
Agricoltura Sovvenzioni
Ammassi
Commercioestero
Riparto dellecompetenze
1111
““effetti del buon governo in effetti del buon governo in campagna”campagna”
Tuteladell’ambiente Regole
Controlli
Analisi chimiche
1212
““effetti del buon governo in effetti del buon governo in campagna”campagna”
Lavoro Regole
Controlli
Immigrazione
Poteri pubblicie
poteri privati
1313
““effetti del buon governo in effetti del buon governo in campagna”campagna”
Acqua
Beni pubblici
Tutela
Acquedotti Servizi pubblici
Uso
Concessione
Risorsa scarsa
1414
II. Funzioni (a2)II. Funzioni (a2) Caso Caso Inail – invalidi del lavoro Inail – invalidi del lavoro (doc. 23)
Riparto orizzontale delle funzioni amm.veRiparto orizzontale delle funzioni amm.ve
Principi costituzionali: art. 3 e 32Principi costituzionali: art. 3 e 32
Materie:Materie:
Amministrazioni:Amministrazioni:
Funzione in senso oggettivo e soggettivoFunzione in senso oggettivo e soggettivo
sanitàsanità
Inail: enteInail: entepubblicopubblico
protezione socialeprotezione sociale
Ssn: amministrazionecomposta
Usl: aziendaUsl: azienda
1515
II. Funzioni (a3)II. Funzioni (a3) Caso Caso Infrastrutture Infrastrutture (doc. 24)
C. cost. n. 303/2003C. cost. n. 303/2003
Pluralità di centri di produzione normativaPluralità di centri di produzione normativa
Non gerarchia, ma competenzaNon gerarchia, ma competenza
Riparto verticale delle funzioni amm.veRiparto verticale delle funzioni amm.ve
Principi costituzionali: art. 117 e 118 Principi costituzionali: art. 117 e 118
Trasformazione del disegno costituzionale del 1948: Trasformazione del disegno costituzionale del 1948:
dai principi della competenza statale residuale e del dai principi della competenza statale residuale e del
parallelismo tra funzioni legislative e amministrative ai parallelismo tra funzioni legislative e amministrative ai
principi opposti della competenza comunale residuale e principi opposti della competenza comunale residuale e
della asimmetria tra il riparto di competenze legislative della asimmetria tra il riparto di competenze legislative
e amministrativee amministrative
1616
II. Funzioni (a4)II. Funzioni (a4) Caso Caso InfrastruttureInfrastrutture
Prima del 2001:Prima del 2001:
Dopo il 2001:Dopo il 2001:
Funzioni amm.ve stataliFunzioni amm.ve statali
Funzioni amm.ve comunali (necessità esercizio unitario)Funzioni amm.ve comunali (necessità esercizio unitario)
Potestàlegislativa statalefunzioni amm.ve
statali
Potestàlegislativa regionale
funzioni amm.veregionali
Potestàlegislativa statale
Potestàlegislativa regionale
Funzioni amm.ve regionaliFunzioni amm.ve regionali
1717
II. Funzioni (a5)II. Funzioni (a5) Caso Caso InfrastruttureInfrastrutture
Immagine tradizionale:Immagine tradizionale:
C. cost. 303/2003:C. cost. 303/2003:
Inversione del rapportoInversione del rapporto
Legge Funzioniamministrative
FunzioniAmministrative
(statali)
Legge(statale)
1818
II. Funzioni (a6)II. Funzioni (a6) Caso Caso Legge finanziaria 2002 Legge finanziaria 2002 (doc. 26)
C. cost. n. 14/2004C. cost. n. 14/2004
Distribuzione delle funzioni amministrativeDistribuzione delle funzioni amministrative
Criterio della materiaCriterio della materia
Tutela della concorrenzaTutela della concorrenza
Materia trasversale: difficoltà di individuarne i confini Materia trasversale: difficoltà di individuarne i confini
Nozione ampia: la “rilevanza macroeconomica” Nozione ampia: la “rilevanza macroeconomica”
giustifica l’intervento statalegiustifica l’intervento statale
1919
II. Funzioni (a7)II. Funzioni (a7) Caso Caso Enel - Infostrada Enel - Infostrada (doc. 25)
Decisioni Agcm, Tar, CdSDecisioni Agcm, Tar, CdS
Servizi pubblici: tlc, energiaServizi pubblici: tlc, energia
ConcorrenzaConcorrenza
– Mercato rilevante:Mercato rilevante:
telefonia fissa produzione dienergia elettrica
vendita dienergia ai
clienti idonei
2020
II. Funzioni (a8)II. Funzioni (a8) Caso Ausiliari del trafficoCaso Ausiliari del traffico (doc. 28)
C. cost. ord. n. 157/2001C. cost. ord. n. 157/2001
Trasferimento a privati di compiti di interesse Trasferimento a privati di compiti di interesse
generalegenerale
Ausiliari del trafficoAusiliari del traffico
Limiti e condizioni del trasferimento delle Limiti e condizioni del trasferimento delle
funzioni autoritativefunzioni autoritative
2121
II. Funzioni (a9)II. Funzioni (a9) Caso Caso Ferrovie dello Stato Ferrovie dello Stato (doc. 29)
Cons. Stato n. 1617/2004Cons. Stato n. 1617/2004
Salvaguardia delle garanzie sostanziali senza Salvaguardia delle garanzie sostanziali senza
imposizione di forme e procedure pubbliche imposizione di forme e procedure pubbliche
EspropriazioneEspropriazione
Ferrovie dello Stato s.p.a.Ferrovie dello Stato s.p.a.
L. 241/1990 come modificata dalla l. 15/2005: L. 241/1990 come modificata dalla l. 15/2005:
rispetto dei principi generali dell’azione amm.rispetto dei principi generali dell’azione amm.
2222
II. Funzioni (1)II. Funzioni (1)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline generali e D) Discipline generali e
specialispeciali
A) A) CaratteriCaratteri
1) 1) principio ordinatore della p.a.principio ordinatore della p.a.
- ““funzione” e “funzioni funzione” e “funzioni
amministrative”amministrative”
- vari profili:vari profili:
tripartizione delle funzionitripartizione delle funzioni
funzioni e servizifunzioni e servizi
l’attività amministrativa come l’attività amministrativa come
funzione (congruenza con i funzione (congruenza con i
fini fini pubblici) pubblici)
2323
II. Funzioni (2)II. Funzioni (2)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline D) Discipline
generali e specialigenerali e speciali
2) 2) interesse pubblico come interesse pubblico come
fondamentofondamentoArt. 1 legge 241 Art. 1 legge 241
Individuato dalle normeIndividuato dalle norme
Generale o sezionaleGenerale o sezionale
3) 3) fenomeno generale nel d.a.fenomeno generale nel d.a.
Attività sempre funzionalizzataAttività sempre funzionalizzata
Globalmente rilevanteGlobalmente rilevanteProcedimentalizzataProcedimentalizzata
2424
II. Funzioni (3)II. Funzioni (3)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline generali D) Discipline generali
e specialie speciali
4) 4) “doppia dipendenza”“doppia dipendenza” ( (doc. 30doc. 30)) dai cittadini (elezione popolare) e dai dai cittadini (elezione popolare) e dai
politici (approvazione parlam. leggi)politici (approvazione parlam. leggi)
a) art. 95 cost.: circuito democraticoa) art. 95 cost.: circuito democratico
parlamento
corpoelettorale
governo
p.a.
2525
II. Funzioni (4)II. Funzioni (4)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi C) Servizi
pubblicipubblici
D) Discipline D) Discipline
generali e generali e
specialispeciali
b) art. 97 cost.: “imparzialità” b) art. 97 cost.: “imparzialità”
art. 98 cost.: “al servizio della Nazione”art. 98 cost.: “al servizio della Nazione”
cittadini
p.a.
parlamento
governo
2626
II. Funzioni (5)II. Funzioni (5)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline generali D) Discipline generali
e specialie speciali
Conseguenze:Conseguenze:
- limiti per il legislatore- limiti per il legislatore
- assoggettamento a controlli - assoggettamento a controlli
(discrezionalità amministrativa)(discrezionalità amministrativa)
- partecipazione dei cittadini (aspetto partecipazione dei cittadini (aspetto
oggettivo)oggettivo)
due problemi: due problemi:
1.1.accentuazione profilo oggettivo accentuazione profilo oggettivo
delle funzioni; delle funzioni;
2.2.applicabilità a privati di regole applicabilità a privati di regole
pubblichepubbliche
II. Funzioni (6)II. Funzioni (6)
5) 5) pluralitàpluralità-enti «a fini generali»enti «a fini generali»-soggetti privatisoggetti privati-possibili conflitti:possibili conflitti:
a) a volte risolti dalla Cost. o a) a volte risolti dalla Cost. o dalla leggedalla legge
b) a volte strumenti di b) a volte strumenti di composizione di interessicomposizione di interessi
2727
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline D) Discipline
generali e specialigenerali e speciali
2828
II. Funzioni (7)II. Funzioni (7)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline D) Discipline
generali e specialigenerali e speciali
6) 6) natura permanentenatura permanente non legate a situazioni eccezionali o non legate a situazioni eccezionali o
transitorietransitorie
indipendenti dai singoli episodi e attiindipendenti dai singoli episodi e atti
eccezioni: amministrazioni di missioneeccezioni: amministrazioni di missione
7) 7) quattro elementi costitutiviquattro elementi costitutivi materiamateria
attribuzioniattribuzioni
finifini
destinataridestinatari
2929
II. Funzioni (8)II. Funzioni (8)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline generali D) Discipline generali
e specialie speciali
B) B) ClassificazioneClassificazione– Criteri:Criteri:
per materiaper materia
sulla base delle attribuzioni (finali e sulla base delle attribuzioni (finali e
strumentali)strumentali)
sulla base dei finisulla base dei fini
– Limiti di tali criteriLimiti di tali criteri
– Necessità di una ricostruzione Necessità di una ricostruzione
complessivacomplessiva
3030
II. Funzioni (9)II. Funzioni (9)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline gen. e D) Discipline gen. e
spec.spec.
- Funzioni più importanti- Funzioni più importanti
funzioni tradizionali (es. giustizia, difesa, funzioni tradizionali (es. giustizia, difesa,
ordine pubblico, governo del territorio e ordine pubblico, governo del territorio e
infrastrutture)infrastrutture)
funzioni più recenti (es. ambiente)funzioni più recenti (es. ambiente)
evoluzione: art. 3 cost. e funzioni del benes-evoluzione: art. 3 cost. e funzioni del benes-
sere (scuola, lavoro, protezione sociale)sere (scuola, lavoro, protezione sociale)
prestazioni a fruizione collettiva (es. ambiente)prestazioni a fruizione collettiva (es. ambiente)
prestazioni a fruizione individuale: problemi di prestazioni a fruizione individuale: problemi di
selezione e di eguaglianza (es. sanità)selezione e di eguaglianza (es. sanità)
3131
II. Funzioni (10)II. Funzioni (10) A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici– Nozioni e Nozioni e
carattericaratteri– Regime Regime
tradizionaletradizionale– EvoluzioneEvoluzione– S.p. economiciS.p. economici
D) Discipline D) Discipline
generali e specialigenerali e speciali
C) C) Servizi pubbliciServizi pubblici
- - Nozioni e caratteri:Nozioni e caratteri:attività di prestazione: attività di prestazione:
nozione descrittiva e non nozione descrittiva e non
normativanormativa
non sempre funzioni non sempre funzioni
amministrative: rapporto tra amministrative: rapporto tra
funzioni e servizi variabilefunzioni e servizi variabile
eterogeneitàeterogeneità
3232
II. Funzioni (11)II. Funzioni (11) A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici– Nozioni e caratteriNozioni e caratteri– Regime Regime
tradizionaletradizionale– EvoluzioneEvoluzione– S.p. economiciS.p. economici
D) Discipline generali D) Discipline generali
e specialie speciali
Due distinzioni fondamentaliDue distinzioni fondamentali::
1) Servizi nazionali e 1) Servizi nazionali e
locali:locali:
* * dimensione diversa > dimensione diversa >
disciplina diversadisciplina diversa
2) Servizi economici e 2) Servizi economici e
sociali:sociali:
* d* distinzione incertaistinzione incerta
* c* confine mobileonfine mobile
3333
II. Funzioni (12)II. Funzioni (12)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici– Nozioni e Nozioni e
carattericaratteri– Regime Regime
tradizionaletradizionale– EvoluzioneEvoluzione– S.p. economiciS.p. economici
D) Discipline D) Discipline
generali e specialigenerali e speciali
– Regime tradizionale dei s.p.Regime tradizionale dei s.p. Riconducibilità del servizio a un Riconducibilità del servizio a un
pubblico poterepubblico potereRis. originaria < ris. di legge (art. 43 Ris. originaria < ris. di legge (art. 43
cost.)cost.)Gestione diretta, indiretta, Gestione diretta, indiretta,
concessioneconcessioneCompiti di regolazione e gestione: Compiti di regolazione e gestione:
difficoltà di distinzionedifficoltà di distinzioneStrumento di governo dell’economia: Strumento di governo dell’economia:
rapporto di utenza assorbito nel rapporto di utenza assorbito nel rapporto di cittadinanzarapporto di cittadinanza
Regime amministrativo: disciplina Regime amministrativo: disciplina specialespeciale
3434
II. Funzioni (13)II. Funzioni (13)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici– Nozioni e Nozioni e
carattericaratteri– Regime Regime
tradizionaletradizionale– EvoluzioneEvoluzione– S.p. economiciS.p. economici
D) Discipline D) Discipline
generali e specialigenerali e speciali
– EvoluzioneEvoluzione Progressiva applicazione dei principi Progressiva applicazione dei principi
comunitari (soprattutto: concorrenza)comunitari (soprattutto: concorrenza)Abbandono di riserve e monopoli, Abbandono di riserve e monopoli,
liberalizzazioneliberalizzazioneDistinzione tra regolazione e gestione Distinzione tra regolazione e gestione
e tra rete e servizio (es. Enel, FS)e tra rete e servizio (es. Enel, FS)PrivatizzazioniPrivatizzazioniDissociazione del rapporto di utenza Dissociazione del rapporto di utenza
da quello di cittadinanza; tutela degli da quello di cittadinanza; tutela degli utentiutenti
Distinzione tra funzioni amministrative Distinzione tra funzioni amministrative e s.p.e s.p.
Passaggio da 2 poli a 3 poliPassaggio da 2 poli a 3 poli
3535
II. Funzioni (14)II. Funzioni (14)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici– Nozioni e Nozioni e
carattericaratteri– Regime Regime
tradizionaletradizionale– EvoluzioneEvoluzione– S.p. economiciS.p. economici
D) Discipline D) Discipline
generali e specialigenerali e speciali
– S.p. economiciS.p. economici: attività oggettivamente : attività oggettivamente
qualificate a pubblici interessi e regolazione qualificate a pubblici interessi e regolazione
nei settori dei servizi pubblici liberalizzatinei settori dei servizi pubblici liberalizzati
Nozione di regolazioneNozione di regolazione
Esigenza di assicurare il corretto Esigenza di assicurare il corretto
funzionamento dei mercatifunzionamento dei mercati
Esigenza di tutelare interessi che Esigenza di tutelare interessi che
verrebbero sacrificativerrebbero sacrificati
conseguenza: “Servizio universale”conseguenza: “Servizio universale”
Autorità indipendenti: tecnica di Autorità indipendenti: tecnica di
regolazione di tipo condizionaleregolazione di tipo condizionale
Carte dei servizi pubbliciCarte dei servizi pubblici
3636
II. Funzioni (15)II. Funzioni (15)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline generali D) Discipline generali
e specialie speciali
D) D) discipline generali e specialidiscipline generali e specialidue finalitàdue finalità: : apertura al mercato e apertura al mercato e garanzia dei diritti di utenti e operatorigaranzia dei diritti di utenti e operatori
a)a) generaligenerali: :
concorrenzaconcorrenza
b) b) specialispeciali: :
energia elettricaenergia elettrica
gasgas
trasporti di lineatrasporti di linea
servizi postali servizi postali
telecomunicazionitelecomunicazioni
3737
II. Funzioni (16)II. Funzioni (16)
A) CaratteriA) Caratteri
B) ClassificazioneB) Classificazione
C) Servizi pubbliciC) Servizi pubblici
D) Discipline generali D) Discipline generali
e specialie speciali
Conclusioni:Conclusioni:- Normativa mista: sovranazionale e Normativa mista: sovranazionale e
statalestatale- Pluralità di soggetti: pubblici e Pluralità di soggetti: pubblici e
privati, nazionali e stranieriprivati, nazionali e stranieri- Coesistenza di concorrenza e Coesistenza di concorrenza e
regolazioneregolazione- Conseguenza: “circolo vizioso”Conseguenza: “circolo vizioso”- La regolazione presenta gravi limiti, La regolazione presenta gravi limiti,
ma è necessaria per accompagnare il ma è necessaria per accompagnare il passaggio dal monopolio alla passaggio dal monopolio alla concorrenzaconcorrenza