1

Novas Fronteiras em Governança e

Anticorrupção

O Modelo de Programa ‘Força dos Dados’

e Ação Coletiva para a Ação, visando a

Credibilidade

Lições de Países e Cidades

Materiais de apoio para as apresentações em São Paulo e apoio para o Gabinete da

Prefeita

15 de março de 2001

Banco Mundial

http://www.worldbank.org/wbi/governance

2

Governança Nacional: Desafios da Integração de Atividades Anticorrupção na Mudança Institucional

Uma fórmula simples sintetizando Governança/Anticorrupção:

MG e AC = CI + LI + AC

Melhor Governança e AntiCorrupção =

= Conhecimento/Informação + … ...+ Liderança (incl. política) + ...

... + Ação Coletiva (mudança)

3

3%

4%

4%

4%

7%

8%

18%

4%

48%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

Não vale a pena

Apenas ONGs

Especialistas internacionais

Legislativo

Orgãos de controle

Apenas Executivo

Orgão da Soc. Civil

Orgão AC

Coalizão ampla

Percentagem de Respostas

Quem deve liderar um Programa Nacional de Governança/Anticorrupção?

(respostas de aut. públicas em enquetes em conferências)

AC: Anticorrupção

4

Teste Hipotético:Teste Hipotético:Sobre Informação e Incentivos:Sobre Informação e Incentivos:

• Você seVocê se aproxima de seu carro na garagem vazia e aproxima de seu carro na garagem vazia e sem funcionários, numa hora avançadasem funcionários, numa hora avançada

• Vê um envelope no chão e o recolheVê um envelope no chão e o recolhe

• Ele contém 20 notas de US $100 Ele contém 20 notas de US $100

• Se não houver possibilidade que ninguém venha a Se não houver possibilidade que ninguém venha a saber: nada de câmaras, monitoramento ou notificaçãosaber: nada de câmaras, monitoramento ou notificação

• O que você faria com este envelope com dinheiro?O que você faria com este envelope com dinheiro?

Continuação do teste durante a sessão ao vivo…

5

Um “Auto-Exame de Probidade” Instantâneo: A. If no possibility that anyone could know

50% Indecisos/ refletem sobre o assunto durante a noite

33% Notificam o achado e devolvem o dinheiro

17% Ficam

com o dinheiro

6

Parte B do “Auto-Exame de Probidade”A mesma pergunta, com uma mudança: Se houver 30% de probabilidade de descoberta do fato por terceiros (gravacoes de câmeras, por exemplo)

74% Notificam o achado e devolvem o dinheiro

22% Indecisos/ refletem durante a noite

4% Ficam com o dinheiro

7

O que é Governança?: Uma definição de trabalho

• Governança é o processo e instituições por meio dos quais exerce-se a autoridade num país:

(1) o processo pelo qual os governos são escolhidos, responsabilizados, monitorados, e substituídos;

(2) a capacidade dos governos de gerenciar recursos de modo eficiente, e de formular, implementar e fazer respeitar políticas e regras sólidas; e,

(3) o respeito pelas instituições que governam as interações econômicas e sociais entre si

8

Operacionalizando a Governança: Desdobrando sua definição em componentes que

podem ser medidos, analisados, e trabalhados

Cada um dos 3 componentes principais da definição pode ser quebrado em 2 subcomponentes:

• Expressao (Voz) e Responsabilização

• Estabilidade política e ausência de violência

• Marco regulatório de qualidade

• Efetividade governamental

• Controle da corrupção

• Estado de Direito

9

-2

-1.5

-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

2Zair

e

Cam

ero

on

Uzb

ekis

tan

Nig

eri

a

Ind

on

esia

Mau

riti

us

Co

sta

Ric

a

Mala

ysia

Slo

ven

ia

Fra

nce

Irla

nd

a

Ale

man

ha

Rein

o U

nid

o

Islâ

nd

ia

Ho

lan

da

Su

íça

Fin

lân

dia

Din

am

arc

a

Bu

tão

Cab

o V

erd

e

Gu

ad

alu

pe

Cam

bo

dja

Mald

ivas

Mart

inic

a

Ru

an

da

S.T

om

e e

Prí

ncip

e

Controle da Corrupção: Indicador Agregado (De 155 países escolhidos/transição em todo o mundo)*

Fonte: ‘Governance Matters’, PRWP 2196 by Kaufmann, Kraay and Zoido; com base em dados de 1998. Para detalhes/dados, visite http://www.worldbank.org/wbi/governance Há uma margem de erro (linha fina);a interpretação deve ser extremamente cuidadosa.

MAUBOM

Define-se corrupção usualmente como o mau uso da funcao pública para vantagem privado.

10

A aplicação do Estado de Direito varia por região

OECD AsiaOriental

OrienteMédio

Sul daAsia

EuropaOriental

América Latina

Africasubsaa-riana

Ex-URSS

(basada na agregação de estudos/enquetes 1997-99*)

Altoíndicede ED

Baixoíndice

Nota: As médias regionais são apresentadas para fins de discussão, e em todos os casos escomdem grandes variações intraregionais. A linha vertical fina reflete a margem de erro estimada. Fonte: Kaufmann, Kraay and Zoido-Lobaton (1999). "Aggregating Governance Indicators" and "Governance Matters" PWRP 2195 and 2196. http://www.worldbank.org/wbi/governance

11

P

rob

abil

ida

de

de

per

der

FD

I d

evid

o à

co

rru

pç

ão Probabilidade de perda de investimentos devido à corrupção

(Para FDI, num período de 5 anos. Fonte SP/DRI, 2000, Países Escolhidos, Preliminar)

Certo

Improv.0

20

40

60

80

100

EU

A

No

rueg

a

N.Z

elân

dia

Rei

no

Un

ido

Fra

nça

Jap

ão

Esp

anh

a

Esl

ovê

nia

Est

ôn

ia

Po

lôn

ia

Uru

gu

ai

Bu

lgár

ia

Mal

ásia

Ro

man

ia

Fil

ipin

as

Líb

ano

Tai

lân

dia

Afr

ica

Su

l

Bel

arú

ssia

Alb

ania

Caz

aqu

istã

o

Paq

uis

tão

Cam

arõ

es Irã

Taj

ikis

tan

RD

Co

ng

o

[%]

12

Os ‘dividendos’ da boa governância

Mortalidade infantil e Corrupção

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Fraco Médio Bom

Controle da Corrupção x Dividendo de desenvolvimento

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

Fraca Média Boa

Carga Regulatóriax Dividendo de desenvolvimento

Renda per capita e carga regulatória

Alfabetização e aplicação da Lei

0

25

50

75

100

Fraca Média Boa

Aplicação da Lei x Dividendo de desenvolvimento

Renda per capita e Voz e Responsabilizacao)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

Fraca Média Forte

Voz e Responsabilidadex Dividendo de desenvolvimento

Nota: As colunas representam a correlacao simples entre a boa governanca e resultados de desenvolvimento. A linha representa o

: As barras representam a correlação simples entre boa governância e resultados de desenvolvimento. As linhas representam ovalor previsto quando se levam em conta os efeitos da causalidade (“Dividendos de desenvolvimento”) de melhor governanca paramelhorar resultados de desenvolvimento. Para dados e detalhes metodológicos, visite http://www.worldbank.org/wbi/governance.

13

Semliberdade

Liberdade parcial Liberdade

Co

rru

pçã

oC

orr

up

ção

Alta

Baixa

Liberdades civis

A corrupção está associada à ausência de liberdades civis

Baseada em médias de dados de 160 países.

14

Principais características de novas ferramentas diagnósticas de governança

• Enquetes com varios publicos: domicílios, empresas e autoridades públicas [‘triangulação’]

• Perguntas vivenciais (vs. ‘opiniões’/genéricas)

• Perguntas fechadas especialmente desenhadas e testadas

• Marco conceitual: estrutura de incentivos por trás da governanca; enfoque no desenvolvimento

• Exigências técnicas rigorosas na implementação

• Implementação por institutuições locais, com a colaboração do Banco Mundial

• Reconhecer a multidimensionalidade da governanca

• Enfoque no fornecimento de serviços: insumo para ação e mudança

15

0

1

2

3

4

Baixarenda

Médiarenda

Altarenda

Domicílios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente

Razão suborno/% renda total (um país latino-americano )

16

4.2

2.11.4

0

1

2

3

4

Baixarenda

Mediarenda

Altarenda

Domicìlios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente

Razão suborno renda total (um paìs latino-americano)

17

Albânia

Geórgia

Letônia

0 20 40 60 80

Fiscais alfandegários

Fiscais da receita

Juízes

Polícia comum

Investigadores/ promotores

Ministros

Quais empregos públicos são “vendidos”?

Percentagem de funcionários públicos relatando “compra” de cargo

4860

41

5241

25

3932

16

25

10

4023

5

3332

14

19

Fonte: Diagnostics 1998

18

-5

0

5

10

15

20

LowModerately LowModerately HighHigh

Politicization

Qual nossa limitação em abordar problemas fundamentais?:Agências politizadas e alto vazamento orçamentário

As colunas amarelas representam a média incondicional para cada categoria. A linha azul representa o efeito causal controlado de variáveis X a Y. As linhas vermelhas pontilhadas representam as faixas de confiança em torno ao efeito causal representado pela linha azul.

19

‘Voz’ do cidadão melhora o acesso dos pobres a serviços públicos na Bolívia

Baseado no Levantamento de Autoridades Públicas na Bolívia. A amostra de instituições incluiu 44 órgãos nacionais, departamentais e municipais que devem a priori ser acessíveis aos pobres

30

40

50

60

70

Baixa Mod. Baixa Mod. Alta Alta

Voz / Responsabilização externa

Acc

essi

bil

ity

to t

he

Po

or

Associação Média simples Elo causal controlado

20

Transparência dentro de agências governamentais aumenta seu impacto sobre a redução da pobreza na

Bolívia

Baseada no Levantamento de Autoridades Públicas da Bolívia. A amostra de instituições inclui 50 órgãos nacionais, departamentais e municipais que a priori devem ter um importante impacto sobre a redução da pobreza.

30

40

50

60

Baixa Mod. Baixa Mod. Alta Alta

Transparência interna

Po

vert

y R

edu

ctio

n I

mp

act

Associação Média Simples Elo Causal Controlado

21

Desvio ilegal de fundos prejudica o impacto dos serviços públicos sobre a redução da pobreza

na Bolívia

Baseado no Levantamento de Autoridades Públicas da Bolívia. A amostras de instituições inclui 50 órgãos nacionais, departamentais e municipais que a priori deveriam ter um importante impacto sobre a redução da pobreza.

40

45

50

55

60

Baixo Moderad.baixo Moderad. alto Alto

Desvio Orçamentário

Po

vert

y R

edu

ctio

n Im

pac

t

Elo Causal Controlado Associação de Média Simples

22

Public Prosecutor

Electricicy company

Cent. BankM of Fin - Income

National Fin. Corp.

MunicipalityPresidency

M of Fin - Treasury

Attorney General

Congress

Undersec. Of Gov't

Electoral Supreme TribunalCourts

Universities and schools

M of Energy and MinesM of Fin - Budget

Undersec. Of Social Welfare

Telephone company

National Council of TransitProv. Council

Comptroller

Real Estate Bank

y = -0.05x + 6.05

R2 = 0.50

r=-0.71

1

2

3

4

5

40 50 60 70 80 90 100

Meritocracy in Hiring and Promotion

Public Officials Survey: Meritocracy in the Public Service Can Help Reduce Corruption

High

Low

23* suborno medio para funcionarios publicos

Menores salários no setor público não aumentam o suborno

7.7%

15.5%

8.4%

Suborno*=

3 SM

Suborno*=

0.2 SM

Suborno*=

0.5 SM

0%

3%

6%

9%

12%

15%

Salário mensal

Menos de 3SM Entre 3 & 13 SM Mais de 13 SM

Salário mensalSalário mensal

24

…a importância da ‘Corrupção grauda’: empresas moldando o arcabouco legal, regulatório e de políticas por meio da ‘compra’ ilegal de leis, políticas e regulamentações estatais (“Captura do Estado” pelo setor empresarial)

Índice de Captura Estatal e seus componentes(% das empresas afetadas pela compra empresarial de:...)

Pais

Leisparlamentares (% dasempresas)

Decretospresidenciais (% dasempresas)

BancoCentral(% dasempresas)

Trib.Criminais(% dasempresas)

Trib.Comerciais(% dasempresas)

Financiamentopartidos(% dasempresas)

Indice decaptura daeconomia(% dasempresas)

Classif.Capturadaeconomia

Albania 12 7 8 22 20 25 16 MArmenia 10 7 14 5 6 1 7 MAzerbajao 41 48 39 44 40 35 41 ABelarussia 9 5 25 0 5 4 8 MBulgaria 28 26 28 28 19 42 28 ACroacia 18 24 30 29 29 30 27 ARep.Tcheca 18 11 12 9 9 6 11 MEstonia 14 7 8 8 8 17 10 MGeorgia 29 24 32 18 20 21 24 AHungria 12 7 8 5 5 4 7 MCazaquistao 13 10 19 14 14 6 12 MQuirguistao 18 16 59 26 30 27 29 ALetonia 40 49 8 21 26 35 30 ALituania 15 7 9 11 14 13 11 MMoldavia 43 30 40 33 34 42 37 APolonia 13 10 6 12 18 10 12 MRomania 22 20 26 14 17 27 21 ARussia 35 32 47 24 27 24 32 AEslovaquia 20 12 37 29 25 20 24 AEslovenia 8 5 4 6 6 11 7 MUcrania 44 37 37 21 26 29 32 AUzbequistao 5 4 8 5 9 4 6 M

Global 24 21 25 18 18 20 20

Fonte: Hellman, Jones and Kaufmann “Seize the State, Seize the Day”, http://www.worldbank.org/wbi/governance/

25

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Hungria Estônia Rússia Azerbajão

Legislação parlamentar

Decretos Influência do Banco Central

A captura do estado prevalece em alguns países ‘Economia da Captura’ vs. Economia de Mercado %

de

emp

resa

s af

etad

as p

ela

cap

tura

d

o es

tad

o

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

Impacto adverso de ‘compras’ de:

Fonte: Hellman, Jones and Kaufmann 2000 (BEEPS in Transition)

26

Enormes custos sociais/econômicos da captura do Enormes custos sociais/econômicos da captura do Estado: Estado:

Crescimento muito menor de vendas e de investimentos Crescimento muito menor de vendas e de investimentos na economia na economia

(e também menor proteção de direitos de propriedade)(e também menor proteção de direitos de propriedade)

0

5

10

15

20

25

Ave

rage

rat

e of

gro

wth

'97-

'99

Países de alta captura Países de baixa captura

Vendas

Investimento

27

% Empresas que pagam propinas em compras % Empresas que pagam propinas em compras públicaspúblicas

(dentre as que fazem negócios com o Estado)(dentre as que fazem negócios com o Estado)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

% o

f fi

rms

28

Há captura do Estado onde as liberdades civis são parciais e as reformas econômicas lentas

0%

10%

20%

30%

40%

Ext

ent

of S

tate

C

aptu

re

Alto grau deliberdades civis

Liberdades civisparciais

Alto grau de reformaeconômica

Baixo grau de reformaeconômica

Grau de liberdades civis em econ. em transição

Reformaseconômicas

29

Ação coletiva limita a captura do Ação coletiva limita a captura do EstadoEstado

0102030405060708090

Hungria Rússia Azerbaijão

Membros de assoc.

empresariais (% de

empresas)

Membros ativos Membros inativos

30

Corrupção

FiscalizacaoFiscalizacao publicapublica e e sociedadesociedade civil civil

OmbudsmanOmbudsman nana Albania e Bolivia Albania e Bolivia•• CoalisãoCoalisão do do setor privadosetor privado nana BolíviaBolívia•• Estudos Estudos diagnosticosdiagnosticos e e monitoramentomonitoramento porpor ONGsONGs no no EquadorEquador e e outrosoutros

Melhora da Governanca na Pratica:Estrategias diferenciadas em cinco paises

ControlesControles financeirosfinanceiros:: Reforma Reforma de de compras públicascompras públicas na na BolíviaBolívia,,Equador Equador e Georgiae Georgia

ReformasReformas InstitucionalInstitucional e do e doServiço PúblicoServiço Público:: PrivatizaçãoPrivatização transparente transparente no no EquadorEquador•• ReformaReforma salarialsalarial nana Bolivia Bolivia•• DivulgaçãoDivulgação do do patrimôniopatrimônio na na Bolivia e GeorgiaBolivia e Georgia

Legal-Judicial:Legal-Judicial:

ReformaReforma dada SupremaSuprema CorteCorte nana Bolívia Bolívia •• Teste Teste de de competenciacompetencia e e demissãodemissão de de juízesjuízesnana Georgia, Albania e Georgia, Albania e LetoniaLetonia•• Mediação Mediação na na Albania Albania

Política econômicaPolítica econômica::

DeregulamentaçãoDeregulamentação e e deslicenciamento deslicenciamento nana Bolivia Bolivia•• ReformaReforma alfandegariaalfandegaria no no EquadorEquador e e LetoniaLetonia•• AdministraçãoAdministração Fiscal Fiscal nana LetoniaLetonia e e EquadorEquador•• Reforma Reforma de de codigos codigos fiscaisfiscais//alfandegariosalfandegarios nana Albania Albania

Como controlar a corrupção no nível municipal

• Não há receita unidimensional. Estamos aprendendo. Entretanto, ferramentas práticas adaptadas a cada caso podem ajudar quando:– Existe vontade política– Existe uma abordagem participativa e integrada a reformas institucionais

• Algumas ferramentas: -- envolver pessoas na formulação de políticas, diagnóstico de prioridades, informática para acompanhar receitas e despesas públicas, simplificar as regras para aperfeiçoar o processo de compras, técnicas participativas para melhorar orçamentos locais

IMPLEMENTAÇÃO (1)• Problema: a sociedade civil não tem interesse em participar

em decisoes de governo

• Solucao: Institucionalizar a participacao dos cidadaos– Estabelecer um programa de audiencia publica do orcamento– Estabelecer campanhas de informacao publica– Criar um Agencia de Desenvolvimento e Participação de

Cidadaos (ODCP)– Estabelecer portarias para garantir livre acesso a documentos

publicos– Criar um servico especial de compras eletronicas, “Controlando a

corrupcao”, que rastreia transacoes da prefeitura com empresas pela internet

IMPLEMENTAÇÃO (2)• Problema: Falta de informação e responsabilização

• Solução: Institucionalizar um mecanismo para desenvolver um Sistema de Informação e Monitoramento

– Institucionalizar um sistema de orçamento participativo para a programação de despesas públicas

– Sistema computadorizado de dados (transações municipais, incluindo licitações e compras públicas, e execução de obras públicas)

– Comissão Auditora Tripartite para monitorar o orçament público

IMPLEMENTATION (3)• Problema: procedimentos administrativos complexos• Solucao: Desenvolver um sistema integrado e padronizado:

– Manuais administrativos – Sistema informatizado de dados– Treinamento para funcionarios locais responsaveis pela

prestacao de servicos publicos• Resultado:

– Menos etapas administrativas

– Maior coordenacao entre divisoes

– Evita duplicacao de tarefas

35

Força dos Dados e Ação Coletiva: Síntese

• Lógica da ação coletiva: além da ‘participação’ ou

condicionalidade padrão

• Força dos dados. O conhecimento da poder a coalizões e

despersonaliza o desafio - torna-se sistemico

• Além da corrupção: Governança e Transparência

• Enfoque nos aspectos fundamentais [vs. sintomas]:

Instituições

• Priorização e adaptação por realidades dos países

• Há esperança, mas não há lugar para complacência

36

Resumindo…• Ampliando o marco: Governança para o crescimento

• Abordando a captura do Estado e a corrupção graúda

• Independência política vs.. econômica de agencias chave

• Voz & Sociedade civil: Participação/ação coletiva

• Papel do setor privado competitivo/Associações

empresariais

• Abordando os aspectos fundamentais/sistêmicos [vs..

Sintomas]: imperativo da Reforma Institucional• Novas ferramentas diagnosticas empíricas & disseminação:

The Power of Info.data

http://www.worldbank.org/wbi/governance

37

Corrupção global ao longo do tempoCorrupção global ao longo do tempo(Paises escolhidos; Indice ICRG, re-escalado em 0-10)(Paises escolhidos; Indice ICRG, re-escalado em 0-10)

00

22

44

66

88

Alto grau de Alto grau de corrupcaocorrupcao

Baixo grau Baixo grau de corrupcaode corrupcao

19921992 19931993 19941994 19951995 19961996 19971997 19981998

IndonesiaIndonesia

IndonesiaIndonesia

FinlandiaFinlandia

El SalvadorEl Salvador

1010

El SalvadorEl Salvador

FinlandiaFinlandia

RussiaRussia

RussiaRussia

PoloniaPolonia

PoloniaPolonia

1988-921988-927

38 http://www.worldbank.org/wbi/governance/

39

Os dados são apresentados para analise e subsidiar políticas, não para classificações

precisasOs dados contidos nesta apresentação originam-se de varias pesquisas empresariais (bem como de agencias externas especializadas em classificação) e estão sujeitos a uma margem de erro. O objetivo não e apresentar classificações comparativas precisas entre países, mas sim ilustrar características de desempenho governamental e empresarial, a fim de colaborar para chegar a implicações para a ação. Ao apresentar resultados dessas fontes externas, nem o apresentador nem o Banco Mundial ou sua Junta Diretiva pretende fazer nenhuma classificação de países

Para mais detalhes e dados, visite: http://www.worldbank.org/wbi/governance