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Políticas Fiscais para o Crescimento

Inclusivo Abdoul Aziz WaneFMI

Departamento de Finanças Públicas

Seminário sobre Crescimento, Transformação e Criação de Empregos

9 a 11 de Fevereiro, Maputo, Moçambique

Plano geral da apresentação

• Panorama da desigualdade de renda e do crescimento– Redução da pobreza e distribuição de renda– Panorama da desigualdade de renda e do

crescimento• Política fiscal e desigualdade de renda

– Política fiscal e distribuição de renda– Políticas tributárias para o crescimento inclusivo– Políticas de despesas para o crescimento

inclusivo• Redes de Protecção Social (RPS)

– Programas de transferência condicional de dinheiro

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Pobreza, crescimento e desigualdade

• Variações no Crescimento e na Desigualdade causam variações na pobreza

• O crescimento é o motor da redução da pobreza, mas políticas que afectam a distribuição de renda podem ajudar.

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Pobreza, crescimento e desigualdade

• Nos últimos anos, a desigualdade cresceu em muitos países:

• Mas os padrões são diferentes:– A pobreza aumentou nos países avançados de baixo

crescimento – A pobreza diminuiu nos PBR e EME de rápido crescimento

• Mas houve poucos avanços recentemente (Moçambique)

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Variações na Distribuição de Renda em Países Seleccionados

Pobreza, crescimento e desigualdade

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• Impacto comprovado do crescimento sobre a redução da pobreza (Ravallion e Chen, 1997; Dollar e Kraay, 2002)

• Mas não há consenso sobre o vínculo entre crescimento e desigualdade

Pobreza, crescimento e desigualdadeMoçambique: O crescimento rápido ajudou a reduzir a pobreza

• Mas houve progresso limitado desde 2002, em parte por causa da grande desigualdade

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1996 2002 2008

Moçambique -- Pobreza e Desigualdade (%) Taxa de cresc. : 8.8% (média 1996-2008)

Poverty Inequality

Pobreza, crescimento e desigualdade

• Moçambique: Desigualdade nos Indicadores do Desenvolvimento Humano também é alta:– Uso de água potável pelos mais pobres é 60 p.p.

menor do que pelos mais ricos– Taxa de conclusão do ensino básico é 40 p.p. mais

baixa entre os mais pobres do que entre os mais ricos

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Taxa de mortalidade em menores de 5 anos (por 1.000

nados-vivos)

Partos assistidos por pessoal qualificado (% de partos)

Uso de água potável (%) Conclusão do ensino primário (% de crianças matriculadas)

Moçambique -- Diferenças entre quintis extremos (Q5-Q1)

Pobreza, crescimento e desigualdade

• A desigualdade elevada pode reduzir o crescimento (Tabellini, 1994 Alesina e Rodrik, 1994):– As debilidades do mercado de crédito reduzem o

investimento e o crescimento nos países com grande desigualdade (Piketty, 1993)• Os países mais pobres não podem obter

crédito para investir (falta de garantias, informação assimétrica)

• Os mais pobres não podem enviar os filhos à escola

• Os mais pobres não podem investir na saúde – Conflitos sociais e instabilidade política (Alesina e

Perotti, 1996; Rodrik, 1998)8

Política fiscal e distribuição de renda

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• Política sólidas, alívio da dívida, crescimento, criam condições para atacar a desigualdade e acelerar a redução da pobreza– Criação significativa de espaço orçamental– Mesmo assim a desigualdade é grande e continua a

crescer

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Moçambique -- Espaço Fiscal

Desigualdade Rácio Dívida/PIB

Política fiscal e distribuição de renda

• As políticas fiscais podem ajudar a reduzir a desigualdade de renda e eliminar os nós de estrangulamento para o crescimento de longo prazo, desde que:– A estabilidade macroeconómica seja mantida,

com inflação e dívida baixas– Os impostos e programas de transferências

melhorem o capital humano nos segmentos carentes da população

• Nessas condições, os instrumentos da política fiscal também podem acelerar a redução da pobreza 10

Política fiscal e distribuição de renda

Algumas reflexões iniciais:• Os impostos e programas de

transferências são menos eficazes nos PBR e PRM do que nos países avançados (Deninger e Squire, 1996)– Gini antes dos impostos: 0,38

(menor que o dos países avançados)

– Gini após os impostos: 0,34 (maior que o dos países avançados)

• Importa examinar as políticas tributária e orçamental em conjunto

• Taxas excessivas de impostos podem empurrar a actividade económica para fora do sector formal ou da economia

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Políticas tributárias para o crescimento inclusivo Política tributária e determinantes da desigualdade

• Uma estimação econométrica simples (Gupta et al., 2002):– A desigualdade declina à medida que aumenta o rácio

entre impostos directos e indirectos• Os impostos directos são mais progressivos que os

indirectos

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Políticas tributárias para o crescimento inclusivo Isenções fiscais e desigualdade

• As isenções e taxas reduzidas são comuns nos PBR, mas são um instrumento distributivo pobre.– É melhor gastar mais e, assim, colher mais

benefícios (p. ex., isenções aos alimentos e combustíveis)

– Mobilizar receitas para financiar despesas progressivas é melhor que conceder isenções fiscais generalizadas

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Moçambique -- Benefícios de Isenções Fiscais a Alimentos em relação à Proporção do Rendimento (%)

Proporção do subsídio Proporção do rendimento

Políticas fiscais para o crescimento inclusivoPossíveis lições para Moçambique• Eliminar incentivos sectoriais;• Eliminar isenções temporárias e reduções sectoriais

das taxas do IRPC, racionalizar isenções (alimentos, combustíveis, etc.)

• Melhorar a tributação dos Megaprojectos: – Remover do Código de Benefícios Fiscais os

incentivos especiais que restam– Garantir a modelagem económica completa e

independente dos novos projectos (resultados para os investidores, receita pública, benefícios económicos secundários)

• Prosseguir nos esforços para melhorar os impostos directos: melhorar a tributação dos imóveis e das terras (que é progressiva), para financiar despesas sociais locais

• Combater a evasão fiscal

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Políticas de despesas para o crescimento inclusivo

• As despesas são mais eficazes que os impostos para fins de redistribuição.

• Despesas sociais: impacto de longo prazo sobre o capital humano

• Salários públicos: o instrumento errado para combater a desigualdade

• Despesas bem direccionadas em infra-estruturas e agricultura podem ajudar

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Políticas de despesas para o crescimento inclusivo

• As despesas sociais em Moçambique são relativamente baixos

• Folha salarial alta e receitas baixas reduzem o espaço para despesas sociais

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A composição das despesas importa

2.5 1.9 2.7 3.0 3.76.4 6.0

8.2 8.65.51.2 2.5 2.0 1.7

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1.7 3.12.6 2.5

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10.012.014.0

Despesas Sociais em Países SeleccionadosMédia 2000-2007 (proporção do PIB, %)

Educação Saúde 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00

Malawi

Angola

Chile

Brasil

Botswana

Nigéria

Tanzânia

Zâmbia

Portugal

Namíbia

Moçambique

Despesas com pessoal (% das receitas totais)

Políticas de despesas para o crescimento inclusivo

• Dados sobre Moçambique:– Pobreza rural (56,9%) maior que a pobreza urbana (49,6%)– Pobreza rural subiu (1,6 p.p.); pobreza urbana caiu (1,9 p.p.)

entre 2003 e 2009• Despesas agrícolas podem ajudar a reduzir a desigualdade se:

– Coerentes com a sustentabilidade fiscal e o crescimento global (não marginalizam outras despesas que estimulam o crescimento)

– Direccionadas a agricultores pobres de baixa produtividade (Dorward et al., 2008: grandes subsídios aos fertilizantes no Malawi beneficiaram os menos pobres)

– Aumentarem a produtividade dos agricultores pobres (fertilizantes, máquinas, condicionalidade)

– Não marginalizarem a procura por produtos não-subsidiados17

Despesas agrícolas

Políticas de despesas para o crescimento inclusivo

• Infra-estruturas sociais (educação, saúde) melhoram o acesso dos mais pobres aos serviços sociais mas precisam ser eficazes e bem direccionadas

• Infra-estruturas económicas (transporte, energia, telecomunicação, etc.) melhoram a produtividade dos mais vulneráveis e reduzem a desigualdade

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O capital físico pode ajudar a reduzir a desigualdade

Políticas de despesas para o crescimento inclusivoAnálise da Incidência de Benefícios (AIB)

Alguns conceitos e factos• O nível importa, mas a eficácia dos gastos é

crucial• Gastos bem direccionados são progressivos. Mas

gastos progressivos não são necessariamente bem direccionados (PSA).

• Tornar os gastos progressivos é mais fácil do que direccioná-los correctamente. – Os programas de educação, saúde e

transferências dos países em desenvolvimento são progressivos, mas não são bem direccionados

– A incidência dos gastos com educação e saúde muitas vezes pende a favor dos não-pobres

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• Incidência pró-pobres dos benefícios associada a melhorias na educação e na saúde e acesso alargado à saúde.

• Gastos direccionados poupam recursos fiscais, melhoram o capital humano dos pobres (e da população em geral)

Benefícios do direccionamento

Políticas de despesas para o crescimento inclusivoAIB

Educação SaúdeAcesso à Informação e Comunicação

Rádio (por 1.000 pessoas) 0.48 0.9Linhas telefónicas (por 1.000 pessoas) 0.45 0.41

Resultados para EducaçãoTaxa de escolarização, terciário (% bruta) 0.5 0.58Taxa de analfabetismo, adultos (% de pessoas com 15 anos e mais -0.46 -0.4

Acesso a Serviços de SaúdeNascimentos assistidos pelo pessoal de saúde (% do total) 0.41 0.56Acesso a saneamento básico (% da população) 0.45 0.54Acesso à água (% da população) 0.57 0.59

Resultados para SaúdePrevalência de Malnutrição (% de crianças com menos de 5 anos) -0.56 -0.54Taxa de Mortalidade, crianças (por 1.000 nados-vivos) -0.47 -0.4Expectativa de vida à nascença, total (anos) 0.5 0.42

Fonte: Davoodi et al., 2010

Correlação entre Incidência de Benefícios e Indicadores de Acesso e Resultados

Rácio dos mais pobres aos mais ricos

Políticas de despesas para o crescimento inclusivoAIB –– Educação

• Gastos com ensino básico bem direccionados em todas as regiões, mas em graus variados: Q5/Q1 > 4 na AmLat; só >1,2 na AS

• Gastos com ensino secundário bem direccionados na Ásia e AmLat, mas não na África Subsariana e Médio Oriente/Ásia Central.

• Ensino terciário beneficia principalmente os mais ricos, em todas a regiões

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Países em Desenvolvimento: Incidência da Despesa em Educação

Todos Primário Secundário Terciário

EducaçãoAlvo 55 54 54 52

Bom 22 42 23 0Fraco 33 12 31 52

Incidência 31 37 26 11Progressivo 31 37 26 6Regressivo 0 0 0 5

(número de países)

Políticas de despesas para o crescimento inclusivoAIB –– Saúde e transferências

• Gastos com saúde bem direccionados, em graus variados– Ásia e AmLat: Q1 obtém 1½ e 3 vezes mais que Q5,

respectivamente; mal direccionados na AS e EME• Transferências são progressivas, mas mal direccionadas.

– Benefícios da segurança social (Chile, Costa Rica, Uruguai)

– Subsídios alimentares bem direccionados na Jamaica, Tunísia

– PSA (Moçambique) é progressivo; não é bem direccionado

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Quintil inferior

Q2 Q3 Q4 Quintil superior

Número de agregados familiares que receberam algum apoio do PSA nos últimos 12 meses

Políticas de despesas para o crescimento inclusivoAIB –– Saúde e transferências

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• Os extremamente pobres beneficiam pouco dos gastos com saúde pública

• Melhorar a recuperação de custos dos quintis mais ricos pode melhorar a cobertura e o acesso dos pobres sem aumentar o custo orçamental

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Mais Pobres Q2 Q3 Q4 Mais Ricos

Moçambique -- Incidência da Despesa em Saúde Pública

Redes de Protecção Social (RPS)• Programas não contributivos direccionados aos

pobres– Transferência de dinheiro, direccionada ou não, condicionada

ou não; – Distribuição em espécie de alimentos e outros itens; obras

públicas– Subsídios gerais aos preços, p.ex., alimentos, combustíveis– Isenção de taxas sobre serviços essenciais (saúde, educação)

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RPS: Três mensagens

• Mensagem 1: Podem atacar a pobreza e a desigualdade– Salvaguarda do capital humano dos pobres com a:

• Protecção aos pobres em períodos de fraca actividade económica

• Protecção aos pobres do impacto adverso de reformas estruturais

• Mensagem 2: Precisam ser financiadas – Devem ser direccionadas aos mais carenciados para

conter os custos– O financiamento através do aumento do défice pode ter

um efeito adverso sobre a estabilidade macroeconómica e assim piorar a situação dos pobres

• Mensagem 3: Podem aumentar o crescimento de LP– Se financiadas e bem direccionadas a despesas que

melhorem o capital humano

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• 26

RPS: Podem ir além do assistencialismo

Efeito Natureza do benefício Robustez da evidência

Protecção Promoção

Reduzem a pobreza e a desigualdade através da redistribuição

Permitem às famílias investir–No capital humano das crianças–No seu sustento

Ajudam as famílias a gerir os riscos –Previnem perdas irreversíveis–Permitem actividades de maior risco/retorno

Proporcionam aos governos:─Espaço para focalizar as reformas estruturais─Uma rubrica com alto efeito multiplicador

Fonte: Banco Mundial

Também proporcionam um instrumento anticíclico (estabilizador automático), se bem formuladas e amplas o suficiente

RPS: Podem ajudar a reduzir a desigualdade

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ETIÓPIA

MADAGÁSCAR

MALAWI

SENEGAL

ÁFRICA DO SUL

CHINA

INDONÉSIA

MONGÓLIA

FILIPINAS

VIETNAME

ALBÂNIA

ARMÉNIA

AZERBAIJÃO

BÓSNIA HERZEGOVINA

BULGÁRIA

CROÁCIA

REP. TCHECA

GEÓRGIA

KAZAQUISTÃO

QUIRGUÍZIA

LETÓNIA

MACEDÓNIA

MOLDÁVIAPOLÓNIA

ROMÉNIA

RÚSSIA

TADJIQUISTÃO

TURQUIA

UCRÂNIA

UZBEQUISTÃO

ARGENTINA

BOLÍVIA

BRASIL

CHILE

COLÔMBIA

COSTA RICA

REP. DOMINICANAEL SALVADOR

GUATEMALA

HONDURAS

JAMAICA

MÉXICO

NICARÁGUA

PANAMÁ

PARAGUAI

PERU

URUGUAY

VENEZUELA

EGIPTO

IRÃO

JORDÂNIA

MARROCOSTUNÍSIA

REP. IÉMENBANGLADESH

ÍNDIA

PAQUISTÃO

SRI LANKA

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de G

INI

Despesas com assistência social, percentagem do PIB

Despesa com Redes de Protecção Social e Desigualdade

RPS: Que tamanho apropriado?

• “Nível mínimo e crítico de gastos necessários para um sistema sustentável de redes de segurança” (Banco Mundial)– Deve reflectir a situação fiscal do país.– Os elementos dependem da eficácia.– Depende das prioridades para a redução da pobreza

no LP

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Programas de Transferência Condicional de Dinheiro (TCD)

• Quadro conceptual: em algumas circunstâncias, a transferência condicionada ao comportamento das famílias faz sentido:

1. Justificativas económicas– Persistência de crenças erróneas (quando os pais

acreditam que os rendimentos não respondem ao nível de educação; Attanasio e Kaufmann, 2008)

– “Altruísmo incompleto” (quando os pais subestimam enormemente os futuros rendimentos dos filhos; reduz o incentivo a investir hoje na educação e saúde das crianças)

– Externalidades (sobretudo quando o retorno privado óptimo é menor que o retorno social óptimo)

2. Justificativas de economia política– Maior apoio a um programa que pede aos

beneficiários que façam alguma coisa “para ajudarem a si próprios”

TCD: Inegavelmente progressivas…

• A TCD ajudou a reduzir a pobreza (Nicarágua: 7 p.p.; Colômbia: 3 p.p.)

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Deciles of per capita consumption minus transfer

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Bolsa Familia

Chile Solidario

Chile SUF

Ecuador BDH

Honduras PRAF

Mexico Oportunidades

Jamaica PATH

Cambodia: JFPR

Bangladesh FSSP

Fonte: Banco Mundial

Decis de consumo per capita menos transferências

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TCD: Impacto duradoiro sobre a saúde e a educação

• A TCD promoveu melhorias substanciais na educação e na saúde – sobretudo nas famílias pobres

Fonte: Banco Mundial

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Nicaragua

Honduras

Ecuador

Colombia

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Bangladesh

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Impact

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Impact

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TCD

Taxa de escolarização no cenário de base

TCD: Impacto duradoiro sobre a saúde e a educação

• Devido ao impacto concentrado nos mais pobres, a TCD ajudou a reduzir a “desigualdade de oportunidades”

• Exemplo: Nicarágua

TCD: Custos administrativos

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• Custos menores que os de outros tipos de programas

TCD: Desafios

1. Aumentar o impacto nos resultados de longo prazo em termos de capital humano (p. ex. aprendizado)

Integração com investimentos na qualidade… … E com outras intervenções sociais (p.ex. programas

laborais)2. Impedir a dependência de longo prazo da assistência

pública e os desincentivos à participação no mercado de trabalho.

Exigir o cumprimento das condições Instituir mecanismos claros e regulares de entrada e

saída3. Desenvolver a capacidade administrativa

Actualizar os sistemas de gestão de informação Conter os custos em níveis razoáveis Monitorizar e avaliar o desempenho Expansão gradual à medida que aumenta a capacidade

administrativa

Principais mensagens:1. A estabilidade macroeconómica é essencial2. Aumentar as receitas para financiar despesas de boa

qualidade:– Melhoria dos impostos directos;– Eliminação das isenções permanentes e temporárias

3. Garantir a alocação dos gastos segundo as metas de LP– Controlo dos salários; melhoria dos gastos sociais,

agrícolas e infra-estruturais4. Garantir que as despesas sejam bem direccionadas5. Desenvolver uma RPS para atacar as altas taxas de

pobreza e desigualdade6. TCD para fomentar o capital humano e o crescimento de

LP35

Obrigado!!