1. Primeras hojas 69√...entre la espada y la pared 3 Hábitat II. Declaración de Estambul. segunda conferencia de las naciones Unidas sobre asentamientos humanos. Estambul, Turquía,

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ECUADORDEBATE 76Qui to-Ecua dor, Abril del 2009

PRE SEN TA CION / 3-6

COyUnTURA

Diálogo sobre la coyuntura: Predominio de Alianza País, incertidumbre económica y fragmentación política / 7-20Conflictividad socio-política: Noviembre 2008 - Febrero 2009 / 21-28

TEmACEnTRAl

Dolarización y generación de vivienda formal: su lectura en Ecuador / 29-54Oscar Raúl Ospina y Jaime Erazo EspinosaLa vivienda en Cuba. Reflexiones en torno a un problema pendiente / 55-74Eliana CárdenasIdas y vueltas: el derrotero de las políticas descentralizadas de producción de vivienda social en las principales áreas metropolitanas de Argentina / 75-92María Mercedes Di Virgilio y María Carla RodríguezLa gestión de la vivienda social en el Ecuador: entre la espada y la pared / 93-106María Elena AcostaEl efecto Mivivienda: política de vivienda para la clase media y diferenciación social / 107-122Julio Calderón CockburnCosta Rica: contradicciones alrededor de la ciudad y la vivienda / 123-132Franklin Solano CastroLa lucha por la vivienda social en las áreas centrales: el caso de São Paulo / 133-146Nabil Bonduki

DEBATEAgRARiO

30 años después: una reflexión sobre los estudios rurales y agrarios en Ecuador / 147-174Manuel Chiriboga

Análisis

Entre el populismo autoritario y la preservación de valores ancestrales: la identidad boliviana como consciencia de una crisis histórica / 175-192H.C.F. MansillaLa mujer y el trabajo en Chile, una realidad desafiante / 193-214Bernardita Weisser Soto

REsEÑAs

Veintiocho de Mayo de 1944: una democracia fallida / 215-220Julio Echeverría

cuador Debate abordó el temade la vivienda popular en 1986con el artículo “De la manipula-

ción de la esperanza a la gestión del fra-caso”.2 Su reflexión alertó sobre el ini-cio de la desvalorización conceptual dela vivienda y entregó un análisis oportu-no sobre la oferta electoral denominadaPan, Techo y Empleo, del gobierno deturno.

En esta oportunidad y después de 23años, Ecuador Debate invita a reflexio-nar sobre lo que ha ocurrido en el tema

durante este tiempo, cuáles han sido losprocesos, los avances, los éxitos, los fra-casos, entre otros. Esta reflexión que seda en el marco de la recesión mundial;la crisis financiera, ambiental, energéti-ca y alimenticia; la caída del precio delpetróleo y la dramática crisis hipoteca-ria internacional, aspectos que afectanlas distintas iniciativas de acceso a lavivienda.

Históricamente, uno de los anhelosde las familias fue y es tener una vivien-da: “un lugar bonito y seguro para

La gestión de la vivienda social en el Ecuador: entre la espada y la paredMaría Elena Acosta M.1

Esta invitación a reflexionar sobre lo ocurrido en el tema de la “vivienda popular” o “viviendasocial” durante estos años, confronta las prácticas de producción y acceso a la vivienda, conel concepto de vivienda adecuada, de trascendencia sociológica, económica, política y cultu-ral, que tiene complejas implicancias sobre la gestión de la vivienda en términos de calidad,lo cual se traduce en los resultados de los programas implementados y las opciones que lasfamilias de bajos ingresos tienen a su alcance. Teniendo presente que la vivienda tiene múlti-ples dimensiones, las interrogantes que se pretenden despejar son: ¿cuáles han sido los proce-sos, los avances, los éxitos, los fracasos?; ¿a qué tipo de viviendas acceden las familias de bajosingresos?; ¿qué programas de vivienda se han implementado, ofertado o difundido en los dis-tintos gobiernos?; ¿en los dos casos se cumplen las características, criterios y condiciones delconcepto de vivienda adecuada?

E

1 Máster en Desarrollo Local y Territorial por FLACSO, sede Ecuador. Correo electrónico: [email protected] / [email protected]

2 Fernando Carrión. “De la manipulación de la esperanza a la gestión del fracaso”. Ecuador DebateNo.10. Quito, 1986.

vivir”, esto fue expresado a través deltiempo y recogido en Hábitat II, el másgrande evento mundial de viviendacelebrado en Estambul en 1996, dondese estableció que vivienda adecuada

(…) significa disponer de un lugar priva-do, espacio eficiente, accesibilidad físi-ca, seguridad adecuada, seguridad detenencia, estabilidad y durabilidad es -tructurales, iluminación, calefacción yventilación suficientes, infraestructurabásica adecuada que incluya agua,saneamiento y eliminación de dese-chos, emplazamiento adecuado, accesoal trabajo, todo ello a un costo razo -nable.3

Dicho concepto sirve de referenciapara el presente análisis sobre la“vivienda”, los alcances y resultados delas diferentes iniciativas desarrolladaspara afrontar el déficit habitacional y lacreciente demanda en el país.4

El concepto de vivienda adecuadacontiene avances importantes: el debi-do uso y aplicación de este conceptopodría provocar cambios en la situaciónde muchas familias, a través del mejora-miento de la calidad de sus viviendas oel acceso a viviendas propias. Sinembargo, siendo un concepto de tras-

cendencia sociológica, económica, po -lítica y cultural, tiene complejas impli-cancias sobre la gestión de la viviendaen términos de calidad y acceso, lo cualse traduce en los resultados de los pro-gramas implementados, las acciones delos distintos actores, y amplía la brechaentre lo que las familias5 deberían tenery lo que llegan a construir o a comprar.

Algunas interrogantes se pretendendespejar en este documento, particular-mente respecto a las familias de bajosingresos y escasas oportunidades: ¿aqué tipo de viviendas acceden?; ¿quéprogramas de vivienda se han imple-mentado, ofertado o difundido en losdistintos gobiernos?; ¿en los dos casosse cumplen las características, criteriosy condiciones del concepto de viviendaadecuada?6

Una variedad de respuestas y opi-niones ha generado grandes debates ytambién profundos silencios duranteestos años. Desde quienes sostienenque se han hecho programas modelo ygrandes esfuerzos para afrontar el déficithabitacional generando oportunidadespara las familias; hasta quienes tienenuna posición crítica frente a los resulta-dos obtenidos.

94 mArÍA ElEnA AcOsTA m. / La gestión de la vivienda social en el Ecuador: entre la espada y la pared

3 Hábitat II. Declaración de Estambul. segunda conferencia de las naciones Unidas sobre asentamientoshumanos. Estambul, Turquía, 1996.

4 Considerando la diferencia que existe entre los derechos de propiedad y el derecho a la vivienda ade-cuada.

5 Se asume como familia al conjunto de personas unidas por vínculos de afinidad y/o consanguinidad, ypor vínculos presenciales o virtuales, lazos producto de la migración que las familias mantienen a ladistancia. Se reconocen diferentes tipos de familias por su composición: nuclear, extensa, monoparen-tal; familias vinculadas por sentimientos (convivencia, solidaridad, lazos afectivos y económicos a ladistancia); y familias por su condición económica, ingresos y acceso a oportunidades.

6 Por el enfoque y alcances del análisis no se abordan otros factores fundamentales como el financia-miento, el marco legal y la influencia de los organismos internacionales en la implementación de losprogramas.

La dificultad para acceder a unavivienda adecuada se ha agravado enestos años por los crecientes procesosde urbanización y crecimiento pobla-cional. El Banco Mundial, en 2007,reconoció que América Latina y elCaribe tienen una de las tasas de urba-nización más altas del mundo. LasNaciones Unidas prevén que al 2020 el80% de sus 600 millones de habitantesestará viviendo en ciudades, reflejándo-se este fenómeno en la calidad de lavivienda y las posibilidades de acceso.

Naciones Unidas, en 2006, estimóque en América Latina 1.100 millonesde personas vivían en tugurios, con ten-dencia a incrementarse en 600 millonesmás para el año 2020. Tugurios caracte-rizados por hacinamiento, que no dis-ponen de condiciones sanitarias ade-

cuadas ni proveen protección ambientalapropiada, y que están construidos conmateriales ligeros y sin seguridad detenencia.

En el Ecuador, un importante núme-ro de familias habita en viviendas decondición precaria, sean estos cuartosen casas de inquilinato, mediaguas, ran-chos, covachas, chozas, y otros.7 En1982, las viviendas de condición preca-ria constituían el 35% del total(1.841.036 viviendas); el año 2001 esteporcentaje fue del 18%, pero de un totalde 3.451.025 viviendas (cuadro 1), esdecir, se reduce significativamente elporcentaje de viviendas de condiciónprecaria; sin embargo, el número defamilias viviendo en tales condicioneses casi el mismo.

Ecuador dEBatE / TEMA CENTRAL 95

7 Categorías utilizadas en los distintos censos sobre vivienda realizados en el país.

cuadro 1Viviendas en condición precaria

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Censos 1982-1990-2001.Elaboración: María Elena Acosta M., 2007.

1982 % 1990 % 2001 %

Viviendas particulares 1.841.036 100 2.335.551 100 3.451.025 100

Casa o villa 1.007.987 55 1.520.465 65 2.510.570 73

Departamento 162.025 9 182.393 12 313.026 12

total vivienda según casa o villa y departamento 1.170.012 64 1.702.858 73 2.823.596 82

Cuarto casa inquilinato 147.245 8 159.637 7 207.218 6

Mediagua 221.101 12 267.818 11 216.385 6

Rancho y covacha 187.827 10 166.429 7 156.159 5

Choza 73.339 4 37.117 2 30.167 1

Otros 8.928 0 1.692 0 17.500 1

total cuarto de inquilinato y otros 638.440 35 632.693 27 627.429 18

Según cifras oficiales, en el país eldéficit habitacional sobrepasa 1.200.000viviendas; más de la tercera parte de loshogares no tienen vivienda propia; dosde cada diez hogares pagan arriendopor la vivienda (18,1%); siete de cadadiez hogares tienen vivienda propia(65,7%); el resto habita en viviendasprestadas (16,2%).8

Al año 2007, según el Instituto Na -cional de Estadísticas y Censos (INEC),9el déficit habitacional cualitativo10alcanzó el 75,5% de las viviendas exis-tentes; por materiales el 71,6%; por ser-vicios básicos el 40,3%, y por hacina-miento11 el 29,8%.

Según estimaciones de la Cámara dela Construcción,12 cada año se necesi-tan 50 mil viviendas más para cubrir elcrecimiento poblacional y 150 mil parasuperar el déficit cualitativo, lo que sig-nifica que el número de personas quevive en condiciones precarias, generan-do asentamientos que no cumplen conlas condiciones adecuadas de habitabi-lidad en el país, es ya de varios millonesde personas.

Frente a la realidad reflejada en losdatos, estos 23 años después de la pu -blicación de Ecuador Debate sobrevivienda popular, se han desarrolladoconceptos y propuestas en búsqueda derespuestas y estrategias para afrontar la

compleja situación de acceso y calidadde las viviendas. Gobiernos, fundacio-nes, varias ONG, comunidades, coope-rativas, bancos, constructoras privadas,mutualistas, municipios, entre otros,han impulsado estos procesos o accio-nes, con un abanico de intereses, ten-dencias, enfoques, fuentes de financia-miento, desarrollo tecnológico, etc.,provocando el auge de los llamadosprogramas de vivienda alternativos oeco nó micos, dirigidos a familias debajos ingresos.

Programas que van desde loteo sinservicios, que consiste en grandes terre-nos divididos en pequeñas extensiones;viviendas progresivas, cuyas construc-ciones se inician con una o dos habita-ciones con perspectiva de ampliación,caracterizadas por el uso del zinc en eltecho y bloque en las paredes; cons-trucciones modulares referidas a vivien-das prefabricadas; unidades básicasasentadas en pequeñas extensiones deterreno, sin perspectiva a extenderse demanera planificada, usualmente demadera o caña; piso techo, cuyas pare-des son de cualquier material al alcancede las familias, el techo de zinc y el pisode loseta de cemento; autoconstruc-ción, con la mano de obra de la familiay la adquisición progresiva de materia-les; conjuntos habitacionales populares


8 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). Encuestas de condiciones de vida 2005-2006.Quito:quinta ronda, 2007.

9 loc. cit.10 El INEC consideró las deficiencias en materiales, servicios básicos y hacinamiento para determinar el

déficit cualitativo de la vivienda; si al menos una de ellas afecta a la vivienda, ésta es considerada comovivienda con déficit habitacional cualitativo.

11 El INEC considera hacinamiento cuando habitan más de tres personas por dormitorio.12 Marcia Barzola y Marjorie Ortiz. “Solo privada es la actual opción para tener casa”. El Universo.

Guayaquil, 22 de octubre de 2006.

que ofrecen viviendas entre 24 m2 y 45m2 en planos, con acabados externos,de bloque y cemento, cuyo costo es ele-vado porque incluye el precio del terre-no, costos de legalización, permiso.

A partir de estas prácticas, surgenconceptos como: autoconstrucción,soluciones habitacionales, urbanizacio-nes populares, cooperativas solidarias,producción social del hábitat caracteri-zada por el crecimiento progresivo, laalta densidad y escasa planificación. Segeneran procesos alternativos y supra-alternativos (alternativa de la alternati-va) en la búsqueda de respuestas;muchas veces en medio de la especula-ción del uso del suelo, de una demagó-gica oferta de vivienda y largos añospara la construcción, equipamiento yconsolidación.

Programas de vivienda que en sumayoría se construyen a partir de mode-los preestablecidos, generalmente ofer-tados de manera individual, a los quelas familias deben ajustarse. Propuestasadaptadas a la capacidad económica delas familias y comunidades, más que asu composición y necesidades: lapobreza ha sido la vara de medida apartir de la cual se han diseñado las“respuestas” o “alternativas” para lapoblación que ha quedado marginadapor la oferta del mercado “formal”.

Programas acompañados de frasesque intentan promover una visión dis-tinta y/o “alternativa”, como: “constru-yendo más que casas”; “construyendoesperanza”; “no construimos casas sino

familias”; “¡derecho a la vivienda hoy!”;“¡un mundo habitable para tod@s esposible”; “no solo construimos viviendasino que edificamos familias”, entremuchos otros. Por otra parte, frecuente-mente las familias dicen “no importadónde, ni cómo, con tal de tener untecho propio”. El deseo de tener unlugar para vivir es tan grande que seacepta lo que ofrecen o se construye loque se puede y donde se puede. En elEcuador, los beneficiarios del programade subsidio de vivienda social han rea-lizado denuncias en los distintos gobier-nos: “Las viviendas tienen techos ypuertas de mala calidad, columnas quese caen y la ausencia de control esta-tal,”13 por lo que se las ha denominado“casas de papel”. “A finales de 2008, unviento calificado de mediana intensidaden Manabí desnudó un problema aescala nacional: la mala calidad demuchas casas que se construían conrecursos del Ministerio de DesarrolloUrbano y Vivienda, a través del progra-ma “Socio Vivienda”14 Las autoridadesse defienden diciendo que “de 27 milcasas que construyeron en la provincia,era “lógico” que unas cuantas tuvieranproblemas.”15

Las familias que participan en losdiversos programas implementados,sean estos pilotos o masivos, no necesa-riamente viven en mejores condiciones;sin embargo, estos programas fueronpresentados como una esperanza, comouna oportunidad; al respecto, algunostestimonios anónimos: “ahora son fami-


13 Hoy. “Un viento revela mala calidad de las viviendas”. Quito, 1 de enero de 2009.14 loc. cit.15 loc. cit.

lias que cuando llueve, no se les entra elagua, aunque vivan un montón”; “estánmejor que antes”, “no es la casa quequería pero es lo que puedo pagar”; “espeor no hacer nada, las familias puedenir mejorando poco a poco”; “de vivir enun cuarto arrendado, ahora estánpagando su casa propia aunque sea de36 m2, es suya y el sentimiento de satis-facción es mayor, aunque la deuda seapara 20 años”.

Los esfuerzos bien intencionados deestos años no llegan a cumplir con loestipulado por las organizaciones e ins-tituciones defensoras de lo que se deno-mina Soluciones Habitacionales, lasque

(…) entienden la vivienda como un pro-ceso y busca que todas las familias, ensu etapa inicial o en forma progresiva,dispongan de espacios habitables quecumplan todos los requisitos exigidospor las normas internacionales o bienlas normas que cada país establezca deacuerdo a sus peculiaridades; pero quenunca se acepte como SoluciónHabitacional aquella que no disponga opueda alcanzar esos estándares.16

En los diferentes programas ejecuta-dos, las familias viven en mejores con-diciones de las que vivían antes deacceder a los proyectos, pero no nece-sariamente en condiciones adecuadas.El trabajo realizado es necesario para

atenuar la grave situación de acceso ycalidad de la vivienda, pero no es sufi-ciente; es importante reflexionar, deforma autocrítica, los resultados de losprogramas, para evitar que el remediosea peor que la enfermedad.

Para afrontar el problema de lavivienda, distintos gobiernos han des-arrollado propuestas que han impulsadoprogramas de vivienda económica,vivienda de interés social, vivienda paralos pobres; en muchos de los casos, noestuvieron dirigidos a los sectores másnecesitados, pero la calidad y procedi-mientos han sido motivo de denuncias,conflictos y debate en medio de la difu-sión de resultados.

En 1988, el Gobierno de RodrigoBorja, del partido Izquierda Democrá -tica, con el lema “Ahora le toca al pue-blo” y “Justicia social con libertad”, pre-sentó un plan de gobierno con 12 pun-tos generales en los que no se aludía demanera directa al tema de la vivienda.Su Gobierno impulsó programas habita-cionales a través del Banco Ecuatorianode la Vivienda, con ejecución directacon construcción y crédito. En los cua-tro años de su administración, se cons-truyeron 84 mil unidades17 que estuvie-ron destinadas a la clase media y mediaalta, programas caracterizados por altadensidad poblacional y largos procesosde consolidación.


16 Leandro Quintana Uranga. “Políticas, soluciones y participación de la poblaciónen la producción social del hábitat”. En: seminario internacional Producción social del hábitat y neo-liberalismo: el capital de la gente versus la miseria del capital. Montevideo: Federación Uruguaya deCooperativas de Viviendas por Ayuda Mutua, Secretaría Latinoamericana de Vivienda Popular,Coalición Internacional del Hábitat, 2001. Documento electrónico: http://www.chasque.apc.org/veci-net/psh18.htm

17 loc. cit.

En 1992, el Gobierno de SixtoDurán Ballén, del Partido Unión Nacio -nal Republicana, impulsó la moderniza-ción y el cambio en el sistema de acce-so a la vivienda: se creó el Ministerio deDesarrollo Urbano, Vivienda y Sanea -miento Ambiental (MIDUVI),18 del quepasaron a ser parte el Banco Ecuato -riano de la Vivienda, sin perder su auto-nomía; la Junta de la Vivienda que des-apareció entre 1992-1993; el InstitutoEcuatoriano de Obras Sanitarias, y laDirección Nacional de Avalúos y Catas -tros (DINAC), que pertenecía al Ministe -rio de Finanzas.

Entre 1993-1994, se formuló en elMIDUVI la Política Nacional de Desa -rrollo Urbano, Vivienda y Sanea mientoAmbiental, que constituye el marcoconceptual de la acción del Estado, losgobiernos seccionales y del sector pri-vado. En 1994, se realizó una inversiónde $ 14,5 millones para la construcciónde viviendas populares; el BancoEcuato riano de la Vivienda construyó49.080 viviendas.19 Se produjo un cam-bio en el rol del Estado y tomó auge eltema habitacional, priorizando la focali-zación para la gestión de vivienda.

En 1996, Abdalá Bucaram, delPartido Roldosista Ecuatoriano, con lasfrases “Un solo toque” y “La fuerza delos pobres”, promovió en su campaña lavivienda popular. El programa “Un solotoque”, con el plan de vivienda ElRecreo, en Durán, fue su proyecto pilo-to. No llegó a construir ni el 20% de las11 mil unidades proyectadas20 en elcorto tiempo de su permanencia en elGobierno. Al programa accedía quientenía capacidad de pago, relación labo-ral estable, certificado de ingresos yrelación con el partido político.21

En 1998, el Gobierno de JamilMahuad, del partido Democracia Po -pular, ofreció un nuevo rumbo. Las ofer-tas de carácter social fueron su caracte-rística. El MIDUVI incorporó el concep-to de mejoramiento de la vivienda a tra-vés del crédito e implementó el bonopara vivienda. Se entregaron 23.833bonos para vivienda nueva, 24.054bonos para mejoramiento22 evidencián-dose una vez más la focalización de lasacciones. Este Gobierno declaró elferiado bancario, por lo que Mahuadsalió de la Presi dencia y terminó el perí-odo su binomio Gustavo Noboa.


18 Programa de Gestión Urbana de las Naciones Unidas (PGU-LAC). El Programa de Gestión Urbanacomo experiencia innovadora de asistencia técnica. Quito: Informe, 1998. El MIDUVI fue estructuradocon el apoyo de este Programa.

19 s/a. Ecuador: actividades del sector servicios construcción y vivienda. Documento electrónico:http://www.cideiber.com/infoPaises/Ecuador/Ecuador-06-07.html

20 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) / Subsecretaria de Vivienda. Archivos. Quito,2007-2008.

21 El Gobierno de Abdalá Bucaram afrontó, dejó al país en una grave crisis. Esto fue asumido con gran-des debilidades y poca transparencia política por el interinazgo siguiente de Fabián Alarcón, donde lasituación se agravó con casos de escándalo. Dentro de estos problemas, le correspondió asumir la pri-mera magistratura a Jamil Mahuad Witt.

22 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) / Subsecretaria de Vivienda. Archivos. Quito,2007-2008.

En 2003, llegó al poder el binomioLucio Gutiérrez-Alfredo Palacio, delPartido Sociedad Patriótica, con el eslo-gan “Juntos contra la corrupción”. Eneste Gobierno se impulsó el programa“Un solo toque II”, a través del MIDU-VI, pero no se concretó. Se ofreció con-seguir un crédito de $ 5 mil millones, yfinalmente se entregaron 10.623 bonospara vivienda nueva y 15.702 bonospara mejoramiento.23

A partir del derrocamiento deGutiérrez, asumió la PresidenciaAlfredo Palacio, en cuyo Gobierno seconsideró la idea de devolver al BancoEcuatoriano de la Vivienda la categoríade banca de primer piso, se intentóaprobar una política de vivienda pocodiscutida, y se planteó sacar del presu-puesto del Estado el bono de la vivien-da, pero no se concretó, entre otros fac-tores, por presión de los grupos sociales,organizados alrededor del derecho a lavivienda.24

Al término del período de Gobierno2003-2007, el déficit habitacional llegóa 1.430.000 unidades. En el primer tri-mestre 2005, el Banco no realizó ningu-na operación, enfocó su actividad en elesquema de los fideicomisos en calidadde adherente para construir proyectos,con un aporte propio del 70% delBanco. El patrimonio del BancoEcuatoriano de la Vivienda, a septiem-bre de 2005, era de $ 63,2 millones; alfinalizar el período, el patrimonio seredujo considerablemente.

En enero de 2007, se inició el Go -bierno de Rafael Correa, del Movi -miento Alianza País, autodefinido comoel “Gobierno de la revolución ciudada-na”. La vivienda fue uno de los temascentrales de su campaña. En febrero de2007, por decreto se duplicó el valordel bono de vivienda nueva y mejora-miento, equiparando el bono rural yurbano en $ 3.600; se duplicó el bonode mejoramiento de vivienda urbana, yen el área rural se cuadriplicó llegandoa $ 1.500.

Se ha implementado el bono de titu-lación, destinado a financiar la formali-zación de las escrituras de traspaso dedominio. El financiamiento provinobásicamente del Fondo de Estabiliza -ción Inversión Social y Productiva yReducción del Endeudamiento Público(FEIREP). Se ha dado apertura a la socie-dad civil, especialmente a través delContrato Social por la Vivienda y otrosactores sociales.

Los montos de inversión para elSistema de Incentivos para la Vivien -da25 varían de período a período. Elnúmero de familias beneficiadas desdeel año 1999 a 2007 bordea los 300 mil(bonos entregados), con un monto apro-ximado de $ 352.642.08. Existe unrepunte de soluciones en los años 2000y 2001, baja notoriamente de 2002 a2006 y vuelve a subir el número debonos pagados en 2007, evidenciándo-se una deferencia importante entre elaño 2001 ($ 57.280.936) y 2007 ($


23 loc. cit.24 Contrato Social para la Vivienda, espacio abierto desde 2005 para trabajar por el derecho a la vivien-

da digna.25 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) / Subsecretaria de Vivienda. sistema de incenti-

vos de vivienda bonos pagados. Quito, 2008.

166.030.151) en cuanto a la diferenciadel monto de inversión, a pesar que encuanto al número de bonos entregados

es casi igual, la inversión se duplica, enun intento de mejorar la calidad de lavivienda.

Las principales dificultades delSistema de Incentivos para Vivienda(SIV) (bono de la vivienda, subsidiofocalizado) han sido los sistemas decontrol en la calificación y entrega delos bonos, calidad de los materiales uti-lizados en las viviendas, ausencia decontrol estatal, cumplimiento en laentrega del dinero por parte de losgobiernos nacionales, endeudamientointerno y externo, falta de una estrategiasostenible para la continuidad de las

políticas de subsidios, dependenciabasada en los ingresos por el precio delpetróleo y por los prestamos internacio-nales.

Otro gran problema ha sido la ines-tabilidad de los ministros en el MIDUVI,pues se han nombrado 11 ministros en15 años de vida institucional (solamen-te una mujer ha ocupado esta cartera);esta situación ha obstaculizado el des-arrollo de programas a largo plazo.


Gráfico 1Número de bonos de vivienda entregados por año

Fuente: MIDUVI / Subsecretaria de Vivienda, 2008. Elaboración: María Elena Acosta M., 2008.

El problema persiste a pesar de losmúltiples esfuerzos, las “soluciones”planteadas, los avances en los marcoslegales, el crecimiento de institucionesque afrontan el déficit habitacional, elfortalecimiento de los movimientos depobladores. Sigue siendo un asuntocomplejo para los gobernantes y unafrustración para un número importantede familias, como expresa Maguiña: “Lademocracia, los recursos sociales públi-cos y las leyes del mercado se handemostrado hasta ahora insuficientespara acabar con las dificultades paraacceder a la vivienda de cientos demiles de personas sumidas en la margi-nalidad.”26

Pensar que la solución es construirprogramas de vivienda urbanizados,conjuntos habitacionales integrales,sería ingenuo, porque a pesar de ser loadecuado, esto no está al alcance detodas las familias. Tampoco se puedeapostar totalmente a la forma en comolas poblaciones han ido construyendopaulatinamente sus casas y barrios, por-que los costos humanos, materiales yeconómicos son altos, las familias debajos recursos económicos se hantomado entre 20 a 30 años para cons-truir sus viviendas y consolidar susbarrios.

No se puede seguir implementandoprogramas “alternativos” de mala cali-


26 Jorge Maguiña. la cooperación internacional y el acceso de grupos sociales vulnerables a vivienda pro-pia: desarrollo o ironía. Perú: Informe de investigación - Pontificia Universidad Católica del Perú, 2005.

cuadro 2Ministros que ocuparon la cartera de Estado por Gobierno, desde su creación 1994

Fuente: MIDUVI, 2009. Elaboración: María Elena Acosta M.

Gobierno Ministro Período Partido político

Arq. Sixto Durán Ing. Francisco Albornoz agosto 1994 a agosto 1996 Partido Social Cristiano (PSC)

Ab. Abdalá Bucaram Dr. Víctor Hugo Sicuoret agosto 1996 a febrero 1997 Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE)

Dr. Fabián Alarcón Arq. Diego Ponce mayo 1998 a agosto 1998 FRA (coalición)

Eco. Jamil Mahuad Arq. Teodoro Peña agosto 1998 a octubre 2000 Democracia Popular (DP)

Dr. Gustavo Noboa Ing. Nelson Murgueitio febrero 2000 a enero 2003 No precisado

Ing. Lucio Gutiérrez Ing. Nelson Álvarez Sánchez enero 2003 a marzo 2004 Sociedad Patriótica (SP)

Ing. Lucio Gutiérrez Ing. Bruno Poggi Guillén abril 2004 a abril 2005 Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE)

Dr. Alfredo Palacio Ing. Armando Bravo Núñez abril 2005 a diciembre 2005 No precisado

Dr. Alfredo Palacio Ing. Héctor Vélez Andrade enero 2006 a enero 2007 No precisado

Econ. Rafael Correa Arq. María Duarte Pesantez enero 2007 a enero 2009 Alianza País (AP)

Econ. Rafael Correa Ing. Walter Solís Valarezo febrero 2009 a la fecha Alianza País (AP)

dad que reproducen más precariedaden nombre del derecho a la vivienda,cualquiera que sea su denominación ojustificación conceptual. Carrión27advertía, en el año 1986, sobre el “pro-ceso paulatino de desvalorización delconcepto vivienda. Inicialmente se otor-gaba vivienda y hoy soluciones habita-cionales. Primero fue vivienda de inte-rés social, luego de bajo costo (…)”28

El punto central no es el cambio dedenominación o el desarrollo concep-tual, el problema es que la mayor partede acciones, programas y conceptos nohan logrado que las familias vivan encondiciones adecuadas, recreando, enalguna medida, aquello que se ha criti-cado, las malas condiciones, el uso demateriales inadecuados, el hacina-miento.

La realidad ha desbordado a losintentos que han quedado cortos. En2003, Kofi Annan, ex SecretarioGeneral de la ONU, expresó: “Si no setoman medidas decisivas, de aquí a 30años habrá 2.000 millones de personascon viviendas insalubres”; actualmente,al mirar los datos, al recorrer los barrios,es evidente que las medidas no han sidodecisivas ni suficientes y que el proble-ma crece.

En medio del pesimismo y el opti-mismo presentes en el debate, por mirarpositiva o críticamente los procesos enel campo de la vivienda, sean estos pro-yectos pilotos o acciones masivas,queda en evidencia la ambigüedad y lapoca efectividad en relación con elcumplimiento de los aspectos requeri-

dos para considerar una vivienda ade-cuada.

Es arriesgado justificar acciones aco-tadas, techo-piso, unidad básica, casaprogresiva, entre otras, en nombre dederecho a la vivienda, si finalmente noresponden a las necesidades y aspira-ciones de las familias sino que están enfunción de sus escasos ingresos, de losbajos presupuestos que los gobiernosdestinan, de los escasos fondos con losque cuentan las ONG o de las pocasbuenas intenciones de algunas empre-sas privadas.

Se debe buscar elevar la calidad delos resultados, conocer las limitaciones,para no correr el riesgo de repetir pro-gramas que no han funcionado o caeren errores pasados, procurando que lasrespuestas, programas y “alternativas”no sean construidas a partir solamentede la capacidad económica, tanto dequienes van acceder, como de quieneslos ejecuten, consolidando una visiónde mercado en lugar del ejercicio de underecho universal.

De la manera en que se construyenlas viviendas, se construyen las ciuda-des, y si las viviendas son incompletas o“progresivas”, también las ciudadesserán incompletas y desordenadas, co -bijando ciudadanos con esperanza,pero viviendo de forma inadecuada.

Las familias, no solo las viviendas,se encuentran entre la espada y lapared, entre la pared y las muchas espa-das a las que se ven enfrentadas: unmercado con precios altos; un Estadocon programas de bajo presupuesto y


27 Fernando Carrión. Op. cit., p. 105.28 loc. cit.

cobertura; un sector privado debatién-dose entre la crisis y sus márgenes deganancia; las ONG y fundaciones tra-tando de hacer lo que pueden, apostan-do a los proyectos pilotos, a las nuevastecnologías; y una comunidad con líde-res y organizaciones intentando buscar“alternativas” o resolviendo el problemacomo sea.

Quizás el destino de la vivienda seaestar entre las espadas y la pared: por unlado, el diseño de la vivienda tiene queser flexible, no rígido, pero por otrolado, no deben ser modelos en serieporque se debe responder a las necesi-dades y la composición familiar; debeser completa, pero al alcance de todaslas familias; es un derecho universal,pero a la vez tiene que ser focalizadapara quienes más necesiten. ¿Cómo re -solver estas disyuntivas en medio deuna creciente problemática?, puestoque la población tanto como la deman-da crecen vertiginosamente, las posiblessoluciones han generado problemas yéstos se incrementan más rápido que lassoluciones implementadas.

Probablemente la vivienda continúeentre las espadas y la pared si se man-tiene un silencio cómplice frente a losmárgenes de ganancia del sector de laconstrucción; los costos de transporte ymateriales; la concepción de la viviendacomo una mercancía; la excesiva trami-tología exigida para la aprobación deproyectos de construcción; la inadecua-da regulación y control; la especulacióndel suelo; las débiles políticas existen-

tes; los escasos recursos; la presión delos organismos internacionales; el con-dicionamiento de los financiamientos, yla ejecución de proyectos pobres paralos pobres.

Este panorama obliga a repensar elconcepto de vivienda. Como lo planteaCarrión, “hay que empezar a compren-der a la vivienda no como un productorígido o estático, sino como altamenteflexible y dinámico; hay que tener encuenta sus especificidades locales y, nose diga, las cualidades culturales.”29Pero también se requiere asumir la res-ponsabilidad de no caer en la tentaciónde denominar a cualquier iniciativa, pormás loable que ésta sea, como “vivien-da adecuada”, si no cumple con lo esti-pulado en los tratados internacionaleso, al menos, con el buen sentido, que esmejor que el sentido común.

El desafío es seguir buscando res-puestas y agotar los esfuerzos por sermás efectivos al afrontar el problema,tal vez esto nos obligue a ver más alládel número de viviendas que faltan,pues es un tema que tiene relación conla propiedad, el acceso a la tierra y,principalmente, con la distribución dela riqueza.30

reflexiones finales (a manera de con-clusiones)

Se ha avanzado durante estos añosen la búsqueda de acuerdos entre losdistintos actores de la sociedad interesa-dos en afrontar el problema de la vivien-


29 Fernando Carrión. “La vivienda”. Hoy. Quito, 2009.30 Análisis que debe estar relacionado con la propiedad de la tierra, la propiedad del capital industrial y

la propiedad del capital financiero.

da; se han impulsado acciones conjun-tas, por un lado, entre la empresa priva-da, el Estado y las ONG, y por otro lado,entre los sectores populares organiza-dos, las ONG, la empresa privada y elEstado, evidenciando que si no hay unaalianza intersectorial y el reconocimien-to de las múltiples dimensiones quetiene el tema de vivienda, es imposibleenfrentar la creciente demanda, el histó-rico déficit habitacional y el crónicodéficit cualitativo en el país.

La construcción de vivienda de cali-dad basada en el concepto de viviendaadecuada constituye una herida abierta,una brecha entre lo que pasa a diario ylo que se estipula en los tratados yacuerdos. Es importante elaborar y sus-cribir documentos, pero aún más im -prescindible es velar por el cumplimien-to y aplicación de las convencionesinternacionales y nacionales, sostener lacoherencia entre la definición de laspolíticas y su ejecución, y el reconoci-miento de la vivienda como una inver-sión y aspiración personal, pero quetiene estrecha relación con la inversiónpública en servicios, infraestructura,seguridad, entre otras.

La realidad exige seguir buscandomaneras de construir vivienda adecua-da para familias diversas, ciudades quepermitan la convivencia, países y regio-nes más equitativos. Es mejor hacer algoque no hacer nada. El optimismo deltrabajo cumplido, de los proyectos rea-lizados, no debe dar paso a procesosque llevan a construir tugurios, a nomirar la vivienda como un derecho uni-versal sino como una mercancía; perotampoco se debe permitir que el pesi-mismo invada y paralice. La invitación

es estar concientes de las limitaciones,pero seguir avanzado.

Sin embargo, a pesar de todo y detodos, la vivienda continúa siendo unpropósito vigente para la mayoría de lapoblación, constituye la razón de ser demuchas familias, la meta a lograr, sinimportar los costo, el tiempo, pues sig-nifica seguridad, patrimonio, estatus. Esla razón a partir de la cual se organizanlos sectores populares, es el tema quepermite a los políticos elaborar sus dis-cursos y captar votos; es motivo de con-venciones internacionales y resolucio-nes supranacionales. Hay que seguiravanzando, aunque sintamos que esta-mos entre las espadas y la pared, pueses un cuento que debe acabar.

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