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Réunion plénière du contrôle de gestion des programmes18 décembre 2007

Le pilotage de la masse salariale et des emplois

Marie-Anne LévêqueDirection générale de l’administration et de la fonction publique

Sophie Mantel Direction générale de de la modernisation de l’état

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Masse salariale et emplois : les enjeux de management

La masse salariale et les emplois sont pilotés selon deux axes, dansune perspective pluriannuelle de performance : - la budgétisation à partir du dialogue de gestion, - les décisions en cours de gestion, selon les autorisations.

Ces processus décisionnels impliquent les responsablesde Programme, de BOP et d’UO, en intégrant, :- l’analyse stratégique et l’analyse des activités (programmation)- les scénarios de gestion RH des services opérationnels- leur adéquation financière avec les plafonds alloués

La LOLF permet de déconcentrer ce pilotage, en couplant : - la responsabilité sur la performance de gestion- la responsabilité effective en matière de décision de gestion RH

(recrutement, avancement, mobilité, temps partiel, gestion de l’indemnitaire, formation continue, etc.)

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Principes structurants du processus cible

P1 – Constitution et mise à disposition initiales des enveloppes

(crédits et ETP)P2 – Prévisions et exécution des dépenses de personnel

P1-1 Budgétisation des

dépenses de personnel

P2-0Gestion ultérieure des autorisations

P1-2 Mise à

disposition initiale

P2-1Gestion annuelle et infra-

annuelle de la masse salariale et des emplois (ministère /

programme / BOP)

P2-2Exécution des dépenses de

personnel

(processus paie)

P2-3Reporting (DRH & DAF centrale /

responsables de programmes /BOP/UO)

N-1 01/N En cours année N

Sujet traité par le projet ONP

P2-3Reporting (DRH & DAF centrale / responsables de

programmes /BOP/UO)

Source : Réingénierie des Macro processus budgétaires et comptables – MP8 « le pilotage de la masse salariale et des emplois »

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Synthèse des enjeux et axes d’amélioration issus de l’analyse de l’existant

Enjeux Axes d’amélioration

L’environnement du pilotage

Des cartographies devant correspondre à un périmètre de gestion ou de décision

La masse critique comme critère important de détermination du niveau de pilotage

La responsabilisation des « gestionnaires » à tous les niveaux

Un pouvoir de décision à conforter (déconcentration managériale)

Un pouvoir de décision s’appuyant sur des structures adaptées et professionnalisées

Le repositionnement des acteurs centraux Un nouveau rôle de stratège, d’animateur, d’expertise et d’appui

La professionnalisation des acteurs

La nécessaire professionnalisation des acteurs centraux et locaux

La mutualisation comme moyen de pallier l’émiettement des expertises pour les activités d’exécution et de support

L’articulation RH / Pilotage de la masse salariale et des emplois

La perspective pluriannuelle et les démarches de contractualisation

La coordination des calendriers de gestion

L’harmonisation et normalisation des pratiques

L’amélioration du dialogue de gestion

Un nécessaire cadrage du dialogue de gestion par le respect de principes partagés : le principe de transparence

La formalisation et le partage de charte de gestion

L’intéressement à l’amélioration de la gestion L’exercice de la fongibilité notamment asymétrique

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Le rôle pivot du scénario de gestion RH dans l’articulation entre programmation et budgétisation s’agissant du Titre 2Vision générale de l’articulation entre programmation, scénario de gestion RH et budgétisation

À tous les niveaux de gestionQuelque soit la période (en phase d’élaboration du budget ou en infra-annuel)

Toute évolution de cadre stratégique peut impacter l’ensemble des activités :

6Scénario de Gestion RH

Le rôle pivot du scénario de gestion RH dans l’articulation entre programmation et budgétisation s’agissant du Titre 2

Organisation

Destination

L’UO / le BOP* programme…

Nature

Catégorie budgétaire

Programmation

Activité

Réf. métiers

Emploi-type(Ministère X)

Emploi-référence(«activités principales»

/ savoir-faireet connaissances)

Domaine fonctionnel(Métiers)

Programmation par activités Réflexion sur les métiers nécessaires à l’exercice des activités :

• domaine fonctionnel,

• emploi référence • emploi-type.

Réf. statutaire

Grades

Corps

Catégorie

Poste / Agent

Fonction de traduction financière et de traduction RH

Paie

Gestion RH

Traduction RH(dont formation)

Budgétisation

* La programmation peut être faite au niveau du BOP : dans ce cas, le BOP programme ses UO ou peut éventuellement programmer le BOP globalement

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Les grands principes relatifs à la programmation par activités

S’agissant du Titre 2, la programmation par activités consiste, compte tenu d’un scénario de gestion RH, à détailler des ressources en ETPT par activités

La programmation se fait sur des activités, les activités sont des regroupements de tâches dans une logique opérationnelle et métier

— L’enjeu consiste à définir un référentiel d’activités pertinent, au bon niveau de finesse, permettant la bonne articulation des niveaux macro de l’autorisation du Parlement et des niveaux opérationnels (BOP, UO).

Qu’apporte une programmation par activités sur le Titre 2 ?— La programmation des activités a une vocation de pilotage RH et d’organisation

du travail— La programmation par activités permet de mieux prendre en compte la dimension

métier (dans une approche GPEEC), et dans un cadre plus formalisé Les référentiels d’activités sont :

— facultatifs— articulés avec les référentiels d’actions du programme : pour que l’articulation soit

possible, une activité ne doit pointer que sur une seule action.— spécifiques dans chaque ministère et partagés au sein de chaque ministère

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Le suivi infra-annuel et ses conséquences

Enjeux : — Rechercher l’optimisation permanente entre les ressources allouées (qui peuvent

varier) et les missions à conduire￭ Identifier les évolutions des ressources (en ETPT et en crédits de Titre 2), leur impact

en termes de programmation et/ou scénario de gestion RH, et in fine en termes de mise à disposition de ressources ultérieures

Modalités : — Toute évolution de ressources peut avoir une incidence en matière de :

￭ Reprogrammation

￭ Et/ou ajustement du scénario de gestion RH

￭ Et/ou libération de crédits ou ETPT mis en réserve

￭ Et/ou demande de modification de crédits notifiés

— En cas de crédits à réallouer, les modalités et activités liées à la notification et à la mise à disposition répondent aux mêmes principes que la notification et la mise à disposition initiale.

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Vue d’ensemble de la gestion infra-annuelle (MP8)

Réallocation de ressources programme / BOP

Changement de stratégie

Variation de ressources prévisibles du programme

Variation de ressources LFI

Autres variations de ressources

Analyse de l’exécution : identification écarts

Mise à disposition ou retrait de crédits et ETPT

Reprévision de la consommation des ETPT

/ crédits

Notification(NB : peut être négative)

Ajustement du scénario de gestion RH, dans la limite des marges de manœuvre

disponibles

Reprogrammation

ANALYSE DES FACTEURS D’EVOLUTION

MODIFICATION DE LA PROGRAMMATION ET DU SCENARIO

DE GESTION RH

CONSEQUENCES SUR LA GESTION ULTERIEURE DES

RESSOURCES

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Demande de modification de crédits notifiés

Libération de crédits et/ou d’ETPT mis en réserve

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La pluriannualité de la programmation en matière de Titre 2

Enjeux : — Tenir compte de l’inertie en matière de dépenses de personnel et des exigences de

soutenabilité— Donner de la portée aux politiques de GPEEC— Coordonner des prévisions pluriannuelles RH et masse salariale avec les orientations

stratégiques du ministère￭ Scénario national RH ministériel (et interministériel, notamment pour les corps présents mais gérés

hors du Ministère), articulé avec l’évolution des missions du ministère￭ Décliné par programmes et BOP

Modalités : — Les perspectives RH / masse salariale pluriannuelles :

￭ Doivent être une déclinaison des orientations stratégiques ￭ Doivent être réactualisées chaque année ￭ Doivent porter sur les emplois (qualitatif et quantitatif) et sur la masse salariale (valorisation) :

– Expression de besoins faits par les BOP en fonction du plan prévisionnel RH local : en emplois et sur la masse salariale

– Consolidation et programmation des BOP pluriannuelles en emplois et masse salariale au niveau programme / ministère : priorisation / scénarisation en fonction des besoins pour arbitrages ultérieurs

￭ Pas d’horizon temporel de la pluriannualité fixé : il conviendra néanmoins d’identifier un seuil commun partagé au niveau interministériel

￭ La définition des perspectives pluriannuelles s’inscrit, de manière itérative dans le processus de budgétisation (MP1 P1 « mettre à jour la stratégie N+1 » et MP1 P3 « programmer / piloter la mise en œuvre opérationnelle »)

Un processus itératif : mettre à jour régulièrement une prévision pluriannuelle au regard de l’exécution et de l’évolution des missions

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Les BOP : niveau de pilotage de la masse salariale et des emplois

Enjeu :— La responsabilisation du RBOP passe par l’octroi de marges de manœuvre

suffisantes ce qui suppose une cartographie des BOP en adéquation avec la cartographie des centres de décisions

— La masse critique est nécessaire au pilotage de la masse salariale et des emplois.￭ La masse critique peut permettre de compenser les aléas de l’exécution

￭ La masse critique doit permettre d’éviter l’émiettement des compétences

￭ La masse critique est atteinte pour la plupart des ministères au niveau supra-départemental

Mise en œuvre cible : — Les cartographies des programmes / BOP / UO doivent correspondre à un

périmètre de décision de gestion

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La déconcentration de la décision RH pour optimiser la mise en œuvre des politiques dans le cadre budgétaire alloué

Enjeu : — Responsabiliser en donnant les moyens aux

gestionnaires de dégager des marges de manœuvre, ce qui suppose que ces derniers disposent aussi de leviers d’actions￭ Les marges de manœuvre résident donc dans la faculté

d’influer sur les décisions prises en matière RH qui ont un impact en matière de dépenses en lien avec l’exercice des missions.

Mise en œuvre cible :— La déconcentration managériale qui permet de concilier

une GRH centralisée avec le pilotage effectif de la masse salariale et des emplois au plan local est un levier d’évolution majeur.

— La définition de nouveaux modes de gouvernance s’impose afin que la déconcentration managériale s’exerce dans un cadre cohérent, structuré, qui permette d’articuler les différents niveaux : ￭ L’intégration de la dimension RH dans les stratégies

ministérielles ;￭ La prise en compte par le niveau opérationnel des

stratégies RH ministérielles ;￭ La prise en compte par le niveau central des orientations

RH locales.— L’optimisation de la fonction RH passe notamment par

l’harmonisation et l’adaptation des calendriers de gestion : ￭ anticipation des besoins RH afin d’optimiser leur prise en

compte, ￭ synchronisation des expressions de besoins locaux, ￭ consolidation des plans de GPEEC locaux à intégrer

dans l’actualisation du plan de GPEEC national

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Le repositionnement des acteurs centraux et déconcentrés pour permettre un pilotage pertinent

Enjeux : — Le pilotage de la masse salariale et des emplois requiert une redéfinition

des rôles des acteurs centraux et locaux — Un décloisonnement des compétences et une coordination d’expertises

sont à mettre en œuvre aux niveaux central et déconcentré

Mise en œuvre cible— Un repositionnement des acteurs centraux

￭ Rôle de pilote stratégique

￭ Rôle d’arbitre et de régulateur y compris, le cas échéant, vis-à-vis des RPROG

￭ Rôle de prestataire de services

￭ Rôle d’animation de réseaux métier

— Une coordination renforcée à tous les niveaux en matière de pilotage de la masse salariale et des emplois :￭ pour le niveau central entre DAF, DRH et responsables de programme

— Une professionnalisation à tous les niveaux sur des métiers parfois nouveaux

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Les rôles « RH / masse salariale »

— Décideur de la stratégie RH (Ministère / PROG / BOP)￭ Décide de la stratégie RH, propose des orientations stratégiques pluriannuelles en ce sens, ￭ Prépare les arbitrages sur les ressources et réformes à mettre en œuvre en N+1, ￭ Valide les scénarios de gestion RH.

— Responsable de la mise en œuvre de la stratégie RH (Ministère / PROG / BOP)￭ Coordonne et met en œuvre la stratégie RH validée par le décideur de la stratégie RH. ￭ Valide et consolide la programmation, à échéance N+1 et pluriannuelle, en adéquation avec les

scénarios de gestion RH définis.

— Responsable du pilotage de la masse salariale et des emplois (Ministère / PROG / BOP)￭ Responsable à son niveau d'intervention des activités de suivi de l'exécution et de la prévision des

dépenses de personnel en ETPT et en crédits de Titre 2. ￭ Élabore la valorisation budgétaire sur la base du scénario de gestion RH défini ￭ Participe activement à l'allocation des moyens humains (crédits et ETP) à son niveau de l'organisation,

conjointement avec l'arbitre et responsable de l'attribution des objectifs de performance et de l'allocation des moyens, en tenant compte des contraintes RH.

￭ Détermine, répartit et gère, au niveau ministériel, le plafond d'emplois ministériel entre les programmes.

— Note : comme pour la plupart des rôles des processus budgétaires et comptables, ces activités peuvent correspondre à un rôle spécifique ou être regroupées avec d’autres rôles de façon à intégrer les aspects titre 2 et hors titre 2 pour un pilotage global du budget.