CONSTITUCION POLITICA

A ocupar cargos públicos o Funciones en la Administración (respecto a losprofesionales de la Administración Pública), y la discrecionalidad del legislador ordinario para organizar el marco legal de los procesos de selección defuncionarios y empleados públicos (requisitos, condiciones de elegibilidad,exigencias para las inscripciones, etc.).El régimen laboral del empleado público debe garantizar el acceso encondiciones de igualdad a la función pública, debiendo ser razonables yobjetivos los criterios y procedimientos para acceder a ella.Dentro de la administración pública deben proscribirse todas las prácticas,actos administrativos o convencionales que atentan contra el derecho deacceso igualitario a los cargos públicos por consistir en privilegios o actosdiscriminatorios (por ejemplo, el nepotismo, pruebas restringidas, convocatoriasad personam, la acumulación de cargos públicos, establecimiento en pactoscolectivos de cláusulas sobre cargos hereditarios, etc.).Las causales para la in elegibilidad en algún cargo deben ser expresas, asícomo los requisitos para acceder a ellos. No pueden ser establecidos en víareglamentaria.Para cautelar la vigencia del derecho luego del acceso a la función, lascausales de separación deben ser expresadas en la legislación, lainterpretación para su aplicación, ha de ser del modo que menos restrinja laexistencia de este derecho.

La prohibición constitucional de acumulación de empleos y cargospúblicos remunerados

Contrariamente a lo que podría pensarse inadvertidamente, la norma tienelarga data en nuestro Derecho Constitucional. La prohibición apareció en laConstitución de 1920 (artículo 12), que estableció: "Nadie podrá gozar más deun sueldo o emolumento del Estado sea cual fuese el empleo o función queejerza. Los sueldos o emolumentos pagaderos por instituciones locales o por sociedades dependientes en cualquiera forma del Gobierno, están incluidos enla prohibición". Luego, la Constitución Política de 1933 (artículo 18) ratifica ladecisión con el siguiente texto: "Nadie puede percibir más de un sueldo oemolumento del Estado, cualquiera que sea su función o empleo, salvo unomás por razón de la enseñanza. Los sueldos o emolumentos pagaderos por corporaciones locales o por sociedades dependientes de cualquier forma delPoder Ejecutivo, están incluidos en esta prohibición"

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.Posteriormente, la Constitución Política de 1979 (artículo 58), ratificó que:

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El Anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Villarán, contenía un texto conel mismo propósito en los siguientes términos: "Ningún empleado público podrá servir más deun cargo ni percibir más de un sueldo del Estado, salvo las excepciones establecidas por la Leypor motivo de interés público".

"Ningún funcionario o servidor público puede desempeñar mas de un empleo ocargo público remunerado, con excepción de uno más por función docente". Asu sombra fue dictado el

artículo 7 del D. Leg. N° 276, Ley de Bases de laCarrera Pública y del Sistema Único de Remuneraciones estableciendo que:"Ningún servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo públicoremunerado, inclusive en las empresas de propiedad directa o indirecta delEstado o de economía mixta. (..) La única excepción a ambos principios estáconstituida por la función educativa en la cual es compatible la percepción depensión y remuneración excepcional". En vía reglamentaria, el artículo 139 delD.S. N° 005-90-PCM dispuso que: "Mientras dure su relación laboral con laAdministración Pública, a través de una entidad, tanto los funcionarios como losservidores están impedidos para desempeñar otro empleo remunerado y/osuscribir contrato de locación de servicios bajo cualquier modalidad con otraentidad pública o empresa del Estado, salvo para el desempeño de un cargodocente".Nos encontramos frente a una prohibición que ha sido asimilada a lasincompatibilidades funcionales, sin serio verdaderamente, pues a diferencia deellas, la no acumulación de cargos remunerados es una absoluta incapacidadde goce para generar una segunda relación jurídica retribuida con el Estado.En efecto, se dice que es connatural a la capacidad para establecer unarelación de empleo público, que solo pueda ser provista una función pública por alguna persona natural que no ejerza otra función pública o privada con la quesea incompatible legal (prohibición jurídica) o éticamente (por conflicto deinterés).La prohibición de acumulación de cargos o funciones públicas está referida alimpedimento absoluto (incapacidad jurídica no eximible) para que unfuncionario público, bajo cualquier régimen jurídico, pueda generar voluntariamente una segunda relación jurídica válida con cualquier otradependencia del Estado. En tal sentido, los elementos conformadores delsupuesto son: i) Un funcionario o servidor con una relación jurídica de empleopúblico con una entidad administrativa de nivel nacional, regional o local, que ledevenga una retribución, remuneración, emolumento o ingreso, bajo cualquier denominación y fuente de financiamiento; y, ii) Una segunda relación jurídicade fuente voluntaria a establecerse con otra dependencia del Estado. Esimportante la voluntariedad, puesto que no está prohibido el cargo accesorio aotro principal o la acumulación inercial de cargos, producido cuando por efectode una norma el desempeño del primer cargo acarrea ejercer otro cargo que seconsidera inherente.La doctrina plantea como fundamentos para prohibir la acumulación de cargospúblicos, entre otros, la ordenación del mercado público, la adopción de unmedio para evitar el acaparamiento abusivo de los cargos públicos por el grupoo partido gobernante. Sin embargo, los más recurrentes son la necesidad demaximizar el acceso de cargos públicos y el deber de dedicarse al cargo. Comose sabe, todos los ciudadanos poseen el derecho de participar en los asuntospúblicos, y dentro de él, a acceder a los cargos públicos entendido como lafacultad de poder ingresar al servicio público, sin ninguna clase dediscriminación o privilegio. Si el ordenamiento permitiera a los funcionarios

acaparar sin límite los cargos estatales, se reducirían las posibilidades realesque los ciudadanos -particularmente quienes no pertenecen al partidogobernante-, accedieran al servicio público.Un segundo fundamento empleado para prohibir el pluriempleo radica en eldeber de dedicación al cargo. Conforme a esta tesis, esta restricción sesustenta en la necesidad de cumplir el deber de dedicación al cargo delfuncionario, que comprende el desempeño de las tareas en el tiempo, forma ylugar establecidos legalmente

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. En ese sentido, no se cumpliría con estedeber, si el funcionario pudiera acumular a su tarea original cuanto cargo ofunción pública tuviera ocasión, ya que tendría que distraer tiempo,

capacidad yesfuerzo intelectual o físico para satisfacer la dedicación a todos ellos, con elconsiguiente detrimento en los resultados de la labor.Hasta el momento hemos venido admitiendo como equivalentes tres nivelesdistintos de prohibiciones: i) La prohibición de acumular cargos o funcionespúblicas; ii) La prohibición de acumular cargos o funciones públicasremuneradas; y, ili) La prohibición de acumular un segundo ingreso del Estado.Como bien establece Sayagués Laso, hay que distinguir la acumulación decargos, de sueldos y de funciones públicas, pues son supuestos distintos, quepueden coexistir o no según los casos. La acumulación de cargos aparejageneralmente la acumulación de sueldos. Pero esto puede no ocurrir si uno delos cargos es honorario o cuando la acumulación procede pero a condición decobrar un solo sueldo. En cuanto a la acumulación de funciones, no siempreimplica ejercicio simultáneo de dos cargos públicos.En nuestro caso, el legislador constituyente de 1993 ha prohibido el segundoingreso por parte del Estado, lo que comúnmente se denominaba la "doblepercepción". Para esto, ha prohibido el segundo ingreso cualquiera sea sudenominación, incluyendo expresamente, la remuneración, retribución,emolumento, y las dietas. En este sentido, ha avanzado más que las normaspreexistentes, que se satisfacían con prohibir el segundo cargo remunerado, locual no incluía cuando se trataba simplemente de una función y no un cargopropiamente, si se retribuía con una contraprestación no remunerativa, osimplemente, si no se percibía una remuneración por este cargo (losdenominados ad honórem).La excepción de un ingreso adicional por función docente aparecióconjuntamente con la restricción misma. Según el debate constituyente del año1931, la excepción se sustentó en una doble necesidad: i) La inconvenienciadel Estado de privarse de buenos -e incluso insustituibles- docentes, por el solohecho de ocupar alguna otra función publica; y, ii) Los exiguos emolumentos delos docentes estatales, que hacía necesario autorizarles al pluriempleo. Sedecía incluso -en afirmación totalmente actual- que si la prohibición se aplicarasin excepciones, extensas zonas del país se quedarían sin maestros, pues de