2005 Report GestionSosteniubleLitoralEspañol

Promotor del Informe

Ministerio de Medi Ambiente

Secretaría General para el Territorio y laBiodiversidad

Dirección General de Costas

Subdirección General para la Sostenibilidadde la Costa

División de la Protección del Medioy los Ecosistemas Marinos

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Índice

1. Un litoral y varias vertientes 7

1.1 La diversidad de costas y funciones 8

1.2 La vertiente mediterránea 9

1.3 La vertiente atlántica 10

1.4 Los archipiélagos 11

2. Diagnóstico actual 13

2.1 Desequilibrios ambientales y desarrollo económico 13

2.1.1 La pérdida de paisajes naturales 13

2.1.2 La alteración de la dinámica litoral 16

2.1.3 La reducción de la calidad de las masas de agua 17

2.1.4 La degradación de los ecosistemas y el hábitat 18

2.1.5 Los riesgos ambientales en el litoral 18

2.2 La dispersión del conocimiento 20

2.2.1 El análisis multidisciplinar del litoral 20

2.2.2 Áreas de conocimiento a integrar 20

2.2.3 Fuentes de información a utilizar 22

2.2.4 Tendencias de especialización versus integración 22

2.3 El predominio de intereses sectoriales 23

2.3.1 Agentes y sectores 23

2.3.2 Formas de predominio y dominancia 24

2.3.3 El dominio público 24

2.4 Las actuaciones con bajo nivel de planificación 25

2.4.1 La toma de decisiones en el litoral 25

2.4.2 Competencias y responsabilidades 26

2.4.3 Bases jurídicas de la actuación 29

2.4.4 Formas de coordinación 31

3. Objetivos y escenarios de futuro 32

3.1 Los objetivos de la Recomendación Europea 32

3.2 Objetivos estratégicos del litoral español 32

3.3 Objetivos específicos para la mejora del valor global 32

3.4 Objetivos específicos para la revisión de la gestión y los procesos de toma de decisiones

33

2

4. Instrumentos básicos 34

4.1 El Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa 34

4.1.1 Finalidad y objetivos 34

4.1.2 Fases de elaboración 34

4.1.3 Metodología 36

4.1.4 Criterios de sostenibilidad 37

4.1.5 Ejes prioritarios 38

4.2 El Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español (OSLE) 41

4.2.1 Selección de indicadores clave 41

4.2.2 Cálculo de indicadores clave 42

4.2.3 Modelo de evaluación de sostenibilidad 43

4.2.4 Informe anual del estado y evolución del litoral 43

4.2.5 Los programas educativos y de investigación 44

4.3 Los convenios de colaboración con las comunidades autónomas litorales

44

4.3.1 Comisiones mixtas de seguimiento 45

4.3.2 Consejos asesores provinciales 45

4.3.3 Órganos de gestión integrada 45

4.4 El Consejo Español del Litoral 46

4.4.1 La representación sectorial pública 46

4.4.2 La representación territorial pública 46

4.4.3 La representación privada 46

4.4.4 Investigación y docencia 46

4.4.5 Funciones y estructura 47

5. Fases de desarrollo 48

5.1 Preparación de la estrategia (2002-2005) 48

5.1.1 Conferencias y jornadas de preparación con las CCAA 48

5.1.2 Preparación del concurso para el Plan Director 49

5.1.3 Inventarios, indicadores y bases de datos 49

5.2 Planificación y organización (2006 -2007) 49

5.2.1 Elaboración y evaluación ambiental del Plan Director 50

5.2.2 Creación de los órganos de gestión y coordinación 50

5.2.3 Configuración del Observatorio del Litoral 50

5.3 Ejecución y revisión (2008 -2010) 50

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5.3.1 Elaboración de proyectos ejecutivos 51

5.3.2 Proyectos tipo a desarrollar 51

5.3.3 Criterios e indicadores para la revisión y seguimiento de la estrategia: el indicador de progreso de la gestión integrada

52

6. Referencias, contactos y bibliografía 53

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5

Preámbulo

Conscientes de la importancia estratégica que tiene el litoral español para el futurodesarrollo del país, la Administración competente, se plantea la necesidad de fijar losobjetivos y las herramientas que hagan efectiva y viable la sostenibilidad económica, social yambiental de este desarrollo.

Desde la aprobación de la Recomendación Europea sobre la Gestión Integrada de la ZonasCosteras en el 2002, la administración estatal y las administraciones autonómicas concompetencias en el litoral han ido desarrollando un proceso de convergencia para consolidary madurar la posición española respecto a la citada Recomendación.

El presente documento titulado Hacia una gestión sostenible del litoral español recogeaquellos elementos clave de consenso que definen la estrategia para implantar, en lospróximos cinco años, un modelo de gestión del litoral basado en los principios, objetivos einstrumentos que ha fijado la Unión Europea a través de su Recomendación.

Así pues, el valor de este documento es doble. Por un lado constituye la respuesta oficial delEstado español a los requerimientos que establece la Recomendación y, por otro lado,establece las bases estratégicas de la Gestión Integrada de Zonas Costeras en España.

El contenido del documento responde a tres criterios básicos:

- Visualización de las tendencias dominantes- Claridad en la ordenación de los objetivos- Sencillez y pragmatismo en la concreción de los instrumentos y fases de desarrollo.

6

Hacia una gestión sostenible del litoral español

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1. Un litoral y varias vertientes1

A la hora de definir el ámbito territorial del litoral español hay que empezar seleccionando uncriterio que responda a los objetivos propuestos en este documento. En este sentido, laprimera precisión imprescindible es delimitar las áreas litorales, y tener en cuenta que sedeben considerar tres ámbitos posibles: el terrestre, el marítimo y el intermareal.

A escala general y a modo de introducción, señalar que existen 10 comunidadesautónomas, parte de cuyo territorio está ubicado en el litoral, que comprenden 25 provinciasy responden a un total de 487 municipios costeros (el límite del término municipal es uno delos principales criterios utilizados en la gestión integrada de las zonas costeras, aunquediversos autores manifiestan la importancia de establecer unidades regionales). A las 8comunidades autónomas peninsulares (País Vasco, Cantabria, Asturias, Galicia, Andalucía,Murcia, Valencia, Cataluña) hay que añadir los archipiélagos de Baleares y Canarias, y lasciudades autónomas de Ceuta y Melilla. El Estado cuenta con cerca de 8.000 km. linealesde costa, de los cuales 3.000 km. pertenecen a los archipiélagos (Dirección General deConservación de la Naturaleza, 1999).

Algunas dimensiones del litoral español se presentan a continuación:

CCAA Superficie terrestre (km2) Aguas interiores (km2) Longitud de costa (km)

País Vasco 7.261 396 256

Cantabria 5.289 304 283

Asturias 10.565 626 497

Galicia 29.434 2.483 1.720

Andalucía 87.268 2.164 917

Murcia 11.317 627 252

Valencia 23.305 1.823 474

Cataluña 31.930 1.227 597

Baleares 5.014 2.346 1.342

Canarias 7.273 2.399 1.545Fuente: Barragán, 2004

1 Los contenidos de este punto están elaborados a partir de la información de la web del Ministerio de MedioAmbiente y del libro Las áreas litorales de España. Del análisis geográfico a la gestión integrada. Juan M.Barragán, Ed. Ariel, 2004.


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1.1 La diversidad de costas y funciones

Los ambientes litorales constituyen áreas de transición entre los sistemas terrestres y losmarinos. Son fronteras ecológicas caracterizadas por intensos procesos de intercambio demateria y energía. Por su configuración se pueden diferenciar dos tipos de costa; de erosión(acantilados) y de sedimentación (playas, arenales y humedales costeros). La variedad ysingularidad de los ecosistemas que confluyen en este ámbito abarcan valorespaisagísticos, socioeconómicos y educativos muy importantes. Concretamente en laPenínsula Ibérica, el relieve accidentado y su disposición periférica, así como la elevadaaltitud media, se manifiesta en una costa muy acantilada en ciertas regiones costeras, 4.021km., aunque cabe destacar la existencia de 2.000 km. de playa (Yepes, 1999). El resto dellitoral presenta características de costa baja (1.271 km.) o ha sido transformado por obrasartificiales (600 km.).

De los ecosistemas litorales más significativos del litoral español cabe destacar, los fondosmarinos, que pueden ser rocosos o arenosos; los acantilados; las playas, arenales ysistemas dunares, y los humedales costeros, en los que se incluyen las rías, estuarios,deltas, marismas y albuferas, marjales, lagunas costeras y salinas. Esta heterogeneidad deecosistemas en la Península, se ve además acentuada, por la existencia de diferenciasnotables entre su costa mediterránea y la atlántica:

• La zona mediterránea presenta un elevado porcentaje de playas. La condición de marsemicerrado influye de manera decisiva en sus características y se dan procesos deacumulación con frecuencia en la desembocadura de sus ríos. En el Mediterráneo, adiferencia del Atlántico, no se producen mareas vivas, y por consiguiente existe unaausencia de costa baja con grandes zonas de inundación por mareas.

• La zona atlántica se caracteriza por presentar un sistema acantilado muydesarrollado. En ésta, la energía disponible es mayor, pues los rangos de marea sonmás amplios, la intensidad del oleaje es más acusada, etc. (la carrera de marea es,por ejemplo, entre 3 y 5 cinco veces mayor en las costas de influencia atlánticarespecto la mediterránea). Esta energía provoca que los sedimentos transportadospor los cursos fluviales estén situados lejos de la costa.

El litoral español, tanto la vertiente mediterránea como la atlántica, es considerado unespacio estratégico por albergar espacios de gran valor ecológico, cultural, social yeconómico. Cabe destacar que el número de espacios protegidos en el ámbito costero esconsiderable, aunque no es relevante en relación a la superficie protegida total, y que elnúmero de áreas marinas protegidas ha aumentado considerablemente en los últimos años,aunque sigue siendo muy inferior al de las áreas terrestres o intermareales. El patrimoniocostero español es de gran valor y esta línea la conservación de sus paisajes ha sido objetode la gestión más reciente.


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Fotografía: Costa andaluza (Almuñécar). Cala del Cañuelo, flanqueada por torres, espacio deinterés natural y cultural

Fuente: Universidad de Cádiz

1.2 La vertiente mediterránea

LA COSTA MEDITERRÁNEA DE CATALUÑA, VALENCIA Y MURCIA

El conjunto de sierras litorales existentes, muy próximas a la costa, caracteriza gran parte delas zonas costeras catalanas, generando un conjunto de acantilados destacable en la CostaBrava y la Costa del Garraf. Por otro lado, las desembocaduras de sus principales ríosgeneran llanuras costeras amplias, que aunque no son predominantes determinan tambiénel paisaje. Entre el gran número de cursos fluviales de esta área, destaca el Ebro, quecuenta con un considerable caudal y transporte de sedimentos, que unido al régimen decorrientes, ha propiciado la formación de un delta de gran valor ambiental. El delta del Ebrojunto con la Costa Brava (costa recortada con playas encajadas en las calas) son las dosunidades ambientales más características de la costa catalana. El clima en esta zona es detipo mediterraneo cálido, caracterizado por inviernos suaves y veranos secos.

La zona litoral valenciana, entre el Cabo de San Antonio y Peñíscola, se encuentraaltamente transformada. A nivel general, destacar que como otras zonas de la franjamediterránea, esta sometida a una alta regresión debido a la disminución de los sedimentosde los ríos y a la interrupción de la dinámica litoral por la construcción de infraestructurasportuarias. Se caracteriza por la existencia de marjales intensamente transformados por laactividad agraria, convertidos en arrozales y otros cultivos. Destaca un espacio valioso, laAlbufera de Valencia, ecosistema de alta productividad y diversidad ecológica.


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En la costa de Murcia y Alicante, el efecto del viento sobre la arena ha dado origen a unconjunto de cordones dunares de gran interés. En Murcia, además destaca la formacióncostera de la Manga del Mar Menor, una barra de 22 km. que cierra el mar Menor, el cual secaracteriza por tener una temperatura y salinidad mayor a la del mar exterior y que quedalimitado por salinas y arenales de gran interés natural. El norte de Alicante destaca a su vez,por la existencia de un paisaje litoral de calas y acantilados que, a pesar de la presiónturística existente en el Mediterráneo, mantiene la belleza y un cierto grado de conservaciónde sus valores naturales.

Así pues, señalar que los enclaves de mayor valor ecológico de la costa mediterránea deCataluña, Valencia y Murcia son: las zonas húmedas litorales, los cordones dunares, losmacizos rocosos que dan origen a acantilados, las pequeñas islas e islotes y también tienengran importancia determinadas áreas de fondos marinos, donde existen comunidades degran valor ecológico entre las que destacan las praderas de posidonia.

LA ZONA MEDITERRÁNEA ANDALUZA

Las estribaciones de las Cordilleras Béticas, próximas a la costa, determinan la existencia,en esta zona, de llanuras costeras muy estrechas (a excepción de los valles de algunosríos). El clima es templado cálido, con niveles de precipitación anual media que disminuyeacusadamente desde el estrecho de Gibraltar hasta la costa oriental de Almería, conprecipitaciones muy escasas y variables. Los ríos son cortos con regímenes de marcadaestacionalidad, algunos son corrientes efímeras, pero con una aportación de sedimentos degran intensidad en las avenidas.

Este sector de la costa se caracteriza por una gran diversidad de espacios naturales, desdeacantilados, hasta llanuras aluviales y deltas. Destaca el complejo volcánico de Cabo deGata, con una gran riqueza vegetal asociada a un clima de características semiáridas, y elMar de Alborán, con una notable diversidad biológica de especies tanto mediterráneas comoatlánticas.

1.3 La vertiente atlántica

LA ZONA CANTÁBRICA Y GALICIA

En general, señalar que esta zona está condicionada por la existencia de cadenasmontañosas que llegan hasta el mar, sin apenas llanuras costeras, y por la gran energía delos temporales. El clima es templado, con borrascas que actúan a lo largo del año dandolugar a una humedad relativa alta y a unas temperaturas suaves. Los ríos son de cortalongitud, fuerte pendiente y cuenca reducida. La costa es muy recortada, con abundancia deentrantes y salientes, con grandes acantilados.

La costa gallega se caracteriza por su alto nivel de complejidad y por la presencia destacadade las rías, antiguos valles fluviales ocupados por el mar. Las playas más importantes seencuentran dentro de las rías, a resguardo de los temporales, o rellenando profundosentrantes de los acantilados.

La línea de costa cantábrica es rectilínea y alargada, con una fuerte pendiente al mar,abundantes acantilados, pocas playas y rías pequeñas.


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Los depósitos son generalmente de piedra y cascajos, y los sedimentos se sitúan dentro delas rías, en la desembocadura de los ríos o en las ensenadas. El oleaje del sector Noroestedetermina el sentido neto del transporte litoral en dirección Este. Esta zona del litoralmantiene enclaves de alto valor ecológico y paisajes excepcionales, como son losacantilados, los cordones dunares y las marismas.

LA ZONA SURATLÁNTICA ANDALUZA

La franja litoral correspondiente a la costa suratlántica andaluza tiene principalmente tramosde costa baja y arenosa que se corresponden con las llanuras de las desembocaduras delos ríos Guadiana y Guadalquivir. El clima es templado-cálido mediterráneo oceánico, quese caracteriza con una acusada sequedad estival, temperaturas suaves en invierno, elevadonúmero de horas del sol al año y periodos de sequía.

Destacan la acción de las corrientes marinas de la zona: la del golfo de Méjico, la del golfode Cádiz y la del estrecho de Gibraltar, y la presencia de frecuentes vientos. Abundan lasplayas y los cordones dunares, que en algunas ocasiones presentan alturas considerables y,en otros casos, forman mantos eólicos móviles (como los sistemas dunares de Doñana, enHuelva, y de Valdevaqueros, en Cádiz). Otra característica destacable de este tramo decosta es la presencia de marismas, generalmente sometidas a procesos de colmatación.

Entre los valores ambientales más sobresalientes de la zona, destacan también los sistemasdunares y las marismas, que albergan una gran riqueza faunística.

1.4 Los archipiélagos

LAS ISLAS CANARIAS

El archipiélago canario esta formado por siete islas principales y algunos islotes. Su origenes volcánico y son el resultado de fenómenos eruptivos surgidos bajo el mar con una grandiferenciación geológica y topográfica, que se ha ido incrementando a lo largo del tiempo porprocesos de erosión fluvial, marina y eólica.

El relieve de la mayoría de las islas es muy accidentado. El clima es subtropical cálido yoceánico, las temperaturas son templadas y la pluviometría escasa. Las islas másoccidentales, especialmente en el norte, son más húmedas consecuencia de la influencia delos vientos alisios. La red hidrográfica se compone de corrientes intermitentes en barrancos,con fuerte pendiente y erosión. De manera general señalar que, en cada isla se distinguen lacosta norte, formada por altos acantilados, y la costa sur, que se caracteriza por ser abierta,arenosa y contener una mayor cantidad de playas. Un rasgo destacable de todo elarchipiélago es la estrechez de la plataforma continental.

El archipiélago canario, por razones orográficas, geológicas y climáticas, presentaecosistemas únicos en el continente europeo, enmarcados dentro de la RegiónMacaronésica.


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LAS ISLAS BALEARES

El archipiélago balear se corresponde con la prolongación de las Sierras Béticas. El clima esde tipo mediterráneo marítimo, con temperaturas invernales suaves y máximas estivalesmoderadas. En cuanto a la red hidrográfica, las cuencas son pequeñas y abundan lostorrentes con corrientes efímeras.

Las islas Baleares poseen una gran longitud de costa en relación con su supeficie, debido alcarácter recortado de la misma. La plataforma continental es reducida, común para Mallorca,Menorca y Cabrera, y separada de Ibiza y Formentera.

Las características costeras varían entre islas. En Mallorca hay sectores de costa recortadacon playas encajadas en calas, también sectores de costa accidentada, de playas y deespacios palustres. Menorca tiene una costa bastante homogénea, recortada con playasencajadas. Y en Ibiza la línea de costa es festoneada y acantilada, con escasas playas. Ensu conjunto, el archipiélago de las islas Baleares contiene un importante variedad deambientes de alto valor ecológico. Cabe destacar: la Sierra Tramontana de Mallorca, granparte de la costa menorquina y el Noroeste de Ibiza, por sus valores paisajísticos yfaunísticos, humedales y sistemas dunares.


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2. Diagnóstico actual

En los últimos cincuenta años el litoral español ha sufrido una transformación muysignificativa y se ha convertido en un ámbito estratégico para la economía española. Laimportancia del turismo vinculado al producto sol y playa; de la industria de la energíarelacionada con el aprovisionamiento por mar del petróleo, así como el papel creciente delcomercio marítimo son los factores económicos clave para entender esta transformación.

La mayoría de las zonas costeras españolas han ido adaptándose progresivamente a estasnuevas funciones económicas y, dejando atrás, en segundo plano, las actividades primariastradicionales como la pesca y la agricultura.

Esta tendencia general de transformación ha sido más marcada en la costa mediterránea,en el Atlántico-sur, y en el archipiélago canario. En cambio, el Atlántico norte y elCantábrico, si bien ha sufrido procesos de transformación importantes relacionados con laindustria transformadora y de la energía, de ninguna manera estos procesos se puedenconsiderar tan intensos.

Esta tendencia a la utilización intensiva de los espacios costeros ha generado una serie dedesequilibrios ambientales que conviene hacer conscientes y objetivos para poder visualizaruna nueva orientación futura más acorde con los principios de la sostenibilidad.

Asimismo, hay factores colaterales como la falta de integración del conocimiento sobre losespacios costeros; el predominio de determinados intereses, o la falta de coordinación en lagestión que han facilitado, también, la consolidación de esta tendencia.

2.1 Desequilibrios ambientales y desarrollo económico

Las zonas costeras son un espacio económico de alto interés, la actividad que se lleva acabo en ellas representa una parte importante del producto interior y de la renta nacional. Apesar de ello, este tipo de desarrollo basado especialmente en el crecimiento lleva consigofactores de autolimitación.

Los desequilibrios ambientales que conlleva la ocupación indiscriminada del espacio costerocon urbanizaciones, infraestructuras, equipamientos, etc. son bastante significativos, demanera que la reconversión de la tendencia desarrollista a una tendencia más prudentefundamentada en la conservación de los valores naturales y patrimoniales no es una tareasencilla.

Se ha realizado una ordenación y análisis individualizado de los desequilibrios másimportantes para facilitar la comprensión de la gravedad y la importancia de los fenómenos aconsiderar en una nueva visión del futuro de la costa española.

2.1.1 La pérdida de paisajes naturales

Uno de los aspectos más visibles de la transformación que ha sufrido la costa española es laocupación urbana de zonas litorales de alto valor paisajístico. La pérdida de estos parajes


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naturales varía según las comunidades autónomas (CCAA) pero en general se puedeestimar importante.

Obviamente, las zonas más afectadas son aquellas en las que el desarrollo turístico ha sidomás rápido.

Fotografías: Evolución de la playa de Benidorm (1960 – actualidad)

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente

La comparación de dos imágenes como las anteriores es sin duda el indicador que mejormuestra la transformación en el litoral. Pero desde una perspectiva evolutiva, el análisis dela superficie de área urbanizada, así como el cálculo de la velocidad de ocupación depaisajes no construidos con nueva urbanización, son factores también a tener en cuenta a lahora de establecer una gestión futura.

El ejemplo de la costa catalana, una de las costas españolas sometidas a una mayorpresión, muestra que existe una tendencia al aumento de la urbanización en la zona litoral.A continuación se adjunta el gráfico del porcentaje de costa urbanizada en Catalunya para elperíodo 1987-20022.

2 Se han calculado las hectáreas ocupadas para diferentes límites respecto el mar; 1 km., 10 km. y el total de lasuperficie de los municipios costeros.


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Fuente: Departamento de Medio Ambiente. Generalitat de Cataluña

El gráfico muestra un claro aumento de la superficie total ocupada en los últimos años,aunque cabe destacar que en el primer kilómetro de la costa este aumento es todavíamayor. Esta tendencia señala el agotamiento del suelo litoral libre y por tanto, a medio plazo,una reducción global del valor patrimonial y del atractivo turístico de las zonas afectadas, demanera que se puede considerar como un factor que afecta plenamente a los objetivos deldesarrollo global de la zona costera.

Por otro lado, es importante destacar que existe una reducción de la velocidad de ocupaciónde paisajes naturales. En el gráfico adjunto se puede observar este cambio de tendenciaentre el periodo 1987-1992 con una velocidad media de ocupación urbana de 1.200/ha/año;en el periodo 1992-1997 con una velocidad menor de 1.057 ha/año; y en el periodo 1997-2002 de 470 ha/año:

Fuente: Departamento de Medio Ambiente. Generalitat de Cataluña

Evolución de la superfície urbanizada en el litoral catalán

0

10

20

30

40

1987 1992 1997 2002

Años

Porc

enta

je

1 km

10 km

total municipio

Lineal (1 km)

Lineal (10 km)

Lineal (totalmunicipio)

Velocidad de ocupación en el litoral catalán

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1987-1992 1992-1997 1997-2002

Periodos

hect

area

s oc

upad

as


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Como muestra el gráfico se ha dado una reducción de la velocidad de ocupación, que puedevenir dada por la menor disponibilidad de suelo libre y también por el cambio de las políticassobre ordenación del territorio.

2.1.2 La alteración de la dinámica litoral

Un segundo factor de desequilibrio, también muy importante, es la alteración cada vezmayor de la dinámica litoral debido al elevado grado de intervención humana en la línea decosta. La ocupación de la costa, ya sea como consecuencia de la construcción de puertos,la existencia de industrias o el uso residencial, ha modificado la dinámica existente.

La demanda creciente de amarres ha derivado en un aumento muy significativo de laconstrucción de puertos deportivos en determinados tramos de costa. En el siguiente gráficose puede ver la evolución del número de puertos en España entre los años 1976-2005.

Fuente: ADIN / G.M.M. Consultores turísticos

Esta construcción, iniciada en los años 1970 a partir de los primeros impulsos turísticos, serealizó, a menudo, con poco conocimiento de las consecuencias sobre la dinámica naturalgenerando situaciones graves de inestabilidad en muchas playas del litoral.

321315274

232204131

0

100

200

300

400

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Evolución de puertos en España. 1976-2005


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Fotografía: Efecto de un puerto catalán sobre la dinámica de sedimentos

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente

También han tenido una amplia repercusión en la alteración de la dinámica, las actuacionesrealizadas en las cuencas fluviales como las construcciones de embalses o la explotación deáridos, que en conjunto han ocasionado una disminución drástica del material detrítico quealimentaba el sistema litoral. Asimismo las actuaciones realizadas en la propia costa, talescomo los dragados, han contribuido también a la modificación de la dinámica litoral.

Los costes económicos, ambientales y sociales derivados de la inestabilidad de las playashan sido y son muy significativos. Paliar los efectos de esta tendencia requiere una visión defuturo fundamentada en la toma de conciencia de los fenómenos reales y de sus causas.

2.1.3 La reducción de la calidad de las masas de agua

El tercer factor de desequilibrio ambiental es la calidad de las masas de agua litorales. Dehecho los procesos biológicos y químicos que se dan en las aguas litorales tienen gravesrepercusiones en la vitalidad de los ecosistemas marinos.

El análisis de la calidad de las masas de agua litorales (marinas, subterráneas y detransición) se fundamenta en los criterios que marca la Directiva Marco del Agua. Esteanálisis se basa en la valoración del riesgo de incumplimiento de los objetivos fijados en lacitada Directiva.

El riesgo de incumplimiento se evalúa a partir de dos grandes grupos de datos, por un ladoel análisis del conjunto de presiones y, por otro lado, el análisis de los impactos en el estadoecológico de las aguas.


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2.1.4 La degradación de los ecosistemas y hábitat

Un cuarto factor importante de desequilibrio se concentra en el patrimonio ecológico. Lasalud de los ecosistemas y el hábitat depende en gran medida de la combinación defactores tan diversos como la calidad del agua marina y fluvial (saneamiento y vertidos delas embarcaciones), las acciones humanas sobre los fondos marinos (pesca yembarcaciones de recreo), y la ocupación y los usos del territorio costero.

Las zonas costeras albergan una gran diversidad de sistemas únicos como son:

- Dunas- Humedales- Praderas de fanerógamas - Coralígenos - Marjales- Pastos y bosques litorales

Estos ecosistemas han sufrido regresiones importantes y gran cantidad de especies clavesen el desarrollo de los hábitats se han visto afectadas.

La importancia económica de estos cambios se manifiesta en algunos mares con altapresión antrópica como es el Mediterráneo, en el que la pesca se está convirtiendo en unaactividad relativamente poco productiva, y con una tendencia a aumentar los límites a laproducción debido a la gran presión que sufren los ecosistemas productivos más allá de sucapacidad de regeneración.

2.1.5 Los riesgos ambientales en el litoral

El quinto factor de desequilibrio es el factor riesgo. El aumento tan significativo deinteracciones, presiones y de usos del sistema costero genera automáticamente un aumentoen el riesgo ambiental global. Este riesgo se puede subdividir en tres principales tipos deriesgo:

- Riesgo de inundación de ámbitos terrestres- Riesgo de contaminación de las aguas marinas- Riesgo geológico y erosión

El ascenso del nivel del mar junto al incremento de la frecuencia y energía de las tormentas(ambos fenómenos relacionados con el cambio climático) son un factor de riesgo cada vezmayor para las zonas de costa baja (deltas, marismas, etc.) y para las zonas urbanasedificadas en el litoral que no han tenido en cuenta estos factores.


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Fotografía: Efectos del temporal y la contaminación en la costa

Fuente: Universidad de Cantabria

El aumento de la navegación con transporte de mercancías peligrosas y especialmente eltransporte de petróleo y substancias químicas generan, también, un factor de riesgo decontaminación marina importante que proviene de los accidentes, pero también de lasdescargas de los barcos en alta mar (aguas de lastre y limpieza, especialmente).

Asimismo el alto grado de intervención, con infraestructuras y edificaciones en zonas nosiempre estables geológicamente, cerca de la costa, generan también, riesgos de erosión ydeslizamiento de los terrenos.

Fotografía: Efectos de la erosión en la costa noroeste de Cádiz

Fuente: Universidad de Cádiz


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2.2 La dispersión del conocimiento

La tendencia general definida en el apartado anterior de poca sostenibilidad ambiental en lagestión de la costa se ve favorecida, también, por un factor poco visible pero de granimportancia. Se trata de comprender el grado en que el conocimiento y la informacióndisponible se usan en los procesos de toma de decisiones.

En general, la situación actual se puede caracterizar por un elevado grado de dispersión yespecialización en el conocimiento y la información, que va ligada a la sectorización de lascompetencias y de la gestión del litoral, y que no favorece la integración del conocimiento enla toma de decisiones.

2.2.1 El análisis multidisciplinar del litoral

La Recomendación Europea en GIZC abre el debate y fundamenta sobre cómo se debeafrontar el análisis de los fenómenos que afectan al litoral europeo. La utilización del análisismultidisciplinar para la comprensión de los fenómenos que afectan al litoral representa uncambio muy significativo en la tendencia que domina en el mundo de la ciencia y de lainformación.

Los análisis fragmentados son muy útiles para profundizar en determinados temas peroinsuficientes para la toma de decisiones multiefecto. Éstas requieren la visión de conjunto yel análisis global con participación conjunta de varias disciplinas. La complejidad y el altogrado de interacción causal están en el origen de esta necesidad. La mayoría de decisionesbasadas en enfoques fragmentados o sectoriales se evaden del conocimiento existente delos efectos y multiefectos de la propia decisión.

Así pues el avance hacia un modelo de análisis integrado requiere una modificaciónimportante en las formas predominantes para la obtención, el tratamiento y la ordenación dela información y el conocimiento.

2.2.2 Áreas de conocimiento a integrar

En la actualidad las decisiones que afectan a las zonas costeras se fundamentan en camposo áreas de conocimiento sectoriales. Los principales sectores de conocimiento e informaciónquedan reflejados en la tabla adjunta.


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Áreas de conocimiento a integrar

Análisis espacial terrestre: Usos del suelo, urbanismo, territorio, ocupación del dominiopúblico

Dinámica litoral: Impacto de infraestructuras en línea de costa, análisis sedimentario

Ecosistemas: Evolución de hábitats, especies, comunidades marinas y terrestres, pesca

Agua: calidad, saneamiento, abastecimiento, navegación y contaminación

Análisis económico: valores añadidos sectoriales, el turismo, la industria

Análisis energético: revisión de la eficiencia del sistema de suministro y demanda parapoblaciones costeras, las energías renovables

Análisis de movilidad y logística: evolución de la congestión y del transporte de viajeros ymercancías

Análisis sociológico: grado de cohesión y de identidad

La integración de estas áreas de conocimiento se convierte en la asignatura pendientecuando se trata de comprender procesos complejos de interacción. Los modelos analíticospara la integración son aún muy inmaduros y, por tanto, la GIZC pone de manifiesto lanecesidad de desarrollar modelos que permitan visualizar todas las causas y los efectos pormedio del análisis integrado de todos los aspectos y problemáticas.

Así, por ejemplo, en el esquema adjunto se pueden observar las posibles relacionescausales que se observarían en la gestión integrada del litoral.

Esquema de relaciones causales en la gestión integrada del litoral

ASPECTOS CLAVE

Paisajes naturalesDinámica litoral

Calidad de las masas deagua

EcosistemasRiesgos ambientales

FACTORES DETRANSFORMACIÓN

(Infraestructuras,urbanización,

actividades, etc.)

EFECTOSAMBIENTALES

Eutrofización, regresiónde playas, reducción de

la biodiversidad, etc.


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2.2.3 Fuentes de información a utilizar

La GIZC requiere un sistema de información complejo que integre una gran cantidad dedatos procedentes de fuentes muy diversas. Las herramientas más adaptadas a este tipo desistema son aquellas que combinan eficientemente los SIG con las bases de datosalfanuméricas asociadas al SIG, con posibilidad de visualización y utilización a través deInternet.

En la actualidad, se inicia el proceso para la configuración de bases de datos complejas conalta diversidad de fuentes pero todavía se aprecian límites que conviene ir superando.

Las fuentes de información a utilizar para componer estos sistemas de informacióncomplejos son aquellas relacionadas con las áreas de conocimiento descritas en el apartadoanterior. Los organismos competentes, tanto desde la Administración como desde lainvestigación, son fuentes imprescindibles a tener en cuenta, pero conviene no olvidaraquellas fuentes de información y conocimiento generadas por otros agentessocioeconómicos, por el contenido esencial que tienen en muchas ocasiones.

2.2.4 Tendencias de especialización versus integración. Formación e investigación

Progresivamente se tiende a la cultura de la integración, pero esta tendencia visible en losprogramas de formación e investigación como los de la Universidad de Cádiz y laUniversidad de Cantabria, donde se imparte formación especializada en gestión integradade áreas litorales, aún no es visible en los procesos de toma de decisiones.

De hecho, la reconversión de la formación y de la investigación hacia programas en los queel análisis integrado sea fundamental requiere, todavía, esfuerzos significativos. En todocaso convendrá programar bien a nivel estatal las necesidades de formación e investigacióndirigidas a cubrir los vacíos actualmente existentes.

Respeto a la formación sería conveniente analizar las siguientes cuestiones:

• Necesidades de formación: Personal de la administración pública y privada quedebe profundizar en la GIZC

• Contenidos: convergencia en la definición de los contenidos mínimos de laformación en GIZC

• Métodos: potenciando la vertiente práctica y activa centrada en la simulación de losprocesos de decisión

Por lo que respecta a la investigación se precisa un esfuerzo de análisis importante decuáles son las necesidades y vacíos más significativos de manera que exista un programaestatal a corto, medio y largo plazo. También que cada centro de investigación esté situandosus trabajos en un marco global de avance en la resolución de los problemas clave con losque se enfrenta el agente decisor.


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2.3 El predominio de intereses sectoriales

Un tercer aspecto clave que caracteriza la tendencia actual en la gestión costera es elpredominio de determinados intereses sectoriales en las decisiones públicas y privadas. Laintroducción progresiva de los principios de sostenibilidad en la toma de decisionesdemanda un grado de transparencia mucho mayor que el actual.

La transparencia debe mostrar el equilibrio entre el interés económico, el beneficio social yel valor ambiental de cada decisión. Generalmente, las decisiones que afectan el áreamarítima y terrestre de dominio público suelen basarse en visiones económicas a cortoplazo de interés particular y no responder al interés general. De ahí se deriva la necesidadde planificación que ponga bases objetivas y de equilibrio en las decisiones.

2.3.1 Agentes y sectores

La Recomendación Europea de GIZC establece la necesidad de elaborar inventarios de losagentes que intervienen en el litoral, no como un mero ejercicio compilatorio sino con unaclara voluntad de transparencia en el proceso de toma de decisiones.

Se han producido diversas respuestas a esta demanda de la Recomendación pero, engeneral, se puede concluir que el inventario de agentes que toman decisiones en el ámbitocostero es una necesidad clara si se quiere afrontar el reto de la gestión sostenible.

Ejemplo del Inventario y Mapa de agentes desarrollado en el marco de la Estrategia de GIZCcatalana (Proyecto ENPLAN)

Fuente: Guía Enplan. Evaluación de Planes y Programas.

La gran cantidad de agentes requiere un esfuerzo organizativo y de ordenación importante.Así una primera clasificación se podría establecer en función del tipo de decisiones quetoma:


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• Administración: decisiones para la salvaguarda del interés mayoritario (local,provincial, regional, estatal y comunitaria, otras).

• Investigación y formación: decisiones sobre los contenidos de los programas(Universidad, centros de investigación, otros centros de formación)

• Sociedad civil: decisiones sobre posiciones conjuntas frente a proyectos públicos oprivados o decisiones de participación en proyectos propios (Asociaciones, ONG,fundaciones, colegios profesionales, sindicatos)

• Empresa privada: decisiones relativas al beneficio privado y a la imagen corporativa(organizaciones empresariales, consultores, promotores, productores, constructores).

2.3.2 Formas de predominio y dominancia

La influencia política, económica o social ha sido y es una de las formas predominantes deconseguir que una determinada visión o actuación se imponga frente a otras. En general nose dispone de una forma objetiva para determinar la mayoría de decisiones.

Cuando el interés público debe garantizarse, como es el caso de los espacios del dominiomarítimo terrestre, se deben establecer protocolos de decisión basados en la transparenciay la objetividad, que impidan que las diferentes formas de imposición del interés particularpuedan salir ganando.

El cambio de tendencia dominante en los procesos de decisión debe hacersepaulatinamente considerando los límites y barreras que los diferentes intereses particularesafectados pondrán para la maduración del proceso.

2.3.3 El dominio público

La calificación de dominio público de las zonas litorales tiene en España un carácterhistórico y es reconocida en documentos legales tan antiguos como Las Siete Partidas delRey Alfonso X El Sabio (s. XIII).

La Constitución Española de 1978 establece en su artículo 132.1 que la ley tiene que regularel régimen jurídico del dominio público, inspirándose en los principios de inembargabilidad,inalienabilidad e imprescriptibilidad. En este contexto, es evidente la relevancia del DominioPúblico marítimo-terrestre (DPMT), pues es el único de cuantos existen directamenteindividualizado y definido como tal en la Constitución (art. 132.2), probablemente con lafinalidad de acabar con las anteriores confusiones y actitudes contrarias a la demanialidadde espacios tan importantes.

La Ley de Costas 22/1988, retomando la Constitución, define y delimita la zona de DominioPúblico marítimo-terrestre, que está comprendida por:

1) La ribera del mar y de las rías, que incluye, a su vez, la zona marítimo-terrestre oz.m.t (desde la línea de bajamar hasta donde alcanzan las mareas), así como lasplayas, dunas, acantilados, marismas y demás zonas húmedas bajas.


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2) El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo.

3) Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Además, sehan determinado en la Ley de Costas ciertas servidumbres legales para una mayorprotección del Dominio Público marítimo-terrestre.

La misión principal que se encomienda a las administraciones competentes es velar por lasalvaguarda del interés general, esta misión es aún más importante cuando se trata deespacios que tienen por ley la definición de dominio público. La forma moderna de garantizarel cumplimiento de la misión es la transparencia en las decisiones. Para ello laAdministración o administraciones responsables deben dotarse de los instrumentosnecesarios para garantizar el debate abierto y la participación equilibrada de todos losagentes responsables para la toma de decisiones equilibrada.

Los instrumentos de participación tipo Foro del Litoral3 pueden facilitar la transición hacia unsistema más transparente, siempre y cuando se fundamente también, mediante laplanificación objetiva, el tipo de acciones más importantes a desarrollar.

2.4 Las actuaciones con bajo nivel de planificación

El cuarto aspecto que caracteriza la tendencia en la gestión del litoral ha sido el de los bajosniveles de planificación. Las decisiones de actuación han respondido, generalmente, apulsaciones poco conexas y a intereses particulares, en cualquier caso conviene reconducir,como lo está haciendo la Dirección General de Costas en la actualidad, esta tendencia haciauna mayor racionalidad y objetividad, fruto de un proceso de planificación hacia lasostenibilidad.

De todas formas la planificación, es decir, la aplicación de los principios de prevención yprecaución, no debe aplicarse solamente a las actuaciones del órgano directamentecompetente en la gestión del dominio público, sino que debería abarcar, también, el resto depolíticas sectoriales que afectan directa o indirectamente a la evolución del dominio público.

2.4.1 La toma de decisiones en el litoral

La ausencia de planificación que desarrolle los principios de la Ley de Costas ha generadoun sistema de toma de decisiones basado en un grado bastante elevado de dispersión. Dehecho cada organismo, institución, empresa o persona toma sus decisiones en función de

3 Iniciativa del Gobierno de Canarias, que junto con el Observatorio de Desarrollo Sostenible, tiene comoprincipal objectivo garantizar la participación ciudadana en el proceso de Desarrollo Sostenible del archipiélago.El Foro esta constituido por un órgano colegiado de consulta, información y participación social y el Observatoriose desarrolla como un instrumento científico y técnico vinculado al Foro (ambos adscritos a la Presidencia delGobierno).


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un campo de conocimiento limitado y con unos criterios bastante ceñidos al propio campo devisión y operación.

Esta forma de operar suele conducir a situaciones contradictorias y, muy a menudo,irreconciliables entre los diferentes agentes, así como a un grado de desorden importante. Elanálisis detallado de cómo se han ido tomando las diferentes decisiones muestra lanecesidad de un cambio de tendencia en los procesos de decisión, de manera que seaumente el campo de conocimiento de cada agente y planteen formas abiertas de debatesobre el equilibrio necesario y sobre el escenario de interés público para los espacioscosteros.

Ésta es la línea que plantea el Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa (véasecap. 4), que permitirá poco a poco cambiar el rumbo y facilitar una toma de decisionesbasada en criterios sólidos y compartidos.

2.4.2 Competencias y responsabilidades

En el Estado español las competencias en materia de gestión del litoral están repartidasentre las distintas Administraciones Públicas. La Constitución reserva al Estado y lasComunidades Autónomas la mayor parte de funciones públicas en este ámbito, dejando unámbito de competencias limitado, aunque importante, a las administraciones locales.

Corresponden a la Administración General del Estado, a través de la Dirección Generalde Costas, del Ministerio de Medio Ambiente, la gestión y tutela del Dominio Públicomarítimo-terrestre, de su ocupación y aprovechamiento, así como del otorgamiento odenegación de autorizaciones en las zonas de servidumbre de tránsito y de acceso al mar.

En la actualidad se pueden describir en el ámbito público las siguientes áreascompetenciales con los organismos responsables a nivel estatal.

Ámbito Organismo

Dominio Público marítmo-terrestre DG. Costas. M. Medio Ambiente

Biodiversidad Secretaria Biod. M. Medio Ambiente

Calidad de las aguas continentales Ministerio Medio Ambiente

Puertos de interés general M. Fomento

Salvamento y riesgo de contaminación M. Fomento

Pesca M. Agricultura, Pesca y Alimentación

Actividades económicas M. Economía y Hacienda

Energía, turismo y comercio M. Industria, Turismo y Comercio

Investigación M. Educación y Ciencia

Patrimonio subacuático M. Cultura


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Aún siendo los municipios quienes cuentan con un menor número de competencias,ostentan una de las más importantes, la de planificación y gestión de los usos del suelo(urbanismo). A pesar de que las CCAA cuentan con mecanismos de control sobre estosinstrumentos, no es así en cuanto a su desarrollo detallado.

La tabla siguiente refleja la complejidad de la división de competencias en relación a cuatrosectores seleccionados:

Ámbito Nacional CC.AA. Municipios

ZonasCosteras

Dominio Públicomarítimo terrestre

Delimitación, tutela ygestión

Estudios, proyectos yobras públicas deinterés general

Legislación básica sobrepesca

Protección yrecuperación de losvalores naturales

Obras de defensa

Derechos de uso y paso

Zona de Servidumbre delDPMT

Obras Públicas de interés parala CCAA

Ordenación territorial

Ordenación áreas litorales

Pesca fluvial y en aguasinteriores

Marisqueo y maricultura

Sanidad e higiene

Instalaciones y uso de lasobras de defensa

Ordenación y promoción delturismo

Urbanismo

Uso, seguridad ylimpieza de playas

Sanidad

Monitorización yseguridad

Informes sobresolicitudes de uso delDPMT

Aguas Planificación deinfraestructuras ygestión y protección derecursos hídricos(cuando transcurren pormás de una CCAA)

Vertidos en aguasexteriores

Recursos e infraestructurashidráulicas (cuandotranscurren sólo por unaCCAA)

Vertidos en aguas interiores

Control y monitorización de lacalidad de las aguas (calidadde baño y recursos vivos) encoordinación con el Estado

Depuración de aguasresiduales

Abastecimiento deaguas

Biodiversidad Marco legal

Coordinación ypromoción de depolíticas de protección

Acuerdosinternacionales

Gestión de áreas naturalesprotegidas e instrumentoslegales adicionales


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Ámbito Nacional CC.AA. Municipios

Parques Nacionales

Puertos yNavegación

Puertos comerciales

Iluminación de costas yseñales marítimas

Control de buques

Salvamento marítimo

Puertos deportivos ypesqueros

Esta dispersión, ambigüedad e incluso indefinición de responsabilidades ha llevado asituaciones conflictivas dentro de la Administración Pública. Sin embargo, la complejidad delentramado de competencias y responsabilidades públicas y privadas que se puedenobservar en las zonas costeras no debe generar una mayor entropía y desconfianza en laopinión pública y los agentes. Para ello, se precisa de un marco general de desarrollo, el deuna estrategia de GIZC, que asegure la coordinación y cooperación en la actuación de laadministración pública y de ésta con el sector privado.

Fotografía: Espacio agrícola de “Cinc Sènies” (Mataró), que requiere de GIZC paracompatibilizar el desarrollo de su actividad con el entorno

Fuente: Consorci EL FAR


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La Recomendación Europea puso de manifiesto en el año 2002 la necesidad de afrontar,bajo el principio de la integración, un cambio de tendencia significativo en la gestión de laszonas costeras. La Recomendación pone también en evidencia que la mayoría deproblemas que afectan a las costas de Europa están relacionados con la falta deplanificación y gestión integradas. Por ello, el inventario de agentes con registro de suscompetencias y responsabilidades es vital para poder iniciar, con buen pie, la nueva etapade la integración.

2.4.3 Bases jurídicas de la actuación

La base jurídica de la Estrategia de GIZC encuentra su apoyo en el marco internacional,europeo, estatal y autonómico.

En cuanto al marco internacional, España es parte de un buen número de AcuerdosInternacionales que vienen respaldando la necesidad de un enfoque integrado para lagestión de las zonas litorales y ciertos aspectos sectoriales de gran importancia para estazona singular.

Así cabe destacar la Convención sobre Humedales (Ramsar 1971); el ConvenioInternacional sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechosy otras Materias (Londres 1972); la Convención para la Protección del Mediterráneo(Barcelona 1976); la Convención sobre la Biodiversidad (Río 1992) y el Convenio para laprotección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nordeste OSPAR 92 (Oslo-París, 1992).

A estos se unen otras iniciativas internacionales de carácter voluntario como la CartaEuropea del Litoral (1981), el Código de Conducta para la Gestión Sostenible de las ZonasCosteras (Consejo de Europa, 2000), etc.

Dentro del marco europeo es necesario destacar que la Estrategia de GIZC se desarrollaen el marco de las directivas y recomendaciones europeas con las cuales comparteobjetivos y estrategias, siendo, por tanto, su contenido de aplicación en el desarrollo de lamisma:

• Directiva 79/409/CEE, de aves silvestres

• Directiva 92/43/CEE, de hábitats naturales, fauna y flora silvestre

• Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación enel ámbito de la política de aguas

• Directiva 2001/42/CE, de los efectos de determinados planes y programas en elmedio ambiente

• Recomendación 2002/413/CE aplicación de la gestión integrada de zonas costerasen Europa

• COM (2004) 516 Propuesta de Directiva sobre Infraestructuras de Datos EspacialesINSPIRE


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La Recomendación 2002/413/CE es la base jurídica directa de la GIZC. A pesar de no tenercarácter vinculante existe un compromiso formal por parte de los estados miembros de laUnión Europea de seguir las prioridades trazadas con la adopción de un planteamientoestratégico para la GIZC. La Recomendación marca unos principios básicos y una línea detrabajo en cuatro direcciones:

a) El inventario de los principales agentes, normas e instituciones que influyen en lagestión de las zonas costeras

b) El desarrollo, en función de dicho inventario, de una estrategia nacional para aplicarlos principios de la GIZC

c) La cooperación y coordinación de respuestas entre los diversos países

d) Información y revisión de la recomendación

Con relación al marco legal estatal, la normativa de mayor rango es la Constitución de1978, que establece el Dominio Público marítimo terrestre y su protección mediante Ley. Deeste mandato surge la Ley 22/1988 de Costas, con el objeto de determinar, tutelar ygestionar el DPMT. Cabe insistir que dicha ley esta pensada para la gestión del DPMT y nopara el área litoral en sentido amplio. La Ley de Costas, a pesar de su trascendencia eimportancia, no contempla mecanismos para la GIZC, por lo que una estrategia a nivelestatal se hace necesaria.

Adicionalmente, la normativa sectorial que afecta a las áreas litorales es muy importante,dando la mayor parte de responsabilidades a la gestión estatal y regional.

A nivel del Estado cabe destacar la Ley de Puertos, la de Aguas, la de Espacios NaturalesProtegidos, la de Pesca Marítima, la Ley del Suelo, la del Derecho a la información enmateria de medio ambiente, la Ley sobre el mar territorial y.el Real Decreto de Evaluaciónde Impacto Ambiental, entre otros.

En el marco regional, los parlamentos y gobiernos de las CCAA han ido aprobando unabase normativa de gran importancia para la gestión de las zonas litorales regionales.

En Andalucía, por ejemplo, cabe mencionar el Decreto 118/1990 en el que se aprueban lasDirectrices Regionales del Litoral de Andalucía, instrumento legal de grandes posibilidadespero de limitado cumplimiento. Asimismo existen leyes sectoriales relativas al PatrimonioHistórico, Espacios Naturales Protegidos, Aguas litorales, Puertos deportivos, Turismo, etc.A pesar de toda esta legislación, todavía no ha sido posible consolidar un modelo integradode gestión litoral.

Otro ejemplo sería la Ley 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral,de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que tiene por objeto dotar de una protecciónintegral y efectiva a la franja costera correspondiente, así como el establecimiento decriterios para la ordenación del territorio de los municipios costeros de Cantabria.

De todo ello se puede deducir que, aunque en España no existe legislación específica parala gestión integrada de zonas costeras, existe un marco legal al que pueden incorporarsemodelos legales de gestión que aseguren que los principios de la GIZC se vayanimponiendo paulatinamente no más allá del 2010.


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2.4.4 Formas de coordinación

Si bien, como se ha dicho anteriormente, los niveles de aplicación de los principios de laGIZC son bajos en el litoral español, debe considerarse que existen iniciativas, experienciasy proyectos en los que se están ensayando diferentes formas de coordinación que podránser, seguramente, la base para consolidar una tendencia hacia la gestión integrada del litoralespañol.

La administración de Costas es una de las pocas que no cuenta con un órgano colegiado.Los órganos colegiados de gestión y de asesoramiento facilitan la integración sectorial yvertical de la administración al tiempo que crean una estructura formal de participación paralos agentes privados.

Existen órganos como los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias, elConsejo Asesor de Medio Ambiente, el Consejo Nacional de Protección de la Naturaleza, elConsejo Nacional del Agua, el Consejo Nacional Pesquero y el Comité Consultivo del SectorPesquero que sientan un precedente y un ejemplo para la creación de un órgano colegiadoespecífico para la gestión integrada del litoral.

El esquema general de formación de una confederación hidrográfica del agua podría servircomo ejemplo.

Fuente: Hispagua


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3. Objetivos y escenarios de futuro

3.1 Los objetivos de la Recomendación Europea

El capítulo primero de la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 demayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de zonas costeras (2002/413/CE)recomienda a los Estados Miembros la adopción de un planteamiento estratégico basado enlos siguientes objetivos:

- Protección del medio ambiente costero en términos de ecosistemas- Reconocimiento de la amenaza del cambio climático- Medidas de protección ecológicamente responsables incluidos los núcleos de

población y su patrimonio cultural- Posibilidades económicas y laborables sostenibles- Un sistema social y cultural operativo- Zonas adecuadas accesibles para el público- Cohesión de las zonas aisladas- Coordinación de todas las actuaciones

La revisión y adaptación de estos objetivos que plantea la Recomendación a lascaracterísticas y peculiaridades del litoral español llevan a una estructuración más detalladade los objetivos en los apartados siguientes.

3.2 Objetivos estratégicos para el litoral español

Los dos grandes objetivos estratégicos son:

- Consolidar y mejorar el valor global de los recursos y sistemas naturales manteniendoy mejorando los niveles de desarrollo económico y social

- Revisar y adaptar el modelo de gestión y de toma de decisiones actual incorporandoplenamente los principios de la Recomendación.

3.3 Objetivos específicos para la mejora del valor global

El mantenimiento y mejora de los niveles de desarrollo económico y social actuales no tieneporque suponer una degradación y pérdida de valor del patrimonio natural. Este desarrollo,para que pudiera llamarse sostenible, debería conllevar una tendencia a mejorar el valor deese patrimonio.

Se pueden considerar tres elementos clave para medir el grado de mejora o consolidacióndel valor global del patrimonio:

- La integridad de los ecosistemas terrestres y marinos

- La eficiencia en el uso de los recursos naturales como el agua, la energía, el suelo yel mar


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- La seguridad frente a los riesgos ambientales como son el cambio climático, lasinundaciones, el fuego y la erosión

3.4 Objetivos específicos para la revisión de la gestión y los procesos de toma dedecisiones

El nivel de racionalidad y utilidad pública de las decisiones políticas, de planificación,programación, proyectos o simplemente de las decisiones de gestión en el ámbito litoraldepende de muchas variables y cuestiones que se podrían resumir en cinco criterios básicosque resumen sintéticamente los ocho principios de gestión integrada que establece elcapítulo segundo de la Recomendación:

- Integración de la información, el conocimiento y la formación de manera que lasdecisiones tengan una base de conocimiento amplia y contrastada científicamente

- Transparencia y participación que aseguren la difusión precisa y periódica de lasopciones elegidas

- Evaluación y control que comporte garantía de efectividad y de adecuación de las

inversiones y actuaciones a los objetivos de sostenibilidad previamente aceptados

- Coordinación administrativa que facilite la coherencia y la cohesión territorial en ladefensa del interés colectivo

- Consolidación financiera que asegure la disponibilidad de los recursos técnicos yeconómicos necesarios


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4. Instrumentos básicos

Para progresar hacia los objetivos planteados se están configurando diferentes instrumentosestructurales. Para alcanzar el primer objetivo estratégico se utilizará como instrumentoclave el Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa. El Observatorio deSostenibilidad, los convenios con las CCAA y el Consejo del Litoral serán los ejes prioritariospara adaptar el sistema de gestión actual a los principios de la Recomendación.

4.1 El Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa (PDGSC)

Con la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de Costas, se dio un paso trascendental enrelación a la conservación de los recursos naturales de la zona costera. Esta ley supuso unprimer avance en la protección del litoral español, mostrando su eficiencia, especialmente,en aquellos puntos en que se propuso controlar. La experiencia ha mostrado que esta ley noha sido suficiente para garantizar la protección de la globalidad de nuestras zonas costeras,porque ha continuado el proceso de degradación por múltiples presiones e interesesconfluyentes.

Con la elaboración del Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa, además deincorporar las nuevas recomendaciones europeas sobre la aplicación de la gestión integradade las zonas costeras, se concretan las directrices del proceso de implantación de lasactuaciones, así como los criterios de la gestión integrada.

El Plan Director constituye la base de la programación anual de actuaciones y de losdocumentos técnicos para la gestión integral de la costa.

4.1.1 Finalidad y Objetivos

La finalidad del PDGSC es disponer de un documento de planificación estratégica, integraday concertada, que, desde los criterios de sostenibilidad medioambiental, permita establecerlos objetivos generales que van a presidir la política de Costas y los objetivos específicospara cada unidad de gestión costera.

Los objetivos fundamentales de este Plan Director son:

- La protección y conservación de la integridad de los sistemas litorales y marinos.- La garantía del acceso y del uso público a la costa. - La recuperación y transformación del borde marítimo en los tramos urbanizados y

degradados.

4.1.2 Fases de elaboración

La elaboración del Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa se desarrolla encuatro fases:


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1ª Caracterización y diagnóstico del medio costero

Consiste en la toma de datos e informaciones necesarias para caracterizar el tramo decosta objeto de estudio, y para efectuar el diagnóstico sobre dicho tramo. El desarrollo delPlan abarca todo el litoral español, si bien el análisis está pensado para llevarse a cabopor “tramos”, definidos por unidades fisiográficas y/o administrativas. En cada uno deestos tramos se identificarán las unidades de gestión, que serán objeto decaracterización, diagnóstico y propuestas de actuación.

Demarcaciones Hidrográficas Ámbito

DH Cataluña Gerona, Barcelona y Tarragona (1)

DH Ebro Tarragona (2)

DH Júcar Castellón, Valencia y Alicante (1)

DH Segura Alicante (2), Murcia y Almería (1)

DH Andalucía Almería (2), Granada, Málaga y Cádiz (1)

DH Gualdalquivir y Guadiana Cádiz (2), Sevilla, Huelva (1), Huelva (2)

Insulares Baleares, Las Palmas y Sta. Cruz de Tenerife

Fuente: Plan Director para el Desarrollo Sostenible de la Costa. Pliego de Bases. Prescripciones técnicas.

Siguiendo este criterio, ya se han iniciado trabajos como la Base de Datos Remota,impulsada por la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente. La Baserecoge las presiones existentes sobre la línea de la costa española, constituyendo así,una herramienta útil en la toma de decisiones y en el establecimiento de estrategias.

2ª Establecimiento de los ejes prioritarios y elaboración de propuestas yalternativas de actuación

El objetivo de esta fase es la determinación de los ejes prioritarios, la identificación de losobjetivos ambientales específicos, de las acciones que se propongan, y de sus posiblesactuaciones alternativas, definidas en cada una de las unidades de gestión, de acuerdo alos criterios de sostenibilidad establecidos, como consecuencia del diagnóstico obtenidoen la primera fase, y que serán objeto de valoración en el proceso de evaluación de latercera fase.

3ª Evaluación de las propuestas de actuación

En esta fase se evalúan las propuestas de actuación y las opciones alternativasconsideradas, explicando los motivos de su elección o rechazo.


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Las propuestas de actuación han de someterse a los siguientes procesos de evaluación:

- Evaluación a través del análisis de los efectos ambientales, de los costes y de losbeneficios de la actuación, en el marco de una estrategia de sostenibilidad.

- Evaluación y cuantificación de la sostenibilidad en el largo plazo de las propuestas deactuación.

- Evaluación estratégica del impacto ambiental del conjunto de las propuestas, incluidoel proceso de participación, según la Directiva 2001/42/CE.

- Prelación de las propuestas de actuación definidas, sobre la base de los resultadosde la evaluación ambiental obtenidos, de los costes y de los beneficios de lasactuaciones.

4ª Redacción final del Plan

La cuarta fase constituye la redacción final del Plan basándose en todos los datos ytrabajos anteriores y en la incorporación del proceso de participación.

4.1.3 MetodologíaPara la elaboración del Plan Director se recopila la información disponible sobre la costaespañola, profundizando en su conocimiento para realizar una descripción completa de losmecanismos de funcionamiento de los sistemas litorales y marinos, estableciendo undiagnóstico general de los diferentes tramos litorales del país, a través de los siguientesparámetros de referencia:

- Caracterización y diagnóstico en las unidades de gestión, utilizando indicadores eíndices.

- Identificación e inventario de las instituciones, agentes sociales, organizaciones nogubernamentales que tienen competencias, viven, usan o tienen intereses en lacosta.

- Identificación, inventario y evaluación de los recursos naturales, del patrimoniocultural, de las actuaciones más significativas, y de las presiones existentes sobre elmedio natural costero.

Asimismo, se ha recabado la colaboración y participación activa de las ComunidadesAutónomas, a través de la Conferencia Sectorial; de las entidades locales, organizacionessociales, expertos y ciudadanía en general. En este sentido, el Plan se califica como integraly concertado, porque pretende recoger las consideraciones derivadas de todos los procesosy de la participación de todos los agentes, de acuerdo a los siguientes procesos deestructuración conceptual y orgánica:

- Identificación e inventario de las instituciones, agentes sociales, organizaciones nogubernamentales que tienen competencias, viven, usan o tienen intereses en la costa.

- Análisis de la situación y de las tendencias.


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- Identificación de los agentes públicos y privados y de sus intereses.

- Establecimiento de los procesos de debate para la participación de los agentes yciudadanía.

- Cauces organizados de colaboración entre administraciones y agentes privados.

- Definición de los ejes capitales para el desarrollo y consecución del modelo de futuro.

- Consenso en los principios básicos de gestión integral y sostenibilidad.

- Establecimiento de un foro de análisis y evaluación continúa del proceso.

En general, la información y los datos necesarios para el desarrollo del trabajo seránaquellos existentes en las administraciones, en los institutos de investigación y en lasuniversidades:

- La Administración del Estado y sus servicios periféricos, en particular la DirecciónGeneral de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, las Demarcaciones de Costas yel CEDEX.

- Establecimiento de un foro de análisis y evaluación continúa del proceso.

- Los institutos nacionales: Instituto Nacional de Estadística, Instituto GeográficoNacional, Instituto Geológico y Minero de España, Instituto Español de Oceanografía,etc.

- Las Universidades y los institutos de Investigación.

- Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y los Institutos Autonómicospara la Estadística, el Medio Ambiente, la Geografía y la Cartografía, etc.

La información socioeconómica deberá obtenerse de los organismos implicados y mediantelos métodos de investigación social más adecuados para captar la opinión de los agentespara lo que se elaborará un plan específico de reuniones de grupos y, en su caso, deencuestas previas.

La determinación de los problemas percibidos por los usuarios requerirá de la realización deencuestas entre los agentes e instituciones involucrados en la gestión y uso del medio quese pretende valorar.

4.1.4 Criterios de sostenibilidad

Se trata de analizar en que medida las acciones propuestas por este Plan contribuyen a lamejora del medio ambiente, contrastándolas con una serie de criterios clave desostenibilidad, algunos de los cuales se recogen en este apartado, y a los que se podráagregar otros que se propongan.


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1. Disminución de la utilización de recursos no renovables

En relación con los recursos no renovables costeros que pueden verse afectados, comounidades fisiográficas naturales con rasgos geológicos, ecológicos y paisajísticos decarácter singular e irremplazable, que constituyen valores naturales en sí mismos porcontribuir a la biodiversidad, el conocimiento científico y la cultura y atractivo turístico deuna zona.

2. Utilización de los recursos renovables dentro de los límites de su capacidad deregeneración.

No sobrepasando la capacidad de regeneración de la costa, definiendo límites, porejemplo a los vertidos al mar, a la utilización turística de las playas, a las zonas defondeo.

3. Conservación y mejora del estado de la vida silvestre, los hábitats y los paisajes.

Contribuyendo al mantenimiento de las zonas declaradas o susceptibles de declaración,por sus valores naturales diversos y medida en la que redundan en su beneficio,protegiendo, rehabilitando o creando nuevos espacios y fomentando su uso y disfrutemediante la mejora de accesos, la educación ambiental o los proyectos científicos.

4. Mantenimiento y mejora de los suelos y la calidad de las aguas.

En relación con la conservación de las playas y erosión de acantilados, así comocontaminación de las aguas costeras.

5. Mantenimiento y mejora de los recursos históricos y culturales.

En tanto a su carácter monumental, arqueológico, o histórico.

6. Mantenimiento y mejora del medio ambiente urbano.

Mediante la recuperación y rehabilitación de paisajes, edificaciones, infraestructuras,espacios verdes y otros elementos que contribuyan a la calidad del medio urbano.

7. Promoción de la sensibilización, la educación y la formación de carácter ambiental y laparticipación pública en los proyectos de desarrollo.

Difundiendo, informando, sensibilizando lo más ampliamente posible a la sociedad demanera que se implique progresivamente en la consecución de una gestión ambientalsostenible. Promoviendo consultas públicas durante el seguimiento y evaluación, eincluso en los proyectos, fomentando un mayor sentido de propiedad y responsabilidadcompartida del medio ambiente.

4.1.5 Ejes prioritarios

Los criterios establecidos por el Ministerio en el Plan Director, que responden al principiogeneral de recuperación del litoral y gestión sostenible del dominio público son:


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Eje Primero: Acciones dirigidas a controlar la regresión de la costa

- Aplicación de instrumentos de ingeniería costera- Aplicación de instrumentos de gestión del dominio público- Aplicación de instrumentos de naturaleza urbanística

Acciones incluidas:

a) Deslinde del dominio público.b) Rescate de concesiones.c) Intervención mediante instrumentos de ordenación urbanística.d) Expropiación de áreas críticas implicadas en procesos erosivos.e) Control de las extracciones de áridos en los cauces y en el litoral. f) Desmantelamiento de estructuras marítimas perjudiciales para la sostenibilidad de la

costa.g) Aportación al sistema dinámico sedimentario litoral de los áridos de la costa

retenidos por elementos naturales, estructuras marítimas, o inmovilizados bajo lasedificaciones, infraestructuras, plantaciones, o en las dársenas portuarias.

h) La recirculación de los sedimentos presentes en el sistema litoral, antes de quesalgan del mismo a través de sumideros marinos, o cuando sean retenidos porelementos naturales o estructuras artificiales.

i) Aportaciones artificiales a las playas y cordones litorales de áridos, procedentes deyacimientos y depósitos terrestres o marinos.

j) Estructuras de defensa de costas frente a la erosión.k) Revisión de las concesiones y autorizaciones para el emplazamiento de servicios

públicos bajo el criterio estricto de su especial interés para la comunidad.

Eje Segundo: Protección y recuperación de los sistemas litorales

Humedales y tramos fluviales de influencia marina

a) Retirada de infraestructuras, limpieza y retirada de elementos ajenos al sistema.b) Adaptación de los sistemas de alimentación hídrica y diseño de los protocolos de

manejo del agua, garantizando su cantidad y calidad.c) Mejora de la cubierta vegetal, reintroducción de especies desaparecidas.d) Recuperación y ampliación de la calidad paisajística de los humedales.e) Rescate, actualización e incorporación de los usos tradicionales del humedal a su

gestión.f) Introducción de nuevos usos de tipo educativo y turístico, compatibles con la

conservación de los valores ambientales.g) Protección contra los posibles efectos catastróficos de la inundación en aquellos

casos en que se ha producido la ocupación de antiguos humedales.h) Introducción de nuevos usos de tipo educativo y turístico, compatibles con la

conservación de los valores ambientales, que permitan tanto ampliar los recursosgenerados por el humedal como colaborar a la ampliación de la conciencia ambientalen la población.

i) Protección contra los posibles efectos catastróficos de la inundación en aquelloscasos en que se ha producido la ocupación de antiguos humedales, combinada conmedidas progresivas de expropiación y reubicación para recuperar antiguas zonashúmedas.


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j) Adquisición de terrenos para su incorporación al dominio público.

Sistemas dunares, playas y acantilados

a) Recuperación de dunas.b) Estabilización y regeneración de dunas.c) Declaración de parques dunares. d) Eliminación de ocupaciones en dominio público.

Rehabilitación de tramos costeros de influencia urbana o afectados por impactossingulares

a) Restauración de espacios litorales afectados por el vertido de residuos.b) Control y eliminación de vertidos.c) Control de la urbanización, intervención en la planificación urbanística.d) Corrección de impactos derivados de infraestructuras.e) Control de la expansión portuaria, mejora en la eficacia de la utilización de los

puertos, racionalización de las decisiones de ampliación y de nuevas localizaciones.f) Recuperación de zonas portuarias fuera de uso. g) Recuperación de efectos negativos producidos por las infraestructuras portuarias.

Corrección de efectos producidos en playas adyacentes.

Eje Tercero: Recuperación del patrimonio cultural vinculado a la costa

a) Protección y restauración de yacimientos arqueológicos litorales.b) Acondicionamiento de espacios sometidos a usos tradicionales (salinas, esteros).c) Expropiaciones de áreas con valor ambiental significativo. d) Creación de parques submarinos.e) Recuperación de elementos del patrimonio histórico y cultural y construcciones

tradicionales vinculadas con la costa como: faros, fortificaciones, murallas, torres devigía, almenaras, molinos de marea, corrales de pesca.

f) Miradores de interés paisajístico o geológico.

Eje Cuarto: Dotaciones para el acceso y uso público de la costa

a) Senderos litorales y accesos peatonales a la ribera del mar.b) Instalaciones de educación ambiental e interpretación de la naturaleza (centros de

interpretación, señalización informativa, etc.).c) Instalaciones para el fomento de usos recreativos sostenibles (áreas recreativas,

zonas verdes extensivas, etc.).d) Construcción y remodelación de paseos marítimos mediante diseños adecuados y

adaptados a la morfología y dinámica del lugar.e) Regulación de zonas de fondeo.f) Lucha contra la contaminación por vertidos desde buques. Limpieza de ensenadas.g) Mejora, creación y remodelación de accesos al litoral, áreas de solarium, puntos de

embarque ocasional, fondeaderos, etc.h) Otras dotaciones de uso público en contextos urbanizados o áreas litorales no

urbanas (áreas de servicios, zonas verdes, aparcamientos, etc.).


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La planificación de nuevos paseos marítimos se supedita al siguiente orden de prioridades:

- Retraso de la fachada marítima y eliminación de edificaciones e infraestructurassobre la ribera del mar, en los tramos urbanizados.

- Mejora de la transitabilidad y accesibilidad de la costa.

- Rehabilitación del borde litoral en áreas urbanas degradadas y afectadas porimpactos ambientales y paisajísticos.

- Control de los efectos de la presión urbanística en áreas de fuerte crecimiento, en lasque el paseo marítimo actúa a modo de “frontera” que facilita la preservación de lacosta.

- Integración ambiental tanto de los nuevos paseos marítimos como de los yaexistentes, maximizando la superficie de zonas verdes, alternando soluciones“blandas” e integrando en los paseos todos aquellos elementos de interés natural ocultural intercalados en su trazado.

La asignación de recursos presupuestarios a la construcción de nuevos paseosmarítimos se supedita en cualquier caso a que éstos sean compatibles con laconservación de los valores ambientales del tramo considerado, y se otorga prioridada los tramos en que la repercusión ambiental del paseo sea netamente positiva.

4.2 El Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español (OSLE)

En el marco del ya creado Observatorio de Sostenibilidad de España se propone desarrollarun ámbito específico para la observación de la sostenibilidad en el litoral. De hecho, en laactualidad, existen diferentes iniciativas que facilitaran el proceso de construcción de dichoobservatorio.

Este proceso se compone de cinco pasos que se describen a continuación.

4.2.1 Selección de indicadores clave

De acuerdo con la definición y clasificación de los objetivos realizada en el capítulo 3, laselección de los indicadores se realiza en dos grandes bloques:

- Indicador del grado de desarrollo sostenible

- Indicador del nivel de GIZC

Por lo que se refiere al primer bloque, el grupo de expertos de la UE sobre GIZC publicó en2004 un documento en el que se asociaban a los siete objetivos de la Recomendación 27indicadores de sostenibilidad económica, social y ambiental, y 45 medidas base para elcálculo de los indicadores.

Esta selección de indicadores de ámbito europeo se puede considerar indicativa y unaprimera ayuda para los Estados miembros. De hecho el proyecto Interreg IIIC DEDUCE,liderado por la Generalidad de Cataluña, está trabajando en el test de cálculo de los 27indicadores y 45 medidas citadas. De dicho proyecto se podrá “deducir”, en el Seminario


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español que tendrá lugar a finales de 2006, cual podría ser la selección óptima deindicadores de sostenibilidad para el Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español.

Por lo que se refiere al indicador de progreso en la GIZC se han venido publicandodiferentes artículos y presentaciones sobre la cuestión que se han dirigido, también, desdeel grupo de expertos de la UE. En la actualidad se han venido realizando diferentes pruebasde cálculo en España y Francia que están sirviendo para mejorar la definición de los pasos aseguir.

En todo caso, este indicador debe medir el progreso que está teniendo la implementación dela GIZC en España, por ello se ha incluido en el capítulo 5 como un elemento clave para elautocontrol del funcionamiento de la estrategia GIZC en España.

4.2.2 Cálculo de indicadores clave

El cálculo de los indicadores y medidas seleccionados se realizará en el marco deldesarrollo del Plan Director y tendrá una base de indicadores homogénea para todas losámbitos que conforman este Plan. Cada CCAA podrá ampliar este conjunto de indicadorespara adaptarlo a su propia estrategia.

Desde un punto de vista metodológico los procedimientos de cálculo de todos losindicadores estarán definidos en fichas que contendrán los campos que figuran en la tablaadjunta.

Campos para el cálculo de medidas e indicadores

Nombre del indicador

Nombre de la medida

Qué muestra la medida, qué interés tiene

Descripción del parámetro o parámetros

Ámbito espacial y temporal de la medida

Fuentes de datos-metadatos

Metodología: pasos y subproductos

Presentación del cálculo: cartográfica, gráfica, estadística

Valor añadido de los datos

Agregación y desagregación


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4.2.3 Modelo de evaluación de sostenibilidad

Una de las funciones principales del Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español(OSLE) es detectar aquellas tendencias inaceptables y más en general aquellas que debencorregirse.

Para llevar a cabo esta función principal, el OSLE debe dotarse de un modelo de evaluaciónde la sostenibilidad lo más objetivo y flexible posible.

En cualquier caso no se trata, solamente, de fijar umbrales matemáticos a cada uno de losindicadores clave, sino también de aplicar estos umbrales y criterios con flexibilidad según laevolución de cada zona.

En el esquema adjunto se pueden observar los dos tipos de esfuerzos analíticos (análisissectorial y transversal) que deben realizarse para mejorar el grado de objetividad delmodelo.

4.2.4 Informe anual del estado y evolución del litoral

Para desarrollar convenientemente el principio de “participación de todas las partes” queestablece la Recomendación y hacer más transparente la actuación administrativa así comosus frutos, el OSLE publicará anualmente un informe con el siguiente esquema:

Análisis SectorialEvaluar el grado de cumplimiento de

cada uno de los objetivos de laRecomendación Europea sobre GIZC

7 objetivos27 indicadores

45 medidas

Modelo deevaluación

Análisis TransversalIntegración de los Sectores

Económico, Social y AmbientalEvaluar las interacciones sectoriales y el

peso de cada uno de los sectoresEstablecer umbrales de sostenibilidad


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4.2.5 Los programas educativos y de investigación

El OSLE aprovechando su función integradora de la información y el conocimiento podráelaborar los programas y contenidos de los cursos formativos necesarios para los agentespúblicos y privados que haya de estar implicados en la GIZC.

Asimismo y en función de los vacíos de información y conocimiento que se detecten durantela preparación, cálculo y evaluación de los indicadores de sostenibilidad, el OSLE podrádefinir los programas de investigación necesarios.

4.3 Los convenios de colaboración con las comunidades autónomas litorales

En julio de 2005 la Ministra de Medio Ambiente comunicó a todos los responsables de MedioAmbiente de las CCAA su voluntad de establecer convenios entre el Ministerio y las CCAApara la GIZC.

La propuesta de convenio, que algunas CCAA ya han firmado, tiene como objeto elestablecimiento de un marco estable de coordinación y colaboración entre el Ministerio ycada una de las CCAA.

Esta colaboración se debe concentrar en los siguientes aspectos:

- Protección, defensa y desarrollo sostenible del espacio costero

- Desarrollo de obras y actuaciones

- Labores de vigilancia del litoral


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- Intercambio de información relativa a la gestión del litoral

De hecho el convenio establece un nuevo marco organizativo para facilitar la coordinaciónbasada en dos nuevas unidades: las comisiones mixtas de seguimiento y los consejosasesores provinciales.

Asimismo, diversas CCAA están trabajando en la creación de órganos autonómicos degestión integrada.

4.3.1 Comisiones mixtas de seguimiento

Las Comisiones mixtas de seguimiento (art. 6.3 de la Ley de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común) están formadas porcuatro representantes de cada una de las Administraciones que firman el convenio y seperfilan como foro de análisis y decisión en relación a cualquier aspecto, técnico jurídico yambiental, que concierne al litoral.

Funciones principales de las Comisiones mixtas de seguimiento

Coordinar las actuaciones y planes de cada Administración

Estudiar conjuntamente la incidencia de cada actuación

Determinar acciones y proyectos

Analizar los proyectos o convenios

Coordinar las aportaciones económicas de las Administraciones firmantes, de laAdministración Local y de la iniciativa privada.

4.3.2 Consejos asesores provinciales

Los Consejos asesores para la Gestión de la Costa estarán formados por seisrepresentantes cada uno: el Jefe de Costas y un Director General de la CCAA y dos vocalespor cada Administración firmante. Estos Consejos se constituyen como órganos consultivosy verdadero foro de trabajo para la gestión integrada de la costa.

4.3.3 Órganos de gestión integrada

La organización administrativa definida por las Comisiones mixtas y los Consejosprovinciales se puede completar en cada CCAA mediante órganos autonómicos de gestiónintegrada que puedan asumir una doble función. Por un lado, la coordinación entre


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Administraciones sectoriales competentes de la CCAA y, por el otro, para establecer loscanales participativos que establece la Recomendación.

4.4 El Consejo Español del Litoral

Para desarrollar la representatividad sectorial y social que establece la Recomendación alnivel de todo el territorio nacional se considera la creación del Consejo Español del Litoralque estaría compuesto por aquellas representaciones externas (públicas y privadas) alMinisterio de Medio Ambiente, Dirección General de Costas; órgano que ostenta lacompetencia directa sobre la costa.

Este Consejo jugaría un papel consultivo para todos los gestores y de coordinación para elMinisterio de Medio Ambiente, en el que se incluyen los Ministerios con competencias enalgún ámbito del litoral (representación sectorial pública) y una representación económica ysocial de aquellos agentes privados de mayor relevancia.

4.4.1 La representación sectorial públicaLa representación de los sectores estaría formada por representantes de los Ministeriossiguientes:

- Fomento - Agricultura, Pesca y Alimentación- Vivienda- Economía y Hacienda- Industria, Turismo y Comercio- Cultura- Educación y Ciencia- Trabajo y Asuntos Sociales

4.4.2 La representación territorial pública

- Comunidades Autónomas

4.4.3 La representación privada- Asociaciones, fundaciones y colegios profesionales- Sindicatos- Patronales del Turismo, Construcción, Pesca

4.4.4 Investigación y docencia- Universidades públicas y privadas- Centros de investigación


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4.4.5 Funciones y estructura

La función esencial del Consejo será garantizar la transparencia, la coordinaciónadministrativa y la participación social en el proceso de toma de decisiones que afectan alconjunto del territorio litoral español.

El Consejo puede desarrollar sus funciones con un plenario anual y con diversas comisioneso grupos de trabajo para cada una de las cuestiones clave sobre las que es consultado.


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5. Fases de desarrollo

El horizonte temporal previsto para la maduración de los diferentes instrumentos que tienenque hacer posibles los objetivos fijados en el capítulo 3 de este documento es de cuatroaños.

Se ha dividido el desarrollo de la Gestión Integrada en tres grandes períodos:

- Fase de preparación- Fase de planificación y organización- Fase de puesta en marcha y ejecución

5.1 Preparación de la estrategia (2002-2005)

Es difícil delimitar exactamente el período de preparación puesto que, desde la aprobaciónde la Recomendación en el año 2002, se han desarrollado una serie significativa de actospúblicos, reuniones, jornadas, contactos, grupos de trabajo, experiencias piloto, a escalaestatal, autonómica y local. En todo caso, la aprobación de la Recomendación en 2002 esun punto de partida claro de los trabajos y esfuerzos que conducen a la elaboración de estedocumento que se constituye con la voluntad de consenso y de conclusión de esta primerafase de preparación estratégica.

Por tanto, el punto final de esta fase preparatoria seria la elaboración y aprobación deldocumento Hacia una Gestión Sostenible del Litoral Español.

De hecho, el presente documento, preparado a partir de la celebración, en Barcelona, de lajornada “Hacia una gestión sostenible del litoral español” en octubre de 2005, responde eintegra el conjunto de aportaciones realizadas tanto por representantes de la DirecciónGeneral de Costas, de las diferentes CCAA litorales, como de representantes del ámbitoeuropeo y local.

Desde el punto de vista del tipo de trabajos que se han venido realizando en esta fasepreparatoria se pueden considerar tres principales:

- Actos públicos de debate y proyectos - Acciones para la preparación de la planificación- Preparación del sistema de información

5.1.1 Conferencias y jornadas de preparación con CCAA

Durante el período de preparación se han llevado a cabo diversos actos públicosrelacionados con la Recomendación sobre Gestión Integrada de Zonas Costeras, de loscuales se pueden destacar los siguientes:

- Villajoyosa (Alicante 2002)- Madrid (2003)- Barcelona (2005)- Sevilla (2005)

Asimismo cabe remarcar aquellas jornadas, reuniones y actos públicos relacionados con lapreparación del Protocolo de GIZC en el Mediterráneo en el marco del Convenio deBarcelona, y otros relacionados con el desarrollo de estudios por la Comisión Europea como


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Eurosion4 (Vivir con la erosión costera en Europa) o con su financiación: Enplan (redacciónde la estrategia catalana de Gestión integrada de zonas costeras), Copranet (erosión yturismo), Deduce (Modelo de evaluación de la sostenibilidad de la costa), Camp(experiencia piloto en Levante de Almería).

La documentación derivada de los cursos, jornadas y encuentros llevados a cabo serecogen en el capítulo 6 de este documento.

5.1.2 Preparación del concurso para el Plan Director

Dentro de esta primera fase de preparación, por parte de la Dirección General de Costas delMinisterio de Medio Ambiente, hay que destacar la preparación del concurso público para laredacción del Plan Director para la Gestión Sotenible de la Costa, que supone la reserva de6,4 millones de euros para el presupuesto del año 2006.

5.1.3 Inventarios, indicadores y bases de datos

Finalmente, cabe constatar el esfuerzo, aún parcial, de integración de la información y delconocimiento sobre los fenómenos costeros.

Como trabajos con un mayor nivel de integración cabe destacar la metodología que planteael Inventario de la Comunidad Autónoma de Cantabria que se fundamenta en:

Componentes

Medio natural Unidades de gestión

Medio socioeconómico Actividades y actuaciones tipo

Medio jurídico administrativo Agentes, leyes e instituciones

5.2 Planificación y organización (2006 -2007)

La segunda fase para el desarrollo de la estrategia española de GIZC prevé para lospróximos dos años (2006-2007) tres grandes líneas de trabajo:

- Planificación de las acciones e inversiones - Creación de los órganos de gestión integrada

4 El Ministerio de Medio Ambiente ha financiado la publicación en castellano de los resultados del EstudioEUROSION, de la Comisión Europea, para dar así una mayor difusión a las recomendaciones que dicho estudiorecoge, como resultado de un análisis general de la erosión y de las actuaciones de protección a lo largo de lacosta europea.


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- Configuración del Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español

5.2.1 Elaboración y evaluación ambiental del Plan Director

Durante esta segunda fase se prevé que, una vez resueltos los concursos que determinaránlas empresas adjudicatarias para elaborar los diferentes documentos base para cada una delas nueve zonas litorales, se disponga y se prepare, de acuerdo con las CCAA, el conjuntode acciones prioritarias de sostenibilidad a llevar a cabo. Asimismo, se prevé la realizaciónde una evaluación ambiental estratégica del plan que garantice una revisión profunda yefectiva de las propuestas.

El documento final del Plan Director será, por tanto, uno de los aspectos clave quepermitirán considerar asumida y finalizada esta fase preparatoria.

5.2.2 Creación de los órganos de gestión y coordinación

Un segundo elemento clave para valorar el grado de consolidación de esta segunda fase esel desarrollo de la estructura organizativa para la GIZC. Está previsto que, en esta fase, seacaben de constituir el conjunto de órganos que van a hacer posible la GIZC en España.

De hecho, la puesta en marcha de esta organización compleja ya se ha iniciado durante laprimera fase en la que se han firmado algunos convenios entre el Estado y las CCAA.Asimismo, hay que tener en cuenta la constitución, también durante la primera fase, deórganos de GIZC en las CCAA como es el caso de de las Islas Canarias.

5.2.3 Configuración del Observatorio del Litoral

Con la finalización del Plan Director (fuente principal de datos fidedignos y contrastados) y elresto de experiencias previas (trabajos del grupo de expertos en GIZC de la CE, base dedatos Directiva Marco del Agua, etc.), se podrá estructurar y configurar el OSLE en el marcodel Observatorio de la Sostenibibilidad Español.

5.3 Ejecución y revisión (2008 -2010)

La tercera fase, que previsiblemente se iniciará en 2008, una vez asumidos los objetivosmarcados para la segunda, está marcada por la puesta en marcha de acciones directas eindirectas que permitan avanzar, significativamente, en los dos grandes objetivos de laestrategia:

- Mejorar los niveles de sostenibilidad reales del litoral español- Mejorar y adaptar las estructuras organizativas para hacer más efectiva la gestión

sostenible del litoral.

Está fase se caracterizará, por tanto, por la ejecución de los proyectos y accionesseleccionadas en el Plan Director, mediante los órganos de coordinación en pleno


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funcionamiento y un sistema de información y conocimiento plenamente operativo para latoma de decisiones y el registro de cambios en las tendencias reales.

5.3.1 Elaboración de proyectos ejecutivos

La elaboración de los proyectos ejecutivos que desarrollen las acciones planificadas seráuna pieza clave para concretar y prever correctamente la dimensión económica, ambiental ysocial de estas acciones.

5.3.2 Proyectos tipo a desarrollar

En general la diversidad y cantidad de proyectos ejecutivos a elaborar puede ser muy alta ydependiente de cada macrounidad de gestión (Cuenca Hidrográfica- masas de agualitorales), pero a efectos de visualizar el tipo de acciones que pueden ser prioritarias sepuede observar la tabla siguiente:

Proyectos tipo

Expropiación de terrenos colindantes con el dominio público

Reducción de ocupación de la franja costera

Control de extracciones

Corrección de impactos de infraestructuras

Rehabilitación de construcciones tradicionales

Adecuación sostenible, mantenimiento y conservación de playas, dunas, humedales, etc.

Ordenar y racionalizar el acceso y el estacionamiento

Remodelación de franja costera urbanizada

Control y evaluación de nuevos proyectos

Mejoras de la biodiversidad terrestre y marina

Mejoras en los sistemas de utilización de otros recursos naturales


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5.3.3 Criterios e indicadores para la revisión y seguimiento de la estrategia: elindicador de progreso de la gestión integrada.

A partir de la celebración de la jornada de octubre de 2005 todas las CCAA estánempezando a trabajar y a aplicar la guía para la preparación de las respuestas sobre susituación específica en cuanto a la GIZC.

Anualmente las CCAA y el propio Ministerio de Medio Ambiente harán una revisión de laspreguntas que establece este indicador de manera que podrán observar el grado y los tiposde avances que están realizando en cuanto a la GIZC.

Estas respuestas anuales de las CCAA se integrarán en los informes anuales del OSLE.


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6. Referencias, contactos y bibliografía5

Documentos de la Comisión Europea

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Normativa estatalConstitución Española de 1978

Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

5 Esta parte del documento queda abierta a las aportaciones del Ministerio de Medio Ambiente, de lasCCAA y de otros agentes implicados en la gestión del litoral.

http://europa.eu.int/comm/environment/iczm/comm2000.htm

http://europa.eu.int/eur-lex/pri/es/oj/dat/2002/l_148/l_14820020606es00240027.pdf

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Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento Generalpara el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

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IUCN Mediterranean Officehttp://www.iucn.org/places/medoffice/

WWF/Adenahttp://www.wwf.es/

http://www.ingurumena.ejgv.euskadi.net/r49-579/es//indice_c.htm

http://www.csic.es/

http://www.elfar.diba.es/

http://www.eucc.net/

http://www.medforum.org/

http://www.azti.es/castellano/oceanoymedio.asp

http://www.uca.es/grup-invest/coast

http://www.iccm.rcanaria.es/

http://www.pap-thecoastcentre.org/

http://www.tierra.org/

http://www.depana.org/

http://www.ecologistasenaccion.org/

http://www.greenpeace.es/

http://www.iucn.org/places/medoffice/

http://www.wwf.es/


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Proyectos de interés

Centro de Información Litoral de EL FARhttp://www.elfar.diba.es/cil/portada_portada.htm

Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murciahttp://www.carm.es/ctyc/institucional/otyc/directriceslitoral/

EUCC Coastal Guide www.coastalguide.org

Plan Estratégico Litoral de la Región Metropolitana de Barcelonahttp://www.plalitoral.net/

Programa CoastLearnwww.coastlearn.org

Proyecto Canarias por una Costa Vivahttp://www.canariasporunacostaviva.org/

Proyecto EUROSIONwww.eurosion.org

Proyecto INTERREG IIIC CoPraNet (Red de Agentes Litorales) www.coastalpractice.net

Proyecto INTERREG DEDUCEhttp://www.gencat.net/mediamb/sosten/deduce/deduce.htm

Agencia Regional de Protección y Medio Ambiente de la Emilia Romagna, Italiahttp://www.arpa.emr.it

Consejo Nacional del Litoral de Francia: Decreto n° 2005-1426 de 18 noviembre 2005relativo a la composición y funcionamiento del Consejo Nacional del Litoral http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTT0500312D

Estrategia Gestión de Costas Escociahttp://www.scotland.gov.uk/library5/environment/ssciw-00.asp

Instituto Francés de Medio Ambiente. Observatorio Litoralhttp://www.ifen.fr/littoral/index.htm

Inventario de Agentes de GIZC en Reino Unidohttp://www.defra.gov.uk/environment/water/marine/uk/iczm/stocktake/

http://www.elfar.diba.es/cil/portada_portada.htm

http://www.carm.es/ctyc/institucional/otyc/directriceslitoral/

http://www.coastalguide.org/

http://www.plalitoral.net/

http://www.coastlearn.org/

http://www.canariasporunacostaviva.org/

http://www.eurosion.org/

http://www.coastalpractice.net/

http://www.gencat.net/mediamb/sosten/deduce/deduce.htm

http://www.arpa.emr.it/

http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTT0500312D

http://www.scotland.gov.uk/library5/environment/ssciw-00.asp

http://www.ifen.fr/littoral/index.htm

http://www.defra.gov.uk/environment/water/marine/uk/iczm/stocktake/


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Reuniones, congresos, jornadas

Foro de Alto Nivel sobre Estrategias Comunitarias para una Gestión Integrada de las ZonasLitorales. Villajoyosa, 19 a 21 abril, 2002.

1ª Jornadas de Gestión Integrada de Zonas Costeras. 19 y 20 febrero 2003. Ministerio deMedio Ambiente. Madrid.

VII Jornadas Españolas de Ingeniería de Costas y Puertos. Sitges 17 y 18 mayo 2005.

Seminario Avanzado sobre Herramientas para la Gestión Integrada en Zonas Costeras en elámbito Mediterráneo. Santander, España, del 13 al 18 de junio 2005.

Taller Estatal sobre Indicadores de GIZC. 15 julio 2005, Generalitat de Catalunya,Departament de Medi Ambient i Habitage.

Seminario “La sostenibilidad en España. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible”Santander, 29 agosto-2 septiembre 2005. Universidad Internacional Menéndez Pelayo.

Jornada: Hacia una gestión sostenible del litoral español. Barcelona, 17 octubre 2005.


Créditos

Promotor:Ministerio de Medio AmbienteSecretaría General para el Territorio y laBiodiversidadDirección General de CostasCarlos Peña, Subdirector General Adjuntopara la Sostenibilidad de la CostaJavier Cachón, Jefe de la División de Proteccióndel Medio y los Ecosistemas Marinos

Autores:Generalitat de CatalunyaDepartament de Medi Ambient i HabitatgeDirección General de Políticas Ambientalesy SostenibilidadXavier Martí, Responsable de Programación SectorialMercè Planas, técnicaSebastián Gómez, técnico

Consorci EL FARObservatori del LitoralAgnès Gispert, CoordinadoraLucia Cuesta, técnicaPatrícia Giménez, técnicaPatrícia Lacera, técnica

Centro Mediterráneo EUCCJordi Serra, Secretario de la Junta DirectivaCarolina Pérez, Directora

Agradecimientos:

Jurgi Areizaga, Grupo de Ingeniería Oceanográfica y deCostas, Universidad de Cantabria

Juan Manuel Barragán, Catedrático de Gestión Costerade la Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales,Universidad de Cádiz

Yaiza Fernández-Palacios, Investigadora de Proyectos,Instituto Canario de Ciencias Marinas del Gobierno deCanarias

Raúl Medina, Director del Grupo de IngenieríaOceanográfica y de Costas, Universidad de Cantabria

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Documents

2005 Report GestionSosteniubleLitoralEspañol