2009:093

C - U P P S A T S

Sekretessprövning - vid utlämnandetav allmänna handlingar

Tobias Idestrand Rickard Paavola

Luleå tekniska universitet

C-uppsats Rättsvetenskap

Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskapAvdelningen för Samhällsvetenskap

2009:093 - ISSN: 1402-1773 - ISRN: LTU-CUPP--09/093--SE

FÖRORD Vi vill rikta ett stort tack till de personer som under genomförandet av denna studie tagit sig tid att diskutera dessa mycket intressanta frågor och kommit med synpunkter samt nya infallsvinklar. Vidare vill vi även tacka vår handledare vid Luleå Tekniska Universitet, Christer Gardelli, samt de som stöttat, diskuterat och kommit med konstruktiv feedback under arbetets gång. Tack! __________________________ __________________________ Tobias Idestrand Rickard Paavola

”Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar” TF 2:1

ABSTRACT Transparency of state and municipal activities is considered important to ensure democracy. At the same time it must also be considered to be of utmost importance to protect the individuals who come into contact with these. That confidentiality should exist must therefore be considered as a matter of course, partly to protect these people but also to ensure national security. This thesis has its starting point in investigating how confidential assessment takes place when citizens request access to public documents, both in theory but also in practice. In the empirical part of the study, interviews with acting officials have been performed at a number of randomly selected authorities. The result of the practical part of the study is that the assessments are basically done in a similar manner, but with some variation. Furthermore the study has shown that the law that regulate the confidentiality assessment create problems and a great deal of room for interpretation, for the acting officials that have to obey by it.

SAMMANFATTNING För att säkerställa demokratin i samhället är det viktigt att vanliga medborgare har insyn i den statliga och kommunala verksamheten. Samtidigt måste det även anses vara av yttersta vikt att skydda enskilda personer vilka kommer i kontakt med dessa verksamheter. Att sekretess bör existera måste därför anses vara en självklarhet, dels för att skydda dessa personer men även för att säkerställa rikets säkerhet. Detta arbete har som utgångspunkt att undersöka hur sekretessprövningen sker då medborgare begär tillgång till allmänna handlingar, både i teorin men även praktiken. I den teoretiska rättsutredningen har traditionell juridisk metod använts. Den empiriska delen av studien har skett hos ett antal slumpvist utvalda myndigheter. Hos dessa har handläggande tjänstemän intervjuats. Resultatet av den praktiska studien visar att prövningarna sker på i grunden ett likartat vis, dock med viss variation i genomförandet. Vidare har det framkommit att regelverket för prövningen skapar problem och stora möjligheter för tolkning för dem som ska arbeta med detta.

Förkortningar AvgF Avgiftsförordningen 1992:191 BrB Brottsbalk 1962:700 DV Domstolsverket FL Förvaltningslag 1986:223 JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KamR Kammarrätten KomL Kommunallag 1991:900 RB Rättegångsbalk 1942:740 RegR Regeringsrätten RÅ Regeringsrättens årsbok SekrF Sekretessförordning SekrL Sekretesslag 1980:100 TF Tryckfrihetsförordningen 1949:105 YGL Yttrandefrihetsgrundlagen 1991:1469

INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRKORTNINGAR........................................................................................................ 1

1. INTRODUKTION........................................................................................................ 1

1.1 PROBLEMDISKUSSION .............................................................................................. 1 1.2 SYFTE OCH UNDERSÖKNINGSFRÅGOR ...................................................................... 2 1.3 AVGRÄNSNINGAR .................................................................................................... 2

2. METOD........................................................................................................................ 3

2.1 LITTERATURSÖKNING .............................................................................................. 3 2.2 DATAINSAMLINGSMETOD OCH FORSKNINGSSTRATEGI............................................. 3 2.3 METODPROBLEM ..................................................................................................... 4

3. BAKGRUND ............................................................................................................... 5

3.1 INLEDNING............................................................................................................... 5 3.2 ORIENTERING OM BEGRÄNSNINGAR I RÄTTEN ATT TA DEL AV ALLMÄNNA HANDLINGAR ENLIG SEKRL........................................................................................... 5 3.3 BEGREPPET HANDLING............................................................................................. 7 3.4 HEMLIGSTÄMPLING ................................................................................................. 8 3.5 SEKRETESSENS RÄCKVIDD ....................................................................................... 8 3.6 UTLÄMNANDET AV HANDLING................................................................................. 9

3.6.1Begäran............................................................................................................. 9 3.6.2 Sättet .............................................................................................................. 10 3.6.3 Tidpunkten..................................................................................................... 11 3.6.4 Villkor............................................................................................................ 12 3.6.5 Begränsningar................................................................................................ 13 3.6.6 Förbehåll och avidentifiering ........................................................................ 14

3.7 SKADEREKVISITEN I SEKRL ................................................................................... 14 3.7.1 Rakt skaderekvisit ......................................................................................... 15 3.7.2 Omvänt skaderekvisit .................................................................................... 15 3.7.3 Skaderekvisit saknas...................................................................................... 15

3.8 ANONYMITETSSKYDD ............................................................................................ 16 3.9 DEFINITION AV SKADA OCH MEN SAMT ANDRA BEGREPP ....................................... 17 3.10 DEFINITION AV SKADA OCH MEN ENLIGT PRAXIS ................................................. 18

4. SEKRETESSPRÖVNINGEN .................................................................................... 24

4.1 SEKRETESSPRÖVNING – ORIMLIGT SVÅRT FÖR DEN ENSKILDE TJÄNSTEMANNEN? . 24 4.1.1 Specifika hjälpverktyg för sekretessprövningen............................................ 25

4.2 SEKRETESSPRÖVNING VID FÖRVARING I MULTIPLA DIARIER .................................. 26 4.3 BRIST PÅ VÄGLEDNING? ........................................................................................ 26 4.4 EN NY OFFENTLIGHETS- OCH SEKRETESSLAG......................................................... 28 4.5 EMPIRISK UNDERSÖKNING ..................................................................................... 29

4.5.1 Intervjusvar.................................................................................................... 29

5. ANALYS OCH SLUTSATSER................................................................................. 33

5.1 SLUTDISKUSSION ................................................................................................... 33 5.2 FÖRSLAG PÅ FRAMTIDA STUDIER ........................................................................... 36

KÄLLHÄNVISNING ........................................................................................................

LITTERATUR .................................................................................................................... FÖRARBETEN................................................................................................................... INTERNETADRESSER ........................................................................................................ PRAXIS ............................................................................................................................ BESLUT............................................................................................................................ UTTALANDEN .................................................................................................................. INTERVJURESPONDENTER ................................................................................................

BILAGA 1 ..........................................................................................................................

1

1. INTRODUKTION Det inledande kapitlet belyser bakgrunden till examensarbetet samt innehåller en problemdiskussion som utmynnar i studiens syfte och undersökningsfrågor. Kapitlet innehåller även studiens avgränsningar.

1.1 Problemdiskussion I de olika rättskällorna förekommer utryck som skadeprövning, menlighetsprövning, sekretessprövning, skadebedömning och liknande. Författarna till detta arbete har enats om att uteslutande använda begreppet sekretessprövning. Med detta begrepp syftar vi på den prövning som ska göras av den enskilde tjänstemannen innan denne tar ställning till huruvida en allmän handling kan lämnas ut, om utlämnandet måste ske med förbehåll, om uppgifter först måste avidentifieras, eller om handlingen helt enkelt är hemlig. Sekretessens syfte är att skydda väsentliga intressen från skada och men. En sekretessprövning med detta som utgångspunkt kan för den oinvigde te sig som en tämligen rimlig arbetsuppgift. Dock blir situationen betydligt bistrare när ytterligare fakta adderas. Antalet tjänstemän som kan tvingas utföra en sekretessprövning är oöverskådligt, och deras utbildningsnivå är högst varierad. Betänketiden är obefintlig och möjligheterna att konsultera en mer erfaren kollega kan vara mycket begränsad. Huvudregeln är att den som efterfrågar en handling ska få vara anonym, och den enskilde tjänstemannen har generellt heller inte rätt att efterforska varför handlingen efterfrågas. Allt material som efterfrågas och bedöms vara offentligt ska lämnas ut, vilket kan generera en orimlig arbetsbörda. Hemligstämplade handlingar kan vara offentliga, och normalt offentliga uppgifter kan vara hemliga beroende på situationen och vem som är sökande. För sekretessprövningen viktig vägledning i form av i lagtext definierade begrepp saknas i stor utsträckning, och förarbetena ger ingen fullständig klarhet. Exakt vad som avses med exempelvis skada, men, avsevärd, betydande, allvarlig, närstående, personliga förhållanden och rikets säkerhet framgår inte i lagtexten. Grundlagen förbjuder dessutom användandet av på respektive myndighet framställanda lathundar, checklistor, rekommendationer och liknande. Gör tjänstemannen fel och lämnar ut hemligt material riskerar denne fängelse. Gör tjänstemannen fel och hemlighåller offentligt material, kan fängelse likväl bli konsekvensen. Till sin hjälp har tjänstemannen en snart 30 år gammal och erkänt svårtolkad lagtext som ger få raka besked om var gränsen för tjänstemannens befogenheter går, och när ansvar för sekretessbrott inträder.

2

1.2 Syfte och undersökningsfrågor Syftet med studien är att undersöka hur regelverket kring sekretessprövning ser ut, samt att visa på hur detta sker i dagligt arbete hos berörda myndigheter. Med utgångspunkt från syftet har två forskningsfrågor utformats:

• Hur ser regelverket ut med avseende på sekretessprövning? • Hur sker sekretessprövning i praktiken?

1.3 Avgränsningar I detta examensarbete ligger fokus på svensk gällande rätt, men även den nya offentlighets- och sekretesslagen som föreslås träda i kraft 2009-06-30 berörs. Av utrymmesskäl berörs meddelarfriheten endast i mycket liten omfattning. Av samma anledning utgår frågor rörande arkivering enligt Arkivlag 1990:782.

3

2. METOD I detta kapitel beskrivs hur studien genomförts med avseende på överväganden, datainsamlingsmetoder, sökord samt tillvägagångssätt. Vidare kommer den metodproblematik som studien ställts inför att belysas.

2.1 Litteratursökning Vid litteratursökningen användes flera olika tillvägagångssätt för att finna relevant litteratur. Det har använts vad som brukar kallas en traditionell juridisk metod vilket innebär att författarna har studerat lagtext, förarbeten, praxis och doktrin. Syftet med den inledande litteratursökningen var att skapa en initial bild av ämnet samt vilken litteratur som fanns att tillgå1. Därefter genomfördes fördjupade studier i ämnet, och då sållades även viss litteratur bort. I sökandet efter relevant doktrin användes främst Luleå Tekniska Universitets biblioteks sökmotor Lucia, även den nationella sökmotorn Libris har används. För sökningen efter förarbeten samt praxis användes databaserna Karnov, Nordstedts Juridik Zeteo, lagen.nu samt Stig Wernstedts Offentlighets- och sekretesspraxis efter 1980. De sökord som använts har varit: sekretess, sekretessprövning, skadeprövning, skada, men, lathund, prövning, dröjsmål samt aktuella lagrum. För att skapa en utökad sökning och få med en så stor bredd av böcker och rättsfall har sökningen trunkerats med ”and”, samt att alla sökorden har använts med varandra i olika kombinationer.

2.2 Datainsamlingsmetod och forskningsstrategi Genomförandet av studiens första del grundar sig på så kallad traditionell juridisk metod där studier av lagtext, förarbeten, praxis samt doktrin skett. Utifrån detta har en viktig bakgrundsbild2 av ämnet skapats, detaljstudien har sedan utformats utifrån denna. För att kontrollera den bild som uppenbarat sig genom litteraturstudien, gjordes valet att bredda studien genom att genomföra en empirisk undersökning rörande sekretessprövning i praktiken. I den empiriska delen av arbetet har författarna tvingats göra ett vägval rörande vilken forskningsstrategi som ska tillämpas. De som står till buds är fallstudie, survey, experiment, etnografi och aktionsforskning.3 Det som avgör valet är syftet med studien. I detta fall föll valet på survey eftersom syftet var att skapa en bred bild av hela verkligheten samt att skapa möjligheter att generalisera. Vidare grundades valet av aktuell metod på möjligheten den ger att hantera kvantitativa data4. Det ges ett ökat 1 Jensen, U., Rylander, S., & Lindblom, P. H. Att skriva juridik, regler och råd, 2007, s.23 2 Jensen a a. s.23 3 Denscombe Forskningshandboken –för småskaliga forskningsprojekt inom samhällsvetenskapen, 2000, Del 1 (s.9-100) 4 Denscombe a a. s.38

4

utrymme av generaliserbarhet eftersom en surveyundersökning hanterar ett större antal respondenter än en traditionell fallstudie. För datainsamlingen valdes intervjuer av semistrukturerad art, då dessa ger goda möjligheter att fånga respondentens uppfattning om ämnet. Den semistrukturerade intervjun har fördelar främst genom att undersökaren har en lista med ämnen som ska undersökas. Öppna frågor ställs och genom detta ges respondenten möjligheten att svara fritt. Respondenten kan därmed utveckla svaren och dessutom ges undersökaren möjlighet att ställa följdfrågor5. Utifrån detta skapades ett frågeformulär (Bilaga 1), vars innehåll utformades med avseende på syfte, undersökningsfrågor samt de avgränsningar som tidigare angivits.

2.3 Metodproblem Under studiens gång har ett antal överväganden skett rörande hur säkerställandet av studiens tillförlitlighet ska ske. Ett sådant övervägande resulterade i att semistrukturerade intervjuer genomfördes.6 Anledningen till valet är att undersökarna inte ville låsa sig till ja- och nej-frågor eftersom frågeställningar av den sorten kräver att svaren blir endimensionella samt att det då ställer ett betydligt högre krav på det frågeformulär som skapats. Under den semistrukturerade intervjun gavs respondenterna möjligheten att verifiera att de tolkat frågan rätt. Vidare skapades möjligheter för undersökarna att ställa följdfrågor samt be respondenterna utveckla sina svar. Ett metodproblem som bör beaktas är att intervjuerna har skett via telefon. Detta ger inte undersökaren möjlighet att under intervjuns gång notera den ickeverbala kommunikationen som utgörs av exempelvis ansiktsuttryck, gester samt kroppsspråk i övrigt. För att säkerställa validiteten har undersökningen genomförts på ett urval geografiskt utspridda myndigheter av varierande storlek och med skilda verksamhetsområden. Hos dessa har aktuella handläggare intervjuats eftersom delsyftet med undersökningen var att utreda hur denna prövning går till i praktiken.7 8 Reliabiliteten har genom detta säkrats9, men för att ytterligare stärka reliabiliteten har respondenterna till viss del avidentifierats för att säkerställa att de svarar i största möjliga mån med verkligheten överstämmande och inte på ett tillrättalagt vis10. Vi har trots vissa önskemål valt att inte lämnat ut enkäten på förhand till respondenterna, då detta skulle kunna innebära att svaren inte blir hur de gör, utan hur de borde göra.

5 Denscombe a a. s.135 6 Denscombe a a. s.135 7 Denscombe a a. s.283 8 Thuren, Vetenskapsteori för nybörjare, 2004, s.22 9 Patel & Davidsson, Forskningsmetodikens grunder: att planera, genomföra och rapportera en undersökning,, 2003, s.100 ff 10 Denscombe a a. s.250 ff

5

3. BAKGRUND Detta kapitel kommer att behandla den teoretiska bakgrunden som krävs för att vidare skapa den förförståelse som är nödvändig för att på djupet kunna sätta sig in i sekretessprövningens problematik.

3.1 Inledning Medborgarnas rätt till insyn i statens och myndigheternas angelägenheter har varit ett faktum ända sedan införandet av vår första Tryckfrihetsförordning år 1766.11 Allmänhetens rätt att närvara vid exempelvis domstolsförhandlingar och beslutande organs sammanträden har således en gedigen historisk förankring. Vi efterfrågar korrekt och omdömesgill myndighetsutövning, och vår kontrollmöjlighet innebär ett incitament för myndighetsutövarna att bedriva just en sådan. De offentliga aktörernas meddelarfrihet gentemot massmedia och allmänhetens många vakande ögon ska avskräcka från maktmissbruk. Den allmänna debatten och åsiktsbildningen ska ges näring och substans genom frigörandet av stora informationsmassor från våra arkiv och myndighetskontor. Rättssäkerheten, förtroendet för myndigheterna och effektiviteten i förvaltningen ska ökas genom denna partiellt grundlagsskyddade insynsmöjlighet som vi benämner offentlighetsprincipen. Sekretesslagen anger vad som ska hemlighållas och vad som kan hemlighållas. I följande avsnitt ges en grundläggande orientering kring sekretesslagstiftningens uppbyggnad och tillämpning.

3.2 Orientering om begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar enlig SekrL Den viktigaste komponenten i offentlighetsprincipen är handlingsoffentligheten, alltså rätten att ta del av allmänna handlingar. Sådana handlingar ska omedelbart visas upp på plats hos myndigheten om innehållet är offentligt. Offentlighet är huvudregeln. Risken att göra fel är större för den tjänsteman som hävdar sekretess än den som lämnar ut material. Förhandlingsoffentligheten ger oss generellt tillträde till Riksdagen och fullmäktigemöten i kommuner och landsting. Även domstolsförhandlingar är offentliga, men vissa inskränkningar framgår i RB 5 kap. Partsoffentlighet råder för den som är part i ärende vid myndighet. Denna rättighet syns i FL 16-17§§ samt i SekrL 14:5 och möjliggör en mer ingående insyn i beslutsunderlaget än handlingsoffentligheten.12 Exempelvis kan en brottsmisstänkt utan hinder av sekretess ta del av stora delar av förundersökningsmaterialet. 11Corell, H., Egerstedt, O., Eliason, M., Heuman, S., & Regner, G. Sekretesslagen , 1991, s. 17 12 Sefastsson, T. Offentlighetsprincipen i praktiken, 1999, s.11ff

6

Enligt TF 2:2 får rätten att ta del av allmänna handlingar inskränkas endast om det är påkallat med hänsyn till någon av följande sju punkter: 1. Rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset för att beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller och ekonomiska förhållanden, 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Inskränkningarna anges i SekrL eller i annan subsidiär lag. I det fall bemyndigande i sådan lag finns, kan regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Riksdagen eller regeringen kan också tilläggas befogenhet att efter omständigheterna medge utlämnande av viss handling. Sekretess innebär ett förbud att röja uppgift oavsett om det görs muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på annat sätt.13 Lagtexten är utformad så att sekretessens räckvidd begränsas genom uttryck som att sekretess gäller i verksamhet eller i ärende av angivet slag eller hos viss myndighet. Kombinationer av dessa rekvisit är också möjliga.14 Handlingar skyddas inte i sin helhet, men vissa uppgifter i handlingen kan kräva sekretesskydd. Tystnadsplikt gäller enligt SekrL 1:6 även efter tjänstetid och när befattningshavaren som fått kännedom om ifrågavarande uppgifter har lämnat sitt uppdrag. Journalister är generellt inte bundna av sekretess. Hela befolkningen är dock skyldig att skydda uppgifter som rör rikets säkerhet.15 Sekretess gäller mellan 2 och 70 år, men den faller skyddsbehovet inte längre kvarstår, vilket i praktiken oftast är betydligt tidigare än den tidsgräns som finns angiven i respektive lagrum.16 Enligt SekrL 2:2 2 st. får regeringen föreskriva om längre sekretesstid för uppgifter rörande försvarshemligheter då omständigheterna så kräver. Denna förlängda sekretess kan utsträckas till maximalt 150 år enligt SekrF 1§. Givet ovanstående utgör SekrL ett regelverk för hur hantering av allmänna handlingar ska företas, med avseende på deras eventuellt hemliga innehåll. Förhållanden inom den privata sektorn regleras alltså inte genom SekrL.17 Materiellt består lagen av 189 paragrafer fördelade över 16 kapitel som rör sekretess i det allmännas verksamhet. De första 6 kapitlen samt kapitel 10 rör sekretess till förmån för allmänna intressen såsom exempelvis myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn (4 Kap), och effektivt förebyggande och beivrande av brottslighet (5 Kap). Kapitel 7-9 behandlar sekretess till förmån för den enskildes personliga och ekonomiska intressen. Kapitel 10 rör sekretess med hänsyn till bevarandet av djur- och växtart. Särskilda bestämmelser om sekretess hos regering, riksdagen, dess ombudsmän och JK återfinns i kapitel 11. Domstolssekretessen regleras i kapitel 12 och sekretessöverföring i kapitel 13. Bestämmelser om begränsningar och inskränkningar i sekretessen regleras i kapitel 14 där 3§, den så kallade generalklausulen återfinns. Kortfattat innebär generalklausulen som är subsidiär till 1 och 2 §§, att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde mot det 13 Sefastsson a a. s.127 14 Corell a a. s.33 15 Sefastsson a a. s.127 16 Sefastsson a a. s.128 17 Holstad, S., & Norell, G. Hemligt?, 1981, s.15 ff

7

ursprungliga skyddsintresset. Kapitel 15 innehåller bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar med mera. Kapitel 16 har en ur lagtextsynpunkt säregen utformning där vi finner en katalog över de fall då meddelarfriheten får vika för sekretess, exempelvis om det annars skulle kunna hota rikets säkerhet.

3.3 Begreppet handling Enligt TF 2:3 1 st. är en handling ett informationsbärande medium såsom skrift, bild, eller upptagning som kan uppfattas med eller utan tekniska hjälpmedel. Handlingar är antingen enskilda eller allmänna. De allmänna handlingarna är antingen offentliga eller hemliga. Om handlingen förvaras hos en myndighet eller är inkommen till, eller upprättad vid myndigheten, är den att betrakta som allmän. Brev som är personligt ställda till en myndighetsperson, men inte är riktade till denne i egenskap av befattningsinnehavare är enligt TF 2:4 inte allmänna. Fler undantag framgår i TF 2:10-11, och bland dessa finner vi exempelvis bibliotek och tidskrifter, handlingar som har inlämnats eller upprättats hos myndighet för befordran av meddelande, samt handlingar som av enskild har tillförts allmänt arkiv för vård-, förvarings-, studie- eller forskningsändamål. En handling anses inkommen då den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman tillhanda. Detta är inte fallet med anbud och liknande tävlingsskrifter som först anses inkomna då beslutad tidpunkt för öppnandet av dessa har infallit. Något formkrav som styr de inkomna handlingarnas framtida status existerar inte. Även en till myndigheten sänd blyertsanteckning utgör en allmän handling.18 När en handling har expedierats är den enligt TF 2:7 att anse som upprättad, och enligt samma paragraf är handlingen upprättad om ärendet den rör har slutbehandlats, justerats eller på annat sätt färdigställts. Minnesanteckningar, utkast till beslut och liknande som inte ska arkiveras och som inte tillför ärendet sakuppgift, utgör enligt TF 2:9 inte allmänna handlingar. Tryckfrihetsförordningen avgör alltså om en handling är allmän, medan sekretesslagen avgör huruvida den är offentlig. I nedanstående förtydligande figur framgår indelningen av de olika typerna av handlingar.

Figur 1. Typer av handlingar 18 Lillieroth, L. Sekretess! 1999 s.10a a. s.

HANDLING Informationsbärande medium

ALLMÄN Förvarad, inkommen, upprättad

ENSKILD Utkast, privata brev m.m.

OFFENTLIG Domar, beslut m.m.

HEMLIG Katalog i TF 2:2 med hänvisning till SekrL

KVALIFICERAT HEMLIGKatalog i SekrL 16:1

8

3.4 Hemligstämpling Handlingar som omfattas av en sekretessbestämmelse får enligt TF 2:16 märkas med hemligstämpel. Enligt SekrL 15:3 ska en sådan märkning innehålla datum och tillämplig regel i SekrL. Det ska även framgå vilken myndighet som hemligstämplat materialet, och slutligen ska stämpeln innehålla beteckningen hemlig. Beteckningar såsom konfidentiell, endast för tjänstebruk och liknande, saknar rättslig verkan.19 Man skiljer normalt mellan enkel och kvalificerad hemligstämpling.20 Handlingar som innehåller uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet ska efter regeringens förordnande sekretessprövas av berörd myndighet (SekrL 2:3, 15:6 och TF 2:14). Handlingen ska sedan förses med kvalificerad hemligstämpel inkluderande en hänvisning till den myndighet som ska pröva ett utlämnande.21 Denna hemligstämpel är alltså bindande för den enskilde tjänstemannen. Den enkla hemligstämpeln är inte bindande utan ska av den enskilde tjänstemannen tolkas som en varningssignal om att materialet innehåller sekretesskyddade uppgifter. En ny sekretessprövning ska göras varje gång materialet efterfrågas.22 Handlingar som är hemligstämplade av myndigheter utrikes ska sekretessprövas på samma vis som andra handlingar, och alltså lämnas ut om de är att betrakta som offentliga.23 Således kan hemligstämplat material mycket väl vara offentligt samtidigt som typiskt sett offentligt material beroende på omständigheterna kan vara hemligt.

3.5 Sekretessens räckvidd Att uppgifter i handlingar kan vara sekretessbelagda anges ovan. Denna sekretess kan röra utlämnandet till allmänheten, men det finns även sekretesskydd mellan olika myndigheter, samt mellan myndigheter och företag.24 Grundprincipen är att om en handling finns utanför det sekretessområde som anges i lagen rörande anledningen till sekretessen, ska den heller inte omfattas av den. Det finns däremot vissa i lagen angivna uppgifter som ska anses vara hemliga och därmed följer även sekretessen med mellan myndigheterna25. I SekrL 13 kap finns det angivet vissa fall av sekretess rörande överföring av handlingar mellan myndigheter under specifika omständigheter. Dessa rör myndigheter som bedriver tillsyn, revision, förvaltning, forskning, arkiv samt förhandling med arbetstagarorganisation. I de angivna fallen behåller handlingarna sin sekretess efter överföringen. Denna sekretessöverföring gäller även då en tjänsteman under de fall som anges ovan erhåller information verbalt. Det som då inträder är sekretesskydd i form av tystnadsplikt.26 I SekrL 13:6 anges att de regler i kapitlet rörande specialfall som nämnts ovan inte gäller då det finns en rådande strakare sekretessbestämmelse. Sådan 19 Lillieroth, a a. s. 32 20 Holstad & Norell, a a. s. 66 f 21 Lillieroth a a. s. 33 22 JO 93 sid 513 23 Lillieroth a a. s. 45 24 Holstad & Norell a a. s. 21 25 Holstad & Norell a a. s. 20 26 Holstad & Norell a a. s. 21

9

bestämmelse återfinns i 7 kap SekrL, vilken reglerar sekretessen rörande skyddet för enskilds personliga förhållanden. Vidare finns det sekretessbestämmelser som genom sin utformning följer med handlingarna då de flyttas mellan olika myndigheter. Ett exempel på detta är 8 kap SekrL, där sekretessen rörande en enskilds ekonomiska förhållanden regleras. Huvudsyftet med att sekretess även ska gälla mellan myndigheter är att begränsa den skara människor som har tillgång till den sekretessbelagda informationen.27 Att en begränsning bör ske har sin utgångspunkt i att, risken för att hemliga uppgifter hamnar i allmänhetens våld skulle öka med ett fritt informationsflöde. Detta kan ske genom att den myndighetsperson som blir tillfrågad att tillhandahålla uppgifter inte vet vad som kan och vad som inte kan lämnas ut då gränsdragningen blir oklar varifrån informationen kommer. Den risk som dock skulle kunna uppstå med hårt reglerad sekretess myndigheter emellan, är skapandet av ett system där ingen myndighet vet vad den andra gör vilket sett ur ett större perspektiv skulle resultera i låg effektivitet.28

3.6 Utlämnandet av handling TF 2:1 anger att det ska råda fritt meningsutbyte och att varje svensk medborgare ska ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Detta begränsas dock i enlighet med 2 § i samma kapitel, där det anges sju punkter som kan verka som stöd för att inte lämna ut handlingar av en viss art. TF 2:12 anger att handlingar som innehåller hemligt material, likt de angivna i 2:2, ska lämnas ut när de hemliga uppgifterna skyddats. Detta ska ske på den plats som myndigheten anger, och sökanden kan då inte kräva att få låna hem dessa. 29 JO30 anger vidare att myndigheter inte heller bör tillhandahålla handlingarna på gatan eftersom att de har det totala ansvaret för handlingarnas bevarande. Med stöd av RÅ 1951 E42 ges myndigheterna frihet att själv välja vad som är en lämplig lokal för tillhandahållandet. Den person som begär access till handlingar har inte möjligheten att kräva tillträde till myndigheternas arkiv för att fritt utan precist mål söka efter handlingar.31 Den korrekta arbetsgången ska istället vara att en tjänsteman på berörd myndighet plockar fram den aktuella handlingen. Dock finns det ett ytterligare hinder innan handlingen kan överlämnas till den sökande. Handlingen ska sekretessprövas.32

3.6.1Begäran Allmänna handlingar ska enligt TF vara tillgängliga för allmänheten. Handlingar ska därmed kunna tillhandahållas efter begäran hos myndigheter. Det finns inga föreskrifter om hur en sådan begäran ska se ut, och den kan således vara både muntlig och skriftlig. Holstad menar dock att sökanden i största möjliga mån måste precisera sig angående 27 Holstad , S. Sekretess i allmän verksamhet: en introduktion till de grundläggande reglerna, 2003, s.21 ff 28 Holstad a a. s. 40 29 Bohlin, A. Offentlighetsprincipen, 2006, s.123 30 JO 1977/1978 S 250 31 Bohlin a a. s. 123 32 Bohlin a a. s. 123 ff

10

vilken handlig denna avser att ta del av. Myndigheterna har ingen skyldighet att i större omfattning göra utredningar angående vilket dokument som personen avser om denna själv inte vet detta. Dock måste myndigheten trots allt vara den sökande behjälplig i mindre omfattning.33

3.6.2 Sättet En handling som kommit igenom sekretessprövningens nålsöga ska anses offentlig och sedan genast eller så snart det är möjligt kostnadsfritt tillhandahållas den sökanden enligt TF 2:12. Vidare ska sådan teknisk apparatur som krävs för att tillgodogöra sig informationen göras tillgänglig34. Den sökande har inte möjlighet att välja på vilket sätt en handling ska göras tillgänglig. Finns dokumenten i pappersform kan den sökande inte kräva att få se dessa digitalt. Detta eftersom någon sådan möjlighet inte finns angiven i TF. Så länge myndigheten tillhandahåller ett helt och fullt läsbart dokument har de fullgjort sin skyldighet gentemot den sökande i enlighet med TF 2:12. Vidare finns heller inget krav på att handlingarna som utlämnas ska vara i originalform. Det räcker emellertid med att det är en bestyrkt kopia.35 TF 2:12 2 st anger att handlingar som är föremål för utlämning får avskrivas, avbildas eller när det är fråga om ljud även överföras till medtagen ljudupptagningsmedia av den sökande. Den sökande som vill avbilda handling får även göra så. Kravet för detta är att han ska ha med sig ett avbildningsmedium vare sig det är kamera, penna och papper, kopiator eller en annan teknisk utrustning som är honom behjälplig till det tilltänkta syftet.36 I 3 st, samma paragraf anges att om handlingen är av sådan art att den inte i helhet kan anses offentligt, ändå ska tillhandahållas för den sökande när det som faller inom TF 2:2 punkt 1-7 är borttaget. Även om det kräver en stor arbetsinsats för att gå igenom handlingar som är partiellt hemliga, får de inte beläggas med total sekretess, utan ska efter bearbetning tillhandahållas den sökande.37 Ett vanligt förekommande arbetssätt för myndigheter vilka berörs av dessa partiellt hemliga handlingar är att i avskrifter utelämna de berörda områden eller att vid kopiering täcka över de aktuella avsnitten. Dock finns ingen skyldighet för myndigheter att tillhandahålla ett blankt papper, som eventuellt innehåller uppgifter som är förtryckta på samtliga blanketter eller dokument med enbart sidnummer och datum i de fall där hela handlingen bedöms falla inom sekretessbegreppet.38 Genom en dom i RegR39 har det fastställts att även offentliga uppgifter som ingår i ett material kan hemlighållas. Detta för att undvika pusselläggning som skulle kunna möjliggöra utvinning av det hemliga materialet.40 Då det är vanligt förekommande med dokument i form av text, ljud, bilder samt kombinationer därav, har dessa digitala dokument fått en egen paragraf i SekrL under 15 kap vilken reglerar automatisk databehandling.41 33 Holstad a a. s. 95 34 Bohlin a a. s. 124 35 Bohlin a a. s. 124 36 Bohlin a a. s. 124 ff 37 Bohlin a a. s. 125 ff 38 Holstad a a. s. 81 39 RÅ 1989 ref 111 40 Bohlin a a. s. 127 41 Holstad a a. s. 86ff

11

Den som önskar ta del av en allmän handling har enligt TF 2:13 rätt att mot en fastställd avgift ta del av den aktuella handlingen i avskrift eller som kopia. Denna rätt begränsas dock genom en kombination av TF 2:13 och TF 2:3 1 st. Om begäran avser bilder, ritningar och liknande, kan dessa tillhandahållas på stället om myndigheten annars möter svårigheter.42 Vidare finns inga möjligheter för myndigheten att förvägra sökanden tillhandahållandet av de begärda handlingarna med hänvisning till att personen redan erhållit dessa.43 Detta förutsätter dock att den sökande erlägger de fastslagna avgifterna. Då handlingar som är partiellt hemliga oftast inte kan lämnas ut i sin helhet utan att det sekretessbelagda materialet röjs, är det normala förfarandet att det istället lämnas ut en kopia eller avskrift. Eftersom detta är en förutsättning för att handlingen ska kunna lämnas ut utan att materialet röjs, ska grundprincipen vara att dessa inte ska få avgiftsbeläggas, då det är det enda sättet handlingen kan tillhandahållas på, samt att det inte är ett krav vid efterfrågan att utlämna kopia eller avskrift44. Vill den sökande behålla handlingen får myndighet i överensstämmelse med TF 2:13 ta ut avgift för detta.45 Hur stora dessa avgifter kan bli beror på var handlingarna begärs ut. Är mottagaren av begäran en kommun, ska de eventuella avgifterna för framtagandet av kopior eller avskrifter vara överensstämmande med självkostnadsprincipen i KomL 8:3c46. Detta innebär att avgiften ska täcka de merkostnader som uppstår på grund av att begäran är i form av avskrift eller kopia. Kommunen får inte ta betalt för att lokalisera och återställa handlingen i arkivet. Är motparten istället staten, regleras avgifterna i AvgF. Detta innebär att avgifterna är fastslagna i lagen och det enda som således kan tillkomma är de kostnader som myndigheterna kan ha för tillhandahållandet via post.47

3.6.3 Tidpunkten När det gäller tidpunkten för handlingens utlämnande står det i TF 2:12 att detta ska ske genast eller så snart det är möjligt. Med detta avses att myndigheter ska tillhandahålla det begärda materialet utan onödig försening. Dock ska hänsyn tas till övriga ärenden av likartad dignitet. Grundregeln är således att en handling ska utelämnas i direkt anslutning till begäran.48 Den reservation som lämnas i uttalandet ”så snart det är möjligt” är i första hand avsedd att parera för den tid sekretessprövningen tar i anspråk. Detta blir särskilt aktuellt då det berör handlingar som är partiellt hemliga och myndigheten måste beredas möjlighet att utröna vad som är hemligt. Tid för framställandet av den utlämningsbara handlingen ska också ges.49 Ytterligare tid kan behöva tas i anspråk om den aktuella myndigheten måste nyttja resurser på annan myndighet för att framställa materialet.50 När det gäller en bortre tidsgräns för hur lång tid en prövning får ta, råder det olika uppfattningar om vad som är förenligt med lagstiftningen. Bohlin anser att det inte finns 42 Bohlin a a. s. 126 43 Bohlin a a. s. 127 44 Bohlin a a. s. 127 45 Holstad a a. s. 85 46 Bohlin a a. s. 131 ff 47 Bohlin a a. s. 131 48 Holstad a a. s. 79 ff 49 Bohlin a a. s. 129 ff 50 Bohlin a a. s. 130 ff

12

någon generell gräns för när det kan anses tagit för lång tid.51 Vidare menar Bohlin att tidsåtgången som uppstår vid prövningen ska bedömas från fall till fall. Holstad har tvärt emot Bohlin en specifik uppfattning om att en prövning inte får ta mer än en eller ett par dagar.52 Det finns regler som styr myndighetens tillgänglighet för allmänheten, och främst då för att tillgodose det i TF 2:1 fastslagna om offentliga dokuments tillgänglighet. I FL 5§ står att myndigheten ska ha öppet minst två timmar varje helgfri måndag till fredag, med undantag för vissa högtidsdagar som midsommarafton, julafton samt nyårsafton.53 Öppettiderna ska vara förlagda under kontorstid, och begränsningar i öppettiderna ska meddelas allmänheten på lämpligt sätt. Trots att myndigheter kan ha en viss avgränsad expeditionstid ska det inte finnas hinder i att de mottar framställan från allmänheten om tillgängliggörandet av dokument.54 Offentliga handlingar som begärs ut på stället ska enligt lagens lydelse tillhandahållas ”genast eller så snart det är möjligt”. I de fallen då handlingarna begärs ut i enlighet med TF 2:13 i formen av avskrift eller kopia anges att ”begäran skall behandlas skyndsamt” och med detta avses att handlingarna utan onödig försening ska tillhandahållas den som begärt ut handlingen. Skillnaderna mellan lydelserna har grund i att det kan vara partiellt hemliga uppgifter i dokumenten som lämnas ut i avskrift eller kopia, och således kan inte samma krav ställas. Myndigheterna måste dels beredas möjlighet att gå igenom dokumenten, dels måste de även ges tid för skapandet av kopior eller avskrifter, vilket medför att "genast" inte kan uppfyllas. 55 Ett annat exempel som kan ha inverkan på begreppet ”genast” är tillgången på exempelvis maskinell utrustning för analys av mikrofilm eller annan utrustning för tolkning av material. Eftersom det eventuellt bara finns en begränsad upplaga av handlingarna eller aktuell tolkningsutrustning kan det skapas köer för användandet av dessa, och således kommer lydelsen ”så snart det är möjligt” i spel. Innebörden i de citat som nämns ovan är att en begäran ska expedieras skyndsamt, men att den dock får ta den tid i anspråk som anses skäligt under de rådande omständigheterna. Oavsett arbetsbelastning får expedierandet inte ta hur lång tid som helst.56

3.6.4 Villkor Myndigheter vill ibland sätta villkor för utlämnandet av handlingar. Ett sådant villkor kan vara att en myndighetsperson närvarar under studien av handlingen. Detta är emellertid ett brott mot TF 2:1 som i grunden är oförenligt men att villkor ställs.57 Detta bekräftas av RÅ 1977 Bb190 där en person endast fick ta del i sin sjukjournal i närvaro av sin advokat samt sjukhusdirektören. RegR uttalade sig i frågan och menade att sjukhuset inte ägde rätt att ställa detta villkor. 51 Bohlin a a. s. 130 ff 52 Holstad a a. s. 80 53 Bohlin a a. s. 131 ff 54 Bohlin a a. s. 131 ff 55 Bohlin a a. s. 130 56 Bohlin a a. s. 130 57 Bohlin a a. s. 134

13

Beträffande sjukvård kan det i vissa fall ställas krav på att en läkare eller sjuksköterska ska medverka så den enskildes hälsotillstånd inte äventyras (detta med utgångspunkt i SekrL 7:3)58. Eftersom sjukjournaler innehåller mycket speciell fackterminologi bör således personal från sjukvården finnas tillgänglig för biträde med att utreda komplicerade begrepp och liknande59 . Myndigheter har rätt att om de bedömer att risk föreligger för att handlingen skadas, förstörs eller försvinner närvara vid studien av dokumentet. I RÅ 1968 Ju17 prövades föreskriften kriminalvården infört att en vårdare ska närvara för att säkerställa att ingen åverkan sker på dokumenten när den intagna tar del av sin journal. Detta fick medhåll av RegR.60

3.6.5 Begränsningar Även om de handlingar som begärs ut faller inom offentlighetens ram, har myndigheterna möjlighet att låta bli att lämna ut dessa. För att aktualisera detta måste det falla inom någon av det tre grunderna som redovisas i TF 2:12.61

Dessa grunder är:

1. Den sökande förmår inte att precisera exakt vilken handling denne efterfrågar. I dessa fall har myndigheterna rätt att låta bli att lämna ut handlingar då det inte tydligt framgår vilken handling ansökan avser. Denna regel har dock verkan åt båda hållen. Om den sökanden begärt ut en eller flertalet preciserade handlingar har myndigheterna ingen eller ytterst begränsad rätt att neka den sökande detta.62

2. Handlingar kan inte utlämnas på grund av betydande hinder. Med detta avses hinder som är av mer eller mindre permanent karaktär. Det kan vara att de begärda dokumenten används i den dagliga verksamheten eller att de är i ett skick som kan anses skadas av den hantering ett utlämnande medför. JO63 har dock gjort ett uttalande som ger den sökande rätten att i de fall betydande hinder föreligger, istället erhålla en kopia av handlingen.64

3. Upptagningar som utan beaktansvärd olägenhet kan tagas del av hos annan närbelägen myndighet. Avsikten med denna lydelse är att upptagningar som kräver teknisk utrustning för att kunna tolkas inte ska behöva tillhandahållas på stället, om en avskrift eller liknande kan beredas hos annan närbelägen myndighet utan att det medför större olägenhet för den sökande.65

58 Bohlin a a. s. 134 59 Bohlin a a. s. 134 60 RÅ 1969 Ju 17 61 Bohlin a a. s. 122 62 Bohlin a a. s. 123 63 JO, 1968 sid 500 64 Bohlin a a. s. 124 ff 65 Bohlin a a. s. 125 ff

14

3.6.6 Förbehåll och avidentifiering Utlämnandet av handlingar kan villkoras av myndigheter under vissa förutsättningar. SekrL 14:9-10§§ berättigar myndighet att ställa upp nyttjandeförbehåll samt förbehåll om vidarebefordran av uppgiften. Ett exempel på tillämpningsområde är när en myndighet anlitar en skrivbyrå som med förbehåll kan hantera sekretessbelagda uppgifter.66 Förbehåll enligt nämnda lagrum får inte förekomma när en myndighet är mottagare, utan endast när enskilda är det. Överklagande av förbehåll kan göras enligt TF 2:15. Ett sätt att ytterligare minska mängden sekretessbelagt material är att avidentifiera innehållet i handlingarna. Om uppgifterna inte kan hänföras till en viss individ, kan oftast heller inte skada eller men uppstå. En bedömning från fall till fall är dock nödvändig. Det måste kunna säkerställas att identifiering av avidentifierade uppgifter inte är möjligt.67 Rent praktiskt går avidentifieringen till så att exempelvis personnummer, namn, adress och andra igenkänningstecken avlägsnas innan handlingen lämnas ut.68

3.7 Skaderekvisiten i SekrL Lagstiftaren har vid utformandet av regelverket velat minimera mängden skapad sekretess. Om en myndighet inte kan stödja sitt hemlighållande av en uppgift på en konkret regel i SekrL ska uppgiften lämnas ut. Intresset som föranleder sekretessregeln ska skyddas, men bara om skada, men eller liknande kan förutses vid ett utlämnande av uppgiften.69 I kapitel 1-6 samt 10 som behandlar sekretess till förmån för allmänna intressen är formuleringarna ofta mer konkreta. Istället för att använda skada respektive men står här exempelvis ”vållar fara för rikets säkerhet” (SekrL 2:2) eller ännu tydligare; ”om syftet med granskningsverksamheten motverkas” (SekrL 4:1). Reglerna i SekrL är i den absoluta majoriteten av fallen utformade så att de innehåller ett skaderekvisit vilket gör reglerna beroende av en skadebedömning från myndighetens sida. Skaderekvisitet är villkoret för att en uppgifts sekretesskydd ska aktiveras och detta är antingen rakt eller omvänt.70 Om skaderekvisit saknas är uppgiften hemlig oavsett dess grad av harmlöshet. Sekretessen skulle dock kunna brytas med ansvarsfrihet som följd exempelvis vid en nödsituation som träffas av BrB 24:4 och som alltså hotar liv hälsa, egendom eller annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Reglerna är vanligen utformade kring formuleringarna skada respektive men. I verksamheter där offentlighet anses extra viktigt får viss skada eller visst men accepteras. I dessa fall förstärks formuleringarna med avsevärd (skada) respektive allvarligt alternativt betydande (men). 66 Corell a a. s. 82 f 67 Prop 1979/80:2 Del A sid 84 68 Sefastsson a a. s. 64 69 Holstad & Norell, a a. s. 25 ff 70 Lillieroth a a. s. 34

15

3.7.1 Rakt skaderekvisit Rakt skaderekvisit innebär att uppgiften presumeras vara offentlig, men att sekretess kan råda om det kan antas att enskild lider skada eller men vid ett röjande av uppgiften. Exempel: SekrL 7:26 – Sekretess gäller i verksamhet som avser delgivning enligt delgivningslagen (1970:428) för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Om ett rakt skaderekvisit föreligger, är ramarna vida och en sekretessprövning för det enskilda fallet är inte primär. Utgångspunkten är istället uppgiften som sådan. Uppgiften om en utlännings civilstånd är genomsnittligt harmlös att lämna ut medan graden av allvarlighet är högre exempelvis för uppgifter rörande försvaret som ju kan innehålla samma typ av skaderekvisit.71

3.7.2 Omvänt skaderekvisit Omvänt skaderekvisit innebär att uppgiften presumeras vara hemlig, men att den kan vara offentlig om skada eller men kan uteslutas vid ett röjande. Benämningen stark sekretess kan stundom användas när ett omvänt skaderekvisit föreligger.72 Exempel: SekrL 7:38 – Sekretess gäller i förskoleverksamheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högt sjuttio år. Sekretessprövningen som föregår ett utlämnande av uppgifter som träffas av ett omvänt skaderekvisit kan i praktiken försvåras avsevärt om mottagarens identitet och avsikt är okänd, se även 3,8 samt 3.10 (RÅ 93 not 401)73.

3.7.3 Skaderekvisit saknas Om skaderekvisit saknas är uppgiften hemlig såvida ingen sekretessbrytande regel kan tillämpas. Benämningen absolut sekretess kan stundom användas om skaderekvisit saknas,74 men även termen undantagslös sekretess används.75 Genom att som regel använda begreppet undantagslös kan begreppet absolut sekretess reserveras för uppgifter som myndigheter erhållit genom avtal med andra stater. Dessa fall återfinns i SekrL 8:5 4 st, 8:6 2 st och 9:3 2 st och sekretessen som här gäller, viker inte för uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning enligt SekrL 14:1.76 71 Corell a a. s. 38 72 Dalman, L. Kommunallagen, sekretesslagen och de kommunala företagen 1995 s.48 samt Norström, C., & Sverne, T. Offentlighet och sekretess i kyrkan 1982 s.71 73 Corell a a. s. 24 74 Dalman a a. s. 48 75 Bohlin a a. s. 181 76 Bohlin a a. s. 181

16

Exempel: SekrL 12:7 – För personal i myndighets telefonväxel gäller sekretess för uppgift som har inhämtats vid tjänstgöringen och som avser telefonsamtal till eller från annan person hos myndigheten.

3.8 Anonymitetsskydd Den som begär ut en handling har i princip rätt att vara anonym77. I TF 2:14 3 st anges att myndigheten som är föremål för framställan inte har rätt att göra efterforskningen djupare i vem personen är eller varför denne vill se aktuell handling. TF 2:14 3 st Myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. En sådan initial prövning skulle kunna vara en medborgarskapskontroll eftersom det i TF 2:1 finns en förutsättning, ”skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar”. Det bör anses som klarlagt att den sökande inte kan avkrävas namn eller personnummer vid begäran om utlämnande av allmän handling78, för detta har författarna stöd av JO.79 Vidare får inte myndigheterna kräva att en begäran om utlämnande ska vara skriftlig och därmed undertecknad. Följden av detta är att det inte kan anses som en rättighet att kräva bevis för att den som begär ut handlingarna har ett svenskt medborgarskap.80 Problem som kan uppstå med utgångspunkt i detta är hur myndigheter som idag av säkerhets- och ordningsskäl genomför legitimationskontroller ska kunna säkerställa anonymiteten. Det är viktigt att säkerställa ordning och säkerhet för de på platsen arbetande tjänstemännen. Problemet med detta är hur det ska kunna kombineras med anonymitetsskyddet. En lösning skulle kunna grunda sig på tekniska (apparatur) samt praktiska (förfaranden) samt åtgärder som genomförs vid ankomsten till myndigheten.81 Ett förfarande för att hålla ordningen på en god nivå, är att hänvisa den sökande till speciellt utformade lokaler där denne kan studera materialet manuellt eller med hjälp av teknisk apparatur.82 Det är vidare att anse som olämpligt att dokument som begärs ut på stället ska kunna medföras ut från myndighetens lokaler, oavsett väderlek. Att som myndighet efterforska ändamålet med en begäran är att anse som ett brott mot anonymitetsskyddet. Myndigheter har inte heller möjlighet att även om de genom andra källor redan känner ändamålet hindra utlämnandet med hänvisning till detta. 83 Den andra delen av TF 2:14 3 st ”i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut” kan anses gälla då den sökanden på frivillig basis lämnar uppgifter om vem han/hon är samt vad syftet med ansökan gäller. Denna modell finns att tillgå eftersom en 77 Holstad a a. s. 25 78 Bohlin a a. s. 147 79 JO, 1998/99 sid 513 80 Bohlin a a. s. 147 81 Bohlin a a. s. 147 82 Bohlin a a. s. 147 83 Holstad a a. s. 25

17

sekretessprövning av hemligt material kan se annorlunda ut om personen som begär ut materialet är forskare. Under dessa förutsättningar skulle det i större utsträckning kunna lämnas ut hemligt material än vad annars skulle vara möjligt. Dock är grundförutsättningen för detta avsteg, att det gjorts en prövning om huruvida hemligt material kan lämnas ut, utan att sekretessen i stort äventyras. Anonymitetsskyddet är främst aktuellt då det rör allmänna handlingar vilka inte faller under SekrL. Då det rör sig om sekretessbelagt material har myndigheten i större utsträckning rätt att göra en prövning om vem den sökande är, samt vilket syfte denna har med sin ansökan84. Det kan dock inte heller här anses rätt att rutinmässigt göra dessa efterforskningar rörande personens identitet och syfte. Undantaget från detta är det då det uppstår skada på handlingen när den är utlämnad. I dessa fall får efterforskning göras för att utreda identiteten på personen som vid tidpunkten hade handlingarna i sitt våld.85 Då det vid en sekretessprövning kan anses vara nödvändigt att fastställa identiteten samt syftet för den som framställer begäran, ger lagen genom styckets andra del den möjligheten. Trots att uppgifter som vid en första anblick kan verka harmlösa att offentliggöra, exempelvis en adressuppgift, kan efter en sekretessprövning resultera i ett nekande från myndighetens sida. Detta har sin förklaring i att om det kan anses att uppgifterna kommer att användas vid trakasserier eller hot. I ett sådant fall gör det att tjänstemannen vid myndigheten även har rätt att begära namn samt syfte med begäran.86 En ytterligare situation då det kan uppstå anonymitetskyddssproblematik, är då den sökande vill överklaga ett beslut som fattats av en myndighet eller kommun. Detta förfarande har grund i en domstolsprocess och således ska ett undertecknat överklagande inlämnas till den aktuella rättsinstansen. I RÅ 1990 not 473 beskrivs en tvist mellan S.K. och trafiksäkerhetsverket rörande syftet med att denna begärt ut handlingar. RegR fastställde att det inte kunde ses som förenligt med lagen att begära en redogörelse för avsikten S.K. hade med de begärda uppgifterna.87 Vidare bör inte en begäran angående utlämnande av handlingar i forskningssyfte resultera i att risk för skada uppstår. Därmed förenklas sekretessprövningen.88

3.9 Definition av skada och men samt andra begrepp I SekrL definieras inte begreppen skada och men. Så var heller inte fallet i SekrL av år 1937. Förstärkningsorden avsevärd, betydande och allvarlig saknar också beskrivning i lagtexten. Samma sak gäller begreppen personliga förhållanden samt närstående. Med personliga förhållanden avses enligt doktrinen så vitt skilda uppgifter som adresser, ekonomi, sjukdomar med mera. Begreppet är hämtat från TF 2:2 6 punkt. Anledningen till att personliga och ekonomiska förhållanden i viss mån särskilts från varandra är att SekrL även gäller juridiska personer, och dessa sådana saknar personliga 84 Holstad a a. s. 25 85 Bohlin a a. s. 149 86 Holstad a a. s. 26 87 Bohlin a a. s. 149 88 Holstad a a. s. 26

18

förhållanden. Vidare möjliggörs styckning av materialet så att personliga uppgifter kan sekretessbeläggas, medan ekonomiska offentliggörs.89 Närstående behöver inte betyda att släktskap föreligger. Sambo torde omfattas av begreppet som tar sikte på den som är personligt närstående, och alltså inte närstående till näringsidkare eller juridisk person.90 Förarbetena ger inte någon fullständig klarhet i begreppens betydelse. Vissa vaga ledtrådar står dock att finna, vilket möjligen kan förklaras av att rättstillämparen måste tilldelas ett tolkningsutrymme eftersom lagens tillämpningsområde är av ytterst subjektiv karaktär. Vad som är menligt för person A vid tidpunkt X är det inte nödvändigtvis för person B vid tidpunkt Y. I förarbetena nämns beträffande men någon form av olägenhet av icke ekonomisk karaktär som uppstått till följd av att uppgifter rörande personliga förhållanden har röjts. Ekonomisk förlust kan också avses.91 Men är i lagtexten reserverat för enskilda personer. Dessa kan lida både skada och men, medan juridiska personer endast kan lida skada.92 Detta ter sig logiskt då men enligt praxis ofta syftar på någon form av integritetskränkning som leder till obehag eller missaktning. Gällande begreppet skada, syftar lagstiftaren på en ekonomisk förlust som uppstår genom att uppgifter rörande ekonomiska förhållanden röjs. En korrekt sekretessprövning förutsätter korrekt begreppstolkning, och av ovanstående framgår att fler rättskällor måste konsulteras. För att försöka sammanställa rimliga definitioner av framförallt begreppen skada och men, och klargöra vad som är gällande rätt måste praxis studeras. I nästa avsnitt följer ett antal kommenterade referat från domar i sekretessmål som härrör från olika verksamheter. Genom studier av praxis kan en brett ställd rättsfråga ofta besvaras på ett tillfredställande vis, men då varje rättsfall är unikt kan dock ytterligare rättskällor behöva konsulteras. Rättsfallen är hämtade från databasen Karnov och följer den benämningsmodell som används där.

3.10 Definition av skada och men enligt praxis RÅ 82 2:45 – Fråga om tillämpning av SekrL 7:6, sekretess hos socialnämnd för anmälare och uppgiftslämnare. En planlagd placering av fosterbarn hos makarna L i Boden uteblev sedan en anmälan av misskrediterande art riktats mot makarna. Deras begäran om att få ta del av anmälarens namn avslogs av sociala centralnämnden som befarade att anmälaren vid ett offentliggörande skulle utsättas för påtagligt obehag. Regeringsrätten fastslog att hemlighållandet varit rutinmässigt och att anonymitet enligt buden i förarbetena ska vara välmotiverat. Fog att anta att makarna L skulle utsätta anmälaren för allvarligare men saknades. Makarna L var välanpassade medborgare och inte kända våldsverkare. Försämrade grannrelationer ansågs inte vara sådan fara som avses i SekrL 7:6. Regeringsrätten undanröjde kammarrättens dom och socialnämndens beslut, samt återvisade målet till socialnämnden för ny behandling. 89 Corell a a. s. 43 90 Corell a a. s. 43 f 91 Holstad & Norell a a. s. 28 92 Holstad & Norell a a. s. 29

19

Författarnas kommentar: Makarna L har ringt en mängd telefonsamtal till socialnämnden och anklagat dem för tjänstefel. Socialnämnden har med detta som grund i sin sekretessprövning kommit till slutsatsen att risk för allvarliga repressalier av typen telefonterror och trakasserier som nämns i förarbetena förelåg. Vi sätter inte likhetstecken mellan en mängd telefonsamtal och telefonterror. Det är tillåtet att klaga på myndigheter. Inga faktiska omständigheter har visat att makarna L skulle åsamka uppgiftslämnaren skada eller men vid ett offentliggörande av dennes identitet. Vidare borde det ligga i allas intresse att motverka det angiverisamhälle som på sikt skulle kunna ha blivit konsekvensen om socialnämnden i Boden gått vinnande ur denna strid. SekrL 7:6 innehåller ett rakt skaderekvisit, men socialförvaltningen tillämpade snarast ett omvänt sådant i sin handläggning som generellt präglas av avsevärd oskicklighet. RÅ 84 2:24 – Fråga om tillämpning av SekrL 7:4 i fall där adressuppgift eftersöks hos socialnämnd av fader som ämnar ansöka om verkställighet av umgängesrätt. C efterfrågade adressuppgift för att kunna ansöka om verkställighet av umgängesrätt till dottern A som modern K förvägrat fadern umgänge med sedan flickan var ett år gammal. Distriktsnämnden beslutade under åberopande av SekrL 7:4 att inte lämna ut uppgiften. Det aktuella lagrummet har ett omvänt skaderekvisit och regeringsrätten fann inte i sin sekretessprövning att fog att anta skada eller men förelåg. C var svensk medborgare och bosatt i Sverige sedan 15 år vilket innebar att risken för att han skulle föra A ur landet ansågs liten. Några belägg för att C skulle vara våldsbenägen fanns inte heller. Att de djupa motsättningarna ledde till att K uppfattade varje möte med C som obehagligt, kunde inte anses liktydigt med vad som avses med men. Regeringsrätten ändrade kammarrättens dom och upphävde distriktsnämndens beslut samt återförvisade målet till nämnden. Författarnas kommentar: Rättsfallet visar att sekretess inte kan aktualiseras rutinmässigt även om ett omvänt skaderekvisit föreligger. Sekretessen ska prövas! Vidare framgår att obehag inte kan klassificeras som men vid tillämpning av aktuellt lagrum. RÅ 1991 ref 56 – Fråga om tillämpning av SekrL 6:2 och 8:10. Utlämnandet av anbudssammanställning efter kommunal upphandling. Företaget Rapportbyrån begärde i en skrivelse till Lunds Energiverk att få ta del av beslutsprotokoll och anbudssammanställning gällande en kommunal upphandling av 1200 elmätare. Under åberopande av SekrL 6:2 sekretessbelagde styrelsen för Lunds Energiverk anbudssammanställningen eftersom ett utlämnande skulle kunna leda till ekonomisk skada för kommunen. Man motiverade detta påstående genom att hävda att flera leverantörer krävde sekretess och att upphandling av el-materiel var en årligen återkommande verksamhet. Sekretess utgjorde garanten för en fortsatt låg prisnivå. Regeringsrätten fann uppgifterna för allmänt hållna för att motivera sekretess. Inga faktiska omständigheter som utgjorde grund för antagandet att utlämnandet av handlingarna skulle leda till ekonomisk skada visades. Vidare ska en särskild anledning till föreliggande risk presenteras för att aktualisera sekretess till förmån för de enskilda anbudsgivarnas ekonomiska intressen (SekrL 8:10). Detta gjordes aldrig. Regeringsrätten återvisade ärendet till Lunds Energiverk för ny behandling.

20

Författarnas kommentar: I detta rättsfall tydliggörs bevisbördans fördelning. Sekretess ska motiveras väl! Möjligen hade Lunds Energiverk faktiska skäl att åberopa sekretess, men dessa framkom aldrig i målet. Att leverantörerna i flera fall krävt sekretess är ett icke-argument, men möjligheten finns trots allt att ekonomisk skada skulle kunna bli fallet om fullständig offentlighet rådde för uppgifterna. Måhända är det ett för skattebetalarna rimligt pris för att slippa misstankar om pågående oegentligheter och korruption vid kommunala upphandlingar? RÅ 81 2:9 – Fråga om tillämpning av SekrL 9:5, tidnings rätt till uppgift angående enskild industrimans valutautförsel. Redaktör T nekades av Sveriges Riksbanks valutadirektion att få tillgång till uppgifter rörande den valutautförsel industrimannen W företagit under ett antal månader. I besvären till Regeringsrätten önskade T att få veta ”hur många miljoner kan förre Astrachefen samla ihop och ta med sig när han flyttar till Spanien på sin ålderdom”. Tidningen avsåg att publicera uppgifterna. Enligt SekrL 9:5 gäller sekretess hos riksbanken i ärenden om tillståndsgivning eller tillsyn enligt valutalagstiftningen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Regeringsrätten avgjorde målet i plenum. Nio regeringsråd lutade sig mot förarbetena (prop 1979/80:2 Del A sid. 80-81 samt KU 1979/80:37 sid 9-10) och hävdade att uppgifterna till sin natur inte kunde antas orsaka skada eller med vid ett utlämnande och att en mer subjektiv sekretessprövning därför inte kunde motiveras. Ytterligare sju regeringsråd instämde i deras beslut men med en skiljaktig motivering. Dessa sju hävdade att det kan antas vara olägligt för den enskilde att uppgifter om valutautförsel blir offentlig uppgift, men att styrkan på detta obehag i allmänhet inte är tillräcklig för att den ska uppfattas som skada eller men. Att de aktuella uppgifterna skulle publiceras i tidningen motiverade en subjektiv sekretessprövning i vilken man konstaterade att W i samband med publiceringen kunde antas uppleva ett påtagligt obehag, men att det uppvägdes av offentlighetsintresset. W kunde inte antas lida en sådan skada eller sådant men som avses i SekrL 9:5. Sex skiljaktiga Regeringsråd fastslog att den planerade publiceringen av uppgifterna var avsedda att använda mot W som ett uttryck för det ogillande av privat förmögenhetsbildning och kapitalutförsel i samband med bosättning utomlands som rådde inom vissa samhällskretsar. Ett offentliggörande av de aktuella uppgifterna skulle således kunna antas innebära ett påtagligt obehag, och alltså men enligt vad som avses i SekrL 9:5. Författarnas kommentar: En inledande objektiv sekretessprövning visar att den berörde är en känd person och att uppgifterna var avsedda att publiceras. Detta borde naturligtvis innebära att en djupare subjektiv prövning aktualiserades. Syftet med publiceringen kan till och med i någon mån ha varit att orsaka just skada eller men. Vidare talas om påtagligt obehag, alltså en värre form av obehag. Detta påtagliga obehag skulle utgöra priset, betalat av en person för tillfredsställandet av tidningens läsare. Frågor väcks om detta skulle anses vara ett rimligt pris även idag. De sex skiljaktiga regeringsråden visade enligt vår bedömning en sundare och modernare inställning till den berördes person och integritet.

21

RÅ 93 not 401 – Fråga om tillämpning av SekrL 5:1 när enskild begärt tillgång till Växjö polismyndighets verksamhetsplan. Polismyndigheten i Växjö avslog R:s begäran att få ut kopia på verksamhetsplanen med motiveringen att han var dömd för grov organiserad brottslighet och att han systematiskt utforskade polisens organisation och verksamhet genom liknande framställningar till olika polismyndigheter. Att uppgifterna skulle utgöra planeringsunderlag för framtida och grov kriminalitet kunde inte uteslutas, vilket sågs som ett försvårande av myndighetens åtgärder för att förebygga och förhindra brott. Sekretess enligt SekrL 5:1 3 punkt beslutades. KamR och RegR instämde i polismyndighetens beslut med undantaget att viss allmängiltig information offentliggjordes. Författarnas kommentar: R var möjligen att betrakta som yrkeskriminell. Risken för skada var överhängande om uppgifterna hade lämnats ut. I rättsfallet framgår att typiskt sett offentliga uppgifter kan bli hemliga beroende på vem som efterfrågar dessa, samt att en god sekretessprövning ibland kan förutsätta kännedom om sökandens identitet och avsikt. För den goda sekretessprövningens skull möjliggör TF 2:14 3 st. ett avvikande från den annars generella rätten att vara anonym. RÅ 1982 not 215 - Fråga om tillämpning av SekrL 2:1 samt SekrL 15:3 när enskild begärt tillgång till handlingar angående grundstötningen för Ubåt 137. A fick avslag när han begärde ut handlingar rörande den besiktning som genomfördes av den Sovjetiska ubåten 137 som grundstötte utanför Karlskrona den 27 oktober 1981. A hade begärt ut den allmänna handlingen där besiktningsprotokollet för den aktuella farkosten ingick, samt det dokument som var upprättat för detta av sjöfartsinspektionen i Kalmar. Som bilaga i handlingen fanns det även ett bifogat sjökort samt en skrivelse från regeringen till militärbefälhavaren. A fick avslag i vid begäran, med hänvisning till att dessa handlingar icke var offentliga med hänvisning till att sekretessen jämlikt med SekrL 2:1 uppstått. Hänvisningen grundades på att det rörde annan stat och att utlämnandet kunde skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser. A överklagade kammarrätten där han anförde att handlingen hemligstämplats efter det att begäran om utlämning skett. Vidare ansåg A att handlingarna skulle anses offentliga eftersom de varit klassade som sådana innan hemligstämplingen genomförts. KamR ansåg inte att handlingarna trots att de saknade märkning i enlighet med SekrL 15:3 kunde likställas med att det fram till märkningsdatum varit utan sekretesskydd. Det hade inte heller framkommit att handlingarna trots avsaknaden av märkning blivit utlämnade av sjöfartsverket. KamR bedömde att sjöfartsverkets rapport inte innehöll material som ansågs falla inom SekrL 2:1, och att den således borde kunna utlämnas. Rörande besiktningsprotokollet bedömdes den kunna utgöra ett hot mot Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. KamR lämnade besvären utan bifall rörande protokollet medan de tillbakavisade beslutet rörande utlämnandet av rapporten. Detta överklagades till RegR där A framförde sin talan. RegR fastställde KamR dom.

Författarnas kommentar: Att sekretessbelägga det totala materialet och benämna det som icke utlämningsbart med hänvisning till säkerställandet av rikets säkerhet enligt SekrL 2:1 finner författarna märkligt. Det ter sig mer naturligt att sekretesspröva alla uppgifter i handlingarna separat, sedan ta hänsyn till pusselläggningsaspekten och först därefter göra en helhetsbedömning. Man ska alltså se till att inga uppgifter kan röjas

22

genom att fragment kan utläsas ur kontexten som därefter sammanställs till en helhet som kan orsaka skada eller men. Vi finner det även fastställt att en handling helt eller delvis kan vara hemlig, och därmed föremål för sekretessprövning, trots avsaknaden av hemligstämpel i enlighet med SekrL 15:3. RegR Ab 328/81 – Fråga om tillämpning av SekrL 7:14 vid begäran om att ta del av register över krigsfångar. Krigsarkivet avslog F:s begäran om att ta del av krigsfångeregistret från andra världskriget. Registret utgjordes av interneringskort bl.a. innehållande diverse personliga uppgifter, samt uppgifter om fångens avtransport från riket alternativt gravplats. Regeringsrätten fann att de personliga uppgifternas art och den långa tid som förflutit sedan interneringen medgav att uppgifterna kunde röjas utan att enskild utlänning eller honom närstående skulle lida men. Författarnas kommentar: SekrL 7:14 1 st. innehåller ett rakt skaderekvisit. I de fall sekretess skulle aktualiseras, gäller den enligt detta lagrum som längst i 50 år. Någon subjektiv sekretessprövning blev inte aktuell av vad som framgår i referatet. En sådan skulle möjligen också kompliceras genom det stora antal interner som berördes. Dock bör uppgifter som omfattas av SekrL 7:14 i de allra flesta fall vara offentliga. Bara vid risk för avsevärd skada eller allvarligt men bör sekretess bli aktuellt.93 RÅ 81 2:42 – Fråga om tillämpning av SekrL 9:8 3 st. Ett inkassoföretag nekades adressuppgift som efterfrågats på postverket. Postkontoret i Västerås lämnade inkassoföretagaren A:s begäran om adressuppgift till O utan bifall. Både kammarrätten och regeringsrätten konstaterade att SekrL 9:8 3 st med sitt omvända skaderekvisit var tillämpligt. Man ansåg att A behövde adressuppgiften för att fullfölja sitt indrivningsarbete. Sekretess fastslogs eftersom ett offentliggörande typiskt sett skulle upplevas som en påtaglig nackdel för den berörde även om A:s syfte var fullt rättsenligt. Författarnas kommentar: Enligt propositionen94 till SekrL kan även rättsenliga åtgärder vars konsekvenser för den berörde typiskt sett anses negativa, klassificeras såsom skada eller men, och därmed aktivera sekretesskydd. Således kan man åtnjuta sekretesskydd även om det är skulder som ska betalas. Sekretessbestämmelserna reglerar rent tekniskt sekretessen mellan myndigheterna genom denna princip.95 RÅ 82 Ab 209 – Fråga om tillämpning av SekrL 8:6 då P begärt en förteckning över samtliga registrerade slaktsvinuppfödare. Under åberopande av sekretess enligt SekrL 8:6 lämnade statens jordbruksnämnd P:s begäran om en förteckning av samtliga registrerade slaktsvinuppfödare utan bifall. SekrL 8:6 1 st. innehåller ett rakt skaderekvisit och sekretess ska råda om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. De av P efterfrågade uppgifterna skulle användas i undervisningssyfte beträffande alarmerande uppfödningsförhållanden. RegR 93 Lillieroth a a. s. 71 94 Prop 1979/80:2 Del A sid 190 95 Holstad & Norell a a. s. 29

23

bedömning var att påverkan avseende djurhållning inte var en skada av ekonomisk natur. Målet återförvisades till statens jordbruksnämnd för ny handläggning. Författarnas kommentar: Enligt propositionen96 till SekrL kan även rättsenliga åtgärder vars konsekvenser för den berörde typiskt sett anses negativa, klassificeras såsom skada eller men och därmed aktivera sekretesskydd. Vår bedömning är att P:s avsikt var att sprida kunskap om slaktsvinens vidriga uppfödningsförhållanden, vilket i förlängningen borde leda till ekonomisk skada för den enskilde uppfödaren. Således borde sekretesskyddet ha aktiverats. RÅ 82 2:66 – Fråga om utlämnande av sjukjournal rörande en avliden person. Tillämpning av SekrL 7:1. Vid regionsjukhuset i Örebro begärde S att få ta del av sin avlidne dotter T:s sjukjournal vilket avslogs av hälso- och sjukvårdsdirektionen, som bland annat baserade sitt beslut på ett yttrande från överläkaren M. Enligt M hade T framfört en stark önskan om att journaler inte skulle föras, och att endast hon själv skulle förmedla uppgifter om sitt tillstånd till anhöriga. Regeringsrätten fann att handlingarna kunde utlämnas utan att något intresse knutet till T:s person skulle lida men. S hade redan kännedom om det mesta av materialet och hans avsikt var att utröna huruvida sjukvårdspersonalen varit försumlig. Författarnas kommentar: SekrL 7:1 innehåller ett omvänt skaderekvisit och sekretess är således huvudregeln. Inget lagrum stödjer argumentet som hälso- och sjukvårdsdirektionen grundar sitt beslut på, och sekretessprövningens viktigaste komponent utgörs således av ett känslomässigt ställningstagande. Sekretess kan brytas genom samtycke, och KamR fäste stor vikt vid vad de trodde att T inte skulle ha samtyckt till. Regeringsrådet Petrén anförde med hänvisning till förarbetena att sekretess inte bör vara uteslutet till förmån för avlidna om syftet med ett offentliggörande är att utsätta någon för missaktning, kränka den frid som tillkommer döda, eller att såra de efterlevande. Men skulle kunna uppstå genom att bilden av den avlidne skadades, eller att uppgifterna ledde till missaktning, vanära eller att anhöriga sårades. Sekretess gäller således till förmån för avlidna, om än i en försvagad form. 96 Prop 1979/80:2 Del A sid 190

24

4. Sekretessprövningen I detta kapitel kommer de problem sekretessprövningen skapar för den enskilda tjänstemannen att redovisas. Vidare beskrivs översiktligt hur förändringarna i den nya offentlighets- och sekretesslagen kommer att se ut. Avslutningsvis redovisas resultatet av den empiriska studien.

4.1 Sekretessprövning – orimligt svårt för den enskilde tjänstemannen? Antalet myndigheter är nära nog oöverskådligt och de tjänstemän som har att utföra sekretessprövningar är naturligtvis betydligt fler. Den rika floran av rättsfall som utreder om offentlighet eller sekretess föreligger, visar att sekretessprövning är mycket svårt oavsett verksamhet. Den enskilde tjänstemannens betänketid är extremt kort när en allmän handling efterfrågas. Dessa ska enligt TF 2:12 omgående, eller så fort det är möjligt lämnas till den sökanden. Offentliggörs hemligt material felaktigt, kan det innebära att tjänstemannen gör sig skyldig till brott mot tystnadsplikten (BrB 20:3), vilket kan ge två års fängelsestraff. Om offentliga handlingar felaktigt hemlighålls, bryter tjänstemannen mot ett grundlagsbud och kan dömas till två års fängelse för tjänstefel enligt BrB 20:1. Om brottet har blivit begånget med uppsåt och är att anse som grovt, döms tjänstemannen för grovt tjänstefel till mellan sex månader och sex års fängelse. I ljuset av dessa kalla fakta ska tjänstemannen omgående och i enlighet med offentlighetsprincipen också gladeligen göra en blixtsnabb och korrekt sekretessprövning vid en begäran om utlämnande av en handling. Myndigheterna måste alltid ha personal tillgänglig för att genomföra sekretessprövningar.97 Ytterst är det enligt TF 2:14 myndigheten som fattar beslut i frågan, men enligt SekrL 15:6 2 st ankommer det på den befattningshavare som genom arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården av handlingen att genomföra sekretessprövningen. Detta gäller inte om det är föreskrivet att prövningen ska göras av annan myndighet. Bara i tveksamma fall, och om det kan ske utan omgång, alltså betydande tidsspillan, får sekretessprövningen hänskjutas till myndigheten. JO98 ansåg att omgång förelegat i ett ärende då sekretessprövningen blivit hänskjuten till en kommunal nämnd som skulle sammanträda först nio dagar senare. Prövningen kan alltså endast i tveksamma fall skjutas upp, och då bara en mycket kort tid. Sefastsson menar att myndigheter tenderar att välja en domstolsprövning hellre än att offentliggöra handlingar när minsta osäkerhet föreligger.99 RÅ 93 Not 531 styrker denna tes. Elva handlingar som ingick i en förundersökning hemlighölls av Polismyndigheten i Östersund. KamR offentliggjorde åtta av dessa, och av RegR offentliggjordes slutligen de resterande tre. Beroende på vilken den aktuella verksamheten är, måste hänsyn tas till många och olika aspekter när sekretessprövningen genomförs. Till och med på orten gällande sedvanor 97 Bohlin a a. s. 144 98 JO 1967 sid 302 99 Sefastsson a a. s. 86

25

ska enligt viss litteratur100 tillmätas betydelse, vilket också fastställts av RegR i RÅ 1989 ref 51 rörande uppgift i folkbokföringen om ett barns utomäktenskapliga börd. Sekretessprövningen blir enligt författarna utrönandet av vilka uppgifter som är ömtåliga i just det enskilda fallet. Det är lätt att inse det olämpliga i att som tjänsteman vid myndighet lämna ut adressuppgifter rörande länets alla åklagare till ett antal instormande och mycket aggressiva sökanden, bärande attribut som signalerar medlemskap i viss tungt kriminell krets. Å andra sidan kan det vara svårt att avgöra om frågan i vilken utsträckning en viss ovanlig fågelart uppehåller sig i anslutning till ett skånskt skjutfält är ställd av en seriös ornitolog eller av en utländsk äggtjuv.101 Likväl kan det vara orimligt svårt för tjänstemannen att avgöra om en adressuppgift till utlänning bosatt i Sverige kan utlämnas utan risk, eller om personen i fråga möjligen är utsatt för förföljelse av främmande stats företrädare eller utländsk organisation.102 Enligt Sefastsson103 är det av central betydelse att två frågor kan besvaras av den som ställs inför en sekretessprövning och är beredd att hävda sekretess. 1) Vilken paragraf i SekrL gäller? 2) Hur uppfylls skaderekvisitet? Ovanstående frågeställningsmodell kan te sig praktisk och smidig i laboratorieartade övningar där hypotetiska frågor ställs, och viss betänketid står till förfogande. Författarnas bedömning är dock att antalet situationer är tämligen begränsade då tjänstemännen i det praktiska livet kan leverera kristallklara, omedelbara och korrekta svar på ovanstående frågor. Vår slutsats är att det i många fall kan vara komplicerat och i vissa fall till och med orimligt svårt för den enskilde tjänstemannen att utföra korrekta sekretessprövningar med gällande regelverk.

4.1.1 Specifika hjälpverktyg för sekretessprövningen Orimligt svårt eller inte, sekretessprövningar betraktas ofta som komplicerade, vidare framgår under 4.5.1 att efter viss efterfrågan på ytterligare instruktioner för sekretessprövningar i många fall efterfrågas bland berörd personal. En enkel slagning på sökmotorn Google genererar ett antal träffar som styrker denna tes. Böcker i ämnet kan snabbt hittas, liksom information om kurser för personal som har att hantera sekretessprövningar. Om slagningen utvidgas till att också innehålla ordet lathund, blir träffarna än mer intressanta. Bland Skatteverkets böcker och broschyrer återfinns Sekretesslathund SKV 205 som omfattar 100 sidor och är utformad som ett hjälpverktyg för de vanligaste sekretessprövningssituationerna. Statens Fastighetsverk har också en sekretesslathund där vi även noterar en brist; ”är det däremot inte en offentlig handling finns det således någon form av sekretess och handlingen får inte lämnas ut”.104 100 Norström a a. s. 88 101 Exemplet givet av tjänsteman vid Fortifikationsverket 102 Corell a a. s. 37 103 Sefastsson a a. s. 127 104 http://www.fastighetswiki.se/docs/forvaltartips/sfv/offentlig_604.doc

26

Någon prövning enligt SekrL 15:6 2 st ligger alltså inte i myndighetens intressesfär. Om instruktionen i den aktuella lathunden följs kommer en intressant kollision med TF 2:2 2 st att inträffa eftersom begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i bestämmelse i en särskild lag och inte i på myndigheten framställda lathundar. Ansvar för tjänstefel enligt BrB 20:1 kan därför aktualiseras. Vid en telefonkontakt med chefssekreteraren på Luleå kommuns socialförvaltning erbjöds vi att ta del av deras interna sekretessprövningshjälpmedel vilket vi också gjorde. Detta bestod i en klanderfri summering av viktiga lagrum samt goda råd för en smidig arbetsgång. Utbudet av specifika hjälpmedel för sekretessprövning tycks således produceras i stora mängder och med varierad kvalitet.

4.2 Sekretessprövning vid förvaring i multipla diarier Hemliga handlingar som begärs utlämnade ska alltid genomgå en prövning innan de lämnas ut. Eftersom samma handlingar kan finnas hos olika myndigheter är det den myndighet där handlingen krävs ut som måste göra prövningen. Situationer kan uppstå då handlingar som inte lämnas ut hos en myndighet lämnas ut hos en annan.105 Det kan även uppstå situationer där ett beslut överklagas, och i och med denna process kommer handlingarna att översändas till en granskningsmyndighet för beslut. Begärs handlingarna utlämnade under denna period är det den myndigheten som ska fatta beslut. Det har därmed ingen betydelse att handlingarna är förvarade hos exempelvis en domstol temporärt. Det är den myndigheten som innehar handlingarna som ska utföra den aktuella sekretessprövningen106. Därmed kan det uppstå intressanta situationer om handlingen förvaras hos exempelvis kammarrätten under ett överklagande rörande en annan myndighets beslut. Handlingen kan begäras utlämnad av samma myndighet, och finner den sökande att ett avslag är oriktigt och överklagar detta, kommer även det beslutet att prövas av KamR. Det finns dock ett undantag från regeln att den som förvarar en handling även ska utföra sekretessprövningen. Detta undantag grundar sig på SekrL 2:2 rörande geodetiska data där det anges att den som upprättat handlingen även är den som skall utföra sekretessprövningen. Detta ska bara ske i de fall där det kan anses att ett utlämnande kan utgöra ett hot mot rikets säkerhet.107

4.3 Brist på vägledning? I remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund för SekrL hävdade vissa instanser att det fanns ett behov av vägledning för rättstillämpningen eftersom skaderekvisitens användning ansågs krävande för den enskilde tjänstemannen. Enligt TF 2:2 ska begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i särskild lag, och en konflikt med detta grundlagsbud skulle därför kunna uppstå om sekretessprövningen istället för att baseras på SekrL utgick från myndigheternas 105 Bohlin a a. s. 142 106 Bohlin a a. s. 142 107 Bohlin a a. s. 142

27

allmänna råd.108 Justitieminister Sven Romanus109 anförde i propositionen110 att skaderekvisiten inte utgjorde någon nyhet för de av regleringen närmast berörda, och att det knappast var möjligt om ens lämpligt att i motiven till ett lagstiftningsärende beröra detaljfrågor som väckts av vissa remissinstanser. Han betonade vidare att råd och anvisningar aldrig skulle vara bindande vid prövningen i det enskilda fallet. Romanus som vid tidpunkten hade varit verksam jurist i 50 år och bl.a. tjänstgjort som ordförande i Högsta domstolen förordade vägledning genom den praxis som skulle utformas. Dock förutspådde han att ett visst behov av allmänna råd kunde uppstå inom vissa myndigheter, men att utformandet av sådana inte skulle leda till någon konflikt med TF 2:2. I samma anförande levererade Romanus lugnande besked beträffande marginalen innan ansvar för sekretessbrott inträder. BrB 20:3 skulle ändras, och en röjning av uppgift till följd av en felbedömning skulle i många fall inte kunna bedömas som ett uppsåtligt brott. Felbedömningar till följd av oaktsamhet skulle dessutom inte sällan anses som ringa, och därför inte leda till någon påföljd. Vissa remissinstanser hävdade att straffsanktioneringen genom detta skulle bli ineffektiv, men Romanus avfärdade kritiken som överdriven. I skrivandets stund har 30 år passerat sedan detta uttalande, och vi kan konstatera att mängden praxis rörande brott mott tystnadsplikt (BrB 20:3) som utbildats efter SekrL införande 1981 är mycket begränsad. Justitiekanslern fastslog i sitt beslut 3/95 att åtal inte skulle väckas mot den polisman som i strid mot SekrL 7:17 utlämnat uppgifter från polisregister till en kronofogde i samband med ett avhysningsärende. Polismannen hade enligt JK agerat med ringa oaktsamhet och något brott hade därför inte blivit begånget. Högsta domstolen beslutade (NJA 2003 s 447) att ogilla åtalet mot en överdirektör och en skatterättschef vid Riksskatteverket som i en hemställan om förtursbehandling till DV befordrat sekretessbelagt material i strid med SekrL 9:1. I avvägningen mellan intresset av att materialet lämnades till domstolarna genom DV och behovet av skattesekretess, ansågs utlämnandet vara tillåtet enligt generalklausulen i SekrL 14:3. Lagrådet diskuterade också utförligt innebörden av begreppen skada och men, och i deras lagförslag fanns slutligen följande lydelse i 1 kap 9§: ”I 7 - kap. avses med men: sådan olägenhet av personlig art och sådan ekonomisk förlust som föranleds av att uppgift om personligt förhållande röjs, skada: sådan ekonomisk förlust som föranleds av att uppgift om ekonomiskt förhållande röjs”.111 Romanus anslöt sig i stort till lagrådets begreppstolkning, men han såg inga uppenbara vinster med att införa dessa definitioner i lagtexten. Missförstånd skulle kunna uppstå eftersom begreppen skada och men även används i en vidare mening än bara vid röjandet av personliga och ekonomiska förhållanden. Romanus var inte beredd att införa definitioner som bara gällde vissa kapitel i lagtexten,112 och detta gjordes heller aldrig. Enligt propositionen113 till SekrL ska bedömningen om men föreligger göras med den berördes upplevelse som utgångspunkt mot bakgrunden av den i samhället gängse 108 Corell a a. s. 45 ff 109 http://sv.wikipedia.org/wiki/Sven_Romanus 110 Prop 1979/80 Del A sid 85 111 Prop 1979/80 Del A sid 490 112 Prop 1979/80 Del A sid 493 113 Prop 1979/80 Del A sid 83

28

normen. Författarnas åsikt är att detta ger rättstillämparen tolkningsutrymme som tillför en dimension som varit omöjlig om fasta definitioner istället hade införts i lagtexten. Den gängse samhällsnormen förändras över tiden, men lagen behåller sin relativa fräschör tack vare tolkningsutrymmet som tillåter olika bedömningar i olika tider. Under undersökningens gång har det uppenbarats en bild av att det i vissa delar av sekretessprövningen saknas grund att stå på. När det gäller tidpunkter, platser, sätt samt eventuella avgifter för tillhandahållandet av allmänna handlingar finns det i lagen reglerat hur detta ska hanteras. Själva huvudfrågan om hur sekretessprövningen ska genomföras saknar i stort någon handfast reglering. Den övergripande handledningen som existerar, har i grunden en negativ lydelse. Där fastställs klart och tydligt vad som inte får göras.

4.4 En ny offentlighets- och sekretesslag 2009-03-05 överlämnade regeringen en proposition114 om en ny offentlighets- och sekretesslag till riksdagen. Den nya lagen är en omarbetad version av SekrL som har gjorts mer lättillämpbar och lättförståelig. Lagen har en innehållsförteckning, och de 44 kapitlen som har fått underrubriker för ökad användarvänlighet, är fördelade över sju avdelningar. En regel innehållande definitioner av i lagen förekommande begrepp har tillkommit, liksom en avdelning bestående av allmänna bestämmelser och grundläggande principer för tillämpandet av lagen. En del av detta har enligt propositionens ingress tidigare endast kunnat förstås med stöd av förarbeten. För att underlätta navigeringen i den nya lagen har en mycket pedagogisk jämförelsetabell bifogats propositionen. Tidigare långa och komplicerade lagparagrafer, exempelvis SekrL 16:1 som idag omfattar tre sidor, har styckats upp i fler paragrafer. Reglerna som styr registrering och utlämnande av handlingar finns nu i SekrL 15 kap, men i den nya lagen kommer dessa bestämmelser att återfinnas före sekretessbestämmelserna. Syftet med detta är att understryka grundregeln som alltjämt är offentlighet. Offentlighets- och sekretesslagen i den skepnad som presenteras i propositionen behandlar med undantag av andra avdelningens hanteringsregler baserade på SekrL 15 kap, uteslutande sekretess, medan TF behandlar offentlighet. Valet att ta med ordet offentlighet i namnet på den nya lagen ter sig därför omotiverat precis som lagrådet påpekar i sitt yttrande.115 Vidare menar lagrådet att sekretess utgör undantaget från offentlighet och yttrandefrihet. Offentlighetsprincipen enligt TF är hänförlig till handlingar, medan sekretess avseende tystnadsplikt rör principen om yttrandefrihet som de facto regleras i YGL. Kritik riktas därför också mot det faktum att endast den ena principen kommer till uttryck i det aktuella namnvalet. Som redan framgått är sekretessprövningen en mycket svår uppgift som vållat stora bekymmer för berörda tjänstemän. Enligt författarnas åsikt har inga förbättringar gjorts i 114 Prop 2009/09:150 115 Prop 2009/09:150 sid 642

29

den nya lagen som skulle kunna förenkla arbetsgången. Handfasta råd, regler och definitioner saknas fortfarande. I propositionen116 står att offentlighetsintresset talar för att sekretessbedömningen med som huvudregel skaderekvisit av rakt eller omvänt slag bör finnas kvar. Vidare att ändringar i bedömningen av skada och men ter sig omotiverade med undantag för vissa bestämmelser till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som bör ändras så att innebörden av begreppen överensstämmer med vad som står i förarbetena.

4.5 Empirisk undersökning För att få en tydligare bild av hur sekretessprövningar går till i praktiken har författarna genomfört en empirisk undersökning i form av telefonintervjuer med berörda tjänstemän. Då arbetet inte tar sikte på sekretesshantering inom en specifik verksamhet, utan rör den allmänna problematik som är förknippad med sekretessprövningar, har olika typer av myndigheter kontaktats. Författarnas förhoppning var vidare att påvisa eventuella beröringspunkter mellan stora och små myndigheter utspridda från Tomelilla i söder till Kiruna i norr, mellan lägre tjänstemän och högt kvalificerade sådana. Det föreligger vidare en stor skillnad i intensiteten på de olika myndigheterna. Antalet sekretessprövningar per tidsenhet och vilken beredskap myndigheterna har för detta viktiga och svåra arbete skiljer sig väsentligt. Detta har naturligtvis också spelat en roll i vårt val av undersökningsmaterial. I huvudsak har berörda handläggare, registratorer och jurister intervjuats. Dessa har personanonymt svarat på frågor utifrån sitt eget perspektiv som enskild befattningshavare, och alltså inte som representant för myndigheten. Genom att i telefonväxeln endast be att få tala med berörd tjänsteman angående utlämnande av allmänna handlingar, har våra intentioner inte röjts, och slumpen har därför avgjort vem som slutligen har intervjuats. Således är denna empiriska undersökning betydligt bredare än djup till sin karaktär.

4.5.1 Intervjusvar Fråga 1: Hur genomför ni en sekretessprövning vid en begäran om utlämnande av dokument? Majoriteten av respondenterna vidarebefordrar de mer komplicerade förfrågningarna till en jurist som fattar ett myndighetsbeslut. Orsa kommuns socialförvaltning handlägger samtliga förfrågningar själv, men samråder med chefer samt jurist i de svårare fallen. Samma arbetsgång återfinns vid Vägverkets diarium. Fortifikationsverket genomför alltid en omfattande sekretessprövning vid alla typer av förfrågningar. Syftet och identiteten efterfrågas eftersom prövningen då blir väsentligt bättre, men man upplyser om rätten till anonymitet. Sekretessen är stenhård och gäller 116 Prop 2009/09:150 sid 381

30

ofta i 150 år. Fortifikationsverkets mardrömsscenario är att hemliga uppgifter ska publiceras på Internet. Kristinehamns vårdcentral sätter patientsäkerheten främst, och har ett mycket öppet sekretessförhållande till närliggande större sjukhus, polisväsendet, och anhöriga. Identitetskontroll anses mycket viktigt, och vid telefonförfrågningar arbetar man med motringningar för att säkerställa att mottagaren är vem de utger sig för att vara. På landstinget i Dalarna sekretessprövas förfrågningarna noggrant, även då det gäller att som anhörig ta del av en avlidens patientjournal. Vid den initiala kontakten med Rikspolisstyrelsen blev undersökarna tillfrågade om de fanns med i belastningsregistret. Detta skedde då de kontaktade växeln med förfrågan att på ta del av allmänna handlingar. På Rikspolisstyrelsen ges försäkringsbolag förtur vid samtida förfrågningar. De får dessutom ta del av ett större material än andra sökande. Även på Sundsvalls kommunarkiv gäller olika köer beroende på vem som efterfrågar en handling. Psykiatrins förfrågningar har där hög prioritet. Fråga 2: Hur frekvent hanterar ni ärenden av denna karaktär? Samtliga respondenter kände till skyndsamhetskravet. Dock skiljde sig uppfattningen om den bortre tidsgräns som sekretessprövningen får ta i anspråk. Landstinget i Dalarna menar att den maximala tiden för prövningen är tre veckor, medan Kalmar kommunarkiv hävdar att en vecka gäller. Tullverket och Kustbevakningen anger samma bortre tidsgräns, men är noga med att påpeka att det alltid går betydligt fortare i praktiken. Sundsvalls kommunarkiv släpper allt de har i händerna i sin strävan att snabbt genomföra sekretessprövningarna. Tomelilla kommun, Vägverket och Finansinspektionen anser sig göra betydande ansträngningar för att leva upp till skyndsamhetskravet, medan man vid Kalix sjukhus på grund av läkarnas mycket höga arbetsbelastning tvingas låta sekretessprövningarna bero i någon vecka. Verket för Högskoleservice och Orsa kommuns socialförvaltning poängterar att det är viktigare att prövningen blir korrekt genomförd, än att det går fort. Fråga 3: Hur frekvent hanterar ni ärenden av denna karaktär? Umeå Universitet, Kalix Sjukhus, Kristinehamns vårdcentral, Rikspolisstyrelsen, Sundsvalls kommunarkiv och landstinget i Dalarna utför sekretessprövningar dagligen. Bland dem som utför prövningar betydligt mer sällan återfinner vi Jordbruksverket, Verket för högskoleservice och Kungsbacka kommunstyrelse där handläggarna hanterar färre än 15 ärenden vardera per år. Fråga 4: Överlag hur svåra anser ni att dessa ärenden är att hantera? Bland dem som hanterar sekretessprövningar mer frekvent, upplevs dessa generellt inte som något större problem. Överlag rådfrågar tjänstemännen gärna en jurist eller sina kollegor vid besvärligare fall. Finansinspektionen har speciellt avdelad personal till sitt förfogande, och man betraktar prövningarna som en naturlig del av jobbet. Hos Rikspolisstyrelsen upplever handläggaren inte dessa ärenden som problematiska, men i den mån problem uppstår, konsulteras en jurist. På Kalmar Kommunarkiv välkomnar man överklaganden och motser den praxis som bildas. Hos diariet vid Umeå Universitet ser man inga problem i det normala dagliga arbetet. Registratorn påpekar däremot att det kommer att uppstå problem i och med att allt mer

31

material kommer in till myndigheten i annan form, det kan röra sig om e-post, SMS samt andra medieformer. Dessa skall dock behandlas och diarieföras som vilket skrivet dokument som helst. Hos Landstinget i Dalarna ser de ett kommande problem med dessa nya medieformer, nämligen när dessa begärs utlämnade. Vidare belyser respondenten att personalen ute i verksamheten inte är medveten om att all relevant korrespondens, oavsett form skall diarieföras. Fråga 5: Hur sker säkerställande av kompetens för denna hantering? På Fortifikationsverket gäller att samtliga nyanställda utbildas. En obligatorisk repetitionsutbildning genomförs sedan vart tredje år. Tomelilla kommun framhåller vikten av att hålla sig uppdaterad med prejudikaten och att kontinuerlig utbildning genomförs. På Umeå kommuns socialförvaltning anser de kompetensen säkerställd tack vare att alla handläggare är utbildade socionomer. En registrator vid Kungsbacka kommunstyrelse har kontinuerlig kontakt med kommunjurist, deltar årligen på någon utbildning och är personligen mycket mån om att uppdatera sig om gällande rätt. Finansinspektionen är en kunskapsintensiv myndighet med ett öppet diskussionsklimat medarbetarna emellan. Dessutom prenumererar man på diverse juridiska hjälptjänster. Överlag sker fortlöpande utbildning för myndigheternas aktuella handläggare i form av både externa kurser och dialog med jurist. Fråga 6: Har ni några hjälpmedel, mallar, lathundar eller liknande till er hjälp vid en prövning? Umeå kommuns socialförvaltning anger att de har hjälpmedel i form av en lathund vilken även ger vägledning i hur ärendet ska handläggas. Den ger de aktuella bakgrundsfakta som behövs för handläggningen och är utformad av juristerna. Även Luleå kommuns socialförvaltning anger att de har en form av lathund till hjälp i dessa ärenden, utformad som en schematisk skiss med pilar som anger agerandet. Umeå Universitets diarium framför att även de har en form av lathund för handläggningen som beskriver beslutandegången. Övriga respondenter besvarar frågan nekande. Tullverket och Kustbevakningen framhåller det orimliga i att arbeta efter lathundar. Fråga 7: I vilken mån är Ni kapabla att basera hemlighållande på aktuellt lagrum samt motivera hur rekvisitet är uppfyllt? Samtliga respondenter förmedlar nekande beslut med bifogat tillämpligt lagrum, rekvisitets uppfyllelse samt besvärshänvisning genom jurist eller läkares försorg. Verket för Högskoleservice anger att de följer lagarna, och att de i den mån osäkerhet uppstår, vänder sig till juristavdelningen. Vidare meddelar de att de har ”en hel massa” jurister som arbetar med frågorna. Fråga 8: Har ni kännedom om den nya offentlighets- och sekretesslag som föreslås träda i kraft 30/6? Om ja – har ni några förhoppningar på den? Finansinspektionen svarade ja och belyste att den nya lagen skulle medföra förbättrat informationsflöde mellan myndigheter. Några direkta förhoppningar uttrycktes inte. Orsa kommuns socialförvaltning var ytligt informerad och önskade sig en mildring av skyndsamhetskravet. Umeå kommuns socialförvaltning kände inte till den nya lagen och hävdade vidare att den gamla är bra som den är.

32

Fortifikationsverket var väl insatt, och uttryckte att lagens införande lär bli försenat. Tjänstemannen efterlyste vidare en definition av rikets säkerhet. Kalix sjukhus kände inte till den kommande lagen och de ansåg vidare att den nuvarande är tillräckligt tydlig. Verket för Högskoleservice kände inte heller till den nya lagen. De önskade dock mer likformiga lagar, så det inte uppstår samma problem som tidigare uppenbarat sig då de kunde vara tvungna att lämna ut uppgifter som skatteverket hade sekretess på. Vidare önskade man ökad samordning rörande personer med skyddad identitet. Kungsbacka kommunstyrelse kände till den kommande lagen och välkomnar ett minskat tolkningsutrymme, tydligare begrepp och klara definitioner. Tomelilla kommun hade även de läst om den nya lagen. Registratorn ansåg att den befintliga lagen är mycket svårarbetad, men att en så viktig lag inte bör förenklas i allt för stor utsträckning. Kalmar kommunarkiv kände till både den nya lagen och delar av dess struktur. Registratorn motsåg en mer lättanvänd lag.

33

5. ANALYS OCH SLUTSATSER Under detta avslutande kapitel kommer vi att diskutera vad som framkommit under både den teoretiska och empiriska studien . Som avslutning kommer författarna att lämna förslag på framtida studier.

5.1 Slutdiskussion Under studiens gång har vi konstaterat att ett mycket stort antal myndigheter, och därmed ett enormt antal tjänstemän utför sekretessprövningar. Detta innebär en stor variation av standardförfaranden, och det har framkommit att sekretessprövningarna skiljer sig åt, främst beroende på vid vilken myndighet den genomförs. Myndigheterna utgår i majoriteten av fallen från lagstiftningen, men även praxis studeras för att förbättra sekretessprövningens kvalitet ytterligare. Vissa av respondenterna meddelade även att de varje år har ett antal fall som prövas i domstol. Detta såg de som någonting positivt oavsett målets utgång eftersom rättsläget klargörs. Vidare har det framkommit att prövningarna genomförs av tjänstemän i olika befattningar. På vissa myndigheter har de speciella avdelningar, på andra genomförs prövningen av jurister eller av avdelningschefer/förvaltningschefer. Denna prövning ska i enlighet med SekrL 15:6 ske av den som har vården samt förvarandet av handlingarna som arbetsuppgift eller den som sekretessprövningen förordnat genom myndighetsbeslut. I undersökningen har det framkommit att det i majoriteten av fallen är den som hanterar arkivmaterialet som även genomför prövningen. Dessa anger även att de i de svåra eller tveksamma fallen konsulterar eller överlämnar prövningen till en jurist vid myndigheten. Denna arbetsordning är att anse som rimlig om det kan ske utan omgång angivet i SekrL 15:6 2 st och vidare utan att strida mot skyndsamhetskravet i TF 2:12. Vid den första kontakten med växeln hos Rikspolisstyrelsen, där undersökarna bad att få komma i kontakt med ansvarig handläggare, ställdes motfrågan om undersökarna fanns med i belastningsregistret. Huruvida detta kan anses som förenligt med anonymitetsprincipen ställer sig undersökarna tveksamma inför. Att viss efterforskning får ske anges i TF 2:12 3 st, dock måste man ställa sig frågan om sekretessprövning redan kan ske innan specifika handlingar är efterfrågade. Begreppet genast eller så snart som möjligt tolkas på olika sätt vid de olika myndigheterna. Hos en av respondenterna läggs förfrågningar om allmänna handlingar i en låda och får sedan bero tills ansvarig har tid att fatta beslut. Hos en annan släpper tjänstemännen allt de har i händerna för att genast behandla dessa. Det kan därmed konstateras att olika uppfattning råder rörande begreppen genast, arbetsuppgifter av likartad dignitet samt så snart som möjligt. Vidare finns det olika uppfattningar vad som utgör den bortre gränsen för vad som kan anse som skälig tid för en sekretessprövning. Svaren respondenterna levererade hade en spännvidd från några dagar till tre veckor. Under undersökningen har vi inte kunnat lokalisera praxis som klargör vad som är att betrakta som skälig tid. Något som ett par av respondenterna har framfört är de potentiella problem som de nya medierna kommer att medföra. Med nya medier avses sms, e-post, ljud- och

34

bildmaterial som inkommer till myndigheten. Det problem respondenterna lyfter fram är att dessa inte hanteras och diarieförs på korrekt sätt vilket kommer att medföra problem om de begärs utlämnade. Det har vidare inte genom undersökningen gått att skönja någon stark korrelation mellan antalet prövningar och existensen av fastställda prövningsrutiner. Således kan inga direkta slutsatser dras om huruvida ett stort antal prövningar genererar bättre och säkrare prövningsrutiner. Vad detta beror på är därmed svårt att se. Inte heller har det gått att fastställa någon stark korrelation mellan befattning och sekretessprövningens upplevda svårighetsgrad. Något starkt samband har inte påvisats mellan utfört antal prövningar och den upplevda svårighetsgraden. Detta kan bero på att handläggarna själva är juridiskt kompetenta eller om dessa har ett nära samarbete jurister som bistår vid problematiska ärenden. Möjligen kan det också vara så att handläggaren har allt för knapphändiga juridiska kunskaper för att se den problematik TF och SekrL medför. Användandet av mallar, lathundar och andra hjälpmedel kan också vara en förklaring. Ett fåtal av de respondenterna medgav att de har mallar eller lathundar de arbetar efter, medan andra angav att detta varken är förenligt med lag eller ens praktiskt. Huruvida användandet av mallar eller lathundar är att anse som ett brott mot grundlagen är helt beroende på vilken omfattning dessa har. Beskrivs endast en lämplig arbetsgång, och besluten i övrigt grundas på lag är det fullt tillåtet. Beskrivs å andra sidan riktlinjer för hantering av speciella frågor är det inte i linje med lagens bud. På frågan om respondenterna känner till den nya lagstiftningen som träder ikraft 30/6 2009 blev svaren ånyo olika. Vissa av respondenterna hade god kännedom om den kommande lagen och hade till och med agerat remissinstans under processen. Andra kände till den och hade ägnat viss tid åt att studera propositionen. Vissa myndigheter hade bara en vag kännedom, medan andra totalt saknade information om den kommande lagstiftningen. Detta anser vi vara mycket anmärkningsvärt med tanke på att det vid tiden för undersökningen endast återstod drygt en och en halv månad till det planerade införandet. Det regelverk i form av lagar och författningar som styr sekretessprövningen lämnar mycket att önska vad det gäller tydlighet. Vi har i arbetet pekat på bristande begreppsdefinitioner. Vidare har vi konstaterat att offentliga uppgifter ska lämnas ut genast, men att pusselläggning ska omöjliggöras och att viss tid får tas i anspråk för att pröva utlämnandet. Den sökande har rätt att vara anonym, men inte i alla lägen. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller svenska medborgare, men lagen förklarar inte hur en medborgarskapskontroll ska gå till. En handling märkt ”hemlig” kan mycket väl vara offentlig medan en normalt sett harmlös och offentlig uppgift ibland kan resultera i katastrofala konsekvenser om den lämnas ut. Enorma mängder tolkningsutrymme står till ett stort antal rättstillämpande tjänstemäns förfogande. Lagtexten som sådan är dessutom relativt gammal och svårhanterlig vilket har föranlett stiftandet av den nya offentlighets- och sekretesslagen. Dessvärre är vår bedömning att få förenklingar för den sekretessprövande tjänstemannen är att vänta. Sammanfattningsvis är en sekretessprövning med enbart lagar och författningar som stöd, inte alltid möjlig. Ytterligare rättskällor måste undersökas för att fastställa vad som är gällande rätt. Prejudikat och praxis finns i rikliga mängder, och det kan med lite tur vara tämligen lätt att undersöka hur en brett ställd rättsfråga blivit bedömd. Som påpekats i texten är skada och men subjektivt och skiftar från tid till annan. Studier av prejudikat och praxis hjälper oss i vår rättsutredning, men hjälpen är inte tillräcklig. Ansvar för sekretessbrott

35

och tjänstefel utdöms i förbryllande liten omfattning om det alls görs. Inga fällande domar har kunnat påvisas. Den rättstillämpande tjänstemannen har därför i realiteten lite att frukta om han skulle passera den något otydliga gräns som skiljer korrekt myndighetsutövning från brott. Förarbetena till SekrL ger vissa betydelsefulla ledtrådar beträffande hur centrala begrepp ska tolkas, men lika ofta önskar man att ytterligare preciseringar hade gjorts. I förarbetena står exempelvis att men är en form av olägenhet av icke ekonomisk natur som uppstått till följd av att uppgifter rörande personliga förhållanden har röjts, men att också ekonomisk förlust kan avses. Formuleringar som dessa är dechiffrerbara, men knappast för alla tusentals rättstillämpare vid landets myndighetskontor som under tidspress utför en sekretessprövning. Förarbeten är för övrigt inte heller att anse som en bindande rättskälla117. Några allmänt vedertagna sedvanor eller riktlinjer för användandet av sådana har vi inte påträffat i det studerade materialet. Smidiga rutiner för sekretessprövning kan skapas, men TF 2:2 2 st lägger på gott och ont en blöt filt över vidare rättsutveckling genom sitt förbud mot användandet av på respektive myndighet eller annorstädes framtagna hjälpmedel. Doktrinen som rör ämnet är förklarande och summerande, men den rättsliga vidareutvecklingen som eftersöks uteblir ändå i stor utsträckning. I arbetet har vi konstaterat att doktrinens författare redovisar olika tolkningar av skyndsamhetskravet. Likaså kan rättsläget för en sekretessprövande tjänsteman te sig något oklart innan en tydlig bild skapats kring begreppen stark, undantagslös och absolut sekretess. Den teleologiska tolkningsmetod som marknadsfördes av Per Olof Ekelöf i en artikel118 1951, tycks enligt författarna till detta arbete vara synnerligen lämplig för att fastställa gällande rätt inom det aktuella området. Ekelöf menade att författningstexter var den primära, oftast enda nödvändiga rättskällan. Gällande rätt för de säregna fallen skulle därefter fastställas med hjälp av de allmänna fallens praxis. Lagbudets ändamål skulle då genom denna subjektiva lagtolkningsmetod tydliggöras. Vidare menade han att de icke bindande förarbetena i den mån de ändå var förklarande och informationsbärande kunde användas som stöd vid tolkningen. Avslutningsvis ansåg Ekelöf att doktrinen kunde vara en rättskälla i den mån den sammanställde praxis, utredde svårtolkade begrepp eller var baserad på exempelvis rättssociologisk forskning och genom detta bidrog med kunskap om gällande rätt.

117 Bernitz, U, Heuman, L, Leijonhufvud, M, Seipel, P, Warnling-Nerep, W, Vogel, H-H. Finna rätt Bernitz m.fl. Finna Rätt, 2008 s 29 118 Ekelöf, P.O. Är den juridiska doktrinen en teknik eller en vetenskap? 1951

36

5.2 Förslag på framtida studier Under arbetets gång har det framkommit uppslag som vi i denna studie inte behandlar i någon djupare mening. Dessa skulle därför kunna utgöra grunder för framtida studier. Några av dessa uppslag listar vi nedan.

• Förekomst av lagvidriga instruktioner som strider mot TF 2:2 2 st. • Djup empirisk undersökning riktad mot specifik verksamhet. • Den kommande Offentlighets- och sekretesslagens effekter för

sekretessprövningen • Bristande begreppsdefinitioner, och konsekvenserna av dessa för

sekretessprövningen • Utredandet av berörda tjänstemäns faktiska kompetens och behov därav.

37

Källhänvisning

Litteratur Bernitz, U, Heuman, L, Leijonhufvud, M, Seipel, P, Warnling-Nerep, W, Vogel, H-H.

(2008). Finna rätt (10 th ed). Vällingby: Norstedts Juridik. Bohlin, A. (2006). Offentlighetsprincipen (6th ed). Vällingby: Norstedts Juridik. Corell, H., Egerstedt, O., Eliason, M., Heuman, S., & Regner, G. (1992). Sekretesslagen

(2nd ed). Lund: Norstedts Juridik Studentlitteratur. Dalman, L. (1995). Kommunallagen, sekretesslagen och de kommunala företagen. Stockholm: Svenska kommunförbundet och Kommentus förlag. Denscombe, M.(2000). Forskningshandboken: för småskaliga forskningsprojekt inom

samhällsvetenskapen. Lund: Studentlitteratur.

Ekelöf, P. O. (1951) Är den juridiska doktrinen en teknik eller en vetenskap? Lund: C.W. K. Gleerup.

Gregow, T. (2008). Sveriges Rikes Lag. Stockholm: Norstedts Juridik. Holstad, S. (2003). Sekretess i allmän verksamhet: en introduktion till de grundläggande

reglerna (2nd ed). Stockholm: Norstedts Juridik. Holstad, S., & Norell, G. (1981). Hemligt?: vägledning till den nya sekretesslagen.

Stockholm: Liberförlag. Jensen, U., Rylander, S., & Lindblom, P. H. (2006). Att skriva juridik: Regler och råd

(15th ed). Uppsala: Iustus Förlag. Lillieroth, L. (1999). Sekretess!: en handbok om sekretesslagstiftningen (12th ed).

Göteborg: Otto Bruun. Nordström, C., & Sverne, T. (1982). Offentlighet och sekretess i kyrkan. Arlöv:

SkeabFörlag. Patel, R., & Davidsson, B. (2003). Forskningsmetodikens grunder: att planera,

genomföra och rapportera en undersökning. Lund: Studentlitteratur. Sefatssson, T.(1999). Offentlighetsprincipen i praktiken(2nd ed). Stockholm: Arena. Thuren, T. (2004). Vetenskapsteori för nybörjare. Stockholm: Liber. Wernstedt, S. (1985). Offentlighets- och sekretesspraxis efter 1980. Stockholm:

SkeabFörlag.

38

Förarbeten Prop. 1979/80 Del A Prop. 2009/09:150

Internetadresser http://sv.wikipedia.org/wiki/Sven_Romanus (2009-04-29) http://www.fastighetswiki.se/docs/forvaltartips/sfv/offentlig_604.doc (2009-05-09)

Praxis RÅ 1951 E42 RegR Ab 328/81 RÅ 81 2:9 RÅ 81 2:42 RÅ 1982 not 215 RÅ 82 2:45 RÅ 82 2:66 RR 82 Ab 209 RÅ 84 2:24 RÅ 1989 ref 51 RÅ 1990 not 473 RÅ 1991 ref 56 RÅ 93 not 401 RÅ 93 Not 531 NJA 2003 s 447

Beslut JK 3/95

Uttalanden JO 1967 sid 302 JO 1968 sid 500 JO 1977/78 sid 250 JO 1993 sid 513 JO 1998/99 sid 513

39

Intervjurespondenter Boden kommun Finansinspektionen Fortifikationsverket Jordbruksverket Kalix sjukhus Kalmar kommunarkiv Kristinehamns vårdcentral Kungsbacka kommunstyrelse Landstinget Dalarna Luleå socialförvaltning Orsa socialförvaltning Rikspolisstyrelsen Sundsvalls kommunarkiv Tomelilla kommun Tullverket och kustbevakningen Umeå socialförvaltningen Umeå Universitet Verket för Högskoleservice Vägverket

40

Bilaga 1 Myndighet:______________________________________ Position:_________________________________________

1. Hur genomför ni en sekretessprövning vid en begäran om utlämnande av dokument?

2. Hur lång tid kan en prövning ta i anspråk?

3. Hur frekvent hanterar ni ärenden av denna karaktär? 4. Överlag hur svåra anser ni att dessa ärenden är att hantera? 5. Hur sker säkerställande av kompetens för denna hantering?

6. Har ni några hjälpmedel, mallar, lathundar eller liknande till er hjälp vid en

prövning? Om Ja: • I vilken grad baseras besluten på dessa? • Vilka aspekter tar dessa hjälpmedel hänsyn till? Generella tolkningar av

typsituationer eller viss grad av individuell anpassning? Ges vägledning beträffande den sökande?

• Hur ser ni på den kollision som uppstår med tryckfrihetsförordningen vid

användandet av dessa hjälpmedel, är det något ni reflekterar över? Om Nej: • I vilken mån är Ni kapabla att basera hemlighållande på aktuellt lagrum samt

motivera hur rekvisitet är uppfyllt. 7. Har ni kännedom om den nya offentlighets- och sekretesslag som föreslås träda i

kraft 30/6? Om ja:

• har ni några specifika förhoppningar på denna? Tack för Ert deltagande!