23/07/2013 1 Le cadre général de la réforme ATELIER PREPARATOIRE DE LA STRATEGIE DE MISE EN ŒUVRE DE LA NOUVELLE LOLF Bruno IMBERT, conseiller résident

23/07/2013 1

Le cadre général de la réforme

ATELIER PREPARATOIRE DE LA STRATEGIE DE MISE EN ŒUVRE DE LA NOUVELLE LOLF

Bruno IMBERT, conseiller résident AFRITAC

Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin

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I. IntroductionII. Les nouvelles directives de l’UEMOAIII. Les grands axes de la réformeIV.Le calendrier de mise en œuvre de la réforme

Sommaire

Stratégie de mise en œuvre de la réforme au Bénin23/07/2013

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I. Introduction


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L’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) est une organisation régionale qui poursuit des objectifs d’intégration régionale par l’instauration d’un marché commun entre ses membres. (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal, Togo)

Cette organisation régionale poursuit également des objectifs de convergences des économies des pays membres.

Dans le cadre de la réalisation de ses objectifs en matière d’intégration régionale, le Conseil des ministres de (UEMOA) a adopté 6 directives communautaires pour améliorer et moderniser les instruments de gestion des finances publiques en vigueur dans les pays.

Ces directives modifient et remplacent le cadre législatif communautaire dans lequel les pays membres de la zone s’étaient inscrits jusqu’à présent (directives de 1997).

La modification du Cadre Harmonisé des Finances Publiques


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Améliorer la mise en œuvre du cadre harmonisé des finances publiques - une mission d’évaluation de la Commission menée en 2004 relevait :

des incohérences et des insuffisances dans les anciennes directives; le manque de clarté de certaines dispositions.

Moderniser les directives adoptées il y a une dizaine d’années en vue:– de prendre en compte les nouvelles normes et techniques de gestion

des finances publiques;– de s’aligner sur les meilleures pratiques internationales en matière de

gestion financière.

Introduire davantage de transparence et de rigueur dans le dispositif normatif.

Assurer une meilleure comparabilité des données, dans le cadre du Pacte de convergence.

Pourquoi la révision des directives de l’UEMOA?


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II. Les nouvelles directives de l’UEMOA


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La réforme du cadre harmonisé des finances publiques s’incarne dans six textes adoptés par le Conseil des ministres de l’UEMOA en mars et juin 2009 :

01/2009 : portant code de transparence dans la gestion des finances publiques ;

06/2009 : portant lois de finances au sein de l’UEMOA ; 07/2009 : portant règlement général sur la comptabilité publique au

sein de l'UEMOA ; 08/2009 : portant nomenclature budgétaire de l'État ; 09/2009 : portant Plan Comptable de l'État (PCE) ; 10/2009 : portant Tableau des Opérations Financières de l'État

(TOFE).

Les directives de l’UEMOA


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Architecture du nouveau cadre harmonisé


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Premier texte à avoir été adopté le 27 mars 2009.

La directive relative portant code de transparence fixe des principes de portée générale qui ne donnent pas lieu en tant que tels à des applications pratiques : ces principes forment un cadre général en matière de gouvernance financière qui oriente les dispositions contenues dans les autres textes.

Le code de transparence énonce des règles transversales : par exemple la légalité et la publicité des opérations financières publiques, l’intégrité des acteurs, l’élaboration et la présentation des budgets publics.

Le Code de transparence des pays de la zone UEMOA comporte 7 volets, respectivement relatifs : à la légalité et la publicité des opérations financières publiques ; aux attributions et responsabilités des institutions ; au cadre économique ; à l’élaboration et à la présentation des budgets publics ; à la mise en œuvre des recettes et des dépenses ; à l’information du public ; à l’intégrité des acteurs.

La directive portant code de transparence (01/2009/CM/UEMOA)


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La directive lois de finances est la véritable clef de voûte de la réforme.

La directive relative aux lois de finances encadre le contenu, le périmètre, les procédures d’élaboration, de vote, d’exécution et de contrôle des budgets publics.

Sur la base des principes énoncés dans le code de transparence, elle organise les relations entre les acteurs du processus budgétaire (gouvernement, administration, Parlement, corps de contrôle, société civile), introduit de nouveaux principes opérationnels (ex. sincérité, pluri annualité) aux côtés d’anciens principes (ex. annualité, spécialité) et précise les nouveaux éléments du budget (ex. programmes, indicateurs, autorisations d’engagement, annexes budgétaires) et les nouvelles responsabilités.

La directive portant lois de finances (06/2009/CM/UEMOA)


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La directive relative au règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) précise les règles de comptabilité (ex. comptabilité générale, comptabilité budgétaire) et d’exécution du budget, les responsabilités et compétences des acteurs de la chaîne de la dépense (ex. comptables, ordonnateurs, contrôleurs financiers) et leurs relations, ainsi que les règles de tenue des comptes et de contrôle.

Elle introduit les nouveaux concepts comme la comptabilité patrimoniale et le contrôle financier hiérarchisé.

La directive portant règlement général sur la comptabilité publique (07/2009/CM/UEMOA)


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La directive sur la nomenclature budgétaire de l’État précise les nouvelles règles de présentation des crédits (ex. économique, administrative, fonctionnelle et programmatique).

Elle s’inspire des méthodologies internationales telles que (pour la présentation fonctionnelle) la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) (ou en anglais Classification of the Functions of Government (COFOG)).

La directive portant nomenclature budgétaire de l’Etat (08/2009/CM/UEMOA)


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La directive relative au plan comptable de l’État précise les différents comptes de l’État (ex. comptes de trésorerie, comptes de charges, comptes de tiers)

La directive portant plan comptable de l’Etat (09/2009/CM/UEMOA)


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La directive portant tableau des opérations financières de l’État (TOFE) précise les règles de comptabilisation des ressources et des charges, les unités d’administrations publiques couvertes (ex. unités budgétaires, unités de sécurité sociale) et les modes d’enregistrement des données basés sur les droits constatés.

Le Tableau des opérations financières de l’État (TOFE) est un document standardisé constitué d’agrégats des ressources et des charges de l’État. Sa projection, généralement à trois ans, donne un éclairage sur l’évolution de la structure du budget de l’État.

La Directive portant tableau des opérations financières de l’Etat (09/2009/CM/UEMOA)


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III. Les grands axes de la réforme


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Passer d’une logique de moyen à une logique de résultats : le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais également justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation d’objectifs définis ex ante pour chaque poste de dépense.

Mesurer la performance de l’action publique (Gestion axée sur les résultats) à travers la fixation d’objectifs et l’évaluation des résultats obtenus.

Renforcer l’efficacité de la dépense publique


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Renforcer la responsabilisation des gestionnaires : à travers, l’évaluation des politiques publiques, les gestionnaires doivent désormais rendre compte de la qualité de leur gestion par l’atteinte des objectifs qui leurs sont fixés.

Rénover le dialogue de gestion : en contrepartie de leur responsabilisation accrue, les gestionnaires disposent d’une plus grande marge de manœuvre dans l’élaboration de leurs budgets, de plus de souplesse dans la gestion des moyens financiers et humains et d’une autorité de contrôle accrue (contrôle de gestion) sur les services qui composent les programmes.

Encourager la déconcentration de l’ordonnancement : le ministre des finances assure un rôle de synthèse du budget mais n’est plus ordonnateur que des crédits de son ministère.

Rénover la gestion publique


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Une nomenclature budgétaire plus lisible et accessible : le changement de nomenclature engendré par le passage à la présentation des crédits sous forme de programme renforce la compréhension du budget par les lecteurs extérieurs à l’administration : le Parlement et les citoyens.

Un budget plus exhaustif : présentation détaillée des ressources des organismes publics (budgétisation en base zéro) + suppression de la notion de « services votés » (le Gouvernement est tenu d’expliquer et de justifier l’utilisation de l’intégralité des crédits qu’il sollicite).

Une documentation budgétaire étoffée : la documentation transmise à l’occasion du dépôt de la loi de finances de l’année, de la loi de finances rectificative ou de la loi de règlement (exp. RAP)est plus pertinente et plus complète.

Améliorer la transparence budgétaire


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Prise en compte de l’impact des décisions publiques à moyen terme : l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des dépenses de l’État mais la programmation budgétaire doit désormais anticiper les impacts sur les exercices ultérieurs.

De nouveaux outils (CDMT/DPBEP et CDsMT/DPPD) qui présentent l’évolution des crédits à moyen terme (minimum trois ans) deviennent les supports de préparation des projets de lois de finances et sont joint à la documentation budgétaire pour renforcer l’information du Parlement.

La pluri annualité offre une réponse technique aux problèmes d’articulation entre les stratégies nationales de développement et les budgets et la mise en œuvre effective de ces stratégies.

Introduire la pluri annualité dans la gestion publique


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Renforcement du contrôle citoyen : les directives posent le principe de l’accès du citoyen aux documents de politique économique et d’exécution des budgets.

Renforcement des compétences de la Cour des comptes : les contrôles de la Cour sur les ordonnateurs sont étendus (faute de gestion, contrôle de la performance, avis sur les rapports annuels de performance).

Renforcement des contrôles du Parlement : le Parlement est mieux informé à travers une documentation plus exhaustive et étoffée et bénéficie de l’appui de la Cour des comptes pour contrôler l’action du gouvernement.

Renforcer les contrôles opérés sur les finances publiques


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IV. Le calendrier de mise en œuvre


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Compte tenu de la charge de travail que constituent certaines dispositions (ex. mise en œuvre de la comptabilité patrimoniale), les Directives prévoient ainsi deux échéances :

une première échéance au 31 décembre 2011 : qui concerne notamment les transpositions des Directives en droit interne ou la mise en œuvre de certaines innovations (ex. DPBEP.CDMT global, élaboration de la nomenclature fonctionnelle, organisation du DOB). Le processus budgétaire 2012 devra donc prendre en compte ces impératifs.

une deuxième échéance au 31 décembre 2016 : permettant de consolider

le travail précédant et de mettre en place progressivement les innovations couvrant un domaine plus vaste ou plus complexe (ex. formulation des programmes et élaboration et généralisation des DPPD/CDMT ministériels). Cette échéance peut être prolongée de 2 ans supplémentaires (31 décembre 2018) pour la mise en œuvre de la comptabilité patrimoniale et des règles relatives aux droits constatés.

Une mise en œuvre articulée autour de deux échéances


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Détails des activités pour chaque directive en fonction des échéances (1/3)


Directives 31 décembre 2011 31 décembre 2016

Code de transparence

Transposition de la Directive en droit interne

LOLF


Elaboration et mise en œuvre du DPBEP (CDMT global)

Mise en œuvre des autorisations d’engagement et des crédits de paiement

Mise en œuvre des nouvelles règles de gestion (reports, mouvements de crédits, régulation budgétaire)

Elaboration, présentation et vote des lois de finances (PLF, LFR et lois de règlement)

Mise en œuvre de règles de présentation des crédits (séparation des opérations budgétaires et opérations de trésorerie, distinction des nouvelles natures et catégories de dépenses)

Organisation du Débat d’orientation budgétaire (DOB)

Déconcentration de la fonction d’ordonnateur principal

Elaboration et mise en œuvre des DPPD (CDMT sectoriels/BP) + élaboration des programmes + définition des objectifs et indicateurs de performance + désignation des responsables de programme + élaboration des rapports annuels de performance

Mise en œuvre des plafonds d’emplois

Mise en œuvre de la comptabilité en droits constatés (peut être étendu jusqu’en 2019)

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RGCP


Mise en œuvre des règles relatives aux ordonnateurs et aux comptables

Mise en œuvre des règles relatives aux opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie

Mise en œuvre des règles relatives à la comptabilité budgétaire et à la comptabilité des matières

Déploiement mise en œuvre des corps de contrôle et de la Cour des comptes

Elaboration et présentation des avis de la Cour des comptes sur la qualité des procédures comptables et des comptes publics

Exercice des compétences de la Cour des comptes en matière de sanction des fautes de gestion

Déconcentration de la fonction d’ordonnateur principal + déploiement du contrôle financier

Mise en œuvre de la comptabilité en droits constatés (peut être étendu jusqu’en 2019)

PCE


Elaboration de la nomenclature fonctionnelle, économique et administrative

Mise en œuvre de la classification des recettes et des dépenses

Mise en œuvre de la nomenclature programme

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TOFE


Elaboration et production du TOFE UEMOA présentant entre autres, les flux de trésorerie, la situation des actifs financiers et des passifs et la situation de l’endettement.

Extension du champ du TOFE aux autres entités publiques (ex. collectivités locales, organismes de sécurité sociale, etc …)

Formulation du TOFE sur la base des droits constatés pour le secteur public

Intégration des avantages en nature pour la rémunération des salariés

Prise en compte dans le TOFE des règles relatives aux stocks, au capital fixe et aux autres flux économiques

NBE


Mise en œuvre des dispositions de la Directives (ex. provisions, amortissements, constatation du résultat)

Mise en œuvre intégrale des règles relatives à la comptabilité patrimoniale et aux droits constatés

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