UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES - DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL

PROTECCIÓN SOCIAL A INICIOS DEL SIGLO XXI: DEBATES Y DESAFÍOS

Docente: Ximena Baráibar

SEGUNDO PARCIAL

Danilo Ferreira

4010469-6

1. En el presente trabajo analizaremos a las Asignaciones Familiares – Plan de Equidad (AFAM-

PE) como política social que busca intervenir sobre la pobreza, y en particular sobre la pobreza

infantil. Para ello definiremos y cuantificaremos en primer lugar la problemática de la pobreza infantil,

para después analizar las AFAM-PE en el marco de dicho problema, y finalmente discutir algunos

límites y posibilidades de la política estudiada en el contexto de los regímenes de bienestar de

América Latina.

Comenzamos entonces definiendo lo que entendemos por pobreza, y en particular por pobreza

infantil. Partimos desde el sentido clásico del concepto de pobreza desde una perspectiva objetiva,

entendiendo que esta “se refiere tradicionalmente a la dimensión económica de carencia material,

que no permite la satisfacción de las necesidades básicas y la obtención de un nivel de vida

considerado como aceptable” (SERNA, 2012, p.11). Desde esta perspectiva amplia, podemos

afirmar siguiendo a Roba (2014) que la pobreza en Uruguay se caracteriza hace más de dos

décadas por tener un sesgo hacia los menores de 18 años, lo que se ha dado a llamar como un

proceso de infantilización de la pobreza.

Vale resaltar además que la pobreza infantil adquiere relevancia tanto por la vulnerabilidad de

derechos de los niños y adolescentes, como por las consecuencias a mediano y largo plazo que

tiene para los menores en sus posibilidades de poder mejorar su situación en un futuro. La pobreza

infantil aparece así como un problema del presente, que es también un problema del futuro. En el

caso de Uruguay ello se ve reforzado por la magnitud del problema, siendo el sector de la población

con mayores índices de pobreza y vulnerabilidad.

En este sentido, vale la pena retomar los datos presentados por Roba (2014), tomando como

referencia los años 2006 y 2012. Siguiendo un enfoque multidimensional de la pobreza, que integra

una matriz bidimensional integrando la línea de pobreza y las necesidades básicas insatisfechas, el

autor determina cuatro sectores de la población en torno a los indicadores bidimensionales1: los

pobres multidimensionales (con ingresos menores a la LP y con al menos una carencia social), los

vulnerables por carencias (que teniendo al menos una carencia están por encima de la LP, los

vulnerables por ingreso (sin carencias pero con ingresos menores a la LP), y los no pobres (ni

multidimensionales ni vulnerables) (ROBA, 2014, p.10).

Siguiendo esta metodología, Roba (2014) presenta los datos de la tabla que exponemos a

continuación. Los datos demuestran la incidencia de la pobreza infantil, y su reducción, pero también

persistencia, a pesar de los años de crecimiento económico. Se observa en la tabla que “a pesar

que la pobreza multidimensional presenta una evolución favorable en todos los grupos de edad, en

el 2012 todavía existe un 58 % de población pobre entre los menores de 18 años”, y que el “tramo

de los menores de 18 años sigue siendo mayoría entre los pobres por ingresos menores a la LP,

independientemente de si tienen o no carencias” (ROBA, 2014, p.11), ya que los menores de 18

años que presentan ingresos menores a la LP representan el 22,8% (sumando los vulnerables por

ingreso y los pobres multidimensionales), contra el 12,1% del grupo etario que lo sigue, los que

1 La definición de pobreza adoptada fue la siguiente: “Una persona se encuentra en situación de pobreza

multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades” (CONEVAL 2010:20 apud Roba, 2014, p.10).

tienen entre 18 y 29 años. En este sentido, señala Roba (2014) que “ya sea con las NBI o con la

medición por ingresos, los niños y jóvenes siguen siendo los más perjudicados. Es más, si se mide

la tendencia lineal de la pobreza infantil en Uruguay para los menores de 6 años, solamente alcanza

un pequeño descenso desde 1986 y para Montevideo aumenta” (2014, p.14).

Porcentaje de personas por pobreza multidimensional por tramo de edad

No pobre Pobre

multidimensional

Vulnerable por

carencias

Vulnerable por

ingresos

2006 2012 2006 2012 2006 2012 2006 2012

Menores de 18 años 12,7 41,7 43,7 19,9 36,6 35,5 6,9 2,9

Entre 18 y 29 años 19,9 34,7 31,8 11,7 46,9 53,1 1,4 0,4

Entre 30 y 64 años 34,1 47,4 24,7 8,4 39,1 43,7 2,1 0,5

65 años o más 44,5 56,9 11,3 2,7 41,6 39,9 2,6 0,6

Fuente: Roba (2014, p.12)

La pobreza infantil aparece así como un problema de suma relevancia en las últimas décadas

del país, y que a partir de las diferentes causas y conceptualizaciones que se han hecho de la

misma ha suscitado diversas políticas y programas sociales. Como ya mencionamos antes, en este

trabajo nos concentraremos en las AFAM-PE como política concreta que pretende intervenir sobre

dicha problemática, y transformarla, al menos en parte.

2. En torno al problema de la pobreza infantil, una de las políticas que busca intervenir

directamente sobre la misma, y mejorar alguna de sus facetas son las Asignaciones Familiares, y en

particular las AFAM-PE. Debemos señalar en primer lugar que las AFAM-PE surgen en el año 2007,

cuando se aprueba por unanimidad la nueva ley de Asignaciones Familiares. Las nuevas AFAM-PE

mantenían la estructura clásica de asignaciones familiares destinadas a hogares con menores de 18

años, pero a diferencia de estas ampliaron considerablemente la cobertura en los sectores más

pobres, estableciendo nuevos umbrales de acceso con el objetivo de abarcar a todos los hogares

vulnerables con hijos en los primeros dos deciles de ingresos, a la vez que aumentaron su monto

considerablemente. Asimismo la nueva AFAM-PE se desligaba del trabajo formal y mantenía las

condicionalidades en educación y salud.

En este sentido, vale señalar que las AFAM-PE aparecen como una forma particular del modelo

de las Políticas de Transferencia Condicionada (PTC). La estructura básica de estas políticas

consiste en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias en situación de pobreza o

extrema pobreza con menores de edad a cargo, con la condición de que estas cumplan ciertos

compromisos, que refieren generalmente a la salud y la asistencia escolar, buscando combatir la

pobreza combinando una lógica dual, donde se conjuga lo asistencial y lo promocional, con un

objetivo de corto plazo (aumentar los ingresos familiares en busca de satisfacer las necesidades

básicas), y otro de largo plazo (fortalecer el capital humano para evitar la transmisión

intergeneracional de la pobreza) (CECCHINI, 2011, p.95).

Al decir del autor, por medio de estos dos objetivos “se intenta abordar de manera conjunta los

aspectos materiales y cognitivos asociados a las situaciones de pobreza, asumiendo la importancia

de combinar la protección social no contributiva con la promoción social” (CECCHINI, 2011, p.95). Al

focalizar en los menores de 18 años, como se mencionó, se busca así intervenir sobre las causas

monetarias de la pobreza (con resultados a corto plazo), así como en las posibilidades futuras de los

niños y adolescentes, buscando mantenerlos en el sistema educativo, para que logren mejores

niveles de formación con vistas a una mejor inserción laboral en el futuro.

En cuanto al encuadre institucional en el que se inscriben, es menester señalar en primer lugar

que surgen en el marco del primer gobierno del Frente Amplio (FA) en el 2005, en un contexto de

reactivación económica pos-crisis, pero también ante las consecuencias sociales de la misma. En el

primer año del gobierno se impulsaron dos medidas sustantivas en el campo de la lucha contra la

pobreza: la creación del Ministerio de Desarrollo Social2 y del Plan de Asistencia Nacional a la

Emergencia Social. En el año 2007, el gobierno lanzó el Plan de Equidad, dentro del cual se

enmarca la creación de las AFAM-PE. El objetivo de las reformas era fortalecer la matriz de

protección tradicional del país y articularlas con la creación de un polo de protección social

asistencial, denominado Red de Asistencia e Integración Social (RAIS), que conjugaría objetivos

asistenciales junto con aspectos promocionales, buscando fortalecer las capacidades de los

individuos (Plan de Equidad, 2008).

Las políticas focalizadas dejan de ser excepcionalidades temporales y fragmentarias, para

formar parte de una estrategia de protección a mediano y largo plazo. En torno de este marco

institucional, y por las características de las AFAM-PE, estas surgían como un elemento central de la

RAIS, ya que su lógica dual y focalizada permitía transferir recursos para reducir la pobreza y a su

vez incentivar la utilización de servicios universales, transformando dicha política en una “bisagra” de

la matriz de protección, articulando las políticas universales con el eje asistencial. En tal sentido el

informe del MIDES (2013) elaborado por la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM)

señala que “Las transferencias monetarias son un punto de apoyo, no una plataforma completa. (…)

Sin embargo, juegan un papel vertebrador de los servicios sociales de la Red de Asistencia e

Integración Social y pueden configurar el primer paso en procesos más amplios de restitución o

ejercicio de derechos sociales” (DINEM, 2013, p.140)3. Vale señalar finalmente a este respecto que

las AFAM-PE se mantuvieron inscriptas institucionalmente al BPS4, si bien se apoyan en los

métodos de selección y en los servicios técnicos del MIDES.

Queremos mencionar por último el contexto histórico en el que surgen las AFAM-PE, y que

refiere a factores nacionales e internacionales. En referencia a los primeros, debemos señalar el

impacto de la crisis del 2002, que tuvo como consecuencia un aumento considerable de la pobreza y

el desempleo, así como la profundización de la infantilización de la pobreza, tornándose un

2 El MIDES se crea con el objetivo de promover una nueva institucionalidad publica en materia social, encargada de

administrar y coordinar diversas estrategias sociales dispersas en el entramado estatal, en particular sobre las políticas focalizadas desligadas del trabajo formal, abocadas a sectores vulnerables. 3 En este sentido, en cuanto mecanismo de articulación entre las esferas de protección, adquiere especial

relevancia el cumplimiento de las condicionalidades, en tanto son estas las que permiten insertar a los individuos en los servicios clásicos de bienestar social. 4 El BPS es el encargado de administrar los beneficios, verificar y controlar los requisitos de elegibilidad, así como

el cumplimiento de las condicionalidades y la aplicación de las sanciones.

problema prioritario, sobre el que el Estado (legitimado para intervenir ante la crisis) debía hacerse

cargo (VALERA Y ROCO, 2013), alejándose así de las recetas ortodoxas neoliberales. En el caso de

las AFAM se trataba además de una política fuertemente legitimada, lo que colaboro para lograr un

fuerte consenso en torno de su reforma, aprobada por todos los partidos políticos5.

A estos factores debemos sumarle la legitimidad creciente de estas políticas en el ámbito

internacional como herramientas eficaces en la lucha contra la pobreza (en un inicio como parte de

la receta neoliberal), y en particular, la legitimidad lograda en América Latina. En este sentido, las

PTC surgen en la región ya en la década de 1980, como parte de la receta neoliberal de la reforma

del Estado, y toman fuerza en los años '90, expandiéndose rápidamente por todo el continente en la

década siguiente6.

Al respecto Midaglia (2011) identifica tres “oleadas” de estas políticas en América Latina en las

últimas décadas, de las cuáles nos interesa especialmente la última7, que surge a finales de los `90.

En esta etapa las PTC amplían su cobertura y sus prestaciones, y se inscriben en nuevas

instituciones estatales. (MIDAGLIA, 2011, p.226), reconociendo así la necesidad de que el Estado

asegure servicios básicos universales de salud y educación, dejando de lado las teorías más

ortodoxas del neoliberalismo. Las AFAM-PE aparecen como un claro ejemplo de esta última oleada,

al insertarse dentro de las reformas que dan lugar al Plan de Equidad y la RAIS, transformando a la

matriz clásica de bienestar del país, sin transformar del todo su carácter estatista, y consolidando

una matriz de bienestar híbrida dentro de la cual las PTC se lograron consolidar (MIDAGLIA, 2011).

3. En este último punto del trabajo pretendemos exponer brevemente el concepto de regímenes

de bienestar y las características que asume a grandes rasgos en América Latina, para discutir

finalmente algunos límites y posibilidades de las AFAM-PE en particular, y de las PTC en general,

para responder a la problemática de la pobreza infantil.

Pues bien, Martínez (2008) retoma a Esping-Andersen (2001) al conceptualizar a los regímenes

de bienestar como la “combinación de prácticas de asignación de recursos existentes en un cierto

momento en una determinada sociedad” (MARTINEZ, 2008, p.33)8. En torno a los regímenes de

bienestar las sociedades distribuyen los recursos necesarios para manejar los riesgos sociales de la

existencia, y por tanto, para asegurar el bienestar. Estas prácticas de asignación de recursos en el

capitalismo se organizan en torno de tres lógicas principales: a partir de la división sexual del trabajo

(tanto en la familia9, como en las redes vecinales); la asignación colectiva de recursos

(principalmente por el Estado, quién además de extraer y distribuir, puede regular las otras esferas);

5 Vale señalar al respecto que una vez aprobada, la AFAM-PE pasó a convivir con la clásica AFAM contributiva, lo

que limitaba también la imagen negativa de las transferencias focalizadas. 6 Fue tal el consenso y la legitimidad que estas últimas políticas generaron que pasaron de estar presentes en seis

países de América Latina hacia el año 2000, a estarlo en dieciocho países en el 2010 (CECCHINI, 2011, p.105). 7 La primera va desde los años '80 hasta inicios de los '90, en la cual prevalecieron propuestas de naturaleza

compensatoria y transitoria, dirigidas a los sectores sociales de extrema pobreza. Una segunda etapa en los años '90, que modifico las anteriores dándoles cierta permanencia, y diversificando las intervenciones, en busca de abarcar diferentes dimensiones de la pobreza (no solo la pobreza de ingresos) (Midaglia, 2009). 8 Vale señalar que dichos regímenes son pensados en tanto tipos ideales weberianos, y por tanto, como modelos

conceptuales que enfatizan ciertos rasgos de la realidad. 9 Señala Martinez (2008) que “en el marco de la familia se provee cuidado, en tanto trabajo que conlleva el

desempeño de tareas necesarias para la vida como la alimentación y la atención cotidianas, e incluye además de dimensiones materiales, afectivas y emocionales” (2008, p.49).

y el intercambio mercantil (MARTINEZ, 2008). De la forma en que se articulen las esferas de la

familia, el Estado y el mercado en sus papeles de distribuidores de recursos va a depender como se

concretan los diferentes regímenes de bienestar. Vale decir que tal como señala la autora, “en las

sociedades capitalistas, centrales y periféricas, el intercambio mercantil es el principal mecanismo

de asignación de recursos” (MARTINEZ, 2008, p.36).

En el caso de América Latina, Martínez (2008) señala que los regímenes de bienestar de la

región se han caracterizado históricamente por el predominio del familiarismo y del intercambio

mercantil como fuentes de bienestar, y por tanto, por una presencia débil del Estado como regulador

y distribuidor de recursos colectivos. Es que si bien el Estado amplió sus potestades en grados

diversos en la región desde la década de 1950 (en particular la seguridad social, y la regulación

laboral), nunca logró asegurar, en la mayoría de los países, un mínimo de bienestar para la mayoría

de la población10.

Esta situación empeoró aún más a partir de la crisis del modelo del Estado social hacia la

década de 1970, dando lugar al paradigma neoliberal, que planteaban la necesidad de redefinir el

papel del Estado y por tanto, sus responsabilidades en la distribución de recursos que asegurasen el

bienestar de la población. En este sentido, Martínez (2008) plantea que ante la retirada del Estado y

la precarización laboral la responsabilidad recaía aún mas sobre las familias, acentuando la

importancia de las mismas en el bienestar y cuidado de sus integrantes. El paradigma neoliberal

reforzó así el carácter excluyente del régimen de bienestar en la región, y el predominio de la familia

y el mercado como distribuidores de recursos.

Sin embargo hacia fines de la década de 1990 el paradigma neoliberal entró en crisis, ante la

precarización laboral, el desempleo, y las altas tasas de pobreza, y fue albo de múltiples críticas

(ANDREACCI, 2006, p.13). Estas se enmarcaban en la crítica más general al modelo neoliberal, que

ponía en el centro de la discusión nuevamente el rol del Estado en las relaciones económicas y

sociales, y por tanto, su relación con los modelos de desarrollo y los regímenes de bienestar. En

este sentido, Cecchini y Martínez (2011) plantean que actualmente coexisten elementos de dos

enfoques de política social en la región, que combinan las ideas de capital humano y de transmisión

intergeneracional de la pobreza, junto con un enfoque de derechos y garantías de ciudadanía,

tomando así elementos de los paradigmas del Estado social y del Estado neoasistencialista

(CECCHINI Y MARTINEZ, 2011, p.29). Precisamente es en el marco de esta yuxtaposición que

surgen y se consolidan las PTC (y las AFAM-PE), y desde donde podemos pensar los límites y las

posibilidades de las mismas para combatir la pobreza infantil.

En primer lugar, las potencialidades de las AFAM-PE, y de las PTC en general, como política

relevante para combatir la pobreza infantil en el nuevo entramado de políticas sociales de este

paradigma emergente, esta dado por los componentes mismos de la política, en tanto que las

condicionalidades apuntan a asegurar el vinculo de esos menores con las políticas universales de

10

A modo de ejemplo, podemos citar a Filgueira (1998) que diferencia entre tres tipos de Estados sociales en América Latina entre 1930 y 1970/80: universalismo estratificado, regímenes duales, y regímenes excluyentes. Los primeros logran incorporar a la mayoría de la población, pero de forma estratificada (en tipo y calidad de los beneficios), en los dualistas se tiende a excluir a la mitad de la población, y en los últimos, los beneficios de la política social son un privilegio de una minoría (FILGUEIRA, 1998, apud ANDREACCI Y REPETTO, 2006, p.11)

salud y educación. A través de las condicionalidades, las PTC pueden potencializar las políticas

universales, asegurando el bienestar en salud y brindando mayores posibilidades para el futuro de

los niños y adolescentes, en términos de capacidades.

Ahora bien, en el marco de los regímenes de bienestar actuales, las PTC encuentran su límite a

partir de una de sus potencialidades, es decir, en la articulación y potencialización de las políticas

universales. Es que si las AFAM-PE surgen como una política complementaria a las políticas de

servicios universales, en lo que refiere a su impacto sobre la pobreza adquieren un carácter residual

y dependiente del mercado laboral y de las políticas universales, en tanto estos puedan asegurar

trabajos de calidad a quienes les dieron la “posibilidad” de mejorar su capital humano.

Estos posibles efectos, que no dependen de la AFAM-PE, se desarrollan en el mediano y largo

plazo, y por tanto no modifican en el corto plazo la situación de privación material de los niños

pobres. Si a ello le sumamos el escaso valor que tienen las AFAM-PE con relación a la canasta

básica (impactando en la indigencia pero mínimamente sobre la pobreza) (AMARANTE Y

VIGORITO, 2010), las PTC se transforman en instrumentos de mediación, que preparan a los

individuos para un territorio sobre el que no pueden influir directamente, y por tanto adquieren un

carácter netamente residual. Como señala Castel (1997), “las políticas de inserción se detienen a la

puerta de las empresas” (CASTEL, 1997, p.438). En este sentido queda nuevamente en evidencia el

carácter residual de estas políticas para actuar sobre la pobreza infantil, en tanto dependen

enteramente del mercado laboral y las políticas universales. De ambas dependerá por tanto las

posibilidades que las PTC se tornen herramientas relevantes en el mediano y largo plazo. En este

sentido, concordamos con Beccaria y Maurizio (2014) cuando afirma que las políticas de

transferencia de rente deben ser necesariamente acompañadas políticas universales de calidad, y

de políticas laborales de fomento al empleo.

Nos preguntamos finalmente sobre las posibilidades de transformar la AFAM-PE en

transferencias monetarias que aseguren impactos más profundos sobre la pobreza infantil en el

corto plazo. De lo que se trata es de pensar en matrices de bienestar que aseguren, en forma de

derechos, niveles de vida dignos más allá del mercado laboral, más aún al tratarse de pobreza

infantil, con sus consecuencias inmediatas y de largo alcance. Nos encontramos en un periodo

histórico que permite plantear tales posibilidades, y no hacerlo, bajo el pretexto de las mejoras

logradas, puede significar perder una oportunidad única de reformar la matriz de bienestar

consolidando políticas no contributivas con grados mayores de desmercantilización. Señala Mirza

(2010) justamente que si “las semillas de una renta básica universal incondicional tienen campo fértil

para crecer a largo plazo en determinados contextos políticos, culturales y económicos; es preciso

en consecuencia promover y provocar el debate serio y responsable en esta dirección” (2010, p.27).

Es menester entonces fomentar el debate, en busca de políticas de protección no contributivas que

busquen intervenir sobre la pobreza infantil en el corto plazo más allá de niveles de subsistencia.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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