;;icaciones y retos~~ 'idad, la democra

-~n~ humanos", CO'n Internacional

~-J..,za.m iento forzado_ ~ jurisprudencia

_..,:teional", A CNUR, o de las Naciones

e huye: Desplaia en una Nacin =ot, 1999.

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INTRODUCCI

La actividad distribuir los valor les y econmicos ':grupos e individuo ~_ Las intervenciones polticas tienden a m ficar esta dist ribu

razn en socieda es neas y desiguales. :: - _ sos, las tensiones e las autoridades para .__ rezcan, a travs de -. - : cas , a uno u otro gr~- _es imposible que 3 _~_"',.....,...... namental se haga er ~ _ controvers ias ni co:,:~ ' _. de las polticas p' __ tonces abordar la L.':desde la perspecti\ 2 __ concreta.

LA POLTICA P UNA DEFINICiN

La aparicin de ur _ co y el inters para a." "polticas pblicas" se .miento del interven i do en muchos aspe : - __ nuestras sociedades. - __ mente de sus ni veles __ Hoy en da, en la cas; ,' ~............4

aspectos de la vida h ... miento hasta el entie'T

INTRODUCCiN

La actividad poltica consiste en distribuir los valores y recursos sociales y econmicos disponibles entre los grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las autoridades polticas tienden a mantener o a modificar esta distribucin. Las polticas pblicas son la concrecin de estas intervenciones. Por lo tanto, y con ms razn en sociedades muy heterogneas y desiguales, con escasos recursos, las tensiones se concentran en las autoridades para que stas favorezcan, a travs de sus polticas pblicas, a uno u otro grupo social. Por eso, es imposible que la actividad gubernamenta l se haga en el consenso, sin controversias ni conflictos. El anlisis de las polticas pblicas permite entonces abordar la cuestin del Estado desde la perspectiva de su actividad concreta.

LA POLTICA PBLICA: UNA DEFINICiN

La aparicin de un campo especfico y el inters para analizar el objeto "polticas pblicas" se debe al crecimiento del intervencionismo del Estado en muchos aspectos de la vida en nuestras sociedades, independientemente de sus niveles de desarrollo. Hoy en da, en la casi totalidad de los aspectos de la vida humana, del nacimiento hasta el entierro, el Estado juega un papel mediante una u otra de sus mltiples actividades . El Estado y

sus instituciones son organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos (electos o administrativos) persiguen metas que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como sociales y polticos. Lo hace por medio de la promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de la creacin de organizaciones y de redes de interaccin que sirven de puente entre el Estado y la sociedad, entre la organizacin estatal y el entorno pertinente. Las polticas pbl icas, entendidas como programas de acciones, representan la realizacin concreta de una serie de decisiones legitimadas por el Estado en su voluntad de modificar o mantener la (re)distribuc in de valores y recursos disponibles mediante la accin sobre el comportamiento de actores sociales . Las polticas pblicas son el lazo entre el Estado y la sociedad, el instrumento de concretizacin de sus objetivos, ya que la sociedad no se cambia por decreto! Es necesario recordar que las polticas pblicas como tal , tampoco cambian la sociedad: son los actores de estas quienes, por sus actividades, hacen uso de recursos que facili tan las polticas pblicas. Las polticas pblicas ofrecen un marco de accin y eventualmente recursos para la transformacin social.

Segn algunos autores las polticas pblicas serian la simple resultante del momento histrico vivido y del entorno cultural , sociopoltico y/o econmico. Sin embargo, es necesario sealar que las polticas pblicas tien

den tambin a modificar este entorno ma ilustra esa idea de una retroaccin (Parsons, 1995). Es decir que las pol pennanente y a todo nivel. Las flechas ticas pblicas, al mismo tiempo que sencillas indican el sentido de las deestn inscritas en un contexto del cual terminaciones de l contexto sobre las es imposible hacer caso omiso, stas polticas pblicas y las flechas dobles inciden sobre ese mismo contexto en sealan el impacto de las polticas souna relacin permanente de interac bre e l entorno. cin e intercambio. El siguiente esque-

El contexto de las polticas pblicas

Condiciones histricas, culturales y geogrficas

, Condiciones socioeconmicas !\t I \ ~comportamiento poltico general

\~nStitUCiones gubernamentales \comportamiento de las elites polticas

I~ Polticas pblica~ I

Entre tantas definiciones existen un conjunto de decisiones de difetes del concepto de poltica pblica, rentes niveles jurdicos y de acciose puede sealar estas: nes, coherentes y enfocadas hacia

un proceso por el cual se elaboran objetivos, que actores competeny se implementan programas de ac tes - pr ivados, asociativos o estacin pblica, es decir dispositivos ta les- toman o ap lican con la finalipoltico-administrativos coordina dad de resolver un problema sodos, en principio, alrededor de ob cial (Bussmann y al , 1998). jetivos explcitos (Muller y Surel , el conjunto de sucesivas iniciati1998) vas, decisiones y acciones del r

116 hTRODUCCI:-; PARA EL A''' ..\.1,ISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

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un conjunto con for= :. o varios objetivos siderados necesario: _ de medios y acciones __ _ tados, por lo menos:: _ por una institucin _ - _ gubernamental con " -: orientar el compon"~ _ tores individu ales para modificar una s ', bid a como insatisfac: mtica (Roth, 2002).

El ciclo de pollllca: ad'M--....I

FASE I FASE 11

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Actividades: Activi~ Acontecimientos Elaboraa: intereses, . valoraci6r. ::e demandas respuestas

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Actores: Actores: Partidos, movi Panamer:;:mientos sociales, gremios, gremios, medios, adminislld polticos, etc. pblica.

organizacO.- polticas y sociales, e'

CUADERNOS DE Alnll:-;ISTR.~C

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gimen poltico frente a situaciones socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables (Alejo Vargas Velsquez, 1999) un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportan1iento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth, 2002).

Es de anotar que en muchas ocasiones, la respuesta a un problema por parte del sistema poltico es consecuencia de otra poltica y/o de una poltica anterior. Es decir que la accin pblica es, adems, causa de nuevos problemas. Lo que lleva a considerar la poltica pblica como un proceso que se desarrolla en forma cclica y reiterativa: es el ciclo de poltica. El ciclo de poltica propone una descomposicin de la poltica pblica en una serie de etapas o de secuencias lgicas que distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poltica pblica: identificacin de una problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin.

El ciclo de poltica: actividades y actores principales

FASE V FASE/I FASE 111 IFASE IVFASE I Evaluacin . .,Toma de

Esta clave de lectura tiene la ventaja de presentar la poltica pblica como una sucesin de secuencias que corresponden a la representacin clsica, ideal y racional de la actividad poltica con sus distintos escenarios y actores y permite una utilizacin para cualquier poltica pblica. Tambin facilita la delimitacin del objeto (de anlisis) para su explicacin. Por sus caractersticas, es frecuente que los mismos actores de las polticas pblicas, el Estado, lo utilicen como un modelo normativo para la accin: es decir que planean una poltica pblica en base a estas mismas fases . Aunque es necesario precisar que este proceso es un ideal, y que por lo tanto, no ocurre de manera tan ordenada en la realidad.

LOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCiN DEL ESTADO

Para intervenir en la sociedad en vista de modificar los comportamientos de los actores sociales - razn de ser y objetivo fundamental de las polticas pblicas- , el Estado tiene a su disposicin un catlogo de instrumentos de intervencin muy diversificado. Al disear una poltica pblica, el Estado debe decidir sobre el uso de uno u otro, o de varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica pblica en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e implementado permite dar indicaciones sobre cmo el Estado y las instituciones han enten

118 Il'iTROD\jCClN PAR

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El reconocimiento de un asunto como una realidad problemtica y su traduccin discursiva es susceptible de mltiples interpretaciones. La representacin de un problema no es un dato objetivo. Es una construccin que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (entendidos en un sentido amplio). La defmicin de lo que se puede problematizar, su priorizacin o no, su inscripcin en la agenda del gobierno estn ligados de manera ntima a esta representacin. En este proceso de definicin de problema, es preciso resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos, los actores polticos - en primer lugar el Estado-, las ong's, etc.

Una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se busca su institucionalizacin. Es decir su inscripcin en la agenda. El reconocimiento de la necesidad de una intervencin pblica (o poltica) hace del asunto un problema poltico. Generalmente, se traduce luego en leyes y reglamentos que muchas veces prefiguran una poltica pbl ica. Esta institucionalizacin se realiza a travs de un proceso que tiende a legitimar tanto la definicin dada al problema como a sus portavoces o promotores. El carcter socialmente construido de los probl emas significa que la definicin dada al problema, su representacin y interpretacin , es una

entre otras posibilidades potenciales. De una cierta forma, los problemas (y las soluciones) compiten entre ellos para figurar en la agenda: un problema que aparece importante en un momento dado puede dejar de interesar en otro momento, sin que se le haya resuelto.

EL PROCESO DE FORMULACiN Y DE DECISiN

En la medida en que siempre existe una pluralidad de soluciones posibles para resolver o tratar un problema, tanto en trminos de finalidades , de medios como de contenidos, el proceso que conlleva a tomar decisiones es fundamental para entender las soluciones adoptadas por las autoridades gubernamentales. El gobierno fija prioridades, metas, objetivos a alcanzar as como estructuras y procesos de implementacin mediante la expedicin de planes, leyes, decretos, etc. En la realidad interviene en este proceso una pluralidad de actores . Estos actores (polticos, administrativos, sociales, econmicos, cientficos, morales, etc.) van a influir sobre el proceso de decisin a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como ideolgicos. La presencia de esa multitud de actores explica por qu las deci siones no son siempre las ms "racionales" o las ms coherentes; son el resu ltado de la confrontacin y negociacin entre actores. La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que poco tiene que ve r con e l esq uema clsico de la

CUADlH\OS DE ,~DM1\l STRACl\'/ U\'lVERS lDAD DEL VALLE/ N 30/ DICIE~IBR E DE 2003 119

decisin concebida como un acto li de decisiones para ayudar en la toma neal basado en la libertad y racionali de decisin . Este esfuerzo de racionadad del toma~.or de decisin. Analti lizacin se realiza a travs de la planificamente se puede separar el proceso cacin. Mediante el Plan se busca alde decisin en dos secuencias princi canzar los objetivos de manera cohepales: laformulacin de soluciones y rente definiendo prioridades, jerarqua la legitimacin de una solucin. de objetivos, a corto y mediano plazo,

. A partir del momento en el cual se medios y recursos necesarios. El Plan reconoce la existencia de un problema se constituye en el instrumento racioa resolver polticamente, las propues nal de integracin y de coordinacin tas y alternativas de soluciones, in de las diferentes polticas sectoriales cluida la solucin del statu quo, van a por un tiempo detem1inado. Hoy en da, entrar a " cQmpetir" entre ellas . Por las actividades de planificacin deben intermedio de las luchas entre actores transformarse en un lugar privilegiado polticos en defensa de sus intereses para la concertacin y la evaluacin materiaJes y/o ideolgicos, una res- - de las escogencias y prioridades ppuesta al problema P9cO a poco va a blicas. Debe concebirse como una hepredominar sobr.e otras. Luego, un acto rramienta prospectiva para anticipar formal (voto, firma) se constituye en el las evoluciones y tambin como un acto de legitimacin que atribuye a la lugar de intercambio y dilogo entre nueva decisin una fuerza particular. autoridades y sociedad civil. Desde este momento, lo que no era ms Las condiciones y limitaciones que una opcin posible, se transforma (tiempo, dinero, capacidad, informaen una norma oficial revestida de toda cin, etc.) impuestas por la realidad la autoridad y la fuerza reales y simb humana y social, en la cual est inmerlicas del Estado. Administraciones y so todo de proceso de decisin, hace autoridades legtimas, y tambin los que el decisor nunca toma una deciciudadanos, podrn valerse de esta sin siguiendo una lgica totalmente

decisi~ para exigir uno u otro com racional. El decisor tiende a contentarportamiento. se con la primera solucin que le pare

Para hacer frente a las presiones y ce satisfactoria. Se trata de buscar un exigencias de los actores y limitar as tlmino medio entre el anlisis del proel riesgo de que las deCisiones y las blema y la urgencia de ofrecer una sopolticas caigan en el empirismo, el lucin aceptable. De antemano, el desubjetivismo y la incoherencia, el Es cisor privilegia a una solucin sobre tado se esfuerza -por lo general- por otra, minin1iza el examen de otras soluracionalizar sus mecanismos y proce ciones. Por lo general, no busca la sos de eleccin y de decisin. Se bus mejor solucin sino que trata de evitar ca el perfeccionamiento de las herra la peor (Simon, 1983). Finalmente, los mientas de anlisis y de elaboracin criterios aplicados a la deci sin son

120 INTRODUCCIN PAR\ EL AN..\USlS DE LAS POLTICAS r BUc.-\s

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Una manera muy difundida de concebir el proceso de decisin hoy en da consiste en el modelo Public Choice o de eleccin pblica. Sencillamente, con este modelo se trata de explicar las decisiones polticas aplicando los mtodos y criterios de la economa. Segn este modelo el individuo tiene un comportamiento bsicamente egosta, racional y maximizador de sus intereses. Cules son estos intereses? Segn autores como Downs (1957) la actuacin de los actores polticos depende de la probabilidad de conseguir su reeleccin y/o obtener ms recursos (maximizar) en trminos de poder, de prestigio y de ingresos.

En fin, El anlisis de los procesos de toma de decisin refleja las dificultades tericas y prcticas para tomar una deci sin racional o razonable. Pero, adems, surge tambin otra pregunta central: cmo conciliar la toma de decisin con la democracia? La necesidad de buscar procesos de decisin y decisiones basados en el respeto a los valores democrticos y que, a su vez, se fundan sobre un saber de tipo cientfico -la razn-, representa un desafo para las instituciones polticas. . Cmo conciliar ciencia y democracia, ciencia y poltica? En la cultura occidental existe una tensin siempre presente entre la legitimidad poltica de la democracia (es decir la voluntad de la mayora: tiene siemp re la razn la ma

yora?) y la legitimidad que ofrece la ciencia, el discurso cientfico (que suele equivocarse).

PROCESOS Y ENFOQUES DE IMPLEMENTACiN DE LAS POLTICAS PBLICAS

Es comn percibir la implementacin de las decisiones pblicas como un problema meramente administrativo, es decir tcnico, de "simple" ejecucin. Desde la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, al contrario, esta etapa es fundamental porque es ah que la poltica se transforma en hechos concretos, en realidad "tocable". De hecho, el problema cambia de naturaleza, se desplaza a otro espacio. Considerar que la implementacin es principalmente un problema "tcnico" es demasiado simplificador. De manera que la pretendida o anhelada neutralidad de una administracin pblica que acta segn "criterios tcnicos, impersonales, de competencia y de legalidad" (Mny, Thoenig, 1992) es una utopa. Por esto, la implementacin perfecta es perfectamente inalcanzable.

Se puede definir el concepto de implementacin como " la fase de una poltica pblica durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos" (Mny, Thoenig, 1992). Los estudiosos de la implementacin de polticas pblicas han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desan'ollarse como modelos de implementacin. Es-

CUADER:\OS DE AD~I1:\ISTRAClN/ U:\IVERS IDAD DEL VALLE/ N 30/ DlCIEMBRE DE 2003 121

tos modelos constituyen el puente entre el proceso de decisin de una poltica y su proceso de ejecucin.

Una primera diferenciacin ya clsica de los modelos los organiza en dos categoras en funcin de la concepcin general utilizada para su realizacin prctica. La primera concepcin, llamada top-down, corresponde a la idea tradicional del trabajo administrativo que se desarrolla desde arriba (top) hacia abajo (down) o desde el centro hacia la periferia. Tiene como postulados principales la primaca jerrquica de la autoridad, la distincin entre el universo poltico y el mundo administrativo y fmalmente la bsqueda del principio de eficiencia, es decir la optimizacin de los recursos y los resultados (Meny, Thoenig, 1992). En otras palabras, este enfoque presupone que existe una clara separacin, tanto conceptual como temporal, entre la formulacin y decisin de la poltica de un lado y la implementacin de las decisiones del otro. Y se considera por lo general que los problemas que surgen en la fase de ejecucin se deben esencialmente a problemas de coordinacin y de control (Thoenig, 1985). Esta concepcin top down es privilegiada por las personas que creen ms en el control , la planeacin , la jerarqua, la responsabilidad y el miedo a la sancin como estrategia para lograr los objetivos de una poltica.

La segunda concepcin toma la direccin opuesta y se llama bottomup, es decir de abajo hacia arriba. His

122 INTRODUCCIN PARA EL A'I'AUSIS DE LAS POLiTlCAS PlBUC\S

tricamente los modelos que se inspiren de esta segunda categora se desarrollaron como enfoques crticos o alternativos frente a las deficiencias y a la ineficiencia que presentan los procesos de implementacin tradicionales top-down. Segn esta segunda concepcin, se trata de partir de los comportamientos concretos en el nivel donde existe el problema para construir la poltica pblica poco a poco, con reglas , procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso ascendente, o por retroceso, en vez de descendente, de la periferia hacia el centro. Esta concepcin es preferida por las personas que creen ms bien en la espontaneidad, en la capacidad de aprendizaje, en la adaptacin y en la concertacin.

Ms que oponer estas concepciones de concebir la implementacin, por lo pronto, seria preciso definir en qu medida la implementacin de una poltica en particular gana al quedar firme ante la oposicin que suscita, y en qu medida gana al negociar su implementacin con los destinatarios y/o con los responsables de la implementacin. A pesar de que no exista respuesta clara en que es mejor, resulta aconsejable detenerse lo suficiente, en el momento de la formulacin de la poltica, sobre el esquema o el programa administrativo ms adecuado a la poltica prevista, es decir a la manera ms segura de obtener los cambios de comportam ientos deseados.

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y la administracin pbli.: _ la renovacin adm inistra: ' ta se inspira directamemc ..:::' la neo liberal y de la ges;j rial privada. El discurso G.C introduccin de la 'GP=c- _los siguientes argumento: ciones interno del Estado. _tizacin excesiva, la inc;- .: , in'acionalidad del sector ~ - -. 1-' no al desarrollo que cons ' __ tervencin estatal en los ~ _ los efectos de la globa l iza:: ~ 1998). En Amrica lat ina -. se viene aplicando en t

" CLAD: www.clad.or!!.\ e Amrica lalina.

CUADER;\OS DE AD."I"ISTR.~

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72 CLAD: w\\'w.clad.org.ve Ver en particular el documento: Una l1ueva geslin pblica para Alllrica falina .

CUA DERIiOS DE AD~I I IiISTRACl:\/ UN IVERSIDAD DEL V ALLE/ N 30/ DICIDIBRE DE 2003 123

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EL MODELO ACTUAL DE IMPLEMENTACiN: LA NUEVA GESTiN PBLICA

La obtencin de resultados y la satisfaccin de los ciudadanos tiende a ser, hoy en da, una condicin indispensable para la legitimidad de una autoridad pblica. En este sentido, importantes corrientes, principalmente de origen angloestadounidense, se han enfocada hacia una renovacin de la concepcin administrativa ~I modelo de implementacin-vigente en el sector pblico que se puede agrupar bajo el nombre de Nueva Gestin Pblica -NGP-. Si el desarrollo tradicional del Estado y de las polticas pblicas desde los aos 1950 tiene su fuente ideolgica en la socialdemocracia, los principios econmicos de Keynes y la administracin pblica weberiana, la renovacin adm inistrativa propuesta se insp ira directamente de la escuela neoliberal y de la gestin empresarial privada. El discurso que justifica la introduccin de la NGP se apoya en los siguientes argumentos: las disfunciones interno del Estado, la burocratizac in excesiva, la ineficiencia y la irracionalidad del sector pblico, el freno al desarrollo que constituye la intervencin estatal en los mercados y los efectos de la globalizacin (Urio, 1998). En Amrica latina, este enfoque se viene aplicando en todos los pa

ses bajo la impulsin del Centro Latinoamericana para la Administracin del Desarrollo -CLAD-72 y los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, con el fin de impulsar la reforma del Estado. En Colombia, la implementacin de este modelo se inici a partir del gobierno Pastrana (1998-2002). Actualmente, el gobierno de lvaro Uribe tiende a aplicar de manera decidida este esquema general a todas las reas de intervencin del Estado. Existe un gran nmero de variaciones en funcin de las experiencias nacionales. En regla general, segn la sntesis de Monks (1998), laNGP pretende renovar la gestin pblica tradicional mediante la introduccin de una mayor flexibilidad organizaciona/, de una mayor eficiencia en el uso de los recursos (ms resultados con menos recursos) y permitir una mayor participacin de los ciudadanos en los procesos de decisin y una mayor satisfaccin por los productos (bienes y servicios) para la poblacin. (ver las Bases del plan Nacional de Desarrollo " Hacia un Estado comunitario" 20022006, captulo IV).

La introduccin de una mayor flexib ilidad en la organizacin admin istrativa se basa en tres principios: la separacin entre lo poltico y la administracin , la descentralizacin del sistema administrativo y, tercer principio,

el adelgazamiento de las administraciones y la reduccin de las jerarquas. Los objetivos operacionales consisten en separar la toma de decisin estratgica, que corresponde al nivel poltico, de la gestin y de la responsabilidad operativa, que incumba a la administracin. Este primer elemento se complementa con una delegacin de la gestin operativa al nivel ms bajo posible y una administracin reducida, flexible, competente y motivada. Las herramientas de gestin privilegiadas en este nuevo modelo organizativo es el contrato de prestacin de servicios, la divisin de las tareas entre fmancistas, contratista y comprador o usuario del servicio, la delegacin mediante agencias de ejecucin y la creacin de agencias de control, tipo superintendencias. En trmino general se trata de sustituir una gestin burocrtica por una gestin por contrato.

La NGP considera que se puede obtener una mayor eficiencia en el uso de los recursos mediante una orientacin de la gestin hacia el mercado, la transparencia en los procedimientos admin istrativos y una disposicin hacia el producto. Bsicamente, se trata de introducir mecanismos competitivos, de mercado, en la prestacin de los servicios pb licos (ej. privatizacin, contrato de prestacin) y de tener a disposicin una informacin la ms completa posible sobre el produc

to ofrec ido, los costos y los clientes de las unidades adm inistrativas . Se enfatiza sobre un uso eficiente de los limitados recursos considerando ms la calidad de los resultados o del producto que las reglas. Las herramientas desarrolladas para lograr mayor eficiencia son las licitaciones pblicas, el benchmarking, la facturac in del costo real al usuario, la construccin de indicadores y medicin de resultados, la contabi lidad analtica, las prcticas de auditora y el uso de los presupuestos g lobales .

Finalmente, la NGP propone el fortalecimiento de la participacin de los ciudadanos mediante el desarrollo de forma de participacin a los procesos de dec isin, de seguimiento (monitoreo) y de apropiacin de la implementacin mediante formas asociativas (ONG's) (ver Restrepo, 2003). Se trata tambin de conocer las opiniones de los clientes mediante las encuestas de satisfaccin y la bsqueda de certificacin de calidad tipo ISO.

El objetivo general declarado de estas transformaciones en el modo de gestin de los asuntos pb li cos consiste en reducir las intervenciones estata les para devolver ms iniciativa y responsabilidad a la sociedad civil y al indiv iduo para tener un Estado ms efic iente y evitar la burocratizacin73 . A pesar de que este modelo parece seductor y encuentra numerosos adep

7.' Se puede definir un sistema burocrtico como un sistema de organizaci n incapaz de corregirse en funcin de sus errores, y cuyas disfunc iones se han convertido en elemento esencial de su equil ibrio (Crozicr, 1964).

124 hTRODUCCIN PARA EL ANLIS IS DE L.AS pOLTICAS PBLICAS

tos que muestran un ;-~ : gioso en la difusin e ' de estos principios~' .

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tos que muestran un fervor casi religioso en la difusin e implementacin de estos principios74 , es de anotar que las primeras evaluaciones de las consecuencias despus varios aos de aplicacin de este modelo de implementacin d elas polticas pblicas, no son particularmente positivas en cuanto al impacto social global generado. Urio (1998) muestra que la aplicacin del modelo parece haber contribuido, en los pases industrializados, a una baja general del nivel de sueldos, a una degradacin de las condiciones laborales, al crecimiento del subempleo y al aumento de la brecha entre ricos y pobn;s (medido por el ndice de Gini) causante de una elevacin de la tasa de criminalidad. Los mismos efectos parecen observarse en Amrica latina yen particular en la Argentina (Kliksberg, 2003), aunque resulta difcil considerar estos impactos como resultante de una sola causa.

LA EVALUACiN DE LAS POLTICAS PBLICAS

La evaluacin, entendida como una prctica seria de argumentacin basada en una informacin pertinente, permite opinar acerca de los efectos de las acciones pblicas . La evaluacin tiende a constituirse como una nueva disciplina en el mbito del anlisis de polticas pblicas "que se ocupa de

recolectar, verificar e interpretar la informacin sobre la ejecucin y eficacia de las polticas y programas pblicos" (Majone, 1997). La variedad existente de concepciones, y por lo tanto de defmiciones de la evaluacin, es muy amplia. Entre la evaluacin de tipo gerencial utilizada como instrumento de gestin (o mejor de control de gestin) y la evaluacin interactiva, participativa, pluralista, concebida como una herramienta para la profundizacin del ideal democrtico, existe algo ms que matices.

Su impOltancia es an mayor cuando las instituciones y los gobiernos contemporneas tienden a fundamentar su legitimidad no slo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, en resultados. Es entonces importante que los gobiernos y los ciudadanos sepan lo que se ha logrado por medio de las acciones emprendidas. La prctica de la evaluacin debera ser considerada por el poder poltico como un aporte en el proceso de decisin y no como un contrapoder que busca entorpecer su accin. Por eso la evaluacin debe permitir alimentar el debate democrtico favoreciendo as las prcticas pluralistas y la deliberacin poltica.

El desarrollo de las prcticas de evaluacin en el sector pblico coincidi con la perdida progresiva de legitimidad del Estado, inclusive en los

" El nuevo model o de gestin se divulg principalmente con el libro de Osbornc y Gaebler (1994).

CUADERi\OS DE AD'IINISTRACINI U:\IVERSIDAD DEL VALLEI N 301 DICIEMBRE DE 2003 125

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pases industrializados avanzados (ver Habermas, 1978). De manera general, la ambicin del Estado intervencionista o de bienestar del siglo XX, se frustr parcialmente por el difcil cumplimiento de sus objetivos, a pesar de los esfuerzos importantes realizados; situacin que se evidenci en particular en sus polticas sociales. Las dudas y las crticas que surgieron sobre la actuacin del Estado y su costo creciente, se tradujeron en una exigencia de una mayor eficacia y eficiencia de las autoridades pblicas. Es uno de los objetivos que justifica la introduccin de la Nueva Gestin Pblica. Este nuevo enfoque va a abrir un campo amplio al concepto y a las prcticas de evaluacin. Pero no es el nico motivo. El desarrollo de la evaluacin de polticas pblicas encuentra su legitimacin tambin en el hecho de que los problemas que el Estado busca resolver, controlar o mitigar por medio de sus acciones pblicas, son siempre ms complejos e inciertos en cuanto a medios, resultados y efectos. Basta pensar en la complejidad de los problemas ambientales o de las manipulaciones genticas. Con frecuencia, aunque no se admita fcilmente, el Estado tiene que andar casi que a tientas. La actividad evaluadora permite entonces al Estado y a los gobemantes, y tambin a los ciudadanos, disponer de una mayor informacin -con la exigencia de transparencia- acerca de las consecuencias de sus decisiones y acciones. Un Estado responsable y democrtico no puede tomar dec isiones sin

I"TRODUCCl:-O PARA EL A:\LISIS DE LAS pOLnc.\S PBLICAS

tener un mnimo de inters por las consecuencias que stas conllevan ms all del corto plazo. El propsito del evaluador no est en eliminar todo juicio de valor, sino en elevar el nivel de la discusin entre intereses contradictorios, con la finalidad de que, en lo ideal, el debate sea de mayor calidad y permita elegir entre varias alternativas de accin mejor conocidas.

Esta ambicin de conjugar el rigor analtico y la accin poltica lleva a definir la evaluacin de polticas pblicas como una actividad de investigacin aplicada, de produccin de un conocimiento comprometido con las realidades sociales . Para Monnier (1992), es solamente con este compromiso de la evaluacin con la realidad y con los actores, que sta tendr una utilidad social.

CONCLUSiN

Fundamentalmente, el anlisis de las polticas pblicas, y en particular la actividad de evaluacin, constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los gobiernos democrticos contemporneos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiernos deben tratar de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la accin pblica para fundamentar de manera la ms acertada posible las acciones futuras; los regmenes polticos democrticos tienen tambin la obligacin de comunicar para explicar, con base en una informacin argumentada, y dialogar con

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sus pblicos para conseguir el respaldo a sus acciones; y, por ltimo, los gobiernos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que realizan (Duran, 1999). En fin, el anlisis de las polticas pblicas contribuyen de manera esencial al fortalecimiento de un cultura poltica responsable y de la democracia. En este sentido, la academia tiene un papel sociopoltico importante ajugar mediante el desarrollo de actividades de investigacin, de formacin y de divulgacin en este campo.

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APORTES DE

RESUMEN

Se ha planteado reite;::~ la buena gobernan:::{]' ~ para erradicar la pobreZ2 finalmente, el desarrollo. - -_ no est del todo claro a mos con el termino bue r ., _ za, o gobernanza dero flexionar sobre los vac o: -. concepto, as como sus r~ . posibilidades de aplica::" - -, ta una oportunidad para -_ nuestras propias realida t'S der de las formas emerge-- . bernanza que le son par.-profundos procesos de conflictos de Amrica La:" ha sido y es insuficiente __ _ complejidad de la prax is_5 - _ es extremadamente ti l co~ :: _ analtico para abordar di ., ~ dad. Por su parte, el ejerc: _" :es la materia prima de la "_ campo de validacin.

El carcter normat i\ o ~= _ ca poltica, ya sea en la de teora o en el ejerc icio: _" indiscutible, con esto qui~-~ .:._ si bien en otros campos ~ debate sobre la supUe-t2 ':_ del conocimiento puede :ly- bida en el terreno particll-2; __ tica pblica no lo tiene. _ -~__

C UADERNOS DE AD.\II 'irSTIt\c