УПРАВЛЕНИЕФИНАНСЫОБРАЗОВАНИЕ

Беляков С.А.

Модернизация образования в России:совершенствование управления

МАКС ПрессМосква 2009

УДКББК

БРецензенты: д.э.н., проф. А.В. Федотов,

д.э.н. М.М. Мусарский

Б Беляков С.А. Модернизация образования в России: со-вершенствование управления. [Текст] —М.: МАКС Пресс,2009. — 437 с. — (Серия: ”Управление. Финансы. Образова-ние“). — 1000 экз. — ISBN

Монография посвящена проблемам совершенствования управленияи оценки состояния модернизируемой системы образования России. Иссле-дуются основные направления модернизации образования и управления имв зарубежных странах, функциональные модели управления образованиемв условиях сетевого взаимодействия и создания новых форм образователь-ных учреждений.

Монография предназначена для специалистов в области экономикии управления системой образования.

УДКББК

Все права на издание охраняютсязаконодательством Российской Федерации

ISBN

Оглавление

Введение 5

1. Состояние и проблемы системы управленияобразованием в Российской Федерации 141.1. Система образования как объект управления:

характеристики, особенности, проблемы . . . . . . . . . . 141.2. Структура и функции управления образованием в Рос-

сийской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371.3. Место управления в процессе модернизации системы об-

разования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

2. Зарубежный опыт совершенствованияуправления образованием 722.1. Основные модели управления образованием

в развитых странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 722.2. Структура и функции управления системами

образования за рубежом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1122.3. Общее и особенное в развитии

систем образования зарубежных стран . . . . . . . . . . . 127

3. Основные направления совершенствованияуправления образованием 1553.1. Образовательная политика как инструмент определения

целей и задач управления образованием . . . . . . . . . . 1553.2. Основные направления совершенствования управления в

условиях модернизации образования . . . . . . . . . . . . 192

3.3. Функциональное моделирование как направление совер-шенствования управления системой образования . . . . . 232

4. Функциональная модель управления образованиемна основе анализа образовательного процесса 2634.1. Представление взаимоотношений между объектом

и субъектом управления в терминах функциональногомоделирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

4.2. Модель процесса функционирования и управлениясистемой образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

4.3. Определение требований к управлению образованиеми их отражение в модели процесса функционированияи управления образованием . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

5. Моделирование изменения системыуправления образованием 3135.1. Моделирование управления процессом

функционирования новых форм образовательныхучреждений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

5.2. Управление сетевым взаимодействием образовательныхучреждений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

5.3. Апробация моделей и оценка последствийсовершенствования управления образованием . . . . . . . 352

Заключение 380

Литература 387

Приложение. Оценка доступности бесплатноговысшего профессионального образованияв разрезе высших учебных заведений 413

4

Введение

Выбор темы настоящей монографии был обусловлен несколь-кими обстоятельствами. Первое и главное из них— серьезные из-менения условий функционирования системы образования и,вследствие этого, необходимость переосмысления места и ролиуправления образованием.

Становление рыночных отношений и формирование граждан-ского общества поставили сферу образования в новые условияфункционирования. Первоначально эти условия развивались какпоследовательное усиление роли общественной составляющейв управлении образованием, выразившейся прежде всего в углуб-лении автономии образовательных учреждений. Предполагалось,что роль государства в управлении системой образования должнаснижаться, а его функции передаваться общественным институ-там и самим образовательным учреждениям. Однако традициии инерция централизованного государственного управления при-вели к тому, что централизованное начало постоянно усилива-лось, постепенно сокращая пределы самостоятельности образо-вательных учреждений в организационно-финансовых и имуще-ственных отношениях. При этом усиление централизации сопро-вождалось последовательным исключением из законодательстваположений о государственных гарантиях приоритетности обра-зования и снижением ответственности государства за эту сферудеятельности.

Декларированная цель модернизации образования в средне-срочной перспективе представлена как обеспечение конкуренто-

5

способности России на мировом уровне путем повышения ориен-тации системы образования на рынок труда, перехода на норма-тивное финансирование, создание и развитие новых форм обра-зовательных организаций и различных форм их взаимодействия.Для достижения поставленной цели в сфере управления образо-ванием предусматривается:

• внедрение моделей интегрированных образовательныхучреждений, реализующих образовательные программыразличных уровней образования;

• внедрение механизмов взаимодействия учреждений профес-сионального образования и работодателей;

• выделение в системе высшего профессионального образо-вания национальных университетов и системообразующихвузов;

• внедрение моделей государственно-общественного управле-ния образовательными организациями;

• повышение эффективности институционального управле-ния при изменении организационно-правовых форм дея-тельности учебных заведений;

• организация сетевого взаимодействия образовательныхучреждений;

• совершенствование системы управления образованием наоснове эффективного использования информационно-ком-муникационных технологий в рамках единого образователь-ного пространства.

В настоящее время уже создана новая форма образовательнойорганизации— автономное учреждение, разрабатываются вопро-сы сетевого взаимодействия образовательных учреждений в ви-де распределенного обучения в вузах и профильного обученияв общеобразовательных школах, определен статус федеральногоуниверситета и инновационного вуза. В этих условиях решениепроблем совершенствования управления образованием становит-ся все более необходимым.

Вторым обстоятельством, определившим выбор темы моно-графии, явилось, как ни парадоксально, достаточно широкое ис-

6

следование проблем совершенствования управления образовани-ем российскими и зарубежными учеными на протяжении ужемногих лет.

Общие проблемы управления образованием были широко ис-следованы в работах П.Ф. Анисимова, Г.А. Балыхина, А.А. Воро-нина, В.А. Жамина, Е.Н. Жильцова, В.М. Жураковского,В.М. Зуева, Н.Р. Кельчевской, Т.Л. Клячко, Е.А. Князева,Я.И. Кузьминова, М.М. Мусарского, И.А. Рождественской,О.Н. Смолина, В.Л. Тамбовцева, А.Н. Тихонова, А.В. Федотова,В.М. Филиппова, В.В. Чекмарева, С.В. Шишкина, Л.И. Якобсонаи других авторов. Результатами этих работ явились оценка ролигосударства и регионов в регулировании и управлении образо-ванием, предложения по формированию основных направленийобразовательной политики в условиях реформирования образо-вания, обоснование необходимости повышения общественной со-ставляющей в управлении образованием и др.

Проблемы совершенствования управления образовательнымиучреждениями различных уровней образования исследованыв работах В.Н. Аверкина, А.И. Адамского, О.Н. Арзяковой,Е.Н. Богачева, Г.А. Бордовского, И.В. Ишиной, Е.А. Карпухи-ной, А.К. Клюева, Е.А. Князева, М.М. Кудинова, В.Ж. Кукли-на, Б.Л. Рудника, Е.Н. Соболевой, Н.Г. Типенко, Н.Л. Титовой.Авторами показаны роль и значение нормативного финансиро-вания образовательных учреждений, организации многоканаль-ного финансирования и хозрасчетных отношений внутри образо-вательных учреждений, оценены различные подходы к управле-нию качеством образовательного процесса и оценке экономиче-ской устойчивости образовательных учреждений.

Соотношение государственной и общественной составляющейв управлении образованием, модели организации управления об-разованием, характеризующиеся различным соотношением госу-дарственного и общественного участия, оценка эффективностиразличных моделей и их позиционирование относительно другдруга, а также формирующиеся новые модели образовательныхучреждений высшего образования исследованы в работах

7

К.К. Бартона, Р. Бирнбаума, Ф.А. ван Вута, Г.Е. Карлсена,Д. Кигана, Л.Р. Кнудсена, Л.Л. Лесли, П. Маасена, Ш. Слаутер,К. Хадсон и др. Однако результаты этих исследований, что в ря-де случаев признается и самими авторами, не позволяют выявитьболее эффективные модели управления и условия их возможногораспространения.

В 2003–2008 годах с участием автора был выполнен ряд работ,направленных на решение проблем совершенствования управле-ния образованием, в том числе:

• Эффективность введения нового статуса государственныхи муниципальных образовательных организаций;

• Новые механизмы финансирования ведущих вузов России;• Совершенствование системы управления образовательных

учреждений различных типов в условиях модернизации си-стемы образования;

• Разработка государственного стандарта общего образо-вания;

• Разработка финансово-экономических механизмов сетево-го взаимодействия учреждений общего, профессионально-го и дополнительного образования по ведению элективныхи профильных курсов в системе профильного обучения натретьей ступени общего образования;

• Разработка организационно-экономического механизмаустойчивого развития учреждений высшего профессиональ-ного образования в условиях модернизации образования;

• Прогноз экономического развития системы образования на2010–2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модер-низации образования и подготовки кадров для инновацион-ной экономики.

Следует отметить, что несмотря на значительный объем про-веденных исследований, проблемы совершенствования управле-ния образованием были и остаются практически неизменными.Причем не только в нашей стране, но и за рубежом. Это можетрассматриваться, с нашей точки зрения, либо как следствие недо-статочности проведенных исследований в этой области, особенно

8

в условиях системных изменений в образовании, либо как недо-статочность применяемых подходов к решению проблем.

Третьим обстоятельством написания монографии являетсясложившаяся традиционность в анализе проблем управления об-разованием:

• анализируется структура управления образованием, разра-батываются предложения по созданию новых органовуправления разных уровней; примером в этом смысле мо-жет являться создание в ведении Министерства образова-ния и науки Российской Федерации (Минобрнауки России)Федерального агентства по образованию (Рособразования)и Федеральной службы по надзору в сфере образованияи науки (Рособрнадзора), а также иные структурные пре-образования такого же рода, проведенные в более ранниепериоды;

• анализируются основные действия, осуществляемые орга-нами по управлению образованием—функции управления,целесообразность их выполнения на том или ином уровне;

• анализируется организация управления в рамках отдельно-го образовательного учреждения по указанным направле-ниям, разрабатываются предложения по его совершенство-ванию применительно к конкретным условиям этого учре-ждения.

Предложенные решения в этой области касаются, главнымобразом, оценки общего состояния управления, перераспределе-ния отдельных функций между уровнями управления на осно-ве субъективных представлений о повышении эффективности ихреализации, организации управления региональными и (или) му-ниципальными системами образования, создания органов обще-ственного управления и организации управления в образователь-ном учреждении. Значительное внимание уделяется отдельнымнаправлениям, которые отнесены к совершенствованию управле-ния: нормативному финансированию, созданию новых форм об-разовательных организаций, разработке организационно-эконо-мических механизмов развития отдельных направлений деятель-

9

ности образовательных организаций и всей системы образованияи некоторым другим.

При этом остаются практически не исследованными такиеважные направления, как оценка состояния системы образованияи его изменений в ходе реализации модернизационных меропри-ятий, факторы, определяющие это состояние, постановка целейи задач развития всей системы образования и ее отдельных эле-ментов, включая создаваемые и развиваемые формы образова-тельных организаций, разработка новых форм и механизмов вза-имодействия между элементами системы образования, особеннов свете создания федеральных университетов и иных типов выс-ших учебных заведений. Практически не сформировано подхо-дов, механизмов и процедур оценки качества образования, при-годных для практического использования, что оставляет откры-той проблему управления этим параметром системы. Не решеныпроблемы, связанные с изменением управления при изменениисистемы образования при введении в нее новых элементов и ряддругих.

Действующая система управления образованием, объединяю-щая взаимодействующие между собой и с объектами управленияорганы управления, не ориентирована на решение задач модер-низации образования, поскольку не ставит перед элементами си-стемы соответствующие цели, не формирует необходимые для ихдостижения условия функционирования и механизмы ресурсногообеспечения.

Все это, с нашей точки зрения, усложняет управление образо-ванием, не позволяет в должной мере решать поставленные передним задачи и требует разработки иных подходов в этой области.

Учитывая масштабы сферы образования и риски возможныхотрицательных последствий ее изменения, мероприятия по со-вершенствованию управления необходимо оценивать на раннихстадиях их разработки и реализации, что возможно сделать наоснове моделирования.

В экономической науке подходы к моделированию управленияв социально-экономических системах в условиях их изменений

10

разработаны недостаточно и в практике работы почти не приме-няются. В полной мере это относится и к образованию. Можноуказать ряд работ, предлагающих решения посредством модели-рования отдельных важных проблем управления образованием:

• определения потребности экономики в специалистах с выс-шим образованием [46];

• регулирования численности обучающихся в высших учеб-ных заведениях [70,71];

• оценки эффективности затрат на образование [173];• оценки доступности высшего образования [14];• диагностики экономического состояния образовательных

учреждений [96,182];• оценки экономической устойчивости образовательных учре-

ждений [22,63] и др.Однако результаты этих работ в практике управления об-

разованием отражения не получили за исключением, пожалуй,результатов расчета потребности экономики в кадрах специали-стов1, используемых при формировании государственного зада-ния по приему на обучение в вузы на ”бюджетные“ места (кон-трольных цифр приема).

Для моделирования управления образованием необходимо ре-шить ряд важных проблем, связанных с определением:

• цели образования как деятельности, осуществляемой мно-жеством различных организаций;

• содержания образовательной деятельности, т. е. определе-ния тех процессов, которые осуществляются в образовании;

• действий, которые могут и, главное, должны осуществлять-ся органами управления в образовании.

Несмотря на кажущуюся очевидность, ответы на поставлен-ные вопросы, с нашей точки зрения, до настоящего времени несформулированы. Цели образования поставлены весьма некон-кретно, к тому же целей достаточно много, а пути их дости-

1В рамках данной монографии модели расчетов и получаемые результатыих применения не рассматриваются.

11

жения в программных документах отражены неубедительно [28].Содержание образовательной деятельности и, в первую очередь,образовательного процесса с позиций управления не разработа-но, в чем автор убедился, участвуя в разработке стандартов об-щего образования нового поколения. Действия органов управле-ния привычно представляются в виде осуществления тех полно-мочий, которые на них возложены соответствующими законода-тельными и нормативными актами. Если учесть, что эти дей-ствия выполняются уже в течение многих лет, а получаемые ре-зультаты оцениваются, по крайней мере, не как положительные,то поневоле встает вопрос о необходимости пересмотра состава,содержания и форм осуществления этих действий.

Исходной посылкой работы выступает положение о том, чтовозможности управления образованием носят ограниченный ха-рактер. Иными словами, управлять можно только посредствомнескольких действий, которые реализует субъект в отношенииобъекта управления. Набор этих действий определяется возмож-ностями субъекта управления определять условия и порядокфункционирования объекта для достижения поставленной передним цели или нескольких целей и изменять установленные усло-вия и порядок, если поставленные цели объектом не достигаются.Таким образом, субъект управления вступает с объектом в опре-деленные отношения, а само управление может быть описано какпроцесс взаимодействия субъекта и объекта в рамках этих отно-шений.

Для моделирования процессов автором была применена мето-дология функционального моделирования [89], фактически опре-деляющая стандарт представления процессов, позволяющаяопределить и с необходимой степенью детализировать содержа-ние процесса, включая оценку необходимых для его реализацииресурсов. Особенностью методологии является требование о при-менении единых правил представления любого процесса, а такжевзаимодействия нескольких процессов, направленных на получе-ние известного результата. Опыт автора при применении мето-дологии в разработке стандарта общего образования и проблем

12

сетевого взаимодействия образовательных учреждений, а такжев ряде работ по организации распределенного обучения [11,12] по-казали возможности ее использования в решении проблем управ-ления образованием.

Представление управления в виде процесса взаимодействиясубъекта управления с объектом, который осуществляет направ-ленную на достижение определенной цели деятельность, позволя-ет определить требования к управлению. Кроме того, моделиро-вание позволяет представить возможные варианты организацииуправления в зависимости от содержания деятельности объек-та управления. Важной положительной чертой моделированияявляется возможность определения потребностей в ресурсах нетолько для деятельности объекта управления, но и для самогоуправления, на что обычно обращается недостаточно внимания.

Следует учесть и некоторую ограниченность возможностейданного подхода. Во-первых, моделирование основываетсяна значительной экспертной составляющей: содержание процес-сов определяется на основе знаний и (или) субъективных пред-ставлений. Во-вторых, модель создает основу для разработкиуправленческих решений, формулирует требования к ним, но непозволяет определять их содержание. В-третьих, на основе мо-делирования разрабатывается своего рода ”идеальное“ представ-ление об управлении образованием, но оно может оказаться ана-логичным действующему, т. е. не привести к его совершенство-ванию. С учетом этих обстоятельств моделирование можно рас-сматривать как еще один инструмент проектирования организа-ции управления образованием.

Все это делает проблематику монографии актуальной, име-ющей теоретическое и практическое значение. Основные поло-жения и выводы могут представлять интерес для руководителейи специалистов системы образования, а также для научных ра-ботников, занимающихся проблемами экономики и управленияэтой отраслью.

13

Глава 1. Состояние и проблемы системыуправления образованием в РоссийскойФедерации

1.1. Система образования как объект управления:характеристики, особенности, проблемы

Развитие образования в современных условиях основывает-ся на представлении о нем в первую очередь как об основномсредстве наращивания качества человеческого капитала, опреде-ляющего конкурентоспособность и устойчивость развития госу-дарства. В соответствии с Концепцией модернизации российско-го образования на период до 2010 года [76] роль образования насовременном этапе определяется задачами перехода России к де-мократическому и правовому государству, к рыночной экономи-ке, необходимостью преодоления опасности отставания страныот мировых тенденций экономического и общественного разви-тия за счет инновационного пути развития. Образование являет-ся важнейшим фактором формирования нового качества эконо-мики и общества, роль его увеличивается вместе с ростом влия-ния человеческого капитала.

Образование в инновационной экономике, рассматриваемойв настоящее время в качестве магистрального направления раз-вития, представляется как основной источник инноваций, первоезвено инновационной цепочки ”образование — исследования—венчурные проекты—массовое освоение инноваций“ [144]. Сле-дуя этому положению, можно сказать, что в основе инновацион-ной экономики лежит развитое современное образование, которое

14

является и источником подготовки специалистов разного уровня,разных специальностей, обеспечивающих реализацию всех ста-дий инновационного процесса.

Образование всегда рассматривалось как средство удовлетво-рения разнообразных потребностей личности в получении зна-ний, умений и навыков. Проблемы данной сферы затрагиваютзначительную часть общества, различные социальные группы,поскольку именно через систему образования решаются важней-шие проблемы:

• адаптации личности в современном обществе;• повышения общего интеллектуального уровня общества;• социальной мобильности общества — повышение социально-

го статуса через получение образования и успешности лич-ности через карьеру — ”социальный лифт“;

• занятости и сроков поиска работы на рынке труда — соот-ветствие структуры и содержания образования потребно-стям экономики, социально-экономического развитиястраны;

• повышения уровня жизни через наращивание уровня ква-лификации работников и достижения соответствия компе-тенций и навыков с уровнем оплаты труда.

Перед образованием поставлены следующие основныезадачи [76,92].

1. Образование должно формировать современно образован-ных, нравственных, предприимчивых людей, которые могут са-мостоятельно принимать ответственные решения в ситуации вы-бора, прогнозируя их возможные последствия, способны к со-трудничеству, отличаются мобильностью, динамизмом, кон-структивностью, обладают развитым чувством ответственностиза судьбу страны.

2. Потенциал образования должен быть в полной мере ис-пользован для консолидации общества, сохранения единого со-циокультурного пространства страны, преодоления этнонацио-нальной напряженности и социальных конфликтов на началах

15

приоритета прав личности, равноправия национальных культури различных конфессий, ограничения социального неравенства.

3. Образование в его неразрывной, органичной связи с наукойдолжно становиться все более мощной движущей силой экономи-ческого роста, повышения эффективности и конкурентоспособ-ности народного хозяйства, что делает его одним из важнейшихфакторов национальной безопасности и благосостояния страны,благополучия каждого гражданина.

4. Система образования должна обеспечить эффективное ис-пользование своих ресурсов — человеческих, информационных,материальных, финансовых.

5. Должны быть обеспечены:• равный доступ молодых людей к полноценному качествен-

ному образованию в соответствии с их интересами и склон-ностями, независимо от материального достатка семьи, ме-ста проживания, национальной принадлежности и состоя-ния здоровья;

• использование всех возможностей для социальной защитыдетей и подростков, лишенных попечения родителей;

• формирование профессиональной элиты, выявлениеи поддержка наиболее одаренных, талантливых детей и мо-лодежи.

По ряду оценок сфера образования недостаточно успешносправляется с решением поставленных задач. В частности, от-мечаются продолжающееся снижение качества образования, сни-жение уровня его доступности для отдельных групп населения,недостаточность подготовки кадров для реализации инновацион-ного процесса [92,144,174,179, и др.]. Образование не выполняетсвоих задач в области социального перемешивания [70], не ори-ентировано на ”обучение в течение жизни“ (непрерывное образо-вание) [94]. Несоответствие структуры подготовки потребностямнародного хозяйства [99,111,122] и запросам рынка труда [76,92]отмечается даже на государственном уровне в качестве недостат-ка сферы профессионального образования на протяжении доста-точно большого периода времени.

16

Наличие указанных недостатков вызвано рядом причин.Система образования поставлена в такие условия, при кото-

рых она в рамках поставленных перед ней общих целей должнасама:

• определять более детальные цели своего развития, включаяцели развития всех своих элементов;

• ставить и решать задачи, необходимые для достиженияцелей;

• определять и реализовывать необходимые мероприятия;• оценивать получаемые результаты и свое состояние для

уточнения целей и задач;• изыскивать ресурсы для этой деятельности, будучи огра-

ниченной в возможностях их самостоятельного использо-вания1.

Реализация всех этих действий осуществляется главным обра-зом органами управления образованием, которые с ними в полноймере не справляются:

• формируя государственную политику, органы управленияобразованием определяют только те действия, которые са-ми реализуют, причем не обязательно привлекая для этогопотенциал других элементов системы [24];

• цели развития образования в программных документахи необходимые для их достижения действия определенынедостаточно конкретно [28];

• состояние системы образования по параметрам доступно-сти, качества и эффективности не измеряется и не оценива-ется, не определены основные факторы, влияющие на этипараметры, и средства воздействия на них, в результате че-го управление не может обеспечить достижения поставлен-ных целей [14];

• цели функционирования и развития для элементов систе-мы образования не определяются, за исключением установ-

1Более подробно проблемы и механизмы ресурсного обеспечения образо-вания представлены в работе автора [20].

17

ления контрольных цифр приема студентов на обучение засчет средств бюджета [70].

Ряд проблем, имеющих принципиальное значение для функ-ционирования системы образования, не получил решения:

• понятия доступности, качества и эффективности образова-ния не определены до уровня их возможного примененияв управлении как инструментов оценки состояния системыобразования;

• применяемые в настоящее время показатели состояния си-стемы образования [133] не характеризуют степени дости-жения ею основной цели развития;

• на образование возлагается решение задач уровня всего на-родного хозяйства; в частности, образование не может осу-ществлять социальное перемешивание, а только создаетвозможности для него;

• инновационный процесс определен нечетко, поэтому про-блема определения места и роли в нем системы образова-ния является проблемой, не получившей решения [25], неопределены механизмы сопряжения потребностей экономи-ки и рынка труда в квалифицированных кадрах с возмож-ностями их подготовки.

Одной из основных причин такого положения представляетсянедостаточно четкое определение места и роли органов управ-ления в системе образования, их взаимосвязей и взаимодействияс другими элементами, их возможностей в воздействии на другиеэлементы и решаемых ими задач.

Сфера образования, выделенная по признакам характерадеятельности, охватывает все организации, осуществляющие об-разовательную деятельность, а также частных лиц, занимающих-ся образовательной деятельностью самостоятельно. Строго гово-ря, в эту сферу следует также включать семьи, в которых со-держатся, воспитываются и обучаются дети. На практике, го-воря об образовании, имеется в виду, как правило, часть этойсферы— отрасль ”Образование“, т. е. организационно оформлен-ная часть народного хозяйства страны, объединяющая органи-

18

зации, осуществляющие образовательную деятельность. Общиеколичественные характеристики данной отрасли представленыв табл. 1.1.Таблица 1.1. Количественные характеристики отрасли

”Образование“ в Российской Федерации

Числоорганизаций,

единиц

Численностьучащихся,тыс.человек

Дошкольные учреждения 46200 4713,0Общеобразовательные учреж-дения 61028 14787,6

в т.ч. негосударственные 719 71Учреждения дополнительного об-разования детей (Рособразования) 8900 8423,8*Учреждения начального профес-сионального образования 3207 1413,0Учреждения среднего профессио-нального образования 2847 2514,0

в т. ч. негосударственные 216 125,2Учреждения высшего профессио-нального образования 1090 7309,2

в т. ч. негосударственные 430 1176,8Организации (кроме вузов), веду-щие подготовку аспирантов 820 19,5Аспирантура в вузах 673* 126,6Численность занятых в отрасли

”Образование“ — 6196,0Итого 129393 38042,5

*) В расчет итоговых значений не включается.Источник: [103].

Как видно из приведенных данных, в 124 тыс. организацийсферы образования учится и (или) работает более 37 млн. чело-век. В итоговые данные не включены обучающиеся в учрежде-ниях дополнительного образования детей, поскольку они являют-ся учащимися детских дошкольных учреждений или общеобразо-

19

вательных школ. Некоторая часть обучающихся в учрежденияхдополнительного образования не посещает по разным причинамни детских дошкольных учреждений, ни общеобразовательныхшкол. Однако статистических данных по этой категории детей неимеется. Итоговые данные не включают также количественныепоказатели ”частного (индивидуального) обучения“. Кроме того,образование включает систему непрерывного образования взрос-лых, и эта категория обучающихся полностью не охвачена госу-дарственным статистическим наблюдением. Ее характеристикипредставлены результатами опроса населения возрастной группы25–64 лет. Данные опроса показывают, что различными формамиформального и неформального (включая самообразование) обра-зования охвачено 22,4% населения этой возрастной группы, чтосоставляет около 9% среднегодовой численности занятых в эконо-мике страны [94]. Сфера образования, таким образом, составляетзначительную часть общества, охватывая различными формамиобучения и работой более 26% населения России (142 млн. чело-век в 2007 г.) [103].

На содержание сферы образования обществом направляютсябольшие ресурсы, главным образом бюджетные средства. Расхо-ды консолидированного бюджета на образование можно охарак-теризовать данными2, приведенными в табл. 1.2.

Особенностью образования в России является изменение ееколичественных характеристик— числа образовательных учреж-дений (табл. 1.3) и численности обучающихся в них. Сокращениесети образовательных учреждений начального и общего образо-вания, в целом, обусловлено демографическими причинами— со-кращением численности детей соответствующих возрастныхгрупп3.

2Отчеты об исполнении консолидированного бюджета РоссийскойФедерации— сайт Федерального казначейства (Казначейства России)http://www.roskazna.ru/reports/cb.html.

3В то же время статистика указывает на постоянный рост числа детей,состоящих на учете для определения в дошкольные образовательные учре-ждения.

20

Таблица 1.2. Расходы консолидированного бюджета РоссийскойФедерации на образование

Год

2003 2004 2005 2006 2007

Расходы консолиди-рованного бюджета,млрд. руб. 3964,9 4669,7 8406,8 8375,2 11378,6

в т. ч. на образо-вание, млрд. руб. 475,5 593,4 817,9 1036,4 1343,0

Расходы на образо-вание в % к расхо-дам консолидирован-ного бюджета 12,0 12,7 9,7 12,4 11,8

Таблица 1.3. Изменение числа образовательных учреждений вРоссийской Федерации по уровням образования(единиц)

Год

2002 2003 2004 2005 2006

Учреждения дошколь-ного образования 48900 47800 47200 46500 46200Учреждения общегообразования 67431 66207 64908 63174 61208Учреждения НПО 3843 3798 3686 3392 3207Учреждения СПО 2816 2809 2805 2905 2847Учреждения ВПО 1039 1044 1071 1068 1090

в т. ч. негосудар-ственные 384 392 409 413 430

Источник: [103].

Проблемы сферы образования затрагивают значительнуючасть общества, чем обусловлена заинтересованность, которуюпроявляют различные социальные группы в деятельности сфе-

21

ры образования, поскольку именно через нее должны решатьсяважнейшие социальные проблемы:

• социальной мобильности общества — повышение социально-го статуса через получение образования и успешности лич-ности через карьеру — ”социальный лифт“;

• занятости и сроков поиска работы на рынке труда — соот-ветствие структуры и содержания образования потребно-стям экономики, социально-экономического развитиястраны;

• получаемых доходов — повышения уровня квалификацииработников и соответствующего ему уровня и порядка опла-ты их труда.

Единство образования в Российской Федерации обеспечивает-ся действующим законодательством, всесторонне определяющимусловия функционирования и развития этой сферы деятельно-сти. Основными законодательными актами в области образова-ния являются:

• Конституция Российской Федерации;• Закон Российской Федерации ”Об образовании“;• Федеральный закон Российской Федерации ”О высшем и

послевузовском профессиональном образовании“.Отдельные стороны функционирования образования опреде-

ляются иными законодательными и нормативными актами Рос-сийской Федерации, касающимися образования как одной из от-раслей народного хозяйства.

Образование в Российской Федерации рассматривается каксистема, как комплекс взаимосвязанных и взаимодействующихэлементов, обладающий качествами, отсутствующими у входя-щих в него элементов. Определение системы образования данов двух законодательных актах. Закон Российской Федерации ”Обобразовании“ [140] дает обобщающее определение системы обра-зования, представляя ее как совокупность взаимодействующих:

• преемственных образовательных программ и государствен-ных образовательных стандартов различного уровня и на-правленности;

22

• сети реализующих их образовательных учреждений незави-симо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

• органов управления образованием и подведомственных имучреждений и организаций;

• объединений юридических лиц, общественных и государст-венно-общественных объединений, осуществляющих дея-тельность в области образования.

Федеральный закон Российской Федерации ”О высшем и по-слевузовском профессиональном образовании“ [136] подобным об-разом определяет только структуру системы высшего професси-онального образования как совокупность:

• государственных образовательных стандартов высшегои послевузовского профессионального образования и обра-зовательных программ высшего и послевузовского профес-сионального образования;

• имеющих лицензии высших учебных заведений и образо-вательных учреждений соответствующего дополнительногопрофессионального образования независимо от их организа-ционно-правовых форм;

• научных, проектных, производственных, клинических, ме-дико-профилактических, фармацевтических, культурно-просветительских учреждений, организаций и предприя-тий, ведущих научные исследования и обеспечивающихфункционирование и развитие высшего и послевузовскогопрофессионального образования;

• органов, осуществляющих управление в сфере образования,и подведомственных им учреждений, организаций и пред-приятий;

• общественных и государственно-общественных объедине-ний (творческих союзов, профессиональных ассоциаций, об-ществ, научных и методических советов и иных объеди-нений).

Следует отметить, что оба определения, хотя и несколько раз-личаются, не противоречат друг другу, отражают состав эле-ментов, включенных в систему образования или в ее составную

23

часть — высшее профессиональное образование, характеризуюттолько некоторые взаимосвязи и взаимодействия между элемен-тами. В частности, указывается, что наряду с органами управле-ния образованием в систему включаются подведомственные(т. е. находящиеся в административном ведении этих органов)учреждения и организации. Специфической особенностью систе-мы высшего профессионального образования является включе-ние в ее состав учреждений, организаций и предприятий, веду-щих научные исследования и обеспечивающих функционирова-ние и развитие высшего и послевузовского профессиональногообразования.

Такое расширение определения системы обусловлено, с на-шей точки зрения, исторически сложившимися рамками обра-зования как отрасли народного хозяйства со своей инфраструк-турой и сформировавшимися связями, отражающими высокуюстепень вовлеченности ряда учреждений, предприятий и орга-низаций в деятельность образовательных учреждений, а такжев научную составляющую образовательной деятельности (в выс-шем образовании), требующую соответствующей материально-технической, конструкторско-технологической и производствен-ной поддержки.

Строго говоря, определение системы образования при бли-жайшем рассмотрении представляется недостаточно точным:

• учреждения и организации, подведомственные органамуправления образованием, могут включаться в системув том случае, если они взаимосвязаны и взаимодействуютс другими элементами в процессе формирования результатаее деятельности;

• органы управления образованием занимают особое положе-ние в системе, поскольку, взаимодействуя с другими эле-ментами, они осуществляют одновременно функции наблю-дателя за ее состоянием и функционированием4;

4В данном случае речь идет о месте и роли наблюдателя в системе, про-блеме, не получившей общего решения [35].

24

• проведение научных исследований может рассматриватьсяв качестве достаточного основания для включения соответ-ствующих организаций в систему, если эта деятельность яв-ляется составной частью формирования системного резуль-тата; следует отметить, что в образовательной деятельно-сти могут использоваться научные результаты и потенциалорганизаций, не относящихся к системе образования.

Кроме того, определения не содержат формулировки того ка-чества или набора качеств, которыми обладает или должна обла-дать система образования, но которые не присущи включеннымв нее элементам.

Рассмотрим более подробно элементы системы образования.Основным звеном системы образования является образова-

тельное учреждение. Было бы, однако, точнее все же не огра-ничивать этот элемент только одной организационно-правовойформой, а рассматривать в этом качестве образовательную орга-низацию или различные формы организаций, в том числе и учре-ждение, осуществляющих образовательный процесс — реализую-щих одну или несколько образовательных программ, осуществ-ляющих содержание, воспитание обучающихся, воспитанников.

Как и в других сферах деятельности, образовательная ор-ганизация создается по решению учредителя, в качестве кото-рого могут выступать юридические и (или) физические лица,в т. ч. органы государственной власти и органы местного само-управления.

Образовательные учреждения и организации могут быть со-зданы в организационно-правовых формах, предусмотренных за-конодательством Российской Федерации для некоммерческих ор-ганизаций [140, ст. 11-1].

Образовательная организация является юридическим лицом,пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные граж-данским законодательством Российской Федерации. Это важноеположение, поскольку еще не все общеобразовательные школы(например) зарегистрированы в качестве юридических лиц.

25

Основным типом организации, осуществляющей образова-тельную деятельность, является образовательное учреждение,которое считается таковым при условии осуществления им об-разовательного процесса5. Относительно образовательной орга-низации законодательство такого положения не содержит, но подуху Закона ”Об образовании“ образовательной считается неком-мерческая организация, которая осуществляет образовательныйпроцесс. В этом смысле к образовательным могут быть также от-несены и организации, в которых образовательная деятельностьсоставляет незначительную часть от иной деятельности, напри-мер — учебное подразделение в корпорации или аспирантурав научно-исследовательском институте — акционерном обществе.Образовательное учреждение в законодательстве представленодвумя формами: собственно учреждением и автономным учре-ждением [139].

Учреждение и автономное учреждение обладают во многоманалогичными характеристиками:

• оба являются учреждениями и, следовательно, могут фи-нансироваться собственником полностью или частично, ноесли государственное учреждение средства бюджета полу-чает в форме финансирования, то государственное автоном-ное учреждение — в форме субвенции или субсидии;

• имущество передается им на праве оперативного управле-ния, т. е. на совершенно определенных условиях в части пре-делов самостоятельного распоряжения этим имуществом;

• собственником переданного учреждениям имущества оста-ется государство в лице уполномоченного органа или муни-ципальное образование.

Автономное учреждение обладает специфическими чертами,которые не присущи собственно учреждению, в частности:

• отвечает по своим обязательствам, хотя ответственность нераспространяется на недвижимое имущество и особо цен-

5Более подробно статус образовательного учреждения анализируетсяв работах автора [15,18].

26

ное движимое имущество, закрепленные учредителем илиприобретенные за счет средств, выделенных учредителемна приобретение этого имущества;

• учредитель (и это важно) не отвечает по обязательствамавтономного учреждения, положение о субсидиарной ответ-ственности в отношениях автономного учреждения с учре-дителем отсутствует;

• вправе открывать счета в кредитных организациях;• доходы поступают в его самостоятельное распоряжение.Характеристики других организационно-правовых форм об-

разовательных организаций приведены в законе ”О некоммерче-ских организациях“ [137]. Но сколько-нибудь широкого распро-странения эти формы в системе образования не получили.

Образовательные программы и государственные образова-тельные стандарты представляют собой документы установлен-ной формы и структуры, определяющие перечень, содержание,последовательность и продолжительность изучения в образова-тельных организациях учебных дисциплин, необходимых для по-лучения образования соответствующего уровня и специальностиили направления.

Образовательный стандарт формируется по каждому уровнюобразования. Для профессионального образования разрабатыва-ются отдельные стандарты по каждому направлению или специ-альности подготовки. Стандарт содержит перечень учебных дис-циплин, которые необходимо изучить для получения соответству-ющего образования с указанием учебного времени преподавания.

В Российской Федерации устанавливаются государственныеобразовательные стандарты, включающие в себя федеральныйи региональный (национально-региональный) компоненты, а так-же компонент образовательного учреждения. Федеральныеорганы государственной власти устанавливают федеральныекомпоненты государственных образовательных стандартов, опре-деляющие обязательный минимум содержания основных обра-зовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки

27

обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Го-сударственные образовательные стандарты могут устанавливать-ся по отдельным дополнительным образовательным программамв порядке, определяемом федеральным законом [140, ст. 7].

Образовательная (учебная) программа представляет собойдокумент, включающий структурированное изложение содержа-ния изучаемой дисциплины с указанием источников информации,выполняемых учебных заданий и контрольных мероприятий. Об-разовательная программа определяет, что именно будет препода-ваться учащимся в рамках соответствующей учебной дисципли-ны в течение отведенного учебного времени, какие работы будутвыполняться обучающимися, каким образом будет осуществлять-ся контроль и оценка получаемых знаний, умений и навыков.

Соотношение между образовательным стандартом и образо-вательной программой можно проиллюстрировать схемойна рис. 1.1.

Образовательный стандарт (по направлению,

специальности), образовательная

программа

Изучаемые дисциплины

Время изучения дисциплин

Условия реализации

Ресурсы, необходимые

для реализации

Учебная программа (по изучаемой дисциплине)

Учебные темы

Практические задания

Контрольные мероприятия

Источники информации

Устанавливается на государственном уровне и уровне образовательного

учреждения

Устанавливается на уровне образовательного

учреждения

Рис. 1.1. Образовательный стандарт и образовательнаяпрограмма

Следует отметить, что термин ”образовательная программа“применяется и в иных смыслах:

28

• как обобщающий термин для обозначения получения обра-зования определенного уровня, повышения квалификацииили переподготовки, выступая как синоним образователь-ного стандарта;

• как термин для обозначения получения образования опре-деленного уровня по направлению или специальности, покоторым не установлены образовательные стандарты;в этом случае образовательная программа обозначает доку-мент уровня образовательного стандарта и должна, в прин-ципе, содержать положения, характерные для образова-тельного стандарта;

• как синоним термина ”учебная программа“, если обучениеосуществляется по одной учебной программе.

В монографии термины ”образовательная программа“ и ”об-разовательный стандарт“ используются как синонимы.

Элементами системы образования являются органы управле-ния образованием и подведомственные им организации. Органыуправления образованием сформированы на трех уровнях госу-дарственной власти и управления: федеральном, субъекта Рос-сийской Федерации, муниципального образования. Органыуправления образованием представлены:

• на федеральном уровне:– Министерством образования и науки Российской

Федерации;– Службой по надзору в сфере образования и науки;– Федеральным агентством по образованию;– министерствами и ведомствами, имеющими в своем ве-

дении образовательные учреждения;• на уровне субъектов Российской Федерации министерства-

ми, департаментами, комитетами и управлениями образо-вания;

• на уровне муниципальных образований— отделами образо-вания в муниципальных органах управления.

Включение в систему образования подведомственных орга-нам управления образованием учреждений и организаций явля-

29

ется следствием исторически сложившейся структуры образова-ния как отрасли народного хозяйства. Для обеспечения деятель-ности образования в административном ведении этих органовбыли созданы различные организации, не осуществляющие непо-средственно образовательной деятельности, но обеспечивающиеее. Такими организациями были, в частности, фильмотеки, уч-коллекторы, специализированные организации по хозяйственно-му обслуживанию образовательных учреждений, организации поприготовлению продуктов питания для образовательных учре-ждений, логопедические пункты, централизованные бухгалте-рии по обслуживанию образовательных учреждений и др. В на-стоящее время их осталось мало, поскольку эти функции выпол-няют по договорам организации, не относящиеся к системе обра-зования.

В высшем профессиональном образовании были созданынаучные, проектные, производственные, клинические, медико-профилактические, фармацевтические, культурно-просветитель-ские учреждения, организации и предприятия, ведущие научныеисследования и обеспечивающие функционирование и развитиевысшего и послевузовского профессионального образования. Этотакже можно рассматривать как определенную дань историческисложившейся структуре отрасли. Указанные организации так-же создавались в административном ведении органов управле-ния высшим образованием, а в качестве их основной цели былоопределено обеспечение образовательной деятельности в сферевысшего образования и участие в этом процессе.

Изменение социально-экономических условий функциониро-вания таких организаций сделало их положение в составе систе-мы образования достаточно условным:

• деятельность этих организаций обусловлена не столько во-влечением их в образовательный процесс, сколько инымифакторами;

• взаимоотношения между высшими учебными заведениямии указанными организациями осуществляются на договор-ной основе, как и с любыми другими организациями;

30

• выбор организации для того или иного обеспечения учебно-го заведения в осуществлении образовательной деятельно-сти определяется условиями, установленными для закупоктоваров, работ и услуг для государственных и муниципаль-ных нужд [138].

В систему образования включены объединения юридическихлиц, общественные и государственно-общественные объединения,осуществляющие деятельность в области образования. Опреде-лить их место и роль в системе представляется достаточно слож-ной задачей. Их включенность в систему, с нашей точки зрения,отражает представления о том, что такие организации должныучаствовать в управлении образованием в качестве его элементов.Однако роль их в системе образования выражена пока достаточ-но слабо.

Система образования представляет собой комплекс указан-ных элементов в их взаимосвязи и взаимодействии, функциони-рование которого порождает определенный результат. В качестверезультата системы образования представляются:

• граждане (лица), получившие образование определенногоуровня, подготовленные специалисты с профессиональнымобразованием, лица, получившие образовательные услуги;

• процесс осуществления образовательной деятельностис определенными количественными и качественными пара-метрами.

Не рассматривая достоинства и (или) недостатки этих резуль-татов, будем считать, что они оба приемлемы для системы обра-зования, не противоречат друг другу, и что оба этих результа-та должны достигаться в процессе функционирования системы.Иными словами, функционирующая система образования, осу-ществляя образовательную деятельность в соответствии с предъ-являемыми к ней требованиями, выпускает людей, получившихопределенное образование или набор образовательных услуг.

Рассмотрим взаимосвязь и взаимодействие структурных эле-ментов системы образования.

31

Элемент ”Государственные стандарты и программы“ являет-ся результатом деятельности органов управления образованием(если к таковым относить органы, решениями которых эти стан-дарты и программы утверждаются) и других элементов системы,принимавших участие в формировании стандартов и программ.Это ставит стандарты, с одной стороны, в один ряд с другимирешениями органов управления, определяющими условия функ-ционирования и параметры системы образования. С другой сто-роны, этот элемент определяет требования к параметрам резуль-тата и собственно процессу функционирования системы образо-вания, включая и действия органов управления в рамках этогопроцесса, а также задает условия участия других элементов впроцессе функционирования вплоть до их полного исключения.Таким образом, стандарты и программы формируются во взаи-модействии с другими элементами и оказывают влияние на этиэлементы системы. Изменение стандартов и программ вносит из-менения в систему, меняя соответственно требования к результа-ту и процессу ее функционирования.

Следует отметить, что наличие государственных образова-тельных стандартов и программ не является необходимым усло-вием для функционирования негосударственных образователь-ных учреждений, которые могут осуществлять образовательныйпроцесс по собственным образовательным программам и вне ра-мок стандартов. Но в этом случае такие учебные заведения будутвыпадать из системы образования, поскольку результат их дея-тельности в общем случае не будет соответствовать заложеннымв стандарте представлениям о результатах обучения, а подготов-ленные вне стандартов люди не будут идентифицироваться какполучившие образование определенного уровня.

Безусловно, необходимым элементом системы образования яв-ляются образовательные учреждения, имеющие лицензию, безкоторой нельзя осуществлять образовательную деятельность.

Образовательные учреждения участвуют в разработке госу-дарственных образовательных стандартов и образовательныхпрограмм и осуществляют образовательный процесс в соответ-

32

ствии с ними, создавая тем самым результат функционирова-ния системы образования. Образовательные учреждения высше-го профессионального образования формируют предложения позаданиям (заказам) организациям, которые обеспечивают функ-ционирование и развитие ВПО. Образовательные учрежденияпредставляют для принятия решений органам управления ин-формацию о своей деятельности и полученных результатах. Ис-ключить образовательные учреждения из системы образованияневозможно.

Организации, обеспечивающие функционирование и развитиевысшего профессионального образования, включены в системуВПО, что обусловлено двумя факторами:

• высшее образование исторически формировалось по двумнаправлениям— обучение и научно-исследовательская ра-бота, в т. ч. обучающихся;

• ряд специальностей высшего образования требует наличияпроизводственной базы для проведения занятий.

Создание соответствующих специализированных организацийявляется одним из возможных вариантов реализации этих фак-торов.

Следует учесть, что определяющим условием тут выступаетне только историческая традиция, хотя для образования это важ-но, но и требования образовательных стандартов и программ, ко-торые могут предусматривать или не предусматривать наличиетаких организаций и устанавливать условия их возможного уча-стия в функционировании и развитии высшего профессионально-го образования. Иными словами, если стандарт предусматриваетв качестве условия, например, прохождение обучения на произ-водственной базе с определенными характеристиками, то нали-чие организации с такой базой в системе высшего образованияявляется обоснованным. С другой стороны, в качестве такой ба-зы может выступать любая организация, имеющая возможностьпредоставить ее для проведения учебных занятий свои производ-ственные площади и оборудование.

33

Тем не менее исключение этого элемента из системы высше-го профессионального образования может изменить если не ре-зультат ее деятельности, то процесс функционирования. Образо-вательные учреждения будут вынуждены, выполняя требованиястандарта, находить такого рода производственные площадки накоммерческой основе, что может привести к росту потребностив ресурсном обеспечении образовательной деятельности (ростурасходов на образование).

Включение органов управления образованием в качестве эле-мента системы образования обусловлено необходимостью:

• обеспечения взаимодействия и взаимосвязи элементов сис-темы между собой;

• обеспечения взаимодействия системы образования с внеш-ней средой;

• достижения заданных (требуемых) результатов деятельно-сти системы.

Представляется очевидным, что исключение органов управ-ления из системы либо приведет к нарушению ее функциониро-вания, выраженному в изменении результата, либо к тому, чтофункции управления примет на себя другой элемент системы.

Воздействие элемента ”Общественные и государственно-общественные объединения“ на другие элементы системы огра-ничивается участием в определении условий функционирования.Причем не определением, а именно участием в определении, т. е.выполнением функций обеспечения деятельности органов управ-ления образованием в части определения этих условий. В неко-тором смысле деятельность этих объединений можно рассмат-ривать как выделенную в иную организационную форму частьуправленческой деятельности в виде реализации или участия вреализации отдельных функций управления. Такое невыражен-ное позиционирование этого элемента связано, с нашей точкизрения, с организационной неопределенностью общественных игосударственно-общественных объединений, представленнойв действующем образовательном законодательстве. Исключение

34

данного элемента из системы образования не приведет, вероятнеевсего, к изменениям состояния и результата ее деятельности.

Система образования разделена на несколько подсистем, ха-рактеризующихся отличающимися друг от друга результатами исодержательными признаками и называемых уровнями образо-вания или образовательными цензами:

1) основное общее образование;2) среднее (полное) общее образование;3) начальное профессиональное образование;4) среднее профессиональное образование;5) высшее профессиональное образование;6) послевузовское профессиональное образование.Завершение обучения на соответствующем уровне образова-

ния и успешное прохождение итоговой аттестации подтвержда-ется документом. Документ государственного образца о соответ-ствующем уровне образования является необходимым условиемдля продолжения обучения в государственном или муниципаль-ном образовательном учреждении последующего уровня образо-вания. Указанные в документах о начальном профессиональном,среднем профессиональном, высшем профессиональном образо-вании квалификации и в документах о послевузовском профес-сиональном образовании ученые степени дают право их облада-телям заниматься профессиональной деятельностью, в том чис-ле занимать должности, для которых в установленном порядкеопределены обязательные квалификационные требования к соот-ветствующему образовательному цензу [140, ст. 27]. Построениеуровней образования имеет следующие особенности:

• в качестве уровней образования не выделяются: дошкольноеобразование, начальное образование, дополнительное обра-зование детей и взрослых;

• обязательным (по Конституции Российской Федерации) яв-ляется только общее образование, а все остальное образо-вание таковым не является, и его осуществление возмож-но только с согласия самого гражданина или, в случае егонесовершеннолетия, его официальных представителей;

35

• получение образования определенного уровня возможно нетолько после успешного завершения обучения на предыду-щем уровне, нет принципиальных препятствий для получе-ния, например, начального профессионального образованияпосле окончания высшего учебного заведения;

• начальное и среднее профессиональное образование доступ-но для лиц, получивших основное общее образования, еслиусловиями приема в конкретное учебное заведение не уста-новлены более высокие требования— наличие среднего об-щего (полного) образования;

• для поступления в высшее учебное заведение необходимоиметь уровень образования не ниже среднего (полного) об-щего, начального профессионального или среднего профес-сионального образования.

В соответствии с этими положениями возможности для граж-данина получения образования (образовательная траектория)могут быть представлены в виде схемы (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Образовательная траектория

Система образования характеризуется:• направленностью на получение результата — обученного че-

ловека в соответствии с требованиями, установленными об-разовательными стандартами и программами;

• определенными взаимосвязями и взаимозависимостямимежду входящими в нее элементами;

• существенными количественными масштабами;

36

• множественностью возможных траекторий прохожденияобучающегося через систему образования.

Условия функционирования образования как системы опре-делены таким образом, что она вынуждена самостоятельно:

• определять цели своего развития и цели развития всех сво-их элементов;

• ставить и решать задачи, необходимые для достиженияцелей;

• осуществлять необходимые для достижения поставленныхцелей и решения задач мероприятия;

• оценивать получаемые результаты и свое состояниедля уточнения целей, задач и реализуемых мероприятий;

• изыскивать ресурсы для этой деятельности, будучи приэтом ограниченной в масштабах их привлечения и возмож-ностях самостоятельного их использования.

Таким образом, образование является сложной многоплано-вой системой, включающей множество субъектов, взаимодейству-ющих между собой для достижения важных и общественно зна-чимых целей. В ее деятельность вовлечено множество людей,предъявляющих различные требования и имеющих различныеожидания. Функционирование образования порождает множест-во проблем и задач, решение которых должно осуществлятьсяв ходе управления им. Изменение образования в ходе его рефор-мирования еще больше усложняет эти проблемы и, соответствен-но, усложняет управление, требуя его соответствующего измене-ния. Определение этих изменений и подходы к их осуществлениюрассматриваются в настоящей монографии.

1.2. Структура и функции управленияобразованием в Российской Федерации

Анализ управления образованием в большинстве случаев про-водится по традиционной схеме: описываются структура и реали-зуемые в рамках этой структуры функции управления. Структу-

37

ра управления представляется как иерархия, т. е. некая соподчи-ненность органов управления, взаимодействующих между собойи с находящимися в их ведении организациями. Функции управ-ления рассматриваются как некие действия, которые осуществ-ляются органами управления во взаимоотношениях друг с дру-гом и находящимися в их ведении организациями. В соответствиис этим подходом управление образованием может быть охаракте-ризовано следующим образом.

Структура управления образованием в Российской Федера-ции традиционно сформирована по линейно-функциональнойсхеме и характеризуется следующими основными чертами:

• управление разделено на нескольких уровней; орган управ-ления нижестоящего уровня находится в административ-ном ведении вышестоящего — решения вышестоящих орга-нов являются обязательными для исполнения нижестоящи-ми органами;

• орган управления независимо от его уровня может управ-лять непосредственно только теми органами и (или) орга-низациями, которые находятся в его административном ве-дении;

• решения вышестоящих органов не могут быть адресова-ны непосредственно организациям, находящимся в ведениинижестоящего органа управления;

• административное ведение органов вышестоящих уровнейпо отношению к нижестоящим ограничено набором предо-ставленных им полномочий, по которым могут быть приня-ты решения, обязательные для нижестоящих уровней.

На протяжении длительного времени схема управления обра-зованием практически не менялась и представляла собой иерар-хическую структуру, содержащую центральные, региональные иместные органы управления образованием с находящимися в ихведении образовательными учреждениями. В качестве примераможно показать схему управления образованием конца1960-х годов, сохранявшуюся вплоть до начала 1990-х годов(рис. 1.3) [55,190–192].

38

Рис. 1.3. Структура управления образованием (1960–1970 годы)

В дальнейшем структура управления6 менялась трижды:• в 1991–1992-х годах были ликвидированы министерства

и ведомства СССР, подведомственные им учебные заведе-ния были переданы в ведение министерств и ведомствРоссийской Федерации; нетрудно видеть, что при этом былисключен верхний уровень из структуры управления обра-зованием (рис. 1.3) и изменен состав органов управления об-разованием уровня Российской Федерации (на схеме — уро-вень Совета Министров союзной республики);

6Не рассматриваются в качестве изменений структуры управления пе-ремещения образовательных учреждений из ведения одного министерствав другое или в ведение региональных органов управления образованием.

39

• в 1996 г. было создано единое Министерство общего и про-фессионального образования Российской Федерации, объ-единившее Министерство образования Российской Федера-ции и Государственный комитет Российской Федерации повысшему образованию и переименованное в дальнейшемв Министерство образования Российской Федерации (Ми-нобразование России);

• в 2004 г. изменение структуры управления было проведеноболее кардинальным образом: в рамках единого министер-ства были объединены наука и образование7.

Изменения структуры управления образованием происходилирегулярно. Подробнее об этом можно прочитать в работе авто-ра [21, с. 83–84].

В настоящее время структура управления образованием при-ведена к виду, представленному на рис. 1.4. Федеральный уровеньуправления образованием представляют Министерство образова-ния и науки Российской Федерации, которое является централь-ным органом управления образованием в России, и находящиесяв его ведении государственные органы управления:

• Федеральная служба по интеллектуальной собственности,патентам и товарным знакам (на схеме не отображена);

• Федеральная служба по надзору в сфере образованияи науки;

• Федеральное агентство по науке (на схеме не отображено);• Федеральное агентство по образованию.К органам управления образованием могут быть отнесены

иные федеральные министерства и ведомства, имеющие в своемведении образовательные учреждения, а также органы управле-ния образованием субъектов Российской Федерации и муници-

7Следует отметить, что наука и высшее профессиональное образованиеадминистративно объединялись и раньше. Например, в 1992 г. в составе Ми-нистерства науки Российской Федерации был создан Комитет по высшейшколе Российской Федерации, выделенный в дальнейшем из состава этогоминистерства в Государственный комитет Российской Федерации по высше-му образованию.

40

пальных органов. В качестве примера в табл. 1.4 представленораспределение образовательных учреждений среднего и высшегопрофессионального образования по уровням управления8.

Муниципальные образования

Субъекты Российской Федерации

Министерства и ведомства Российской

Федерации

РособразованиеРособрнадзор

Министерство образования и науки

Российской Федерации

Подведомственные образовательные

учреждения

Подведомственные образовательные

учреждения

Подведомственные образовательные

учреждения

Подведомственные образовательные

учреждения

Административное ведение

Функциональное ведение

Рис. 1.4. Структура управления образованием

Для части образовательных учреждений федерального веде-ния выстроена трехзвенная структура управления: администра-тивное ведение от министерства через Федеральное агентство пообразованию к образовательному учреждению (например, вузу).По существу, агентство представляет собой промежуточное зве-но, выполняющее по отношению к подведомственным организа-циям функции учредителя. В рамках такой схемы министерствоне вступает в непосредственные взаимоотношения с учебными за-

8Точнее, по уровням субъектов, в собственности которых эти учреждениянаходятся, поскольку управление образовательным учреждением осуществ-ляется собственником. Данных о ведомственной принадлежности, а такжео собственности образовательных учреждений других уровней образованиядоступная статистика не содержит.

41

ведениями, а агентство можно рассматривать как обособленноеподразделение министерства.

Таблица 1.4. Распределение образовательных учрежденийсреднего и высшего профессиональногообразования по уровням управления в 2006/07 уч.году

Уровень управленияЧисло образовательных учреждений

CПО ВПО

Федеральный 1232 592Региональный

1287 53Муниципальный 55 10Прочий 57 5Негосударственный 216 430

Источник: [103]

Подобные, но не такие же, конечно, структуры управленияэкономикой строились и раньше, когда из министерств выделя-лись, например, главные управления (главки) для руководстваподотраслями экономики или группами предприятий. В дальней-шем эти главки преобразовывались в промышленные объедине-ния, затем были попытки преобразовать их в хозрасчетные орга-низации.

Структура управления народным хозяйством менялась посто-янно с целью найти некое оптимальное взаимодействие междуэлементами. Аналогичные процессы происходят и в настоящеевремя. В качестве примеров такого рода структурных измененийможно привести создание государственных корпораций. Навер-ное, это неизбежные процессы, но научных оснований для их про-ведения, а также оценки эффективности их применения, с нашейточки зрения, пока не разработано. Отсутствуют и инструментыдля сопоставления различных вариантов структур между собойс целью выбора лучшей.

42

На схеме отображены министерства и ведомства федерально-го уровня и находящиеся в их ведении образовательные учрежде-ния. Для таких образовательных учреждений сохраняется двух-звенная структура управления: министерство — учебное заведе-ние. В то же время Минобрнауки России осуществляет функци-ональное управление этими учебными заведениями, причем какчерез иные министерства и ведомства, устанавливая, например,контрольные цифры приема на обучение, так и непосредственнопутем, например, установления правил приема в учебные заве-дения, контроля и надзора за образовательной деятельностью,установления условий осуществления образовательной деятель-ности и др.

Для образовательных учреждений ведения субъектов Россий-ской Федерации управление построено по трехзвенной линейно-функциональной схеме: находясь в ведении органов управленияобразованием субъектов федерации, эти учебные заведения на-ходятся в функциональном ведении федерального уровня управ-ления в части определения в установленных законодательствомпределах условий их функционирования, контроля и надзора заобразовательной деятельностью.

Для образовательных учреждений муниципального уровняструктура управления содержит уже четыре звена: администра-тивное ведение муниципального уровня и функциональное управ-ление федерального и регионального уровней.

Такая многоуровневая и многозвенная структура создает из-вестные трудности для управления, связанные с наличием бюро-кратических и административных барьеров:

• в ведении Минобрнауки России находится хотя и значи-тельная, но все же только часть учебных заведений про-фессионального образования, с остальными образователь-ными учреждениями министерство может взаимодейство-вать лишь опосредованно, причем по ограниченному кругувопросов;

• принятие на федеральном уровне решений, касающихся об-разовательных учреждений регионального и муниципаль-

43

ного ведения, требует согласования с субъектами федера-ции, что значительно увеличивает сроки подготовки такихрешений;

• Минобрнауки России осуществляет управление подведом-ственными образовательными учреждениями через выде-ленную управленческую структуру—Рособразование; при-нятие и реализация любых решений в отношении подве-домственных образовательных учреждений осуществляетсячерез это промежуточное звено, что увеличивает сроки под-готовки и реализации таких решений.

Региональный уровень государственного управления образо-ванием представлен соответствующими органами субъектовРоссийской Федерации: министерствами, комитетами, главнымиуправлениями образования и др. Основное их отличие от феде-ральных органов состоит в том, что они по большей части неимеют в своем непосредственном ведении образовательных учре-ждений, осуществляя преимущественно функциональное управ-ление системой образования в пределах региона и руководя му-ниципальными органами управления образованием.

Следует отметить, что роль региональных органов управле-ния образованием последовательно усиливается за счет расши-рения сети подведомственных учебных заведений вследствие со-здания региональных вузов и передачи образовательных учре-ждений среднего профессионального образования с федерально-го уровня на региональный.

Муниципальный уровень управления образованием представ-лен отделами народного образования (отделами образования), со-зданными соответствующими муниципальными органами власти.На эти отделы приходится основная нагрузка по осуществлениюуправления учебными заведениями начального, общего и допол-нительного образования, основная масса которых сосредоточенана муниципальном уровне. В сфере высшего профессионально-го образования участие муниципальных органов управления вы-ражено существенно слабее, поскольку в их ведении находится

44

10 вузов, или 1,5% от числа государственных и муниципальныхвузов [103].

Такая структура управления образованием предъявляет весь-ма высокие требования к взаимодействию между уровнямии субъектами управления, особенно в части распределения меж-ду ними функций управления.

Структура управления образованием, представленная нарис. 1.4, показывает, что разные уровни управления осуществля-ют практически одинаковые виды деятельности: взаимодейству-ют с вышестоящим и нижестоящим уровнями управления и под-ведомственными организациями.

Полномочия всех уровней управления в сфере образованияопределены в Законе ”Об образовании“ [140, глава III]. Они пред-ставляют собой обобщенные определения комплексных действийорганов управления образованием, показывающие, что могути обязаны осуществлять эти органы в процессе своей деятель-ности. Следует подчеркнуть, что каждое из таких полномочийв процессе реализации требует от органа управления осуществ-ления различных действий, направленных на выполнение опре-деленного полномочия.

В области образования основные полномочия распределеныпо уровням власти и управления следующим образом:

• ведению Российской Федерации в лице ее федеральных ор-ганов государственной власти и органов управления обра-зованием подлежат 28 основных полномочий;

• ведению субъектов Российской Федерации подлежат 19 пол-номочий;

• ведению муниципальных органов подлежат 6 полно-мочий.

Полномочия могут различаться масштабом распространения,степенью воздействия, направленностью на все или некоторыестороны деятельности, ориентацией на результат или на про-цесс функционирования системы образования. В качестве приме-ра можно характеризовать отдельные полномочия, реализуемыена федеральном уровне (табл. 1.5).

45

Таб

лица

1.5.

Кла

ссиф

ицир

ован

иепо

лном

очий

,реали

зуем

ыхна

уров

неРосси

йско

йФед

ерац

ии(при

мер

)

Полномочие

Масштаб

Степень

воздейст

вия

Нап

равл

ен-

ност

ьОри

ентац

ия

Фор

мир

ован

иеи

осущ

ествле-

ние

федерал

ьной

поли

тики

вобла

стиобра

зовани

я

Все

уровни

обра

зовани

яВся

систем

аобра

зовани

яВсе

стор

оны

действия

систем

ыобра

зовани

я

Резул

ьтат

ипр

оцесс

Устан

овлени

епо

рядк

асозд

а-ни

я,реор

гани

заци

ии

лик-

вида

ции

федерал

ьных

госу-

дарственны

хобра

зователь

ных

учреждени

й

Все

уровни

обра

зовани

яОбр

азова-

тель

ные

учреждени

я

Созда

ние

учреждени

йНеоп

реде-

лена

Устан

овлени

еперечн

ейпр

о-фессий

испециа

льно

стей,по

которы

мведу

тся

проф

ессио-

наль

наяпо

дготовка

ипр

офес-

сион

альн

оеобра

зовани

е

Про

фессио-

наль

ное

обра

зовани

е

Обр

азова-

тель

ные

учреждени

я

Обр

азова-

тель

ный

проц

есс*

Про

цесс

Устан

овлени

ено

рмтр

уда

ино

рматив

овегооп

латы

вфеде-

раль

ных

госуда

рственны

хоб-

разователь

ныхуч

реждени

ях

Все

уровни

обра

зовани

яОбр

азова-

тель

ные

учреждени

я

Обр

азова-

тель

ный

проц

есс*

Про

цесс

*)Обр

азовательн

ыйпр

оцессвда

нном

случ

аеобозна

чает

проц

ессфун

кцио

ниро

вани

яобра

зователь

ного

учреждени

явцело

м.

46

По отношению к негосударственным учебным заведениям фе-деральные государственные органы управления образованиемвыполняют отдельные ”разрешительно-согласовательные“ функ-ции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности(специфическая функция лицензирования программ высшегои послевузовского профессионального образования), определени-ем общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образо-вания.

На уровне субъектов Российской Федерации также законо-дательно определены реализуемые управленческие функции, вомногом совпадающие с функциями федерального уровня. Реа-лизация этих функций ограничена рамками соответствующегосубъекта федерации.

Установленная Законом ”Об образовании“ компетенция в об-ласти образования федеральных органов государственной вла-сти, федеральных органов управления образованием и органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации явля-ется исчерпывающей и изменяется только законом.

Полномочия органов местного самоуправления муниципаль-ных районов и городских округов в области образования явля-ются ограниченными, но очень важными. К ним отнесены:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатно-го начального общего, основного общего, среднего (полно-го) общего образования по основным общеобразовательнымпрограммам, за исключением полномочий по финансовомуобеспечению образовательного процесса, отнесенных к пол-номочиям органов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образованиядетям и общедоступного бесплатного дошкольного образо-вания;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных об-разовательных учреждений;

47

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципаль-ных образовательных учреждений, обустройство прилегаю-щих к ним территорий;

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в обра-зовательных учреждениях, реализующих образовательныепрограммы основного общего образования;

6) опека и попечительство.Несмотря на достаточно короткий перечень полномочий, му-

ниципальный уровень в полной мере осуществляет управлениедеятельностью подведомственных образовательных учрежденийза единственным исключением— не решает задачи финансовогообеспечения собственно образовательного процесса в учреждени-ях общего образования. Это означает только то, на наш взгляд,что он не озабочен изысканием средств на эти цели, но несет от-ветственность за их целевое и рациональное расходование.

Как уже отмечалось выше, основным элементом системы об-разования является образовательное учреждение. Именно оноосуществляет образовательный процесс, формируя результат де-ятельности всей системы образования, и для этого ему предостав-лены большие права. Обобщая их, можно сказать, что образова-тельное учреждение должно быть самостоятельным практическиво всех сферах своей деятельности, включая управление.

Следует отметить, что законодательство, предоставляя ши-рокие полномочия в области управления образованием, не уста-навливает конкретных форм и механизмов их реализации, явля-ющихся предметом подзаконных актов — положений о соответ-ствующих органах управления образованием и образовательныхучреждениях.

Минобрнауки России является федеральным органом испол-нительной власти, осуществляющим функции по выработке госу-дарственной политики и нормативно-правовому регулированиюв сфере образования, воспитания, опеки и попечительства, соци-альной поддержки и защиты обучающихся и воспитанников об-разовательных учреждений [131]. Министерство принимает ре-шения и выпускает нормативные правовые акты по основным

48

вопросам функционирования системы образования. Следует от-метить, что эти решения распространяются и на само министер-ство, поскольку определяют его участие в реализации процессов,по которым эти решения принимаются. Необходимо также об-ратить внимание на последний пункт полномочий министерства,который предоставляет возможность принятия любых необходи-мых для функционирования системы образования решений, ес-ли их содержание не отнесено прямо к компетенции вышестоя-щих уровней законодательной и исполнительной власти. Можнотакже сказать, что оно устанавливает условия функционирова-ния системы образования по всем направлениям осуществляемойв ней деятельности. По сути дела, полномочия определяют ”вы-ходную продукцию“ министерства как элемента системы образо-вания— органа управления образованием.

На Рособрнадзор [132] возложено исполнение полномочий, ка-сающихся трех сторон деятельности образовательных учреж-дений:

1) контроль за деятельностью образовательных учрежденийв части исполнения законодательства, качества формируе-мых результатов, подготовки и аттестации научных и науч-но-педагогических кадров;

2) проверка (и оценка) условий осуществления образователь-ной деятельности на соответствие установленным требова-ниям (лицензирование и аккредитация);

3) участие в аттестации научных и научно-педагогическихкадров.

Рособразование [130] реализует административное руковод-ство подведомственными организациями:

• осуществляет полномочия собственника в отношении феде-рального имущества;

• осуществляет функции главного распорядителя и получа-теля средств федерального бюджета;

• осуществляет функции государственного заказчика феде-ральных целевых программ;

49

• организует повышение квалификации и переподготовкунаучно-педагогических работников государственных учре-ждений высшего профессионального образования и госу-дарственных научных организаций системы высшего и по-слевузовского профессионального образования;

• определяет контрольные цифры приема граждан, обучаю-щихся за счет средств федерального бюджета, а также кво-ты по целевому приему;

• размещает на конкурсной основе среди высших учебных за-ведений государственное задание по подготовке специали-стов с высшим профессиональным образованием и др.

Разграничение полномочий между органом управления и под-ведомственными ему организациями представлено в табл. 1.6.

Таблица 1.6. Разграничение полномочий между органомуправления и подведомственными емуорганизациями

Орган управления Подведомственные организацииОпределение условий функцио-нирования по направлениям де-ятельности организации

Самостоятельное выполнениеопределенных условий функци-онирования

Установление нормативов ре-сурсного обеспечения деятель-ности

Обеспечение достижения ре-зультатов в пределах выделяе-мых по нормативам ресурсов

Установление показателей прие-ма на обучение в образователь-ные учреждения

Осуществление приема на обу-чение в соответствии с установ-ленными показателями

Контроль соблюдения установ-ленных условий и качества по-лучаемых результатов

Предоставление информации оходе функционирования и полу-чаемых результатах

За каждым уровнем управления законодательно закрепленряд полномочий, реализуемых в виде принимаемых управлен-ческих решений, определяющих условия и параметры функци-онирования нижестоящего уровня (уровней) управления, самогоэтого уровня (самого себя), подведомственных ему организаций.

50

С одной стороны, многообразие полномочий указывает на до-статочно широкий объем самостоятельности каждого уровняуправления. С другой стороны, представленные перечни не поз-воляют судить о том, насколько полно и всесторонне указанныеполномочия отражают роль и участие каждого уровня в процес-се функционирования системы образования, а также степень ихполноты для осуществления управления системой образования.

Такое распределение полномочий, основанное на разделениифункций установления условий и контроля за их соблюдением,с одной стороны, и осуществлением деятельности в заданныхусловиях, с другой стороны, выглядит логично, но ограничиваетвозможности управления:

• наличие конкретного перечня принимаемых решений в об-ласти установления условий функционирования образова-тельных учреждений позволяет изменять только этиусловия;

• установление образовательным учреждениям условий осу-ществления деятельности не сопровождается принятием ор-ганами управления на себя обязательств по ресурсномуобеспечению их выполнения;

• контроль за качеством результатов деятельности образова-тельных учреждений не предваряется установлением тре-бований к нему; очевидно подразумевается контроль за ис-полнением государственных образовательных стандартов;

• контроль и надзор выглядят самодостаточными, не высту-пая в качестве источника информации для принятия соот-ветствующих управленческих решений по улучшению со-стояния системы образования и ее результатов;

• возможности воздействия на качество результата ограни-чиваются набором тех условий, которые могут быть уста-новлены и изменены органами управления образованием;следовательно, необходимы механизмы не только оценкикачества получаемого результата и степени соответствиядействующих условий установленным, но и подходы к фор-мированию решений по изменению этих условий.

51

Судя по приведенным выше оценкам состояния системы об-разования и результатам ее функционирования, состав и содер-жание полномочий органов управления образованием нуждают-ся в дальнейшем совершенствовании, поскольку не обеспечиваютдостижения поставленных целей.

1.3. Место управления в процессе модернизациисистемы образования

Модернизация системы образования в программных докумен-тах и отдельных работах [79,129,133,143,144] представляется какпроцесс изменения состава входящих в нее элементов, взаимо-связей и взаимодействия между ними, приводящий к улучшениюфункционирования всей системы. В материалах Государственно-го совета Российской Федерации [92] модернизация представленакак комплексное, всестороннее обновление всех звеньев образова-тельной системы и всех сфер образовательной деятельности в со-ответствии с требованиями современной жизни, при сохранениии умножении лучших традиций отечественного образования. Подулучшением функционирования понимается повышение следую-щих характеризующих ее параметров:

• доступности образования;• качества образования;• эффективности использования потребляемых ресурсов.Следует отметить, что несмотря на выделение указанных ха-

рактеристик системы образования в качестве показателей степе-ни ее развития, до настоящего времени не разработано подходовк их определению, расчету количественных значений и оценке наэтой основе состояния системы. Тем не менее, именно эти пока-затели отражают содержание требований, предъявляемых к си-стеме образования различными субъектами, и именно их нужноиспользовать для указанных целей, а также для оценки общеси-стемных последствий реализуемых мероприятий по модерниза-ции образования.

52

Характерной особенностью модернизации образования явля-ется ее реализация посредством осуществления мероприятий позамене существующих форм, механизмов и процедур функциони-рования и взаимодействия элементов системы на более современ-ные в соответствии с представлениями субъектов управления. За-мена осуществляется в форме прямого замещения ”старых“ форми механизмов на ”новые“ или внесения изменений в существую-щие формы и механизмы. В обоснование таких изменений приво-дятся разного рода аргументы относительно преимуществ пред-лагаемых нововведений по сравнению с действующими формамии механизмами. В качестве примера можно привести обоснова-ния необходимости создания новой формы— автономного учре-ждения [146,147].

Следует учитывать, что модернизация может вносить разно-образные изменения в отдельные элементы системы образования,формировать новые или изменять существующие взаимосвязимежду ними, изменять порядок взаимодействия по действующими создаваемым взаимосвязям, приводя в результате состояниевсей системы к изменению. Соответственно, управление образо-ванием в условиях модернизации значительно усложняется. Натакое усложнение обращалось внимание еще в 2001 г. при подве-дении итогов реализации Инновационного проекта развития об-разования [166, с. 10]. В частности, применительно к высшемупрофессиональному образованию предполагалось, что управле-ние будет осуществляться по трем основным направлениям:

• управлять высшим образованием в том виде, как это сло-жилось к настоящему времени;

• управлять переходом высшего образования в некоторое но-вое состояние, предусмотренное документами по развитиюобразования;

• управлять новой системой и ее отдельными новыми состав-ными элементами по мере их формирования.

Однако в действующей схеме управления процессы, связан-ные с модернизацией образования, соответствующего отраженияне получили.

53

Поскольку совокупность реализуемых мероприятий может непривести к улучшению состояния системы образования, было быправильнее заменить термин ”модернизация“ термином ”измене-ние или преобразование“. В монографии сохранен термин ”мо-дернизация образования“, используемый в смысле реализациимероприятий, направленных на улучшение состояния системы об-разования по указанным выше параметрам, что не исключает от-сутствия такого улучшения.

Модернизация образования осуществляется по следующей ос-новной схеме:

1) определяются формы, механизмы и процедуры, требующиезамены или изменения;

2) разрабатываются замещающие формы, механизмы и проце-дуры или изменения, которые будут в них внесены;

3) действующие формы, механизмы и процедуры замещаютсяразработанными или в них вносятся изменения.

Нетрудно видеть, что данная схема практически идентичнаобщей схеме управления образованием (рис. 1.5).

Соотнесение основных шагов по модернизации с управлениемобразованием показывает следующее:

• определение форм, механизмов и процедур, требующих за-мены или изменения, осуществляется в рамках оценки со-стояния системы образования относительно поставленнойцели;

• разработка замещающих форм, механизмов и процедур илиизменений, которые будут в них внесены, осуществляетсяв рамках определения путей изменения состояния системыобразования;

• замещение или изменение действующих форм, механизмови процедур осуществляется в системе образования после со-здания условий для изменения; это указывает на то, чтодействия по замещению, изменению и реализации разрабо-танных форм, механизмов и процедур осуществляются запределами собственно управления системой образования.

54

Система образования

Цель

Оценка состояния относительно цели

Определение путей изменения состояния системы образования

Создание условий для изменения состояния системы образования

Органы управления образованием

Управленческое воздействие

Информация о состоянии системы

Рис. 1.5. Общая схема управления системой образования

Таким образом, действия по модернизации системы образова-ния могут быть разделены на две составляющих:

• управленческую— разработка решения по модернизациии включение его в систему образования;

• реализационную—функционирование системы образова-ния в измененных условиях.

Отсюда следует, что с позиций управления модернизация об-разования не является особенным процессом и реализуется в рам-ках обычного управления. Для ее обеспечения управление долж-но содействовать достижению целей модернизации, обеспечиватьнеобходимое взаимодействие элементов системы образования,т. е. иметь модернизацию системы в качестве одной из целей своейдеятельности.

Специфической характеристикой системы образования счи-тается тот факт, что конечные результаты ее функционированияи возможность оценки их количественных и качественных пока-зателей отдалены от момента возможного управленческого воз-

55

действия достаточно большим интервалом времени, определяе-мым длительностью реализации полного цикла образовательнойпрограммы. Для общего образования этот интервал составляетне менее трех лет, для высшего — от четырех до шести лет. Ины-ми словами, внести изменения в образовательный процесс по егорезультатам, что является одним из элементов модернизации об-разования, можно после его завершения в рамках соответствую-щего уровня образования.

Такой подход представляется не совсем верным. Следует от-метить, что оценка результатов, например, производства с дли-тельным циклом осуществляется путем контроля не только ко-нечного результата или его этапов, но даже отдельных опера-ций, не дожидаясь полной готовности продукции. С нашей точкизрения, не существует принципиальных препятствий для анало-гичного подхода и к образовательному процессу, что на практи-ке в какой-то мере реализуется путем проведения различных поформе и содержанию контрольных и оценочных мероприятий.Проблема, следовательно, заключается не в длительном циклеобразования, не в недостаточности контроля и оценки, а в обес-печении соответствия промежуточных контрольных и оценочныхмероприятий оценке конечного результата, в значимости резуль-татов этих промежуточных мероприятий для получения оценкивозможного конечного результата.

Проблемой является также и выделение измеримых количе-ственных и качественных характеристик результатов деятельно-сти как системы образования в целом, так и отдельных ее эле-ментов — стандартов и программ, образовательных учреждений,научных и обеспечивающих организаций и органов управленияобразованием. Это иллюстрируется, в частности, непрекращаю-щимися дискуссиями относительно понятий ”качество образова-ния“, ”качество деятельности учебного заведения“, ”качествоуправления“ и методов их измерения. Количественные характе-ристики отдельных элементов могут выступать основой для опре-деления качественных показателей, однако сами по себе они ненесут содержательного смысла и не могут использоваться как до-

56

статочные для оценивания деятельности системы и ее подсистем.В полной мере это можно отнести, например, к показателям долирасходов на образование в ВВП, используемым в международныхсопоставлениях и оценках состояния системы образования, пред-ставляющимся в этом смысле бессодержательными.

Следует также отметить, что в систему образования входятактивные элементы с собственным целеполаганием, обладающиеопределенной автономией и достаточно широкими возможностя-ми адаптации к изменениям внешней среды и управляющим воз-действиям. С учетом отмеченной выше длительности интерва-ла времени, отделяющего момент принятия решения от момен-та ”измерения“ и оценки результатов влияния этого решения нафункционирование системы, очевидными являются сложности,возникающие перед органами управления.

Управление образованием должно не только учитывать отме-ченные особенности управляемых объектов, но и одновременноформировать управляющие воздействия в соответствии с пред-полагаемым ”будущим“, то есть на основе некоторой модели илипрогноза развития. Иначе говоря, необходимо отчетливо пони-мать, что принимаемые сегодня управленческие решения в боль-шинстве своем могут привести к существенным изменениям в си-стеме только через определенный срок и, с учетом адаптивностиэлементов, могут привести к результатам, существенно отличаю-щимся от предполагаемых, в том числе и вследствие измененийвнешней среды.

В связи с этим важнейшую роль для системы образования иг-рают вопросы выбора механизмов управления и необходимых дляих эффективного использования контроля и оценки результатов,моделирования и прогнозирования изменения состояния системыобразования.

В процессе управления выделяются следующие этапы:• определение цели в виде желаемого состояния объекта

управления, к которому он должен прийти, или желаемо-го направления его движения, достижение которой должнообеспечивать управление;

57

• определение текущего положения объекта и (или) траекто-рии его движения относительно цели— позиционирование;

• определение последовательности управляющих воздей-ствий, направленных на передвижение объекта в желаемоесостояние или изменение направления его ”движения“,и определение необходимых для этого ресурсов — програм-ма достижения цели;

• реализация управляющих воздействий, обеспечивающих

”движение“ объекта к намеченной цели— выполнение про-граммы.

Этапов может быть больше, они могут быть расписаны бо-лее детально, в схеме должна наличествовать обратная связь длякоррекции движения объекта управления, но суть дела от этогоне меняется. Для осуществления управления тем или иным объ-ектом необходимо с определенной степенью регулярности выпол-нять следующие действия.

1) Намечать желаемое положение объекта, по каким-либо вы-бранным параметрам лучшее, нежели то, которое он за-нимает в настоящее время. Для этого необходимо опреде-лить (выбрать или сконструировать) параметры (показате-ли), по которым можно оценивать (характеризовать) поло-жение объекта; при этом параметры должны быть измери-мы и едины для всех положений объекта.

2) Определять положение объекта управления относительнопоставленной цели, оценивать отклонение от намеченнойтраектории движения и т. д.

3) Определять, каким образом будет (должно) меняться поло-жение объекта при переходе из существующего положенияв желаемое.

4) Разрабатывать меры по изменению параметров (показате-лей) объекта для изменения его положения.

5) Определять, как будет влиять совокупное изменение пара-метров объекта на его положение относительно поставлен-ной цели.

58

6) Определять, каковы будут последствия управляющих воз-действий в ходе передвижения или перемещения объекта.

7) Осуществлять необходимое воздействие на объект управле-ния для приведения его в желаемое состояние.

Разумеется, это не является исчерпывающим перечнем управ-ленческих действий. Различные определения [33,88, и др.] описы-вают управление как последовательность различных действий,выделяя те или иные его стороны и агрегируя другие. В част-ности, в приведенном перечне не указываются такие составныечасти управления, как мотивирование работников на выполне-ние разработанных мер и осуществление контроля их выполне-ния, на что обращается внимание в менеджменте. Но сделано этоиз тех соображений, что мотивирование может рассматривать-ся как элемент воздействия на объект управления, а контрольможно представить как составную часть определения положенияобъекта управления относительно цели.

Наиболее существенными в этом процессе являются измере-ние параметров объекта управления, их сопоставление с постав-ленной целью (целями), оценка и прогнозирование изменений.

Если учесть, что изменение положения объекта управленияили траектории его движения в случае сложных систем, к ко-торым относится система образования, обусловлено не толькоуправляющим воздействием субъекта управления, но и рядомдругих факторов, связанных с изменениями внешней средыи внутренними изменениями объекта, осуществление указанныхдействий должно происходить достаточно часто, если не сказатьпостоянно, а управляющие воздействия в соответствии с получа-емыми результатами должны регулярно корректироваться.

Приведенные выше положения являются достаточно тради-ционными. Для подтверждения можно сослаться на работы, по-священные проблемам управления, в том числе в образовании,в которых авторы придерживаются аналогичного подхода [33,88,115,116,168,188, и др.].

Следует отметить, что одним из инструментов современногоуправления образованием также являются неформализованные

59

механизмы принятия решений, опирающиеся на опыт и интуи-цию управленцев и привлекаемых ими экспертов, при ограни-ченном применении объективизированной информации9. В рядеработ уже отмечалось отсутствие явно и конструктивно сфор-мулированной цели развития системы образования [26, 36]. Этоозначает, в частности, что желаемое состояние, в которое необхо-димо перевести систему, или желаемое направление ее движенияв случае невозможности описания конечного состояния опреде-лены недостаточно четко. В качестве примеров можно привестиФедеральную программу развития образования (на 2000–2005 го-ды), в которой были сформулированы двенадцать целей [142], на-правленных на ”развитие системы образования в интересах фор-мирования гармонично развитой, социально активной, творче-ской личности и в качестве одного из факторов экономическогои социального прогресса общества на основе провозглашенногоРоссийской Федерацией приоритета образования“10, программумодернизации образования [76], в которой цели сформулированыв самом общем виде (”Цель модернизации образования состоитв создании механизма устойчивого развития системы образова-ния“), а также другие документы и материалы концептуальногои программного характера.

Отсутствие целей, определенных в терминах измеримыхпоказателей состояния или движения, ведет к невозможности по-зиционирования текущего состояния системы образования отно-сительно этих целей, что, в свою очередь, не позволяет осуществ-лять деятельность, направленную на их достижение, т. е. управ-лять образованием. Соответственно, остальные действия в рам-ках управления также должным образом не реализуются и немогут реализовываться. В качестве примера можно указать наотсутствие принятых измерителей для оценки основных харак-теристик системы образования— доступности, качества и эффек-

9Вероятно, такой подход к управлению не является чем-то особеннымименно для образования.

10Аналогичные цели поставлены и в Федеральной целевой программе раз-вития образования на 2006–2010 годы [133].

60

тивности, что делает управление системой во многом субъектив-ным процессом, не опирающимся на измеримые и подтверждае-мые параметры.

Следует учесть, что образование, как и иные системы такойсложности, имеет источники саморазвития. Образование можетменять свое состояние вне зависимости от наличия или отсут-ствия управленческого воздействия, само переходить в новое со-стояние, которое может оказаться лучше существующего. Нов равной мере оно может оказаться и худшим. И, главное, это сос-тояние может оказаться не соответствующим ожиданиям субъек-тов, заинтересованных в развитии образования. С точки зрениясубъекта управления такое положение следует считать недопу-стимым и как можно раньше оценивать текущее положение и по-следствия движения системы образования, формировать и реа-лизовывать управляющие воздействия, которые переводят его натраектории, ведущие к необходимым и (или) более приемлемымрезультатам или состояниям.

Естественно задаться вопросом, каким образом осуществляет-ся управление образованием в настоящее время, если цели опре-делены недостаточно четко, измерители состояния системы обра-зования не разработаны, а управленческие действия затрудненыневозможностью позиционирования объекта управления относи-тельно нечетко сформулированных целей.

Практика показывает, что основным в управлении образова-нием является метод частных улучшений, совершенствования от-дельных отношений в системе образования, ”устранения имею-щихся недостатков“. В данном случае все эти обозначения рас-сматриваются как синонимы. Содержание этого метода основанона выделении наиболее значимых с точки зрения субъекта управ-ления, а точнее — руководства органа управления образованиемнедостатков, препятствующих улучшению положения в образо-вании. При этом положение также оценивается субъектом управ-ления, причем ни процедура такой оценки, ни даже подходы донастоящего времени не определены, хотя понимание необходи-мости такой оценки постепенно формируется. Наверное, это не

61

худший вариант организации управления, применяемый давно,но, видимо, и не лучший, поскольку именно этот подход создалто состояние образования, которое имеется в настоящее времяи подвергается критическим оценкам. Кроме того, частные улуч-шения, как правило, не приводят к улучшению положения систе-мы в целом, что не обсуждается ввиду отсутствия методологиитакой оценки.

Несмотря на широкое распространение метода частных улуч-шений, он не является единственно возможным. Международныйопыт свидетельствует о том, что в разное время в организацииуправления образованием применялись различные модели [13],базирующиеся в конечном счете на определении цели— стратеги-ческой, оперативной, или краткосрочной, т. е. отличающейся повремени или масштабам, но определенной, позволяющей сравни-вать с ее параметрами текущее положение, разработке ряда ва-риантов достижения поставленной цели и выбор по тем или инымпризнакам наиболее подходящего варианта, разработку и реали-зацию набора мероприятий для достижения поставленной цели.Более подробно эти модели рассматриваются отдельно.

Различные модели организации управления образованиемпредставляют собой в конечном счете разнообразные вариантыреализации управления по целям. Вместе с тем наличие несколь-ких, хотя и подобных, но не тождественных подходов позволяетпредположить, что для разных объектов управления или для раз-ных целей более подходящими могут быть разные подходы, одна-ко критериев выбора подходящего для различных условий покане разработано. Можно отметить, что некоторые из них в той илииной степени применялись, но только для организации управле-ния профессиональным образованием.

Например, еще в 1928 г. [49] перед высшим профессиональнымобразованием как отраслью народного хозяйства были поставле-ны конкретные цели на пятилетний период, отражающие общуюнаправленность политики индустриализации страны и касающи-еся расширения масштабов ее деятельности:

62

• увеличить в два раза удельный вес инженерно-техническогосостава в крупной промышленности;

• начать организацию нескольких втузов нового типа с дове-дением срока обучения в них до 3–4 лет;

• расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобык концу пятилетия соотношение между количеством инже-неров и техников было не менее двух к трем.

При осуществлении совершенствования управления необходи-мо иметь в виду ограниченность применения той или иной моделиво времени. Управление, независимо от построения, носит вре-менный характер и должно, соответственно, время от временименяться. Момент изменения определяется следующими факто-рами:

• достижением поставленной цели или постановкой новыхцелей;

• существенным изменением внешних условий функциониро-вания объекта управления;

• отклонением от выбранной траектории развития на некото-рую предельную (заранее установленную) величину;

• изменением состояния объекта сверх установленного уров-ня, если такового быть не должно, или отсутствием измене-ний состояния, если таковое должно было быть.

Два последних фактора можно рассматривать как вариант

”недостижения“ поставленной цели в рамках существующей ор-ганизации управления. При этом величина отклонения и времяизменения состояния должны быть не только заранее установле-ны, но и известны системе управления. В этом смысле изменениеструктуры управления образованием в 2004 г. — соединение об-разования и науки в рамках одного министерства, выделение от-раслевых агентств и служб—можно с известной осторожностьюотнести как раз к этому варианту.

Организация управления образованием, кроме проблемы по-становки цели, требует также решения двух важных проблем:описания целевого и текущего состояний системы образования

63

и оценки ”удаленности“ текущего состояния от целевого. Разу-меется, их решение следует понимать как разработку и регуляр-ное применение методологии, т. е. способов, механизмов и проце-дур описания и оценки. Не будет слишком смелым утверждение,что в настоящее время какого-то сложившегося единого подхо-да в этом направлении нет. Чтобы в этом убедиться, достаточнопосмотреть аналитические материалы по системе образования.

Кроме решения методологических проблем необходимо соот-ветствующее информационное обеспечение этой работы. Запоследнее время выполнен ряд работ по мониторингу экономи-ки образования, в которых применены различные методы сбо-ра и анализа информации по системе образования, публикуют-ся статистические и социологические данные о системе образо-вания, разработаны предложения по совершенствованию формгосударственного статистического наблюдения. На основе мате-риалов исследований были сделаны интересные выводы о состо-янии экономики образования [59,103].

Следует отметить работы по мониторингу в рамках разработ-ки общероссийской системы оценки качества образования. Одна-ко к настоящему времени эти работы только развертываются и,в основном, находятся на стадии проектирования.

Управление образованием должно базироваться на исходнойинформации трех основных видов: собственно информации о со-стоянии системы образования, ее подсистем и элементов, описа-нии состояния (текущего и будущего), оценке состояния. Можносказать, что они равно необходимы, т. е. их наличие является обя-зательным условием управления, что может быть проиллюстри-ровано в виде схемы на рис. 1.6.

Мониторинг можно считать основным источником информа-ции для системы управления образованием. Он реализуется в ви-де системы, обеспечивающей решение следующих основныхзадач:

• сбора, первичной обработки, хранения и представления ин-формации, характеризующей состояние системы образова-

64

ния и позволяющей оценивать и прогнозировать измененияэтого состояния;

• формирования наглядного представления о системе образо-вания.

Мониторинг Оценка состояния системы образования

(текущего и прогнозируемого)

1. показатели 2. критерии 3. процедура 4. организация

Прогнозирование развития системы

образования

1. процедура 2. организация

Описание состояния системы образования в целом и ее отдельных элементов

Требования к структуре и объему информации Описание состояния системы образования

Рис. 1. Подготовка исходной информации для системы управления образованием

Информация для/из системы управления

Рис. 1.6. Формирование исходной информации для управленияобразованием

Кроме того, должны решаться и другие задачи частного ха-рактера, касающиеся характеристики отдельных сторон системыобразования.

Результатом мониторинга является информация в виде, удоб-ном для оценки состояния и прогнозирования изменения состо-яния системы образования. Особенностью мониторинга являетсяпредставление информации ”на определенный момент времени“и, что называется, ”post factum“, т. е. по результатампроизошедших событий, причем не обязательно по итогам опре-

65

деленного временного периода. Мониторинг должен основывать-ся на потребностях работ по оценке и прогнозированию состояниясистемы образования по составу, форме и срокам представленияинформации, а также на требованиях субъекта управления. Этитребования включают в себя:

• периодичность представления информации;• систему показателей;• сферу охвата: вся система образования, отдельные подси-

стемы, выборки;• требования к методологии сбора и обработки;• формы представления, в т. ч. электронные, и др.Существенным условием эффективности приведенной схемы

является то, что мониторинг должен быть единственным источ-ником информации о состоянии системы образования. Тем самымдолжно обеспечиваться информационное единство всего управле-ния системой, достоверность информационного обеспечения и от-носительная полнота охвата. Кроме того, следует подчеркнуть,что в рамках системы мониторинга не определяется, по крайнеймере самостоятельно, какая именно информация и в каком объ-еме должна собираться, а также круг процессов, которые необ-ходимо отображать. Соответствующие требования поступают отдругих блоков.

Одновременно мониторинг определяет временные рамки про-ведения всех работ по подготовке исходной информации, посколь-ку другие работы должны выполняться по результатам монито-ринга с той же периодичностью и в те же сроки.

В настоящее время мониторинг в образовании ограничен, посуществу, государственным статистическим наблюдением, совер-шенствование которого является постоянной задачей, и тольконачавшимся развертыванием мониторинга экономики образова-ния. Дальнейшее его развитие должно осуществляться в тесномвзаимодействии с оценкой и прогнозированием состояния образо-вания.

Прогнозирование в рамках предложенной схемы рассматрива-ется как определение возможных состояний системы образования

66

в будущем. В настоящее время прогнозирование осуществляетсяв основном в следующих случаях:

• при определении контингентов учащихся дошкольного и об-щего образования, имеющих статус общедоступных;

• при определении выпусков из учебных заведений различ-ных уровней образования для определения контингента по-ступающих на следующий уровень обучения;

• при определении потребности в средствах на образование,поскольку в основу расчета потребности положены контин-генты учащихся;

• при формировании разного рода программ развития систе-мы образования или ее подсистем.

Отличительной особенностью прогнозирования в системе об-разования является отсутствие единой методологии и разрабо-танных подходов. Следствием этого являются низкая формали-зация прогнозных расчетов, высокий уровень качественной и оце-ночной (субъективизированной экспертной) составляющих, высо-кая трудоемкость прогнозов и длительный срок их разработки.Практически не получило развития моделирование состояния си-стемы образования.

Оценивание состояния системы образования представляетсяочень важной и с двух следующих позиций. Определение факти-ческого положения системы позволяет:

• оценить степень достижения ее ”идеального“ или желаемо-го состояния при условии, что таковое состояние сформу-лировано в тех же терминах или показателях, что и факти-ческое (текущее) состояние;

• определить направление и динамику изменения состояния(”скорость движения“) системы, если основная цель сфор-мулирована в терминах процесса: ”усилить“, ”повысить“,

”улучшить“ и т. д.Следует отметить, что именно в терминах процесса в настоя-

щее время сформулированы в основных программных докумен-тах цели развития образования [75, 144]. При этом, однако, от-

67

сутствуют подходы к количественной оценке степени реализацииэтих целей.

Оценка состояния системы образования представляет собойпозиционирование обобщенных характеристик системы относи-тельно шкалы (или набора шкал) измерения характеристик си-стемы от ”плохого“ состояния до ”хорошего“. Оценка состояниясистемы образования должна производиться в двух аспектах: ка-чественном (хорошо–плохо) и количественном (насколько хорошоили плохо). Кроме того, оценивая состояние системы образованияв двух и более точках, мы получаем возможность:

• оценить изменения в системе образования за определенноевремя;

• оценить динамику (скорость) изменения тех или иных па-раметров системы образования;

• оценить эффективность использования ресурсов, выделяе-мых системе образования, сопоставляя их с параметрамипроизошедших изменений;

• оценить степень управленческого воздействия на систему,результативность принимаемых управленческих решений.

Эти рассуждения не отвечают на вопрос о том, каким обра-зом нужно проводить такую оценку. Разработанного подхода по-ка нет, хотя за последнее время были выполнены работы, связан-ные, например, с оценкой уровня развития системы образованиядля формирования бюджета развития [124] и содержащие пред-ложения по проведению такой оценки, с оценкой доступности [14]и экономической устойчивости [22] высшего профессиональногообразования.

Решение проблемы оценки состояния системы образованиятребует решения ряда важных задач, в частности:

• определения измеримых количественных и качественныхпоказателей, характеризующих состояние системы образо-вания;

• определения обобщенных показателей, характеризующихкачественный уровень системы образования (хорошо–плохо,лучше–хуже и др.);

68

• разработки алгоритмов определения взаимосвязи наборовзначений количественных показателей с показателями ка-чественного уровня;

• разработки подходов к интерпретации наборов показателейоценки состояния и др.

В настоящее время оценка состояния системы в целом осу-ществляется на описательном уровне. В отдельных случаях, в за-висимости от целей проводимых работ, сопоставляются значенияколичественных параметров (в динамике или по странам, напри-мер) и из этого сопоставления делаются выводы об улучшенииили ухудшении состояния системы образования по данному па-раметру. Особенно часто такие выводы делаются на основаниисопоставления данных о финансировании образования. Можносказать, что такой подход характеризует лишь частичные (ло-кальные) изменения, но отнюдь не состояние системы в целом.Косвенным подтверждением такой точки зрения является функ-ционирование образования даже в самые сложные в части фи-нансирования годы (табл. 1.7).

Изменение доли финансирования высшего профессионально-го образования по отношению к ВВП в 1996–1998-х годах бы-ло сравнительно небольшим, но именно эти годы характеризова-лись резким обострением проблемы недофинансирования, а сте-пень удовлетворения потребностей, например, вузов в бюджет-ных средствах по расчетам автора не превышала 25%.

Однако при этом образование продолжало работать. Можнотолько предполагать, за счет каких внутренних резервов это де-лалось, каковы были системные последствия этого периода, когдаи в каких формах они проявились или проявятся.

Для оценки состояния системы образования в соответствиис основными целями ее модернизации нужны, таким образом, по-казатели, соответствующие поставленным целям и позволяющиеопределять значения показателей доступности, качества и эф-фективности образования.

Оценка доступности образования может быть представленакак количественная характеристика предоставляемой граждани-

69

ну возможности занять место для обучения в образовательномучреждении. Автором разработан описанный ниже показательоценки доступности образования и определены особенности егорасчета для различных уровней образования.

Таблица 1.7. Показатели финансирования системы образования(млрд. руб.)

Год1996 1997 1998 1999 2000

Валовой внутреннийпродукт (ВВП) 2300,0 2700,0 2840,0 4000,0 5100,0Расходы федеральногобюджета 435,8 529,8 499,9 575,1 801,4в том числе:на образование 15,2 18,5 17,3 20,9 31,5в % к ВВП 0,66 0,68 0,61 0,52 0,62в % к расходам бюд-

жета 3,49 3,49 3,45 3,63 3,93из них:на подготовку кадровв вузах 8,7 10,6 10,0 13,0 19,2в % к ВВП 0,38 0,39 0,35 0,33 0,38в % к расходамбюджета 1,99 1,99 2,00 2,26 2,40в % к расходамна образование 57,18 57,22 57,98 62,41 60,95

Показатели финансирования 1996–1997 гг. приведены в деноминиро-ванных величинах.

Качество образования представляет собой серьезную пробле-му, так и не получившую должного решения. До настоящего вре-мени не разработан операциональный показатель (или показате-ли), характеризующий этот параметр. Поэтому управлениеобразованием по параметру его качества представляет собой вомногом субъективный процесс, основанный на предположенияхотносительно факторов, определяющих качество, и экспертныхоценках. Ввиду этого реализация мероприятий по повышению

70

качества образования в рамках его модернизации не может бытьподтверждена данными измерений. В качестве одной из формоценки качества общего образования используются результатыЕдиного государственного экзамена (ЕГЭ), но этот подход по-ка является недостаточно разработанным для использования вуправлении.

Оценка экономической эффективности образования также яв-ляется серьезной проблемой, не получившей решения. Авторомпредложен описанный ниже показатель оценки эффективностипрофессионального образования через определение его связис рынком труда. Это позволяет также оценить степень удовле-творения потребности экономики в кадрах с профессиональнымобразованием.

Наличие показателей оценки доступности и эффективностиобразования позволяет формировать управленческие решения поих изменению в соответствии с поставленными целями и задача-ми, а также оценивать результативность реализации мероприя-тий по модернизации образования. Отсутствие измерителейкачества образования делает управление по этому параметруумозрительным. Соответственно измерение качества в системеобразования становится и большой управленческой задачей.

71

Глава 2. Зарубежный опытсовершенствования управленияобразованием

2.1. Основные модели управления образованиемв развитых странах

Неотъемлемой частью большинства научных исследований,проводимых главным образом в сфере высшего профессиональ-ного образования, достаточно долго был анализ государственныхсистем высшего образования. В этом направлении были предпри-няты попытки разработки пригодных для использования типоло-гий государственных систем управления в целях изучения в нихмежстрановых отличий и комплексности национальных схемуправления высшим образованием [195,213,216,224,235,242–244,254, и др.].

Одной из первых и наиболее часто упоминаемых моделей ти-пологизации систем управления является трехгранная модельБартона Кларка (Burton Clark), которая была разработана ещедо того, как теория менеджериализма стала проникать в сферуадминистративного управления [201]. В соответствии с данноймоделью развитые и индустриальные страны различаются ”ко-ординационными“ мерами в управлении сферой высшего образо-вания. Эти меры располагаются между тремя осями:

• координация, где наиболее значимую роль играет рынок(например, в США);

• координация, где наиболее значимую роль играет государ-ство (например, бывший СССР и Швеция);

72

• координация, в основе которой лежит влияние со стороныакадемической олигархии (например, Италия и Великобри-тания).

Системы управления высшим образованием разных стран ис-пользуют различные формы сочетания всех трех направлений ко-ординации, соответственно их системы управления отличаютсяразличным положением в указанных координатных плоскостях.

Характеризуя представленную модель, в дальнейших иссле-дованиях отмечалось, что Кларк не разрабатывал каких-либочетких критериев для классификации стран по характеристикамсистем управления высшим образованием, рассматривая взаимо-отношения между государством и учебными заведениями в раз-резе ”начальник–подчиненный“. Например, в Швеции государ-ство играло доминирующую роль в сфере образования в нача-ле 1980-х годов и имело возможность использовать этот фактв своих целях (государственная модель управления), в то времякак во Франции министерство образования не могло себе позво-лить, даже обладая соответствующей компетенцией, действоватьсамостоятельно без опоры на авторитет ученых и администра-тивные ресурсы высших учебных заведений (более сбалансиро-ванная модель взаимодействия между государством и академи-ческим сообществом). В Италии университеты находятся полно-стью под управлением академического сообщества, невзирая наформально сильные позиции государства в сфере высшего обра-зования [201].

Несомненными достоинствами модели являются ее нагляд-ность и возможность позиционирования различных систем управ-ления относительно небольшого числа важных характеристик ис-пользуемых инструментов управления: государственных, рыноч-ных, академических и на этой основе сравнивать эти системыдруг с другом. Обращает на себя внимание, как и в других слу-чаях такого рода сопоставлений, один простой вопрос, который,с нашей точки зрения, сильно уменьшает полезный эффект мо-дели. Вопрос этот связан с количественной оценкой используе-мых характеристик, которая представляет собой серьезную про-

73

блему, так до настоящего времени не получившую разрешения.Используемая двоичная оценка ”сильное–слабое“ представляетсянедостаточной. Кроме того, судя по описанию, модель использу-ет в качестве граничных точек субъективную оценку существо-вавших в момент разработки систем управления высшим обра-зованием. Можно отметить, что модель, решая задачу сравнениясистем управления, не отвечает на вопрос: ”Какая из них лучшеобеспечивает достижение целей, поставленных перед системамивысшего образования той или иной страны?“ Модель, таким об-разом, можно рассматривать как классификацию систем управ-ления по трем характеристикам.

В довершение критики можно отметить слабость управлен-ческого смысла точки, принятой за нулевую. В самом деле, какследует характеризовать систему управления, в которой слабовыражены все три характеристики? Тем более, что именно такБ.Кларк характеризовал систему управления высшим образова-нием в Великобритании. Очевидно, что там должна присутство-вать в качестве определяющей характеристика, не отраженная вмодели. А если эту характеристику включить в модель, то этоне только ее сильно усложнит, но и, возможно, исказит смыслполученных с ее помощью результатов.

С момента опубликования работы Б.Кларка в 1983 г. [202]были разработаны другие схожие типы моделей, которые ссы-лались на его трехгранную модель —Бечер и Коган (Becher andKogan, 1992), Нив и ван Вут (Neave and van Vught, 1994), Бергку-ист (Bergquist, 1992), Карри и Фишер (Curry and Fischer, 1986),Макдениэл (McDaniel, 1996).

Одним из наиболее часто цитируемых исследований в областиуправления, разработанных в последнее время, является рабо-та ван Вута, который сократил трехкоординатное пространствоКларка до двух типов моделей управления высшим образова-нием: государство-контролер (state control model) и государство-наблюдатель (state supervising model). Следует отметить, что этимодели были сформулированы ван Вутом [266] на основе двухразличных моделей государственного управления:

74

• рационального планирования и контроля (rational planningand control), представляющего постановку целей, задач,определение условий функционирования, ресурсного обес-печения, контроля и т. д.;

• саморегулирования (self-regulation), где все указанные па-раметры определяются без участия государства.

Согласно подходу ван Вута модель, в рамках которой государ-ство выступает в качестве контролера, распространена во мно-гих европейских странах и характеризуется сильным влияниемсо стороны государственного бюрократического аппарата, с од-ной стороны, и сравнительно сильными позициями академиче-ской олигархии в университетах, с другой стороны. В рамках дан-ной модели целью вмешательства государства в управление явля-ется регулирование условий доступности образования, программобучения, требований к дипломам, системы экзаменов, кадро-вых вопросов и системы оплаты труда академического персо-нала. Академическое сообщество удерживает существенно силь-ные позиции в сфере регулирования внутриуниверситетских про-цессов, в частности касательно вопросов содержания образова-ния и выбора направлений и проведения научных исследований.В большинстве стран, тем не менее, имеет место сочетание двухисточников влияния— государства и академической олигархиибез какого-либо стремления их разделить. Наиболее слабым зве-ном в государственной модели управления является внутриуни-верситетский менеджмент, который является, как правило, ис-ключительной прерогативой администрации. Подобная системауправления регулируется по двум направлениям воздействия—академического университетского сообщества и государственногобюрократического аппарата [201,266].

Представляется, однако, что в данной модели характеристи-ка государства как контролера недостаточно полно отображаетего роль в управлении высшим образованием. Кроме собствен-но контроля, и это отмечается в указанных исследованиях, го-сударство регулирует такие важные характеристики образова-ния, как, например, доступность. Инструментом регулирования

75

выступает установление определенных требований к функциони-рованию системы высшего образования для получения нужно-го результата, что можно с уверенностью назвать управлениемв полном смысле этого термина. Контроль при этом выступаетв качестве метода определения состояния системы высшего обра-зования относительно заданных параметров, например— той жедоступности.

Модель, в рамках которой государство выступает в качественаблюдателя, присуща странам с англо-саксонскими образова-тельными традициями. Она характеризуется слабым влиянием состороны государственного бюрократического аппарата. В рамкахэтой модели управленческие функции разграничиваются, глав-ным образом, между сильным академическим сообществоми внутриуниверситеской администрацией. Влияние государстваавтору подхода в этом случае представляется достаточно дистан-цированным, отстраненным. Государство видит свою роль в том,чтобы наблюдать за системой высшего образования в целях обес-печения качества образования, получая для этого определенную

”прозрачную“ отчетность. Правительство не вмешиваетсяв функционирование системы высшего образования посредствомвсестороннего регулирования и жесткого контроля. Как отмече-но в источнике [201, p. 4], предложенная модель не различает поэтому признаку системы управления образованием США и Ве-ликобритании, что свидетельствует о ее ограниченности.

И в этом случае предложенная характеристика степени учас-тия государства в управление высшим образованием обладаетопределенными допущениями, поскольку отражает хотя и сла-бую, но вовлеченность государства в управлении, выражающую-ся в оказании определенного влияния на объект управления. Повсей видимости, наблюдение представляет собой все тот же кон-троль за соблюдением ограниченных, но все же установленныхтребований к функционированию системы высшего образованияи внесение в них необходимых изменений, а также воздействие насистему высшего образования для приведения ее в соответствиеэтим требованиям.

76

По сути дела, обе модели отражают одно и то же: роль го-сударства в управлении высшим образованием, точнее — степеньего участия в этом процессе. Поскольку количественно оценитьее автор подхода, видимо, не мог, была предложена качественнаясубъективная оценка на уровне ”контроль или наблюдение“.

Следует добавить, что истоки формирования позиции госу-дарства как ”наблюдателя“ находятся в средневековье, когда привозникновении университетов как автономных объединений пре-подавателей и студентов формировались их взаимоотношенияс властью городов и государств. Этот процесс получил интерес-ное описание в ”Истории средневекового университета“ [61]. По-зиция государства как наблюдателя была выражена В. Гумбольд-том [45], утверждавшим, что вмешательство государства в выс-шее образование всегда вносит в него дезорганизующее началои поэтому должно постоянно исправлять результаты своего вме-шательства. Эта позиция государства была отражена также в ря-де других работ [53,81, и др.].

Объединение различных подходов к типологизации моделейуправления высшим образованием, а также необходимость пози-ционирования модели нового менеджериализма в управлении об-разованием позволили уточнить схему Б.Кларка, выделив в ка-честве осей уже некоторого ограниченного пространства — ”кубауправления“ — следующие характеристики [201]:

1) уровень автономии университета в принятии решений: про-цедурная (как делать) или реальная, основная (что и какделать);

2) культурный статус университета: элемент культуры госу-дарства или утилитарное образование, производитель услуг(рыночная составляющая, степень вовлеченности в рыноч-ные отношения) — на схеме эта ось обозначена термином

”Рынок“;3) уровень бюрократизации во внутренней организации приня-

тия решений в университете: коллегиальное или бюрократи-

77

чески-олигархическое1 с жестко установленными процеду-рами.

Графическое изображение ”куба управления“ представленона рис. 2.1.

Франция

min Культу

раУров

ень

авто

ном

ии

Уровень бюрократизации

max

высокий

Субъект рынка

США

Великобритания

Германия, Италия,

Швейцария

Швеция

Бывш. СССРНовый менеджериализм

низкий

Рис. 2.1. ”Куб управления“ высшим образованием

На основе представленной схемы могут быть выделены восемьтипов моделей управления— вершины куба, например:

• бюрократически-государственный: высокий уровень авто-номии и бюрократизации, слабое проявление рынка, уни-верситет представляется элементом культуры государства;

• рыночный: университет представляется элементом рынкас низким уровнем автономии и внутренней бюрократизациипринятия решений;

• бюрократически-олигархический: жесткие процедуры при-нятия решений, низкий уровень автономии, университетпредставляется элементом культуры государства;

1Термин”единоноличное“ не совсем верно отражал бы содержание та-

кой организации, поскольку решения в данном случае все же определяютсяне единолично руководителем, а узкой группой академической

”верхушки“

университета.

78

• новый менеджериализм: университет представляется эле-ментом рынка, высокий уровень автономии, низкий уровеньвнутренней бюрократизации принятия решений и т. д.

Такая схема, по мнению ее автора, более полно справляетсяс задачей позиционирования различных систем управления выс-шим образованием и позволяет выявить относительную струк-турную близость, например, модели нового менеджериализма сразличными моделями и позиционировать эту модель относи-тельно других.

С другой стороны, нельзя не отметить некоторую недосказан-ность в построенной модели. Обращает на себя внимание отсут-ствие идентификации точки начала координат, на что уже об-ращалось внимание выше, а также точки, характеризующейсяжесткими процедурами принятия решений, позиционированиемуниверситетов как элементов рынка и низким уровнем автоно-мии. В исходной схеме [201, с. 7] модель управления высшим об-разованием во Франции хотя и расположена вблизи этой точки,но полностью не идентифицирована с указанными характеристи-ками.

Модель управления высшим образованием России можетбыть позиционирована практически (хотя и не точно) в тех же ко-ординатах, что и аналогичная модель бывшего Советского Сою-за: достаточно высокий уровень автономии вузов, сильное бюро-кратическо-процедурное начало в принятии решений, представ-ление вузов как производства кадров высшей квалификации длянародного хозяйства страны. Разумеется, это довольно приблизи-тельная характеристика, но суть дела она, с нашей точки зрения,отображает верно.

Собственно, ”куб управления“, как уже отмечалось выше,разрабатывался еще и для того, чтобы можно было определитьместо нового менеджериализма среди других моделей управле-ния высшим образованием. Надо сказать, что модель нового ме-неджериализма не является чем-то принципиально или даже про-сто особенно новым. Вся ее новизна заключается, с нашей точки

79

зрения, в перенесении методов и практики управления коммер-ческого сектора на некоммерческие организации. В этом смыслеона вплотную примыкает к модели ”товаризации образования“,хотя и не во всем совпадает с ней. Примеры перенесения подхо-дов, методов и практики управления коммерческого сектора наобразовательные учреждения представлены в ряде работ, посвя-щенных совершенствованию управления вузами, оценки их состо-яния [7, 34, 63, 65, и др.]. Практически вся самостоятельная, при-носящая доходы деятельность образовательных учреждений ана-лизируется с позиций коммерческой сферы деятельности, а пред-лагаемые решения по ее совершенствованию основываются нарыночных механизмах и регуляторах, хотя в большинстве работэто не называется новым менеджериализмом.

Новый менеджериализм в качестве новой модели управле-ния в общественном секторе активно анализируется в отечествен-ной и зарубежной литературе, причем не столько применитель-но к сфере образования, сколько ко всему социальному секто-ру [2, 48,60,113,127,194, и др.].

Менеджериализм базируется на четырех основных посту-латах:

• эффективность как первичная ценность;• вера в универсальный характер инструментов и методов

управления;• осознание менеджерами себя как обособленной социальной

группы;• представление менеджеров как моральных агентов, заботя-

щихся об общественных интересах [2].Менеджериализм как некая доктрина направлен на решение

задачи повышения эффективности производства, а в современ-ных условиях и социальной сферы, включая образование. По-скольку определения эффективности образования в настоящеевремя не разработано, считается, что оно, при прочих равныхусловиях, отражается ростом качества образования или оказыва-емых образовательных услуг. Правда, определение качества об-разования, особенно в части его измерения, является, с нашей

80

точки зрения, неким абстрактным понятием, не подкрепленнымметодологией его измерения. В этих условиях говорить о повыше-нии качества представляется как минимум дискуссионным. По-этому как нельзя более уместным выглядит четвертый априор-ный, мягко говоря, постулат менеджериализма, устанавливаю-щий моральную (неизмеримую и эфемерную) связь менеджерас общественными интересами, что, скорее, напоминает пожела-ние в форме: ”Хорошо бы так было“.

Новый менеджериализм представляет собой перенесение

”просто менеджериализма“ на организации и отношения обще-ственного сектора. К основным характеристикам нового мене-джериализма [113, и др.] отнесены:

• роль управления как некоего набора регламентированныхпроцедур повышается;

• менеджерам предоставляется большая автономия в разра-ботке и принятии решений;

• функционал менеджеров расширяется за счет передачи имфункций с вышестоящего и нижестоящего уровней управ-ления;

• роль единоначалия повышается при сокращении масштабовколлегиальности в принятии решений.

На основе ”куба управления“ позиционирование модели но-вого менеджериализма относительно других моделей управленияпоказывает следующее:

• он антагоничен ”бюрократически-олигархической“ моделипо всем трем осям;

• имеет сходство с рыночной моделью управления по двумосям из трех : слабо выраженной академической олигархиии сильно выраженному рыночному началу;

• близок к государственно-корпоративной модели по двумосям: сильно представленным государственному и рыноч-ному (корпоративному) началам.

Собственно, такое сопоставление представляет собой, с на-шей точки зрения, не более чем констатацию сходства и раз-личий в наборах характеристик различных моделей. Однако из

81

этого выводится простая и исчерпывающая, по мнению выдви-нувших ее авторов, гипотеза: в странах, в которых присутству-ет бюрократически-олигархический метод управления, будет го-раздо больше сложностей реформирования их систем образова-ния посредством новой теории менеджериализма, нежели, на-пример, в странах с системой, регулируемой рынком, напримерСША [201].

Можно было бы и согласиться с таким выводом, если бы ненекоторые соображения:

• новый менеджериализм является хоть и перспективной(в оценках, по крайней мере) моделью управления, но недоказанно лучшей из возможных или применяющихся напрактике, особенно для сферы образования, а его внедре-ние обусловлено тем, что ”старые“ модели управления, поряду оценок, не соответствуют современным условиям;

• переход модели управления из одного состояния в другоеоценен, с нашей точки зрения, умозрительно, исключитель-но на основе иллюстрации, что не говорит о реальных труд-ностях и проблемах такого рода изменения;

• то же самое можно сказать и о ”перемещении“ системыуправления по осям модели Бартона (или другой) из однойпозиции в другую, все утверждения о сложности или от-носительной простоте такого перемещения представляютсяв значительной мере также умозрительными;

• куб управления недостаточно точно позиционирует эту мо-дель, поскольку помещает ее в координаты высокой степениколлегиальности в принятии решений, хотя, судя по при-веденным выше постулатам, она ближе к олигархическомуварианту, где в роли ”олигархии“ выступает менеджментбез сильно регламентированных процедур. С другой сторо-ны, если рассматривать менеджмент как обособленную со-циальную группу, то уровень коллегиальности в их работеможно признать достаточно высоким, хотя это зависит отконкретных условий и правилом не является.

82

Эти соображения частично подтверждаются сравнениемнового менеджериализма и некоторых моделей управления, пред-ставленным в [201, с. 9]. Новая модель менеджериализма не де-монстрирует очевидных позитивных результатов относительновеличины транзакционных издержек. Очевидно, эти издержкив рамках рыночной модели невелики, поскольку правительствоне предпринимает активных действий в определении академиче-ских целей или финансовом контроле. С другой стороны, регу-лирование посредством рынка обладает недостаточным количе-ством инструментов, с помощью которых можно было бы избе-жать рыночных недостатков, возникающих в результате непод-контрольной конкуренции между университетами:

• вытеснения определенных социальных групп из сферы выс-шего образования;

• отказа от дорогостоящих образовательных услуг;• разногласия между бедными и богатыми университетами;• разорительной конкуренции за человеческие и другие ре-

сурсы и пр. [201].В связи с формированием новой модели образования, основан-

ной на индивидуализации обучения, применении новых образова-тельных технологий, создании новых образовательных институ-тов, поддерживающих индивидуализацию обучения и новые об-разовательные технологии, создается и новая, соответствующаяэтим изменениям система управления образованием [242]. Следу-ет, правда, отметить, что пока в качестве новых технологий рас-сматриваются, главным образом, различные формы дистанцион-ного (on-line) и электронного (e-learning) обучения, а в качественовой системы управления—формы поддержки этого обучениясо стороны государственной власти и работодателей. Однако се-рьезного воздействия на систему управления эти новые формыи технологии обучения пока не оказали. Достаточно сказать, чтопроблемы управления электронным обучением рассматриваютсяв ключе, главным образом, ”разработки подходов“ [100].

Одновременно с моделями организации управления рассмат-риваются и организационные модели образовательных организа-

83

ций, точнее — высших учебных заведений, как наиболее диверси-фицированного центра осуществления образовательной деятель-ности. На основе анализа направлений деятельности университе-тов, характеристик и практики деятельности в [225] предложенметод их классификации по совокупности признаков. Логика ав-тора понятна: определить характерные черты ”обычного“, тради-ционного университета и на этой основе выделить отличающиесяот него по ряду признаков новые формы университетов:

• расширенные традиционные университеты;• университеты, получающие прибыль от обучения взрослых;• университеты, основывающие свою деятельность на техно-

логиях дистанционного обучения;• корпоративные университеты;• стратегические альянсы университетов с производством;• университеты, осуществляющие обучение и сертификацию

компетенций;• глобальные мультинациональные университеты.Традиционные университеты представлены в виде следующе-

го набора характеристик:• постоянно наличествующий контингент студентов;• определенная (которую можно более или менее точно

обрисовать) географическая область, из которой главнымобразом формируется контингент студентов (город, регион,несколько регионов, государство);

• наличие преподавателей на условиях полной занятости, ко-торые организуют и проводят занятия, учат ”лицом к ли-цу“, ведут общественную работу и участвуют в управленииуниверситетом;

• наличие центральной библиотеки и физкультурного центра;• неприбыльный финансовый статус;• оценка эффективности по показателям финансирования,

характеристикам фондов библиотеки, зданий, уровню ква-лификации преподавателей и студентов.

Эти показатели, как отмечает автор [225], были характерныдля оценки университетов еще в XIX веке.

84

Выделенные формы университетов имеют ряд важных отли-чий от университета традиционного. Для примера можно приве-сти совокупность характеристик двух форм университетов: рас-ширенного традиционного и прибыльного, ориентированного наобучение взрослых (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Сравнительные характеристики университетов:расширенного традиционного и прибыльного

ХарактеристикаРасширенныйтрадиционныйуниверситет

Прибыльныйуниверситет

Философия Кампус идет к сту-дентам

Кампус может быть,может не быть

Миссия Внешняя направлен-ность, завершение об-разования и развитиерабочей силы

Исключительно раз-витие рабочей силы

Финансирование Самофинансирова-ние и рыночныймеханизм

Рыночный механизм,ориентация на рабо-чую силу, прибыль

Учебный план Более гибко настро-ен на развитие компе-тенции рабочей силы

Сфокусирован нанужды рабочих мест,ориентирован навзрослых

Обучение Большая вариатив-ность и ориентацияна опыт студентов

Стандартизованныеметоды, ориентацияна опыт студентов

Преподаватели Большее использова-ние персонала с про-фессиональным опы-том

Персонал с професси-ональным опытом начастичной занятости

Студенты Наличие жизненногои производственногоопыта является усло-вием доступа

Наличие жизненногои производственногоопыта является су-щественным услови-ем доступа

85

Продолжение табл. 2.1

ХарактеристикаРасширенныйтрадиционныйуниверситет

Прибыльныйуниверситет

Библиотека Доступ (только к) документам и ресурсам,предусмотренным программой

Образовательныетехнологии

Ориентация на лекции и расширенный доступ

Физическое воспи-тание

Меньшая степень ис-пользования (в рам-ках кампуса)

Обеспечивается впределах рыночногоспроса

Оценка результа-тов

Кредиты (кредитныечасы)

Доходы, прибыль-ность

Управление Совет попечителей Совет директоровАккредитация Региональная с уча-

стием родительскихорганизаций; ак-кредитация такжеотдельных программ

Региональная; аккре-дитация также от-дельных программ

Подход представляется очень интересным, но незавершен-ным, поскольку лишь иллюстрирует различия между выделен-ными на основе практического опыта формами университетов.К тому же остается неясным, какие именно признаки или группыпризнаков являются определяющими при отнесении университе-тов к той или иной форме и какое именно значение того или иногопризнака (или сочетания каких значений признаков) ”переводит“университет из одной формы в другую. Следует учитывать, чтотакое разделение также основано главным образом на субъектив-ных качественных оценках выделенных характеристик. Отсюда,кстати, и схожесть формулировок значений характеристик дляочень разных форм университетов: некоммерческого с расши-ренными функциями и коммерческого. Наличие шести признакови n их допустимых значений позволяет выделить до 6n видов уни-верситетов, что при n > 2 делает проведение анализа этих формчрезвычайно трудоемким и, вероятнее всего, бесперспективным

86

занятием2. К тому же традиционный университет может обла-дать более или менее выраженными чертами как любой формыуниверситета, так и любыми их комбинациями или даже всемичертами вместе.

Тем не менее предложенная классификация может использо-ваться для анализа проблем организации управления в услови-ях наличия различных форм университетов и их взаимодействияв системе высшего образования.

Краткий анализ различных моделей управления высшим об-разованием в разных странах позволяет сделать некоторые выво-ды относительно их содержания и возможности распространения.

Наличие разных моделей свидетельствует о том, что их ха-рактеристики не указывают на их качество в смысле возможно-стей использования. Разные страны применяют различные моде-ли. При этом необходимость совершенствования управления яв-ляется проблемой общей. Следовательно, применимость той илииной модели для условий конкретного государства определяетсяособенностями именно этого государства, местом и ролью в немсистемы образования, исторически сложившимся взаимодействи-ем общества и системы образования.

Ни одна из предложенных моделей управления высшим об-разованием не позволяет доказательно выявить ее преимуществаперед другими моделями. Это свидетельствует, с одной стороны,о неразработанности методологии такой оценки, а с другой сто-роны, указывает на то, что все они могут использоваться. Следо-вательно, анализ моделей управления нуждается в дальнейшемразвитии для решения данной задачи.

Наличие нескольких возможных моделей управления вовсе неуказывает на то, что их совершенствование заключается в перехо-де с одной модели на другую. Поэтому говорить о возможности

2Хотя, может быть, при отсутствии иных вариантов это и не самый плохойспособ. Ведь выделяются же в российском законодательстве несколько видовнекоммерческих организаций, различающихся между собой по несколькимпризнакам.

87

или трудности ”передвижения“ по осям куба управления, с на-шей точки зрения, можно только при обосновании необходимостиизменения модели. В большинстве случаев такая необходимостьобосновывается весьма умозрительно. Можно предположить, чтомодели, в принципе, равнозначны для практического примене-ния, а в качестве подтверждения сослаться на опыт разных странв использовании различных моделей организации и управленияобразованием.

Примером последовательной смены моделей управления мо-жет служить опыт США, где применялись и применяются раз-личные модели построения управления образованием, перенесен-ные, главным образом, из сферы военно-промышленного ком-плекса [198,241,259]. К таким моделям относятся:

• система планирования, программирования и бюджетирова-ния (1960–1970-е годы);

• управление по целям (1975–1980-е годы);• бюджетирование на нулевой основе (1970-е годы);• стратегическое планирование (1980-е годы);• измерение эффективности, нахождение эффективных об-

разцов реализации процессов — бенчмаркинг3 (конец 1970-хгодов);

• высшее образование как товар (1990-е годы— настоящеевремя);

• всеобщее управление качеством, всеобщий менеджмент ка-чества (1980–1990-е годы— настоящее время);

• реинжиниринг бизнес-процессов (1990-е годы).Представленные модели создавались в расчете, главным об-

разом, на отдельную организацию, осуществляющую образова-тельную деятельность, и не были ориентированы на образованиекак систему.

Рассмотрим основные черты указанных моделей.Система планирования, программирования и бюджетирова-

3Бенчмаркинг (англ. — benchmarking — поиск путем сравнения наиболееэффективных методов и технологий производства ).

88

ния (СППБ) включает в себя определение долгосрочных целей,разработку альтернативных способов их достижения, и оценкуиздержек и выгод этих способов. Из них выбирается наилучшийс точки зрения соотношения затрат и результатов, разрабатыва-ется программа его реализации и составляется годовой финансо-вый план ее выполнения.

Применение СППБ требует:• формулирования одной или нескольких долгосрочных не

противоречащих друг другу целей деятельности орга-низации. Следует отметить, что вопрос долгосрочности це-лей представляется как минимум дискуссионным, посколь-ку модель касается все же отдельной организации, которая,с нашей точки зрения, вряд ли может ставить перед собойцели на достаточно длительную перспективу, особенно в ме-няющихся условиях функционирования. Говорить о долго-срочности целеполагания следует, таким образом, с опреде-ленной осторожностью;

• разработки нескольких различных способов достиженияэтих целей, если такие способы возможны;

• выработки или установления адекватных содержанию де-ятельности объекта управления критериев выбора способадостижения поставленных целей;

• разработки системы оценки затрат на реализацию каждогоспособа достижения поставленных целей и сопоставимой сзатратами оценки получаемых при этом результатов;

• разработки программы реализации выбранного способа до-стижения поставленных целей.

Необходимым элементом СППБ является составление финан-сового плана, в котором находят отражение все вышеуказанныесоставные элементы подхода. Общая схема модели СППБ пред-ставлена на рис. 2.24.

4На приведенных ниже схемах не показана обратная связь корректирова-ния целеполагания, постановки задач и содержания мероприятий по ходу ихвыполнения и получаемым результатам.

89

Постановка цели

Постановказадач

Разработка мероприятий(способов решения)

Оценка затрат Способ 1 Способ 2 Способ 3

Способ «N»З=min

Реализация, результаты

Рис. 2.2. Общая схема реализации модели СППБ

Необходимыми условиями применения данной модели явля-ется тождественность или допустимая эквивалентность резуль-татов, которые получаются при реализации различных способоврешения поставленных задач. Кроме того, при различии получае-мых результатов должно иметь содержательный смысл сопостав-ление этих результатов с требуемыми на их получение затратами.Иными словами, должно иметь смысл выражение Оi = f(Зi, Ri),где Оi — оценка i-го способа по затратам и результату его реали-зации; Зi — затраты на получение i-го результата; Ri — i-й резуль-тат. Если в результате реализации различных способов решенияпоставленной задачи получаются идентичные результаты, то вы-бирается наименее затратный из них.

Содержание модели определяет возможности ее применения всистеме образования. Первая из них— определение описываемогов виде долгосрочной цели деятельности состояния системы обра-зования как объекта управления. Как уже неоднократно отмеча-лось, в том числе и в настоящей работе, формулирование целиявляется достаточно сложной проблемой, для системы образова-ния в настоящее время не решенной. Для больших систем, к ко-торым относится и образование, сложно сформулировать единуюцель функционирования и (или) развития, поэтому формулиру-

90

ется некоторая совокупность целей или стратегических задач.В частности, в Федеральной целевой программе развития образо-вания (ФЦПРО) таких целей определено несколько [133]. Основ-ной стратегической целью программы является обеспечение усло-вий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рын-ка труда в качественном образовании путем создания новых ин-ституциональных механизмов регулированияв сфере образования, обновления структуры и содержанияобразования, развития фундаментальности и практической на-правленности образовательных программ, формирования систе-мы непрерывного образования. Достижение этой комплекснойцели обусловлено необходимостью решения четырех стратегиче-ских задач, в качестве которых выделены:

• совершенствование содержания и технологий образования;• развитие системы обеспечения качества образовательных

услуг;• повышение эффективности управления в системе образо-

вания;• совершенствование экономических механизмов в сфере

образования.По каждой из указанных задач в рамках модели СППБ долж-

ны быть определены не менее двух способов их решения, чтопредусматривает необходимость разработки и оценки не менеешестнадцати вариантов решений этих задач (N = 24). А по-скольку каждая такая задача представляет собой направлениедеятельности, содержащее, как правило, множества частных за-дач, то сложность проведения работы в соответствии с данной мо-делью возрастает многократно. Соответственно возрастают и за-траты на его реализацию.

Кроме того, представленная модель оставляет открытым рядвопросов, связанных с ее применением к сфере образования. Сре-ди них можно отметить следующие:

• модель не содержит встроенных средств для формированиявариантов решения поставленных задач, подразумевая, ви-димо, что такие средства имеются за ее пределами;

91

• модель требует разработки критериев оценки вариантов ре-шений сформулированных задач;

• одновременное решение нескольких задач, необходимостькоторого представлена, например, в случае с реализациейцелевой программы, требует разработки комбинированныхвариантов решений с последующей оценкой и сопоставле-нием друг с другом;

• модель не дает ответа на вопрос о том, являются ли предло-женные варианты решений исчерпывающими, и не гаранти-рует того, что выбранный вариант является самым эффек-тивным для достижения поставленных целей.

Справедливости ради следует отметить, что любая модель, ос-нованная на оценке альтернатив достижения поставленной целии не содержащая механизмов формирования этих альтернатив,также позволяет выбрать наиболее эффективный вариант толь-ко из числа предложенных.

Модель СППБ отличается большой трудоемкостью, связан-ной с необходимостью разработки и оценки множества вариан-тов решений в случае необходимости достижения состояния си-стемы, определяемого несколькими целями и задачами, поэтомуширокого распространения она не получила. В практической дея-тельности модель применяется при разработке целевых программи (или) проектов в рамках отдельной организации.

Попытки применения подобной модели в практике отечест-венного прогнозирования образования развития не получили какраз ввиду этой трудоемкости, ограниченности времени на раз-работку прогнозов, неясности долгосрочных целей и ресурсныхограничений. Например, в 1995 г. при разработке прогноза на1996 г. предусматривалась разработка различных вариантов раз-вития системы образования, однако реальной возможности раз-работать различные варианты функционирования системы обра-зования, не говоря уж о развитии, не было.

Модель управления по целям (УПЦ) по своему содержаниюнаиболее близка к классическому определению управления. Ес-ли образовательная организация видит перед собой долгосроч-

92

ные цели, то для их достижения руководителями выстраиваетсяиерархия задач перед подразделениями вплоть до отдельных ра-ботников в виде постановки ряда промежуточных задач, решениекоторых, по идее, приводит к достижению поставленных долго-срочных целей. Контроль получаемых при этом результатов и ихсопоставление с долгосрочными целями является источником ин-формации для подготовки и принятия управленческих решенийпо формированию и (или) уточнению промежуточных задач и,при необходимости, уточнению самих долгосрочных целей. Важ-нейшим условием применения УПЦ является измеримость и со-поставимость целей, задач и результатов.

Схема реализации модели УПЦ представлена на рис. 2.3.

Постановка цели

Иерархиязадач

Постановка задачподразделениям

Реализация, результаты

Постановка задачисполнителям

Рис. 2.3. Схема реализации модели УПЦ

Применение данной модели к системе образования как объек-ту управления требует определения:

• долгосрочных целей функционирования системы образова-ния, сроков их достижения, набора измеримых и сопоста-вимых показателей, характеризующих поставленные целии получаемые результаты;

• круга задач, которые необходимо решить для достиженияпоставленных целей, сроков их решения, показателей оцен-ки полученных результатов;

93

• конкретных задач для всех участников управления систе-мой образования, сроков их решения, показателей оценкиполученных результатов;

• механизмов формирования промежуточных задач, решени-ем которых обеспечивается достижение поставленных це-лей, в том числе по срокам и получаемым результатам.

Модель имеет, с нашей точки зрения, выраженный ”диспет-черский“ характер, более подходящий для производственныхпроцессов, в которых можно определить не только конечные, нои промежуточные результаты, а также поставить задачи по ихдостижению.

Модель УПЦ представляет собой упорядоченный вариант ор-ганизации управления образованием с последовательным про-хождением всех его стадий от постановки цели до контроля полу-чения результатов и внесения корректив в реализуемые процессы.УПЦ можно было бы и не выделять в качестве самостоятельноймодели, функционирующей в режиме оперативного реагированияна изменяющиеся внешние и внутренние условия. К числу такихусловий можно отнести оценки и высказывания руководителейотносительно частных проблем функционирования системы об-разования.

С другой стороны, модель УПЦ представляет собой общийслучай организации управления, содержащий в той или иной сте-пени все характерные черты управления вообще. Поэтому выде-лять его в качестве самостоятельной модели управления пред-ставляется ненужным.

Модель бюджетирования на нулевой основе (БНО) базирует-ся на денежной оценке каждого выполняемого действия, жест-ком обосновании необходимости расходования средств на его вы-полнение и, главное, размеров этих расходов. Любая програм-ма, новая или старая, любое действие, осуществляемое органи-зацией, каждый год должны оправдывать свое существование,как и ”каждое без исключения расходование средств“. В рамкахмодели БНО организация или процесс разбиваются на отдель-ные виды деятельности (подпроцессы), разрабатываются альтер-

94

нативные способы их выполнения и располагаются по ранжиру,основываясь на анализах затрат на их выполнение и получаемыхрезультатов. Ресурсы для реализации этих действий выделяют-ся в строгом соответствии с таким ранжированием по принципу

”первым больше, чем вторым“ или ”сначала первым, а что оста-нется — вторым“.

БНО можно представить в виде двух действий:• анализ и оптимизация реализуемых процессов на предмет

возможного изменения их масштабов вплоть до полногопрекращения;

• переоценка оптимизированного процесса на предмет воз-можного его ресурсного обеспечения.

Такое построение управления может быть реализовано сред-ствами реинжиниринга бизнес-процессов (см. ниже), что, с нашейточки зрения, позволяет и не выделять БНО в качестве самосто-ятельной модели организации управления образованием. Тем неменее модель привлекательна тем, что позволяет периодическипересматривать осуществляемые виды деятельности, изыскиватьрезервы их совершенствования и повышения эффективности ис-пользования выделяемых для этого ресурсов.

Данную модель можно рассматривать как обоснование:• необходимости осуществления каждого вида деятельности

объекта управления, т. е. отдельных образовательных учре-ждений или всей системы образования, поскольку каждыйиз этих видов деятельности требует определенных расходовна свое осуществление;

• величины расходов на осуществление того или иного видадеятельности, необходимость которого обоснована;

• возможного перераспределения ресурсов между различны-ми видами деятельности в связи с изменением оценки степе-ни их значимости для отдельного учреждения или системыв целом.

Общая схема модели представлена на рис. 2.4. Здесь и далеезнак вопроса на схемах означает получение результата, который

95

не будет использован, что может рассматриваться как неэффек-тивность затрат ресурсов на его получение.

Мероприятияи виды

деятельностиОбоснование и ранжирование

Прекращение Оценка

Распределение ресурсовв соответствии с оценкой

Реализация, результаты

?

Не обосновано Обосновано

Рис. 2.4. Общая схема модели БНО

Ограничения в применении модели БНО для системы образо-вания представляются достаточно очевидными:

• модель предполагает возможность свертывания того илииного вида деятельности вплоть до полного прекращения,причем по факторам неэффективности исполнения и (или)ресурсоемкости; применительно к функционированию си-стемы образования этот подход может оказаться неприемле-мым по неэкономическим основаниям; если ни один вид де-ятельности не может быть прекращен, то обоснование необ-ходимости их выполнения становится ненужным, а можноосуществлять только их оптимизацию;

• ежегодная ”ревизия“ всех видов деятельности представляетсобой очень трудоемкую операцию, и при этом ее результа-ты могут не дать ожидаемого эффекта в виде, например,экономии ресурсов или улучшения результатов деятель-ности;

• возможности перераспределения ресурсов между различ-ными видами деятельности образовательного учреждения

96

ограничены действующим законодательством (например,невозможность взаимозамещения бюджетных и внебюджет-ных средств);

• некоторые виды деятельности в рамках системы образова-ния и (или) отдельного образовательного учреждения необ-ходимо осуществлять независимо от ее оценки, что делаеттакую оценку попросту ненужной;

• обоснование необходимости осуществления той или иной де-ятельности для некоммерческого сектора представляет со-бой сложную самостоятельную проблему, что только увели-чивает трудоемкость реализации модели БНО.

Модель БНО широкого распространения и развития не по-лучила, хотя отдельные ее элементы могут применяться и при-меняются, например, в практике организации внебюджетной дея-тельности образовательных учреждений (подробнее возможностьоценки видов внебюджетной деятельности отражена в [17]).

Модель стратегического планирования предполагает опреде-ление наиболее важного для организации или отдельного процес-са будущего состояния, т. е. цели, и выбор путей, средств,способов достижения этого состояния. В части общей форму-лировки стратегическое планирование напоминает СППБ, как,впрочем, и УПЦ. Основанием для выделения стратегическогопланирования в качестве отдельного направления построениясистемы управления считается постановка более отдаленных посравнению с другими моделями целей, достижение которых обу-словлено влиянием большего числа внешних факторов, отлича-ющихся большей неопределенностью. К таким факторам отно-сят состояние внешней среды, перспективы ресурсного обеспече-ния, перспективы изменения спроса на результаты деятельности,и т. д.

Как следует из описания [66, 198], стратегическое планиро-вание изначально было ориентировано на крупные корпорации,отрасли экономики и другие подобные крупные объекты, состо-яние и развитие которых, по мнению авторов, определяется нестолько внутренними факторами, сколько внешними. Стратеги-

97

ческое планирование получило довольно широкое распростране-ние в различных отраслях экономики, в том числе и в образо-вании. В значительной мере эта модель применяется к подси-стемам образования (региональным системам образования, выс-шим учебным заведениям), что подтверждается рядом публика-ций по этой проблематике [31,69,72,90,123,162,167, и др.], причемхарактеризуется эта модель как сравнительно недавнее явлениедля условий Российской Федерации, хотя и отмечается извест-ная преемственность с практикой перспективного планирования.Интересна трактовка различий между стратегическим и перспек-тивным планированием, представленная в [44].

Отмечается, в частности, что перспективное планированиеимеет в качестве предмета расходование средств, а стратегиче-ское — их зарабатывание в меняющихся рыночных условиях в те-чение определенного времени. Такая позиция напоминает попыт-ки противопоставления управления и менеджмента, в которыхуправление представлено как бюрократическое руководство,а менеджмент — как сложное социально-экономическое, инфор-мационное и организационно- технологическое явление, процессдеятельности, имеющий дело со сменой состояний, качеств объ-екта, что предполагает наличие определенных тенденций и эта-пов [120].

С нашей точки зрения, подобного рода различия, выводимыена основе изучения технологической стороны управления и пла-нирования (степени детализации и представления целей и задач,сроков их достижения, степени учета внешних факторов и т. п.),свидетельствуют больше о сходстве, нежели о различии в содер-жании указанных процессов.

Судя по формулировкам в литературе, строгого определениястратегического управления пока что не выработано. Существу-ющие подходы базируются на представлениях о том, что страте-гические цели удалены от момента их постановки лет на 10–15,масштабы этих целей сопоставимы, как минимум, с позициониро-ванием объекта в масштабах если не всего народного хозяйства,то уж экономики региона, а степень учета внешних и внутренних

98

факторов, влияющих на состояние объекта, является максималь-ной. Обычно в дополнение к стратегическому рассматриваетсякратко- и среднесрочное (тактическое) управление, в котором, помнению авторов, указанные выше признаки представлены в су-щественно меньшей степени. Считается, что такого представле-ния вполне достаточно для того, чтобы сформировать самостоя-тельную модель управления.

Не углубляясь в рассуждения по этому кругу проблем, можновысказать несколько соображений относительно стратегическогоуправления.

Стратегия — военный термин, обозначающий планирование,организацию и выполнение военных операций, имеющих опреде-ляющее влияние на ход войны как исторического явления. Стра-тегия рассматривается также как способ достижения победыв войне. Из этого следует, в частности, что стратегические целимогут ставиться перед соединениями, обладающими военным по-тенциалом, сопоставимым с потенциалом всего государства, всехвооруженных сил. Никому в голову не приходит говорить о стра-тегических целях дивизии или воинской части.

В последнее время стало, пожалуй, модным использовать этоттермин для обозначения способов действий любого субъекта,предпринимаемых им для своего позиционирования среди другихсубъектов. Однако даже общие рассуждения позволяют утвер-ждать, что далеко не каждый субъект, изменив свое положение,может оказать сколько-нибудь существенное влияние на состоя-ние всей экономики, отдельной отрасли или региона, т. е. систе-мы, элементом которой он является. Для сферы образования этоозначает, что изменение состояния отдельного образовательно-го учреждения может и не повлиять на состояние всей сферы.И с этой точки зрения говорить о стратегических целях обра-зовательного учреждения можно лишь с известной условностью,понимая под ними только состояние самого этого учреждения от-носительно, например, других учреждений и не более того. Дру-гой вопрос, что относительно системы иного масштаба, напри-мер экономики отдельного региона, изменение состояния круп-

99

ного высшего учебного заведения может существенно повлиятьи на состояние региона. Впрочем, наличие такого влияния ещенужно обосновывать. И совсем уж не подходит этот термин дляобозначения действий учебного заведения существенно меньшегомасштаба. Впрочем, такого и не наблюдается.

Стратегическое планирование применительно к образователь-ному учреждению следует рассматривать как определение долго-срочной цели в виде определенного состояния этого учреждения,учитывающего внешние и внутренние факторы, место и роль это-го учреждения в определенной подсистеме, в качестве которойможет рассматриваться экономика региона, региональная сфераобразования и т. п. Стратегическое планирование, таким обра-зом, направлено на изменение относительного положения обра-зовательного учреждения в определенной системе (подсистеме).Выбор этой системы определяется самим образовательным учре-ждением.

Общая схема реализации модели стратегического управленияпредставлена на рис. 2.5.

Определениебудущегосостояния

Выбор путей,средств испособов

достижения

Разработка программы

(плана)

Реализация, результаты

Учет:- состояния внешней среды;- перспектив ресурсного обеспечения;- отдаленных перспектив изменения спроса и др.

Рис. 2.5. Общая схема стратегического планирования

Как видно из схемы, стратегическое планирование практиче-ски ничем не отличается от ”нестратегического“. Можно сказать,что цели должны иметь более отдаленный и более глобальный ха-

100

рактер для условий образовательного учреждения, а также сте-пень учета внешних и внутренних факторов его функциониро-вания должна быть выше. Однако, с нашей точки зрения, нетникаких препятствий и для того, чтобы по этой же схеме решатьпроблемы любого планирования и правления в рамках достиже-ния и менее амбициозных целей. В некотором смысле можно рас-сматривать данную модель как более детализированный вариантперспективного планирования.

Проблемы реализации стратегического планированияи управления описаны достаточно подробно. В первую очередьони касаются:

• определения сроков планирования и (или) постановки стра-тегической цели, определение которых сводится, главнымобразом, к формулировке ”достаточно длительные“;

• определения миссии объекта планирования и управления,которая по большинству мнений представляет собой некоесочетание описания будущего состояния объекта и путей егодостижения5;

• постановки стратегических целей и задач, решение которыхнеобходимо для достижения поставленных целей;

• разработки программ или планов мероприятий по достиже-нию стратегических целей и решения стратегических задач;

• определения, оценки и учета внешних и внутренних условийфункционирования вузов на длительную перспективу.

Модель бенчмаркинга представляет собой совершенствованиеуправления ”по образцу“, предполагающее изучение чужой прак-тики с целью сопоставить с ней свою. Это сопоставление, по мне-нию авторов подхода, позволяет сделать вывод об эффективно-

5В качестве примера можно привести формулировку миссии Дальнево-сточного университета экономики и сервиса [82, с. 22].

”ВГУЭС— предприни-

мательский инновационный университет, центр образования мирового уров-ня в сфере бизнеса и сервиса. Университет занимает ведущие позиции в об-ласти информационных технологий в образовании, содействует укреплениюпозиций России в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Мы готовим студентовк успеху в учебе, карьере и жизни“.

101

сти сравниваемой деятельности по отношению к аналогичной де-ятельности в других организациях. В результате такого срав-нения может быть сформулирована цель — повысить эффектив-ность своей деятельности ”по образцу“.

Исходя из основных положений бенчмаркинга, объектом под-хода может быть не только организация в целом, но и ее отдель-ные элементы: структурные подразделения, отдельные процессыили их элементы. Следовательно, можно подходить к построениюуправления образовательным процессом или его совершенствова-нию на основе поиска, изучения и применения опыта аналогичнойдеятельности в других организациях.

Недостатками бенчмаркинга считаются не только проблемыпереноса ”чужого“ опыта в ”свои“ условия, но и затрудненностьдоступа к его изучению, а также возможное отсутствие нужногоопыта в других организациях.

Если рассмотреть бенчмаркинг несколько более детально,можно отметить его довольно сложную и громоздкую последо-вательность действий (рис. 2.6).

Анализ процессовв организации

и выделение проблем,требующих решения

Отсутствие опыта более эффективных

процессов

Изучение аналогичныхпроцессов

в других организациях

Наличие опытаболее эффективных

процессов

Адаптация более эффективных процессов под «свои» условия

Сопоставление «своих» и «чужих»

процессов

?Реализация, результаты

Рис. 2.6. Общая схема реализации модели бенчмаркинга

Как видно из схемы, модель представляет достаточно трудо-емкий процесс, реализация которого может и не привести к ожи-

102

даемым результатам в силу следующих обстоятельств:• анализ процессов внутри организации может не выявить

проблем, которые могут быть решены путем совершенство-вания внутренней организации деятельности;

• изучение деятельности других организаций, даже если неучитывать затрудненность такой работы, может не выявитьиных вариантов реализации аналогичных или даже подоб-ных процессов (процессы могут выполняться точно так же,как и в ”своей“ организации);

• сопоставление процессов может не выявить примеров луч-шей организации, что приведет к отсутствию результатапроведенной работы (знак вопроса на схеме); такой резуль-тат может быть представлен как подтверждение эффектив-ности осуществляемого процесса и отсутствие необходимо-сти его совершенствования, но цель проведения комплексаработ достигнута не будет.

Элементы бенчмаркинга — изучение и применение передово-го опыта— в практике работы используются достаточно широко.Хотя, с нашей точки зрения, организации, изучая чужой опыт,предпочитают использовать все же свои разработки.

Модель, получившая название ”товаризация образования“,основана на представлении высшего образования как процессапроизводства и одновременного потребления платных образова-тельных услуг. Соответственно, управление этим процессомдолжно строиться по аналогии с управлением в коммерческихорганизациях. В этих условиях и оценка деятельности образова-тельных организаций не отличается по смыслу от оценки любойкоммерческой организации:

• экономическое положение определяется прибылью;• эффективность деятельности определяется отношением

прибыли к затратам;• эффективность деятельности структурных подразделений

и реализации отдельных процессов определяется их вкла-дом в формирование прибыли всего учебного заведения.

103

Cхема модели товаризации образования представлена нарис. 2.7.

Мероприятияи виды

деятельностиОбоснование и ранжирование

Прекращение Оценка

Распределение ресурсовв соответствии с оценкой

Реализация, результаты

?

Не обосновано Обосновано

Рис. 2.7. Cхема модели товаризации образования

К основным недостаткам данного подхода можно отнести тообстоятельство, что фокус внимания в нем смещается от содержа-ния процесса к его стоимостным результатам. В настоящее времяподавляющее большинство высших учебных заведений созданы ифункционируют в качестве некоммерческих (неприбыльных, non-profit) организаций, ориентированных не на финансовый резуль-тат в виде прибыли, а на осуществление социально значимого об-разовательного процесса. Это, однако, не исключает в будущемпреобразования их в коммерческие организации, поскольку при-меры функционирования университетов в статусе коммерческихкорпораций имеются в США [47, 193]. Можно также сослатьсяна исторический опыт России конца XIX— начала XX вв., когдабыли созданы и функционировали на коммерческой основе про-мышленные училища [40].

Следует отметить также, что во многих случаях предлагаетсяоценивать положение и деятельность образовательных учрежде-

104

ний по экономическим результатам, представленным доходамиот самостоятельной деятельности, не обязательно образователь-ной [7, 63,64, и др.].

Возможное применение этой модели является, с нашей точкизрения, важным для системы образования, поскольку в ее основележит принципиально иной подход к определению основной целифункционирования и развития системы. Не углубляясь в анализ,отметим, что для применения такой модели придется отказатьсяот некоммерческого статуса образовательных учреждений. По-следствия такого шага будут носить общесистемный характер.

Модель всеобщего управления качеством (ВУК, TQM—TotalQuality Management) предполагает, в общем случае, проведениеизмерения качества там, где это возможно, целесообразно, техно-логически оправдано и построение деятельности образовательно-го учреждения таким образом, чтобы обеспечивать максималь-но возможный или установленный уровень качества его деятель-ности6. В основу модели положен достаточно спорный принцип,согласно которому совокупность качественных подпроцессов со-здает качественный же процесс и качественный результат. Темне менее работа по оценке и повышению качества образованияосуществляется во всем мире.

Управление качеством направлено, главным образом, на об-разовательные учреждения, а не на систему образования. Мо-дель отражает процесс измерения различных параметров про-цессов, осуществляемых в образовательном учреждении, оценкуэтих параметров и формирование исходной информации для при-нятия решений по его управлению. В этом смысле ВУК можноинтерпретировать как управление процессом по параметру илисовокупности параметров его качества. Иначе говоря, измерениеразличных параметров процесса должно формировать управлен-ческие решения по изменению этого процесса с целью повышения

6Иногда при этом указывают на качество результата, но по поводу резуль-тата деятельности системы образования существуют разные точки зрения,поэтому будем ориентироваться на качество процессов, составляющих обра-зовательную деятельность.

105

его качества (все же осторожно добавим— и качества его резуль-татов).

Оценка качества образовательного процесса, с нашей точкизрения, является необходимым элементом его осуществления и,в частности, его управления. Поэтому наличие в учебном за-ведении системы ВУК в той или иной форме является необходи-мым, независимо от того, какая модель применяется для постро-ения управления.

Общая схема модели ВУК практически не отличается от схе-мы, например, модели товаризации образования с заменой опре-деления стоимостных результатов на оценку качества процессаили нескольких процессов.

Проблемам качества образования посвящено много работи выполненных проектов. Тем не менее разработка системы оцен-ки качества образования в России как была, так и остается однойиз приоритетных в рамках процесса модернизации образования.

В основу модели реинжиниринга бизнес-процессов (РБП) по-ложено регулярное перепроектирование последовательности и со-держания процессов, реализуемых образовательным учреждени-ем, на предмет изыскания варианта, в наибольшей степени адек-ватного внешним и внутренним условиям. Эту модель можносравнить с бенчмаркингом в условиях отсутствия стороннего об-разца для изучения, поскольку роль последнего выполняет соб-ственное представление о том, что организация при определен-ных изменениях может работать лучше, или с бюджетированиемна нулевой основе в части оценки и совершенствования отдель-ных видов деятельности и (или) отдельных процессов в органи-зации.

Применительно к образовательному учреждению РБП пред-полагает нахождение такого сочетания структуры подразделе-ний, их функционирования, форм и методов их взаимодействия,оснащения, контроля и т. п., при котором состояние функциони-рования образовательного учреждения будет оцениваться как бо-лее высокое по отношению к существующему.

106

Перепроектирование системы управления осуществляется пу-тем проектирования и оптимизации процессов функционирова-ния организации доступными средствами. Стандартизованнымподходом для проведения такой работы в форме функциональ-ного моделирования является стандарт IDEF0 [89].

Применение РБП требует решения ряда важных проблем:• оценки состояния образовательного учреждения;• сопоставления полученной оценки с некими представления-

ми о том, каким оно должно быть в рамках существующихвнешних и внутренних условий, состоянием других образо-вательных учреждений, иными показателями и индикато-рами, характеризующими состояние системы образования;

• определения критериев выбора лучшего состояния, если та-ковых несколько, а их характеристики многомерны.

РБП может рассматриваться и как метод определения целейи задач совершенствования организации функционирования объ-екта, что объединяет данную модель с управлением по целями в какой-то степени с моделью планирования, программирова-ния и бюджетирования. В некотором смысле РБП подобно БНО,поскольку предполагает переоценку реализуемых процессов в хо-де их перепроектирования с последующей модернизацией, не ис-ключающей их завершение.

Cхема реализации модели РБП представлена на рис. 2.8.Следует также отметить, что применение РБП затруднено по

следующим причинам:• проведение РБП является достаточно длительным и доро-

гостоящим мероприятием, поскольку предусматривает нетолько составление новой схемы бизнес-процессов, но и еереализацию;

• эффект от проведения РБП и реализации новой схемы дол-жен превышать расходы, что в принципе достижимо в до-статочно длительной перспективе, учитывая некоммерче-ский характер образовательной деятельности;

• функционирование образовательного учреждения объеди-няет в себе достаточно много различных, часто не взаимо-

107

связанных процессов, что существенным образом увеличи-вает число возможных вариантов построения бизнес-про-цессов их взаимодействия, т. е. потенциал применения дан-ного подхода может рассматриваться как небольшой;

• в настоящее время не разработана методология оценкикачества различных вариантов организации функциони-рования образовательного учреждения или системы обра-зования.

Разработканового

вариантапроцесса

Разработка программы(плана) внедрениянового процесса

Реализация, результаты

Сопоставлениес существующим

процессом

Хуже

?

Лучше

Рис. 2.8. Схема реализации модели реинжинирингабизнес-процессов

Применение данной модели для сложившихся процессов, чтохарактерно для сферы образования, не дает, как правило, зна-чительного их улучшения. Поэтому РБП применяется, в основ-ном, к вновь формируемым или существенно модернизируемымвследствие изменения условий их осуществления процессам дляпрогнозирования последствий таких изменений.

Следует отметить также, что в отечественной практике мо-дернизации образования модель РПБ широкого распростране-ния не получила. Можно даже сказать — вообще никакого рас-пространения не получила, поскольку при разработке основных

108

направлений модернизации образования, например, анализ и мо-делирование бизнес-процессов практически не применялись.

Обобщая характеристики рассмотренных моделей совершен-ствования управления, можно отметить следующие общие дляних положения:

• модели основаны на определении цели совершенствованияорганизации деятельности образовательного учрежденияили организации— стратегической, оперативной, кратко-срочной, т. е. различающейся степенью отдаленности от мо-мента ее определения;

• все они предполагают разработку нескольких вариантов до-стижения поставленной цели и выбор по тем или иным приз-накам-критериям наиболее подходящего варианта.В качестве критериев рассматриваются различные харак-теристики этих вариантов: затраты на осуществление, дли-тельность, сложность и т. д., в зависимости от действующихограничений и условий. Следует отметить, чтовыбор варианта может основываться как на одном, так и нанескольких критериях;

• в качестве одного из требований при разработке вариан-тов достижения поставленных целей является учет внешнихи внутренних условий функционирования образовательногоучреждения или организации;

• модели предусматривают разработку и реализацию набо-ра мероприятий, реализация которых необходима для до-стижения поставленной цели, т. е. разработку и реализациюпрограммы или проекта.

Таким образом, рассматриваемые подходы представляютсобой, в конечном счете, разнообразные варианты реализацииуправления по целям. Вместе с тем наличие нескольких, хотяи похожих, подходов позволяет предположить, что применяют-ся они для реализации разных представлений о совершенствова-нии управления образованием, поскольку каждая из них облада-ет определенной направленностью и особенностями применения(табл. 2.2).

109

Таблица 2.2. Основная направленность моделейсовершенствования управления образованием

Модель Основная направленность

СППБ Разработка частных целей и задач в рамках до-стижения основной цели

УПЦ Разработка частных целей и задач в рамках до-стижения основной цели

БНО Разработка и оценка мероприятий и процессов врамках поставленных целей и задач

Стратегическоепланирование

Постановка целей и задач на перспективу

Бенчмаркинг Разработка мероприятий для решения поставлен-ных задач и повышения эффективности процес-сов

Товаризацияобразования

Определение основной цели, частных целей ипостановки задач на рыночных (коммерческих)принципах

Менеджменткачества

Контроль и оценка качества, т. е. мониторинг реа-лизации мероприятий по параметру качества про-цесса и(или) результата

РПБ Постановка задач, разработка мероприятий

Как видно из приведенных характеристик, модели охваты-вают все элементы процесса управления: от целей и задач, домероприятий и контроля результатов. Несмотря на это, вопросысобственно определения целей, постановки задач и разработкимероприятий по их достижению и решению остаются открыты-ми. К настоящему времени не разработаны подходы к их реше-нию, что оставляет весьма значительную субъективную состав-ляющую в процессе управления.

Учитывая указанные особенности, эти модели можно (и, ви-димо, нужно) применять в качестве своего рода инструментовдля разработки программ совершенствования образованияи управления образованием. Такой процесс можно представить

110

в виде схемы (рис. 2.9). Схема построена в виде многократноописанной [21, 33, 88, 120, 168, и др.] общей последовательностидействия по осуществлению управления образованием с указани-ем тех инструментов-моделей, которые, с нашей точки зрения,целесообразно использовать на разных этапах ее осуществления.

Цель

Краткосрочная Средне- идолгосрочная

Задачи(постановка)

Мероприятия(разработка)

Реализация

Контроль

СППБ Стратегическоепланирование

БНО, Бенчмаркинг, РБП

TQM, Мониторинг

Реализация мероприятий

Корректировка

Рис. 2.9. Возможности использования моделей в процессеуправления образованием

Схема содержит определенные упрощения и может рассмат-риваться только в качестве иллюстрации. Однако даже в этихусловиях она позволяет сделать некоторые важные выводы от-носительно содержания управления образованием.

1. Разработанные модели совершенствования управления об-разованием, несмотря на критические их оценки, использо-

111

вать не только можно, но и нужно применительно к отдель-ным этапам процесса управления.

2. Применение этих моделей требует их дальнейшей разработ-ки уже в качестве инструментов управления.

3. Основной направленностью разработки моделей долж-но быть, по нашему мнению, снижение роли субъективногофактора в анализе и оценке состояния системы образова-ния, постановке целей и задач и разработке мероприятийпо их реализации.

При реализации моделей построения системы управлениянеобходимо учесть ряд важных, с нашей точки зрения, условий,которым эти модели должны удовлетворять.

Во-первых, модели должны вписываться в рамки государ-ственной образовательной (и не только) политики как в частипостановки целей и задач, так и при проектировании перечнейреализуемых мероприятий. Во-вторых, построение и реализациюмоделей должны осуществлять специалисты, обладающие необ-ходимой квалификацией. Трудно представить, что все образо-вательные учреждения обладают достаточным для этой работыкадровым потенциалом. Поэтому следует предусмотреть подго-товку кадров по этим направлениям и (или) создание специа-лизированных организаций, способных осуществлять указаннуюработу в соответствующих масштабах. В-третьих, при постановкеи достижении целей в системе образования и в рамках отдельногообразовательного учреждения необходимо учитывать ресурсныеограничения и действующий порядок их предоставления органи-зациям системы образования.

2.2. Структура и функции управлениясистемами образования за рубежом

В зарубежных странах управление образованием строится поиерархической линейно-функциональной схеме. Различия каса-ются состава управляющих органов, порядка их формирования

112

и распределения функций между ними. Анализ организацииуправления образованием в разных странах проводится, как пра-вило, по четырем основным направлениям:

• определение места и роли государственных и общественныхорганов управления образованием;

• определение роли органов управления в финансированииобразования;

• оценка уровня автономии образовательных учреждений;• определение (оценка) степени централизации/децентрали-

зации управления образованием.Следует отметить, что наибольшее внимание исследователи

уделяют уровню высшего образования.Система образования Франции [232] характеризуется как цен-

трализованная, в которой власть решает важные проблемы функ-ционирования образовательных учреждений: набор персонала,содержание образовательных программ и бюджет. Высший уро-вень управления представлен Министерством национального об-разования и Министерством высшего образования и исследова-ний7. Территориальный уровень управления образованием пред-ставлен тремя типами органов:

• коммуны—местный уровень, вопросы начальной школы;• департаменты— региональный уровень, вопросы кол-

леджей;• академии— региональный уровень, вопросы лицеев и спе-

циализированных учреждений.Наряду с этими органами управления во Франции существу-

ют различные общественные советы, участвующие в управленииобразованием. В частности, Национальный совет по высшему об-разованию принимает решения по оценке квалификации, наборуи профессиональному росту профессоров и лекторов. Для инфор-мирования министерств по проблемам образования и разработкирекомендаций функционируют Высший совет по образованию,

7До 2007 г. эти министерства были объединены в одно, занимающеесявопросами образования и науки.

113

Национальный совет по содержанию образования, Национальныйсовет по новым направлениям развития гуманитарных и социаль-ных наук и др. [232].

Большую роль в управлении вузами играют региональныеструктуры. Территория Франции разделена на 28 учебных окру-гов (академий), в каждый из которых входят несколько (чащевсего 4–5) административно-территориальных департаментов. Воглаве академии стоит ректор (канцлер академии). В современ-ных условиях ни университетская автономия, ни академическиесвободы не могут быть абсолютными, должны ограничиватьсягосударственными законодательными актами, государственнымвоздействием. Мировой опыт подтверждает, что хотя использо-вание рыночных отношений вынуждает коммерческие организа-ции в сфере образования действовать ответственно, с помощьютолько рыночных принципов выявить и реализовать потребностиобщества в подготовке специалистов невозможно. Коммерческиеорганизации в высшей школе к тому же в ряде отраслей рабо-тают неэффективно. Удовлетворить потребность в целом рядеуслуг оказываются в состоянии, главным образом, некоммерче-ские организации [9].

Английское высшее образование описывается как трехуровне-вая иерархическая система, основные функции которой распре-делены по уровням следующим образом [239].

1. Установление параметров функционирования системы об-разования осуществляется правительством.

2. Управление системой в части распределения ресурсов — де-партамент образования и занятости и совет по финансиро-ванию; для высшего образования— комитет по распреде-лению грантов (University Grants Committee, UGC), фор-мально находящийся в ведении департамента, но сохраня-ющий свою ведущую роль в финансировании высшегообразования.

3. Реализация принятых решений по параметрам функциони-рования— автономные университеты.

114

Департамент образования и занятости имеет офисы в тер-риториях. Имеются также четыре совета по финансированию:Англии, Уэльса, Северной Ирландии и Шотландии, которые нетолько осуществляют распределение средств между учебнымизаведениями, но и дают рекомендации правительства, оценива-ют финансовое состояние вузов и адекватность их академическихпрограмм.

Особенностью голландской системы образования является со-четание централизованной образовательной политики, формиру-емой с широким привлечением общественных органов управле-ния, с децентрализованным управлением учебными заведения-ми [207]. Государственный уровень управления представлен Ми-нистерством образования, культуры и науки, имеющим в веденииагентства, службы и инспекцию с соответствующим штатом ра-ботников. Наряду с министерством на государственном уровнесуществует ряд общественных совещательных органов:

• Образовательный совет, разрабатывающий рекоменда-ции по широкому кругу вопросов образовательной полити-ки и законодательства в соответствии с рабочими програм-мами министерства;

• Социально-экономический совет;• Рекомендательный совет по правительственной политике;• Рекомендательный совет по науке и технологиям.Кроме того, по вопросам высшего образования министерство

консультируется с Консультативным комитетом по высшему об-разованию, ассоциацией университетов, национальными исследо-вательскими организациями и Студенческим консультативнымкомитетом [207].

На национальном уровне управление образованием в Швецииосуществляется несколькими министерствами и национальнымиагентствами по отраслевому принципу. Но определяющую рольв управлении играет Министерство образования и науки, в кото-ром ответственность разделена между шестью подразделениями,например по высшему образованию, по исследовательской поли-тике, по поддержке обучения и приема и др. В ведении этих под-

115

разделений находятся двенадцать национальных агентств, такжезанимающихся вопросами шведского образования [208]. В каче-стве примеров можно привести:

• Национальное агентство по образованию;• Национальное агентство по высшему образованию;• Национальный офис по приему в вузы;• Национальный совет помощи студентам;• Агентство шведского интернет-университета, занимающее-

ся дистанционным обучением в университетах и колледжах,и др.

Национальное агентство по образованию Швеции определя-ет цели администрирования (государственного управления), ин-формирование в порядке влияния, наблюдение в порядке улуч-шения. Основная роль государства при постановке целей — опре-делять условия и критерии, разрабатывать монетарные инстру-менты для лучшего достижения поставленных целей и оценкирезультатов. Эти инструменты предназначены для того, чтобышкольное руководство представляло цели, для достижения кото-рых выделяется финансирование.

Агентство ведет диалог с парламентом и правительствомШвеции, ответственными руководителями в системе образова-ния, школьным персоналом и в некоторых случаях также с ро-дителями и учащимися для обеспечения:

• прояснения устанавливаемых условий обучения, поддержкиучителей в выборе направлений подготовки;

• формирования квалификационного прогноза в доступе к об-разованию;

• информирования родителей об успехах детей в школе,вовлечения их в конструктивный диалог с учителямии администраторами относительно развития школ.

Наблюдение осуществляется за предшкольной подготовкой,заботой о школьниках, школах и образованием взрослых по мно-гим направлениям. Основной упор делается на отстаивании правкаждого индивида на знания и персональное развитие. Наблюде-ние осуществляется путем проведения образовательных инспек-

116

ций на предмет, хорошо ли и насколько хорошо реализуются по-ложения законодательства, функционируют школы и осуществ-ляется в них образовательная деятельность и т. д. Посредствомнаблюдения определяются области образования, требующие вме-шательства государства на национальном уровне, например, пу-тем поддержки школ. Одной из задач в рамках функции наблю-дения является участие в международных оценках, изучение то-го, как другие страны решают схожие проблемы в образовании.

Интересной особенностью Агентства по образованию Швецииявляется наличие в нем коллегии, которая формируется из числапредставителей исключительно других сфер деятельности [262].

Управление ”послесредним“ образованием в Британской Ко-лумбии разделено между Министерством образования и учебны-ми заведениями. Министерство обеспечивает руководство и ад-министративное управление, определяет политику и ответствен-ность, обеспечивает финансирование посредством выдачи теку-щих грантов и средств на реализацию проектов капитальногохарактера. Министерство обеспечивает базовым финансировани-ем университет, пять университетских колледжей, три институтав провинциях, два института аборигенов и другие организации,которые обеспечивают функционирование общественной систе-мы послесреднего образования. Кроме того, министерство фи-нансирует оценку профессиональной квалификации, программуфинансовой помощи студентам. Учебные заведения развиваюти реализуют программы и учебные курсы, обеспечивают обуче-ние и подготовку студентов, а также берут на себя обязательствапо исследованиям [247,258].

В Канаде [254] Королевская Комиссия определяет желаемыйуровень реализации управленческих функций, распределение ихмежду провинциями и муниципальными образованиями для:

• упрощения управления, чтобы оно было более понятным;• усиления местного влияния на ключевые общественные

программы;• рационализации управления, экономии расходов (например,

за счет снижения числа органов управления);

117

• улучшения координации множества функций управления;• создания благоприятных условий для конкурирования

в глобальной экономике.В Португалии [209] Министерство образования определяет об-

разовательную политику, определяет учебные планы, которыемогут быть адаптированы образовательными учреждениями подлокальные условия. Министерство несет ответственность за пла-нирование и координацию управления и администрирования длякаждого уровня образования. Через план администрированияи развития министерством осуществляются также подготовка,программирование и надзор за бюджетами относящихся к обще-ственной сети образовательных и учебных учреждений. Реали-зация политики осуществляется пятью региональными органамиуправления. В автономных регионах (Мадейра, Азоры) админи-стрирование образовательных учреждений входит в ответствен-ность региональных правительств и осуществляется через секре-тариаты образования. Общественная составляющая управленияпредставлена Португальским советом ректоров, Советом порту-гальских политехнических институтов.

Федеральное правительство Бельгии [206] определяет:• возрастные ограничения в образовании;• минимальные требования к диплому;• пенсионное обеспечение учителей.Эти вопросы находятся в ведении премьер-министра Бельгии.

Министр образования Фламандского сообщества является гла-вой департамента образования Фландрии и несет ответственностьза все аспекты образования в этой части государства. Имеютсятакже и другие органы управления образованием. В частности,в 1990 г. правительством Фландрии был создан Фламандский со-вет по образованию как совещательный орган для обсужденияпроблем всех уровней образования. Совет должен обсуждать всепроекты, относящиеся к образованию, входить в правительство сосвоими инициативами относительно образования. В совете суще-ствует генеральный совет, формируемый из представителей ме-неджмента институтов, преподавательского персонала, ассоциа-

118

ции родителей, социальных и экономических организаций, экс-пертов в области образования.

Кроме того, во Фландрии функционируют советы по элемен-тарному образованию с подразделением специального образова-ния, образованию второго уровня, высшему образованию, обра-зованию взрослых, Фламандский совет по высшим учебным заве-дениям, Фламандский межуниверситетский совет, Фламандскийсоциально-экономический совет [206].

Высшее образование в Германии традиционно характеризует-ся внутренней автономией вузов, сочетанием обученияи исследований, единством обучения и исследовательской дея-тельности. Федеральное министерство образования, культурыи науки занимается общими политическими вопросами, коопе-рацией сообщества высшего образования на национальном и ре-гиональном уровнях. Земли создают свои собственные исследо-вательские институты по проблемам образования, что позволяетим проводить самостоятельную образовательную политику. В со-ответствии с конституционной реформой 2006 г. земли расши-рили свою ответственность за образовательную политику. Феде-ральное правительство имеет возможность сотрудничать с нимив финансировании отдельных программ, таких как строительствообъектов образования, но только при согласии земель [234].

Приведенные примеры позволяют охарактеризовать управле-ние образованием в зарубежных странах следующими основнымипризнаками:

• управление представляет собой иерархическую структуруво главе с министерством образования или иным министер-ством, на которое наряду с прочими возложены полномочияпо управлению образованием;

• структура управления, как правило, содержит территори-альные подразделения, связанные с министерством;

• в структуру управления образованием наряду с государ-ственными и территориальными включены также общест-венные органы, участвующие в управлении образованиемв качестве совещательных (рекомендующих) органов;

119

• структура управления представлена несколькими уровня-ми, характеризующимися различными функциональнымиполномочиями: от формирования государственной образо-вательной политики до конкретной ее реализации в образо-вательных учреждениях.

Важно, с нашей точки зрения, отметить, что структурыуправления и распределение функций управления между ихуровнями не являются чем-то замкнутым и находятся в посто-янном изменении. Тем не менее зарубежные аналитические ма-териалы по данным проблемам не позволяют выявить какие-либосформировавшиеся подходы в этом направлении, посколькув большинстве случаев отражают существующие характеристикиуправления образованием и происходящие в них изменения, чтобудет показано ниже.

В этом смысле также весьма показателен опыт США, где си-стема образования не является общенациональной8, все функциив этой сфере зарезервированы за штатами, которые исполняют,по сути дела, одинаковый набор действий по отношению к на-ходящимся на их территории учебным заведениям [218]. Управ-ление образованием в штатах представлено четырьмя основны-ми субъектами: избирателями (Electorate), губернатором штата(Governor), Образовательным Советом штата (State Board ofEducation) и главным школьным инспектором штата (Chief StateSchool Officer). Они включены в четыре основные схемы управле-ния [245,260], описывающие структуру управления в 40 из 50 шта-тов. Схемы представлены на рис. 2.10.

Как видно из приведенных схем, существующие моделиуправления структурно различаются очень незначительно. Нопри этом характеризуются различным порядком формированиядвух структурных элементов: образовательного совета и школь-ного инспектора (табл. 2.3).

8Что, впрочем, не является препятствием для функционирования Депар-тамента образования США, поддерживающего программы, через которыегосударство инвестирует образование [237].

120

Рис. 2.10. Основные схемы управления образованием в США

В остальных десяти штатах и округе Колумбия структурауправления представляет собой модифицированные версии этихчетырех схем. В штатах Миннесота и Висконсин, например, нетобразовательных советов, а в штатах Луизиана, Огайо, Вашинг-тон, Нью-Мексико и Округе Колумбия часть членов образова-тельного совета избирается, а часть назначается. В Нью-Мексиков совет по образованию входят десять избираемых и пять на-значаемых губернатором членов [213]. При формировании сове-та используется также и принцип представительства от различ-ных структур и общественных объединений. Существуют и дру-гие особенности формирования органов управления образовани-ем, реализуемые в отдельных штатах [214, 219, 243, 245, 252, 253,268, 269, 271]. Следует добавить, что наряду с указанными орга-нами в штатах существуют государственные административные

121

органы управления образованием: государственные департамен-ты, комиссии по высшему образованию при губернаторах.

Таблица 2.3. Характеристики моделей управления образованиемв США в зависимости от порядка формированияобразовательного совета и назначения (выборов)инспектора

Модельуправле-

ния

Субъекты управления Числоштатов, гдеприменяется

модель

ОбразовательныйСовет Инспектор

Модель 1 Назначаетсягубернатором

Назначаетсясоветом 12

Модель 2 Избираетсяэлекторатом

Назначаетсясоветом 8

Модель 3 Назначаетсягубернатором

Избираетсяэлекторатом 11

Модель 4 Назначаетсягубернатором

Назначаетсягубернатором 9

Даже на основании этого ограниченного одной страной при-мера видно, что построение структуры управления образованиемносит весьма многообразный характер и объясняется, главнымобразом, сложившейся практикой. Более того, предпринимаемыерегулярно попытки усовершенствовать эти схемы ни к чему неприводят: законодатели не поддерживают нововведений, сохра-няя сложившуюся систему. В качестве примера можно привестиштат Вайоминг, где в 1991 г. была предпринята попытка заме-нить службу инспектора советом попечителей, ответственным завсе уровни образования. Такое предложение было мотивирова-но необходимостью создания органа принятия ”окончательных“решений вместо ограниченного в полномочиях инспектора, вы-нужденного полагаться на неподконтрольный ему департаментобразования. Однако анализ управления образованием в другихштатах, проведенный специальной комиссией, в состав которойвходили сенаторы и конгрессмены, не позволил определить луч-

122

шую практику управления, предложения были отклонены и со-хранена существующая модель управления [270].

Распределение функций между органами управления такжево многом является сложившимся. Если обратиться к уже упо-минавшемуся опыту США, можно отметить следующие вариан-ты такого распределения.

В штате Нью-Мексико [213, 214] законодатель и губернаторосуществляют:

• контроль всех образовательных (бюджетных) расходов;• бюджетное финансирование, текущее финансирование

школ, включая операционные и капитальные расходы;• определение государственных статусов (уставов) учебных

заведений.Государственный совет по образованию включает десять из-

бираемых и пять назначаемых губернатором членов. Совет:• развивает положения (установления) статуса учебных заве-

дений;• проводит в жизнь (утверждает) статусы государственных

школ и обеспечивает соблюдение требований федеральныхнормативных актов;

• нанимает государственного инспектора.Государственный инспектор и департамент образования шта-

та совместно претворяют в жизнь положения статусов (уставов)и нормативные акты в области образования: осуществляют сер-тификацию и лицензирование, аккредитацию школ, утверждениешкольных бюджетов, установку стандартов школьного обра-зования.

Вопросами высшего образования занимается Комиссия пригубернаторе (пятнадцать членов, назначаемых губернатором).

В штате Мериленд государственная политика в области обра-зования формируется Советом по инвестициям в трудовые ресур-сы (45 членов, 51% которых являются представителями частногосектора) по следующим направлениям:

• развитие политики и распространение информации о по-требностях в высококвалифицированной рабочей силе

123

в связи с экономическим развитием и потребностями рынкатруда;

• планирование инвестиций в трудовые ресурсы штата, уста-новление ясных целей и сопряжение образования, разви-тия трудовых ресурсов, бизнеса, экономического развитияи других составляющих скоординированной стратегииулучшения и развития трудовых ресурсов штата;

• продвижение и координация включения частного секторав систему инвестирования в трудовые ресурсы через разви-тие партнерства государственных агентств, бизнес сообще-ства и местных советов по трудовым ресурсам;

• установление и повышение ответственности за результатыфункционирования системы инвестирования в трудовые ре-сурсы штата, включая управляемые штатом и агентствамипрограммы, согласованные с планом штата;

• определение положений, по которым требуются решенияСовета [219].

Совершенствование управления образованием осуществляет-ся практически по одним и тем же направлениям: уточнение це-лей и задач, решаемых образованием и реализуемых ”с помощью“управления, повышение общественной составляющей в управле-нии, изменение распределения функций управления и др.

Например, в штате Флорида в 2001 г. был упразднен Советуправляющих университетской системы штата и создан Образо-вательный совет штата из семи членов, назначаемых губернато-ром на четырехлетний период с последующим подтверждениемсената. Этот совет являлся коллективным органом, осуществля-ющим наблюдение за всеми государственными университетами,сообществом колледжей и всеми начальными и средними школа-ми, а в каждом из одиннадцати университетов штата был создансовет попечителей, назначаемых губернатором. В функции Об-разовательного совета были включены:

• установление распределения обязанностей;• реорганизация департамента образования;• образование комиссии по независимому образованию;

124

• создание совета по исследованию и улучшению образова-тельной политики;

• внесение предложений в новый школьный административ-ный кодекс.

К развитию системы образования Флориды были привлече-ны специалисты по управлению образованием, государственномуучету, проблемам студентов. Работа получила поддержку жите-лей штата [252]. Такой шаг можно рассматривать, с одной сто-роны, как сохранение и, может быть, усиление централизацииуправления образованием вследствие замены одного совета дру-гим, формируемым единоличным решением губернатора. С дру-гой стороны, такое изменение сопровождалось созданием попечи-тельских советов в университетах, что можно рассматривать какнекоторую децентрализацию управления высшим образованием.Но сделать вывод о характере изменения управления образова-нием при этом представляется затруднительным.

На Каймановых Островах в 2005 г. была разработана новаямодель управления сферой образовательных услуг [246,249–251].В документе под названием ”Национальный консенсус по вопро-сам будущего системы образования на Каймановых Островах“(National Consensus on the Future of Education in the CaymanIslands) модель рассматривается как ”развитие административ-ных рамок образовательных услуг, переопределение, рационали-зация и переназначение основных функций системы образованиямежду школами, школьным Инспекторатом, Департаментом об-разования, Министерством образования, университетским колле-джем и всеми другими организациями и заинтересованными сто-ронами, которые участвуют в образовательном процессе“.

Следует отметить, что упомянутый документ создан по ито-гам конференции по проблемам образования и посвящен стра-тегическим мерам Министерства образования, обучения, занято-сти, молодежи, спорта и культуры, направленным на осуществ-ление преобразований в сфере обучения [246].

Основным принципом новой модели является то, что онадолжна работать на студента, который в традиционных схемах

125

управления помещен внизу, а в новой его нужды и интересыдолжны находиться в центре формирования и принятия реше-ний по системе образования. Образованный человек КаймановыхОстровов, как описывается в документе, должен быть ориенти-рован на расширение своих навыков и после окончания школы,быть начитанным, уметь считать, использовать информационно-коммуникационные технологии, быть коммуникабельным и т. д.И все эти и другие качества должны быть воспитаны в нем в томчисле и системой образования. Можно утверждать, таким обра-зом, что модернизация образования в Каймановых Островах на-правлена на результат в виде обученного и воспитанного гражда-нина [246]. Но пока сложно судить, насколько заявленные усовер-шенствования таковыми в действительности и будут и наскольконовая система управления образованием будет лучше старой.

Реализация стратегических задач позволит усовершенство-вать традиционную организационную структуру с тем, чтобы об-разовательные услуги доставлялись непосредственно до потреби-телей и особенно студентов. Новая модель модернизирует систе-му и происходящие в ней процессы, повышает уровень отчетно-сти, более четко определяет функции участников и способствуеторганизации более эффективного взаимодействия между ними,повышает автономию образования и степень участия родителейи общества в решении различных проблем. Составной эффектвсех этих улучшений заключается в том, что студенты получа-ет непосредственные преимущества от более высоких стандартовкачества образовательных услуг, предоставляемых им на болеевысоком уровне надежности и эффективности. Все это требу-ет пересмотра роли и функций Министерства в сфере образо-вания [246].

В оценках исследователей многие изменения представлялисьабсолютно очевидными в рамках новой модели, включая такие,как более четкие политики и процедуры, более высокая степеньавтономии провайдеров образовательных услуг и более высокийуровень менеджмента персонала. Два момента, которые требуютособого внимания— это воссоздание Департамента образователь-

126

ных услуг (Department of Education Services, DoES) и учреждениеобразовательных сообществ (Learning Communities). Последниеявляется инновацией, которая направлена на восприятие и вовле-чение в систему образования более широких кругов обществен-ности. Вся территория Каймановых Островов была разделена начетыре таких сообщества.

Однако в ряде оценок усиление стремления контролироватьотдачу образовательной сферы, спрос на контроль за качеством,стандартизированные тесты, оценки и т. д., а также учреждениенациональных советов, ответственных за реализацию этих кон-тролирующих действий было интерпретировано как знак того,что государство, далекое от идей ослабить свои позиции, стара-ется найти другие пути в направлении осуществления контроли-рующих функций в сфере образования [228].

Таким образом, предпринимаемые шаги в направлении совер-шенствования управления образованием характеризуются неод-нозначно. С одной стороны, они направлены на ослабление цен-трализованного начала в управлении. С другой—формируют но-вые объекты, например в лице общественных органов, для го-сударственного управления, усиливая централизацию и степеньвключенности государства в управление образованием.

2.3. Общее и особенное в развитии системобразования зарубежных стран

Несмотря на попытки применения различных моделей управ-ления образованием, западные страны постепенно сошлись вомнении, что основной моделью все же является управление поцелям. Как уже отмечалось выше, все модели управления такили иначе имеют в своей основе определение целей, различаю-щихся масштабом, временными рамками и другими отличитель-ными признаками. Получивший распространение проектный под-ход к выполнению различных мероприятий в сфере образованиятакже основан на постановке целей, определении задач, решение

127

которых обеспечивает достижение поставленных целей, и выпол-нении мероприятий по внедрению полученных результатов в си-стеме образования.

Одной из основных проблем управления по целям являет-ся определение самих целей, поскольку цели, как уже отмеча-лось, должны обладать рядом важных характеристик: измери-мостью, достижимостью, ясностью понимания и т. д. Несмотряна кажущуюся простоту, решение этой проблемы пока что нахо-дится главным образом в сфере субъективных представлений ру-ководителей системы образования, образовательных учрежденийили тем или иным образом организационно оформленной обще-ственности о том, что именно нужно в данное конкретное времядля системы образования.

При этом большинство стран сходятся на том, что решениепроблем определения целей образования должно удовлетворятьнекоторым условиям. В частности, цели следует формироватьс участием возможно большего числа заинтересованных в обра-зовании субъектов, а само целеполагание нужно регламентиро-вать процедурой, определяющей состав участников, последова-тельность действий, сроки проведения и пр.

Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемая в качестве ос-новной модель управления по целям может реализовываться поразличным направлениям, например с регламентированием про-цесса или без такового. Поэтому представляемое в качестве само-стоятельной модели управление по правилам и директивам яв-ляется, с нашей точки зрения, частным случаем управления поцелям, поскольку в основе правил и директив принятия управ-ленческих решений лежат формализованные или неформализо-ванные алгоритмы, направленные на достижение определенныхцелей, в качестве которых представляются, например, поддержи-ваемые параметры процесса и (или) результата функционирова-ния системы образования.

Более того, переход от управления по правилам и директивамк управлению по целям (Management by Objectives, MbO) частов комбинации с дерегламентацией и децентрализацией процесса

128

принятия решений рассматривается западными исследователямив качестве одной из основных современных тенденций в сфере об-разования [212]. Поэтому на проблемах определения целей передсистемой образования следует остановиться более подробно.

Система управления по целям была предложена в 1950-е го-ды Питером Друкером (Peter F. Drucker) [211], в 1980-х годах этипринципы были применены и в сфере образования [226,233]. На-пример, в официальных документах в Норвегии в 1980-х годахмодель MbO рассматривалась как ”панацея при решении любойуправленческой или государственной задачи“, в провинции Бри-танская Колумбия (Канада) принципы MbO были также заложе-ны в основу нескольких законодательных актов в сфере образова-ния [264]. В менеджменте управление по целям рассматриваетсяедва ли не как единственная трактовка управления [33, 88, 188,и др.]. Управление по целям и результатам описывается как си-стема ”о двух ногах“. С одной стороны, эта модель базируетсяна четком определении целей и выполнении мероприятий по ихдостижению, с другой — на контроле и оценке хода достиженияпоставленных целей. Такой подход к управлению вынуждает ста-вить такие цели, выполнение которых можно было впоследствииоценить [212,220,226,228].

Несмотря на кажущуюся очевидность данного представленияуправления и его применение уже достаточно длительное время,степень разработанности проблем этой модели управления оста-ется недостаточной:

• постановка целей перед системой образования определяетсяв значительной степени субъективными факторами;

• не разработано общепринятой методологии определения ме-роприятий, реализация которых приводила бы к достиже-нию поставленных целей;

• поставленные перед системой образования цели, как пра-вило, не сопровождаются инструментарием оценки степениих достижения, поэтому контроль достижения поставленыхцелей зачастую сводится к контролю за реализацией меро-приятий без оценки системных изменений.

129

Кроме того, определение целей не всегда представляется какновое, желаемое состояние системы образования и процесса еефункционирования, будучи замещаемым определением направ-лений или параметров, по которым осуществляется контроль ор-ганами управления [178].

Вопросы определения, постановки целей в сфере образованияна рубеже ХХ–XХI веков обсуждаются на уровне международ-ных организаций. Например, на конференции Всемирного банка,проходившей в 2000 г. в Венгрии [220], рассматривались:

• определение образовательных целей, стандартов и задач—зачем, на каких уровнях, кто должен участвовать в целепо-лагании и т. д.;

• роль министерств или центрального правительства в опре-делении образовательных целей, стандартов и задач и обес-печении мер по их достижению;

• какие партнерские или консультационные меры могут бытьпредприняты в целях содействия министерствамв этом вопросе;

• у каких целей и задач должен быть первый приоритет;• каким образом можно обеспечить доступ к определению об-

разовательных целей и стандартов для, например, обще-ства, родителей, школ, преподавателей; к каким именно це-лям такой доступ необходим.

В аналитических материалах Института открытого обществапо итогам этой конференции отмечалось, что ”государство/ми-нистерство образования должно уделять особое внимание вопро-сам формулировки и распространения национальных образова-тельных целей и стандартов, формированию и реализации мер поконтролю за качеством обучения— и все это следует выполнять вчетком соответствии с целями и задачами каждого отдельного ре-гиона“ [220]. В сферу целеполагания в образовательной системе,например, Фландрии9 вовлечено множество участников, с одной

9По материалам выступления на указанной конференции Габи Хостенс,Министерство образовании Фландрии, Бельгия [220, раздел 4.2].

130

стороны, это поставщики образовательных услуг и заинтересо-ванные лица: школы, вузы, школьные советы, родительские ас-социации, союзы учителей и др. — все они являются обширнымобразовательным сообществом, вовлеченным в процесс формиро-вания целей, стандартов и задач. С другой стороны— парламенти правительство Фландрии. Такое большое число заинтересован-ных сторон и необходимость обеспечения аккуратного балансамежду всеми ними требует четко прописанных процедур и схемвсего процесса принятия решений относительно постановки об-разовательных целей. Организационно в постановке целей передсистемой образования принимают участие следующие структу-ры [228,236,248]:

• Агентство по развитию образования (The Education Deve-lopment Agency, DVO)— правительственное агентство, раз-рабатывает проекты целей, задач, необходимых навыкови компетенций;

• Образовательный совет Фландрии (The Flemish EducationCouncil, VLOR)— консультационный орган при правитель-стве, в котором представлены все заинтересованные сто-роны процесса целеполагания, оказывает консалтинговыеуслуги министру образования, часто способствуя внесениюсущественных изменений в проектные документы, пред-ставляемые Агентством DVO. Совет был образован в 1990 г.в рамках правительства, имеет статут стратегического кон-сультационного органа министерства и парламента, рас-сматривает все вопросы сферы образования за исключени-ем бюджета;

• Правительство Фландрии— принимает на рассмотрениепредложения VLOR и на условиях ”изменению не подле-жит“ передает их в Парламент Фландрии;

• Парламент Фландрии, как высший политический орган,вносит при необходимости изменения в предложенныйАгентством VLOR документ и определяет на его основе це-ли образования в качестве государственной образователь-ной политики.

131

Общая схема организации процесса разработки образователь-ных целей во Фландрии представлена на рис. 2.11.

Правительство

Парламент

Агентство(DVO)

Образовательныйсовет (VLOR)

Уточнение проекта образовательных

целей

Цели образования

Рис. 2.11. Организация процесса разработки образовательныхцелей во Фландрии

Образовательный совет имеет большой вес в процессе опре-деления целей образования, что свидетельствует о значительнойобщественной составляющей в управлении образованием.

Следует добавить, что за выполнением поставленных целейи стандартов во Фландрии следит инспекторат — квази автоном-ное агентство, в котором работают инспекторы, нанимаемые наработу непосредственно министром образования страны. В зада-чи инспектората входит оценка качества образования в школах,мониторинг соответствия школ законодательству страны, под-держка качества образования в школах, информирование мини-стра образования о состоянии дел в сфере образования на основеаудиторских заключений по итогам проверки школ и годовых от-четов для парламента Фландрии. Инспекторат уделяет основноевнимание, скорее, результатам деятельности школ, нежели вопро-сам преподавания и непосредственно процессу обучения [197].

Если во Фландрии основную ответственность за цели и наци-ональные образовательные программы несет парламент, то, на-пример, в Швеции определение управленческих целей, своевре-менное информирование для влияния в будущем, оценка ситу-

132

ации для внесения необходимых последующих изменений осу-ществляются Национальным агентством образования (SwedishNational Agency for Education), которое представляет собой цен-тральный административный орган [262]. Одной из составляю-щих философии построения шведской системы образования яв-ляется тот факт, что именно государство должно определять це-ли и директивы в сфере образования на национальном уровне, из-бегая при этом построения детализированных инструкций, дабыпредоставить муниципалитетам и школам столько свободы в при-нятии решений, сколько необходимо им для их эффективной ра-боты. Процесс определения целей включает в себя следующее.

• Постоянный пересмотр программ курсов, выпускных крите-риев и других условий функционирования системы образо-вания в целях обеспечения их соответствия возрастающимпотребностям и требованиям со стороны общества и рынкатруда, требованиям отдельных индивидуумов.

• Определение критериев, которым необходимо следоватьпри открытии новых независимых учебных заведений,и оценка соответствия этим критериям заявок на открытиетаких учебных заведений.

• Формирование финансовых управленческих инструментовдля использования их муниципалитетами и учебными заве-дениями для более успешного достижения последними по-ставленных целей и гарантии качества и эквивалентностипредоставляемого ими уровня образования. Применениефинансовых управленческих инструментов оценивается напостоянной основе для определения, выполняют ли учебныезаведения цели, на достижение которых им были выделеныте или иные финансовые ресурсы.

Национальное агентство образования Швеции выполняетаудит образовательных мероприятий в дошкольных учреждени-ях, школах и образовательных учрежденях для взрослых, взаи-модействует с парламентом и правительством страны [220].

Вопросами целеполагания в сфере образования занимаютсяне только органы власти, министерства и ведомства, но и об-

133

щественные организации [218, 219, 221, 222, 227, 238, 261]. Напри-мер, в США действует Южный региональный совет по образо-ванию— SREB (Southern Regional Education Board). Совет пред-ставляет собой неприбыльную общественную организацию. В со-став управляющего совета входят губернаторы шестнадцатиштатов-участников и по четыре назначенных губернаторами этихштатов бенефициария. Причем один из бенефициариев обя-зательно должен быть юристом, а один— преподавателем. Юж-ный региональный совет по образованию финансируется за счетденежных ассигнований штатов-участников, а также из средствразличных фондов, федеральных и местных агентств [217].

SREB предоставляет консультационные услуги руководствуштатов, уделяя внимание ключевым вопросам в сфере образо-вания, собирает, проводит обобщение и сравнительный анализданных о системе образования, распространяет результаты своихисследований, что, в свою очередь, содействует администрациии образовательным организациям в решении задач построениядолгосрочных планов и формирования образовательной и инойполитики.

Советом SREB разработан документ под названием ”Выборглавных целей для образования“ (Challenge to Lead Goals forEducation), в котором приводится список из двенадцати амбици-озных целей в сфере совершенствования системы образования,в числе которых, например, определены следующие:

• все дети должны быть готовы к обучению в первом классе;• на постоянной основе должна проводиться оценка качества

работы колледжей и университетов;• финансирование должно осуществляться в соответствии

с качеством и эффективностью работы учебных заведений,а также потребностями штатов;

• все студенты должны обучаться у квалифицированных пре-подавателей и т. д. [217].

Если говорить о постановке целей перед всей системой обра-зования на государственном уровне, то нельзя обойти вниманием

134

широко известный правительственный доклад ”Нация в опасно-сти“ (США, 1983 г.) [230,237]. Написанный ярко и эмоционально,этот новый на тот момент идеологический манифест, над кото-рым на протяжении двух лет работала специальная комиссия,назначенная президентом США, предсказывал гиперболическибыструю потерю США роли мирового индустриального лидерав случае, если национальная система образования не будет под-вергнута существенной модернизации. Основной смысл докладазаключается не столько в констатации опасных тенденций в обра-зовании и обозначении путей и средств их преодоления, скольков положениях, согласно которым образование должно стать пер-вым национальным приоритетом, и все слои населения, все орга-низации, промышленники, военные, работники средств массовойинформации должны интеллектуально, морально, материальнопомочь образованию выйти на высокий уровень качества. Остраянеобходимость всестороннего реформирования системы образо-вания усиливалась и в ходе многочисленных дискуссий о ”новой“глобальной экономике, возрастающей экономической конкурен-тоспособности стран азиатского региона, возникновении ”новогомирового заказа“, основывающегося не на ”благосостоянии на-ций“, а на ”трудоспособности наций“ [237].

Политические круги США приняли во внимание этот аргу-мент, и в 1991 г. на национальном уровне в рамках документа

”America 2000“ был утвержден ряд целей, который был расши-рен в рамках другого всеобъемлющего документа ”Goals 2000“,в основу которого также был положен немаловажный в исто-рии реформирования системы образования в США документ —

”Национальные образовательные цели“ (The National EducationGoals), которые были разработаны на посвященном реформиро-ванию образования саммите ”Education Reform Summit“, прохо-дившем в 1989 г. Вниманию общественности были предложенышесть целей для ”. . . направления усилий нации по формирова-нию пула учащихся с высоким общемировым уровнем знаний“.Позднее Конгресс США добавил к этим целям еще две, в резуль-тате чего был сформирован список приоритетов, которых система

135

образования страны должна была достигнуть к 2000 г., среди нихможно отметить следующие:

• все дети должны поступать в школу, будучи готовы к обу-чению;

• доля выпускников, окончивших высшие учебные заведения(от числа поступивших на обучение), увеличится как мини-мум до 90%;

• американские студенты станут первыми в мире по знаниямв области математики и точных наук;

• ни в одном учебном заведении США не будет наркотиков,насилия и др. [237].

Другой вопрос, насколько достижение этих целей обеспеченоуправлением системой образования. В данном случае речь идетне о результатах, а о формулировании целей перед системой об-разования. Следует отметить важные содержательные характе-ристики поставленных целей:

• количественная и качественная определенность — заданызначения количественных и качественных параметров до-стижения цели: все дети, поступающие в школу, доля вы-пускников (т. е. определенная часть от известной численно-сти студентов) и т. д.;

• измеримость — степень достижения целей может быть под-тверждена, например, данными статистического наблю-дения;

• достижимость — представимое конкретное состояние систе-мы образования, которого следует достичь.

Разумеется, в таком обобщении есть неточности, посколькузаданные в целях параметры обладают некоторой неопределен-ностью, которая сама по себе является задачей, требующей ре-шения. Например, термин ”будучи готовыми к обучению“ по от-ношению к поступающим в школу детям требует дополнительно-го разъяснения, хотя и понятен на интуитивном уровне. Однакодля решения управленческих задач интуитивного представления,с нашей точки зрения, недостаточно, поэтому должны быть до-полнительно определены операциональные (которые можно ис-

136

пользовать для получения количественных оценок) показатели,характеризующие степень такой готовности. Тем не менее поста-новка таких целей дает возможности осуществлять ”управлениепо целям“ применительно к системе образования.

Еще одним примером деятельности именно государственныхорганов власти в сфере постановки целей для системы образо-вания может служить опыт провинции Британская Колумбия(Канада). Правительство провинции поставило задачу, начинаяс июня 2001 г. предпринять ряд мер по реализации плана ”Но-вая эра“ (New Era vision) по возрождению экономики, восста-новлению эффективного финансового менеджмента и приданиюпервостепенного значения состоянию дел студентов учебных за-ведений и пациентов клиник. Данный план является одной изсоставляющих общей программы развития региона в преддверииподготовки к проведению Олимпийских игр в Ванкувере в 2010 г.и Зимних Параолимпийских игр [200,223,247,255–258].

Цели и задачи Министерства образования провинции Бри-танская Колумбия представляют собой ряд многолетних обяза-тельств перед системой послешкольного образования. Эти целисогласуются с полномочиями и идеологией самого Министерстваобразования, отражают его ответственность в сфере обеспеченияруководства и формирования политики в системе послешкольно-го образования.

Целями Министерства образования провинции БританскаяКолумбия являются:

• первоклассная система послешкольного образования;• экономическое и социальное развитие;• оперативный и эффективный менеджмент.Причем цели в сфере образования были согласованы с основ-

ными положениями Стратегического плана правительства про-винции Британская Колумбия (табл. 2.4) [247].

137

Таб

лица

2.4.

Цел

иизада

чиПра

витель

ства

иМин

истерс

тваоб

разова

нияпр

овин

ции

Бри

танс

каяКол

умби

яна

2004

/05–

2006/0

7уч

ебны

егоды

Прави

тельство

Мин

истерст

воцели

задачи

цели

задачи

Сил

ьная

ира

звит

аяэкон

омик

арегион

а

Про

винц

ияБри

тан-

ская

Кол

умби

ябудет

обла

дать

квал

ифи-

циро

ванн

ойра

бочей

сило

й

Эко

номич

еско

еи

соци

альн

оера

звит

ие

Система

послеш

коль

ного

обра

зова-

ния,

допу

скаю

щая

развит

иепо

зна-

ния,

инно

ваци

ииисследован

ия.

Релеван

тная

ибы

стро

реагир

ующая

наизменения

систем

апо

слеш

коль

но-

гообра

зовани

яПра

витель

ство

будет

обла

дать

фин

ансовы

-ми

возм

ожно

стям

ии

будетнестифин

ансо-

вую

ответственно

сть

Эффекти

вное

ибы

стро

ереаги-

рующее

наиз-

менения

упра

в-лени

е

Меры,пр

едпр

иним

аемыеМин

истер-

ством,д

ейственн

ыиэф

фекти

вны.

Мин

истерство

выпо

лняет

руко

водя

-щую

роль

поотно

шению

ксисте-

мепо

слеш

коль

ного

обра

зовани

яига-

рант

ируетпр

озра

чность

Бла

гопр

ият-

ная

соци

аль-

наястру

ктур

а

Жит

ели

провин

-ци

иБри

танска

яКол

умби

япо

луча

тобра

зовани

е

Превосход

ная

систем

апо

-слеш

коль

ного

обра

зовани

я

Досту

пность

ивозм

ожно

сть

выбора

послеш

коль

ного

обра

зовани

ястуд

ен-

тамипр

овин

ции.

Бол

ееэф

фекти

вная

иин

тегрир

ован

-на

ясистем

апо

слеш

коль

ного

обра

зо-

вани

яУвели

чивать

возм

ож-

ности

инди

виду

умов

исообществ

Кач

ественна

ясистем

апо

слеш

коль

но-

гообра

зовани

я

138

Для выявления прогресса в достижении указанных целейи выполнения поставленных задач были выбраны 25 рабочих ха-рактеристик, показателей качества. Для каждой такой характе-ристики в установленном порядке были определены на трехлет-ний период минимальные требования и годовые функциональныецели. Таким образом, проведенная в части целеполагания работапредставляет собой декомпозицию целей более высокого поряд-ка в конкретные цели, задачи и характеризующие их достиже-ние и решение показатели и индикаторы. В результате проде-ланную работу можно охарактеризовать как разработку целевойпрограммы развития системы образования провинции как состав-ной части Стратегического плана развития региона.

В сферу целеполагания помимо государственных органов вла-сти и общественных организаций вовлечены непосредственнои сами учебные заведения [196,203–205,240,263,267].

Например, Университет штата Висконсин (США) поддержалстремление нации повысить качество образования и его дивер-сификацию посредством увеличения образовательных возмож-ностей. Университет был первым вузом, который в 1988 г. при-нял долгосрочный план по адаптации долгосрочных мер по ра-совой и этнической диверсификации [199]. Данный план, кото-рый получил название ”Творчество ради разнообразия“ (Designfor Diversity, D4D), основывался на идее о том, что обществен-ные университеты должны в равной мере предоставлять услугивсем гражданам государства и встать на путь расширения обра-зовательных возможностей для определенных целевых расовыхи (или) этнических групп, например афро-американцев, выход-цев из Латинской Америки, индейцев и американцев азиатского,особенно юго-восточного, происхождения [229,265].

По прошествии десятилетия, основываясь на приобретенномв ходе работы с планом D4D опыте, был разработан новый до-кумент ”План 2008“. Данный план разрабатывался посредствомпроведения по всей стране ста десяти слушаний, в которых при-нимали участие студенты, представители профессорско-препода-вательского состава и администрации университетов, обществен-

139

ных организаций и попечительских советов вузов, членов зако-нодательных органов, а также Департамента национального об-разования и системы технических колледжей штата Висконсини др. По результатам был подготовлен отчет, представлен на за-седании Попечительского совета Университета штата Висконсини размщен в открытом доступе в Интернете. В апреле 1998 г.отчет был принят, и пятнадцати институтам, входящим в со-став университета, было рекомендовано составить свои локаль-ные планы на его основе. Некоторые детали реализации планаD4D за период 1988–1997 годов представлены в табл. 2.5 [229,265].

Наряду с выделением государства как главной движущей си-лы изменений в образовании существует и точка зрения о том,что основной целью образования является адаптирование к меня-ющимся запросам людей и общества. Поскольку школа способнасама определить свои цели в этом процессе, базируясь на мини-муме государственного целеуказания, сама способна обеспечитьвысокое качество образования, то она не должна быть окруженав своей деятельности правилами и инструкциями [197]. Поэтомукаждое учебное заведение должно функционировать в условияхавтономии, взаимодействуя, главным образом, с местными струк-турами, своими работниками, родителями и учащимися.

Таким образом, опыт западных стран показывает, что в сфе-ре целеполагания не разработаны подходы, позволяющие форму-лировать цели, актуальные во времени и пространстве. Осозна-вая это, системы образования разных стран подходят к решениюэтой проблемы путем привлечения к процессу целеполагания раз-личных субъектов как из самой системы образования и органовуправления образованием, так и иных заинтересованных в реше-нии образовательных проблем лиц.

Постановка целей развития систем образования отображенав отчетах Центра по изучению политики в высшем образованииУниверситета Твенте (Нидерланды)10.

10Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS), University of Twente,Enshede, The Netherlands — http://www.utwente.nl/cheps.

140

Таб

лица

2.5.

Выпо

лнение

план

аD4D

запери

од19

88–199

7годо

в

Целипо

диверсиф

икац

иисист

емы

учебны

хзаведени

йсист

емы

Уни

версит

еташтат

аВисконсин

Оценк

ауровня

реал

изац

ии

Цель1:

При

знатьнеобходи

мым

испр

авит

ьситуа-

цию

пони

зкой

численно

стипр

едставит

елей

наци

-он

альн

ыхменьш

инствиэкон

омич

ески

небл

агоп

о-лу

чныхграж

данвстенах

учебны

хзаведени

й,вхо-

дящих

вси

стем

уУни

версит

еташтата

Виско

нсин

По

прош

ествии

десяти

лет

реал

изац

иипл

ана

D4D

каж-

дыйин

стит

ут,вход

ящий

всистем

уУни

версит

етаВиско

н-сина

,остро

осозна

етна

личи

енеболь

шогочи

сластуд

ентов-

представит

елей

наци

онал

ьныхменьш

инствиэкон

омич

ески

небл

агоп

олуч

ныхграж

дан

Цель2:

Обу

чать

всех

студ

ентоввусло

виях

свер-

хмул

ьтик

ультур

ного

обществаУни

версит

еташтата

Виско

нсин

,наш

ейна

цииимир

авцело

м

Во

всех

учебны

хзаведени

яхесть

всту

питель

ное

огра

-ни

чени

еобъе

мом

втр

икр

едит

а.Требуется

введе-

ниедо

полн

ительн

ых

курсов

ивовл

ечение

проф

ессорско

-пр

епод

авательско

госостава

Цель3:

Предп

риня

тьдо

полн

ительн

ыемеры

вце-

ляхул

учшения

рекр

утин

гаиуд

ержан

ияПотребн

ости

студ

ентов

афро

-америк

анского

прои

схож

де-

нияиам

ерик

анских

индейц

евуд

овлетвор

яютсяне

полн

о-стью

Цель4:

Улу

чшит

ьоц

еноч

ныепо

казатели

вобла

-сти

зачи

сления

иуд

ержан

иястуд

ентов

изна

ци-

онал

ьныхменьш

инствирекр

утин

гаиуд

ержан

ияпр

офессорско

-препо

даватель

скогосоставаиад

ми-

нистра

циииз

представит

елей

наци

онал

ьныхмень-

шин

ств

Все

инстит

утывна

стоя

щее

врем

япр

имен

яютнепр

ерывн

ые

метод

ыдл

яоц

енки

програ

мм

M/D

ира

ботаютвтесном

конт

акте

сМул

ьтик

ультур

ным

инфор

мац

ионн

ым

цент

ром

вцеля

хмон

итор

инга

конт

ингент

аабит

уриент

овко

лледжей

141

Про

долж

ение

табл

.2.5

Целипо

диверсиф

икац

иисист

емы

учебны

хзаведени

йсист

емы

Уни

версит

еташтат

аВисконсин

Оценк

ауровня

реал

изац

ии

Цель5:

Исклю

чить

фин

ансовы

епр

епят

стви

я,ко

то-

рыемеш

аютпр

едставит

елям

наци

онал

ьныхмень-

шин

ств

иэкон

омич

ески

небл

агоп

олуч

ным

граж

-да

нам

рассматри

вать

колл

едж

как

реал

исти

чную

возм

ожно

стьдл

ясебя

Студе

нты-представи

тели

наци

онал

ьныхменьш

инствча

ще

зака

нчив

аютун

иверситетсдо

лгам

и,нежелиосталь

ные

Цель

6:Увели

чить

численно

сть

представит

елей

наци

онал

ьныхменьш

инстввсредепр

офессорско

-пр

епод

авательско

госостава

Уни

версит

ета

штата

Виско

нсин

иад

мин

истр

ации

Соответствует

целя

мпл

ана1982-88-93

D4D

пона

ймупер-

сона

ла.Две

прич

ины

дляпр

одол

жения

акти

вногопо

иска

ина

ймаперсон

ала:

1)незагруж

енно

стьи2)

высоки

йур

о-вень

качества

акад

емич

ески

хуслу

гдо

стигается,

когдавву

-зе

имеетместо

необходи

мыйур

овен

ьчи

слен

ностиППС

иад

мин

истр

атив

ного

персон

алара

злич

ныхна

цион

альн

остей

Цель7:

Нал

адит

ьэф

фекти

вное

взаи

мод

ействи

ес

наци

онал

ьными

шко

лами,

систем

ойVTAE

11,ор

-гана

мигосуда

рственно

гоуп

равл

ения

,разли

чными

сообществам

иича

стны

мсект

ором

вцеля

хсоде

й-стви

яусил

иямсистем

еуч

ебны

хзаведени

йУни

вер-

ситета

штата

Виско

нсин

пора

звит

июобра

зовани

яна

цион

альн

ыхменьш

инств

Сущ

ественно

улуч

шил

осьра

бочеевзаи

мод

ействи

есDPI.

DPIиуч

ебны

езаведени

я,вход

ящие

всистем

уУни

верси-

тета

штата

Виско

нсин

,пр

едпр

иним

аютсовм

естн

ыешаги

поло

ббир

ован

иювопр

осапо

оказан

июфин

ансовойпо

мо-

щиабит

уриент

амко

лледжей.В

каждо

мин

стит

утеесть

ко-

мит

ет”T

ownGow

n“,н

оих

деят

ельн

ость

мож

нооц

енив

ать

по-разно

му.

Неско

лько

кампу

соввзаи

мод

ейству

ютспр

ед-

ставит

елям

иби

знесадл

яфин

ансиро

вани

яM/D

програ

мм,

мер

истип

енди

й.

11VTAE—

Wisconsin

Board

ofVocationa

l,Techn

ical

andAdu

ltEdu

cation

.

142

Основой политики Австрии в высшем образовании являют-ся качественный рост, развитие технологии и естественных наук,расширение возможностей для исследований и развития посред-ством финансирования сотрудничества с промышленностью, рас-ширение интернационализации, межрегионального взаимодейст-вия, роста профессионального обучения для занятых, повышениепроницаемости образовательной структуры [231]. В качестве ос-новных целей развития высшего образования выделяются следу-ющие.

• Болонский процесс — около 25% университетских программв 2004 г. переработаны по системе ”бакалавр–магистр“, при-мерно в половине университетов и в большинстве вузов при-ложение к диплому выдается всем студентам, начиная сзимнего семестра 2004 г.

• Создание инфраструктуры высшего образования, наиболееинновативной, конкурентоспособной и производительнойсреди европейских регионов. При этом отмечается недоста-точность финансирования инвестиций в университеты дляразвития исследовательской составляющей и образователь-ного процесса.

• Обеспечение гарантированно высокого качества образова-ния— остается предметом дискуссий, министерством обра-зования поддерживается создание соответствующих проце-дур на уровне программ.

В Австралии в 2003 г. после обсуждения был введен в дей-ствие новый Акт о поддержке высшего образования (промежу-точное обеспечение и логически вытекающее улучшение). Этотдокумент определил рамку интегрированной политики и десяти-летнее видение австралийского высшего образования. Заложен-ная в нем реформа поставила целью установление частичного де-регулирования системы высшего образования, в котором отдель-ные университеты получили возможность изменить сами себя по-средством осуществления мероприятий экономического и органи-зационного характера [231]. Основными направлениями рефор-мирования стали:

143

• конкурсное финансирование научных исследований в вузахс учетом производительности;

• поощрение непрерывного образования, в т. ч. финансовое;• обеспечение равного доступа к образованию, включая под-

держку малоимущих групп учащихся, расширение числаучебных мест и выделение для этого дополнительного фи-нансирования;

• открытость рынка образования для частных учебных заве-дений под контролем качества;

• предоставление университетам возможности в задаваемыхправительством пределах устанавливать величину взимае-мой со студентов платы;

• совершенствование образовательного процесса и выделениедля этого дополнительного финансирования;

• внедрение нескольких схем финансирования исследователь-ской деятельности:– обучения в ходе проведения исследований;– выделения грантов на развитие инфраструктуры ис-

следований;– выделения грантов на поддержку институтов.

Основным механизмом обеспечения ответственности, качест-ва и равнодоступности высшего образования до 2004 г. было пред-ставление университетами по установленной министерством фор-ме описаний своей деятельности (своего рода развернутых от-четов). Эти описания с 2004 г. были заменены двустороннимисоглашениями с каждым провайдером высшего образования12

в соответствии с ”Концепцией национальной оценки“. Оценкапредусматривает посещение ежегодно более двадцати институ-тов и обсуждение с ними стратегических направлений развитияи состояние учебного заведения:

12В общем случае — субъектом, предоставляющим или участвующимв предоставлении образовательных услуг, в т. ч. как посредник. В отчетныхматериалах этот вопрос специально не оговаривается, но по смыслу текстаможно считать, что речь идет о договорах с университетами.

144

• организационная устойчивость — стратегический фокус,риски, финансовая гибкость;

• достижения в обеспечении образовательной деятельности —учебныйпроцесс, исследования, подготовка научных кадров, доступ-ность;

• качественные результаты— состояние систем и процессов,учебный процесс, аудит качества;

• согласованность деятельности учебного заведения с законо-дательством, органами управления и т. д. [231].

В Дании основными направлениями развития высшего обра-зования являются:

• расширение международной составляющей образователь-ных программ;

• повышение мобильности населения, учащихся и преподава-телей;

• использование информационных технологий как инстру-мента интернационализации;

• расширение возможностей для сотрудничества институтов;• обеспечение включенности в международные сопоставления

в сфере образования;• поддержка инициатив по интернационализации образова-

ния [231].В сентябре 2004 г. вузам было разрешено повышать цены обу-

чения для студентов из стран, не входящих в Европейский союз.Одновременно были реализованы меры, направленные на по-

вышение качества управления высшим образованием. Существо-вавшие до этого двадцать шесть служб по руководству различны-ми вопросами, касающимися обучающихся, были интегрированыв два, занимающиеся следующими вопросами.

1. Перемещением учащихся из обязательной школы в сферуобучения молодежи.

2. Перемещением учащихся из сферы молодежного обученияв высшую школу.

145

Министры образования и науки, технологий и инноваций при-няли в качестве генеральной стратегии развитие культуры пред-принимательства и инноваций в высшем образовании. В соответ-ствии с этим направлением проводится работа по совершенство-ванию образовательных программ и их координации.

Большое внимание уделяется исследовательской сфере выс-шего образования. Проводимые в ней изменения касаются:

• создания новых форм управления и стимулирующихструктур;

• реорганизации исследований и концентрации на приоритет-ных направлениях;

• реформирования системы научных советов;• выделения грантов на проведение исследований по конкур-

су, основанному на известных, понятных и общих прин-ципах.

Государственные исследовательские институты предусматри-вается реорганизовать, предоставив им большую независимостьот министерства, управляя ими по единым и понятным принци-пам, с финансированием на конкурсной основе.

Изменения в управлении касаются главным образом двух мо-ментов:

• реформирования исполнительных структур в советы с боль-шинством сторонних членов в них;

• заключения с университетами контракта (на первом этапе —краткосрочного), на основе которого будут развиваться уни-верситеты и осуществляться мониторинг их состояния [231].

Значительное место в реформировании высшего образованияФинляндии [231] занимает уточнение места и роли в нем политех-нических колледжей в части отношений между их деятельностьюи университетскими исследованиями, роли во взаимодействии смалым и средним бизнесом, реализации магистерских программи участия в послевузовском образовании. В качестве основныхнаправлений реформирования высшего образования выделяютсяследующие:

146

• расширение автономии университетов; при этом деятель-ность политехнических колледжей первые десять лет будетосуществляться под детальным управлением министерстваобразования;

• для финансирования всех высших учебных заведений бу-дет использоваться новый механизм, ориентированный нарезультаты и производительность их деятельности;

• управление будет осуществляться на основе соглашениймежду министерством и учебными заведениями и монито-ринге их исполнения;

• автономия университетов и политехнических колледжей бу-дет последовательно развиваться.

В рамках модернизации системы высшего образованиясоответствующие мероприятия осуществлялись и другими стра-нами [231].

Во Франции, например, были ”разморожены“ штаты иссле-довательских подразделений вузов, замороженные с 2002 г., до-полнительно было выделено 1,2 тыс. штатных единиц исследова-телей, технического персонала, профессоров и ассистентов про-фессоров. Были упорядочены расценки на оплату образователь-ных программ, выделены 60 млн. евро для развития объектовнедвижимости французских университетов. В системе управле-ния были сформированы комитеты по бакалаврам, магистрам ипрофессиональному лицензированию.

Фландрия уточнила условия допуска студентов к экзаменам(при условии набора 10 кредитов из 20 возможных, до этого бы-ло 12 кредитов) и ввела выдачу диплома дополнительно на ан-глийском языке. Для развития исследовательской составляющейвысшего образования предусматривается активно привлекать кним зарубежных ученых и стимулировать участие фландрскихспециалистов в зарубежных проектах. Предусматриваются так-же меры по поддержке студентов и ее последующее увеличение,укорачивание экзаменационной процедуры.

В Германии постепенно внедряются программы бакалавриатаи магистратуры. Для стимулирования профессионального роста

147

преподавателей введена должность младшего профессора,а некоторые земли ввели в практику заключение с преподава-телями предварительного контракта (перед бессрочным), кото-рый позволяет младшему профессору продолжать работу в томже университете в качестве полного профессора. Введение платыза длительное обучение сверх установленного срока при сохране-нии бесплатного образования привело к снижению контингентастудентов и инициировало обсуждение вопроса о сохранении бес-платности обучения независимо от его продолжительности. Пра-вительствами земель внесены предложения об усилении автоно-мии университетов.

Планом высшего образования и исследований, принятымв 2004 г. Министерством образования, культуры и науки Нидер-ландов, предусмотрено:

• переосмысление государственного управления высшим об-разованием, включающее:– разработку новой модели финансирования;– модернизацию управления на основе контрактных от-

ношений с вузами;– пересмотр концепции управления;

• разработка нового закона о высшем образовании;• развитие отношений высшего образования с бизнесом и про-

изводством.Одним из основных направлений развития высшего образова-

ния объявлено расширение контингента студентов за счет нетра-диционных групп: национальных меньшинств, взрослых, непре-рывного образования, включая формы частичной занятости вобучении.

Правительством Нидерландов поставлена цель выдвинутьстрану на передний край экономики Европы к 2010 г. Странак этому времени должна быть самой динамичной и конкурентнойв мире, а высшее образование должно сыграть ключевую рольв достижении этой цели. В политических документах указывает-ся на отсутствие видимых препятствий в достижении этой цели,

148

которая должна и будет оказывать влияние на реструктуриро-вание образовательной и исследовательской системы, докторан-туру, финансирование, академический персонал учебных заведе-ний, ответственность, качество, аккредитацию, отношения междувысшим образованием и экономикой.

Голландия должна предпринять усилия для привлечения луч-ших студентов и их сохранения. Голландские студенты, обучаясьза рубежом, должны ”приносить мозги из других стран“. Науч-ные школы должны стать приводом для концентрации исследо-ваний в центрах ”превосходства“, которые должны формироватьклимат для международной научной мобильности, т. е. притокаученых в страну.

В рамках совершенствования финансирования предложенытри направления.

1. Предложен новый механизм финансирования по формуле:50% субсидия, зависящая от числа студентов, 13% субсидия,зависящая от числа поступивших в вуз, 37%—фиксирован-ная величина, определяемая для каждого университета дляобеспечения некоторой независимости его финансированияот численности обучающихся.

2. Выделение каждому студенту 8–10 субсидий, каждая из ко-торых позволяет обучаться в любом университете полгода.

3. Повышение сборов с некоторых категорий студентов.Для совершенствования инфраструктуры научной деятельно-

сти создается исследовательский совет, который должен перерас-пределять средства, выделяемые на научные исследования, на-правляя их самым лучшим исследовательским центрам (груп-пам) в университетах, а также на направления, имеющие высо-кие социально-экономические перспективы. Развитие отношенийв научной области основывается на том, что университеты обяза-ны заниматься исследовательской работой, а институт может этоделать, причем желательно в рамках сетевого взаимодействияс университетом. Как одно из направлений совершенствованияподчеркивается развитие отношений высшего образования с про-мышленностью и обществом.

149

Португалия рассматривает вопрос о переходе на двухуров-невое образование, обсуждая при этом возможность отнесенияк высшему образованию двухгодичные программы послешколь-ного образования. Вторым важным направлением считается пе-реход на модель финансирования по критерию численности обу-чающихся, в соответствии с которым предполагается выделять,тем не менее, не более 80% от потребности, ставя перед универси-тетами задачу собирать необходимые средства за счет повышенияплаты за обучение.

Широкая программа реформирования разработана в Швециив законопроекте ”Образование и качество — 11 шагов для улуч-шения послесреднего образования“ [231, c. 41–46]. В числе наме-ченных к реализации мероприятий можно отметить следующие:

• введение оценки результатов обучения по каждому модулю;• введение специального сертификата для поступления на по-

слесреднее обучение; для получения сертификата необходи-мо заработать не менее 90% курсовых кредитов;

• предоставление возможности для формирования индивиду-альных программ обучения;

• свобода выбора программ, преподаваемых в других муни-ципалитетах;

• введение истории в ядро обучения;• для обучения по профессии будет предоставляться не менее

пятнадцати недель производственной практики.Для реализации задачи наращивания масштабов перехода

обучающихся после среднего образования в высшее предумат-риваются меры организационного характера на основе введениядолжности специального наблюдателя, который будет наблюдатьза этими процессами и разрабатывать предложения, направлен-ные на расширение набора учащихся в высшие учебные заведе-ния. Эти требования должны касаться, главным образом, обес-печения благоприятных условий для поступления: преемствен-ности требований содержания основных учебных предметов наразных уровнях образования, приема на обучение по трем основ-ным критериям— результаты обучения, тесты и приемные испы-

150

тания, проводимые университетами и университетскими колле-джами, создание более гибких подходов в вузах по отбору сту-дентов и др.

Особенности реализации в Швеции положений Болонской де-кларации отражены в Северной (Рейкьявикской) декларациио признании квалификаций, подписанной рядом северных страни предусматривающей:

• полное взаимное признание квалификаций выпускниковвузов;

• необходимость принятия соглашения о тестировании дляпризнания производственного опыта и иного обучения;

• необходимость принятия соглашения о соотнесении квали-фикаций на основе взаимного обмена необходимой инфор-мацией.

Основными направлениями развития шведского образованиябыли названы:

• мобильность студентов во время и после обучения;• повышение ясности и прозрачности структуры высшего об-

разования;• повышение доверия к качеству шведского образования;• сохранение дружественных и гибких отношений студентов

и вузов;• продвижение интереса к математике, науке, технологии;• продолжение инвестирования в исследования и обучение на

основе исследовательской деятельности; увеличение числаисследовательских учебных заказов и др.

Стратегический план модернизации высшего образованиянаправлен на достижение результатов в расширении участияи справедливого доступа к образованию13, усилении превосход-ства в учебе и обучении, в проведении исследований, увеличениивклада высшего образования в экономику и общество, в разви-

13Справедливый доступ к образованию предполагает достижение соглаше-ний с вузами об обеспечении доступности высшего образования для различ-ных категорий учащихся.

151

тии руководства, государственного управления и менеджментав учебных заведениях.

Организационной структурой, деятельность которой должнаобеспечивать работу по указанным направлениям, является офиссправедливого доступа, который должен осуществлять монито-ринг выполнения вузами соглашений о доступе, разрабатыватьпланы и предложения по поддержке студентов, пропаганде ихпривлечения в вузы, ориентировать вузы на оценку результатових деятельности. Недостижение вузами установленных ориенти-ров своей деятельности в этой области не будет основанием длясанкций.

Подводя итоги рассмотрения зарубежного опыта, можно вы-делить следующие общие направления планируемой и осуществ-ляемой деятельности по реформированию высшего образования.

• Болонский процесс — создание многоуровневого обучения,разработка и реализация соответствующих образователь-ных программ, внедрение кредитной системы оценки и при-ложений к дипломам.

• Расширение научных исследований в системе высшего обра-зования путем выделения на прозрачной конкурсной осно-ве дополнительных средств на эти цели, концентрация вы-деляемых средств на приоритетных направлениях и (или)в наиболее эффективно работающих научных центрах (на-учных школах).

• Развитие взаимодействия высшего образования с общест-вом, регионами, бизнесом, деятельность по стимулированиюэтих процессов.

• Повышение размера средств, расходуемых на обучение, со-здание новых схем финансирования, стимулирующих ре-зультативность и производительность вузов.

• Изменение характера взаимодействия вузов с органамиуправления образованием, переход от иерархической струк-туры к партнерским отношениям на основе заключаемыхсоглашений.

152

Как было показано выше, пути движения по указанным на-правлениям государства выбирают разные, учитывающие нетолько национальные особенности и состояние национальных си-стем высшего образования, но и иные факторы, связанные с осо-бенностями положения и развития страны и ее регионов.

Изменение управления высшим образованием западными ис-следователями [215] представляется как переориентация от под-держки процесса образования на достижение результатов систе-мой образования. Традиционный государственный контрольи академическая коллегиальность управления, характерная дляевропейских стран, заменяется государственным надзором и го-сударственной оценкой состояния и результатов деятельности си-стемы образования. Государственное управление отходит от кон-троля процесса и сосредоточивается на контроле результата безвмешательства в ход его достижения. Представляется, однако,что такое представление изменения управления либо не совсемверно отражает его содержание, либо под термином ”контроль“понимается несколько иной комплекс действий, нежели простосопоставление результата с установленным образцом или сложив-шимся представлением о нем. Тем более, что исключение вме-шательства в процесс даже в случае получения ненадлежаще-го результата весьма ограничивает возможности органов властиуправлять системой образования. Остается неясным, что проис-ходит с неподходящим ”результатом“ деятельности системы об-разования и каким образом он доводится до нужного состояния.

Вместе с тем изменение управления по оценкам исследова-телей [215] может включать в себя более сильные регулирующиевоздействия, чем раньше, не ограниченные только передачей пол-номочий с верхнего уровня управления на уровень учебных за-ведений. Более подробно эта сторона в отчетных материалах неотражается, поэтому можно предположить, что речь идет о ме-рах комплексного воздействия.

Оценка изменений в управлении высшим образованием, про-веденная в рамках указанной работы [215] и основанная на дан-ных опроса различных групп, показывает наличие как общих из-

153

менений в управлении, так и значительного разброса действий,осуществляемых в рамках этих изменений. Кроме того, по ре-зультатам опросов определены субъекты управления, оказываю-щие наибольшее влияние на процессы модернизации.

В качестве общих направлений выделяются:• привлечение различных субъектов к управлению образо-

ванием;• использование конкурсных начал в управлении;• изменение механизмов финансирования, связывание объе-

мов с производительностью и научным потенциалом;• развитие вузовской автономии: предоставление структур-

ной независимости, возможности определения внутреннейструктуры вуза;

• усиление роли исполнительных органов в управлении вза-мен ”старых“ —рекомендующих.

Проведенные опросы показали, что наиболее влиятельнымисубъектами в области модернизации образования и управленияявляются министерства образования и менеджмент учебных за-ведений. Усиление вузовской автономии выразилось в том, чтомногие вопросы политики стали решаться непосредственно выс-шим менеджментом вузов, получившим для этого значительныеполномочия (отражение концепции нового менеджериализма).Традиционные коллегиальные формы принятия решений, бази-рующиеся на выработке единой позиции, заменяются корпора-тивным менеджментом, основанным на ясном распределении обя-занностей и ответственности. В то же время в управлении наблю-дается большая открытость, повышение ответственности и уча-стия персонала и студентов в формировании решений. Одним изотмечаемых итогов реформирования стало и повышение интересак реформам и повышение скорости их осуществления.

Опыт разных стран, таким образом, показывает, что основнаянагрузка в части определения целей развития образования и мерпо их достижению ложится на органы управления образовани-ем: министерства, региональные органы и менеджмент учебныхзаведений.

154

Глава 3. Основные направлениясовершенствования управленияобразованием

3.1. Образовательная политикакак инструмент определенияцелей и задач управления образованием

Термин ”образовательная политика“ широко применяетсяв различных документах и материалах, обозначая, главным об-разом, основные направления деятельности органов управленияпо решению наиболее важных задач и проблем, стоящих передсистемой образования. Образовательная политика считается попреимуществу сферой приложения усилий государственных ор-ганов и общественно-политических организаций. В соответствиис наиболее распространенными взглядами образовательная поли-тика должна быть гласной, ясно выраженной, отражающей дея-тельность государства в той или иной сфере, основанной на де-мократических принципах.

Многообразие представлений вынуждает рассмотреть этоттермин и обозначаемые им отношения более подробно, посколь-ку образовательная политика определяет основные направленияи граничные условия функционирования и развития сферы обра-зования, формируя таким образом и основополагающие условияуправления этой сферой деятельности.

В общем виде политика определяется как формы, задачи, со-держание деятельности государства, осуществление им властныхполномочий [30, с. 639]. Политикой называют участие в делах го-

155

сударства, специфическую деятельность, с этим связанную. Тер-мин используют также для обозначения:

• концепции, программы действия по поводу власти, а то и са-мого действия;

• сферы общественной жизни, где конкурируют или противо-борствуют различные политические направления;

• особой системы, определяющей правителей, способ реализа-ции власти и способ взаимодействия личностей внутри каж-дого сообщества;

• ценностного суждения: моральная или аморальная, хоро-шая или плохая, прогрессивная или реакционная.

Политика в целом выражает потребности людей в органи-зации общественной жизни и является отражением социально-экономического развития общества; определяется на основе идео-логических ценностей и интересов больших социальных групп;испытывает непосредственное воздействие комплекса националь-но-этнических отношений; зависит от характера общественногосознания и политической культуры; в той или иной степени под-вержена воздействию внешних факторов.

Определения политики базируются на различных подходахк определению источника отношений, связанных с формировани-ем властных отношений в обществе. В исторической перспективеимели место различные трактовки политики: теологическая, ан-тропологическая, биологическая, психологическая, социальная.Современные определения основываются главным образом на со-циальных факторах формирования и функционирования властив обществе.

Политология рассматривает политику как регулирование об-щественных отношений посредством их ориентирования, направ-ления развития во многих областях или во всей их совокупности.Какова будет политика, т. е. в каком направлении, с какой цельюи с использованием каких средств будут осуществляться власт-ные усилия, зависит от степени развития каждого общества, отего социальной структуры, соотношения классовых сил, особен-ностей исторического развития, традиций и культуры.

156

Например, политика определяется как отношения, направле-ния и способы деятельности социальных групп в отстаиваниисвоих интересов и удовлетворении своих потребностей с помо-щью разнообразных средств, среди которых главную роль игра-ет власть. Политика направлена на рационализацию отношениймежду людьми в различных сферах, а также на более рацио-нальное использование общественных ценностей в таких сферахдеятельности, как экономическая, военная, научно-техническая,социальная, культурная, экологическая и др. [57].

Политика представляет собой совокупность отношений, скла-дывающихся в результате целенаправленного взаимодействиягрупп по поводу завоевания, удержания и использования госу-дарственной власти в целях реализации своих общественно зна-чимых интересов. Политическое регулирование означает исполь-зование государством принудительных способов урегулирования,как бы ”поверх“ находящихся в распоряжении сторон ресурсов.Например, независимо от экономической обоснованности исполь-зования материальных ресурсов государство может перераспре-делить их в пользу наиболее нуждающихся членов общества илив силу политической целесообразности поддерживать убыточныепредприятия, строить и разрушать рыночные связи и т. д. С этойточки зрения политика является способом упрощения конфлик-тов, когда все их многообразное содержание подводится под об-щий знаменатель государственной воли. Вместе с тем она возни-кает тогда, когда деятельность государства становится объектомзаинтересованности различных групп, общим для активной частинаселения делом [158].

В состав политической деятельности государства включаютсяследующие этапы:

• постановка принципиальных задач;• четкое определение перспективных и ближайших целей, ко-

торые должны быть достигнуты в заданный промежутоквремени;

• выработка методов, средств, форм деятельности;

157

• выбор организаций (институтов), с помощью которых бу-дет осуществляться деятельность и могут быть достигнутыпоставленные цели;

• подбор и расстановка кадров, способных понять и выпол-нить намеченные задачи.

Реализация этих этапов предполагает проведение анализаконкретной ситуации в объекте управления и перебор возмож-ных вариантов решения поставленных задач для выбора наилуч-шего из них, вплотную примыкая к содержанию деятельности поуправлению тем или иным процессом. В некотором смысле можнодаже сказать, что политика в предложенной выше формулировкепредставляется тождественной управлению, в котором государ-ство выступает субъектом, а все народное хозяйство или какая-то его часть объектом1. Создается впечатление, что разработкаи реализация политики— это и есть сама политика.

Обобщая различные определения политики, можно выделитьее следующие основные черты.

1. Политика представляется как деятельность, направленнаяна достижение государственно и (или) общественно значи-мых целей и осуществляемая преимущественно государст-венными органами.

2. Политика касается главным образом реализации властныхполномочий, функций государства.

3. Политика отражает степень воздействия государства наразличные стороны общественной жизни, а также степеньвключенности государства в лице государственных органоввласти и управления в различные отношения.

4. Политика присуща также политическим и общественныморганизациям, деятельность которых оказывает влияние напроцессы и отношения в масштабах государства и (или) об-щества или значительной его части.

1В данном случае не рассматриваются иные направления деятельностигосударства, например, во взаимоотношениях с другими странами и пр.

158

Определение политики2 в своей основе во многом смыкает-ся с определением государственного управления, где в качествесубъекта выступает государственная власть в лице своих орга-нов, а в качестве объекта выступает вся совокупность отноше-ний в государстве или достаточно существенная часть этой со-вокупности, выделенная по определенному признаку. В качествепримера можно указать на социальную политику, где в качествеобъекта выступают все социальные отношения в государстве, илиэкономическую политику и т. п.

Следует, на наш взгляд, особо остановиться на том обстоя-тельстве, что политика характеризует степень участия государ-ства или иного субъекта политической деятельности в осуществ-лении той или иной политики как определенной деятельности.Определения политики на этом обстоятельстве не сосредоточива-ются, но все-таки отмечают, что неосуществление деятельности —это тоже политика, показывающая, что субъект политической де-ятельности осознанно отказывается от ее осуществления.

Таким образом, весь спектр политики расположен между дву-мя полюсами: осуществлением необходимой деятельности в пол-ном объеме и отказом от осуществления деятельности в случаепризнания отсутствия необходимости в ней. В связи с этим мож-но обратить внимание на формулировки некоторых нормативно-распорядительных документов, в которых что-то признается це-лесообразным или нецелесообразным, как на отражение позициигосударства по тому или иному направлению деятельности. Меж-ду этими полюсами расположено множество возможных реакцийсубъекта политики: от участия совместно с другими субъекта-ми до полного запрета, от одобрения без какого-либо участия досоздания условий, затрудняющих реализацию того или иного на-правления деятельности, но не запрещающих его.

Такое многообразие возможных реакций позволяет сформи-ровать множество политик в той или иной сфере, которые могут

2Политика и политическая деятельность в рамках настоящей работы рас-сматриваются как синонимы.

159

быть реализованы в различных условиях для достижение поли-тических целей.

1) Самостоятельное осуществление определенных действий.2) Осуществление действий совместно с другими органами го-

сударственной власти и управления.3) Осуществление действий совместно с подведомственными

организациями.4) Поручение (заказ) на осуществление необходимых действий

организациям, включая подведомственные.5) Определение направления деятельности подведомственных

организаций и контроль за его соблюдением, выделение ре-сурсов на осуществление такой деятельности.

6) Определение направления деятельности подведомственныхорганизаций и контроль за его соблюдением без выделенияресурсов на осуществление такой деятельности.

7) Определение общего направления деятельности подведом-ственных организаций без осуществления контроля и безвыделения ресурсов.

8) Отсутствие каких-либо решений в отношении определен-ной деятельности.

9) Запрет на осуществление определенных видов деятельностиподведомственными организациями, контроль за его соблю-дением.

Рассматривая указанный перечень, можно выделить три ос-новных вида действий, которые могут осуществляться субъектомполитики.

1. Самостоятельные действия с возможным привлечени-ем к их осуществлению других субъектов — то, что делаетсубъект политических действий.

2. Признание допустимости, разрешение и (или) инициирова-ние действий других субъектов и неучастие в этих действи-ях — то, что сам субъект политических действий не делает,но не препятствует и (или) способствует тому, чтобы этоделали другие субъекты.

160

3. Запрещение тем или иным возможным способом осуществ-ления определенных действий как самому себе, так и дру-гим субъектам— то, что субъект политических действийсам не осуществляет и своими действиями не позволяет осу-ществлять другим субъектам.

Для определения своей политики субъекту, таким образом,следует выработать и объявить три указанных вида своих дей-ствий, а политика как вид деятельности может быть сведенак определению действий, которые будут в той или иной степе-ни реализовываться — вплоть до полного их запрета или неприя-тия — для достижения поставленных целей3.

В содержании политики в качестве обязательного элементаприсутствует понятие цели или нескольких целей. В большин-стве определений источник целей прямо не указывается. Но по-скольку политика формируется субъектами, можно считать, чтои цели формируются в рамках определения этими субъектамижелаемого для них состояния системы.

Образовательная политика по большинству определений яв-ляется частным случаем политики, ограниченной сферой образо-вания и представляющей собой совокупность теоретических идей,целей и задач, практических мероприятий развития образования.Образовательная политика— это система экономических, органи-зационных, социальных и других мер с прямыми и обратнымисвязями между составляющими ее элементами [108].

Имеются многочисленные примеры несколько иных по фор-ме, но аналогичных по содержанию определений образовательнойполитики. В частности, политика в области образования— ком-плекс мер, предпринимаемых либо программируемых государ-ством, его органами, политическими партиями и другими субъ-ектами политического действия в отношении образования как со-циального института. Образовательная политика включает так-же образовательные компоненты и образовательное воздействие

3Не следует рассматривать приведенное положение в качестве определе-ния политики. В данном случае речь идет о тех действиях субъекта, которыемогут характеризовать содержание его политики.

161

других направлений внутренней политики: экономической, соци-альной, информационной и т. д. [155]. В качестве политики рас-сматриваются основные характеристики и принципы модерниза-ции образования [62]. Образовательная политика — это действияразных уровней власти и управления в образовании [165]. Обра-зовательная политика — управленческий стратегический инстру-мент, принадлежащий к классу гуманитарных технологий,обеспечивающих коммуникационную среду разного типа содер-жаний— среду, организующую взаимодействия реальностей раз-личных содержаний. Образовательная политика ориентированана оформление общественного сознания, генерирует и используетфеномен образа будущего. Отсутствие образовательной полити-ки — это тоже образовательная политика [119].

Образовательная политика — важнейшая составляющаяполитики государства, инструмент обеспечения фундаменталь-ных прав и свобод личности, повышения темпов социально-эко-номического и научно-технического развития, гуманизации обще-ства, роста культуры [180]. Политика отображает позицию госу-дарства в реформировании образования в части взаимодействияс гражданским обществом или отсутствие такого взаимодей-ствия, отношений школы и религии, отношения к инновациямв образовании, муниципализации образования, межбюджетныхотношений, тотального усиления бюрократии в образовании [4].В качестве политики отдельного образовательного учрежденияпредставляются принципы, основные положения и особенностиреализации отдельных образовательных программ [105].

Образовательная политика определена как деятельностьсубъектов образования, тех людей и групп, которые имеют соб-ственные интересы-цели в сфере образования, поскольку именносубъекты образования:

• формулируют проблемы образования в зависимости от по-зиции;

• изыскивают средства для решения данных проблем в зави-симости от своих возможностей;

• действуют для достижения своих целей;

162

• оценивают результаты собственной и чужой деятельностив области образования [107].

Образовательная политика, таким образом, также представ-ляется как деятельность государства или иных субъектов, кото-рые могут оказывать влияние на состояние сферы образования.Эта деятельность направлена на достижение определенных целейв сфере образования.

На основании приведенных определений образовательную по-литику можно охарактеризовать следующими признаками:

• это деятельность, направленная на достижение целей в сфе-ре образования;

• ею занимаются субъекты, которые могут обеспечивать до-стижение целей, поставленных в сфере образования; в пер-вую очередь к таким субъектам относится государство в ли-це своих органов;

• направления определяются целями, поставленными передсферой образования, и теми действиями, которые осуществ-ляются для их достижения.

Следует отметить некоторую однобокость приведенных опре-делений. Во-первых, образовательная политика рассматриваетсякак деятельность. В то же время, как уже указывалось выше,отсутствие политики, т. е. какой-либо деятельности, тоже опре-деляется как политика. Следовательно, наряду с действиями вкачестве политики может выступать и бездействие. Во-вторых,действия, осуществляемые как политика, могут осуществлятьсякак субъектами политической деятельности, так и лицами, таки-ми субъектами не являющимися. Следовательно, политика мо-жет быть направлена на достижение поставленных целей не пря-мо, а опосредованно через деятельность иных лиц. В-третьих,определения политики не указывают на источник постановки це-лей для ее осуществления, что позволяет представить целепола-гание либо как элемент политики, либо как внешний для сферыобразования фактор, который необходимо не просто учитывать,но воспринимать в качестве руководства к политической деятель-ности. В-четвертых, не всякая деятельность, направленная на до-

163

стижение поставленных целей, может считаться политикой. Сре-ди множества возможных видов деятельности существуют такие,которые могут использоваться ограниченно или использованиекоторых оценивается как недопустимое. В-пятых, определениеполитики не содержит критериев, по которым можно определятьсубъектов политики. Параметр ”степень влияния на состояниесистемы образования“, который можно было бы использовать,имеет, с нашей точки зрения, довольно умозрительный характери не содержит количественной определенности4.

Собственно, выделение недостатков существующих определе-ний образовательной политики можно было бы продолжить. Нокаждое из них определяет содержание политики для целей кон-кретной работы и в заданных авторами рамках свою задачу, ви-димо, решает.

В качестве примера можно привести определение, данное в до-кладе рабочей группы президиума Государственного советаРоссийской Федерации по вопросам реформы образования 29 ав-густа 2001 г. ”Образовательная политика России на современ-ном этапе“: ”Образовательная политика — важнейшая составля-ющая политики государства, инструмент обеспечения фундамен-тальных прав и свобод личности, повышения темпов социально-экономического и научно-технического развития, гуманизацииобщества, роста культуры. Образовательная политика устанав-ливает на основе общественного согласия коренные цели и задачиразвития образования, гарантирует их проведение в жизнь путемсогласованных действий государства и общества“ [92, с. 26–27].Основное отличие данного определения состоит в том, что по-литика в первую очередь устанавливает цели и задачи развитияобразования, причем эти цели и задачи являются результатом со-гласования интересов государства и общества (судя по определе-нию— общественных групп). При этом в состав политики вклю-

4Возможно, это связано с тем, что пока не разработаны подходы к количе-ственной оценке состояния системы образования, что и делает невозможнымиспользовать данный показатель.

164

чаются согласованные действия государства и других субъектовпо реализации поставленных целей и задач.

Основываясь на приведенных определениях и используя вы-сказанные выше соображения, можно дать следующее обобщен-ное определение образовательной политики. Образовательная по-литика представляет собой специфическую деятельность госу-дарства и других субъектов, направленную на постановку передсистемой образования целей и задач и их достижение с исполь-зованием соответствующих этим целям и задачам механизмов,действий и ресурсов.

В большинстве работ, так или иначе затрагивающих пробле-мы образовательной политики, определяются направления ее ре-ализации. Под направлениями государственной образовательнойполитики представляются характеристики состояния и (или)определенные черты системы образования, которые их авторыхотели бы видеть в качестве результатов.

Для примера можно привести ряд направлений государствен-ной образовательной политики, изложенных в разное время в ра-ботах О.Н.Смолина, Э.Д.Днепрова, в докладе Общественной па-латы, предложениях по перспективной модели образования, ма-териалах региональных органов управления образованием (Ново-сибирской области, в частности), исследованиях ученых Институ-та прикладной математики им. М.В.Келдыша и других работах.

Так, О.Н.Смолин определяет довольно много направленийгосударственной образовательной политики:

• вернуть страну к полному среднему образованию— обяза-тельному и бесплатному;

• предоставить контрактникам, отслужившим полный срок,право на бюджетное высшее образование с предварительнойна бюджетной основе довузовской подготовкой;

• ввести дополнительное денежное вознаграждение за класс-ное руководство;

• ввести в структуру образовательного стандарта условияосуществления образовательной деятельности;

165

• увеличить бюджетные ассигнования на образование (поло-вина профицита);

• вернуть образовательные учреждения на финансированиеиз федерального бюджета за исключением тех, что переда-ны в регионы с согласия региональной власти;

• нормативное финансирование образования, но не исключи-тельно подушевое;

• восстановление налоговых льгот образованию;• социальные гарантии для обучающихся;• равенство образовательных возможностей, наращивание

бюджетного образования;• против приватизации и свертывания негосударственного об-

разования;• сохранение светского характера образования;• увеличение доли образовательных программ в эфире;• несводимость образования к услуге; патриотическое и граж-

данское воспитание;• сохранение фундаментального характера образования;• развитие дистанционных технологий;• профильное обучение на добровольной основе;• против дифференциации вузов;• уравнивание дополнительного образования детей с ”обыч-

ным“ образованием;• усиление поддержки образования для лиц с ограниченными

возможностями;• авторство и ответственность предложений по модерни-

зации;• образование необходимо сделать доступным всем, кто хочет

и способен его получить;• вкладывать средства в развитие человеческого потенци-

ала [118,156,157].Разумеется, все эти направления актуальны и должны ре-

ализовываться. Другой вопрос, насколько полно и всестороннеони отражают необходимое состояние образования и не являют-ся ли они задачами, которые необходимо решить в рамках реа-

166

лизации не вполне формализованной образовательной политики.Кроме того, простое перечисление даже правильных направленийоставляет впечатление случайности выбора и не дает каких-либогарантий, что обладающая указанными чертами система будетработать именно так, как необходимо или как представляется ав-тору.

Э.Д.Днепров представляет направления образовательной по-литики в более обобщенном виде:

• модернизация содержания общего образования, структур-ная перестройка школы, реорганизация школьной эко-номики;

• структурная перестройка в сфере общего среднего образо-вания, связанная с подготовкой постепенного перехода на12-летний срок обучения;

• отработка и введение нормативного бюджетного финанси-рования общеобразовательных учреждений, упорядочениемежбюджетных отношений, переход от трансфертов к суб-венциям [51].

За этими направлениями стоят цели, связанные с созданиемнового содержания образования, новой структуры, иных сроковобучения и т. д. Однако выбор именно этих направлений такжеосновывается на опыте и субъективных представлениях. К при-меру, еще никому не удалось, с нашей точки зрения, убедительнодоказать эффективность нормативного бюджетного финансиро-вания общеобразовательных учреждений, а упорядочение, напри-мер, межбюджетных отношений является проблемой, в общем, необразовательной политики, а финансовой дисциплины.

Основные направления образовательной политики были опре-делены и в докладе Общественной палаты ”Образование и обще-ство: готова ли Россия инвестировать в свое будущее?“ [104]. До-клад построен по традиционной схеме: характеристика системыобразования, ключевые проблемы, требующие решения, ресур-сы, потенциал которых может быть направлен на решение этихпроблем, и основные действия, которые необходимо осуществить.

167

Структурно доклад напоминает решения о развитии и совершен-ствовании образования, принятые во второй половине ХХ века,отражая сложившийся стереотип решения масштабных проблем,связанных с развитием отраслей или всего народного хозяйствастраны. В целом, определив в качестве важнейшей задачи об-разовательной политики ”открытость системы образования гло-бальному рынку знаний, технологий и талантов“, авторы докладанаметили несколько направлений ее решения:

• повышение доступности качественного образования;• введение эффективного контракта, общественного договора

”общество–преподаватель“;• возрождение инновационной компоненты университетов;• обеспечение качественного массового высшего профессио-

нального образования;• сосредоточить систему профессиональной подготовки на

обучении профессиональным и сервисным квалификациямна современном уровне;

• обновление общего образования;• определение и целенаправленная поддержка ”точек роста“

в системе образования.Каждое такое направление развернуто в более частные зада-

чи, которые необходимо решить, чтобы довести систему образо-вания до требуемого, по мысли авторов, состояния. Однако такойподход, несмотря на его традиционность, обладает определенны-ми недостатками, на которые как-то не принято обращать серьез-ное внимание.

Во-первых, при описании отдельных важных проблем систе-мы образования не определяется состояние других ее характери-стик. Можно предположить в результате, что они не важны дляпланируемого изменения состояния системы. Но об этом тогдаследовало бы сказать прямо. Во-вторых, остается неясным, яв-ляется ли предложенный перечень направлений исчерпывающими будет ли государство осуществлять деятельность по другим на-правлениям. А это очень важно с точки зрения общего состояниясистемы образования: не забыть бы за модернизацией текущую

168

деятельность. В-третьих, следует учесть, что каждое такое на-правление и включенные в него мероприятия выглядят совер-шенно обоснованно по отдельности. Остается неясным, что бу-дет с системой, если все эти меры будут осуществляться (причемуспешно осуществляться!) все вместе. В-четвертых, предложениятакого рода, как правило, не сопровождаются инструментами из-мерения состояния системы образования. По сути дела один этотфактор может свести на нет любые изменения. Отсюда можносделать вывод о том, что набор даже самых обоснованных и ак-туальных решений по изменению отдельных параметров систе-мы образования может не привести к необходимым результатам.Кроме того, получить нужный результат можно и путем проведе-ния иных мероприятий, причем, возможно, с большим эффектом.

В Новосибирской области, например, в качестве целей обра-зовательной политики выделяются следующие [161]:

• повышение мотивации населения к расширению образова-ния и создание условий для этого;

• создание условий для удовлетворения различных потреб-ностей в подготовке высококвалифицированных специа-листов;

• переход к устойчивому инновационному развитию образо-вания.

Одновременно определяются и основные направления, дей-ствия по которым приведут к достижению поставленных целей:

• равенство доступа к качественному образованию;• непрерывность образования;• формирование гражданских ценностей;• повышение роли регионов в инновационном развитии обра-

зования;• интеграция России в международное образовательное про-

странство.Региональная система образования призвана в значительной

степени удовлетворять различные потребности населения и эко-номики региона. Поэтому и цели сформулированы таким обра-зом, чтобы повысить соответствие возможностей системы обра-

169

зования этим потребностям. В этом смысле переход к иннова-ционному развитию представляется не столько целью, сколько,с нашей точки зрения, средством достижения первых двух целей,т. е., скорее, задачей, обеспечивающей их достижение. Основныенаправления политики в сочетании с целями представляют собойсвоего рода ограничивающие условия осуществления различныхдействий. Иными словами, если при осуществлении каких-либодействий, направленных на достижение одной или обеих целей,будет нарушено равенство доступа, то такие действия реализова-ны быть не могут либо нужно будет предпринять дополнитель-ные действия, компенсирующие такого рода изменения.

В коротком изложении доклада ”Новые направления систем-ного анализа и компьютерного моделирования образовательнойстратегии и политики России“ [102] выделены некоторые направ-ления, по которым должна быть сформирована образовательнаяполитика. К ним авторы отнесли:

• участие высшей школы в создании инновационной средыв России;

• развитие новых форм финансирования;• возврат к распределению выпускников и некоторые другие.Все эти положения, с нашей точки зрения, являются, без-

условно, правильными и актуальными, но, как уже отмечалосьвыше, не оставляют впечатления завершенности5. К тому же вы-бор именно их может являться предметом дискуссии.

Примерно такого же подхода придерживаются и разработчи-ки официальных документов, посвященных разработке и реали-зации государственной образовательной политики.

В частности, в материалах Государственного совета по про-блемам образования [92] определено в качестве первейшей зада-чи образовательной политики достижение современного качестваобразования, его соответствие актуальным и перспективным по-требностям личности, общества и государства. Разумеется, задач

5Возможно, это связано с довольно кратким, конспективным представле-нием авторами полученных результатов разработки.

170

поставлено существенно больше, поскольку в сфере образованияпересекаются интересы различных субъектов, и каждый из нихпредъявляет образованию свои требования, которые в той илииной степени должны быть учтены. Для решения этих задачсформулированы приоритеты образовательной политики, пред-ставляющие собой направления деятельности государства для до-стижения поставленных целей. Таких приоритетов определеношесть:

1) обеспечение государственных гарантий доступности образо-вания;

2) создание условий для повышения качества общего образо-вания;

3) создание условий для повышения качества профессиональ-ного образования;

4) формирование эффективных экономических отношений вобразовании;

5) обеспечение системы образования высококвалифицирован-ными кадрами, их поддержка государством и обществом;

6) управление развитием образования на основе распределе-ния ответственности между субъектами образовательнойполитики.

По всей видимости, эти приоритеты указывают на приори-тетные цели и задачи реализации образовательной политики, поотношению к которым другие цели и задачи играют подчиненнуюроль и выполняются по мере возможности, причем не обязатель-но государством. По сути дела, государством очерчен круг техпроблем, которые оно будет решать в рамках своей деятельности,т. е. определены рамки первого вида деятельности (см. с. 160 мо-нографии). Следует, правда, учесть, что прямо такое положениев документах не формулируется. Остается неясным, как будетотноситься государство к другим проблемам. Иными словами, неопределены второй и третий виды действий в рамках политики.

Возможны и другие цели и направления государственной об-разовательной политики. Например— обеспечение единства при-нимаемых решений на всей территории России в таких вопросах,

171

как оплата труда, социальная поддержка учащихся и работниковобразования и др. [87]. Под общим заголовком ”Образовательнаяполитика“ реализуются проекты по направлениям: новый финан-совый механизм, реструктуризация сети образовательных учре-ждений, система управления образованием6.

Представляет определенный интерес рассмотрение историче-ских аспектов вопроса.

Основными направлениями государственной политикив нашей стране, например, в высшем техническом образованиив 1930-е годы были:

• совершенствование учебных планов и программ;• введение в учебный процесс непрерывной производственной

практики;• совершенствование методов преподавания;• совершенствование комплектования учебных заведений;• совершенствование подготовки научных кадров;• улучшение работы учебных заведений: совершенствование

управления, повышение эффективности использования ре-сурсов и пр.

Задачи, решаемые в рамках этих направлений, были постав-лены постановлением Центрального исполнительного комитета(ЦИК) Союза ССР от 19 сентября 1932 г. ”Об учебных програм-мах и режиме в высшей школе и техникумах“ [149, с. 8]. Преду-сматривалось, в частности:

• пересмотреть учебные планы и программы с тем, чтобы навсе общенаучные (математика, физика, химия, биология),общетехнические и специальные предметы было отведеноне менее 80–85% и по техникумам не менее 70% учебноговремени без производственной практики;

• при составлении программ избегать их чрезмерной детали-зации;

• ликвидировать многопредметность;• ввести на старших курсах факультативные занятия;

6См. сайт Национального фонда подготовки кадров — portal.ntf.ru.

172

• максимально сократить номенклатуру специальностейи устанавливать специальности с учетом перспектив раз-вития отраслей народного хозяйства и достижений наукии техники, а также необходимости дать специалисту ши-рокую общенаучную и общетехническую базу для полногоовладения данной специальностью.

”Держа курс на развитие втузов и вузов в соответствии с рас-тущими потребностями народного хозяйства, принять мерык упорядочению сети в интересах действительного обеспечениявтузов и вузов преподавательскими кадрами, оборудованиеми т. п.“, — отмечалось в постановлении.

Таким образом, политика была объявлена посредством пере-числения направлений деятельности, реализуемых и поддержи-ваемых государством в системе образования, в том числе посред-ством прямого предписания их развития.

По некоторым направлениям образования органами управле-ния высказывалось отрицательное отношение, причем как в фор-ме прямого запрещения, так и через разработку и реализациюмер ограничительного характера. В частности, указанным вышепостановлением предусматривалось:

• запретить всякие коллективные зачеты студентов;• разработать ряд мер, ограничивающих переход студентов

из одного учебного заведения в другое.В постановлении Комитета по высшему техническому обра-

зованию от 2 декабря 1933 г. [149, с. 135] были отмечены де-фекты в постановке научно-исследовательской работы во втузах.Отмечалось в качестве негативной характеристики превращениеряда втузов в коммерческие предприятия, которые в погоне засредствами ведут подрядные работы, зачастую не имеющие от-ношения к специальности данного втуза. Тематика научно-иссле-довательских работ таких втузов раздута, работы выполняютсяс низким качеством. Отмечалось также отсутствие разработан-ной организационной структуры руководства научно-исследова-тельской работой в учебных заведениях. Политика в данном слу-чае выражалась через объявление направлений деятельности, ко-

173

торые государство считает необходимым изменить и будет под-держивать эти изменения.

Можно отметить, что основные направления деятельности го-сударства формировались по принципу ”ликвидации узких мест“или, точнее, по принципу частных улучшений, исправления недо-статков. Выбор тех или иных недостатков определялся экономи-ко-политической ситуацией в стране.

Анализ структуры принимаемых документов по совершенст-вованию образования показывает, что, в основном, направленияполитики в этой области в течение достаточно длительного вре-мени практически не менялись. Так, основные направления пере-стройки высшего и среднего специального образования в странев 1987 г. [110] практически повторяли аналогичные направления1930-х годов:

• интеграция образования, производства и науки;• повышение качества подготовки специалистов;• развитие вузовской науки;• улучшение качественного состава научно-педагогических

и научных кадров;• усиление роли высшей школы в повышении квалификации

и переподготовке специалистов;• техническое переоснащение высшей школы;• совершенствование управления высшим образованием.Основной целью совершенствования управления образовани-

ем— ”требованием времени“ — считалось улучшение централизо-ванного руководства системой подготовки, переподготовки и по-вышения квалификации кадров в сочетании с расширением демо-кратических начал управления, самостоятельности и творческойинициативы учебных заведений.

Признавалось необходимым также расширение прав и уве-личение ответственности вузов — самостоятельности, автономиии одновременно внутренней дисциплины и самодисциплины наоснове автономии и самоуправления:

• в учебно-научной и финансово-хозяйственной деятельности,включая регулирование штатов профессорско-препода-

174

вательского, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала в пределах выделенных ассиг-нований и общей численности штатов;

• в вопросах обучения и воспитания учащихся;• по формированию и использованию фондов материального

поощрения для стимулирования работников за достижениевысоких результатов в организации учебно-научного про-цесса;

• по исключению мелочной регламентации деятельностиучебных заведений;

• по поднятию и укреплению роли деканатов, кафедр, под-держанию постоянных связей между профилирующими ка-федрами и их воспитанниками.

Эти направления совершенствования управления были по-ставлены на первое место, что можно расценивать как приданиеим более важного значения по сравнению с совершенствованиемцентрализованной составляющей. К тому же эти положения ука-зывали на те направления деятельности в рамках государствен-ной образовательной политики, которые государство передавалона реализацию другим субъектам, поддерживая эти направления,но не реализуя их непосредственно через свои органы. Можно, ко-нечно, указать на то, что образовательные учреждения являютсясвоего рода ”продолжением“ государства, но это, с нашей точкизрения, будет уже излишней формализацией.

Предусматривалось повысить роль Министерства высшегои среднего специального образования СССР путем осуществле-ния им деятельности по следующим направлениям.

• Долгосрочного прогнозирования, перспективного и текуще-го планирования образования с учетом тенденции и темповразвития производительных сил страны. В качестве зада-чи предусматривалось углубить специализацию вузов,расширить кооперацию и устранить неоправданный парал-лелизм в обучении кадров, совершенствовать номенклатуруспециальностей и содержание образования.

175

• Эффективного использования интеграции высшей школыс производством и наукой в интересах повышения уровняобучения и переподготовки кадров, результативности науч-ных разработок.

• Повышения научно-методического руководства учебнымизаведениями путем усиления влияния министерства че-рез учебно-методические объединения.

• Усиления контрольных функций министерства, расшире-ния его прав в подборе и расстановке научно-педагогичес-ких и руководящих кадров, в назначении и освобожденииректоров вузов.

В период 1992–1996-х годов были приняты Закон РоссийскойФедерации ”Об образовании“ [141], Федеральный закон Россий-ской Федерации ”О высшем и послевузовском профессиональномобразовании“ [136] и некоторые другие законодательные акты.

Про указанные законы написано довольно много. Проанали-зированы их сильные и слабые стороны, предлагались и вноси-лись в них дополнения и изменения. Закон ”Об образовании“ да-же был издан в новой редакции, что свидетельствует о стремле-нии максимально приблизить его к требованиям жизни. Следу-ет подчеркнуть, что эти законодательные акты зафиксировалии объявили позицию государства по отношению к системе обра-зования по следующим направлениям:

• поддержка процессов саморазвития в системе;• контроль качества образования;• стремление минимизировать государственное вмешатель-

ство в деятельность учебных заведений и ряд других.Этот шаг, на наш взгляд, является важнейшим в формирова-

нии государственной политики в образовании.Для обеспечения развития образовательных учреждений и од-

новременного снижения степени вмешательства государства в этипроцессы законами предусматривалось следующее.

• Предоставление образовательным учреждениям широкихправ, превращение их формально в автономные организа-ции в части предоставления им самостоятельности:

176

– в подборе и расстановке кадров;– в осуществлении учебной, научной, финансово-хозяй-

ственной и иной деятельности в соответствии с зако-нодательством и уставом;

– в распоряжении ресурсами: бюджетными и внебюджет-ными средствами, материальными и нематериальнымиобъектами;

– в определении форм и систем оплаты труда и стиму-лирования.

• Разделение сфер ответственности учебных заведений и ор-ганов управления образованием:– возложение на учебное заведение ответственности за

свою деятельность, регламентированную им же самимутвержденным уставом, перед личностью, обществоми государством;

– ограничение контроля учредителя и государственногооргана управления образованием, выдавшего лицен-зию на ведение образовательной деятельности, провер-кой соответствия деятельности учебного заведения це-лям, предусмотренным его уставом.

Направления политики государства в сфере образования но-визной не отличались:

• обновить содержание и повысить качество образования;• улучшить социальное положение и оплату труда педагоги-

ческого персонала и руководителей учебных заведений;• провести структурную перестройку образования, пересмот-

реть и упорядочить сеть образовательных учреждений, на-правления подготовки специалистов, обеспечив их соответ-ствие спросу на рынке труда;

• обеспечить стабилизацию и укрепление финансового поло-жения системы образования, перейти к новым экономиче-ским отношениям в этой сфере, в полной мере использоватьвозможности рыночных механизмов;

• улучшить управление системой образования на всехуровнях.

177

Эти направления во многом перекликались с направления-ми совершенствования образования 1930-х годов, модернизацией1987 г., положениями законодательства и связывались с обострив-шимся к этому времени финансовым положением системы обра-зования ввиду недостаточного бюджетного финансирования.

Следует отметить, что именно в 1996 г. практически до нулясократилось финансирование расходов, не связанных с социальнозначимыми выплатами: заработной платой, стипендиями. Сразуна 26,6% в 1998 г. были секвестированы расходы федеральногобюджета. В этих условиях направления государственной полити-ки в образовании были изменены для сокращения расходованиябюджетных средств. Кроме прямой экономии была поставленацель создания эффективной системы государственно-обществен-ного управления образованием, обеспечивающей динамичное раз-витие и высокое качество образования, его многообразие и ориен-тацию на удовлетворение запросов личности, общества и государ-ства. Иными словами, было выбрано направление на эффектив-ное функционирование системы образования в условиях резкогоресурсного ограничения, на сохранение образовательного потен-циала.

Были поставлены также следующие проблемы в областиуправления сферой образования, которые могут рассматриватьсяи как направления государственной политики в этой сфере:

• обеспечить развитие общественной составляющей системыуправления;

• упорядочить разделение и наладить координацию функций,полномочий и ответственности между различными уровня-ми управления образованием;

• преодолеть ведомственность в управлении системой образо-вания, в том числе за счет использования практики много-учредительства учебных заведений;

• создать полноценное информационно-статистическое обес-печение органов управления и учреждений образования;

• сформировать адекватную этим направлениям государст-венной политики систему управления.

178

Необходимо отметить также и следующее. На органы управ-ления образованием законодательно возложены вопросы обеспе-чения взаимодействия учебных заведений между собой и с други-ми организациями, обеспечение системного единства всего обра-зования через стандарты, аттестацию и аккредитацию, програм-мы и т. п. Это не исключает ”самодеятельности“ учебных заве-дений в этих вопросах, но все-таки возлагает ответственность навнешнюю структуру за интеграционные процессы в среде авто-номных, относительно независимых организаций. Тем самым, понашему мнению, продолжается традиция развития и совершен-ствования централизованного управления системой образования.

Практическая реализация этих направлений государственнойобразовательной политики совмещается с процессом последова-тельного усиления централизованной составляющей управленияи размывания на этой основе принципа автономии. Это нашлосвое отражение в ряде законодательных актов, в частности:

• Гражданский кодекс Российской Федерации определилнесколько иные отношения собственности для учреждений,отнеся доходы, полученные учреждением с использованиемимущества учредителя, к собственности учредителя;

• Бюджетный кодекс Российской Федерации установил инойрежим распоряжения бюджетными и внебюджетными сред-ствами, определив целевой характер использования средствв соответствии со сметными назначениями, отнес доходы,полученные образовательным учреждением от самостоя-тельной деятельности, к неналоговым доходам бюджета;

• Правительство Российской Федерации установило единуюсистему оплаты труда работников бюджетной сферы, невсегда обеспечивая ее исполнение необходимым финанси-рованием;

• Налоговый кодекс Российской Федерации определил режимналогообложения учебных заведений, не реализовав приэтом не только принцип их освобождения от уплаты всехналогов, но и отменив практически все налоговые льготы,ранее установленные для образовательных учреждений.

179

Эти положения свидетельствуют о разрыве единства государ-ственной политики по отношению к системе образования. Логи-ческим продолжением этих действий было изменение и образова-тельного законодательства, исключение из него упомянутых по-ложений.

Основными направлениями реформирования образования,принятыми в 1997 г. [126], были предусмотрены следующие поло-жения государственной политики в сфере управления образова-нием:

• дальнейшее расширение автономии учреждений образова-ния с одновременным повышением их ответственности законечные результаты деятельности;

• уточнение компетенции, полномочий и ответственности ор-ганов управления образованием всех уровней и обеспечениеих эффективного взаимодействия;

• переход от распределительного и директивного к регулиру-ющему управлению системой образования;

• развитие общественно-государственных форм управленияобразованием.

Указанные направления, как видно из простого перечисле-ния, отразили позицию государства в области реформированияуправления образованием. Фактически были определены те на-правления деятельности, которые будут осуществляться и, види-мо, поддерживаться государственными органами управления.

Планом действий Правительства Российской Федерации в об-ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 годы, утвержденным 26 июля 2000 г. распоряжением№ 1072-р, определены уже более конкретные направления модер-низации образования, которые непосредственно касаются совер-шенствования управления и представляют собой виды деятель-ности в рамках государственной политики:

• создание университетских комплексов и исследовательскихуниверситетов;

• реализация инвестиционных проектов высших учебных за-ведений, финансируемых на конкурсной основе;

180

• повышение хозяйственной самостоятельности и увеличениеразнообразия организационно-правовых форм учебных ор-ганизаций;

• внедрение государственного заказа на подготовку специали-стов с высшим профессиональным образованием, распреде-ляемого на конкурсной основе;

• внедрение Единого государственного экзамена;• переход на финансирование системы высшего профессио-

нального образования на основе государственных именныхфинансовых обязательств.

Эти виды деятельности можно с полным основанием отне-сти к тем действиям, которые намеревалось выполнить государ-ство в течение определенного времени, что, собственно, делалосьи делается в настоящее время7. В то же время следует отметить,что эти действия, как и разработанные ранее, касаются толькодействий самого государства в лице органов государственногоуправления образованием, т. е. определяют действия первого ви-да (см. с. 160).

Государство, таким образом, в качестве образовательной по-литики выделило те действия, которые оно предполагало не про-сто поддерживать, а реализовывать собственными силами с воз-можным привлечением других заинтересованных субъектов. От-носительно последнего можно сказать, что речь о таком привле-чении, как правило, шла на уровне постановки целей и задач.Современная государственная политика имеет преимущественноцентрализованный и директивный характер.

Для более наглядного представления образовательной поли-тики можно кратко рассмотреть ее основные направления в за-рубежных странах. Поскольку образовательная политика не яв-ляется предметом данной монографии, то ограничимся лишьнесколькими примерами.

Обобщая опыт государственной образовательной политикив зарубежных странах, Государственный совет Российской Феде-

7В монографии не рассматриваются итоги реализации этих действий.

181

рации выделил ее основные направления в ходе реформированияобразования [106]:

• децентрализация и демократизация управления;• расширение автономии вузов с усилением их подотчетности

перед обществом;• движение в сторону рыночных моделей организации, управ-

ления и финансирования образования;• внедрение новых форм образования на основе информаци-

онно-коммуникационных технологий.В рамках этих направлений предпринимаются меры по уси-

лению роли общественных органов управления в выработке стра-тегии и политики развития образования, координации усилий иресурсов, необходимых для нормального функционирования об-разовательных систем. Все другие управленческие функции де-легируются низшим эшелонам власти в соответствии с предпи-санными им законами, обязанностями и правами в данной сфере.

Реализация этих направлений выражается в конкретных ме-рах, в том числе:

• установлении начала обучения с 5–6-летнего возраста;• установлении продолжительности обучения в основном

12 лет;• введении новых образовательных стандартов для уровней

начального и полного среднего образования;• интегрировании отдельных уровней образования:

– начального профессионального с полным средним;– среднего профессионального с высшим;

• установлении деления на университетский и неуниверситет-ский сектора высшего образования или отказ от такого де-ления;

• повсеместном введении многоуровневой системы высшегопрофессионального образования;

• обновлении содержания образования, направленном настандартизацию учебных планов и программ;

• смещении акцентов в управлении образованием с адми-нистративно-организационных вопросов на проблемы каче-

182

ства обучения, быстрое реагирование на изменяющиеся по-требности общества;

• принятии концепции многоканального финансирования;• итоговой аттестации по окончании полной средней школы;• реализации концепции ”Обучение в течение всей жизни“;• привлечении к управлению общественных и профессиональ-

ных организаций.В качестве примера можно кратко рассмотреть основные на-

правления образовательной политики зарубежных стран. Клю-чевым понятием политики, проводимой ЮНЕСКО и ее органи-зациями, является концепция демократизации образования. Приэтом делается акцент на воспитание предприимчивости у обучаю-щихся, позитивной самооценки [152]. Образовательная политикаЛатвии, например, строится исходя из того положения, что эф-фективность образования в стране будет тем выше, чем большедействия всех субъектов образования будут направлены на до-стижение цели— представлении возможности каждому члену об-щества получения образования в соответствии с его способностя-ми и интересами. Образовательная политика должна строитьсятаким образом, чтобы не возникали конфликты между субъекта-ми образования [107]. В качестве основного направления полити-ки реформирования образования Республики Азербайджан былпринят переход к западной многоступенчатой модели обученияпо следующим направлениям:

• подготовка специалистов для нефтяной и газовой промыш-ленности;

• интеграция в мировое сообщество — конвертация дипломов,совместные проекты и др.;

• национальная идентичность;• формирование более широкой способности жить и ориенти-

роваться в открытой, демократической культурнойситуации.

Действия, осуществляемые по этим направлениям, сводилиськ созданию двухступенчатой модели образования, введению Еди-ного государственного экзамена, перестройке учебных планов.

183

При этом первые два направления реализуются государством,а третье — главным образом децентрализованно, самими учебны-ми заведениями и преподавателями [77].

Основными направлениями развития национальных системобразования Индии, России и США министры образования пред-ставляют достижение социальной справедливости в доступе к об-разованию и повышение его качества [41].

Как видно из приведенных примеров, образовательная поли-тика представляется как структурированный набор действий го-сударства по постановке и решению актуальных проблем системыобразования, включающих в себя:

• определение основных целей и главных задач;• выделение приоритетов или основных направлений их ре-

шения;• определение действий, реализуемых в рамках приоритетов

или основных направлений политики;• определение мероприятий, осуществляемых в рамках этих

действий.Приведенные определения позволяют также выделить состав-

ные части действий государства в рамках образовательной поли-тики:

• определение целей, достижение которых должно обеспечи-ваться деятельностью каждого субъекта политики;

• определение необходимых, допустимых и недопустимых из-менений в процессе достижения поставленных целей;

• определение необходимых, допустимых и недопустимыхдействий каждого субъекта политики для достижения по-ставленных целей;

• определение ресурсов, которые могут или не могут бытьпривлечены и использованы для достижения поставленныхцелей.

Таким образом, образовательная политика может рассматри-ваться как своего рода план или программа, направленная на из-менение состояния системы образования. Разумеется, речь идет

184

о положительных изменениях, по крайней мере ожидаемых по-ложительных изменениях. Если считать, что политика включаетв себя также и деятельность по достижению целей и задач в за-данных условиях, тогда можно считать политикой всякую дея-тельность в системе образования (и даже за ее пределами), еслиона находится в указанных рамках.

Наверное, это не совсем верно, поскольку политика, скорее,относится в большей степени к определению целей, задач, по-строению, формулированию правил, процедур и механизмов осу-ществления деятельности в сфере образования, причем деятель-ности целенаправленной. Этих правил, процедур и механизмовдолжны придерживаться все субъекты политики и образователь-ной деятельности, включая государство. Проще говоря, полити-ка — это в первую очередь формулирование государством илииным субъектом принятых на себя обязательств о:

• решении определенных проблем в установленный времен-ной период; решение этих проблем не обязательно должноосуществляться непосредственно самим субъектом;

• приоритетности и последовательности их решения;• применяемых при этом методах и способах решения;• привлечении институтов общества к решению этих проблем;• используемых ресурсах8.Однако этим содержанием отношения, связанные с определе-

нием и реализацией политики в сфере образования, не исчерпы-ваются. Развернутое определение политики должно, кроме того,учитывать ее многомерный характер, в частности определять на-правления:

• которые соответствующие государственные органы обязу-ются реализовывать, в т. ч. с установлением определенныхвременных рамок реализации;

• которые будут поддерживаться на определенном уровнематериально, методически, нормативно и т. д.;

8В данном случае речь идет о ресурсах в широком понимании, а не толькофинансовых и материальных.

185

• по отношению к которым государство будет сохранять ней-тральную позицию, не поддерживая, но и не выражая от-рицательного отношения;

• по отношению к которым соответствующие органы занима-ют отрицательную позицию, всячески при этом ее выражая;

• которые будут свертываться, причем для этого, как и длядругих направлений, будут выделяться необходимые ресур-сы, формироваться общественное мнение, в т. ч. в профес-сиональном сообществе, и т. д.

Политика обязательно должна быть объявлена, носить от-крытый характер, поскольку:

• система должна знать, как поведут себя государство и органуправления образованием в той или иной ситуации;

• действия в соответствии с объявленной политикой должныприводить к сокращению числа решаемых текущих вопро-сов и ускорению их решения, так как правила принятия ре-шений об осуществлении тех или иных действий в рамкахобъявленной политики будут известны;

• в результате объявления политики можно ожидать стаби-лизации процессов в системе образования, так как действиягосударства в рамках образовательных отношений будутпрогнозируемы.

Суммируя изложенное, можно представить политику как при-нятые государством правила своего поведения по отношениюк системе образования и ее элементам, взаимосвязям и взаимо-действиям между ними, включая и само государство как элементсистемы образования9, и осуществление действий в соответствиис этими правилами. Очевидно, речь может идти не о всеобъемлю-щей регламентации, а об основных правилах. Правда, сейчас напрактике реализуется разработка регламентов исполнения орга-нами управления своих функций, что может рассматриваться какименно всеобъемлющая регламентация. Однако, с нашей точкизрения, такая трактовка не совсем верна, поскольку регламен-

9В лице органов государственной власти и управления.

186

ты определяют порядок исполнения административных функ-ций, т. е. только части управленческих функций. Политика жедолжна содержать более общее описание подходов государствак решению проблем той или иной сферы деятельности.

Как и всякая деятельность, осуществляемая двумя и болеесубъектами, образовательная политика должна управляться.Учитывая содержание политики— принятие правил и осуществ-ление деятельности в соответствии с этими правилами— управле-ние должно обеспечивать реализацию обеих этих составляющих.Соответственно перед управлением ставятся две группы целей,достижение которых оно должно обеспечивать.

1. Формирование образовательной политики— разработкаи принятие правил деятельности.

2. Реализация сформированной образовательной политики—осуществление деятельности в соответствии с разработан-ными правилами для достижения целей, сформулирован-ных в сформированной образовательной политике.

Первая группа целей достигается в ходе формирования об-разовательной политики посредством определения ее составляю-щих. Управление должно обеспечить выполнение комплекса ра-бот по разработке этих составляющих в соответствии с теми фор-мальными требованиями, которые предъявляются к документам,определяющим содержание государственной политики.

Вторая группа целей достигается в ходе реализации образо-вательной политики теми субъектами, которые участвуют в этойработе. Управление должно обеспечивать их деятельность и вза-имодействие так, чтобы необходимые результаты были получены.

Таким образом, образовательная политика является источни-ком определения целей не только для системы образования, нои для управления образованием. В результате управление осу-ществляет два, если можно так выразиться, ”вида управления“:

• управление формированием политики;• управление реализацией политики.Выделение двух видов управления может показаться ненуж-

ной формалистикой, однако в его основе лежит необходимость

187

управления двумя разными процессами, в которые вовлеченыразличные субъекты. Процессы эти осуществляются по различ-ным правилам и процедурам, по-разному оцениваются, имеют,точнее — должны иметь различные результаты. К тому же ре-зультаты первого процесса определяют условия, порядок, мас-штабы и другие характеристики второго процесса (прямая связь).В свою очередь, ход и результаты реализации образовательнойполитики оказывают влияние на процесс ее формирования в ча-сти внесения в нее изменений и дополнений (обратная связь). Ре-ализация этих связей также обеспечивается управленческой дея-тельностью.

Следует отметить некоторые важные для управления особен-ности разработки и реализации политики как вида деятель-ности.

Разработка политики, как уже отмечалось выше, представля-ет собой в итоге разработку плана действий, которые будут осу-ществлены в дальнейшем в ходе реализации политики. На этомэтапе все изменения в системе образования, на которые направле-на политика, носят потенциальный характер, их наличие в планене вносит каких-либо изменений в саму систему и учитываетсятолько в планировании мероприятий. На этом этапе управлениенацелено только на разработку политики во всем ее многообра-зии. Разумеется, разработка политики должна учитывать раз-личные факторы, определяющие в том числе и ее дальнейшуюреализацию. В этом смысле управление разработкой политики, снашей точки зрения, выглядит не сложнее разработки проекта и,по всей видимости, может быть организовано по аналогии с та-кого рода разработкой с поправкой на сложность и комплексныйхарактер необходимого результата.

В качестве результата, достижение которого должно обеспе-чивать управление, выступает документ, в котором должны бытьсформулированы положения образовательной политики. Общаясхема процесса разработки образовательной политики представ-лена на рис. 3.1.

188

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Politika

28.06.200828.06.2008

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

TOP

NODE: TITLE: NUMBER:Разработка образовательной политикиA-0

Исходныеданные дляразработки

Условияразработки

Ресурсы,необходимыедля разработки

Документ,определяющийобразовательнуюполитику

00 р.

Разработка образовательной

политики

Рис. 3.1. Общая схема разработки образовательной политики

Схема указывает на необходимость выделения следующихважных требований к разработке политики:

• для разработки нужны исходные данные, причем эти дан-ные должны быть привнесены в процесс извне, например—из стратегии социально-экономического развития страны наперспективу до 2020 г.;

• должны быть определены условия осуществления самогопроцесса разработки политики, например установлены тре-бования к выходному документу —форма, основные разде-лы, порядок согласования и утверждения;

• для разработки политики должны быть привлечены опре-деленные ресурсы—финансовые, материальные, интеллек-туальные и пр.

Все это должно быть установлено и определено до начала про-цесса разработки политики. Управление разработкой политикиможет иметь конечный срок осуществления, если политика при-нимается на длительное время и не корректируется по результа-там реализации, но может выполняться и на постоянной основе.

Процесс реализации образовательной политики выглядит бо-лее сложно, поскольку включает в себя некоторое число подпро-цессов, в рамках которых осуществляются отдельные мероприя-тия. Эти мероприятия могут быть реализованы последовательно,параллельно, согласованно по срокам исполнения, использоватьрезультаты других мероприятий и т. п. Управление этим процес-

189

сом осуществляется также по обычной схеме управления с обрат-ной связью с возможным разделением управления по подпроцес-сам и даже отдельным мероприятиям.

Управление разработкой и реализацией образовательной по-литики является достаточно сложным процессом, функциональ-ная модель которого представлена на рис. 3.2. Модель показываетследующее:

• разработка и реализация образовательной политики пред-ставлена двумя различными процессами, что требует раз-личного управления ими;

• выходным параметром процесса разработки образователь-ной политики и входным параметром для процесса ее реали-зации являются документ, определяющий образовательнуюполитику, и план (планы) мероприятий, которые необходи-мо реализовать;

• условия разработки и реализации политики определяютсяв процессе управления ими;

• информация о ходе и результатах разработки и реализа-ции образовательной политики поступает в качестве вход-ных параметров в процессы управления (обратная связь)для их оценки, сопоставления с установленными условиямии внесения изменений в управляемые процессы;

• в качестве выходных параметров процесса представлены ре-зультаты двух процессов:– разработки образовательной политики— документ,

определяющий образовательную политику, в качествекоторого, например, может выступать решение органавласти, или программа;

– результаты реализации образовательной политики,в качестве которых должны выступать изменения со-стояния системы образования, соответствующие посвоим параметрам (количественным и качественным)положениям образовательной политики, т. е. положе-ниям документа, определяющего образовательную по-литику.

190

US

ED

AT:

AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE

:R

EV

:P

RO

JEC

T: P

oliti

ka29

.06.

2008

29.0

6.20

08

NO

TES

: 1

2 3

4

5 6

7 8

9

10

WO

RK

ING

DR

AFT

RE

CO

MM

EN

DE

D

PU

BLI

CA

TIO

N

RE

AD

ER

DA

TEC

ON

TEXT

:

A-0

NO

DE

:TI

TLE

:N

UM

BE

R:

Упр

авле

ние

раз

рабо

ткой

и р

еали

заци

ейоб

разо

вате

льно

й п

олит

ики

A0

Усло

вия

разр

абот

ки и

реа

лиза

ции

обра

зова

тель

ной

поли

тики

Рес

урсы

, нео

бход

имы

е дл

я ра

зраб

отки

и ре

ализ

ации

пол

итик

и и

упра

влен

ияэт

ими

проц

есса

ми

Исх

одны

еда

нны

е дл

яра

зраб

отки

поли

тики

Док

умен

т,оп

реде

ляю

щий

обра

зова

тель

ную

поли

тику

Исх

одны

е да

нны

едл

я ра

зраб

отки

обра

зова

тель

ной

поли

тики

Инф

орм

ация

охо

де и

резу

льта

тах

реал

изац

ииоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

Инф

орм

ация

охо

де и

рез

ульт

атах

реал

изац

ииоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

Усло

вия

реал

изац

ииоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

Усло

вия

разр

абот

киоб

разо

вате

льно

й по

лити

ки

Рез

ульт

аты

реал

изац

ииоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

Пла

н (п

ланы

)м

ероп

рият

ий п

оре

ализ

ации

обра

зова

тель

ной

поли

тики

Рес

урсы

,не

обхо

дим

ые

для

разр

абот

киоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

Рес

урсы

, нео

бход

имы

е дл

яре

ализ

ации

обра

зова

тель

ной

поли

тики

Инф

орм

ация

охо

де и

рез

ульт

атах

разр

абот

киоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

10

р.

Упра

влен

ие

разр

абот

кой

обра

зова

тель

ной

поли

тики

20

р.

Разр

абот

ка

обра

зова

тель

ной

поли

тики

30

р.

Упра

влен

иере

ализ

ацие

йоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

40

р.

Реал

изац

ияоб

разо

вате

льно

йпо

лити

ки

Рис.3

.2.О

бщая

схем

ауп

равл

ения

разраб

отко

йире

ализ

ацие

йоб

разова

тель

нойпо

лити

ки

191

Модель отображает еще одну особенность процесса, связан-ную с необходимостью определения ресурсного обеспечения раз-работки и реализации образовательной политики.

Таким образом, образовательная политика является не простоисточником определения целей управления образованием в ча-сти реализации этой политики, но и объектом управления в ча-сти разработки. Соответствующие функции управления, следо-вательно, должны быть определены для органов управления, ко-торые должны и будут заниматься этой работой.

3.2. Основные направления совершенствованияуправления в условиях модернизацииобразования

Модернизация системы образования вызывает пристальноеобщественное внимание и дискуссии в прессе, в обществеи в профессиональной среде. При этом высказываются самые раз-ные мнения о содержании и последовательности мероприятий помодернизации: от категорического неприятия необходимости мо-дернизации ”наша система образования лучшая в мире, поэто-му никакие изменения не нужны“ до практически безусловно-го одобрения предложенного комплекса мероприятий ”образова-ние переживает системный кризис, поэтому любые разумные дей-ствия по его преодолению дадут положительный эффект“. Фор-мирование и формулирование обоснованного отношения к проис-ходящим процессам затруднено рядом факторов, среди которыхможно выделить следующие:

• несистемное представление предлагаемой программымодернизации в опубликованных и принятых документах,в результате чего предложенные мероприятия воспринима-ются как изолированные, не объединенные общей логикойи целостным подходом;

• изложение программы модернизации с основной ориентаци-ей на организационно-экономические аспекты и использова-

192

ние соответствующей терминологии, не вполне адекватной

”собственной терминологии“ системы образования;• определенная односторонность и декларативность докумен-

тов и материалов о целях, задачах и механизмах модер-низации, в которых отражается практически только точказрения государства и меры, реализуемые непосредственногосударством через органы управления образованием какосновных действующих лиц, и ”другие министерства и ве-домства, имеющие в своем ведении учебные заведения“.

Более подробно позиция по проблемам представления основ-ных целей и задач модернизации образования отражена в работеавтора [28].

Государственнический подход к модернизации образованияявляется отражением того факта, что господствующая роль госу-дарства в управлении образованием несмотря на декларируемоероссийским образовательным законодательством участие в этомпроцессе личности и общества де-факто сохраняется. Учитываяпереходный характер современной социально-экономической си-туации и отсутствие традиций гражданского общества, такаяконсервативность играет скорее положительную роль. Однакопостепенное формирование общественно-государственных и об-щественных институтов требует внесения в управление образова-нием изменений, обеспечивающих расширение их участия в этомпроцессе.

С одной стороны, такая постановка проблемы верна, посколь-ку система образования в России по преимуществу является госу-дарственной, государство же является основным, хотя и не един-ственным, источником ресурсов для образования. Государствопредставляется как побудительный мотив изменений, инициатормодернизационных процессов. Оснований для такого представле-ния, с нашей точки зрения, вполне достаточно:

• за последние десять лет именно государство в лице орга-нов управления было практически единственным источни-ком предложений по реформированию образования;

193

• именно государство выступило разрешителем и инициато-ром многочисленных экономических и не только экономиче-ских свобод для системы образования и именно оно пошлопо пути их последовательного ограничения вплоть до пол-ной отмены некоторых из них;

• государство инициировало, поддерживало и поддерживаетпроцессы развития рыночных отношений в образовании.

Было бы неверно рассматривать в качестве единственногоинициатора изменений только государство в лице органа (орга-нов) управления образованием или только с этих позиций оце-нивать происходящие в системе образования процессы. Органыуправления могут рассматриваться в качестве одного из элемен-тов системы образования. И если они могут выступать и высту-пают в качестве инициатора изменений, то такими же инициато-рами могут выступать и другие элементы системы образования.

Особенность положения органов управления образованием со-стоит в том, что они, с одной стороны, являются элементом си-стемы образования и поэтому включены в отношения между все-ми элементами, определяя наряду с другими состояние системы.С другой стороны, органы управления, и в особенностиМинобрнауки России, могут представляться в качестве так назы-ваемых ”наблюдателей“, рассматривающих систему образованиякак объект, анализирующих состояние этого объекта и вводящихизменения, необходимым образом влияющие на состояние систе-мы. С этой точки зрения министерство в некотором смысле не яв-ляется элементом системы образования, поскольку осуществля-ет по отношению к образовательным учреждениям полномочиявышестоящего административного органа, а также осуществляетфункции управления всей системой.

Двойственность положения органа управления в системе об-разования выражается, таким образом, двумя основными направ-лениями его деятельности:

• непосредственное участие в движении системы образованияв качестве ее элемента (движение — изменение состояния вовремени);

194

• осуществление управления системой образования какобъектом.

Такая позиция заставляет министерство не только разраба-тывать планы, программы, графики проведения мероприятий поизменению условий функционирования подведомственных орга-низаций и учреждений, издавать нормативно-распорядительныедокументы, но и непосредственно участвовать в их выполнениинаряду с учреждениями и организациями или даже без них. Фор-мы такого участия могут быть самыми разными. В качестве при-меров можно указать координационные советы, рабочие группы,подготовку необходимых документов непосредственно в мини-стерстве и в иных органах.

Сложность такого положения органа управления может бытьохарактеризована модифицированным перечнем последователь-ности управленческих действий, которые должны выполняться.

• Разработка представления об идеальном состоянии систе-мы, по сути дела — определение целей движения и развитиясистемы, в том числе и самого себя как элемента системы.

• Оценка положения системы, включая самого себя, относи-тельно своих же представлений о некотором идеальном со-стоянии системы.

• Постоянное отслеживание (оценка) состояния и движениясистемы с точки зрения ее возможного развития при сохра-нении сложившихся соотношений между ее элементами.

• Разработка стратегии и тактики движения системы к иде-альному состоянию, понимая при этом двойственность сво-ей роли как основного инициатора изменений и одновремен-но элемента, участвующего наряду с другими в изменениисистемы;

• Инициирование участия других элементов системы в ее из-менении таким образом, чтобы результат этой деятельно-сти был рационален и эффективен, и привлечение для этогонеобходимых ресурсов.

• Восприятие инициативы других элементов системы, прило-жение их к движению системы, адекватное реагирование на

195

них и использование в осуществляемой деятельности.• Постоянное соотнесение своего участия в движении систе-

мы с ее состоянием для того, чтобы изменение соотношенияэлементов системы не приводило к нежелательным измене-ниям ее состояния.

Модифицирующее влияние на выполнение этих функций ока-зывает и то обстоятельство, что орган управления определяет:

• правила отношений между элементами системы образова-ния, пределы самостоятельности элементов, что иногда от-носят к регулированию;

• собственные правила деятельности или собственные реак-ции на взаимоотношения между элементами системы, чтоможет быть отнесено к политике, реализуемой органомуправления.

Важно еще раз отметить, что система образования принципи-ально является системой ”с запаздыванием“ —принятое сегоднярешение о введении специальности или специализации даст ре-зультат только через определенное время— от двух до пяти лет.Следовательно, необходимо либо обеспечивать достаточно высо-кую точность прогноза будущих потребностей как в части содер-жания образования, так и в части количественной оценки потреб-ности в специалистах, либо строить подготовку так, чтобы опе-ративно реагировать на возникающие изменения соответствую-щими коррективами в учебных планах и программах. И одновре-менно заранее планировать направления повышения квалифика-ции и профессиональной переподготовки специалистов, измене-ние материально-технической базы системы образования и др.

Существенным фактором функционирования системы обра-зования является ее консервативность, которая обеспечивает ста-бильность ее существования, и в силу этого любой механизм вне-сения изменений должен предусматривать специальные меры, на-правленные на поддержание стабильности системы и эволюцион-ность нововведений.

Система образования в идеальном варианте должна обеспе-чивать:

196

• отдельной личности— условия самореализации как черезполучение образования, заказанного государством или об-ществом, так и через формирование собственной образова-тельной траектории (естественно, результат получения та-кого индивидуального образования не должен накладыватьникаких обязательств на государство и общество; соответ-ственно, финансирование получения такого образования яв-ляется личным делом каждого, при возможном привлече-нии образовательного кредита);

• экономике — возможность подготовки специалистов с необ-ходимым уровнем квалификации, включая повышение ква-лификации и переподготовку кадров, в том числе с исполь-зованием предоставляемых работодателями на эти цели ре-сурсов;

• государству — возможность подготовки специалистов опре-деленных квалификаций в количестве, обеспечивающем по-требности государства для исполнения возложенных нанего обществом обязанностей.

Соответственно, управление должно обеспечивать такие усло-вия функционирования системы образования, в которых она в со-стоянии выполнить возлагаемые на нее ожидания разных субъ-ектов. Достижение условий осуществляется путем:

• формирования и совершенствования нормативно-правовойбазы и организационно-экономических механизмов функци-онирования системы образования;

• контроля за деятельностью учебных заведений в рамках су-ществующей нормативно-правовой базы;

• выделения необходимых ресурсов и контроля за их исполь-зованием;

• контроля качества образования, который может рассматри-ваться не в качестве отдельного направления, а как состав-ная часть контроля за деятельностью учебных заведений.

В современных условиях основным источником финансирова-ния образования являются государственный бюджет и бюджетымуниципальных образований. Наряду с этим средства в систему

197

образования поступают и по другим каналам: плата за обуче-ние, оплата дополнительных образовательных услуг, спонсорскиесредства, научно-исследовательские работы, доходы от иной дея-тельности и т. п. Не обсуждая достоинства и недостаткисуществующей системы10, отметим, что количественный и каче-ственный анализ источников финансирования не позволяетсудить о степени соответствия финансирования организации об-разовательной деятельности. Указанная выше множественностьобразовательных траекторий, индивидуализация образованиямогут быть обеспечены различными вариантами построения дви-жения финансовых и материальных ресурсов.

Определяющими моментами в построении этого множестваявляются следующие.

• Сохранение действующей модели преимущественно бюд-жетного финансирования образовательных учреждений.В условиях достаточности финансирования возможна вари-ативность построения образовательных траекторий вплотьдо индивидуальных. Принцип— государство оплачивает всеобразовательные потребности личности при условии сопря-жения этих потребностей с некими государственными пред-ставлениями о них через полнообъемное обеспечение дея-тельности образовательных учреждений. В условиях дефи-цита ресурсов эта модель может быть реализована лишьчастично, что в конечном итоге приводит к сметному по-рядку финансирования.

• Переход на индивидуализированное финансирование, прикотором средства бюджета в той или иной форме переда-ются обучающемуся. В пределах этих средств обучающийсявступает в договорные (переходящие в коммерческие) отно-шения с обучающим и выстраивает свою образовательнуютраекторию, что повышает адаптивность системыобразования к потребностям личности и, в конечном итоге,

10Более подробно проблемы финансирования образования рассматривают-ся в работе автора [20].

198

общества. Заметим, что при этом возникает опасность нару-шения целостности содержания образования и, возможно,потери качества. Степень адаптивности во многом опреде-ляется размерами финансирования.

• Вариант сочетания передачи ресурсов и обучающему,и обучающемуся.

В этих условиях можно обеспечить определенное сочетаниеудовлетворения индивидуальных, общественных и государствен-ных потребностей, изменяя соотношение долей распределения ре-сурсов. Фактически в настоящее время именно этот вариант и на-чинает формироваться, например, через систему дополнитель-ных платных образовательных услуг, оплачиваемых учащимися,в сочетании с бесплатным обучением по государственным про-граммам.

Таким образом, модернизация образования должна удовле-творять многочисленным требованиям и ограничениям, пред-ставляя собой сложный и многогранный процесс. Основная на-грузка по модернизации образования приходилась и приходит-ся на государство, поскольку российская система образованияформировалась главным образом как государственная. Государ-ство устанавливало для образовательных учреждений условия ихфункционирования, определяло требования к кадровому составуработников, условия оплаты их труда и материального обеспече-ния образовательной и иной деятельности. Соответственно оноже и вносило изменения в эти установки, руководствуясь пред-ставлениями, современными этим изменениям.

В качестве примера можно привести создание и изменениеуниверситетских уставов в XIX в., которые наряду с предостав-лением университетам автономии подробно регламентировали де-ятельность университета, его структурных подразделений, долж-ностных лиц, порядок формирования и деятельностиорганов управления университетом, а также иные специфическиестороны организации его функционирования [40]. Показатель-но то, что уставы представляли собой единые для всех высшихучебных заведений документы, не предоставляющие за редким

199

исключением каких-либо преференций индивидуального харак-тера и не отражающие специфических особенностей каких-либоотдельных университетов.

Государство осуществляло формирование образования и каксферы деятельности в масштабах всей страны путем построенияи развития сети образовательных учреждений различных уров-ней образования. В этом смысле весьма показателен процесс со-здания в XIX в. школьных уставов и формирования на этой ос-нове образования как единой государственной системы, обеспе-чивающей доступность получения образования для различныхсословий и групп населения России. Например, школьный устав1828 г. основывался на следующих исходных положениях: макси-мальная доступность школы для широких кругов населения; бес-сословность, привлечение к первоначальному обучению по воз-можности всех детей (обеспечивая это даже посредством некото-рого принуждения), свобода частной и общественной инициати-вы в организации школ, обеспечение более тесной связи школыс населением и устранение бюрократизма и административногопроизвола в управлении учебными заведениями [154, с. 25]. Этиже положения используются и в наше время.

Реформа начального и общего образования 1860-х годов [42,154], вызванная переменами в общественной жизни России, бы-ла направлена на создание новой структуры образования, обес-печивающей повышение его доступности и предоставляющей позамыслам реформаторов возможность для людей из разных со-словий последовательного получения образования вплоть до выс-шего. К этому времени в России по неточным данным насчитыва-лось около 30 тыс. начальных школ различных ведомств. Из нихне более 1 тыс. — в ведении Министерства народного просвеще-ния. Управление образованием было разделено на два основныхфункциональных блока: в учебном отношении образовательныеучреждения подчинялись Министерству народного просвещения,в хозяйственном— тем ведомствам, на средства которых они со-держались. Но до принятия устава такое подчинение формальнозафиксировано не было.

200

До школьных реформ 1860-х годов управление и руководствоучебными заведениями и народными школами осуществлялосьразличными ведомствами: Министерством народного просвеще-ния, Министерством государственных имуществ, Министерствомуделов, Министерством внутренних дел и др. Каждое ведомствоуправляло своими школами независимо от другого. Высшие учеб-ные заведения подчинялись при этом Министерству народногопросвещения. Объединяющего центра, регулирующего и направ-ляющего управление и руководство всеми учебными заведения-ми, в стране в тот период времени не было.

Непосредственно управление образовательными учреждени-ями было организовано преимущественно по территориальномупринципу. Всеми училищами в уезде11 заведовал уездный смот-ритель, решавший текущие проблемы их деятельности. Руковод-ство уездными смотрителями осуществлял губернский директоручилищ, ведавший делами всех училищ в губернии12 и осуществ-лявший в рамках своих полномочий следующие функции:

• определение числа и местоположения училищ;• подыскивание и содержание учителей и учительниц;• увольнение неспособных;• награждение достойных;• назначение инспекторов;• проведение ревизий и т. д.Образовательная реформа 1860-х годов была направлена

в первую очередь на создание определенных типов начальныхи средних учебных заведений, дающих возможность последова-тельного получения образования более высокого уровня. В разра-батываемых в то время проектах уставов низших и средних учи-лищ предполагалось создание доступных для выходцев из низ-ших сословий школ трех типов:

• школы грамотности;11Уезд— административная единица, соответствующая современному

району.12Губерния— администратиная единица, соответствующая современной

области.

201

• низшие народные училища;• высшие народные училища.Особенностью школ грамотности и низших народных училищ

являлось то, что они учреждались обществом и частными лица-ми. Правительство не несло за них материальной ответственно-сти. Высшие народные училища были казенными заведениямии содержались в основном за счет государства. Для частичногопокрытия расходов взималась плата за обучение.

Активно обсуждалась идея создавать крупные школы в круп-ных селениях, где обучать детей на условиях пансиона (интерна-та). Однако эта мера, хотя и признаваемая хорошей, оцениваласькак дорогая и малодоступная для бедного населения. В проектахуставов предусматривалась поддержка учителя: повышение за-работной платы, снабжение продуктами, предоставление кварти-ры с отоплением и освещением, участка для огорода, повышениеоклада за выслугу лет, награждения и проч. [154, с. 62]. Пред-полагалось, что эти блага должны были обеспечиваться за счетсельского населения13.

Разработанный Министерством народного просвещения про-ект устава в качестве цели народных училищ предусматривал

”нравственное и умственное образование народа в такой степени,чтобы каждый мог понимать свои права и исполнять свои обя-занности разумно, как следует человеку“ [154, с. 63]. Одной иззадач школы считалось наиболее правильное понимание челове-ком своих прав и обязанностей в новых условиях.

Предложения по улучшению положения учителя базирова-лись на следующих тезисах:

• учитель не должен лишать себя предметов первой необхо-димости;

• положение его должно постоянно улучшаться с тем, чтобыон не искал перехода к другим занятиям;

13В современном представлении— за счет средств бюджета муниципально-го образования.

202

• учителю должны быть предоставлены права, соответству-ющие его быту и приносящие существенную пользу.

Развернувшаяся в то время дискуссия по реформе образова-ния касалась, как и сейчас, следующих основных направлений:

• структуры образования, сети образовательных учрежденийи ее рационализации, новых форм обучения и др.

• предоставления возможности для представителей различ-ных сословий получения образования более высокого уров-ня, доступности образования;

• оплаты труда и улучшения материального положения учи-телей.

Итоги дискуссии о месте и роли центрального органа управ-ления образованием были подведены в 1862 г., когда на Мини-стерство народного просвещения была возложена функция учре-ждать по соглашению с надлежащими ведомствами в своем ве-дении народные училища.

В 1864 г. был принят школьный Устав, по которому управле-ние образованием в России закреплялось за Министерством на-родного просвещения, а общее наблюдение и руководство учеб-ными заведениями было возложено на губернские училищныесоветы, ограничив их функции следующими основными видамидеятельности:

• рассмотрение годовых отчетов и сообщение попечителю сво-их заключений по ним;

• рассмотрение смет по народному образованию и изыска-ние источников для получения потребных дополнительныхсредств;

• рассмотрение вопроса о размещении училищ в губернии;• рассмотрение вопроса о структуре учебного года и учебного

дня с учетом местных условий;• необходимость школьной формы;• учебные планы, содержание и продолжительность обучения

и пр.Для привлечения общественности к участию в устройстве на-

родных училищ и принятия коллегиальных, более объективных

203

решений по вопросам школьной жизни предусматривалось созда-ние советов. Предлагалось также выбирать попечителя из мест-ных достойных людей.

Система образовательных учреждений, закрепленная Уста-вом 1864 г., представлена на рис. 3.3 [154, с. 258].

Как видно из приведенных примеров, совершенствованиеуправления образованием было сосредоточено на следующих ос-новных направлениях:

• централизация управления образованием в рамках одногооргана государственного управления;

• повышение общественной составляющей в управлении об-разованием;

• определение условий и ресурсного обеспечения функциони-рования образовательных учреждений;

• определение содержания образовательного процесса;• распределение функций управления по уровням образо-

вания.

Университеты

Прогимназияклассическая

4 класса

Гимназияклассическая

7 классов

Гимназияреальная7 классов

Прогимназияреальная4 класса

Высшие специальные

учебные заведения

Начальныенародныеучилища

Рис. 3.3. Структура системы образовательных учреждений поУставу 1864 г.

Анализ успешности выполнения основных положений рефор-мирования системы образования в XIX в. не является предме-том настоящей монографии. В данном случае важно показать,что проблемы совершенствования управления образованием, да

204

и всей системы образования, представляют собой величину посто-янную и решаются в разное время хотя и по-разному, но в целомнаправлены на приведение системы в соответствие актуальнымтребованиям и (или) запросам, главным образом, государства.

Обращаясь к более поздним историческим примерам, нетруд-но видеть, что в разное время в области управления образованиемрешались практически те же самые задачи.

В 1917 г. управление народным образованием в России пре-терпело существенные изменения: старая система была практи-чески полностью ликвидирована, а новая создавалась постепен-но, главным образом методом проб и ошибок. Для управленияобразованием наряду с Народным комиссариатом просвещения(Наркомпросом) была создана Государственная комиссия по про-свещению. В нее входили представители всех учреждений и ор-ганизаций, занимавшихся просветительской деятельностью. Этобыл не орган управления, а орган, координирующий и направля-ющий деятельность созданных до 1917 г. учреждений. На засе-дании Госкомиссии было принято решение о создании отделов вНаркомпросе: внешкольного образования, дошкольного воспита-ния, школьно-санитарного и других. Наркомпрос к концу 1917 г.cложился как рабочий орган этой комиссии [185, с. 26]. Решенияв отделах Наркомпроса принимались коллегиями (заседаниямируководителей отдела и подотделов), для ”мелких“ дел была со-здана Малая государственная комиссия по просвещению. Былисозданы территориальные органы управления просвещением, со-хранены образовательные округа и их попечители, которым былопредписано продолжать работу по делу народного просвещения.

В январе 1918 г. все старые должности были упразднены и на-чали формироваться Советы народного образования при отделахнародного образования. Было принято решение об организациидела народного образования в Российской республике, по которо-му на Наркомпрос было возложено заведование научными и учеб-ными учреждениями, имеющими общегосударственное значение,и окончательное разрешение спорных вопросов и конфликтов,возникающих между отдельными органами просвещения.

205

Руководить народным просвещением на местах должны былиисполкомы местных советов через свои отделы народного про-свещения. Отделы действовали совместно с Советом народногообразования, являвшимся контрольно-совещательным органом.В него, кстати, входили представители учащихся старше четыр-надцати лет в количестве не более одной трети от числа членовСовета.

Таким образом, в составе системы управления государствомбыла восстановлена система управления образованием, органи-зованная по территориальному принципу. Следует отметить, чтотерриториальная организация управления образованием все-такипретерпевала определенные изменения. Наряду с уездными в со-ставе губернских управлений создавались окружные управленияобразованием. Они представляли собой выделенные территори-альные органы управления, объединявшие несколько образова-тельных учреждений в рамках одного или нескольких уездов,и занимались вопросами:

• проведения мер по отделению школы от церкви;• ликвидации безграмотности;• снабжения учащихся пособиями;• наблюдения за правильной постановкой преподавания;• поддержки школьных зданий и т. п.С другой стороны, до революции в системе образования су-

ществовали университетские округа, т. е. своего рода дополни-тельные территориальные объединения образовательных учре-ждений под руководством местного университета.

В 1930–1931-е годы округа окружные отделы народного об-разования были ликвидированы, структура органов управлениябыла приведена в соответствие с административно-территориаль-ным делением страны.

Для решения задач индустриализации страны в части под-готовки квалифицированных кадров в 1930 г. приказом Высше-го совета народного хозяйства была создана система дополни-тельного рабочего образования: краткосрочные курсы и школы,

206

а в 1931 г. Совет народных комиссаров СССР утвердил единуюсистему подготовки кадров без отрыва от производства:

• курсы, производственно-политехнические курсы и рабочиетехнические школы;

• техникумы, высшие технические учебные заведения.Но уже в 1932 г. система курсов и рабочих школ сменилась

кружками технического минимума, стахановскими школами,школами мастеров социалистического труда, целевыми курсамии т. д. Эти процессы очень живо напоминают практическую ре-ализацию дискуссий XIX в. о структуре системы образования,хотя в большей степени ориентированную на подготовку квали-фицированных рабочих.

В этот же период высшие учебные заведения, за исключени-ем педагогических, стали передаваться из ведения Наркомпросав отраслевые наркоматы14 и ведомства с одновременным создани-ем новых вузов, ориентированных на подготовку кадров высшейквалификации для соответствующих отраслей народного хозяй-ства. При этом менялось и содержание высшего профессиональ-ного образования в направлении приближения к потребностямконкретных отраслей народного хозяйства.

Оценка итогов этих процессов и состояния и развития систе-мы образования в 1930-е годы (главным образом— общего) бы-ла сделана в 1941 г. Всероссийским совещанием заведующих об-ластными (краевыми) отделами народного образования и нар-комов просвещения автономных республик [112]. Главной зада-чей, целью развития системы образования в тот период временисчиталось повышение степени обеспеченности народного хозяй-ства квалифицированными кадрами на основе повышения обще-го уровня образованности общества. Существовавшая в то времясеть общеобразовательных школ с этой задачей, как можно су-дить из материалов, не справлялась в силу присущих ей недостат-ков. В качестве оценки состояния сети образовательных учрежде-ний совещание отметило ряд существенных недостатков процес-

14Народные комиссариаты, впоследствии—министерства и ведомства.

207

са и масштаба ее формирования, среди которых были выделеныследующие:

• отсутствие плана развития;• отсутствие надлежащего учета потребностей местного насе-

ления;• отсутствие учета наличия контингента школьного возраста;• несоответствие местным экономическим, бытовым, транс-

портным предпосылкам;• наличие некоторой самочинности и стихийности в создании

образовательных учреждений.Показательно, что в ходе проверки сети, проводимой непо-

средственно перед совещанием, были закрыты 1,5 тыс. малоком-плектных школ, ликвидированы 14,5 тыс. класс-комплектов, вы-свобождены и направлены для более целесообразного использо-вания 22 тыс. учителей. Составлены карты школ по районам.Только экономия по фонду заработной платы при этом составила97 млн. руб.

Совершенствование системы образования предусматривалосьосуществлять по следующим основным направлениям:

• провести в 1940/41 учебном году инвентаризацию школьнойсети, используя для этого разработанный в 1940 г. проектпаспорта школы;

• разработать списки типового оборудования школ по всемдисциплинам (для приобретения типового физкультурногооборудования каждой школе было ассигновано в тот периоддо 1,5 тыс. руб.);

• пересмотреть к 1 марта 1941 г. учебные планы и программыначальной и средней школы, устранив при этом перегрузкуучащихся, недостаточную увязку различных учебных про-грамм между собой, упрощенчество и др., имея в виду, чтошкола должна давать навыки для жизни;

• увеличить охват учащихся — вернуть в школу выбывших;обучать слепых, глухих, немых и других детей с отклоне-ниями в развитии;

208

• завершить строительство школьных зданий; обеспечитьвозврат школьных зданий, используемых не по назначению;

• улучшить расстановку кадров, осуществлять борьбу с ихтекучестью; решить проблемы с материальной обеспечен-ностью учителей, задержками выплаты заработной платы;проводить обучение учителей; улучшить комплектованиеучительских институтов научно-педагогическими кадрами;

• укреплять единоначалие, режим, порядок в школе; обучатьи повышать квалификацию директоров; прекратить прак-тику перемещения и увольнения директоров школ без соот-ветствующего утверждения Наркомпросом РСФСР;

• бороться с формализмом в преподавании; повышать объек-тивность оценки знаний учащихся;

• повышать плановость в работе аппарата управления; уси-лить проверку исполнения; привлекать учителей в качествеинспекторов.

Как видно из содержания решений совещания, проблемыперед образованием стояли практически такие же, как и в насто-ящее время, а направления их решения касались, главным обра-зом, определения условий функционирования, ресурсного обеспе-чения и оптимизации сети образовательных учреждений. Основ-ным методом решения поставленных задач признавался админи-стративно-командный (улучшить, повысить, укрепить и т. п.), чтобыло естественно в условиях директивной экономики для госу-дарственного сектора.

В конце 1950-х годов система образования снова стала объек-том пристального изучения и перестройки. Анализ ее состоянияпоказал, что общеобразовательная школа не решала тех задач,которые на нее формально или неформально возлагало государ-ство. В документах и материалах по перестройке школы [52] от-мечалось, что школа-десятилетка готовит молодежь только дляпоступления в вузы. При этом большинство молодых людей, про-учившись десять лет в школе, по окончании ее, не выдержав экза-менов в вузы, оказываются не подготовленными к практическойжизни. Для устранения недостатков предусматривалось:

209

• повысить требования при осуществлении конкурсного отбо-ра абитуриентов в вузы, в том числе — усилить обществен-ную составляющую в части оценки их деятельности профсо-юзом, комсомолом, а также увеличить долю детей рабочихи колхозников среди студентов;

• развивать в приоритетном порядке вечернее и заочное обу-чение, т. е. учебу в свободное от основной работы время,включая развитие новых форм образовательных учрежде-ний— заводов-втузов, школ фабрично-заводского обучения,позволяющих сочетать учебное и рабочее время при совме-щении работы и учебы. Соединение обучения с производ-ственной деятельностью рассматривалось в качестве обяза-тельного условия осуществления процесса получения выс-шего профессионального образования.

В числе мер, реализуемых для решения указанных задач в об-щем образовании, предусматривалось разделение обучения надва этапа:

• 7–8 лет обязательного для всех обучения основам наук, по-литехнической подготовки и т. д.; в качестве дополнитель-ного требования ставилась необходимость недопущения пе-регрузки школьников;

• 2–3 года специального профессионального образования(обучения ремеслу).

Серьезность указанных проблем подтверждается и тем, чтодля их решения был принят специальный Закон ”Об укреплениисвязи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народ-ного образования в СССР“ [52, с. 86–102]15. Основные положениязакона соответствовали намеченным мерам по совершенствова-нию системы образования:

• введение обязательного восьмилетнего образования;• представление восьмилетней школы как неполной средней

общеобразовательной трудовой политехнической школы;

15Аналогичный закон был принят и в РСФСР— см. там же, с. 103–124.

210

• сочетание изучения основ наук, политехнического обученияи трудового воспитания, широкого вовлечения школьниковв доступные в их возрасте формы общественно полезноготруда.

В законе были сформулированы и другие требования и усло-вия функционирования системы образования.

Следует отметить, что были законодательно определены глав-ные задачи и высшей школы (ст. 27 указанного Закона):

• подготовка высококвалифицированных специалистов;• выполнение научно-исследовательских работ;• подготовка научно-педагогических кадров;• повышение квалификации трудящихся;• распространение научных и политических знаний среди

трудящихся.В 1984 г. государство вновь поставило задачу реформирова-

ния образования в направлении большей связи с производством,хотя уже и не столь категорично в части развития безотрывныхформ обучения [98, 111]. Совершенствование системы образова-ния рассматривалось как средство (точнее — одно из средств) со-вершенствования управления народным хозяйством в части до-стижения оптимального соотношения численности работников,занятых на производстве и в управлении. Реформу образованияпредусматривалось проводить по следующим направлениям:

• создать для организации производительного труда старше-классников несколько миллионов рабочих мест, оснащен-ных современным оборудованием;

• создать условия для сопряженного развития всей системынародного образования.

Если первое направление можно рассматривать в качестве до-статочно конкретно поставленной задачи, которая может бытьрешена столь же конкретными мерами, то относительно второгонаправления следует высказать некоторые соображения.

Конкретные задачи реформирования образования на том эта-пе были, в общем, ”дежурными“ и предусматривали реализациюмер, актуальных практически в любое время:

211

• повысить качество образования и воспитания; обеспечитьболее высокий научный уровень преподавания; усовершен-ствовать учебные планы и программы, учебники и учебныепособия, методы обучения и воспитания; устранить пере-грузку учащихся, чрезмерную усложненность учебного ма-териала;

• усилить ответственность учащегося за качество учебы, со-блюдение дисциплины;

• поднять общественный престиж учителя и мастера произ-водственного обучения, их теоретическую и практическуюподготовку, полностью обеспечить потребности системы на-родного образования в педагогических кадрах; повысить за-работную плату и улучшить материально-бытовые условияпедагогических работников;

• укрепить материально-техническую базу учебных заведе-ний, дошкольных и внешкольных учреждений;

• усовершенствовать структуру общеобразовательной и про-фессиональной школы и управление народным образова-нием:– проводить единую государственную политику в обла-

сти образования и воспитания;– обеспечить глубокий анализ состояния образования,

совершенствование учебных планов и программ, учеб-ников и методической литературы;

– улучшить условия работы сельских школ.Конкретные меры были направлены, в основном, на улучше-

ние материального положения образовательных учреждений и ихработников.

Для повышения уровня финансирования образования былаустановлена предельная наполняемость классов в общеобразова-тельных школах:

• 30 человек для 1–9-х классов;• 25 человек для 10–11-х классов,

а также установлена предельная учебная нагрузка для учащихся(в неделю) в соответствии с новым типовым учебным планом:

212

• 1 класс — 20 час.;• 2 класс — 22 час.;• 3–4 класс — 24 час.;• 5–8 класс — 30 час.;• 9–11 (12) класс — 31 час.Были определены решения и некоторых других проблем обра-

зования16, поставлены задачи в области совершенствования выс-шего и среднего специального образования [110]:

• утвердить новую номенклатуру специальностей и обеспе-чить ее постоянное обновление в соответствии с потребно-стями отраслей народного хозяйства и основными тенден-циями науки и техники; разработать новые учебные планыи программы;

• дифференцировать содержание и сроки подготовки специ-алистов в зависимости от характера их будущей професси-ональной деятельности;

• предоставить право учебным заведениям до 15% учебноговремени использовать для оперативного отражения в учеб-ных планах и программах новейших достижений наукии техники, а также характера будущей работы специа-листа;

• обеспечить переход к целевой подготовке специалистов наоснове договоров с министерствами и ведомствами и т. д.

Важно указать, что именно в этот период были определеныконкретные условия функционирования образовательных учре-ждений, направленные на улучшение их финансового положения:

• изменен порядок расчета контингента студентов для опре-деления численности профессорско-преподавательского со-става вузов (численность студентов дневной формы обуче-ния определяется по планам приема без учета отсева длядневной формы обучения и по фактической численностидля других форм обучения);

16В частности, были установлены, например, новые должностные окладыработникам системы образования.

213

• установлены сниженные расчетные соотношения числа сту-дентов на одного преподавателя вуза по формам обучения(соответственно 8, 15 и 35 студентов дневной, вечерней и за-очной форм обучения);

• введен порядок частичного возмещения министерствами иведомствами из своих централизованных фондов затрат наподготовку специалистов для этих отраслей в размере3,0 тыс. руб. и др.

В экономической литературе управление образованием в этотпериод времени рассматривалось в контексте общих проблемуправления отраслями народного хозяйства СССР и описыва-лось, в общем, довольно стандартно: сеть образовательных учре-ждений и ее размещение, структура органов управления образо-ванием, их основные функции, пределы компетенции образова-тельных учреждений различных уровней образования [55,191,192, и др.].

Управление образованием описывалось как система, решаю-щая или способствующая решению задач, которые ставились пе-ред народным образованием партией и государством. Управлениепредставлялось как руководство народным образованием, осу-ществляемое государственными органами по следующим направ-лениям:

• утверждение годовых и перспективных народнохозяйствен-ных планов;

• определение численности учителей и преподавателей;• определение фонда заработной платы работников народно-

го образования и реализация других функций.Существенно более подробно описывалось планирование

и прогнозирование образования в части определения континген-тов учащихся и на этой основе подходы к расчету потребностив средствах в соответствии с действовавшим в то время поряд-ком бюджетного финансирования сферы образования [175, 176].В качестве проблемной области указывалось на необходимостьопределения отдачи (экономического эффекта) от образования

214

исходя из того, что оно является ”производством“ квалифициро-ванных кадров для отраслей народного хозяйства.

Структура управления представлялась в виде описания орга-нов управления образованием различных уровней и их основныхфункций [55,191].

Проблемные области управления образованием представля-лись в ключе принимаемых решений. К таким областям относи-лись:

• расширение сети учебных заведений и увеличение числамест в них;

• углубление специализации учебных заведений;• расширение доступа к образованию (вечерние школы, про-

дленный день и др.);• совершенствование учебных планов и программ;• развитие трудового обучения;• повышение эффективности труда учителей;• учебное оборудование;• строительство новых школьных зданий;• подвоз учащихся в школу и обратно [56, с. 43].Собственно, этой же схемы придерживаются авторы и в на-

стоящее время [21,92,186,189, и др.].Сейчас сложно сказать, насколько реализация этих направле-

ний и задач позволила решить проблемы, стоящие перед систе-мой образования. Оценки их последствий были сосредоточены,главным образом, на перспективах развития элементов хозрасче-та в функционировании образовательных учреждений [38,39,80,160,190, и др.], а не на оценке результатов их реализации. С дру-гой стороны, очень важные последствия имело решение об уста-новлении порядка расчета контингента студентов высших учеб-ных заведений путем суммирования показателей приема на пер-вый курс за пять (шесть) лет. Это позволило стабилизироватьбюджетное финансирование вузов, снять некоторое напряжениев вопросе об отчислении неуспевающих студентов (поскольку приотчислении снижался расчетный контингент и, как следствие, со-кращалось бюджетное финансирование).

215

Справедливости ради нужно отметить, что времени для реа-лизации принятых решений, в общем, не было. Инициированныйв конце 1980-х годов переход на ”новые условия хозяйствования“вновь потребовал модернизационных изменений в системе обра-зования, связанных с предоставлением образовательным учре-ждениям большей самостоятельности, в первую очередь в финан-совой сфере. Однако распространение эти новые условияполучили, в основном, в сфере высшего профессионального об-разования, причем масштабы распространения были невеликии просуществовали сравнительно недолго. Более подробно про-блемы реализации новых условий хозяйствования в образованииописаны в [20,37,86,121,184].

Кардинальное изменение социально-экономических условийв начале 1990-х годов сказалось, естественно, и на сфере образо-вания. Закон Российской Федерации ”Об образовании“ [141] из-менил условия функционирования образовательных учрежденийвсех уровней образования, хотя, строго говоря, в области управ-ления эти изменения не были принципиальными за исключением,пожалуй, нескольких моментов:

• создания сектора негосударственного (частного) образова-ния и соответственно необходимости в той или иной степениуправлять им;

• предоставления образовательным учреждениям права са-мостоятельного распоряжения бюджетными и внебюджет-ными средствами, что несколько сужало возможностиуправления этой составной частью деятельности образова-тельных учреждений;

• создания собственности образовательного учрежденияи необходимости регулирования этих отношений со стороныорганов управления;

• предоставление образовательным учреждениям права осу-ществлять платное обучение, в т. ч. в рамках государствен-ных образовательных стандартов и необходимость управле-ния и этими отношениями.

216

Остальные изменения могут быть отнесены к категории ”рас-ширение самостоятельности и автономии образовательных учре-ждений в осуществлении своей деятельности“ и многократно опи-саны и проанализированы [50,101,151,168,169,186–188, и др.]. Какпоказала практика, ничего нового это расширение в себе не содер-жит, поскольку представляет собой законодательное закреплениеуже сложившихся отношений.

Управленческие последствия этих изменений получили отра-жение в литературе [21, 187, 188, и др.], но сделано это, скорее,в описательном плане, по аналогии с ранее упоминавшимися ра-ботами [55,186,191,192] по схеме: структура органов управления,основные функции управления, планирование и финансированиеобразования как основные функции управления.

Конкретная реализация структуры управления в разное вре-мя определялась условиями, часто скрывавшимися за стандарт-ными формулировками ”в целях совершенствования. . .“ Для ха-рактеристики происходивших структурных изменений большевсего подходит понятие ”субъективный фактор“, посколькумасштабы системы образования росли постоянно, задачи, судя поформулировкам в официальных документах, постоянно усложня-лись. С нашей точки зрения, особенного усложненияуправленческих задач не происходило, они просто менялись и ме-нялись не существенно. Процесс же изменения структуры управ-ления больше напоминал колебания. Изменения в органах управ-ления образованием происходили и происходят достаточно регу-лярно, причем эти изменения все время воспроизводят все ту желинейно-функциональную структуру. В качестве примера обра-тимся к сравнительно недавней истории (табл. 3.1).

Как видно из приведенных данных, изменения в структуреуправления образованием осуществлялись регулярно. Разумеет-ся, изменения происходили также и в период между 1954 и 1992годами. В данном случае задача построения непрерывного хро-нологического ряда не ставилась, а приведенные данные носятиллюстративный характер.

217

Таблица 3.1. Изменения в структуре органов управленияобразованием

Год Что изменено в структуре управления образованием

1946Преобразование Комитета по делам высшей школы всоюзно-республиканское Министерство высшего образова-ния СССР

1953

Объединение Министерства высшего образования СССР,Министерства кинематографии СССР, Комитета по деламискусств, Комитета радиоинформации, Главполиграфизда-та и Министерства трудовых резервов СССР в одно мини-стерство —Министерство культуры СССР

1954

Образование на базе учреждений, организаций и предпри-ятий Главного управления высшего образования и Управ-ления средних специальных учебных заведений Министер-ства культуры СССР общесоюзного Министерства высше-го образования. Передача Министерству высшего образова-ния учебных заведений, учреждений, организаций и пред-приятий согласно списку, установленному Советом Мини-стров СССР

1954Преобразование общесоюзного Министерства высшего об-разования в союзно-республиканское Министерство высше-го образования СССР

* * *

1992Ликвидация Минвуза РСФСР и создание в составе Мини-стерства по делам науки, высшей школы и технической по-литики РСФСР Комитета по делам высшей школы

1994

Выделение из состава Министерства по делам науки, выс-шей школы и технической политики РСФСР Комитета поделам высшей школы и его преобразование в Государствен-ный комитет Российской Федерации по высшей школе —Госкомвуз России

1996Объединение Госкомвуза России и Министерства образова-ния России в Министерство общего и профессиональногообразования Российской Федерации

1999Преобразование Министерства общего и профессионально-го образования Российской Федерации в Министерство об-разования Российской Федерации (присоединение ВАК)

218

Продолжение табл. 3.1

Год Что изменено в структуре управления образованием

2004

Создание Министерства образования и науки РоссийскойФедерации, федеральных агентств по науке и образованиюи Службы по надзору в сфере образования и науки (слия-ние Миннауки России и Минобразования России)

На уровне регионов и муниципальных образований структур-ные изменения носили, главным образом, количественный харак-тер, связанный с изменением границ территорий и сети образова-тельных учреждений, при сохранении территориально-ведомст-венного принципа, заложенного еще в XIX в.

Распределение функций управления в условиях меняющейсяструктуры изменялось менее заметно, за исключением 2004 г.,когда в высшем уровне управления образованием был выделенподуровень Рособрнадзора и Рособразования, на котором былисосредоточены контрольно-исполнительные функции. В резуль-тате основные функции управления были распределены следую-щим образом:

• высший уровень — определение условий функционирова-ния образовательных учреждений (принятие документов,определяющих условия);

• промежуточный уровень — осуществление ресурсного обес-печения функционирования образовательных учреждений,контроля за соблюдением установленных условий функци-онирования и результатами деятельности образовательныхучреждений.

Концепцией модернизации российского образования на пери-од до 2010 года, принятой в 2002 г. [129], предусматривалось осу-ществлять совершенствование управления развитием образова-ния на основе распределения ответственности между субъектамиобразовательной политики по двум основным направлениям:

• обеспечить открытость образования как государственно-об-щественной системы;

219

• обеспечить переход от патерналистской модели к моделивзаимной ответственности в сфере образования, к усиле-нию роли всех субъектов образовательной политики и ихвзаимодействия, расширить участие общества в выработке,принятии и реализации правовых и управленческих реше-ний в образовании.

Формой реализации этих направлений предполагалось сде-лать попечительский совет, принимающий участие в

• формировании перечня платных образовательных услуг,оказываемых учреждением сверх соответствующих образо-вательных программ и государственных образовательныхстандартов;

• определении направлений профориентационной деятель-ности;

• решении кадровых вопросов;• организации общественного контроля за расходованием вне-

бюджетных средств учреждения и др.Важнейшей задачей и одним из приоритетных направлений

модернизации системы образования считалась модернизация са-мой модели управления этой системой, преобразование егов управление процессом развития системы образования по сле-дующим направлениям:

• создать единую систему образовательной статистики и по-казателей качества образования, сопоставимую с мировойпрактикой;

• создать систему мониторинга образования.Ближайшая цель —формирование оптимальной модели

управления, в которой будут четко распределены и согласова-ны компетенция и полномочия, функции и ответственность всехсубъектов образовательной политики, прежде всего — образова-тельных учреждений и органов местного самоуправления, регио-нальных и федеральных управленческих структур. Должна бытьобеспечена гласность и прозрачность обсуждения и принятия ре-шений.

220

Предполагалось осуществить меры, направленные на разви-тие образования как открытой и единой государственно-общест-венной системы:

• введение государственных минимальных требований норма-тивной обеспеченности образовательных учреждений (ме-тодической, кадровой, информационной, материально-тех-нической), за исполнение которых несут ответственностьучредители и несоблюдение которых может служить осно-ванием для прекращения деятельности соответствующихучреждений;

• создание нормативно-правовой базы для обеспечения широ-кого развития многообразных договорных отношений в сфе-ре образования (между гражданами и образовательнымучреждением, образовательным учреждением и его учре-дителями, образовательными учреждениями и работодате-лями);

• отработка правовых и экономических механизмов соучре-дительства и софинансирования образовательных учрежде-ний органами государственной власти федерального и реги-онального уровня и органами местного самоуправления;

• расширение публичности деятельности образовательныхучреждений и органов управления образованием, в том чис-ле и в части использования бюджетных и внебюджетныхсредств;

• поддержка инновационной деятельности образовательныхучреждений путем финансирования и софинансированиянаиболее значимых образовательных проектов;

• развитие негосударственных образовательных организацийпри одновременном усилении контроля за качеством реали-зации ими образовательных программ;

• повышение ответственности образовательного учрежденияза невыполнение своих функций, определенных уставом,нормативных условий образовательного процесса, государ-ственного образовательного стандарта и др.

221

Обобщая эти концептуальные положения, можно выделитьтри основных направления совершенствования управления.

1) Разделение ответственности за функционирование и раз-витие системы образования между несколькими субъекта-ми— договорные отношения, попечительские советы, повы-шение ответственности образовательных учреждений, со-учредительство и софинансирование.

2) Дальнейшая регламентация деятельности образовательныхучреждений, введение требований минимальной норматив-ной обеспеченности.

3) Смещение ответственности за деятельность системы обра-зования от учредителя к образовательному учреждению,ответственность за невыполнение нормативных условий об-разовательного процесса, возможность закрытия образова-тельного учреждения, учредители которого не выполняютгосударственные минимальные требования нормативнойобеспеченности их деятельности.

Учитывая, что в Российской Федерации образование в своемподавляющем большинстве является государственным и муници-пальным, такое изменение управления можно рассматривать какпостепенный уход государства из этой системы с перемещениемобязательств на других субъектов и в первую очередь — на обра-зовательные учреждения. В этом смысле весьма показательнымявляется введение нормативных условий осуществления образо-вательного процесса, за обеспечение которых, с одной стороны,отвечает учредитель, но, одновременно, за их исполнение повы-шается ответственность образовательного учреждения вплоть доего закрытия.

Принятая в 2005 г. Федеральная целевая программа развитияобразования на 2006–2010 годы (ФЦПРО) [133] поставила страте-гическую задачу повышения эффективности управления в сфереобразования. Ее решение предусматривалось в виде осуществле-ния действий по изменению (усложнению) системы образованияза счет создания:

222

• элементов системы, существенно отличающихся по своимсвойствам от обычных образовательных учреждений;

• новых связей и взаимодействия между элементами системыобразования;

• дополнительных механизмов взаимодействия элементов си-стемы образования с внешней средой.

Соответственно, перед управлением образованием были по-ставлены задачи, связанные с:

• реализацией мероприятий, направленных на усложнениесистемы образования в соответствии с указанными направ-лениями;

• осуществлением возложенных на него функций в усложнив-шейся системе образования.

Совершенствование управления образованием, таким обра-зом, становится обязательным элементом модернизации образо-вания вследствие ее усложнения.

Как уже отмечалось выше, мероприятия по модернизации об-разования, представленные в указанных документах, не сопро-вождаются системой оценки результативности их реализациис точки зрения достижения основной цели— повышения доступ-ности, качества и эффективности образования. Для решения этойпроблемы предлагается использовать показатели оценки доступ-ности и эффективности образования.

Доступность образования, характеризующая возможностьдля гражданина занять место в соответствующем образователь-ном учреждении, может быть определена как отношение числамест в образовательных учреждениях к числу лиц, желающихи имеющих право эти места занять17. Расчет значений показа-теля доступности для каждого уровня образования имеет своиособенности.

Доступность дошкольного образования характеризуется воз-можностью для ребенка дошкольного возраста быть принятым

17Более подробно оценка доступности высшего образования и определяю-щие ее факторы изложены в статье [14].

223

в детское дошкольное учреждение. Источниками информациивыступают формы государственного статистического наблюде-ния (форма 78-рик и форма 85-к). Используемые показатели:

• Форма 78-рик—Сведения о численности детей, стоящих научете для определения в дошкольные учреждения:– 01 — численность детей, стоящих на учете для опреде-

ления в дошкольные учреждения на конец отчетногогода — обозначение [01];

– 02 — численность детей, получивших путевки в до-школьные учреждения за отчетный год— обозначе-ние [02];

• Форма 85-к —Сведения о деятельности дошкольного обра-зовательного учреждения— раздел 2.1, строка (номер стро-ки) 05, кол. 4 (число мест для всех групп) — обозначение[Ns]. Для расчета доступности используются сводные зна-чения показателя по муниципальным образованиям, пред-ставляющим отчет по форме 78-рик.

Расчет доступности производится по формуле:

Д =Ns

Ns + [01] + 0, 5× [02],

где Д— доступность дошкольного образования; 0,5 — показательпересчета численности воспитанников, получивших путевкив детские дошкольные учреждения в текущем году. Значение до-ступности приводится в относительных величинах.

Пример расчета доступности дошкольного образования пред-ставлен в табл. 3.218.

18Расчеты показателей доступности проведены по данным статисти-ки [103].

224

Таблица 3.2. Оценка доступности дошкольного образованияв Российской Федерации

Год

Численностьдетей,

состоящих научете

(тыс.человек)

Численностьдетей,

получившихпутевки

(тыс.человек)

Число мество всехгруппах

(тыс.человек)

Оценкадоступ-ности

2003 597,0 0 4321,3 0,8792004 805,0 0 4422,6 0,8462005 966,3 0 4530,4 0,8242006 1237,9 0 4713,2 0,792

Примечание: отсутствуют статистические данные о численностидетей, получивших путевки в детские дошкольные учреждения.

Доступность общего образования характеризует возможностьдля обучающегося учиться в первую смену, т. е. в удобных усло-виях, и для ребенка в возрасте 7–15 лет вообще посещать обще-образовательное учреждение. Источниками информации высту-пают форма 76-РИК, форма 1-НД.

Показатели формы 76-РИК ”Сведения о дневных общеобра-зовательных учреждениях“, раздел 1, строки:

• 17 — всего учащихся— обозначение [17];• 37 — численность обучающихся, занимающихся во вторую

смену— обозначение [37];• 38 — численность обучающихся, занимающихся в третью

смену— обозначение [38].Показатели формы 1-НД ”Сведения о численности детей

и подростков в возрасте 7—15 лет, не обучающихся в образова-тельных учреждениях“:

• раздел 1, строка (код строки) 01, кол. 3 — численность детейв возрасте 7—15 лет — обозначение [01.3];

• раздел 2, строка (код строки) 13, кол. 12 — численность де-тей в возрасте 7—15 лет, не обучающихся в образовательныхучреждениях— обозначение [02.12].

225

Расчет доступности производится по формуле:

Д = 1− [37]×K1 + [38]×K2[17]

− [02.12]×K3[01.3]

,

где Д— доступность общего образования; K1, K2, K3— коэффи-циенты приведения. Значения коэффициентов выбираются в за-висимости от оценки значимости факторов обучения во вторуюи третью смены, а также фактора непосещения школы вообще.Для расчетов можно принять K1 = 2,K2 = 2,K3 = 10.

Пример оценки доступности общего образования представленв табл. 3.3.

Таблица 3.3. Оценка доступности общего образованияв Российской Федерации

Год

Численностьобучающихсяв 2–3 смены(тыс.человек)

Доля детей,не

обучающихсяв общеобразо-вательных

учреждениях

Численностьучащихся

всего(тыс.человек)

Оценкадоступ-ности

2003 2930,2 0,00176 17797,7 0,6482004 2512,0 0,00156 16630,6 0,6772005 2191,2 0,00141 15630,9 0,7022006 1950,1 0,00133 14787,6 0,720

Доступность высшего профессионального образования харак-теризуется вероятностью для абитуриента занять место в вузе(бесплатное или по договору с полным возмещением затрат).Доступность бесплатного образования характеризуется вероят-ностью для абитуриента занять бюджетное место. Величина ве-роятности определяется отношением числа лиц, принятых на обу-чение, к числу подавших заявления о зачислении в вуз.

Источником информации для расчета доступности высшегопрофессионального образования выступает форма 3-нк ”Сведе-ния о государственном и муниципальном высшем учебном заве-дении“. В расчетах используются показатели раздела 1, строки

226

(коды) 01, 02 и 03 (зачисленные на обучение по направлению,специальности или всего зачисленных в зависимости от того, до-ступность какого именно варианта получения высшего образова-ния оценивается):

• подано заявлений на зачисление (кол. 1);• зачислено всего (кол. 2);• из них по договорам о полном возмещении затрат на обуче-

ние (ПВЗ) (кол. 3).Расчет доступности высшего профессионального образования

производится по формуле:

Д =Зв

Пз,

где Зв —численность зачисленных в вуз (всего); Пз —число по-данных заявлений о зачислении в вуз (всего). Для определениядоступности бесплатного высшего образования с числом подан-ных заявлений о зачислении сопоставляется число бюджетныхмест, а для определения доступности образования с полным воз-мещением затрат число мест для зачисления на платной осно-ве соотносится с числом поданных заявлений за минусом числабюджетных мест. Необходимо отметить существенный недоста-ток предложенного подхода — двойной (и больше) счет в частизаявлений, поданных абитуриентами в несколько учебных заве-дений, что представляется как положительная характеристикасистемы Единого государственного экзамена, но требует соответ-ствующего отражения в статистике образования.

Для повышения точности оценки расчет следует производитьв разрезе каждого отдельного вуза. Но для общих оценок мож-но использовать сводные данные. Затем данные могут агрегиро-ваться по отдельным регионам и по России в целом. Сводныепоказатели доступности бесплатного высшего профессионально-го образования в Российской Федерации приведены в табл. 3.4.

Приведенные расчеты показывают, что в процессе модерни-зации оценка одной из важнейших характеристик системы об-разования— доступность — росла только в общем образовании,

227

а в детском дошкольном и высшем профессиональном последо-вательно снижалась. Приведенные результаты показывают, чтопроводимые мероприятия не приводят к достижению поставлен-ной цели, что может рассматриваться как низкая результатив-ность их реализации.

Таблица 3.4. Оценка доступности бесплатного высшегообразования в Российской Федерации

Год

Поданозаявлений в

вузы(тыс.ед.)

Зачислено ввузы (тыс.человек)

Зачислено ввузы наплатнойоснове

(тыс.человек)

Оценкадоступ-ности

2001 4722,5 2599,0 1411,5 0,2512002 4786,8 2500,4 1307,5 0,2492003 5317,1 2710,4 1490,3 0,2292004 5481,0 2671,1 1439,0 0,2252005 2055,9 992,6 559,1 0,211

Примечание. Снижение исходных показателей 2005 г. объясняетсяизменением круга образовательных учреждений, представленныхв итоговых расчетах.

Следует отметить, что такая оценка является неполной,поскольку не отражает степени достижения или недостиженияиных целей модернизации— качества образования и эффектив-ности использования ресурсов. До настоящего времени подходык оценке достижений по этим направлениям разработаны недо-статочно и использованы быть не могут.

Тем не менее, эффективность профессионального образова-ния можно в какой-то степени оценить по его связи с рынкомтруда. Справедливости ради следует отметить, что аналогичныеоценки давались в нашей стране и значительно раньше, напри-мер в 1960 г. при разработке материалов по перестройке образо-

228

вания и ориентации его на практическую деятельность выпуск-ников [52]. Как отмечается в ряде документов и работ, систе-ма профессионального образования не полностью соответству-ет структуре потребностей рынка труда [92, 133, 179, и др.], хотяпри этом сами оценки и порядок их определения не приводят-ся. Оценка связи образования с рынком труда может служитьтакже оценкой результатов совершенствования управления обра-зованием, которые должны отражаться в росте такой связи. Дляее определения предлагается показатель, основанный на расчетеуровня трудоустройства выпускников, поступивших на обучениев эти учреждения и выпущенных в соответствующем году. Пока-затель оценки рассчитывается по формуле:

Sрт =Nнр

N−n,

где Sрт — оценка связи образования с рынком труда; Nнр —чис-ленность выпускников образовательных учреждений соответ-ствующего уровня образования, получивших направления на ра-боту; N−n —число граждан, принятых на обучение в образова-тельные учреждения соответствующего уровня образования, вы-пуск которых проведен в оцениваемом году; n—число лет обуче-ния в образовательных учреждениях соответствующего уровняобразования. Для оценки принимаются следующие значения n:

• 2 — для начального профессионального образования;• 3 — для среднего профессионального образования;• 5 — для высшего профессионального образования19.Статистика содержит необходимые исходные данные для про-

ведения такой оценки [103] — данные о выпускниках образова-тельных учреждений профессионального образования.

Пример оценки связи среднего профессионального образова-ния с рынком труда приведен в табл. 3.5.

19Для более точной оценки в высшем профессиональном образовании сле-дует использовать значения, соответствующие срокам обучения в рамкахуровневой системы.

229

Таблица 3.5. Оценка связи среднего профессиональногообразования с рынком труда

Год2002 2003 2004 2005 2006

Принято на обуче-ние на очную фор-му без учета обуче-ния с ПВЗ (расчет),тыс. человек 636,5 653,4 657,0 633,2 588,2Численность вы-пускников очнойформы обучениябез обучавшихся сПВЗ, тыс. человек 325,2 321,9 316,0 308,0 319,1из них получилинаправлениена работу 105,3 102,1 98,2 94,9 101,6

Доля выпускниковочной формы обу-чения без ПВЗ, по-лучивших направ-ления на работу 0,324 0,317 0,311 0,308 0,318То же к численно-сти принятых наобучение на очнуюформу без учетаПВЗ (за 3 года довыпуска) — оценкасвязи с рынкомтруда 0,187 0,167 0,157 0,149 0,155

Оценка показывает, что в период с 2001 по 2005 г. связь сред-него профессионального образования устойчиво снижалась, толь-ко в 2006 г. она несколько возросла. По сути дела, данный по-казатель характеризует коэффициент полезного действия сис-темы относительно рынка труда. Это означает в числе проче-

230

го, что действия по модернизации образования данного уров-ня не привели к ожидаемым результатам, что свидетельствуети о недостаточной эффективности работы по совершенствованиюуправления. Полученные результаты не расходятся с субъектив-ными оценками данной характеристики системы профессиональ-ного образования.

Расчет оценки по уровням профессионального образованияпоказывает довольно разную картину(табл. 3.6).

Таблица 3.6. Оценка связи профессионального образованияс рынком труда

Уровеньобразования

Год2002 2003 2004 2005 2006

Начальное профес-сиональное 0,408 0,408 0,408 0,423 0,454Среднее профессио-нальное 0,187 0,167 0,157 0,149 0,155Высшее профессио-нальное 0,351 0,342 0,324 0,268 0,283

Наибольшей величины достигает оценка данного показате-ля для уровня начального профессионального образования, что,в общем, объясняется непосредственной связью образования дан-ного уровня с производством, для которого оно готовит квалифи-цированных рабочих. Показательно также, что расчетная оценкауказывает на определенный рост.

Очень низкой по сравнению с другими является оценка дляуровня среднего профессионального образования, что отобража-ет некоторую неопределенность его места и роли в современнойэкономике. В то же время такая оценка является основанием дляболее пристального внимания к проблемам модернизации этогоуровня образования, не получившему должного отражения в со-ответствующих программных документах. Оценка для высшегопрофессионального образования также может интерпретировать-ся как низкая и, в целом, снижающаяся.

231

Полученные результаты показывают, что реализованные дей-ствия по модернизации образования не привели к укреплению егосвязей с рынком труда.

Анализ основных направлений совершенствования управле-ния и оценка результатов их реализации не позволили выявитьтенденций к достижению цели модернизации образования. Отсю-да можно сделать выводы о том, что либо цели сформулированынедостаточно точно, либо выбранные для их реализации меро-приятия не приводят к их достижению, либо методы оценки ре-зультатов не соответствуют содержанию мероприятий. Послед-ний вывод относится, скорее, к разряду возможных, посколькуна основе указанных показателей оценивается степень достиже-ния основной цели модернизации образования, т. е. своего родамакроэкономическая ситуация в сфере образования.

3.3. Функциональное моделированиекак направление совершенствованияуправления системой образования

Как уже отмечалось выше, основными направлениями совер-шенствования управления представляются следующие.

• Изменение структуры управления— создание, преобразова-ние или ликвидация органов управления, создание или лик-видация образовательных организаций в их различныхформах, передача образовательных организаций в ведениеорганов управления различных уровней.

• Изменение функций управления— изменение набора полно-мочий, выполняемых на различных уровнях управления,в рамках этих изменений меняется степень автономии обра-зовательных организаций, передача функций с одного уров-ня управления на другой.

• Изменение целевых установок управления— постановка но-вых целей, изменение временного горизонта целеполагания.

• Изменение общих условий функционирования образова-

232

тельных организаций— налоговая система, отношения соб-ственности.

• Использование информационных технологий в управлении.Практика совершенствования управления образованием пока-

зывает, что большинство предлагаемых и реализуемых в этой об-ласти решений базируется на представлениях органов управле-ния о возможных путях улучшений. Иными словами, реализациятех или иных действий обуславливается предпочтениями руково-дителей органов власти и управления, т. е. субъективным факто-ром, который, в свою очередь, основывается на опыте построенияуправления, сложившихся структурах и распределении функциймежду уровнями управления. Результаты таких изменений не да-ют оснований для утверждения, что усовершенствованное управ-ление становится эффективнее прежнего.

Оценка эффективности управления представляет собой слож-ную проблему, решения которой, по крайней мере применитель-но к образованию, не разработано. Поэтому результаты совер-шенствования управления на уровне системы образования либоне оцениваются вовсе, либо представляются как усиление обще-ственной составляющей управления в виде попечительских сове-тов в образовательных учреждениях, например расширение мно-гообразия образовательных организаций, усиление автономии об-разовательных организаций, повышение гибкости управленияи т. п., понимая под этим, что управление образованием изме-нилось и, наверное, стало больше соответствовать изменившим-ся условиям функционирования системы образования. Подходовк оценке степени изменения управления и степени его соответ-ствия изменившимся условиям к настоящему времени также неразработано. Таким образом, решение проблемы разработки ин-струментов для построения управления образованием и оценкирезультативности его функционирования является настоятельнонеобходимым, особенно в условиях внесения в управление посто-янных изменений.

Учитывая масштабы системы образования и, особенно, пла-ны по ее модернизации, наиболее перспективным, с нашей точки

233

зрения, является разработка подходов к моделированию проис-ходящих процессов и определение на этой основе необходимыхрешений в области управления.

Одним из направлений моделирования процессов в различныхсистемах является их графическое представление в соответствиисо стандартом IDEF0 [210], выделенным из методологии SADT(Structured Analysis and Design Technique —Технология струк-турного анализа и проектирования), созданной как графическийязык, содержащий набор процедур анализа и описания системыи среды ее функционирования и правил их применения.

Методология SADT основана на следующих положениях:• субъектом моделирования служит сама система, для чего

необходимо точное определение ее границ;• SADT-модель дает полное, точное и адекватное описание

системы, имеющее конкретное назначение и отвечающее нанекоторую совокупность вопросов;

• SADT требует, чтобы модель рассматривалась все времяс одной и той же позиции;

• описание модели SADT организовано в виде иерархии взаи-мосвязанных диаграмм. Вершина этой древовидной струк-туры представляет собой самое общее описание системы,а ее основание состоит из наиболее детализированных опи-саний [84].

Методология IDEF0 считается следующим этапом развитияграфического языка описания функциональных систем SADT.Исторически IDEF0 как стандарт был разработан в 1981 г. в рам-ках программы автоматизации промышленных предприятий,которая носила обозначение ICAM (Integrated Computer AidedManufacturing). Семейство стандартов IDEF унаследовало своеобозначение от названия этой программы (IDEF=ICAMDEFinition). Последняя его редакция была выпущена в декабре1993 г. Национальным институтом по стандартам и технологиямСША (NIST) [32].

В России положения стандарта IDEF0 были введены Росстан-дартом в 2001 г. рекомендациями по стандартизации [89]. Реко-

234

мендации предназначены для использования при анализе и син-тезе производственно-технических и организационно-экономи-ческих систем методами функционального моделирования в раз-личных отраслях экономики. Рекомендации содержат описаниекомплекса средств для наглядного представления широкого спек-тра деловых, производственных и других процессов предприятияна любом уровне детализации, а также организационные и мето-дические приемы их применения.

Основной концептуальный принцип методологии IDEF0 со-стоит в представлении любой изучаемой системы в виде наборавзаимодействующих и взаимосвязанных блоков, отображающихпроцессы, операции, действия, происходящие в системе и которыепринято называть функциями. Для каждой функции ставитсяв соответствие блок, представляющий собой прямоугольник. Ин-терфейсы взаимодействия блока с другими блоками и внешнейсредой обозначается стрелками, входящими в блок или выходя-щими из него.

Входящие стрелки показывают:• какие условия должны быть одновременно выполнены, что-

бы функция, описываемая блоком, осуществилась;• какие данные или материальные объекты должны посту-

пать на вход функции для того, чтобы эта функция моглавыполняться.

Выходящие стрелки показывают, какой результат в виде дан-ных или материального объекта формируется вследствие реали-зации функции.

Модель представляет собой набор диаграмм, описывающихс необходимой степенью подробности процессы, происходящие висследуемой или проектируемой системе. Моделирование процес-са в соответствии с рекомендациями представлено на рис. 3.4.Каждая функция процесса представляется в виде дочерней диа-граммы, содержащей более детальные действия, выполнение ко-торых приводит к реализации родительской функции.

Более детальное описание стандарта IDEF0 содержится в ука-занных рекомендациях [89], а также в других материалах, посвя-

235

щенных этим вопросам [32, 73, 145, 150, и др.]. Применение стан-дарта входит в ряд учебных курсов российских вузов и коммер-ческих организаций20.

Рис. 3.4. Общее представление функционального моделированияпроцесса

Для решения проблем сферы образования методология функ-ционального моделирования пока не получила широкого распро-странения. Она применялась при разработке проблем организа-ции распределенного обучения [11], сетевого взаимодействия об-разовательных учреждений в рамках профильного обучения [23],при разработке проектов образовательных стандартов общего об-разования нового поколения [159] и прогноза развития системывысшего профессионального образования на 2009–2011 годыв условиях модернизации образования. Определенное влияние

20См., например, Интернет университет информационных тех-нологий, Грекул В.И. Проектирование информационных систем—http://www.intuit.ru/department/se/devis/7/. Курс

”Анализ и модели-

рование бизнес-процессов с CA Process Modeler (BPwin) (стандартIDEF0, IDEF3, DFD). Реинжиниринг бизнес-процессов". Interface.RU—http://www.interface.ru/iservices/training.asp?iId=159 и др.

236

методологии прослеживается в изменении Закона ”Об образо-вании“ [140, ст. 7, п. 4], включившего в образовательный стан-дарт не только требования к структуре основных образователь-ных программ, но и к условиям их реализации, в том числе кадро-вым, финансовым, материально-техническим и иным условиям,а также к результатам их освоения.

В качестве примеров использования методологии функцио-нального моделирования можно привести определение требова-ний к условиям и ресурсному обеспечению реализации образова-тельного процесса в начальном образовании для стандарта ново-го поколения.

Образовательный процесс может быть представлен в виде

”преобразования“ учащегося в учащегося обученного. Для осу-ществления образовательного процесса должны использоватьсяресурсы (материальные, финансовые, нематериальные и челове-ческие), процесс должен осуществляться в соответствии с задан-ными, например, в образовательном стандарте условиями. Об-щая абстрактная схема образовательного процесса (схема нуле-вого уровня) представлена на рис. 3.5.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Общее образование

13.01.200913.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

TOP

NODE: TITLE: NUMBER:Образовательный процессA-0

Учащийся Учащийся обуч енный

Условияосу ществленияобразовательногопроцесса

Рес урсы дляосу ществленияобразовательногопроцесса

A0

Образовательныйпроцесс

Рис. 3.5. Общая (абстрактная) схема осуществленияобразовательного процесса

Анализ образовательного процесса позволяет выделить в немдва основных вида деятельности: проведение занятия в той или

237

иной форме и проведение перерыва между занятиями. Выделе-ние занятия в качестве одного из видов деятельности в образова-тельном процессе представляется очевидным. Выделение переры-ва в качестве самостоятельного вида деятельности обусловленоследующими соображениями:

• перерыв является обязательным элементом образователь-ного процесса;

• перерыв не прерывает образовательный процесс;• перерыв может иметь различную продолжительность по

времени;• содержание перерыва может определяться условиями осу-

ществления образовательного процесса и требовать различ-ного ресурсного обеспечения;

• перерыв может и должен быть заполнен различным содер-жанием.

Схема образовательного процесса, состоящего из двух указан-ных видов деятельности, представлена на рис. 3.6.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Общее образование

13.01.200913.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A-0

NODE: TITLE: NUMBER:Образовательный процессA0

Ресу рсы дляосуществленияобразовательногопроцесса

Условия осуществленияперерыва между занятиями

Учащийся

Учащийсяобученный

Учащийся

Учащийся,продолжающийобучение

Условияосуществлениязанятия

Условия осуществленияобразовательногопроцесса

Ресу рсы дляосуществленияперерыва междузанятиями

Ресу рсы дляосуществлениязанятия

A1

Занятие

A2

Перерыв

Рис. 3.6. Детализация образовательного процесса общегообразования

238

Модель, во-первых, показывает необходимость разделенияусловий и ресурсов на две составляющих, необходимых для:

• проведения занятий;• проведения перерывов между занятиями.Такое разделение может быть оценено как очевидное или не-

нужное, но оно необходимо, поскольку отражает существующееразличие в содержании указанных процессов и, очевидно, усло-вий их реализации и необходимых для этого ресурсов. Перерывзавершает образовательный процесс, исходя из принятых усло-вий построения схемы образовательного процесса. Включение об-ратной связи в схему (линия ”Учащийся, продолжающий обуче-ние“) показывает, что перерыв может завершиться возобновле-нием занятия.

В принципе можно рассматривать перерыв и как первый этапобразовательного процесса, поскольку, входя в учебное заведе-ние, учащийся не сразу попадает на занятия, а должен в той илииной форме подготовиться к ним, что и делается в течение пред-шествующего занятию перерыва. Такое уточнение процесса неделается, поскольку представляется важным само наличие пере-рыва как вида деятельности в рамках образовательного процесса,в том числе и для учителя, а не его расположение относитель-но занятия как вида деятельности. При построении схемы обра-зовательного процесса для конкретных условий это может бытьучтено. Кроме того, следует учитывать такую разновидность пе-рерыва, как время, предшествующее началу занятий.

Во-вторых, модель указывает на необходимость установленияусловий осуществления двух видов деятельности и определенияресурсов, которые для этого нужны. По сути дела, уже выде-ляются виды управленческих решений, которые должны прини-маться для обеспечения образовательного процесса.

Условия для проведения занятий могут быть сведены к сле-дующим основным группам:

• продолжительность занятий;• численность учащихся (максимальная, минимальная), для

которых проводится занятие;

239

• помещение, в котором проводится занятие;• учебное место для отдельного учащегося;• учебное оборудование, необходимое для проведения

занятия;• учебные пособия и другие материалы, необходимые для

проведения занятия;• учебники, необходимые учащимся в ходе проведения

занятия;• предметы и материалы, необходимые учащимся в ходе про-

ведения занятия (тетради, ручки, карандаши и пр.);• требования, предъявляемые к учителю, проводящему

занятие.Перечень условий осуществления занятия может быть изме-

нен в соответствии с требованиями стандарта или по иным осно-ваниям, в соответствии с которыми должны определяться ресур-сы, необходимые для проведения занятия.

Соответствующие группы условий необходимо определитьи для перерыва как составной части образовательного процесса.

В образовательном процессе начального образования можновыделить, например, следующие виды занятий:

• урок;• занятие в иной форме;• самоподготовка;• факультативное занятие;• индивидуальное занятие.Форм проведения занятия может быть несколько, и каждая

форма занятия может потребовать, и, с нашей точки зрения,обязательно требует специфических условий реализации и соот-ветствующих этим условиям ресурсов. Это наглядно показыва-ет декомпозиция процесса проведения занятий—модель процес-сов проведения занятий в различных формах представлена нарис. 3.7. На схеме указаны возможные условия проведения толь-ко для одной формы занятия— урока.

240

O1

Учащ

ийся

обуч

енны

й -

на п

ерер

ыв

I1Уч

ащий

ся

M1

Ресу

рсы

для

пров

еден

ияза

няти

я

C1

Усло

вия

пров

еден

ияза

няти

я

I2

Про

долж

ение

заня

тий

Про

веде

ние

уро

каA1

1 P. 4

Ресу

рсы

для

пров

еден

ия у

рока

в со

отве

тств

иис

усло

виям

и

Усло

вия

пров

еден

ия у

рока

:-п

родо

лжит

ельн

ость

-чис

ленн

ость

уча

щих

ся-п

омещ

ение

-уче

бное

мес

то-у

чебн

ое о

бору

дова

ние

-уче

бны

е по

соби

я-у

чебн

ики

-тет

ради

(и п

р.)

-учи

тель

Про

веде

ние

заня

тия

(в

иной

фор

ме) A1

2

Ресу

рсы

для

пров

еден

ия

заня

тия

Усло

вия

пров

еден

ияза

няти

я

Про

веде

ние

сам

опод

-го

товк

и A13

Про

веде

ние

фак

ульт

атив

ного

зан

ятия

A14

Про

веде

ние

инди

виду

аль-

ного

зан

ятия A1

5

Ресу

рсы

для

само

подг

отов

ки

Ресу

рсы

для

фак

ульт

атив

ного

заня

тия

Ресу

рсы

для

инди

виду

альн

ого

заня

тия

Усло

вия

пров

еден

ияса

моп

одго

товк

и

Усло

вия

пров

еден

ияф

акул

ьтат

ивно

гоза

няти

я

Усло

вия

пров

еден

ияин

диви

дуал

ьног

оза

няти

я

Мус

арск

ий М

.М.

Конд

аков

А.М

.1

3

Стан

дарт

нач

альн

ого

обра

зова

ния

Беля

ков

С.А

.1.

11.2

006

16/1

0/06

Про

веде

ние

заня

тия

A1

СРО

К:СО

ДЕРЖ

АН

ИЕ:

УРО

ВЕН

Ь:Л

ИСТ

:Н

ОМ

ЕР:

АВТ

ОР:

ПРО

ЕКТ:

ДА

ТА:

ВАР.

:ЭК

СПЕР

ТД

АТА

С.Рис.3

.7.П

роведе

ниезаня

тийвра

мка

хоб

разова

тель

ного

проц

есса

241

Следует отметить, что каждая форма проведения занятийпредполагает наличие ”своих“ условий проведений, которые в об-щем случае отличаются от условий проведения занятий в иныхформах, но могут и совпадать с ними. Предполагается, что всеэти условия должны быть определены в рамках образовательно-го стандарта. Возможны, разумеется, и изъятия, если образова-тельный стандарт не будет регламентировать некоторые формыпроведения занятий.

Дальнейшая декомпозиция образовательного процесса в ча-сти проведения занятия позволяет выделить в качестве специфи-ческих процессов проведение различных форм занятий по учеб-ным предметам, которые по вполне очевидным причинам раз-личаются между собой как по условиям проведения, так и понеобходимым для них ресурсам. Декомпозиция проведения, на-пример, урока с учетом изучения указанных учебных предметовпредставлена в виде схемы на рис. 3.8.

Представленная схема, строго говоря, внешне несколько несоответствует методологии описания процесса, поскольку не по-казывает перехода учащегося между этапами процесса. Сделаноэто сознательно, поскольку в данном случае схема показывает нестолько процесс, сколько наличие нескольких вариантов одного итого же элемента процесса — отдельного урока. Учащийся можети должен обязательно пройти только один из этих элементов в хо-де проведения занятия в форме урока, после чего в обязательномже порядке должен наступить перерыв (также только в одной извозможных форм) в занятиях.

При таком представлении условия проведения урока могутбыть представлены в виде матрицы, содержащей в своих поляхзначения условий, которые должны быть установлены для пре-подавания конкретного учебного предмета при проведении с уча-щимися занятия в форме урока.

Пример представления набора условий для проведения урокапо одному из учебных предметов представлен в табл. 3.721.

21Приведенные в таблице показатели являются условными.

242

I1Уч

ащий

ся

I2П

родо

лжен

иеза

няти

й

M1

Ресу

рсы

для

пров

еден

ия у

рока

в со

отве

тств

иис

усло

виям

и

C1

Усло

вия

пров

еден

ия у

рока

:-п

родо

лжит

ельн

ость

-чис

ленн

ость

уча

щих

ся-п

омещ

ение

-уче

бное

мес

то-у

чебн

ое о

бору

дова

ние

-уче

бны

е по

соби

я-у

чебн

ики

-тет

ради

(и п

р.)

-учи

тель

O1Уч

ащий

сяоб

учен

ный

-на

пер

еры

в

Русс

кий

язы

к

A111

Лите

рату

рное

чте

ние A1

12И

ност

ранн

ый

язы

к A113

Мат

емат

ика

A114

Физ

ичес

кая

куль

тура A1

15М

узы

ка A116

Труд

A117

Про

веде

ние

урок

а

Мус

арск

ий М

.М.

Конд

аков

А.М

.1

4

Стан

дарт

нач

альн

ого

обра

зова

ния

Беля

ков

С.А

.1.

11.2

006

10/1

0/06

A11

СРО

К:СО

ДЕРЖ

АН

ИЕ:

УРО

ВЕН

Ь:Л

ИСТ

:Н

ОМ

ЕР:

АВТ

ОР:

ПРО

ЕКТ:

ДА

ТА:

ВАР.

:ЭК

СПЕР

ТД

АТА

С.Рис.3

.8.П

роведе

ниезаня

тиявфор

меур

окавра

зрезеуч

ебны

хпр

едметов

243

Таблица 3.7. Условия проведения урока по русскому языку

Условие Устанавливаемое значение условия

Продолжительностьурока

40 мин.

Численность учащихсяв классе

25 человек (не более)

Помещение для прове-дения урока

Не менее 2 кв. м на одного учащегосяОсвещение, отопление, стены, пол и т.д.

Учебное место учаще-гося

Парта (стол и стул) на одно место

Учебное оборудованиекласса

Доска, мел, шкаф, стол учителя и др.

Учебные пособия длякласса (для данногоурока)

Определенные пособия

Учебники, необходи-мые учащемуся

Учебник русского языка каждому учаще-муся и др.

Предметы, необходи-мые учащемуся науроке

Тетрадь, дневник, ручка, цветные каран-даши (фломастеры)

Требования к учителю Высшее образование (учитель начальныхклассов)Повышение квалификации не более чемчетыре года назад (при стаже работы бо-лее пяти лет)

Приведенный пример описания условий проведения урока поодному учебному предмету позволяет сделать некоторые предпо-ложения относительно содержания этих условий.

• Каждое такое условие должно представлять собой соответ-ствующим образом обоснованное и измеримое количествен-ное значение с тем, чтобы можно было (а) определить необ-ходимые для удовлетворения этих условий ресурсы и (б)определить количественные параметры этих ресурсов и рас-считать необходимые затраты на их приобретение.

244

• Перечень условий должен носить завершенный характер,поскольку на их основе определяется и обосновывается по-требность в ресурсах для проведения уроков и осуществле-ния образовательного процесса.

Дальнейшая декомпозиция образовательного процесса — де-тализация действий, осуществляемых на уроке по отдельномупредмету, — возможна, но требует дополнительного изучения со-держания этих действий. В связи с этим представленный нарис. 3.8 уровень является на данном этапе завершающим.

Проведенное функциональное моделирование и анализ обра-зовательного процесса позволили предложить следующую после-довательность действий по определению условий осуществленияобразовательного процесса.

1. Разработка перечня типов и видов занятий и перерывовмежду занятиями в рамках образовательного процесса.

2. Разработка перечня типов и видов условий осуществлениязанятий и перерывов между занятиями в рамках образова-тельного процесса.

3. Разработка параметров, характеризующих условия прове-дения различных типов и видов занятий и перерывов междуними.

Определение требований ресурсному обеспечению образова-тельного процесса осуществляется на основе конкретизации раз-работанных условий по их ресурсным составляющим: материаль-ной, нематериальной, человеческой. Потребность в финансовыхресурсах определяется в дальнейшем на основе стоимостных оце-нок требуемого ресурсного обеспечения.

Представленный подход был апробирован на семинаре с уча-стием работников органов управления образованием и образова-тельных учреждений Московской области в 2007 г. В ходе апро-бации были сделаны предложения по показателям условий осу-ществления различных учебных занятий и перерывов между ни-ми. Полученные результаты были использованы при разработкеобщеобразовательного стандарта нового поколения.

245

Аналогичным образом моделировалось содержание образова-тельного процесса в высшем профессиональном образовании. Мо-дель представляла собой схему процесса преобразования абиту-риента, желающего пройти обучение по направлению или спе-циальности ВПО, в выпускника, т. е. лицо, получившее документо высшем профессиональном образовании, соответствующийосвоенному направлению и специальности обучения.

Абстрактная схема, разработанная в соответствии с требова-ниями функционального моделирования и указанными исходны-ми положениями, в общем, аналогична схеме для общего образо-вания (рис. 3.5) и представлена на рис. 3.9. Следует отметить, чтокроме выпускников из процесса могут выйти и лица, по тем илииным причинам не завершившие или прервавшие обучение: от-численные за неуспеваемость, за нарушения установленного рас-порядка, по естественным причинам, в т. ч. с правом последующе-го восстановления (абстрактная модель эту возможность не отра-жает). Наличие условий функционирования системы ВПО пред-ставляет собой отображение установленных государством требо-ваний к функционированию системы. Функционирование систе-мы ВПО обеспечивается соответствующими ресурсами.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Process-VO

05.03.200905.03.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

TOP

NODE: TITLE: NUMBER:Процесс высшего образованияA-0

Абитуриент Выпускник

Условия высшегообразования

Ресу рсы длявысшегообразования

A0

Процесс высшегообразования

Рис. 3.9. Общая (абстрактная) схема осуществленияобразовательного процесса в высшем образовании

246

Таким образом, описание процесса функционирования систе-мы ВПО в части осуществления ею образовательного процессастроится исходя из того, что система должна стремиться к до-стижению своей основной цели— осуществлять образовательныйпроцесс, т. е. обучать граждан.

Анализ и дальнейшая декомпозиция общей схемы функцио-нирования системы ВПО осуществляется на основе определения

”точек“ преобразования обучающегося, изменения его статуса.Таких основных точек в рамках системы ВПО выделено три.

1) После прохождения процедуры приема абитуриенты стано-вятся студентами, зачисленными на обучение по направле-нию бакалавриата, программе специалитета или магистра-туры.

2) После прохождения определенного периода обучения (мо-дуль, семестр, учебный год), когда студенты допускаютсядо прохождения соответствующей промежуточной или ито-говой аттестации.

3) После прохождения аттестации, когда обучающиеся либопереходят на следующий этап обучения (становятся, напри-мер, студентами следующего семестра или курса), либо ста-новятся выпускниками и могут вновь проходить отбор дляобучения на следующей ступени (уровне) образования илипокинуть систему ВПО.

Изменение статуса обучающегося на каждом переходе воз-можно при соблюдении определенных условий.

• Соответствие требованиям, предъявляемым вузом к абиту-риентам— результаты ЕГЭ, вступительные испытания, пра-во на льготное или внеконкурсное зачисление и др.; итог —зачисление на учебу.

• Выполнение всех требований, установленных для студен-та при прохождении им учебного курса — посещение заня-тий, выполнение установленного объема работ, выполнениеконтрольных и самостоятельных работ и др.; итог — допускк аттестации в форме зачетной и экзаменационной сессииили защиты выпускной работы.

247

• Успешное прохождение аттестации по завершении учебногокурса — сдача зачетной и экзаменационной сессии; итог —перевод на следующий курс (семестр) обучения или реше-ние о присвоении квалификации.

Такой подход позволяет выделить в системе ВПО три процес-са и три условных перехода, что может быть проиллюстрированосхемой на рис. 3.10.

Рис. 3.10. Общая схема процесса функционирования системыВПО

Схема содержит дополнительно к трем указанным еще двапроцесса под общим термином ”Ожидание“, хотя содержание ихнесколько различается.

• Процесс S4 представляет собой ожидание прохождения по-вторной аттестации в случае принятия в блоке t3 решенияо предоставлении студенту возможности продления или пе-ренесения сессии; в зависимости от правил, установленныхвузом, ожидание может составлять до шести месяцев.

• Процесс S5 представляет собой ожидание следующего цик-ла приема в вуз для абитуриента, не прошедшего конкурс-ный отбор (t1), студента, не выполнившего условий про-цесса обучения (t2), и для студента, не прошедшего про-межуточную или итоговую аттестацию (t3); по результатам

248

этих проверочных мероприятий принимается решение либоо незачислении абитуриента на обучение, либо об отчисле-нии студента из вуза; на практике данный период ожиданиясоставляет двенадцать месяцев.

Блоки t1 − t3 представляют собой точки принятия решенийв процессе функционирования системы ВПО относительно даль-нейшей судьбы абитуриента или обучающегося, т. е. своего родапереходы, преодолеть которые абитуриент или учащийся можеттолько при наличии определенных характеристик, полученныхим в процессе своего движения по системе ВПО, а результаттакого ”преодоления“ определяется условиями, установленнымидля каждого такого перехода. Каждый из них характеризуетсянесколькими возможными альтернативами такого рода решений(табл. 3.8).

Таблица 3.8. Альтернативы решений относительно статусаабитуриента/обучающегося в системе ВПО

Этаппринятиярешений

Альтернативы решений

t1 1. Зачисление абитуриента в вуз по результатамконкурсного отбора.2. Незачисление абитуриента в вуз

t2 1. Допуск студента до промежуточной или итого-вой аттестации.2. Недопущение студента до аттестации и направ-ление на продолжение обучения.3. Отчисление студента из вуза

t3 1. Перевод студента на следующий период обуче-ния (курс, семестр).2. Присвоение квалификации и выпуск из вуза.3. Предоставление времени на подготовку и про-хождение повторной аттестации (S4).4. Отчисление студента из вуза

249

Следует отметить, что независимо от числа возможных аль-тернатив в отношении одного абитуриента-студента может бытьприменена только одна альтернатива, т. е. нельзя, например, пе-ревести студента на следующий курс с одновременным отчисле-нием из вуза. Тонким местом модели остается перенесение атте-стации с одновременным продолжением обучения на следующемэтапе (семестре, курсе). Для его локализации можно несколькоуточнить формулировку п. 3 этапа t3 —перевод на следующийэтап обучения с предоставлением времени на подготовку и про-хождение повторной аттестации (S3).

Анализ схемы нулевого уровня позволил выделить в моделифункционирования системы ВПО три основных процесса.

1) Прием абитуриентов на обучение в вуз.2) Обучение принятых в вуз студентов — реализация образо-

вательных программ.3) Аттестация и выпуск лиц, завершивших обучение в вузе.Процессы, связанные с отчислением студентов по различным

причинам, в модели отображаются, но в дальнейшем не анализи-руются как несущественные в рамках решаемых задач.

Декомпозиция процесса функционирования системы ВПО, ос-нованная на результатах анализа, представлена на рис. 3.11.

Представленная модель позволяет изучить последствия длясистемы образования изменений в условиях функционирования,например, введения Единого государственного экзамена (ЕГЭ).

Прием в высшие учебные заведения в настоящее время опре-деляется законодательными положениями, введенными Феде-ральным законом Российской Федерации ”О внесении измененийв Закон Российской Федерации ”Об образовании“ и в Федераль-ный закон Российской Федерации ”О высшем и послевузовскомпрофессиональном образовании“ в части проведения Единого го-сударственного экзамена“ от 9 февраля 2007 г. № 17–ФЗ, устано-вившими основные условия приема граждан на обучение.

1) Обязательная государственная (итоговая) аттестация обу-чающихся, освоивших образовательные программы средне-

250

го (полного) общего образования, проводится в форме Еди-ного государственного экзамена (ЕГЭ).

2) Результаты ЕГЭ признаются вузами как результаты всту-пительных испытаний по соответствующим предметам.

3) Результаты ЕГЭ хранятся в федеральных и региональныхбазах данных.

4) Прием граждан в государственные и муниципальные вузыосуществляется на конкурсной основе на основании резуль-татов ЕГЭ.

5) Государственным высшим учебным заведениям может бытьпредоставлено право проводить дополнительные вступи-тельные испытания профильной направленности.

6) Законом определены категории граждан, которые принима-ются в государственные и муниципальные высшие учебныезаведения вне конкурса при условии успешной сдачи имивступительных испытаний.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Process-VO

05.03.200905.03.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A-0

NODE: TITLE: NUMBER:Процесс высшего образованияA0

Условия высшегообразования

Ресу рсы длявысшегообразования

Абитуриент

Выпускник

Отчисленныйиз вуза

Сту дент

Сту дент,аттестованный длядальнейшегообучения

Сту дент,прошедшийобучение

Ресу рсы дляприема наобучение

Ресу рсы дляобучения

Ресу рсы дляаттестации,выпуска

Услов ияпроведения приема

Условия проведенияобучения

Услов ия проведенияаттестации, выпу ска

A1

Прием наобучение

A2

Обучение

A3

Аттестация,выпуск

Рис. 3.11. Внутренняя организация процесса функционированиясистемы ВПО

251

Установленные требования к приему в вузы позволяют опре-делить общую последовательность и взаимосвязь реализуемыхпри этом процессов для осуществления данного вида деятельно-сти и построить функциональную модель процесса приема в вузв соответствии с приведенными условиями (рис. 3.12).

Модель четко показывает этапы превращения абитуриента,желающего получить высшее образование, в студента вуза:

• отображает движение абитуриента через последователь-ность процессов приема на обучение;

• представляет своего рода технологическую карту процес-са, разделенного на составные подпроцессы, разделяющиесяпо содержанию выполняемых в ходе их реализации основ-ных функций: прием документов, верификация докумен-тов, проведение приемных испытаний в дополнение к ре-зультатам ЕГЭ и приемных экзаменов;

• показывает, что каждая отдельная операция завершаетсяподведением и формальной фиксацией ее результата, вклю-чая доведение этого результата до абитуриентов, прошед-ших соответствующий этап процедуры приема или не про-шедших его и завершивших свое участие в этой процедуре.В рамках данной схемы процесс выбытия абитуриента изпроцедуры конкурса не показан, поскольку это все же моде-лирование, основанное на выделении ограниченного наборахарактеристик процесса, но реальный процесс это преду-сматривать, разумеется, должен.

Модель также показывает, что каждый выделенный вид де-ятельности требует определения условий своего осуществления,причем условия эти, очевидно, различаются, а также соответ-ствующих ресурсов. Выделение отдельных видов деятельностипредполагает их разделение во времени и в пространстве.

Разделение во времени требует синхронизации для обеспече-ния одновременного в течение определенного промежутка време-ни прохождения всей процедуры приема всеми абитуриентами,желающими поступить в вуз.

252

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Pro

cess

-VO

05.0

3.20

0905

.03.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Прие

м на

обу

чени

еA1

Ресу

рсы

для

при

ема

на о

буче

ние

Усло

вия

про

вед

ения

при

ема

Сту

дент

Абит

урие

нт

Абит

урие

нт,

пост

упа

ющ

ий п

оЕГ

Э

Абит

урие

нт с

вери

фиц

иров

анны

мире

зуль

тата

ми Е

ГЭ

Ресу

рсы

для

зачи

слен

ия

Абит

урие

нт с

резу

льта

тами

прие

мных

испы

тани

й

Абит

урие

нт,

прош

едши

йко

нкур

с

Абит

урие

нт,

пост

упа

ющ

ийпо

кон

курс

у

Абит

урие

нт,

пост

упа

ющ

ийвн

е ко

нку

рса

Ресу

рсы

для

пров

еден

ия к

онку

рса

Ресу

рсы

для

прие

мных

исп

ыта

ний

Ресу

рсы

для

вери

фик

ации

резу

льта

тов

ЕГЭ

Ресу

рсы

для

прие

ма д

окум

енто

в

Усло

вия

при

ема

доку

мент

овУс

лов

ия в

ериф

икац

ии р

езул

ьтат

ов Е

ГЭ

Усло

вия

про

вед

ения

прие

мных

исп

ыта

ний

Усло

вия

про

вед

ения

конк

урса

Усло

вия

зачи

слен

ия в

вуз

A1

При

ем

доку

мен

тов

A2

Вер

ифик

ация

резу

льта

тов

ЕГЭ

A3

Про

веде

ние

прие

мны

х ис

пыта

ний

A4

Про

веде

ние

конк

урса

A5

Зачи

слен

иев

вуз

Рис

.3.12.

Мод

ельпр

оцесса

прие

мана

обуч

ение

вву

з

253

Разделение в пространстве допустимо, поскольку результатывидов деятельности представляют собой информацию о состоя-нии абитуриента в процессе его поступления в вуз, которая можетпередаваться из процесса в процесс, в том числе в электронномвиде. Следовательно, модель позволяет сформулировать некото-рые требования к управлению процессом приема, определить ре-шения, которые необходимо принять для его проведения.

Нужно отметить, что модель учитывает возможность приемана обучение по трем основным вариантам: через систему ЕГЭ, поконкурсу со сдачей вступительных испытаний и вне конкурса порезультатам иных испытаний (олимпиад, например). Тем самымдопущена некоторая избыточность модели, что представляетсяполезным с точки зрения моделирования различных вариантоворганизации приема в вузы. Это хорошо иллюстрирует возмож-ности модели по отображению прохождения абитуриентом:

• процедуры верификации (проверки) результатов ЕГЭ в ба-зах данных и конкурсного отбора;

• конкурсного отбора для абитуриентов, поступающих вне си-стемы ЕГЭ, если такая возможность будет сохранена длякакой-то части абитуриентов, хотя законодательство такойвозможности не предоставляет;

• дополнительных приемных испытаний, которые в общемслучае тождественны обычным приемным испытаниям посодержанию выполняемых при этом функций, а затем—конкурсного отбора.

Следует учитывать, что каждый подпроцесс в рамках пред-ставленной схемы является относительно самостоятельным про-цессом со своей организацией, установленными (или требуемы-ми к установлению) для него условиями реализации, внутреннейпоследовательностью действий и потребностями в различных ре-сурсах. Разумеется, возможна дальнейшая декомпозиция процес-са, однако на данном этапе представляется целесообразным оста-новиться на этом уровне, поскольку он отражает внутреннюю по-следовательность и виды деятельности в рамках процедуры при-ема и позволяет решить несколько задач, связанных с оценкой по-

254

требности в ресурсах и определением содержания условий, кото-рые должны быть установлены для управления этим процессом.Кроме того, необходимость верификации результатов ЕГЭ требу-ет наличия законодательно определенной системы регистрациирезультатов ЕГЭ, доступа к ней со стороны каждого вуза, ко-торый осуществляет прием студентов на основании результатовЕГЭ, т. е. фактически всех вузов.

Содержание процесса обучения можно рассматривать в видепоследовательности действий, связанных с осуществлением об-разовательного процесса, т. е. для системы ВПО—реализациейобразовательной программы или набора образовательных про-грамм.

Сложность построения модели состоит в том, что в реализа-ции процесса участвуют два субъекта: студент и преподаватель.Однако роль их в этом процессе различна. Если студенты высту-пают своего рода ”предметом труда“, меняющимся в процессе по-требления образовательной услуги, то преподаватель выступаетне только в качестве производителя образовательной услуги, нои разработчика необходимых материальных и нематериальныхусловий ее оказания, а также своего рода ресурса, необходимогодля осуществления образовательного процесса22.

Исходя из этих условий, образовательный процесс можно рас-сматривать как процесс, объединяющий создание условий, необ-ходимых для осуществления процесса обучения, и собственнообучение, т. е. процесс оказания и одновременного потребленияобразовательной услуги и, возможно, процесс самостоятельнойдеятельности обучающегося.

В процессе обучения, таким образом, можно выделить следу-ющие составляющие его виды деятельности.

• Преподаватель готовит необходимые учебно-методическиематериалы.

22Более подробно эта сторона образовательного процесса, связанная с вза-имодействием студента и преподавателя, рассматривается в работах, посвя-щенных содержанию образовательной услуги [181].

255

• Преподаватель проводит занятие со студентами. Форма за-нятия может быть разной, важно то, что занятие проводит-ся во взаимодействии преподавателя и студента.

• Студент проводит самоподготовку без участия преподавате-ля, если такие занятия предусмотрены, хотя трудно пред-ставить себе их отсутствие.

• Преподаватель проводит проверку (аттестацию, контрольв той или иной форме) степени усвоения студентом учебнойпрограммы или ее части.

Процеcc обучения может быть прерван для студента в двухслучаях:

• если студент не выполнил план занятий;• если студент не прошел аттестацию.Возможными последствиями такого прерывания могут быть

возобновление обучения, повторная аттестация в установленныесроки или отчисление студента из вуза. Перечень возможных аль-тернативных решений по этапам процесса обучения представленв табл. 3.9.

Разработанная в соответствии с описанными условиями мо-дель процесса обучения представлена на рис. 3.13.

Модель требует некоторых пояснений. Осуществление теку-щего контроля представлено в рамках подпроцесса ”А2.4 —Осу-ществление контроля за проведением процесса обучения“, а ито-говый контроль выведен за пределы процесса обучения. Это свя-зано с тем, что к построению модели процесса можно подходитьс двух, в общем, разных позиций. Контроль результатов обученияможно представлять, с одной стороны, как элемент образователь-ного процесса, тогда модель должна быть несколько изменена:из схемы на рис. 3.11 следует исключить блок ”Аттестация, вы-пуск“, включив этот процесс в состав блока ”Обучение“, а схемуна рис. 3.13 нужно дополнить процессом ”Проведение аттестациистудентов“. Содержание процесса образования при этом, с нашейточки зрения, не меняется.

С другой стороны, аттестацию студентов, т. е. контроль полу-ченных ими знаний, можно рассматривать как самостоятельную

256

процедуру, не связанную в общем случае с собственно процессомобучения и выполняемую другими преподавателями, а не теми,кто проводил занятия. В этом случае данный вид деятельностиможет быть выведен из состава образовательного процесса и вы-полняться за пределами высшего учебного заведения.

Таблица 3.9. Альтернативы решений в рамках процедурыобучения в вузе

Этапприня-тия

решений

Альтернативы решений

t1 1. Разработанные материалы и подготовка преподавате-ля соответствуют установленным требованиям— вклю-чение в проведение занятий.2. Разработанные материалы и (или) подготовка препо-давателя не соответствуют установленным требовани-ям— возобновление (продолжение) подготовки учебныхматериалов

t2 1. Студент успешно выполнил план обучения— допускк процессу аттестации.2. Студент не выполнил план обучения:– степень невыполнения допустима— возобновление(повторение) процесса обучения;– степень невыполнения недопустима— отчисление сту-дента из вуза

t3 1. Студент успешно прошел аттестацию— выход из про-цедуры обучения и возобновление процесса обучения наследующем этапе или присвоение квалификации.2. Студент не прошел аттестацию:– допустимо повторение аттестации— возобновлениепроцесса аттестации;– допустимо повторение аттестации после процесса обу-чения— возобновление процесса обучения;– недопустимо повторение аттестации, недопустимо воз-обновление процесса обучения— отчисление студента извуза

257

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Pro

cess

-VO

06.0

3.20

0906

.03.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Обу

чени

еA2

Ресу

рсы

для

обу

чени

я

Усло

вия

про

вед

ения

обу

чени

я

Сту

дент

Отч

исле

нный

из в

уза

Сту

дент

,ат

тест

ован

ный

для

даль

нейш

его

обуч

ения

Сту

дент

,пр

ошед

ший

обуч

ение

Мат

ериа

лы д

ляос

ущес

твле

ния

обуч

ения

Сту

дент

Сту

дент

Сту

дент

Сту

дент

Мат

ериа

лы д

ляос

ущес

твле

ния

конт

роля

Мат

ериа

лы,

необ

ходи

мые

для

подг

отов

ител

ьных

рабо

т

Усло

вия

про

вед

ения

подг

отов

ител

ьных

рабо

тУс

лов

ия п

ров

еден

ияау

дито

рных

зан

ятий

Усло

вия

про

вед

ения

само

стоя

тель

ных

заня

тий

Усло

вия

осущ

еств

лени

яко

нтро

ля

Ресу

рсы

для

пров

еден

ияпо

дгот

овит

ельн

ыхра

бот

Ресу

рсы

для

осущ

еств

лени

яко

нтро

ляРе

сурс

ы д

ляпр

овед

ения

ауди

торн

ых з

анят

ий

Ресу

рсы

для

сам

осто

ятел

ьных

зан

ятий

A2.1

Про

веде

ние

подг

отов

ител

ьны

х ра

бот

к пр

оцес

су

обуч

ения

A2.2

Про

веде

ние

проц

есса

об

учен

ия в

фор

ме

ауди

торн

ых

заня

тий

A2.3

Про

веде

ние

проц

есса

обу

чени

яв

фор

ме

сам

осто

ятел

ьны

хза

няти

й

A2.4

Осу

щес

твле

ние

конт

роля

за

пров

еден

ием

проц

есса

обуч

ения

Рис

.3.13.

Мод

ельпр

оцесса

обуч

ения

вву

зе

258

Косвенным подтверждением возможности такого построениямодели служит обсуждение проблем создания независимой си-стемы оценки качества образования, включающей оценку знанийобучающихся. Прямым подтверждением— выведение из образо-вательного процесса в конкретном образовательном учрежденииитоговой аттестации выпускников общеобразовательных школ,проводимой в форме ЕГЭ.

Второе важное замечание связано с тем, что для построенияфункциональной модели необходимо учесть все входные потоки,имеющие значение для построения модели. В данном случае дляосуществления подготовки к проведению занятий необходимы нетолько ресурсы, но и определенные исходные предметы труда,действия над которыми приводят к созданию требуемых учебныхи методических материалов. В качестве таких предметов трудав образовательной деятельности выступают нематериальные объ-екты, получаемые вузом и преобразуемые в необходимые учебныематериалы, также представляющие собой нематериальные объ-екты, созданные вузом.

Наличие нематериальных активов, необходимых для проведе-ния подготовительных работ для проведения процесса обучения,означает необходимость достаточного интеллектуального потен-циала вуза для того, чтобы сформировать для учебного про-цесса соответствующее учебно-методическое обеспечение, осно-ванное на правильно оформленных и соответствующим образомзарегистрированных результатах деятельности вуза (работниковвуза, профессорско-преподавательского персонала вуза), которыеможно и нужно использовать для разработки соответствующе-го обеспечения образовательного процесса. Речь в данном слу-чае идет о том, чтобы в вузе имелись необходимые материалысобственного ”изготовления“ или приобретенные с соблюдени-ем необходимых формальностей, на основе которых можно былобы разрабатывать учебно-методические материалы: учебные пла-ны, учебные программы, методические разработки, учебникии учебные пособия, разного рода учебные материалы, хрестома-тии и т. д.

259

Следует отметить также, что процесс обучения может осу-ществляться в различных формах, что важно для определенияего ресурсного обеспечения.

Рассматривая процесс проведения аттестации студентов,можно выделить две ее важных характеристики. Во-первых, ат-тестация может проводиться в различных формах оценки зна-ний, что может потребовать ее разной организации, разных усло-вий осуществления и ресурсного обеспечения. Во-вторых, атте-стация может проводиться как силами вуза, так и с привлечени-ем внешних участников, что также требует различного норматив-ного и ресурсного обеспечения. Обе эти характеристики следуетучитывать при проектировании процедуры аттестации в частиустановления условий и определения ресурсного обеспечения.

Альтернативы принятия решений при проведении аттестациипредставлены в табл. 3.10.

Процедура аттестации может быть представлена в виде схе-мы параллельного и независимого осуществления двух процес-сов: промежуточной и итоговой аттестации. На данном этапе неанализируются отличительные черты этих процессов. Важно от-метить, что эти процессы могут различаться, поскольку имеютсвоим итогом два различных результата: аттестованного студен-та, продолжающего обучение на следующем этапе (курсе, семест-ре), или аттестованного студента, получившего квалификациюи диплом об окончании вуза. Соответственно организацию про-цесса можно представить в виде схемы на рис. 3.14.

Представленные модели описывают процесс функционирова-ния системы ВПО в части осуществления вузами образователь-ного процесса. Данные модели были использованы для оценкипоследствий введения ряда новаций в системе высшего професси-онального образования: ЕГЭ, нормативного подушевого финан-сирования, перехода в форму автономного учреждения, переходана уровневую систему образования, создания национальных уни-верситетов, системообразующих и инновационных вузов.

260

Таблица 3.10. Альтернативы решений в рамках процедурыаттестации

Этапприня-тия

решений

Альтернативы решений

t1 1. Прохождение аттестации:– направление студента на промежуточную аттестацию;– направление студента на итоговую аттестацию, защи-ту выпускной работы

t2 1. Успешное прохождение промежуточной аттестации—перевод на следующий этап обучения (курс, семестр).2. Непрохождение промежуточной аттестации:– повторное прохождение аттестации допустимо— воз-обновление (повторение) процесса обучения;– повторное прохождение аттестации недопустимо— от-числение студента из вуза

t3 1. Прохождение итоговой аттестации— присвоение ква-лификации, выпуск из системы ВПО.2. Непрохождение итоговой аттестации:— повторное прохождение аттестации допустимо— уста-новление времени повторной аттестации;– повторное прохождение аттестации недопустимо— от-числение студента из вуза

Оценка последствий осуществлялась на основе отраженияуказанных факторов в модели образовательного процесса и вы-явления происходящих при этом изменений. Проведенная работапоказала, что на образовательный процесс влияют:

• переход в форму автономного учреждения— изменений неожидается;

• введение ЕГЭ— в части изменения существующей процеду-ры приема и необходимости создания дополнительных усло-вий для ее обеспечения;

• переход на уровневую систему образования— дифференци-ация процедуры приема в связи с необходимостью органи-

261

зации приема на разные уровни образования, проведениядополнительных приемных испытаний и конкурсного отбо-ра; необходимость установления большего количества усло-вий приема, координации и сопряжения большего числапроцессов;

• переход на нормативное подушевое финансирование — в ча-сти возможного снижения требований к уровню знаний аби-туриентов;

• формирование новых форм вузов — изменений не ожида-ется.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Process-VO

06.03.200906.03.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A0

NODE: TITLE: NUMBER:Аттестация, выпускA3

Условия проведенияаттестации, выпу ска

Ресу рсы дляаттестации,выпуска

Отчисленныйиз вуза

Сту дент,прошедшийобучение

Выпускник

Сту дент,аттестованныйдля дальнейшегообучения

Условия проведенияпромежу точной аттестации

Условия проведенияитоговой аттестации,выпуска

Ресу рсы дляпромежу точнойаттестации

Ресу рсы для итоговойаттестации, выпу ска

A3.1

Промеж уточнаяаттестация

A3.2

Итоговаяаттестация

Рис. 3.14. Процесс аттестации студентов в вузе

Модели позволили выявить основное содержание условий реа-лизации составляющих образовательную деятельность процессови подходы к определению их ресурсного обеспечения, а такжеопределить круг вопросов, которые должны быть решены дляорганизации образовательной деятельности в вузах. Таким обра-зом, функциональное моделирование позволяет решать задачи,связанные с функционированием системы образования.

262

Глава 4. Функциональная модельуправления образованием на основеанализа образовательного процесса

4.1. Представление взаимоотношениймежду объектом и субъектом управленияв терминах функционального моделирования

Для представления взаимоотношений между субъектоми объектом управления необходимо проанализировать содержа-ние понятия управления. Существует достаточно много опреде-лений управления, например:

• управление — это совокупность мероприятий некоей органи-зации (часто государства), связанных с осуществлением ка-кой-либо деятельности [177, с. 266];

• процесс планирования, организации, мотивации и контроля,необходимый для того, чтобы сформулировать и достичьцелей организации [88];

• управление — это особый вид деятельности, превращающийнеорганизованную толпу в эффективную целенаправлен-ную и производительную группу [88]1;

• управление — это функция организационных систем, обес-печивающая сохранение определенной структуры, сохране-ние поддержания режима деятельности, реализации про-граммы, целей деятельности [6] и т. д.

Разумеется, все эти определения не противоречат друг дру-гу и при более пристальном рассмотрении дополняют друг дру-

1Со ссылкой на Питера Ф.Друкера.

263

га и конкретизируют содержание управления. Существуют и бо-лее пространные определения, но суть всех может быть сведенак тому, что управление представляет собой деятельность, осу-ществляемую обособленно и направленную на то, чтобы обеспе-чить достижение организацией или группой людей поставленныхперед ними целей или одной цели. Тем не менее следует сделатьнесколько уточнений относительно содержания термина ”управ-ление“, используемого в настоящей монографии.

Прежде всего управление — это специфический вид деятель-ности. Его специфика состоит в том, что оно воздействует наиную деятельность или совокупность видов деятельности, осу-ществляемые группой лиц, организацией или множеством орга-низаций, способствуя достижению ими определенных целей. В ка-честве целей могут выступать результаты деятельности, сохране-ние определенной структуры, сохранение определенного режимафункционирования и др. Управление всегда осуществляется ”поцели“ вне зависимости от того, каким именно образом эта цельсформулирована.

Управление осуществляется обособленно от той деятельности,на которую оно воздействует. При этом формы обособленностимогут быть различные. Субъект, осуществляющий управление,определяется как субъект управления. Деятельность, на которуювоздействует субъект управления, называется объектом управле-ния.

Управление предполагает вступление субъекта управленияв определенные отношения с объектом управления. При этомобъект управления поставлен в такие условия, в рамках кото-рых обязан исполнять решения субъекта. Субъект управленияможет принимать в отношении объекта решения по кругу во-просов, ограниченному установленными для него полномочиями.Следовательно, набор отношений субъекта с объектом управле-ния носит ограниченный характер.

Таким образом, управление можно представить в виде взаи-модействия процессов: управляющего и управляемого по ограни-ченному набору направлений такого взаимодействия.

264

Управление обычно представляется в виде некоторой после-довательности действий субъекта управления, которая несколь-ко различается в определениях управления. Однако эти разли-чия не носят принципиального характера и включают, главнымобразом, следующие действия: оценку состояния объекта управ-ления относительно поставленных перед ним целей, выработкудействий по приведению объекта управления в требуемое новоесостояние, принятие необходимых решений для осуществлениявыработанных действий, мобилизацию и мотивацию сотрудни-ков для осуществления выработанных действий. Действия носятциклический характер: по прошествии определенного промежут-ка времени вся последовательность действий повторяется. Пери-одичность повторения определяется содержанием процессов, осу-ществляемых объектом управления, и связывается обычно с про-изводственным циклом— длительностью процесса выпуска про-дукции или осуществления отдельных важных технологическихопераций. Большое значение имеет также и сложившаяся прак-тика управления.

В общем виде действия управления могут быть представленыв виде следующей схемы процесса управления (рис. 4.1).

Схема показывает, что при осуществлении управленческихдействий субъект управления должен постоянно взаимодейство-вать с объектом относительно их выполнения. Предметом такоговзаимодействия является информация о состоянии объекта в про-цессе формирования и осуществления управленческого воздей-ствия, а также после его осуществления.

Таким образом, управление может рассматриваться как про-цесс взаимодействия субъекта и объекта управления, может бытьпромоделировано в соответствии с положениями методологиифункционального моделирования и дать ответ на вопрос о том,какие действия должны осуществляться субъектом в процессеуправления.

Модель процесса управления нулевого уровня представленана рис. 4.2.

265

Определение целей элементов системы

Позиционирование состояния

элементов системы относительно целей

Определение путей достижения целей

элементов системы

Формирование управленческого воздействия для

элементов системы

Функционирующие элементы системы Результат

Цель

Управленческое воздействие на элементы системы

Рис. 4.1. Общая схема управления

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Модель управления

18.01.200918.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

TOP

NODE: TITLE: NUMBER:Процесс управленияA-0

ЦельРезультатуправления

Условияосуществленияуправления

Ресу рсы

A0

Процесс управления

Рис. 4.2. Модель процесса управления нулевого уровня(абстрактная)

Входом модели является цель, поставленная перед управле-нием, а выходом— управленческое решение (совокупность реше-ний), представляющее собой формализованное управленческоевоздействие на объект управления. Под формализованным воз-действием в данном случае понимается оформленное в видеобязательного для исполнения управляемым объектом решениесубъекта управления, принятое в пределах его компетенции.К таким решениям относятся: закон, постановление правитель-ства, приказ органа управления образованием, приказ органа

266

функционального управления образованием и т. д. Управлениеосуществляется в рамках установленных для него условий, регла-ментирующих порядок, формы, направления принятия управлен-ческих решений и пр. Процесс управления должен иметь соответ-ствующее ресурсное обеспечение. Следует добавить, что резуль-татом процесса управления может быть решение, направленноена изменение самого процесса управления:

• установленных условий осуществления процесса управле-ния вследствие невозможности достижения поставленнойцели;

• ресурсного обеспечения процесса управления;• цели управления.Такого рода решение можно назвать адаптационным, по-

скольку оно будет направлено на адаптацию процесса управленияк заданным извне условиям путем формирования предложенийпо изменению этих условий.

Разработанная в соответствии с положениями стандартаIDEF0 схема нулевого уровня моделирует процесс управлениякак преобразование поставленной цели в некий результат. Такое,в общем, формально верное представление оставляет, тем не ме-нее, нерешенными существенно важные вопросы:

• какая именно цель ставится перед управлением, касается лиона только самого управления или относится к управляемо-му процессу;

• что является результатом управления: принятое управлен-ческое решение, завершающее процесс управления, или до-стижение поставленной цели управляемым процессом;

• какие именно управленческие решения могут и должныприниматься в процессе управления;

• и, наконец, как процесс управления соотносится с управля-емым процессом (объектом управления).

Можно попытаться ответить на эти вопросы декомпозици-ей модели управления на те процессы, которые осуществляютсявнутри него. Последовательность управленческих действий, как

267

уже отмечалось выше, представляется четырьмя основными про-цессами2:

• декомпозицией основной цели в частные цели функциони-рования объекта управления;

• позиционированим состояния объекта управления относи-тельно поставленной частной цели его функционирования;

• определением путей приведения состояния объекта управ-ления в соответствие поставленной частной цели;

• формированием управленческого решения по реализациипутей приведения состояния объекта управления в соответ-ствие поставленной частной цели.

Декомпозиция общей схемы процесса управления с учетомэтих положений представлена на рис. 4.3. Представленная мо-дель дает следующие ответы на поставленные вопросы.

• Поставленная перед управлением цель относится в первуюочередь к объекту управления, но в определенной мере онаотносится и к самому управлению, поскольку ее достиже-нию подчиняется весь процесс управления.

• Приведенное представление процесса управления заканчи-вается формированием управленческого решения, что непозволяет судить о степени достижения поставленной целикак перед объектом управления, так и перед управлением;представление моделью процесса управления, таким обра-зом, не соответствует определению управления.

• Модель показывает в принципе, какие решения могут при-ниматься в процессе управления, поскольку их формирова-ние определяется компетенцией субъекта управления, од-нако это не соответствует одному из принципов функцио-нального моделирования— представление модели вне зави-симости от существующей структуры (в данном случае —распределения полномочий управления).

2В данном случае число выделяемых процессов значения, с нашей точкизрения, не имеет. Важно, что такие процессы могут быть выделены и обычновыделяются.

268

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Мод

ель

упра

влен

ия18

.01.

2009

20.0

1.20

09

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A-0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Проц

есс

упра

влен

ияA0

Усло

вия

осу

щес

твле

ния

упр

авле

ния

Ресу

рсы

Цел

ь

Резу

льта

туп

рав

лени

я

Цел

ьфу

нкци

онир

ован

ияоб

ъект

а у

прав

лени

я

Сос

тоян

ие и

цел

ьоб

ъект

ауп

рав

лени

яП

ереч

ень

дейс

твий

,ко

торы

е до

лжны

быть

вы

полн

ены

объе

ктом

упра

вле

ния

Инф

орма

ция

о со

стоя

нии

объе

кта

упр

авле

ния

Инф

орма

ция

опо

тенц

иале

объ

екта

упра

вле

ния

Инф

орма

ция

ово

змож

ност

ире

ализ

ации

реш

ения

Пре

делы

комп

етен

ции

субъ

екта

упра

вле

ния

Ресу

рсы

для

деко

мпо

зици

иос

новн

ой ц

ели

Ресу

рсы

для

пози

цион

иров

ания

сост

ояни

я об

ъек

та

Ресу

рсы

для

опре

деле

ния

путе

й

Ресу

рсы

для

форм

иров

ания

реше

ния

Усло

вия

деко

мпо

зици

ице

лиУс

лов

ияпо

зици

онир

ован

ияУс

лов

ияоп

реде

лени

япу

тей

A1

Дек

омпо

зици

я ос

новн

ойце

ли

A2

Поз

ицио

ниро

вани

есо

стоя

ния

объ

екта

упра

влен

ияот

носи

тель

нопо

став

ленн

ой ц

ели

A3

Опр

едел

ение

пут

ейпр

ивед

ения

сос

тоян

ияоб

ъек

та у

прав

лени

я в

соот

ветс

твие

пос

тавл

енно

йце

ли

A4

Фор

мир

ован

иеуп

равл

енче

ског

оре

шен

ия

Инф

орма

ция

о со

стоя

нии,

пот

енци

але

объе

кта

упра

влен

ия

и во

змож

ност

ях р

еали

заци

и им

упр

авле

нчес

кого

реш

ения

по

сту

пает

в п

роце

ссе

взаи

мод

ейст

вия

субъ

екта

и о

бъек

та

упра

вле

ния

Резу

льта

том

проц

есса

упр

авле

ния

в ра

мка

х да

нной

мод

ели

стан

овит

сяуп

рав

ленч

еско

е ре

шени

е

Рис

.4.3.М

одел

ьпр

оцесса

упра

влен

ия

269

Представленная модель может быть соотнесена с любым объ-ектом управления, поскольку не отражает никаких специфиче-ских черт последнего.

Недостатком данной модели является то, что она завершает-ся выработкой управленческого решения, не показывает обрат-ной связи от объекта управления к позиционированию его состо-яния, не представляет управление как непрерывный, циклическиповторяемый процесс. Следовательно, модель должна быть соот-ветствующим образом изменена, однако в рамках представлениятолько самого процесса управления сделать этого нельзя.

Моделирование позволяет, кроме того, выделить определен-ные требования к процессу управления.

• Необходимость формирования в процессе управления трехпромежуточных результатов:– формулирования цели функционирования объекта

управления;– оценки состояния объекта управления относительно

сформулированной цели его функционирования;– перечня мероприятий (действий) по достижению

объектом управления поставленной цели.• Должны быть определены условия осуществления всех че-

тырех видов деятельности в рамках процесса управления;на схеме указаны эти условия, однако в практической ре-ализации на это обстоятельство обращается недостаточновнимания, поскольку условия предполагают формализациюдля каждого вида требований к входу, выходу и технологииработы.

• Каждый вид деятельности в составе процесса управлениятребует, в общем случае, специфического ресурсного обес-печения, включая механизмы его осуществления.

На последнем требовании следует остановиться более подроб-но. В литературе по проблемам управления вопросы его ресурс-ного обеспечения обычно сводятся к техническому оснащению,главным образом средствами вычислительной техники, причембезотносительно осуществляемого вида деятельности. Модель,

270

однако, показывает, что для осуществления процесса управле-ния каждый вид деятельности должен быть обеспечен специфи-ческими ресурсами, которые необходимы именно для этого ви-да. Кроме того, должны быть сформированы соответствующиемеханизмы ресурсного обеспечения. Проблема может показатьсянадуманной, но для иллюстрации ее важности можно привестинесколько примеров.

Декомпозицию цели, поставленной перед управлением, долж-ны осуществлять специалисты, способные оценивать и прогнози-ровать результаты работы каждого и всех объектов управленияпо достижению целей и оценивать общее состояние системы в хо-де достижения цели.

Позиционирование объекта управления относительно постав-ленной цели может осуществляться двумя основными путями.Технической обработкой информации, поступающей от объектауправления, и формированием соответствующего документа. Од-нако этот путь возможен только в случае наличия четко отрабо-танной процедуры и жесткого алгоритма, реализованного в авто-матизированной системе. В большинстве случаев такие условияотсутствуют, и позиционирование производится в виде творче-ской работы, требующей от исполнителя существенно более вы-сокой квалификации. Это затрудняет реализацию данного видадеятельности в рамках субъекта управления, в результате чегоработа выполняется, как правило, в режиме научного исследова-ния, т. е. организацией, не участвующей в процессе управления.Результаты обычно отношения к управлению не имеют.

Определение путей достижения поставленной цели предпола-гает разработку плана или даже программы мероприятий, к кото-рой предъявляются совершенно определенные требования, уста-новленные нормативным правовым актом [134].

К этому можно добавить, что выполнение в необходимомобъеме и качестве указанных видов работ требует соответству-ющих затрат, без которых трудно ожидать нужного результата.

Кроме того, модель показывает, что управление нуждаетсяв информации о состоянии объекта управления:

271

• для позиционирования этого состояния относительно целей,что можно рассматривать как оценку состояния;

• для определения путей достижения объектом управленияпоставленной перед ним цели;

• для формирования управленческого решения— воздейст-вия на объект управления для инициирования его движенияк поставленной цели.

Вся эта информация может быть получена процессом управ-ления только от объекта управления. Иными словами, процессуправления требует от субъекта вступления в определенные отно-шения с объектом управления для получения информации о егосостоянии. Представленная на рис. 4.3 модель эти отношенияпредусматривает (”туннелированные“, т. е. возникающие на опре-деленном этапе декомпозиции дополнительные входы), но содер-жание этих отношений раскрыть не позволяет. Поскольку этивходы являются обязательными для представления процессауправления и представляют собой информацию о состоянии одно-го и того же объекта управления, то они должны найти отраже-ние в абстрактной модели (на рис. 4.2). Однако сделать это пред-ставляется, с нашей точки зрения, сложным, поскольку для осу-ществления указанных действий нужна не просто информацияоб объекте, а информация, характеризующая различные стороныего деятельности, причем специфическая для каждогодействия в рамках процесса управления. Поэтому нужно либочетко определить состав этой информации, либо предусмотретьвозможность ее уточнения в ходе управления. На практикев условиях неразработанности методологии управленческих дей-ствий применяется, главным образом, именно второй вариант.Уточнение информации, в свою очередь, может привести и при-водит к изменению алгоритмов ее получения и, следовательно,к изменению состояния системы ”субъект—объект управления“,вызванному необходимостью для объекта управления формиро-вать измененную информацию о своем состоянии.

Таким образом, представленная на рис. 4.3 модель позволяетвыделить (в данном случае — в общем виде) основные характе-

272

ристики процесса управления, структурировать условия его осу-ществления и требования к ресурсному обеспечению. Дальней-шая декомпозиция процесса позволяет соответствующим обра-зом детализировать эти характеристики вплоть до определенияих конкретных значений. Однако сделать это можно лишь в усло-виях моделирования конкретного процесса управления.

В качестве существенного недостатка представленной моделиможно отметить, что она не дает ответа на вопрос о том, чтоможет сделать управление для воздействий на объект управле-ния, относя это к установленной компетенции соответствующегооргана управления.

Как уже отмечено выше, управление представляет собой воз-действие на объект управления для достижения им поставленныхцелей при осуществлении своей деятельности, причем цикличе-ски повторяемое воздействие. Следовательно, управлениедолжно не завершаться формированием соответствующего реше-ния-воздействия, а возобновляться вследствие его реализациии соответствующего изменения состояния объекта управления.

Эти соображения заставляют рассматривать управление какпроцесс взаимодействия субъекта и объекта управления и пред-ставить модель этого процесса в виде схемы на рис. 4.4.

Схему можно рассматривать как декомпозицию моделирис. 4.2, однако в большей степени она представляет собой деком-позицию абстрактной модели функционирования системы

”субъект–объект управления“, поскольку включает не толькопроцесс управления, но и процесс функционирования объектауправления, характеризующийся входом, предметом труда, воз-действуя на который объект управления формирует результатсвоей деятельности — выход, а также обратную связь от объек-та к субъекту управления, обеспечивающую оценку результатауправленческого воздействия по критерию достижения цели. Этихарактеристики на схеме туннелированы (обозначены скобками),что показывает необходимость появления этих параметров в мо-дели на стадии декомпозиции, поскольку моделируется в первуюочередь процесс управления.

273

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Модель управления

18.01.200919.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A-0

NODE: TITLE: NUMBER:Процесс управленияA0

Условияосуществленияуправления

Ресу рсы

ЦельРезультатуправления

Изменениеусловийфу нкционирования

Результатфу нкционированияобъекта у правления

Предметтруда объектауправления

Ресу рсы имеханизмыфу нкционированияобъекта у правления

Условияфу нкционирования объектауправления

Информация о состоянииобъекта у правления

Изменениересурсногообеспечения

A1

Функционированиесубъекта управления

A2

Функционированиеобъекта управления

Рис. 4.4. Модель процесса управления (взаимодействия объектаи субъекта управления)

Модель имеет ряд особенностей, касающихся формированияне одного, а нескольких результатов процесса управления и про-цесса функционирования объекта управления.

Независимо от своей компетенции субъект управления можетпринимать различные управленческие решения по двум основ-ным направлениям воздействия на объект, изменяя установлен-ные для объекта управления:

• условия осуществления деятельности;• параметры и механизмы ресурсного обеспечения.Кроме того, в процессе управления формируется результат,

характеризующий состояние системы ”субъект—объект управле-ния“ относительно поставленной перед ней цели для представле-ния ”надсистеме“, ставящей такую цель.

Объект управления, помимо осуществления основной дея-тельности, в процессе взаимодействия с субъектом управлениядолжен формировать информацию о состоянии и результатахсвоей деятельности, на основании которой осуществляется управ-ление.

274

Модель позволяет выделить все характеристики процессауправления во взаимодействии с процессом функционированияобъекта управления (табл. 4.1).

Таблица 4.1. Взаимодействие между субъектом и объектомуправления

Источниквоздействия Воздействие Объект

воздействияВид

воздействияНадсистема Предмет труда

объекта управ-ления

Функциониро-вание объектауправления

Вход

Надсистема Ресурсы Функциониро-вание субъектауправления

Ресурсы

Надсистема Ресурсы и ме-ханизмы функ-ционированияобъекта управ-ления

Функциониро-вание объектауправления

Ресурсы

Надсистема Условия осу-ществленияуправления

Функциониро-вание субъектауправления

Условия

Надсистема Условия функ-ционированияобъекта управ-ления

Функциониро-вание объектауправления

Условия

Надсистема Цель Функциониро-вание субъектауправления

Вход

Функцио-нированиесубъектауправления

Изменение ре-сурсного обес-печения

Функциониро-вание объектауправления

Ресурсы

Функцио-нированиесубъектауправления

Изменениеусловий функ-ционирования

Функциониро-вание объектауправления

Условия

275

Продолжение табл. 4.1Источник

воздействия Воздействие Объектвоздействия

Видвоздействия

Функцио-нированиесубъектауправления

Результатуправления

Надсистема Выход

Функцио-нированиеобъектауправления

Информацияо состоянииобъекта управ-ления

Функциониро-вание субъектауправления

Вход

Функцио-нированиеобъектауправления

РезультатФункциониро-вание объектауправления

Надсистема Выход

Приведенные в таблице результаты моделирования показыва-ют, что основным источником определения условий функциони-рования моделируемых процессов является ”надсистема“, пред-ставляющая собой внешние по отношению к процессам субъекты,имеющие полномочия для определения этих условий, а такжевнешние источники ресурсов и потребители результатов. Даль-нейшая детализация модели может осуществляться в зависимо-сти от поставленных задач по трем направлениям.

• Через моделирование процесса управления в соответствиисо схемой на рис. 4.3 для выявления необходимых для фор-мирования управленческих решений подпроцессов, условийих осуществления и необходимого ресурсного обеспечения.

• Через моделирование процесса функционирования объек-та управления для выявления управленческих решений, на-правленных на изменение условий реализации и ресурсно-го обеспечения подпроцессов и получения необходимого ре-зультата в соответствии с поставленной целью.

• По обоим этим направлениям одновременно с тем, чтобывыявить необходимые подпроцессы управления для форми-рования решений, направленных на все или отдельные под-

276

процессы функционирования объекта управления, необхо-димые для них условия и ресурсное обеспечение.

Реализация второго и третьего направлений предполагаетпроведение декомпозиции конкретных процессов с тем, чтобыопределить их содержание и возможные управленческие реше-ния по их изменению.

Наличие обратной связи в модели показывает еще одну важ-ную особенность управления— воздействие объекта управленияна субъект. Оно выражается в том, что при реализации управлен-ческого воздействия объект управления может переходитьв состояние, не соответствующее не только поставленной цели,но и ожиданиям субъекта. Это будет свидетельствовать, в чис-ле прочего, о неверном функционировании субъекта управленияи потребует его модернизации. Соответствующие изменения мо-гут быть инициированы:

• ”надсистемой“ в виде изменения полномочий, ресурсногообеспечения и условий функционирования субъекта управ-ления, т. е. посредством управления;

• самим субъектом управления в виде перераспределенияполномочий внутри себя, изменения внутренней структу-ры и организации процесса управления, перераспределенияресурсов, т. е. посредством самоуправления.

Эти действия могут быть промоделированы при дальнейшейдекомпозиции модели управления, а также при включении в нее

”надсистемы“ в виде субъекта управления системой ”субъект—объект управления“.

Таким образом, используя методологию функционального мо-делирования можно с необходимой степенью детализации пред-ставить содержание процесса управления во взаимодействии спроцессом функционирования объекта управления и определитьна этой основе условия и ресурсное обеспечение обоих этих про-цессов.

Следует отметить, что необходимым условием примененияданной методологии является знание моделируемых процессовили экспертная проработка их содержания.

277

4.2. Модель процесса функционированияи управления системой образования

Особенностью системы российского образования являлсяи является высокий уровень государственного управления. Мож-но спорить о терминах, указывая на то, что государство не столь-ко управляет, сколько осуществляет регулирование системы об-разования, устанавливая и (или) изменяя в определенных преде-лах условия и отдельные параметры ее функционирования [43,70, 170, 171, и др.]. В определенной мере эти процессы присущии управлению, которое в большей степени все же связываетсяс отдельными организациями, нежели с их совокупностями. К то-му же, исследователи связывают процессы регулирования и де-регулирования экономики в первую очередь со степенью вмеша-тельства государства в экономику в части воздействия на про-цессы взаимоотношений между собой отдельных организаций,налогообложения, развития отношений конкуренции, масштабовгосударственного сектора экономики и т. п., не касаясь непосред-ственного взаимодействия государства с отдельными организа-циями. При этом такого рода воздействие, как правило, направ-лено на достижение целей более высокого порядка, связанныхв первую очередь с интересами государства, а не отдельных ор-ганизаций [1, 91,93, 148, и др.]. В общем случае цели государстваи организаций в рамках таких отношений могут не совпадать.Следует отметить, что такое разделение понятий регулированияи управления выглядит достаточно условным, на что указываетчастое использование этих терминов как синонимов [3,5,58, и др.].

В системе образования отношения управления осуществляют-ся между образовательными организациями и органами управ-ления образованием, которые являются государственными илимуниципальными, в определенной степени также относимые к го-сударственным. Иных субъектов управления образованием в Рос-сии нет, если только не считать таковыми различные обществен-ные организации и объединения, оказывающие влияние на об-разовательную деятельность. В дальнейшем будем считать, что

278

их участие в управлении является опосредованным и выражает-ся в том, что они оказывают содействие в формировании управ-ленческих решений. Степень такого участия, с нашей точки зре-ния, невысока, поэтому в моделировании образованием в качествесубъектов управления они не выделяются.

Модель управления системой образования должна дать ответна вопрос о том, какие управленческие решения должны форми-ровать органы управления образованием.

Вторым вопросом, ответ на который также следует получитьс помощью моделирования, состоит в том, чтобы оценить доста-точность полномочий органов управления для выполнения необ-ходимых управленческих действий и определить, какие дополни-тельные полномочия следует им предоставить.

Поскольку, как уже отмечено выше, управление представляетсобой взаимодействие субъекта и объекта управления, а воздей-ствие управления направлено на достижение целей, поставлен-ных перед объектом управления при осуществлении имсвоей деятельности, то и моделирование процесса управления,с нашей точки зрения, следует осуществлять как моделирова-ние взаимодействия двух процессов: функционирования субъектауправления и функционирования объекта управления. В данномслучае — процесса управления как основной деятельности орга-на управления и образовательного процесса, как основной дея-тельности объекта управления. Ограничение деятельности объ-екта управления только осуществлением образовательной дея-тельности является определенным допущением, поскольку объ-ектом управления осуществляются и иные виды деятельности.

Модель процесса управления системой образования в общемвиде может быть представлена как описание действий органауправления по отношению к структурным элементам системыи к самому себе как элементу системы. Как уже отмечалось вы-ше, в соответствии с наиболее распространенным определениемуправление представляет собой обособленную деятельность, обес-печивающую достижение управляемым объектом поставленных

279

перед ним целей или одной цели. В качестве цели, на достиже-ние которой направлена деятельность системы образования, мо-жет выступать как достижение количественно или качественноопределенного состояния за установленное время или обеспече-ние функционирования системы образования в течение опреде-ленного времени в количественно или качественно установлен-ных параметрах. Возможен вариант, при котором обе эти целиобъединяются и дополняются более детальными представления-ми параметров целей.

Абстрактная модель процесса функционирования системы об-разования изображена на рис. 4.5.

Модель основывается на следующих положениях:• образовательный процесс представляет собой преобразова-

ние гражданина, желающего или обязанного получить об-разование, в гражданина, получившего образование илиобученного;

• цель функционирования системы образования представля-ет собой некоторую совокупность количественных и каче-ственных характеристик хода осуществления и результатовобразовательного процесса.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Управление образованием

17.01.200921.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

TOP

NODE: TITLE: NUMBER:Функционирование системы образованияA-0

Гражданин, желающийполучить образование

Гражданин, получившийобразование

Условия функционированиясистемы образования

Ресу рсы и механизмыдля фу нкционированиясистемы образования

Цель функционированиясистемы образования

Результатфу нкционированиясистемы образования(относительно цели)

A0

Функционированиесистемы образования

Рис. 4.5. Абстрактная модель процесса функционированиясистемы образования (схема нулевого уровня)

Основные характеристики процесса функционирования систе-мы образования представлены в табл. 4.2.

280

Таблица 4.2. Основные характеристики процессафункционирования системы образования

Харак-терис-тика

Содержание

Вход Гражданин, желающий или обязанный получить обра-зованиеЦель (или несколько целей), поставленная перед систе-мой образования

Выход Гражданин, получивший образованиеРезультат функционирования системы образования

Условия Условия функционирования системы образованияРесурсы Ресурсы и механизмы для функционирования системы

образования

Приведенные в таблице характеристики могут показатьсяочевидными. Это неизбежно, поскольку на первом этапе модели-рования требуется только обозначить их обязательное наличие,уделив главное внимание определению входа и выхода процес-са. В данном случае особенностью процесса функционированиясистемы образования является наличие двух входов и двух вы-ходов. В принципе, можно было бы ограничиться и одним вхо-дом ”Цель“ и одним выходом ”Результат“. Но это не позволилобы выделить особенность системы образования, которая должнав любом случае обучать людей и обеспечивать достижение обще-системных целей. Следует отметить также, что как входы, таки выходы модели принципиально различаются между собой: с од-ной стороны это проходящий обучение гражданин, с другой — ин-формация, характеризующая цели и состояние системы образова-ния. Соответственно, преобразование входов в выходы должносущественным образом различаться, что необходимо учитыватьпри декомпозиции процесса.

Общие условия функционирования системы образованияустанавливаются надсистемой, в которую система образованиявходит как подсистема. Условия устанавливаются для всех видов

281

деятельности, которые осуществляются в системе образования.Содержание установленных условий определяется действующимзаконодательством и сложившейся хозяйственной практикой. Ре-сурсы в систему образования также ”поступают“ извне. В их со-став включаются материальные, нематериальные, человеческиеи финансовые ресурсы.

Декомпозиция модели функционирования системы образова-ния (рис. 4.6) произведена на основе тех же основных положений,что были использованы при построении абстрактной модели.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Управление образованием

17.01.200922.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A-0

NODE: TITLE: NUMBER:Функционирование системы образованияA0

Ресу рсы и механизмы дляфу нкционирования системыобразования

Условияфу нкционированиясистемы образования

Гражданин,желающийполучитьобразование

Гражданин,получившийобразование

Цельфу нкционированиясистемы образования

Результатфу нкционированиясистемы образования

Распределенные ресурсы имеханизмы дляобразовательного процесса

Условия осуществленияобразовательного процесса

Условияфу нкционированияоргана управлениясистемой образования

Условия функционированияобразовательной организации

Информация оходе и результатахобразовательногопроцесса

Дополнительные ресурсы имеханизмы дляобразовательного процесса

Цели и задачиA1

Функционирование органа управления

системой образования

A2

Функционированиеобразовательной

организации

Рис. 4.6. Модель процесса функционирования системыобразования: управление и образовательнаядеятельность

При этом в модели сделаны некоторые дополнения. В систе-ме образования представлены только два процесса: образователь-ный процесс и процесс управления; иные допустимые процессы,например— научная деятельность, в модели не представляют-ся, хотя методология функционального моделирования позволяетэто сделать, что будет проиллюстрировано ниже. Система обра-зования представлена двумя элементами: образовательной орга-

282

низацией, осуществляющей образовательный процесс, и органомуправления образованием— субъектом управления, в ведении ко-торого эта организация находится и который может приниматьрешения, обязательные для исполнения.

Взаимодействие двух элементов системы образования, осу-ществляющих различные процессы, порождает дополнительныесвязи между ними по направлениям:

• определения условий и ресурсного обеспечения функциони-рования образовательной организации;

• обмена информацией о выполнении условий и ресурсномобеспечении функционирования образовательной органи-зации;

• обмена информацией о входных и выходных параметрахи о содержании процесса функционирования образователь-ной организации.

Характеристики процесса функционирования системы обра-зования по сравнению с приведенными в табл. 4.2 существеннодополняются (табл. 4.3).

Таблица 4.3. Характеристики процесса функционированиясистемы образования: управление иобразовательная деятельность

Характе-ристика Процесс Содержание

Вход Управление Цель функционирования системы обра-зованияИнформация о ходе и результатах обра-зовательного процесса

Образование Гражданин, желающий получить обра-зованиеЦели и задачи

283

Продолжение табл. 4.3Характе-ристика Процесс Содержание

Выход Управление Результат функционирования системыобразованияУсловия осуществления образовательно-го процессаЦели и задачи (образовательного про-цесса)Распределенные ресурсы и механизмыдля образовательного процесса

Образование Гражданин, получивший образованиеИнформация о ходе и результатах обра-зовательного процесса

Условия Управление Условия функционирования органауправления системой образования

Образование Условия функционирования образова-тельной организацииУсловия осуществления образовательно-го процесса

Ресурсы Управление Ресурсы и механизмы для функциониро-вания системы образования

Образование Распределенные ресурсы и механизмыдля образовательного процессаДополнительные ресурсы и механизмыдля образовательного процесса

Из результатов моделирования следует, что каждый элементсистемы образования должен осуществлять комплекс действийдля получения необходимых результатов функционирования всейсистемы. Например, орган управления образованием должен:

• разрабатывать цели и задачи функционирования образова-тельной организации (для условий системы образования—всех ее элементов);

• выделять образовательной организации необходимые длядостижения поставленных целей и задач ресурсы и опреде-лять механизмы их использования (распределять выделен-

284

ные надсистемой ресурсы между организациями и органомуправления);

• устанавливать для образовательной организации условия(требования) достижения поставленных целей и задач в осу-ществлении образовательного процесса в дополнение к уста-новленным надсистемой условиям функционирования обра-зовательной организации;

• формировать для надсистемы информацию о результатахфункционирования системы образования.

Соответственно, обязанности имеются и у образовательнойорганизации, что видно на модели (рис. 4.6).

Управление образовательной организацией, таким образом,сводится к заданию целей и задач ее деятельности, определе-нию условий осуществления образовательного процесса в допол-нение к установленным надсистемой условиям функционирова-ния, обеспечению ее деятельности ресурсами и необходимыми ме-ханизмами их получения и использования.

Необходимо отметить, что в своей деятельности образователь-ная организация может использовать ресурсы и механизмы, неопределяемые органом управления образованием. Это касается,например, обучения граждан за счет их собственных средств, по-лучения благотворительной помощи и др. Модель, следователь-но, должна учитывать эту возможность.

Следует отметить некоторые недостатки модели в части опре-деления результата функционирования органа управления обра-зованием. На схеме он обозначен как ”Результат функциониро-вания системы образования“, что является несколько туманнымопределением. Вероятнее всего, деятельность органа управленияобразованием сама по себе результата не имеет, поскольку управ-ленческая деятельность носит обеспечивающий характер, а ее ре-зультат заключен в результатах деятельности управляемого объ-екта. Однако и это будет не совсем верно, поскольку результатдеятельности системы определяется деятельностью всех ее эле-ментов и представляется органом управления в виде информациио состоянии системы относительно поставленной перед ней цели.

285

В модели результат отнесен к выходу управленческой дея-тельности еще и для того, чтобы подчеркнуть именно управлен-ческий аспект моделируемых процессов. В схеме также не отра-жена степень достижения стратегической цели как еще одноговходного параметра для управления, в соответствии с которымможет осуществляться изменение как функционирования управ-ляемого объекта, так и самого субъекта управления.

Дальнейшая декомпозиция модели позволяет еще болееточно определить действия органа управления образованием поотношению к образовательной организации в части осуществляе-мого ею образовательного процесса. Для этого необходимо пред-ставить деятельность образовательной организации в виде ком-плекса процессов, преобразующих соответствующие входы в тре-буемые выходы. Следует учесть приведенное выше положениео том, что процесс функционирования образовательной органи-зации формирует два разных выхода: гражданина, получивше-го образование (результат образовательного процесса), и инфор-мацию о ходе и результатах образовательного процесса, котораятакже должна формироваться внутри образовательной органи-зации. Модель процесса функционирования образовательной ор-ганизации, таким образом, принимает вид, представленный нарис. 4.7.

Модель построена исходя из представления образовательногопроцесса как последовательности трех действий: приема граж-данина на обучение, собственно обучения и выпуска обученногогражданина. Эти действия должны быть осуществлены в любомучебном заведении. В частности, прием на обучение является обя-зательным элементом образовательного процесса независимо отформы его (процесса) организации и проведения, поскольку яв-ляется процедурой, завершающейся официальным зачислениемжелающего получить образование гражданина в учебное заведе-ние и превращением его из абитуриента в обучающегося. Обу-чение в обязательном порядке завершается либо переводом наследующий временной период обучения либо процедурой завер-шения учебы и выпуском гражданина, получившего образование.

286

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Упр

авле

ние

обра

зова

нием

22.0

1.20

0923

.01.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Фун

кцио

ниро

вани

е об

разо

вате

льно

йор

гани

заци

иA2

3

Усло

вия

осу

щес

твле

ния

обра

зов

ател

ьног

о пр

оцес

саУс

лов

ия ф

ункц

иони

ров

ания

обра

зов

ател

ьной

орг

аниз

ации

Цел

и и

зада

чи

Расп

реде

ленн

ыере

сурс

ы и

меха

низм

ыдл

я об

разо

ват

ельн

ого

проц

есса

Граж

дани

н,по

лучи

вший

обра

зов

ание

Доп

олни

тель

ные

ресу

рсы

име

хани

змы

для

обра

зов

ател

ьног

о пр

оцес

са

Граж

дани

н,же

лаю

щий

пол

учит

ьоб

разо

ван

ие

Инф

орма

ция

охо

де и

рез

ульт

атах

обра

зов

ател

ьног

опр

оцес

са

Обу

чаю

щий

ся

Граж

дани

н,пр

ошед

ший

курс

обуч

ения

Инф

орма

ция

охо

де и

рез

ульт

атах

прие

ма

Инф

орма

ция

о хо

деи

резу

льта

тах

обуч

ения

Инф

орма

ция

охо

де и

резу

льта

тах

выпу

ска

Усло

вия

пров

еден

иявы

пуск

а

Усло

вия

пров

еден

ияоб

учен

ия

Усло

вия

пров

еден

ияпр

иема

Ресу

рсы

для

осущ

еств

лени

япр

иема

Ресу

рсы

для

осущ

еств

лени

яоб

учен

ия

Ресу

рсы

для

осущ

еств

лени

явы

пуск

а

Цел

и и

зада

чиоб

учен

ия

Цел

и и

зада

чипр

иема

Цел

и и

зада

чивы

пуск

а

A2.1

При

ем

на о

буче

ние

A2.2

Обу

чени

е

A2.3

Вы

пуск

Рис.4

.7.М

одел

ьпр

оцесса

фун

кцио

ниро

вани

яоб

разова

тель

нойор

гани

заци

и

287

Модель показывает, что для образовательного процесса тре-буется расщепление общих целей и задач на более детальные и,главное, отдельные цели и задачи составляющих его процессов:приема, обучения, выпуска. Связано это с тем, что эти процессыхотя и являются составными частями единого образовательно-го процесса, но при этом могут осуществляться независимо другот друга, соответственно различаясь по своим характеристикам.Аналогичное расщепление требуется для условий осуществленияуказанных процессов, ресурсов и механизмов их обеспечения.

В качестве примеров определения отдельных целей и задачдля указанных процессов можно привести:

• установление контрольных цифр приема на обучение в вузыза счет средств бюджета [70];

• Федеральный базисный учебный план для образовательныхучреждений Российской Федерации— нормативный право-вой акт, устанавливающий перечень учебных предметов иобъем учебного времени, отводимого на их изучение по сту-пеням общего образования и учебным годам [172].

Модель указывает также на необходимость формирования ин-формации о ходе и результатах реализуемых процессов как исход-ной для осуществления управления ими. Более того, несколькоотносительно независимых процессов могут порождать соответ-ственно несопряженную информацию о ходе и результатах сво-ей реализации, последствия чего могут выражаться в неверныхуправленческих решениях. Следовательно, субъекту управлениянеобходимо формировать определенные требования и к такой ин-формации. Сведение нескольких информационных потоков в еди-ную информацию о ходе и результатах реализации образователь-ного процесса, что указано в модели на рис. 4.6, должно осу-ществляться либо органом управления образованием, либо, чтона практике и осуществляется, не только этим органом, но и аппа-ратом управления образовательной организации. Соответственноуправление системой образования может быть представлено какуправление и этими процессами.

288

Все эти характеристики должны быть определены субъектомуправления образованием. Степень их детализации при опреде-лении может быть различной. Ее выявление является предметомдальнейшей декомпозиции.

Анализ полученных с помощью модели характеристик пока-зывает еще одну интересную особенность образовательного про-цесса: входы составляющих его процессов являются одновремен-но выходами для других. В частности, обучающийся являетсявыходом процесса приема и входом процесса обучения, а граж-данин, прошедший обучение, является выходом процесса обуче-ния и входом процесса выпуска. Такие, казалось бы, очевидныехарактеристики выражают весьма серьезные требования к управ-лению процессами в части сопряжения входов и выходов.

Модель не отображает некоторые возможности образователь-ного процесса. В частности, она не учитывает возможное непо-ступление на обучение по результатам приема, не отражает вы-бытия обучающихся по различным причинам (не прошедших ат-тестацию, прервавших учебу и др.), аттестация и выпуск пред-ставлены как один процесс, в то время как проведение промежу-точной аттестации с последующим переводом обучающегося наследующий этап обучения включено в процесс обучения.

Декомпозиция процесса управления, проведенная в соответ-ствии с входящими в него действиями, позволяет разработать егомодель, представленную на рис. 4.8. Модель показывает после-довательность действий в процессе управления по преобразова-нию цели функционирования системы образования и информа-ции о ходе и результатах образовательного процесса в управлен-ческие решения.

В процессе управления формируются шесть отдельных выхо-дов, два из которых не выходят за рамки процесса, а используют-ся внутри него в качестве сигналов для корректировки действий(см. обратные связи на схеме). Формируемые цели и задачи дляобъектов управления должны учитывать содержание осуществ-ляемых в них процессов и, в случае необходимости, определятьцели и задачи для каждого из них.

289

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Упр

авле

ние

обра

зова

нием

24.0

1.20

0924

.01.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Фун

кцио

ниро

вани

е о

рган

а уп

равл

ения

сист

емой

обр

азов

ания

A1

Ресу

рсы

и м

ехан

измы

для

функ

цион

иров

ания

сис

темы

обра

зов

ания

Усло

вия

фун

кцио

ниро

ван

ия о

рган

ауп

рав

лени

я си

стем

ой о

браз

ован

ия

Резу

льта

тфу

нкци

онир

ован

ияси

стем

ы об

разо

вани

я

Цел

ьфу

нкци

онир

ован

ияси

стем

ы об

разо

вани

я

Усло

вия

осу

щес

твле

ния

обра

зов

ател

ьног

опр

оцес

саИ

нфор

маци

я о

ходе

и ре

зуль

тата

хоб

разо

ват

ельн

ого

проц

есса

Цел

и и

зада

чи

Расп

реде

ленн

ыере

сурс

ы и

меха

низм

ыдл

я об

разо

ват

ельн

ого

проц

есса

Цел

и и

зада

чиоб

ъект

овуп

рав

лени

я

Сос

тоян

иеоб

ъект

овот

носи

тель

ноце

лей

и за

дач

Пре

длож

ения

по

упра

вле

нчес

ким

дейс

твия

м

Уточ

нени

еце

лей

и за

дач

Уточ

нени

епр

едло

жени

й

Усло

вия

опр

едел

ения

целе

й и

зада

ч об

ъек

тов

упра

вле

ния

Усло

вия

пози

цион

иров

ания

сост

ояни

я об

ъек

тов

Усло

вия

опр

едел

ения

пу

тей

прив

еден

ия о

бъек

тов

втр

ебу

емое

сос

тоян

ие

Ресу

рсы

и м

ехан

измы

для

пост

анов

ки ц

елей

и за

дач

Ресу

рсы

и м

ехан

измы

для

пози

цион

иров

ания

сост

ояни

я об

ъек

тов

Ресу

рсы

и м

ехан

измы

для

опре

деле

ния

путе

й пр

ивед

ения

сост

ояни

я об

ъек

тов

Ресу

рсы

и м

ехан

измы

для

форм

иров

ания

упр

авле

нчес

ких

реше

ний

A1.1

Пос

тано

вка

целе

й и

зада

ч

A1.2

Поз

ицио

ниро

вани

есо

стоя

ния

объ

екто

вуп

равл

ения

отно

сите

льно

пост

авле

нной

цел

и

A1.3

Опр

едел

ение

пут

ейпр

ивед

ения

сос

тоян

ияоб

ъек

тов

упра

влен

ия в

соот

ветс

твие

пост

авле

нной

цел

и

A1.4

Фор

мир

ован

иеуп

равл

енче

ских

реш

ений

Рис

.4.8.М

одел

ьпр

оцесса

упра

влен

ияоб

разова

нием

290

Модель содержит две обратные связи по уточнению:• целей и задач объектов управления, если сформированное

решение не может быть исполнено;• путей приведения состояния объектов управления в соот-

ветствие поставленной цели, если эти пути не могут быть ре-ализованы посредством принятия управленческихрешений.

Так, образовательный процесс включает три вида деятельно-сти, для каждого из которых могут (при необходимости — долж-ны) определяться самостоятельные цели и задачи. Условия осу-ществления и ресурсное обеспечение образовательного процессатакже должны определяться для каждого процесса, осуществ-ляемого объектом управления. Результат функционирования си-стемы образования, производимый в рамках управления и пред-ставляемый ”надсистеме“, должен обобщать информацию о ходеи результатах всех процессов, осуществляемых объектом управ-ления.

Представленная модель применима к управлению любым объ-ектом, что видно хотя бы из указанных особенностей:

• цели и задачи не учитывают процессы, осуществляемыеобъектом управления; необходимость их детализации толь-ко подразумевается;

• условия осуществления управляемого процесса и необходи-мые для него ресурсы также не специфицированы;

• формирование результата функционирования системы об-разования также только подразумевает объединение ин-формации о ходе и результатах образовательной деятель-ности.

Поэтому приведенная модель хотя и правильно, с нашей точ-ки зрения, отображает содержание основных действий по управ-лению, но для повышения наглядности требует несколько иногопредставления, в качестве которого можно применить разделениеуправленческих действий по управляемым процессам: приему наобучение, обучению и выпуску. Тогда модель управления приметвид, представленный на рис. 4.9.

291

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Упр

авле

ние

по п

роце

ссам

25.0

1.20

0925

.01.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A-0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Упра

влен

ие о

браз

оват

ельн

ым

про

цесс

омA0

Усло

вия

осу

щес

твле

ния

обра

зов

ател

ьног

о пр

оцес

са и

упра

вле

ния

им

Мех

аниз

мы и

рес

урсы

для

упра

вле

ния

обра

зова

нием

Цел

ьфу

нкци

онир

ован

ияси

стем

ыоб

разо

ван

ияРе

зуль

тат

функ

цион

иров

ания

сист

емы

обра

зова

ния

Инф

орма

ция

опр

иеме

Инф

орма

ция

обоб

учен

ии

Инф

орма

ция

овы

пуск

е

Усло

вия

ире

сурс

ы по

прие

му

Усло

вия

ире

сурс

ы по

обуч

ению

Усло

вия

ире

сурс

ы по

выпу

ску

Цел

ь пр

иема

Цел

ь об

учен

ия

Цел

ь вы

пуск

а

Резу

льта

тпр

иема

Резу

льта

тоб

учен

ия

Резу

льта

твы

пуск

а

A1

Упр

авле

ние

прие

мом

на

обу

чени

е

A2

Упр

авле

ние

обуч

ение

м

A3

Упр

авле

ние

выпу

ском

Рис

.4.9.М

одел

ьпр

оцесса

упра

влен

ияоб

разова

нием

292

Выделенные в управлении процессы имеют своими результа-тами управленческие решения по видам деятельности, осуществ-ляемой в образовательном процессе. Каждый из них получает ииспользует информацию о ходе и результатах образовательногопроцесса также по видам деятельности. Тем не менее и эта модельне свободна от недостатков. Для раскрытия содержания управ-ленческой деятельности требуется ее дальнейшая декомпозиция,которая приведет к тому, что каждый из трех видов управле-ния будет представлен так же, как это изображено на рис. 4.8.Аналогичный результат будет получен, если провести декомпо-зицию модели на рис. 4.8 в разрезе видов действий в рамкахуправляемого образовательного процесса. Моделирование пока-зывает, что управлению образованием потребуется осуществлятьдля трех видов деятельности — приема, обучения и выпуска —осуществлять все необходимые виды управленческих действий:

• определение целей и задач;• позиционирование состояния относительно целей и задач;• определение путей приведения в необходимое состояние;• формирование управленческого решения.Объединение двух представлений управления образованием

позволяет определить поле управленческих действий и указатьна возможные подходы к организации управления. Как видноиз приведенной в таблице информации, управленческие действиямогут быть организованы тремя основными способами:

• осуществление всей последовательности управленческихдействий от постановки целей и задач до формированияуправленческих решений в отдельности по каждому видудеятельности, осуществляемому объектом управления (на-пример— для приема на обучение);

• осуществление каждого вида управленческих действий повсем видам деятельности, осуществляемым объектомуправления (например— определение целей и задач дляприема, обучения и выпуска);

• комбинирование управленческих действий для управленияразличными видами деятельности объекта управления (на-

293

пример— определение целей и задач для приема и выпуска,но отдельно для обучения).

Следовательно, приведенные выше модели дополняют другдруга и могут использоваться для характеристики управленияобразованием по осуществляемым действиям, но и рассматриватьварианты его организации, т. е. формировать варианты структу-ры управления на основе структирования и комбинирования ре-ализуемых им функций.

Таким образом, предложенная теоретическая модель управле-ния образованием, разработанная с использованием методологиифункционального моделирования, позволила определить:

• направления взаимодействия органа управления образова-нием и образовательной организации в процессе функцио-нирования системы образования;

• круг вопросов, которые должны решаться при осуществле-нии управления образованием— установление условий осу-ществления различных видов деятельности, механизмы ихресурсного обеспечения, постановка для них целей и задач;

• подходы к формированию организационной структурыуправления образованием.

4.3. Определение требований к управлениюобразованием и их отражение в моделипроцесса функционирования и управленияобразованием

Анализу современного состояния, проблем и требованийк управлению образованием посвящено большое число публика-ций [67,69,71,72,78,82,95,97,114,117,164,166–168, и др.]). Исследо-вания этих проблем осуществляются по традиционной схеме, со-держащей выявление недостатков действующей системы образо-вания и определение в той или иной степени обоснованных пред-ложений по их устранению. Предложения по совершенствованиюуправления предлагаются по нескольким направлениям.

294

В частности, отмечается, что действующая линейно-функцио-нальная структура управления не создает условий для проявле-ния самостоятельности и активности участниками образователь-ного процесса. Для устранения этого недостатка предлагается:

• создание центров ответственности по направлениям работыи горизонтально-сетевая структура управления;

• получение программных эффектов от новой структуры: откооперации (разделения труда), типизации (использованиябанка готовых решений), взаимоувязанных программ;

• модификация образовательных программ по всем дисци-плинам [164].

Адекватное модернизации образования изменение системыуправления рассматривается как адаптация к проводимым изме-нениям и создание благоприятных условий для дальнейшего раз-вития. Адаптация должна включать изменение управления для:

• создания новых форм образовательных организаций—предлагается создать управление в Рособразовании по над-зору за финансово-экономическим состоянием образова-тельных организаций;

• возникновения нового объекта управления— образователь-ной программы— необходимость структуры по контролюкачества образования;

• расширения проектного регулирования сферы высшего об-разования— создание департамента программ и проектов вРособразовании;

• введения ЕГЭ в рабочую стадию— создание в Рособрнадзо-ре управления по сопровождению ЕГЭ [78]3.

С одной стороны, такой подход выглядит обоснованно: созда-ние новых элементов системы образования и усложнение процес-сов взаимодействия порождает множество проблем, требующихрешения. Однако остается все же неясным, какие именно пробле-мы возникнут, и позволит ли создание дополнительных подраз-делений в управленческой иерархии их решить.

3В настоящее время ЕГЭ перешел из эксперимента в рабочую стадию.

295

Предлагается оценивать качество образовательного процес-са на основе анкетных опросов студентов, ориентируясь на дей-ствующие стандарты качества. При этом предполагается, что ес-ли оценки показывают ход процесса в соответствии с заданны-ми нормами качества, то с большой вероятностью можно утвер-ждать, что результат (в виде соответствия нормам) будетдостигнут [153].

Совершенствование должно касаться и управленческого уче-та в части уточнения его целей, к которым отнесены оценка эф-фективности деятельности, контроль затрат и финансовый кон-троль, представление и интерпретация результатов, планирова-ние и управление бюджетом. Причем предлагается осуществлятьэти действия в рамках создания и развития системы стратегиче-ского менеджмента, предусматривающей:

• выработку миссии, стратегических целей и стратегии;• широкое информирование вузовского сообщества о выбран-

ном стратегическом направлении;• определение целевых нормативов;• определение показателей степени достижения целей;• разработку системы управленческого учета;• создание системы информационных потоков;• разработку и внедрение методов контроля и мониторинга;• организацию поощрения и оценки результатов деятель-

ности [83].Интересно отметить увлечение в последнее время проблемами

стратегического управления в сфере прежде всего высшего про-фессионального образования как направлением совершенствова-ния управления [31, 44, 68, 69, 72, 82, 90, 123, 125, и др.]. Наличиестратегии дает ряд преимуществ университету в части определе-ния направления развития, уверенности в условиях неопределен-ного будущего. Большинство авторов придерживаются той пози-ции, что стратегическое планирование и управление предполага-ет более тщательный анализ внешней среды, оценку роли и местауниверситета в региональном сообществе, выработку адекватныхвнешней и внутренней среде стратегических целей, формирова-

296

ние понимания и поддержки новаций и изменений сотрудниками.Разделяя обоснованность этого подхода, считаем, тем не менее,уместным напомнить, что модель стратегического управления,основанная на подходах У.Кинга и Д.Клиланда [66], применяет-ся в системах образования зарубежных стран. Ограничения по ееприменению представляются очевидными.

• Зависимость системы образования и отдельной образова-тельной организации от внешних условий, особенно в частиресурсного обеспечения, велика, что ограничивает ее воз-можности по определению своего места в условиях неопре-деленности будущего.

• Тщательный анализ внешней среды, оценка роли и местауниверситета в региональном сообществе, выработка стра-тегических целей, адекватных внешней и внутренней среде,формирование понимания и поддержки новаций и измене-ний сотрудниками являются необходимыми элементами лю-бого управления, а не только стратегического.

• До настоящего времени не сформулировано общепринято-го и непротиворечивого определения стратегии для систе-мы образования, а все отличия от управления ”по целям“сводятся к попыткам представить стратегические цели какболее значимые и долгосрочные.

• Термин ”миссия“, применяемый в значении некоей деятель-ности, которую образовательная организация должна осу-ществлять ”при любых условиях“, является своего родастратегической целью, но в дальнейших построениях не ис-пользуется, поскольку не разворачивается в конкретные це-ли, задачи и виды деятельности по ее достижению, что де-лает его, по сути дела, избыточным.

• Реализация стратегического планирования и управлениясводится, главным образом, к разработке и реализации про-грамм развития, что является реализацией другой моделиуправления— программно-целевого подхода.

В качестве одного из направлений совершенствования управ-ления предлагается возвращение государства в образование в ви-

297

де принятия государственных образовательных стандартов, но-вой модели бюджетного финансирования, контроля качестваи условий школьного образования, оптимизации всей норматив-но-правовой базы функционирования и развития российскойшколы [117]. Этот подход, с нашей точки зрения, не содержит ни-чего нового, поскольку именно в указанных направлениях госу-дарство и не уходило из системы образования: разрабатываютсягосударственные образовательные стандарты нового поколения,включающие требования к условиям реализации и ресурсномуобеспечению образовательного процесса [159], регулярно совер-шенствуется нормативно-правовая база образования.

Обобщение опыта вузов по совершенствованию управления,проведенное, например, по итогам реализации Инновационногопроекта развития образования [167, с. 32–35], показало, что ак-туальность создания системы эффективного управления в сфе-ре высшего профессионального образования обусловлена рядомфакторов, к числу которых отнесены:

• соответствие деятельности университетов потребностям го-сударства;

• соответствие запросам граждан и работодателей;• относительное снижение государственных расходов на об-

разование;• рост конкуренции между вузами за бюджетные средства;• рост конкуренции на рынке образовательных услуг;• изменения в правовом статусе вузов;• необходимость создания систем управления качеством выс-

шего образования;• необходимость использования информационно-коммуника-

ционных технологий;• развитие непрерывного образования;• интеграционные процессы в образовании.Эти факторы, безусловно, важны для управления, поскольку

они являются отражением процессов, развивающихся в системеобразования в ходе ее модернизации. Тем не менее и в этом случаеостаются нерешенными достаточно важные вопросы:

298

• все ли эти факторы равнозначны для совершенствованияуправления;

• все ли эти факторы действительно важны для управления;• является ли этот перечень исчерпывающим.Кроме того, практически все перечисленные факторы суще-

ствовали и раньше, следовательно, в той или иной степени долж-ны были учитываться и учитывались при формировании управ-ления образованием.

Приведенные примеры показывают, что предложения по со-вершенствованию управления образованием охватывают практи-чески все его проблемы, выдвигая многочисленные требованияк его организации и осуществлению. Формируя широкое поле де-ятельности, они, тем не менее, оставляют открытым вопрос о том,какие именно проблемы управления надо решать в условиях мо-дернизации образования.

Несмотря на различия в подходах к управлению, применяв-шихся еще с начала XX в. и включавших научное управление,административный, поведенческий, системный, ситуационный,подход к управлению как процессу и ряд других, общее их со-держание оставалось, с нашей точки зрения, постоянным и за-ключалось в нахождении способа воздействия на объект управле-ния для получения необходимых результатов. В способ при этомвключались различные средства, ресурсы, методы и механизмы.

Например, системный подход основывается на знании влия-ния каждого элемента системы на достижение цели ее функцио-нирования и изменении состояния системы посредством необхо-димого изменения соотношения и взаимодействия ее элементов.Процессный подход рассматривает управление как непрерывнуюсерию взаимосвязанных управленческих функций, под которымипонимаются типизированные действия, направленные на объектуправления. Ситуационный подход в управлении пытается увя-зать конкретные приемы и концепции с определенными конкрет-ными ситуациями для того, чтобы достичь целей организациинаиболее эффективно. Все подходы в большей степени относятся

299

к выбору средств и способов воздействия, а также точек их при-ложения, что никак не отменяет представления управления какпроцесса воздействия субъекта на объект [88].

В подтверждение этому можно отметить, что управляемостьэкономики представляется как ее интегральная характеристика,сочетающая в себе способность и возможность государства фор-мулировать осуществляемые цели и адекватные управляющиесигналы, обеспечивающие движение экономики к этим целям,а также уровень исполняемости принятых решений внутри са-мой системы государственного управления экономикой и уровеньисполняемости решений, совместно принятых экономическимиагентами [163, с. 59].

Основываясь на этих положениях, основным требованиемк управлению образованием можно считать обеспечение приемауправляющих сигналов государства (надсистемы), формулирова-ние на их основе осуществимых целей деятельности и адекватныхуправляющих сигналов для объектов управления, в качестве ко-торых выступают элементы системы образования, в том числеи органы управления образованием, а также обеспечение испол-нения управляющих сигналов элементами системы образования.

Как показывает моделирование, управление образованиемосуществляется путем воздействия на те процессы, которые в немосуществляются. В первую очередь это относится к образователь-ному процессу, осуществляемому образовательными организаци-ями. Но в равной мере это относимо и к иным процессам, осу-ществляемым в системе образования, причем не только образо-вательными организациями.

Воздействие может осуществляться, как уже отмечалось вы-ше, в виде изменения условий осуществления процессов, их ре-сурсного обеспечения и требований к входам и выходам. Введе-ние в действие таких изменений осуществляется путем принятияв определенном порядке решений органами управления образо-ванием, обязательных для исполнения организациями системыобразования. Эти решения могут быть направлены в том числена процессы, осуществляемые органами управления [22].

300

Действия органа управления принято рассматривать в разре-зе выполняемых им функций. Следует отметить, что общепри-нятого определения функции управления до настоящего временине разработано. Согласно большинству определений, к функци-ям управления относятся те типовые или элементарные (в смыс-ле первичные) действия, которые осуществляет орган управле-ния для формирования управленческого воздействия. В качествефункций А.Файолем [88] были определены следующие действия:

• предсказывать и планировать;• организовывать;• распоряжаться;• координировать;• контролировать.Разумеется, эти действия могут быть достаточно сложными

сами по себе, употребление для их обозначения термина пер-вичные или элементарные означает только то, что эти действияявляются составными частями управления. В дальнейшем этотперечень неоднократно уточнялся. По некоторым оценкам [88]каждый автор, пишущий о проблемах менеджмента, выделяет

”свои“ функции управления. В частности, в состав управленче-ских действий включаются целеполагание и позиционированиеположения объекта управления относительно поставленной це-ли, мотивирование работников и др. Однако в таком представ-лении управления как процесса выполнения определенного набо-ра функций теряется результат — воздействие на объект управ-ления для достижения определенной цели. Возможно, именновследствие такого представления отдельные функции управле-ния превращены в самодостаточные действия, не имеющие ви-димых управленческих последствий в виде изменения состоянияобъекта управления.

Органы управления должны осуществлять не просто отдель-ные функции, а действия, итогом которых должны быть реше-ния, направленные на изменение или сохранение условий осу-ществления управляемых процессов, их ресурсного обеспечения,требований к предмету труда, на который воздействует управля-

301

емый процесс, и получаемому при этом результату. Именно сово-купность действий субъекта управления, завершающихся приня-тием решения об изменении или сохранении одной из характери-стик процесса функционирования объекта управления, следуетназвать функцией управления.

Таким образом, к управлению предъявляются следующие об-щие требования:

• принимать решения, направленные на изменение или сохра-нение характеристик объекта управления;

• осуществлять действия, необходимые для формированияпринимаемых решений.

В модели управления эти требования отображаются в видесвязей субъекта и объекта управления (рис. 4.10).

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Управление образованием

17.01.200901.02.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A-0

NODE: TITLE: NUMBER:Функционирование системы образованияA0

Ресу рсы и механизмы дляфу нкционирования системыобразов ания

Условияфу нкционированиясистемы образования

Гражданин,желающий получитьобразов ание

Гражданин,получившийобразование

Цельфу нкционированиясистемы образования

Результатфу нкционированиясистемы образования

Решения по распределениюресурсов и механизмамобеспечения ими

Решения, определяющие условияосуществ ления образовательногопроцесса, требов ания к приему наобучение и результатам обу чения

Услов ияосуществ ленияпроцесса управления

Услов ия осуществленияобразов ательного процесса

Информация об у ловиях,ходе и результатахобразовательногопроцесса

Дополнительныересурсы и механизмыдля образовательногопроцесса

Решения,устанавливающие цели изадачи образовательногопроцесса

A1

Процесс управления

A2

Образовательныйпроцесс

Рис. 4.10. Отображение в модели общих требований куправлению образованием

В процессе управления образованием должны приниматьсярешения, определяющие:

• условия осуществления образовательного процесса, требо-вания к приему на обучение и результатам обучения;

302

• цели и задачи образовательного процесса;• распределение ресурсов, выделяемых образовательному

процессу, и механизмы ресурсного обеспечения образова-тельного процесса.

Указанные решения, как уже отмечалось выше, формируют-ся как результаты процесса управления путем преобразованияустанавливаемых надсистемой:

• целей и задач функционирования системы образования;• условий осуществления процесса управления;• ресурсов и механизмов ресурсного обеспечения функциони-

рования системы образования.Следует обратить внимание на три требования к управлению

образованием, вытекающих из модели.1. Условия осуществления образовательного процесса как од-

ного из процессов, реализуемых в рамках определеннойформы организации, устанавливаются в общем случае над-системой. Кроме того определенные условия устанавлива-ются процессом управления. Следовательно, условия, уста-навливаемые процессом управления, не должны противоре-чить условиям, устанавливаемым надсистемой.

2. Механизмы ресурсного обеспечения, устанавливаемые дляобразовательного процесса управлением, по аналогичнымобстоятельствам не должны противоречить механизмам,устанавливаемым надсистемой.

3. Кроме того, распределенные процессом управления ресур-сы для образовательного процесса не должны превышатьресурсов, выделяемых системе образования.

Рассмотрим эти требования более детально на примере мо-дели реализации образовательного процесса, представленной нарис. 4.7. В результате процесса управления должны быть приня-ты решения, примерное содержание которых для уровня высшегопрофессионального образования приведено в табл. 4.4.

Сопоставив приведенный пример требований с полномочия-ми Минобрнауки России, установленные положением [131], мож-но отметить, что в сфере образования министерство принима-

303

ет решения в соответствии с большинством указанных требова-ний. В качестве примеров можно привести полномочия, связан-ные с приемом на обучение (табл. 4.5).

Таблица 4.4. Примерное содержание требований к составурешений, принимаемых управлением образованием

Процесс

Прием Обучение Выпуск

Целии задачи

Сколькопринять

Уровниобучения

Как оценивать

Требованияк входу

Когопринимать

Кого допускатьк обучению

Кого допускатьк выпуску

Требованияк выходу

Когозачислять

Кого считатьобученным

Кого выпускать

Условия осу-ществления

Порядокприема

Порядок обу-чения, условияобучения

Порядоквыпуска

Выделяемыересурсы

Требованияк составукомиссии,источник фи-нансирования,объем средств

Требованияк ресурсам,источник фи-нансирования,объем средств

Требованияк ресурсам,источник фи-нансирования,объем средств

Механизмвыделенияресурсов

Порядокрасходованиясредств

Порядок рас-ходованиясредств

Порядок расхо-дования средств

В полномочиях специально не выделены вопросы, связанныес ресурсным обеспечением системы образования и приема на обу-чение, в частности. В принципе это вполне допустимо, если этивопросы решаются министерством в рамках имеющихся полно-мочий либо передаются на решение иных уровней управления,о чем также должны быть приняты соответствующие решенияминистерством, или условиями осуществления образовательногопроцесса, устанавливаемыми для всех образовательных органи-заций надсистемой. Иными словами, требования к управлению

304

в части принятия необходимых решений в любом случае должныбыть выполнены. Даже если министерство не сформирует необ-ходимых решений об условиях, требованиях и ресурсном обеспе-чении объектов управления и такие решения будут приняты пофакту самими объектами управления, это все равно иницииру-ет процесс принятия таких же решений субъектом управления,поскольку изменит состояние системы образования.

Таблица 4.5. Документы, принимаемые Минобрнауки Россиидля определения характеристик образовательногопроцесса

Документ Характеристика

Перечень профессий (специальностей), по кото-рым осуществляются профессиональное обра-зование и профессиональная подготовка в об-разовательных учреждениях

На какие специ-альности подго-товки принимать

Порядок приема всех категорий обучающих-ся, порядок перевода обучающегося из одногоучебного заведения в другое

Как и кого при-нимать

Порядок установления контрольных цифр при-ема граждан, обучающихся за счет средств фе-дерального бюджета

Количественныехарактеристикиприема

Для более детального представления содержания принимае-мых решений необходимо промоделировать процессы, которыминужно управлять. В качестве примера рассмотрим более деталь-но процесс приема на обучение в вуз в условиях ЕГЭ (рис. 4.11).Модель показывает, что для проведения приема в вуз в условияхдействия ЕГЭ и возможности проведения вузом дополнительныхприемных испытаний, органом управления образованием долж-ны быть приняты решения, определяющие порядок проведенияопределенного набора действий и их ресурсное обеспечение. Усло-вия приема расщепляются на более частные, определяющие усло-вия и порядок осуществления реализуемых процессов.

305

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Упр

авле

ние

обра

зова

нием

02.0

2.20

0902

.02.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A2

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Прие

м н

а об

учен

иеA2

.1

Ресу

рсы

для

осущ

еств

лени

япр

иема

Доп

олни

тель

ные

ресу

рсы

име

хани

змы

для

обра

зов

ател

ьног

о пр

оцес

са

Усло

вия

про

вед

ения

при

ема

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

прие

ма

Граж

дани

н,же

лаю

щий

полу

чить

обра

зов

ание

Числ

о м

ест

для

зачи

слен

ия

Обу

чаю

щий

ся

Резу

льта

тыЕГ

Э

Ресу

рсы

для

прие

мадо

куме

нтов

Резу

льта

ты Е

ГЭве

риф

ицир

ован

ные Ре

зуль

таты

при

емны

хис

пыта

ний

Резу

льта

тыко

нкур

са

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

прие

мадо

куме

нтов

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

вери

фик

ации

ЕГЭ

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

прие

мных

испы

тани

й Инф

орма

ция

оре

зуль

тата

хко

нкур

са

Пор

ядок

зач

исле

ния

Пор

ядок

про

веде

ния

конк

урса

Пор

ядок

про

веде

ния

прие

мных

исп

ыта

ний

Пор

ядок

вер

ифик

ации

резу

льта

тов

ЕГЭ

Пор

ядок

при

ема

доку

мент

ов

Инф

орма

ция

оре

зуль

тата

хза

числ

ения

Ресу

рсы

для

вери

фик

ации

резу

льта

тов

ЕГЭ

Ресу

рсы

для

прие

мных

испы

тани

йРе

сурс

ы д

ляпр

овед

ения

кон

курс

а

Ресу

рсы

для

про

веде

ния

зачи

слен

ия

A2.1

.1

При

ем

доку

мен

тов

A2.1

.2

Вер

ифик

ация

резу

льта

тов

ЕГЭ

A2.1

.3

При

емны

еис

пыта

ния

A2.1

.4

Конк

урс

A2.1

.5

Зачи

слен

ие

Рис

.4.11.

Мод

ельпр

оцесса

прие

мана

обуч

ение

вву

зспр

имен

ение

мЕГЭ

306

Такими процессами являются следующие:• прием документов от гражданина, желающего пройти обу-

чение; условия включают, в частности, обязательный пере-чень документов, сроки представления, место приема и т. д.;

• верификация результатов ЕГЭ, представленных абитури-ентом, через обращение, например, к федеральным базамданных и базам данных субъектов Российской Федерации,в которые вводятся данные об участниках Единого государ-ственного экзамена и о результатах Единого государствен-ного экзамена [140, ст. 15, п. 5.1];

• проведение приемных испытаний (в данном случае терминневажен), если вузу предоставлено это право или если такиеиспытания установлены в качестве обязательных; по какимучебным предметам, порядок проведения, формы проведе-ния, требования к составу комиссии, оценивание результа-тов и пр.;

• проведение конкурса абитуриентов по результатам ЕГЭи приемных испытаний;

• зачисление в вуз; сроки, порядок подготовки приказа, воз-можность дополнительного зачисления и т. д.

С одной стороны, выделенные на основе модели требованияк результатам управления, в общем, известны. Это обусловленомноголетней практикой проведения приема в вузы по сложив-шейся и, в основном, не меняющейся процедуре. С другой сторо-ны, введение в процесс приема фактора ЕГЭ изменяет последо-вательность действий, что обязательно должно найти отражение(и находит, естественно) в принимаемых управленческих реше-ниях относительно порядка организации и осуществления при-ема. Чтобы убедиться в этом, достаточно представить процессв виде последовательности действий без учета результатов ЕГЭ(рис. 4.12). В модели сохранена нумерация процессов как и нарис. 4.11.

307

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Упр

авле

ние

обра

зова

нием

02.0

2.20

0906

.02.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A2

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Прие

м н

а об

учен

иеA2

.1

Ресу

рсы

для

осущ

еств

лени

япр

иема

Доп

олни

тель

ные

ресу

рсы

име

хани

змы

для

обра

зов

ател

ьног

о пр

оцес

са

Усло

вия

про

вед

ения

при

ема

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

прие

ма

Граж

дани

н,же

лаю

щий

полу

чить

обра

зов

ание

Числ

о м

ест

для

зачи

слен

ия

Обу

чаю

щий

ся

Граж

дани

н,по

лучи

вший

экза

мена

цион

ный

лист

Ресу

рсы

для

прие

мадо

куме

нтов

Резу

льта

ты п

рием

ных

испы

тани

й

Резу

льта

тыко

нкур

са

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

прие

мадо

куме

нтов

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

прие

мных

испы

тани

й

Инф

орма

ция

оре

зуль

тата

хко

нкур

са

Пор

ядок

зач

исле

ния

Пор

ядок

про

веде

ния

конк

урса

Пор

ядок

про

веде

ния

прие

мных

исп

ыта

ний

Пор

ядок

при

ема

доку

мент

ов

Инф

орма

ция

оре

зуль

тата

хза

числ

ения

Ресу

рсы

для

прие

мных

испы

тани

йРе

сурс

ы д

ляпр

овед

ения

кон

курс

а

Ресу

рсы

для

про

веде

ния

зачи

слен

ия

A2.1

.1

При

ем

доку

мен

тов

A2.1

.3

При

емны

еис

пыта

ния

A2.1

.4

Конк

урс

A2.1

.5

Зачи

слен

ие

Рис

.4.12.

Мод

ельпр

оцесса

прие

мана

обуч

ение

вву

збезуч

етаЕГЭ

308

Исключение одного процесса, как видно из модели, потенци-ально сокращает трудоемкость всей процедуры приема. Однакоэто представляется не совсем очевидным, поскольку отсутствиесистемы ЕГЭ требует ее замещения принятием соответствующихприемных испытаний в вузе (что, собственно, и было и что ча-стично сохраняется в условиях ЕГЭ).

Безусловно, снижается нагрузка на управление образованием,поскольку не нужно определять процесс верификации результа-тов ЕГЭ: обращения с запросами (причем официальными) к ба-зам данных, получения оттуда официальной информации, рас-смотрения возможных расхождений и принятия по ним решений.

Моделирование, таким образом, позволяет определить дей-ствия, которые необходимо осуществлять в случае измененияусловий образовательного процесса и порядок выполнения и ре-сурсного обеспечения которых необходимо установить соответ-ствующими управленческими решениями.

Дальнейшая декомпозиция процессов в рамках приема позво-ляет детализировать требования к содержанию соответствующихуправленческих решений. Разумеется, модель не позволяет опре-делить, что конкретно можно и нужно сделать, но указывает нате решения, без которых нельзя обойтись.

На основе модели можно также определить, какие ресурсынеобходимы для осуществления указанных процессов в рамкахприема на обучение. Понятно, что для приема документов, пред-ставляемых абитуриентами, нужны иные ресурсы, нежели дляпроведения приемных испытаний или конкурса. Требования к ре-сурсам могут быть определены на основе анализа действий, ко-торые необходимо осуществлять в рамках того или иного процес-са. Причем выделены эти действия могут быть на основе деком-позиции процесса, представления его в виде последовательностипонятных действий, требования к которым могут быть определе-ны, например, экспертным путем или на основе опыта проведенияразличных мероприятий. В качестве примера можно рассмотретьотдельно процесс приема документов (рис. 4.13).

309

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Упр

авле

ние

обра

зова

нием

02.0

2.20

0903

.02.

2009

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A2.1

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Прие

м д

окум

енто

вA2

.1.1

.1

Док

уме

нты

треб

ован

иям

соот

вет

ству

ют

Док

уме

нты

треб

ован

иям

несо

отв

етст

вую

т

Граж

дани

н,же

лаю

щий

полу

чить

обра

зов

ание

Граж

дани

н, н

едо

пущ

енны

й к

прие

мным

испы

тани

ям

Спр

авка

выд

ана

и пр

едъя

вле

наГр

ажда

нин,

допу

щен

ный

кпр

иемн

ымис

пыта

ниям

Экза

мен

ацио

нны

йли

ст о

форм

лен

Обр

азцы

доку

мент

ов

Сек

рета

рьБл

анки

спра

вки

Инс

трук

ция

по п

рове

рке

доку

мент

ов

Инс

трук

ция

поре

гист

раци

идо

куме

нтов

Обр

азец

зап

олне

ния

экза

мена

цион

ного

лист

а

Инс

трук

ция

по в

ыда

чеэк

заме

наци

онно

голи

ста

Сек

рета

рьС

екре

тарь

Блан

киэк

заме

наци

онно

голи

ста

Жур

нал

выда

чиэк

заме

наци

онны

хли

стов

Жур

нал

реги

стра

ции

доку

мент

ов

Лицо

,пр

иним

ающ

еере

шени

еA2.1

.1.1

.1

Про

вери

ть

пред

став

ленн

ые

доку

мент

ы на

соо

твет

стви

е тр

ебов

ания

м

A2.1

.1.1

.2

Заре

гист

риро

ват

ь до

куме

нты

и в

ыдат

ь сп

равк

у о

прие

ме

доку

мент

ов

A2.1

.1.1

.5

Верн

уть

до

куме

нтыA2

.1.1

.1.3

Офо

рмит

ь эк

заме

наци

онны

й ли

ст

A2.1

.1.1

.4

Выда

ть

экза

мена

цион

ный

лист

OJ1

&J2

Рис

.4.13.

Схемапр

оцесса

прие

мадо

кумен

тов

310

Процесс представлен в виде алгоритма, дополняющего и дета-лизирующего модель процесса приема. Схема выполнена в фор-мате IDEF3, позволяющем более детально представлять последо-вательность выполнения работ в исследуемом процессе и участ-ников этих работ. Даже в самом простом варианте алгоритм по-казывает, что действия по приему документов характеризуютсядвумя узлами принятия решений, а также предъявляют к управ-лению требования по определению условий осуществления четы-рех операций, требующих соответствующего ресурсного обеспе-чения.

В процессе приема принимается решение о соответствии уста-новленным требованиям документов, представленных желаю-щим получить образование гражданином. Сами документы мо-жет принять работник с квалификацией секретаря. Но оценитьдокументы с точки зрения соответствия предъявляемым к нимтребованиям может только лицо, облеченное соответствующи-ми полномочиями, поскольку именно оно должно будет в случаенеобходимости принять ответственное решение об отклонении до-кументов и их возврате заявителю. В результате документы либопризнаны соответствующими установленным требованиям, либоотклонены (блок ”O“ на схеме). В случае признания документовпроцесс их приема и оформления продолжается. При отклонениидокументов гражданин исключается из последующих действийпо приему на обучение.

Вторым узлом принятия решения является выдача экзамена-ционного листа, которая может осуществляться только при вы-полнении двух условий (блок ”&“): наличие у лица, получающе-го экзаменационный лист, справки о сданных документах и го-товность самого экзаменационного листа в виде оформленногодокумента. Содержание решения заключается в том, чтобы вы-дать готовый экзаменационный лист только лицу, предъявивше-му справку о сданных им документах.

Важность этих решений достаточно подчеркнуть тем, чтонесоблюдение установленных условий выполнения указанныхдействий может иметь серьезные юридические последствия.

311

Необходимость принятия решений об установлении условийосуществления каждого вида действия также понятна исходя извозможных последствий неверного оформления документов.

Процесс приема документов доведен, практически, до уров-ня отдельных операций, ресурсное обеспечение которых понятноиз схемы и, с нашей точки зрения, дополнительных обоснованийуже не требует. Достаточно определить время проведения опе-раций и спланировать объем проводимой работы. На основе этихданных и с учетом условий конкретного учебного заведения мож-но определять расход ресурсов.

Таким образом, моделирование позволило определить:• основное содержание реализуемых процессов;• требования к управлению в части принятия решений от-

носительно условий реализации процессов и их ресурсногообеспечения;

• управленческие последствия внесения изменений в процес-сы приема;

• подходы к оценке количественных и качественных парамет-ров ресурсного обеспечения.

Следует еще раз подчеркнуть, что представленные моделиотображают основные черты управляемых процессов. Для прак-тического использования необходимо более тщательно, с приме-нением экспертных оценок, представить содержание этих процес-сов и уже на этой основе делать выводы, предложения и форми-ровать необходимые управленческие решения.

312

Глава 5. Моделирование изменениясистемы управления образованием

5.1. Моделирование управления процессомфункционирования новых формобразовательных учреждений

Одной из стратегических задач развития образования,поставленных ФЦПРО [133], является повышение эффективно-сти управления в сфере образования. Для ее решения преду-смотрена реализация мероприятий по следующим основнымнаправлениям:

• внедрение моделей интегрированных образовательныхучреждений, реализующих образовательные программыразличных уровней образования, для обеспечения адекват-ной реакции системы образования на динамично изменяю-щиеся потребности личности, общества и государства;

• внедрение механизмов взаимодействия учреждений профес-сионального образования и работодателей, обеспечивающихпривлечение в сферу образования дополнительных матери-альных, интеллектуальных и иных ресурсов;

• выделение в системе высшего профессионального образо-вания общенациональных университетов и системообразу-ющих вузов для повышения эффективности использованияинтеллектуального потенциала высшей школы и концентра-ции материально-технических и финансовых ресурсов наключевых направлениях развития российского образованияв интересах государства, общества и личности;

• внедрение моделей государственно-общественного управле-

313

ния образовательными учреждениями в целях развития ин-ститутов общественного участия в образовательной дея-тельности и повышения открытости и инвестиционной при-влекательности сферы образования;

• повышение эффективности институционального управле-ния при изменении организационно-правовых форм дея-тельности учебных заведений в целях обеспечения развитияэкономической самостоятельности образовательных учреж-дений, усиления их ответственности за конечные результа-ты деятельности, повышения результативности и прозрач-ности финансирования сферы образования;

• организация сетевого взаимодействия образовательныхучреждений для развития мобильности в сфере образова-ния, совершенствования информационного обмена и рас-пространения эффективных решений;

• совершенствование системы управления образованием наоснове эффективного использования информационно-ком-муникационных технологий в рамках единого образователь-ного пространства.

Следует заметить, что данные направления относятся глав-ным образом к развитию системы образования за счет созданияв ней новых элементов, расширению взаимодействия и взаимо-связей между ними. Управление должно развиваться по этимже направлениям для обеспечения их согласованной реализациии достижения целей, поставленных перед системой образования.

Наибольшее развитие получили направления, связанные с:• выделением в системе высшего профессионального образо-

вания общенациональных университетов и системообразу-ющих вузов;

• повышением эффективности институционального управле-ния при изменении организационно-правовых форм дея-тельности учебных заведений;

• организацией сетевого взаимодействия образовательныхучреждений.

314

В рамках этих направлений формируются федеральные уни-верситеты, создана и развивается новая организационно-право-вая форма образовательной организации— автономное учрежде-ние, решаются проблемы организации сетевого взаимодействияучебных заведений при осуществлении образовательной деятель-ности.

Создание новых форм образовательных организаций и выде-ление вузов, характеризующихся иным статусом, требуют соот-ветствующих изменений в системе управления образованием. Тоже можно сказать и в отношении сетевого взаимодействия обра-зовательных учреждений, но о нем речь пойдет ниже.

Расширение набора организационно-правовых форм органи-заций, которым законодательно разрешается осуществление об-разовательной деятельности, обсуждается довольно давно [8, 16,29, и др.] применительно к развитию отношений собственности,главным образом, в сфере высшего профессионального образова-ния. До недавнего времени образовательную деятельность моглиосуществлять только учреждения и, в части профессиональнойподготовки, предприятия. Изменение Закона ”Об образовании“существенно расширило этот круг, распространив ”разрешение“на все виды некоммерческих организаций.

Определение статуса образовательной организации являетсяодним из основных направлений государственного регулированиясистемы образования. Статус образовательного учреждения и егопротиворечивость достаточно подробно рассмотрены в ряде ра-бот [15, 18, 21, 146, 147, и др.]. Статус образовательной организа-ции законодательством определен существенно менее подробно,в основном путем отсылок к Закону ”О некоммерческих органи-зациях“ [137], который, в свою очередь, во многом повторяет по-ложения Гражданского кодекса Российской Федерации. В зако-нодательных актах определены следующие основные черты, при-сущие образовательной организации:

• образовательная организация должна быть создана и функ-ционировать как некоммерческая;

315

• образовательная деятельность этой организации должнаосуществляться в соответствии с требованиями законода-тельства, как и образовательного учреждения;

• имущество может находиться в собственности образова-тельной организации;

• собственник/учредитель образовательной организации ненесет ответственности по ее обязательствам;

• негосударственная образовательная организация можетбыть признана банкротом на общих основаниях;

• образовательная организация не имеет ограничений по осу-ществляемой деятельности;

• образовательная организация не финансируется собствен-ником.

На основании приведенного перечня можно сделать выводо том, что образовательная организация практически не отлича-ется по основным признакам от коммерческой организациии представляет собой ее вариант с незаявленной целью извлече-ния прибыли. Данный вывод является промежуточным и в даль-нейшем не используется.

В рамках процессов модернизации образования разрабатыва-лись новые формы некоммерческих организаций, таких как авто-номное учреждение и автономная некоммерческая организация.Эти формы, по мысли разработчиков соответствующих предло-жений, должны были при сохранении государственной собствен-ности в образовании или без таковой решить ряд проблем раз-вития автономии образовательных организаций, расширения ихсамостоятельности в распоряжении имуществом и получаемымидоходами от самостоятельной деятельности. Речь шла, в част-ности, об отмене для них сметного бюджетного финансированияи расширении их прав в распоряжении объектами собственностии денежными средствами при одновременном исключении субси-диарной ответственности учредителя по их обязательствам. Этиизменения, безусловно, должны были отразиться и на системеуправления и регулирования образования. Однако форма авто-номной некоммерческой организации развития не получила, ста-

316

тус же автономного учреждения был установлен законода-тельно [139].

Дополнение перечня форм организаций, которые могут осу-ществлять образовательную деятельность, автономным (государ-ственным, муниципальным) учреждением может рассматривать-ся как создание иных организационно-правовых форм реализа-ции прав на переданное им имущество, нежели в учреждениии в действующих формах некоммерческих организаций. Какследствие, в этих новых формах должны измениться взаимоот-ношения с учредителями— государственными и муниципальны-ми органами— и требования к организации управления внутриэтих организаций. Эти вопросы также являются предметом при-стального изучения [67]. Следует, тем не менее, отметить, что ав-тономное учреждение не является единственно возможной новойформой образовательной организации.

Основные характеристики автономного учреждения могутбыть представлены в сопоставлении с характеристиками обра-зовательного учреждения (табл. 5.1).

Таблица 5.1. Основные характеристики двух формобразовательных организаций

Характе-ристика Учреждение Автономное

учреждениеСобственникимущества

Государство, в лице уполномоченного органа

Пределы рас-поряженияимуществом

1. Не имеет правараспоряжаться закреп-ленным за ним имуще-ством и имуществом,приобретенным за счетсредств, выделенныхему по смете

1. С согласия собствен-ника распоряжаетсянедвижимым и особоценным движимым иму-ществом, закрепленнымза ним собственникомили приобретенным засчет средств, выделен-ных ему собственником

317

Продолжение табл. 5.1Характе-ристика Учреждение Автономное

учреждениеПределы рас-поряженияимуществом

2. Самостоятельно рас-поряжается доходами иимуществом, получен-ными за счет внебюд-жетных источников

2. Самостоятельно рас-поряжается остальнымимуществом

Орган, при-нимающийрешениео распо-ряженииимуществом

1. Уполномоченныйорган государственнойвласти по управлениюимуществом2. Руководитель учре-ждения

1. Руководитель учре-ждения самостоятельнолибо с согласия учреди-теля2. Наблюдательный со-вет учреждения при со-вершении крупной сдел-ки3. Исполнительныйорган в соответствиис планом финансово-хозяйственной дея-тельности и порядкомрасходования средств,утверждаемых управля-ющим советом организа-ции

Различия между двумя формами образовательных учрежде-ний наблюдаются в части пределов распоряжения имуществоми денежными средствами, порядка этого распоряжения и ответ-ственности по обязательствам. Государственное учреждение неимеет права распоряжаться закрепленным за ним имуществом.Права автономного учреждения в этой части расширены, по-скольку оно имеет право с согласия собственника распоряжать-ся закрепленным за ним или приобретенным за счет целевыхсредств недвижимым и особо ценным движимым имуществом,т. е. имуществом собственника, учредителя, а также самостоя-тельно распоряжаться всем остальным своим имуществом.

318

Возможности осуществления некоторых действий требуют со-блюдения установленных условий. В частности, требуется нали-чие согласия собственника для:

• распоряжения недвижимым и особо ценным движимымимуществом, закрепленным за ним собственником или при-обретенным за счет целевых средств, выделенных ему соб-ственником;

• внесения денежных средств или иного имущества в устав-ный (складочный) капитал других юридических лиц;

• передачи имущества иным юридическим лицам, для кото-рых автономное учреждение выступает в качествеучредителя.

Еще более наглядно распределение прав распоряжения объ-ектами собственности по двум формам учреждений можно пред-ставить в виде табл. 5.2.

Таблица 5.2. Возможности самостоятельного распоряжениясобственностью по формам учреждений

Право распоряжения Государственноеучреждение

Автономноеучреждение

Закрепленным имуще-ством

Нет Возможно

Денежными средствамипо смете

Нет Возможно

Приобретенным по сметеимуществом

Нет Возможно

Средствами от внебюд-жетной деятельности

Да Да

Приобретенным на вне-бюджетные средстваимуществом

Нет Да

Примечание к табл. 5.2: ”Возможно“ означает — с согласия собствен-ника, т. е. при наличии такого согласия распорядиться имуществомможно, при отсутствии согласия— нет.

319

Распоряжается имуществом само учреждение, а собственникможет принять только решение о согласии или несогласии на рас-поряжение им.

При решении вопросов об участии автономного учрежденияв других юридических лицах и совершении сделок с имуществом,которым автономное учреждение не вправе распоряжаться безсогласия собственника, требуется учет мнения наблюдательногосовета. Утверждение плана финансово-хозяйственной деятельно-сти и порядка расходования средств, а также одобрение пред-ложений исполнительного органа о совершении крупных сделоктребует решения Управляющего совета. Более детально эти во-просы изложены в работе автора [19].

Таким образом, статус автономного учреждения имеет рядособенностей, связанных с действиями с объектами собственно-сти, принятием решений в финансово-экономической сфере и на-личием общественных органов управления. В этих условиях мо-делирование функционирования и управления данным видомучреждения позволяет выделить основные характеристикиуправления им. Поскольку автономное учреждение имеет суще-ственные отличия от обычного учреждения только в части рас-поряжения объектами собственности, то и управление им будетиметь особенности также в части именно соответствующих видовдеятельности, для выделения которых следует построить иерар-хию моделей процесса функционирования и управления автоном-ным учреждением.

Модель процесса не отличается от аналогичной для функци-онирования системы образования и представлена на рис. 5.1.

Для декомпозиции модели использованы следующие допу-щения:

• автономное учреждение осуществляет три вида деятельно-сти: образовательную, научную и прочую;

• действия автономного учреждения, связанные с распоря-жением имуществом и объектами собственности отнесены кпрочей деятельности;

320

• для упрощения прочая деятельность представляется двумявидами действий: приобретением и реализацией объектовсобственности.

Для выделения особенностей управления автономным учре-ждением следует выделить уровень реализации прочей деятель-ности и определить на основе его моделирования те вопросы, накоторые должно отвечать управление.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Автономное учреждение

27.01.200927.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A-0

NODE: TITLE: NUMBER:Функционирование и управление автономнымучреждениемA0

Условияфу нкционированиясистемы

Ресу рсы и механизмысистемы

Цельфу нкционированиясистемы

Результатфу нкционированиясистемы

Целифу нкционированияавтономногоучреждения

Ресу рсы и механизмыдля фу нкционированияавтономного у чреждения

Условияфу нкционирования,устанавливаемыеорганом у правления

Предмет труда

Результатфу нкционированияавтономногоучреждения

Дополнительные ресурсы имеханизмы дляфу нкционированияавтономного у чреждения

Условияуправленияавтономнымучреждением

Условияфу нкционированияавтономногоучреждения

A1

Управлениеавтономнымучреждением

A2

Функ ционированиеавтономногоучреждения

Рис. 5.1. Модель процесса функционирования и управленияавтономным учреждением

Модель процесса осуществления прочей деятельности в раз-резе двух ее видов представлена на рис. 5.2.

Модель показывает, что управление автономным учреждени-ем в части прочей деятельности должно решать следующие во-просы:

• определять, какие объекты собственности в автономномучреждении могут быть объектом купли–продажи;

• определять цели прочей деятельности: что следует продатьи (или) приобрести; применительно к предмету исследова-

321

ния это следует представлять как определение возможно-стей автономного учреждения по реализации и (или) при-обретению тех или иных объектов собственности;

• устанавливать условия осуществления прочей деятельностии, в частности, условия приобретения и (или) продажи объ-ектов собственности, которые не противоречили бы общимусловиям осуществления прочей деятельности системой об-разования, устанавливаемым надсистемой, например, поло-жениям законодательства о закупках товаров, работ и услугдля государственных нужд;

• определять ресурсы и механизмы, которые использует авто-номное учреждение для осуществления приобретенияи (или) продажи объектов собственности;

• определять дополнительные ресурсы, которые используетавтономное учреждение, и механизмы их использованиядля приобретения и (или) продажи объектов собственности.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Автономное учреждение

27.01.200927.01.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

A2

NODE: TITLE: NUMBER:Прочая деятельностьA2.3

Дополнительные ресурсы и механизмы дляпрочей деятельности автономногоучреждения

Условия прочей деятельности,устанавливаемые органомуправления

Условия осуществленияпрочей деятельностиавтономного у чреждения

Ресу рсы и механизмы дляпрочей деятельностиавтономного у чреждения

Цели прочейдеятельностиавтономногоучреждения

Результат прочейдеятельностиавтономногоучреждения

Предмет трудапрочей деятельностиавтономногоучреждения

Условия приобретения объектасобственности, у станавливаемыеорганом у правления

Что нужноприобрести

Что нужнопродать

Приобретенныйобъектсобственности

Доход отпродажи объектасобственности

Условия приобретенияобъекта собственности

Условия продажи объектасобственности,устанавливаемые органомуправления

Ресу рсы и механизмы дляпродажи объекта собственности

Ресу рсы и механизмы дляприобретения объектасобственности

Дополнительные ресурсы и механизмы дляприобретения объекта собственности

Дополнительные ресурсы и механизмы дляпродажи объекта собственности

A2.3.1

Приобретение объекта

собственности

A2.3.2

Реализация(продаж а)объекта

собственности

Рис. 5.2. Модель процесса функционирования автономногоучреждения

322

В качестве цели осуществления прочей деятельности можнорассматривать необходимость получения доходов от продажи из-лишних или неиспользуемых в основной деятельности объектовсобственности или приобретение имущества, необходимого дляосуществления основной деятельности. Однако для практическойреализации такого подхода требуется установление критериев вы-бора таких объектов, разработки методологии обоснования ихненужности или необходимости для основной деятельности.

Продолжение декомпозиции процессов позволяет определитьвопросы, которые дополнительно должно решать управление ав-тономным учреждением как новым элементом системы образо-вания.

Включение в систему образования национальных (федераль-ных) университетов также может и должно вызвать определен-ные изменения в управлении образованием. На стадии разработ-ки идеи национального университета основной содержательнойего характеристикой предусматривались более высокие по срав-нению с другими вузами показатели качества осуществляемойобразовательной и научной деятельности. Поэтому его взаимо-связи и взаимоотношения с органами управления образованиемв рамках системы образования не должны были отличаться отвзаимосвязей и взаимоотношений обычных вузов. В то же времянациональный университет как вуз, осуществляющий образова-тельную деятельность признанного высшего качества, мог полу-чить в качестве элемента своего статуса ряд функций по управле-нию образовательной деятельностью в других вузах с целью по-вышения качества их деятельности путем распространения в нихрезультатов и опыта своей образовательной и научной деятель-ности. Таким образом, национальный университет мог стать дляэтих вузов своего рода органом функционального управления.

Эти возможности должны были сформировать новые взаи-мосвязи и взаимоотношения в системе образования, что можнонаглядно представить в виде модели процесса такого взаимодей-ствия (рис. 5.3).

323

Рис.5

.3.М

одел

ьпр

оцесса

фун

кцио

ниро

вани

яиуп

равл

ения

систем

ойоб

разова

ния

свк

люче

нием

вне

ена

цион

альн

огоун

ивер

ситета

324

Как показывает схема, введение в систему образования допол-нительного элемента, обладающего специфическими свойствами(в данном случае — возможностью формировать ресурсы для осу-ществления образовательными учреждениями образовательнойдеятельности), усложняет взаимодействие между элементами си-стемы. Взаимоотношения между органом управления образова-нием и образовательным учреждением остались прежними, чтовполне естественно, если национальным университетам не пере-даются от органа управления образованием отдельные функции.Взаимосвязи и взаимоотношения национального университетав системе образования несколько изменились.

Образовательное учреждение взаимодействует с националь-ным университетом посредством получения от него ресурсов дляосуществления образовательной деятельности, если такая функ-ция национальному университету предоставлена. Причем не про-сто их получает, что возможно и в рамках взаимодействия меж-ду образовательными учреждениями (например, обмен учебны-ми материалами), но получает в виде ресурса, обязательного дляиспользования.

В принципе, такое отношение предполагает дополнительнуюсвязь в виде установления национальным университетом условийдля осуществления образовательной деятельности образователь-ного учреждения, но на схеме эта связь не показана. В определе-нии, данном национальному университету, возможность установ-ления для образовательных учреждений условий осуществленияими образовательной деятельности хотя бы по отдельным обра-зовательным программам не предусматривалась. Национальныйуниверситет кроме обычных для образовательных учрежденийрезультатов должен создавать и передавать для использованиядругими вузами ресурсы для осуществления образовательной де-ятельности в виде, например, образовательных стандартов, обра-зовательных программ и иных материалов.

Орган управления образованием определяет условия функци-онирования национального университета, включая определениеспецифических условий его взаимоотношений с другими образо-

325

вательными учреждениями, такого статуса не имеющими. К томуже и ресурсное обеспечение этого университета осуществляетсяв ином порядке, нежели остальных учебных заведений.

Перечень связей, возникающих в управлении системой обра-зования в связи с включением в нее национальных университе-тов, и основное содержание этих связей представлены в табл. 5.3.В таблице содержательно раскрыты только те отношения, кото-рые возникают в связи с включением в систему нового элемента —национального университета.

Таблица 5.3. Характеристики управления системой образованияс включением в нее национального университета

Элементсистемы

образования

Определениеусловий

функционирования ресурсного обеспечения

Орган управ-ления образо-ванием

Органа управления об-разованием

Органа управления об-разованием

НУ по видам деятель-ности

НУ по видам деятель-ности

образовательная: усло-вия разработки и пере-дачи результатов рабо-ты ОУ

образовательная: ре-сурсы для разработкии передачи результатовработы ОУ

ОУ по видам деятель-ности

ОУ по видам деятель-ности

образовательная: усло-вия применения в обра-зовательной деятельно-сти результатов работыНУ

образовательная: ре-сурсы для примененияв образовательной дея-тельности результатовработы НУ

Установление инфор-мации, представляемойоргану управления повидам деятельности

326

Продолжение табл. 5.3Элементсистемы

образования

Определениеусловий

функционирования ресурсного обеспечения

НУ Подразделений НУ Распределение ресурс-ного обеспечения поподразделениям НУ

По видам деятельности Распределение ресурс-ного обеспечения НУ повидам деятельности

образовательная: опре-деление условий и по-рядка разработки и пе-редачи ОУ результатовработы НУ

ОУ Подразделений ОУ Распределение ресурс-ного обеспечения поподразделениям ОУ

ОУ по видам деятель-ности

Распределение ресурс-ного обеспечения ОУ повидам деятельности

образовательная: опре-деление условий ипорядка использо-вания материалов,полученных от НУ

Примечание: ОУ— образовательное учреждение; НУ— наци-ональный университет

Представленная модель управления системой образования от-ражает особую роль национального университета как центраподготовки учебных материалов, распространяемых на осталь-ные образовательные учреждения или на определенный их кругдля использования в образовательной деятельности. Схема бу-дет действовать, если такой порядок на самом деле будет преду-смотрен. Соответствующие решения об условиях его реализацииможно будет разрабатывать в соответствии с моделью. Если женациональный университет будет отличаться только измененным

327

порядком его ресурсного обеспечения, то и изменения в системеуправления будут касаться только ресурсного обеспечения, не за-трагивая функций определения условий функционирования на-циональных университетов и других образовательных учрежде-ний. В этом случае выделение университета в качестве новогоэлемента системы образования будет ненужным.

Моделирование показывает, что в случае включения в систе-му образования национального университета с указанными вы-ше характеристиками управление системой претерпит, точнее —должно претерпеть, определенные изменения.

В зависимости от особенностей функционирования и ресурс-ного обеспечения национального университета, органу управле-ния образованием необходимо будет устанавливать или разраба-тывать предложения об установлении для него:

• условий осуществления различных видов деятельности;• объемов и механизмов ресурсного обеспечения различных

видов деятельности;• условий взаимодействия национального университета по

различным видам деятельности с иными образовательны-ми учреждениями;

• условий функционирования своих подразделений в связис формированием национальных университетов;

• объемов и механизмов ресурсного обеспечения своих под-разделений в связи с формированием национальных уни-верситетов;

• результатов деятельности национальных университетовв части информации, представляемой ими органу управле-ния образованием.

Национальному университету необходимо будет определятьпорядок выполнения установленных органом управления обра-зованием условий функционирования и распределять ресурсы,выделяемые для выполнения этих условий. Кроме того — опре-делять порядок предоставления результатов своей работы для ис-пользования образовательными учреждениями и порядоктакого использования.

328

Несмотря на довольно пристальное внимание, проблемы ин-новационного процесса и инновационного развития системы рос-сийского образования представляются разработанными недоста-точно. Внедрение в деятельность образовательных учрежденийотдельных инноваций, реализация инновационных проектов от-раслевого характера, введение в оборот понятия ”инновационныйвуз“ — все это оставляет впечатление отдельных мероприятий, необеспечивающих в ожидаемом масштабе становления инноваци-онного процесса в образовании. Иными словами, инновации оста-ются явлением единичного характера, а не отличительной чертойроссийской системы образования. Отдельные результаты успеш-ного применения инноваций в образовании только подтверждаютэто предположение.

Для примера можно обратиться к понятию ”инновационныйвуз“ в представлении тех документов, которыми оно введено. Ин-новационным вузом может считаться учреждение высшего про-фессионального образования, прошедшее процедуру конкурсно-го отбора на право получения государственных субсидий с цельюреализации инновационных образовательных программ [133]. От-бор инновационных вузов должен осуществляться по двумкритериям:

• качество и результативность представленной инноваци-онной образовательной программы высшего учебногозаведения;

• существующее состояние инновационного потенциала выс-шего учебного заведения.

По сути дела, вуз может быть объявлен инновационным толь-ко по признаку наличия программы инноваций, оцененной на ста-дии отбора, и оценки потенциальных возможностей ее реализа-ции. Возможным вариантом такого выбора инновационных вузовможет стать неполучение запланированных в проекте результа-тов реализации такой программы.

С точки зрения экономики и управления вуз может рассмат-риваться в качестве инновационного при соблюдении рядаусловий.

329

• Вуз разработал инновационные образовательные програм-мы и готов их внедрять. Остается, правда, открытым вопросо том, что означает ”готов их внедрять“: приступил к внед-рению, внедрил в определенном объеме, принял программувнедрения или просто объявил о готовности внедрить и рас-полагает потенциалом для такого внедрения. Конкурс поотбору инновационных вузов предполагает представлениепрограммы создания и внедрения инновации, что оставля-ет в качестве условия отбора, по сути дела, представлениепрограммы (проекта) разработки и внедрения инноваций.

• Инновационный вуз осуществляет деятельность по созда-нию, внедрению и доработке в ходе внедрения образова-тельных программ, что оставляет открытым вопрос о ре-зультатах такого внедрения— в общем случае результатовреализации может вовсе не быть.

• Отобранный в результате конкурса в качестве инновацион-ного вуз сохраняет этот статус на период реализации инно-вационного проекта, т. е. достаточно ограниченное время;возможно, что в дальнейшем этот статус вузам присваи-ваться не будет; примером такого рода может служить вы-деление в 1995 г. категории ”ведущие вузы“, не получившейв дальнейшем развития.

Возможны и другие варианты и критерии отбора инноваци-онных образовательных учреждений, что требует как минимумформирования четкой позиции государства в этом вопросе на бо-лее или менее длительную перспективу, т. е. инновационной обра-зовательной политики, чего до настоящего времени не сделано.

Управление современным образованием, несмотря на рядпредложенных подходов к его совершенствованию и неоднократ-ное упоминание необходимости учета фактора инновационно-сти [10,54,67,71,162, и др.], не дает, с нашей точки зрения, отве-та на вопрос, каким образом этот фактор должен учитываться.Развитие инновационной деятельности, как необходимой состав-ляющей функционирования системы образования, не определенов качестве приоритетной цели управления образованием и госу-

330

дарственной образовательной политики, на что обращалось вни-мание в ряде работ [26,27,166].

Основной содержательной характеристикой инновационноговуза являются разработка и реализация новых образовательныхпрограмм в рамках соответствующих инновационных проектов.Исходя из этого, можно полагать, что его взаимосвязи и взаимо-отношения с органами управления образованием в рамках систе-мы образования не будут отличаться от взаимосвязей и взаимоот-ношений обычных вузов. Единственное отличие, которое можеткак-то повлиять на организацию управления— это выделение ин-новационному вузу целевых средств для реализации инновацион-ного образовательного проекта. Однако это обстоятельство мож-но отнести к ресурсному обеспечению деятельности этого вузаи установлению для него дополнительных условий функциони-рования в части реализации инновационного образовательногопроекта и расходования выделяемых на эти цели средств. Ре-зультаты инновационной деятельности вуза используются, глав-ным образом, в нем же самом, а распространение их в системеобразования является отдельной задачей, до настоящего временив масштабах системы образования не решенной1.

Функциональное моделирование показывает отношения инно-вационного вуза как с органом управления, так и с иными вуза-ми по распространению результатов выполнения инновационныхпроектов. Модель управления образованием с включением в нееинновационного вуза представлена на рис. 5.4. Введение в систе-му образования дополнительного элемента, обладающего неко-торыми специфическими свойствами в виде реализации инно-вационного проекта, практически не усложняет взаимодействиямежду элементами системы. Взаимоотношения между органомуправления образованием и образовательным учреждением оста-лись прежними, взаимоотношения с инновационным вузом по-вторяют взаимоотношения с обычным вузом, что не позволяетожидать изменения системы.

1Можно добавить, что и не решаемой.

331

Рис.5

.4.С

хемауп

равл

ения

систем

ойоб

разова

ниясвк

люче

нием

вне

еин

нова

цион

ного

вуза

332

Образовательное учреждение не взаимодействует с инноваци-онным вузом посредством получения от него ресурсов для осу-ществления образовательной деятельности, как в случае с нацио-нальным университетом, если такие функции предусматривают-ся статусом этих учреждений, что, с нашей точки зрения, былобы целесообразно. Разумеется, это не означает, что такое взаи-модействие невозможно, однако его формального установленияуправлением системой образования не предусматривается.

В то же время инновационный вуз в рамках обычных дляобразовательных учреждений результатов должен выдавать ор-гану управления образованием информацию о ходе реализацииинновационного проекта и полученных при этом инновационныхрезультатах. Однако этот информационный поток не выходит зарамки результатов деятельности вузов, участвующих, например,в реализации научных проектов или проектов по реализации Фе-деральной целевой программы развития образования (ФЦПРО).

Орган управления образованием определяет условия функци-онирования инновационного вуза, включая определение специ-фических условий реализации инновационных проектов. Ресурс-ное обеспечение инновационного вуза осуществляется в обычномдля вуза порядке за исключением выделения в определенном по-рядке специальных средств для реализации инновационного про-екта, что также не выходит за рамки обычной практики проект-ного финансирования.

Анализ изменений в управлении системой образования в свя-зи с включением в нее инновационного вуза показывает, что инно-вационный вуз является обычным вузом, реализующим иннова-ционный образовательный проект. И такое положение будет дей-ствовать, если не будет предусмотрено иной роли инновацион-ного вуза по аналогии с национальными университетами. Еслиже инновационный вуз будет отличаться только измененным по-рядком его ресурсного обеспечения для реализации конкретногопроекта, названного инновационным, то изменения в управлениибудут касаться только условий реализации и ресурсного обеспе-чения этого конкретного проекта. В этом случае выделение инно-

333

вационного вуза в качестве нового элемента системы образованиястановится ненужным.

Основываясь на результатах проведенного моделирования,можно сделать вывод о том, что создание в системе образованияэлементов с новыми специфическими свойствами, предусмотрен-ное программными документами, не обязательно ведет к необ-ходимости изменения управления. С другой стороны, изменениеуправления становится настоятельно необходимым, если свойствановых форм образовательных организаций носят характер функ-ционального управления для обычных образовательных органи-заций и (или) результаты их деятельности являются ресурсом,обязательным для использования другими образовательными ор-ганизациями.

Изменения в управлении образованием при этом выражаютсяв необходимости определения не только условий функциониро-вания новых форм организаций и их ресурсного обеспечения, нои изменения условий функционирования и ресурсного обеспече-ния тех образовательных организаций, которые должны в изме-нившихся условиях использовать результаты деятельности ста-тусных учебных заведений. Результаты деятельности образова-тельных организаций также должны меняться. Информацияо состоянии их деятельности должна дополняться сведениямио результатах и ходе выполнения новых функций.

5.2. Управление сетевым взаимодействиемобразовательных учреждений

Одной из важных проблем модернизации образования в на-стоящее время является организация сетевого взаимодействияобразовательных учреждений при осуществлении ими образова-тельной деятельности. Такое взаимодействие позволяет обеспе-чить существенное расширение возможностей для учащегося попостроению индивидуальных образовательных траекторий путемобучения в различных образовательных учреждениях по отдель-ным, выбранным самим учащимся образовательным программам

334

в ходе получения образования определенного уровня. Сетевоевзаимодействие также является средством совместного исполь-зования материальных объектов образовательными учреждени-ями для проведения занятий, например, в рамках профильногообучения в старших классах общеобразовательной школы.

Сетевое взаимодействие описывается как обеспечение различ-ными образовательными учреждениями единства образователь-ного процесса для каждого обучающегося независимо от выбран-ной им или сформированной для него образовательной траек-тории.

Наиболее наглядно сетевое взаимодействие отражаетсяв модели распределенного обучения, разработанной для высше-го образования [11, 12, 31], и в моделях непрерывного образова-ния [94,109,183, и др.]. Распределенное обучение строится на сле-дующих основных положениях.

• Возможность получения единого (одного, по одной специ-альности или направлению) образования посредством од-новременного в течение одного учебного периода изученияразличных учебных дисциплин, объединенных одной специ-альностью или направлением, в различных вузах.

• Возможность выбора альтернативных вариантов формиро-вания набора изучаемых дисциплин по некоторым критери-ям, например— по цене обучения, месту обучения, формепреподавания, преподавателю и т. п.

• Наличие различных форм доступа обучающихся к получе-нию образовательных услуг.

Единственным ограничивающим условием к построениюиндивидуальной траектории распределенного обучения являет-ся удовлетворение требованиям к общему объему, качеству и со-ставу получаемых образовательных услуг с точки зрения их со-ответствия действующему стандарту высшего образования илииному документу, определяющему параметры образования, ко-торое подтверждается документально.

Распределенный университет рассматривается как системаполучения образования последовательно и (или) параллельно

335

в различных учебных заведениях или их территориально обособ-ленных структурных подразделениях [11,12]. Схема организациираспределенного обучения представлена на рис. 5.5.

Абитуриент

Вуз 1

Вуз 2Вуз 1

Вуз 1

Вуз 2

Вуз 3

Выпускник

1-й курс 2-й курс 3-5(6)-й курс

Рис. 5.5. Схема организации распределенного обучения в вузах

Как показано на схеме, абитуриент поступает на конкретнуюспециальность или направление обучения в Вуз 1 и определяетнабор дисциплин в рамках первого курса учебной программы поспециальности, которые и будет изучать в данном вузе и в дру-гих учебных заведениях. После годовой аттестации студент пере-ходит на второй курс и таким же образом определяет, в каком извузов он будет изучать те или иные дисциплины. По окончанииобучения и проведении итоговой аттестации студент получает ди-плом с указанием вузов и изученных в них дисциплин.

На схеме в качестве временного отрезка обучения выбран курсили один учебный год, однако возможно деление процесса обуче-ния на семестры, триместры или даже месяцы. Вопрос состоитв согласованном взаимодействии вузов-участников процесса обу-чения, в единой системе управления распределенным образова-тельным процессом, включая процесс взаимодействия вузов.

В принципе, возможность реализации индивидуального учеб-ного плана для студента существует в практике сочетания обу-чения одновременно по нескольким программам, например— по-лучение второго высшего образования, или сочетания обученияс работой. Для реализации такого сочетания предусмотрено ин-дивидуальное планирование обучения студентов, включающее

336

в себя не только свободное посещение занятий, но также индиви-дуальные сроки проведения текущих аттестационных мероприя-тий, сдачи экзаменов и зачетов по каждому предмету. Это плани-рование оформляется в виде графика, согласованного с препода-вателями соответствующих дисциплин. Однако такое построениеучебного процесса, хотя и содержит в себе определенные элемен-ты распределенного обучения, таковым не является, посколькуучебный процесс не предполагает изучения отдельных учебныхпредметов в разных учебных заведениях в рамках единого обра-зовательного процесса.

Распределенным обучением можно считать такую организа-цию образовательного процесса, отдельные части которого реа-лизуются в разных вузах, предоставляющих студентам возмож-ность свободного перемещения между ними по индивидуальнойобразовательной траектории, включая и виртуальное перемеще-ние в режиме дистанционного или удаленного обучения.

Для успешной реализации указанных принципов распреде-ленного обучения необходимо решение следующих вопросов.

• Отработка процедуры зачета учебных дисциплин, пройден-ных студентами в различных высших учебных заведениях.

• Отработка процедуры зачисления студента в несколько ву-зов на время изучения отдельных учебных дисциплин присохранении за ним основного места обучения2, т. е. местав том вузе, в который он поступил на обучение.

• Решение проблемы финансирования распределенного обу-чения студентов.

Важнейшим условием осуществления распределенного обу-чения является сопряженность реализуемых в различных вузахобразовательных программ. Эти программы должны позволятьформировать различные варианты индивидуальных учебныхпланов таким образом, чтобы совокупность полученных знанийпозволяла студенту пройти итоговую аттестацию и получить ди-

2Причем в общем случае возможен вариант, при котором студент будетчислиться в одном вузе, не изучая в нем ни одной учебной дисциплины.

337

плом о присвоении соответствующей квалификации. Иными сло-вами, чтобы набор различных программ соответствовал опреде-ленному образовательному стандарту.

В настоящее время решения о перезачете изученных дисци-плин принимается руководителем учебного заведения на основеанализа документов, подтверждающих достигнутый студентомуровень образования и факт изучения дисциплин, заявленныхк перезачету. Основанием для отказа в перезачете может слу-жить объем часов соответствующей дисциплины в другом вузе,если он составляет менее определенной доли от часов преподава-ния этой дисциплины в данном вузе, т.е. решение принимается наоснове учета трудоемкости дисциплины. Такой подход вплотнуюпримыкает к системе кредитов, но все же не содержит установ-ленных и обязательных правил и процедур [11].

Конкретная реализация распределенного обучения возможнав следующих формах.

• Через создание ассоциации высших учебных заведений,принявших решение осуществлять совместно образователь-ный процесс, признавать взаимно учебные курсы и итогиаттестации учащихся при их переходе из вуза в вуз в рам-ках этой ассоциации, распределять полученные доходы.

• Создание специализированной организации, организующейсвободное перемещение студентов между учебными заведе-ниями для изучения выбранных дисциплин, прохожденияаттестации и получения диплома о высшем образовании,получающей доходы от этой деятельности и распределяю-щей их между участниками процесса обучения. При этомтакже необходимы определенные соглашения между вуза-ми для обеспечения реализации распределенного обучения.

• Законодательным установлением набора процедур, обеспе-чивающих реализацию распределенного обучения во всехили в некоторых образовательных учреждениях.

Рассмотрим управление распределенным обучением на основефункционального моделирования, перейдя непосредственно к ос-новным процессам внутри него (рис. 5.6).

338

USED

AT:

AUTH

OR

: С

ерге

й Бе

ляко

вD

ATE

:R

EV:

PRO

JEC

T: Р

аспр

едел

енно

е об

учен

ие в

вуза

х

01.0

4.20

0801

.04.

2008

NOTE

S: 1

2 3

4 5

6 7

8 9

10

WO

RKI

NGD

RAF

TR

EC

OM

MEN

DED

PUBL

ICAT

ION

RE

ADER

DAT

EC

ONT

EXT:

A-0

NOD

E:

TITL

E:

NUM

BER

:О

сущ

еств

лени

е ра

спре

деле

нног

о об

учен

ия в

вузе

(вуз

ах)

A0

Мех

аниз

мы

и р

есур

сы р

аспр

едел

енно

го о

буче

ния

Усло

вия

осущ

еств

лени

я ра

спре

деле

нног

о об

учен

ия

Абит

урие

нт

Выпу

скни

к

Сту

дент

Сту

дент

Сту

дент

, про

долж

ающ

ийоб

учен

ие

Уста

новл

ение

усло

вий

пост

упле

ния

на р

аспр

едел

енно

еоб

учен

ие

Уста

новл

ение

усл

овий

осущ

еств

лени

яра

спре

деле

нног

ооб

учен

ия

Уста

новл

ение

усл

овий

конт

роля

рез

ульт

атов

расп

реде

ленн

ого

обуч

ения

Ресу

рсы

-1

Ресу

рсы

-2

Ресу

рсы

-3

Инф

орма

ция

опр

ием

е

Инф

орма

ция

об о

буче

нии

Инф

орма

ция

око

нтро

лере

зуль

тато

воб

учен

ия

A10р

.Упра

влен

иера

спре

деле

нны

моб

учен

ием

A20р

.

Прие

м н

а об

учен

ие

A30р

.

Проц

есс

обуч

ения

A40р

.

Атте

стац

ия(к

онтр

оль

резу

льта

тов)

Рис

.5.6.П

роце

ссра

спре

деле

нногооб

учен

иявву

зе(вузах

)

339

Поскольку распределенное обучение представляет собой реа-лизацию образовательного процесса, то и модель управления имв целом повторяет модель управления высшим образованием какпроцессом. Это не позволяет на данном уровне декомпозиции вы-делить характерные особенности данного процесса. Можно лишьотметить, что распределенное обучение, очевидно, может отли-чаться от ”обычного“ по содержанию своих процессов, что можнорассмотреть на примере приема на обучение (рис. 5.7). Особен-ностью модели является отображение формального зачисленияабитуриента на обучение в один, так называемый ”основной“ вуз,но прохождение обучения одновременно в нескольких вузах.

На стадии приема на обучение происходит реализация трехосновных процессов.

• Собственно зачисление в основной вуз в установленном по-рядке, например по результатам ЕГЭ с проведением допол-нительных приемных испытаний.

• Составление индивидуального учебного плана студента, за-численного в основной вуз; план предусматривает обучениестудента по отдельным специальностям в иных, выбранныхстудентом или доступных для распределенного обучениявузах в соответствующей форме.

• Согласование с выбранными вузами параметров обучениястудента, обозначенное на схеме как прием на обучение в вузв соответствии с индивидуальным планом.

Поэтому зачисленный на распределенное обучение в основномвузе абитуриент становится студентом только при условии раз-работки согласованного с вузами-участниками индивидуальногоплана его обучения и формализованного в той или иной фор-ме зачисления на обучение в эти вузы. План становится однимиз главных условий выполнения приема, а для реализации свя-занных с планом процессов требуется структура, осуществляю-щая его разработку и согласование посредством взаимодействияс другими вузами. В результате в процедуре приема на обучениевыявляются дополнительные процессы, требующие управления иотсутствующие в рамках обычного, нераспределенного обучения.

340

US

ED

AT

:AU

THO

R:

Сер

гей

Бел

яков

DA

TE:

RE

V:P

RO

JEC

T:

Рас

пред

елен

ное

обуч

ение

вву

зах

02.0

4.20

0802

.04.

2008

NO

TES

: 1

2 3

4 5

6 7

8 9

10

WO

RK

ING

DR

AFT

RE

CO

MM

EN

DE

DP

UB

LIC

ATIO

N

RE

ADE

RD

ATE

CO

NT

EXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE

:N

UM

BE

R:

При

ем н

а о

буче

ние

A2

Уст

анов

лени

е ус

лови

й по

ступ

лени

я на

рас

пред

елен

ное

обуч

ение

Рес

урсы

-1

Сог

ласо

вани

е

Абит

урие

нт

Инф

орм

ация

опр

ием

е

Сту

дент

Инд

ивид

у-ал

ьны

й пл

ан

Сог

ласо

вани

е

A10р

.

При

ем н

а об

учен

иев

"осн

овно

й" в

уз

A20р

.Сос

тавл

ение

инди

виду

альн

ого

план

а об

учен

ия

A30р

.

При

ем н

а об

учен

иев

Вуз

-2 в

соот

ветс

твии

син

диви

дуал

ьны

мпл

аном

об

учен

ия

A40р

.

При

ем н

а об

учен

иев

Вуз

-3 в

соот

ветс

твии

син

диви

дуал

ьны

мпл

аном

об

учен

ия

Рис.5

.7.М

одел

иров

ание

проц

есса

прие

мавву

зна

расп

реде

ленн

оеобуч

ение

341

Длительность процедуры согласования определяется макси-мальным временем согласования плана с отдельными вузами(tсогл. = max(ti), где i—число вузов, участвующих в организациираспределенного обучения). Функции, выполняемые этой струк-турой, определяются условиями, установленными в рамкахуправления распределенным обучением для осуществления взаи-модействия с вузами-участниками. Затраты ресурсов для выпол-нения процессов определяются числом студентов, числом вузов,с которыми необходимо согласовывать учебные планы, и други-ми факторами. При необходимости потребность в ресурсах на этицели может быть определена в рамках дальнейшей декомпозициипроцессов приема в вузы–участники распределенного обучения.

В том случае, если вузы или даже один из них отказываетв согласовывании индивидуального плана обучения, абитуриентне может быть принят на распределенное обучение. Решение дан-ной проблемы возможно двумя путями: либо абитуриент не за-числяется в основной вуз, либо изменяются его требования к обу-чению, а процедура согласования плана повторяется.

Анализ модели показывает, что зачисление в основной вуз неявляется необходимым элементом распределенного обучения, по-скольку прием на обучение осуществляется в несколько вузов наразные учебные дисциплины. Выбор из них одного основного со-держания процесса не изменяет, а определяет лишь местонахож-дение той структуры, которая занимается формированием инди-видуального учебного плана студента.

Такая структура может быть создана как в виде формализо-ванного подразделения в любом вузе-участнике распределенногообучения, во всех из них, вне вузов в виде элемента инфраструк-туры, осуществляющего согласование предпочтений абитуриен-та (спроса) с возможностями (предложением) вузов, либо вообщене создаваться, если всю работу по составлению и согласованиюплана своего обучения возьмет на себя сам студент. Получениеобразования при этом может быть трансформировано в ”собира-ние“ комплекта получаемых образовательных услуг, признавае-мого в качестве полученного образования по определенному на-

342

правлению (специальности). Другой вопрос, каким должен бытьэтот набор учебных предметов с точки зрения содержания и по-следовательности изучения тех или иных дисциплин. Но это ужепроблема содержания образования, его стандартизации и оценки.

Основные функции управления распределенным обучениемприведены в табл. 5.4.

Таблица 5.4. Основные функции управления образованием вусловиях распределенного обучения

ПроцессФункции управления

Условияосуществления Ресурсное обеспечение

Прием на обу-чение

Установление условийприема на распределен-ное обучение

Ресурсное обеспечениеприема на распределен-ное обучение

Разработка ин-дивидуальногоплана обучения

Установление условийразработки индивиду-ального плана обуче-ния студента

Ресурсное обеспечениеразработки индивиду-ального плана обуче-ния студента

Обучениев различныхвузах

Установление условийдля распределенногообучения студентав нескольких вузах

Ресурсное обеспечениераспределенного обуче-ния студента в несколь-ких вузах

Проведениеаттестации,контролярезультатовобучения в раз-личных вузах

Установление условийпроведения аттестации(контроля результатовобучения) студентав нескольких вузах

Ресурсное обеспечениепроведения аттестации(контроля результатовобучения) студентав нескольких вузах

Моделирование процессов обучения и проведения аттестацииобучающихся в рамках распределенного обучения также выявля-ет некоторые особенности этих процессов и, соответственно, поз-воляет определить основные задачи управления ими. Это отно-сится к определению условий обучения студента, обучающегосяв вузе на распределенной основе, порядку проведения его атте-стации и зачета результатов аттестации в основном вузе и др.

343

На основе моделирования можно определить возможные ме-ханизмы финансирования распределенного обучения, если оноосуществляется не за счет средств самого студента или его се-мьи, а также оценить потребности в финансировании распреде-ленного обучения. Особенно наглядно подходы к решению во-просов финансирования сетевого взаимодействия образователь-ных учреждений можно представить на основе моделированияпрофильного обучения в старших классах общеобразовательнойшколы.

Для уровня общего образования сетевое взаимодействие при-обретает актуальность для решения проблем, связанных с обуче-нием по профильным (элективным) курсам. Структурно процесстакого обучения во многом аналогичен распределенному обуче-нию и может строиться на основе его схемы, представленной нарис. 5.5.

Процесс взаимодействия образовательных учреждений можетхарактеризоваться следующими основными чертами:

• в результате процесса учащийся получает одно образование;• профильные (элективные) курсы являются обязательными

элементами единого образовательного процесса;• обучение по профильным (элективным) курсам может осу-

ществляться в любом образовательном учреждении, в кото-ром эти курсы преподаются;

• полученные по профильным курсам знания, умения и навы-ки оцениваются по месту их получения (или иным образом;важно, что эти курсы идут в зачет для получения одногообразования, подтверждаемого соответствующим доку-ментом).

При этом вариант выбора того или иного курса из списка обя-зательных может быть любым.

Сетевое взаимодействие в общем образовании, таким образом,может быть сведено к обеспечению обучения не только в основ-ном образовательном учреждении, но и в любом необходимом илидоступном по тем или иным признакам для учащегося учебномзаведении, в котором преподается профильный курс. В данной

344

работе не рассматриваются проблемы построения самого учебно-го процесса, сопряжения занятий по времени и другим факторам,а рассматривается только организация сетевого взаимодействияобразовательных учреждений и управление им. В самом общемвиде этот процесс представлен на схеме (рис. 5.8).

По сути дела, процесс сетевого взаимодействия образователь-ных учреждений представляется состоящим из трех основныхподпроцессов:

• обучение по основным образовательным программам в ос-новном образовательном учреждении, в котором будет вы-даваться документ о получении образования соответствую-щего уровня; соответственно, результат функционированиясистемы— выпуск ”учащегося обученного“ —происходит изэтого образовательного учреждения;

• обучение по профильным и (или) элективным курсам, осу-ществляемое в другом образовательном учреждении в до-полнение к получению образования в основном учебном за-ведении;

• переход, физическое перемещение учащегося между образо-вательными учреждениями (из основного в дополнительноеи обратно).

Соответственно, перед управлением образованием в услови-ях сетевого взаимодействия возникает необходимость управлятьдополнительно двумя процессами: обучением учащихся из однихучебных заведений по профильным курсам в других образова-тельных учреждениях и передвижением учащихся между основ-ным и дополнительным образовательными учреждениями, при-чем в рамках образовательных процессов, осуществляемых этимиучреждениями. Иными словами, во время передвижения в другоеобразовательное учреждение и обратно учащиеся не предостав-лены сами себе, а находятся в рамках образовательного процес-са, и учебное заведение несет за них ответственность. Основныефункции управления образованием в условиях сетевого взаимо-действия учреждений общего образования с учетом указанныхобстоятельств представлены в табл. 5.5.

345

US

ED

AT

:AU

THO

R:

Сер

гей

Бел

яков

DA

TE:

RE

V:P

RO

JEC

T:

Set

evoe

15.0

4.20

0815

.04.

2008

NO

TES

: 1

2 3

4 5

6 7

8 9

10

WO

RK

ING

DR

AFT

RE

CO

MM

EN

DE

DP

UB

LIC

ATIO

N

RE

ADE

RD

ATE

CO

NT

EXT

:

A-0

NO

DE

:TI

TLE

:N

UM

BE

R:

Осу

щес

твле

ние

обра

зова

тель

ного

про

цесс

а в

усло

виях

сет

евог

о в

заим

одей

стви

яоб

разо

вате

льны

х уч

реж

дени

йA

0

Усл

овия

осу

щес

твле

ния

обра

зова

тель

ного

про

цесс

ав

рам

ках

сете

вого

вза

имод

ейст

вия

Рес

урсы

для

осу

щес

твле

ния

обра

зова

тель

ного

про

цес

са в

усло

виях

сет

евог

о вз

аим

одей

стви

я

Уча

щий

сяУ

чащ

ийся

обуч

енны

й

Уча

щий

ся

Уча

щий

ся

Уча

щий

ся п

осле

обуч

ения

по

элек

тивн

ому

курс

у

Уча

щий

ся п

осле

обуч

ения

по

элек

тивн

ому

курс

у

A10р

.Об

учен

ие п

оос

новн

ому

курс

у

A20р

.

Пер

еход

воб

разо

вате

льно

еуч

реж

дени

е д

ляоб

учен

ия п

о эл

екти

вном

уку

рсу

A30р

.

Об

учен

ие п

оэл

екти

вном

у ку

рсу

A40р

.

Пер

еход

воб

разо

вате

льно

еуч

реж

дени

е д

ляоб

учен

ия п

о ос

новн

ому

курс

у

Рис.5

.8.О

снов

ныеви

дыде

ятел

ьности

,осуществ

ляем

ыевра

мка

хсетево

говзаи

мод

ействи

яоб

разова

тель

ныхуч

режде

нийоб

щегооб

разова

ния

346

Таблица 5.5. Функции управления образованием в условияхсетевого взаимодействия образовательныхучреждений

ПроцессФункции управления

Условияосуществления

Ресурсноеобеспечение

Осуществлениеосновногообучения

Установление условийосуществления обуче-ния по основным про-граммам

Ресурсное обеспечениеобучения по основнымпрограммам

Осуществлениеэлективногообучения

Установление условийосуществления обуче-ния по элективнымпрограммам

Ресурсное обеспечениеэлективного обучения

Осуществлениеперехода учаще-гося между об-разовательнымиучреждениями

Установление условийперехода учащегосямежду образователь-ными учреждениями

Ресурсное обеспечениеперехода учащегосямежду образователь-ными учреждениями

Представление сетевого взаимодействия в виде определенно-го набора процессов позволяет также определить требующие ре-шения задачи его финансового обеспечения. Основополагающеетребование к такому обеспечению заключается в создании фон-дов денежных средств, из которых эта совокупность процессовдолжна и может финансироваться и в котором должны бытьпредусмотрена расходы, связанные с:

• обучением в основном образовательном учреждении;• переходом (перемещением) обучающегося между образова-

тельными учреждениями;• обучением в образовательном учреждении по профильному

курсу.Финансирование основного образования осуществляется, в об-

щем случае, в действующем порядке из бюджета муниципальногообразования (учредителя), в котором находится образовательноеучреждение. Никаких изменений этого процесса в рамках сетево-

347

го взаимодействия не требуется, за исключением возможного из-менения порядка определения объема финансирования в связи стем, что некоторое число учащихся определенную часть учебноговремени не будут обучаться в данном образовательном учрежде-нии, что, возможно, должно привести к некоторому уменьшениюфинансирования пропорционально:

• величине контингента учащихся, проходящих профильноеобучение в другом образовательном учреждении;

• времени обучения этих учащихся по профильным дисци-плинам в другом образовательном учреждении.

Величина изменения (уменьшения) финансирования будетопределяться действующим порядком определения финансиро-вания и, вероятнее всего, будет незначительной. Ее расчет пред-ставляется проблемой, скорее, технической и может быть проил-люстрирован формулой

∆Ф = f(N1, t1),

где ∆Ф—изменение объема финансирования основного образова-тельного учреждения; N1 —численность учащихся, проходящихобучение по профильным курсам в других образовательных учре-ждениях; t1 — учебное время профильных курсов. Даже если всеучащиеся 10–11 классов (примерно 18% учащихся образователь-ного учреждения) будут проходить профильное обучение в дру-гих учебных заведениях, изменение расчетного контингента уча-щихся основного образовательного учреждения с поправкой навремя профильного обучения не превысит

∆N =N1

N· t1

t= 0,18 · t1

t,

где ∆N —изменение контингента учащихся; N —контингент уча-щихся образовательного учреждения; t—фонд учебного време-ни учащихся 10–11-х классов. Поскольку t1 < t, то изменениеконтингента учащихся будет меньше доли численности учащих-ся 10–11-х классов в общем контингенте учащихся ”основного“

348

образовательного учреждения, т. е. для данного случая не пре-высит 18% (на практике будет существенно меньше). Еслипредположить, что профильному обучению будет отведено 20%учебного времени, то общее изменение расчетного контингентасоставит не более 3,6% (0,18× 0,2).

Кроме того, следует учесть, что объем финансирования об-разовательного учреждения, по разным оценкам, зависит от чис-ленности учащихся на 40–60% [74]. Следовательно, в этих предпо-ложениях общее изменение финансирования при учете профиль-ного обучения в других образовательных учреждениях составитне более 1,4–2,2% (0,18×0,2×0,4−0,18×0,2×0,6), а на практике,с нашей точки зрения, эта величина может быть и еще меньше.В принципе, таким изменением (уменьшением) финансированияможно пренебречь и в практической деятельности его не учи-тывать.

Моделирование процесса сетевого взаимодействия учрежде-ний общего образования позволяет не только определить ос-новные функции, которые должны реализовываться управлени-ем образованием, но и выявить проблемы финансирования это-го процесса. В самом деле, если финансирование образователь-ного процесса в основном учреждении осуществляется в рамкахдействующего порядка финансирования образования, то два дру-гих процесса требуют выделения дополнительных ресурсов. Рас-смотрим вопросы их финансирования более подробно, посколькуопределение порядка ресурсного обеспечения, включая и финан-сирование, также относится к функциям управления.

Финансирование перехода учащихся между учебными заве-дениями может осуществляться посредством выделения соответ-ствующих сумм образовательному учреждению, в котором уча-щиеся получают основное образование. Основной целью расходо-вания средств на этом этапе процесса сетевого взаимодействия,вероятнее всего, является оплата труда и, при необходимости,проезда работников образовательного учреждения, сопровожда-ющих передвижение обучающихся между образовательнымиучреждениями. Кроме того, основным фактором определения ве-

349

личины и направлений расходования средств является способ пе-редвижения учащихся, включая необходимость их подвоза на об-щественном транспорте или транспорте образовательного учре-ждения, в т. ч. арендуемом. Следует учитывать возможность про-фильного обучения учащихся в разных образовательных учре-ждения, включая вариант, при котором каждый такой учащийсяпосещает свое отдельное образовательное учреждение. На прак-тике такой вариант можно отнести лишь к теоретически возмож-ным, но для общего случая нужно рассматривать именно его.

Затраты на перемещение учащихся будут определяться такжетакими характеристиками профильных образовательных учре-ждений, как удаленность от основного образовательного учре-ждения и возможные варианты транспортной доступности. В об-щем случае эти факторы прямо определяют величину затрат.

Величина потребности в средствах будет определяться общимсоотношением

Фпер =n∑

i=1

f(t1, Ti),

где Фпер —финансирование перемещения учащихся между обра-зовательными учреждениями (основным и профильным);n—число профильных образовательных учреждений; t— времяперемещения между образовательными учреждениями и продол-жительность занятий в профильном образовательном учрежде-нии; T — транспортные расходы на перемещение учащихся в про-фильное образовательное учреждение и обратно.

Общий смысл выражения состоит в том, что расходы опре-деляются суммой расходов по различным вариантам перемеще-ния учащихся между различными же образовательными учре-ждениями, осуществляющими профильное обучение. Общий под-ход определения величины расходов — метод прямого счета, т. е.учет всех необходимых для перемещения расходов в зависимо-сти от конкретных вариантов реализации этого перемещения, ккоторым могут быть отнесены:

350

• оплата труда лиц, сопровождающих учащихся на пути изосновного образовательного учреждения в профильноеи обратно (ЗПпер);

• транспортные расходы по перемещению учащихся из основ-ного образовательного учреждения в профильноеи обратно (T ).

С учетом того обстоятельства, что может иметь место некото-рое число групп учащихся, которые нужно перемещать в разныеобразовательные учреждения профильного обучения и обратно,общие расходы на перемещение могут определяться выражением

Фпер =n∑

i=1

(Зперi + Ti),

где n—число групп учащихся, посещающих разные учрежденияпрофильного обучения. ЗПпер может определяться исходя из до-ли рабочего времени, затрачиваемого на перемещение учащихсяи их ожидание, в фонде рабочего времени при полной занятости(ti/tсм) и ставки оплаты труда работника по соответствующейдолжности. В качестве рабочей гипотезы, нуждающейся в прак-тической проверке, можно предположить, что расходы на эти це-ли будут примерно соответствовать указанному выше сокраще-нию финансирования вследствие введения профильного обуче-ния. Поэтому возможно, по всей видимости, осуществлять расхо-ды по перемещению учащихся в пределах средств, выделяемыхосновному образовательному учреждению в порядке общего фи-нансирования его деятельности.

Наибольшую сложность представляет собой задача финанси-рования обучения в профильном образовательном учреждении.Ее решение определяется, главным образом, такой характеристи-кой профильного образовательного учреждения, как принадлеж-ность к тому или иному бюджету, т. е. учредителем, финанси-рующим деятельность учреждения, а также формой собственно-сти — государственное (муниципальное) оно или негосударствен-ное. Связано это со следующими обстоятельствами.

351

• Профильное обучение является неотъемлемой частью об-щего образования, которое является общедоступным и бес-платным и, следовательно, должно обеспечиваться бюджет-ным финансированием.

• Бюджетные средства в форме финансирования может по-лучать только бюджетное учреждение, причем только избюджета своего учредителя.

• Для обучения учащихся не по месту основного обучениясредства из муниципального бюджета могут быть выделенытолько в том случае, если профильное обучение будет осу-ществляться в образовательном учреждении того же муни-ципального образования, что может рассматриваться какчастный случай. Во всех остальных случаях бюджетныесредства могут быть переданы (перечислены) образователь-ному учреждению в форме оплаты образовательных услуг,т. е. на основе контракта.

С учетом этих обстоятельств обучение в профильных учеб-ных заведениях может быть организовано на различной основес использованием различных схем организации. Более подробноэтот вопрос описан в работе автора [23].

Таким образом, применение функционального моделированияпозволяет не только определить управленческие действия, кото-рые необходимо предпринимать при изменениях в системе обра-зования, но и определять направления совершенствования меха-низмов их ресурсного обеспечения, а также оценивать затратына реализацию этих изменений.

5.3. Апробация моделей и оценка последствийсовершенствования управления образованием

Апробация предложенных подходов к совершенствованиюуправления образованием проводится путем моделирования из-менения управления и оценки получаемых результатов вслед-ствие изменения системы образования. В качестве примера ис-пользовано создание федеральных университетов — высших

352

учебных заведений, призванных обеспечить высокий уровень об-разовательного процесса, исследовательских и технологическихразработок [128].

Первоначально предполагалось, что федеральные универси-теты будут отличаться от традиционных вузов особой модельюуправления и системой финансирования. Вокруг них должна бу-дет сформироваться сеть технопарков, венчурных производстви т. д., а в их структуру вольются научные организации, как от-раслевые, так и академические. Главное отличие федеральныхуниверситетов, как предполагалось, будет состоять в том, чтов них во многом иначе будет организован сам образовательныйпроцесс, поскольку эти университеты смогут самостоятельно раз-рабатывать образовательные стандарты. Качество обученияв них должно ориентироваться на самые передовые образова-тельные центры мира [85]. На сегодняшний день статус этих уни-верситетов определен в общих чертах, вопросы управления имив составе системы образования требуют своего решения.

В соответствии с изменениями образовательного законода-тельства [135] федеральные университеты должны создаватьсяв форме автономного учреждения, в том числе на базе госу-дарственных высших учебных заведений, находящихся в веде-нии Российской Федерации, и научных организаций, находящих-ся в ведении федеральных органов исполнительной власти, госу-дарственных академий наук, их региональных отделений, Прави-тельством Российской Федерации по решению Президента Рос-сийской Федерации. Развитие федеральных университетов осу-ществляется в рамках программ, одобренных ПравительствомРоссийской Федерации и предусматривающих условия осуществ-ления и критерии оценки эффективности образовательного про-цесса, интеграцию образовательной и научно-исследовательскойдеятельности, модернизацию и совершенствование материально-технической базы и социально-культурной инфраструктуры, ин-теграцию в мировое образовательное пространство.

Перечень показателей и критерии оценки эффективности дея-тельности федеральных университетов в части обеспечения высо-

353

кого уровня образовательного процесса, исследовательских и тех-нологических работ устанавливаются федеральным органом ис-полнительной власти, осуществляющим функции по выработкегосударственной политики и нормативно-правовому регулирова-нию в сфере образования.

Федеральные университеты самостоятельно устанавливаютобразовательные стандарты и требования, на основе которых осу-ществляют реализацию программ высшего профессиональногообразования. Стандарты и требования включают в себя требо-вания к:

1) структуре основных образовательных программ, в том чис-ле требования к соотношению частей основной образова-тельной программы и их объему, а также соотношению обя-зательной части основной образовательной программы и ча-сти, формируемой участниками образовательного процесса;

2) условиям реализации основных образовательных программ,в том числе кадровым, финансовым, материально-техничес-ким и иным условиям;

3) результатам освоения основных образовательныхпрограмм.

Образовательные стандарты и требования являются основойобъективной оценки уровня образования и квалификации вы-пускников независимо от форм получения образования.

Не вдаваясь в анализ указанных признаков, отметим толь-ко их неопределенность с точки зрения управления. Во-первых,каждый из приведенных признаков федерального университетатребует более детального представления для практического ис-пользования. Во-вторых, остается неясным, каким именно обра-зом эти признаки могут и должны использоваться: является лифедеральный университет обладателем этих признаков по фактусвоего создания или он должен обеспечить их достижение в некиеразумные или определенные сроки. В-третьих, что произойдетс университетом, если он по прошествии некоторого времени недостигнет одного или нескольких из указанных признаков. Пере-чень такого рода положений можно продолжить.

354

Схема и процесс управления системой образования при вклю-чении в нее федерального университета описываются в следую-щем порядке.

1. Разрабатывается модель управления системой образованияс включением в нее обычного вуза и федерального универ-ситета.

2. Описываются и анализируются изменения модели управле-ния системой образования по направлениям:• изменение связей между элементами системы образо-

вания;• изменение функций управления по отношению к ново-

му элементу системы образования;• изменение условий функционирования и ресурсного

обеспечения нового элемента системы образования.3. Проводится декомпозиция модели для детализации измене-

ний в управлении федеральным университетом.Модель отображает только образовательную составляющую

функционирования федеральных университетов.Основной содержательной характеристикой федерального

университета являются более высокие по сравнению с другимивузами показатели качества осуществляемой образовательнойи научной деятельности. Поэтому его взаимосвязи и взаимоот-ношения с органами управления не должны отличаться от вза-имосвязей и взаимоотношений обычных вузов, для которых этипоказатели также являются предметом управления. При этом ка-чество его деятельности должно быть сопоставимо с междуна-родным уровнем, т. е. количественные значения этих параметровдолжны быть выше, чем у обычных вузов.

Для реализации возлагаемых на него признаков федеральныйуниверситет в обязательном порядке должен:

• взаимодействовать с регионом своего расположения в частиподготовки кадров для социально-экономического развитияэтого региона;

• разрабатывать образовательные стандарты и требованияк образованию;

355

• распространять разрабатываемые и утвержденные стан-дарты и программы для реализации в других учебных за-ведениях;

• осуществлять методическое сопровождение распространяе-мых стандартов и программ.

Абстрактная модель функционирования системы образова-ния с включением в нее федерального университета (рис. 5.9) неотличается от приводившейся выше модели функционированиясистемы образования, поскольку является исходной точкой по-следующих модельных построений.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE:REV:PROJECT: Апробация модели

09.02.200909.02.2009

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

WORKING

DRAFT

RECOMMENDED

PUBLICATION

READER DATE CONTEXT:

TOP

NODE: TITLE: NUMBER:Функционирование системы образованияA-0

Цели, задачи

Гражданин, получившийобразование

Условияфу нкционированиясистемы образования

Механизмы ресурсногообеспечения системыобразования

Гражданин, желающийполучить образование

Состояние системыобразования

A0

Функционированиесистем ы образования

Рис. 5.9. Модель функционирования системы образования

Декомпозиция представленного процесса осуществляется наоснове следующих положений и допущений:

• функционирование системы образования представлено од-ним процессом— образовательной деятельностью; модели-рование иных видов деятельности вполне возможно,но в рамках данной монографии не производится;

• система образования представлена тремя взаимосвязанны-ми и взаимодействующими элементами: органом управле-ния образованием, федеральным университетом и вузом;

• условия функционирования всей системы и отдельных эле-ментов определяются надсистемой; в то же время условия

356

функционирования федерального университета и вуза до-полнительно определяются органом управления образова-нием;

• механизмы ресурсного обеспечения федерального универ-ситета и вуза определяются органом управления образова-нием;

• федеральный университет обладает специфическими чер-тами, отличающими его от простого вуза, что требует иныхвзаимоотношений между ним и органом управления обра-зованием.

К последнему допущению следует сделать одно замечание.Если федеральный университет не имеет особенностей в управле-нии и представляет собой ”большой университет“, финансируе-мый по повышенным нормативам3, то смысла выделять его в ви-де новой формы вуза нет. Повышенные нормативы финансирова-ния или повышающие коэффициенты для расчета объема финан-сирования можно установить для любого университета. Будемсчитать, что федеральный университет обладает существеннымиотличиями от вуза и требует иного управления, которое нужноопределить на основе моделирования.

Декомпозиция абстрактной модели, отображающая наличие всистеме образования специфического образовательного учрежде-ния—федерального университета, представлена на рис. 5.10.

Модель показывает, что введение в систему образования до-полнительного элемента, обладающего специфическими свойст-вами, усложняет взаимодействие между ее элементами. При этомобщее содержание отношений между органом управления и учеб-ными заведениями сохраняется. Орган управления устанавливаетцели и задачи функционирования учебных заведений, условия ихфункционирования и механизмы ресурсного обеспечения. Учеб-ные заведения представляют органу управления информацию,необходимую для определения состояния системы образованияи характеризующую ход и результаты их функционирования.

3Такие оценки этой формы вуза неофициально уже делаются.

357

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Апр

обац

ия м

одел

и09

.02.

2009

09.0

2.20

09

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A-0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Фун

кцио

ниро

вани

е си

стем

ы об

разо

вани

яA0

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я си

стем

ыоб

разо

ван

ия

Усло

вия

фун

кцио

ниро

ван

ияси

стем

ы об

разо

вани

я

Цел

и, з

адач

и

Сос

тоян

иеси

стем

ыоб

разо

ван

ия

Граж

дани

н,по

лучи

вший

обра

зов

ание

Граж

дани

н, ж

елаю

щий

полу

чить

обр

азов

ание

Цел

и, з

адач

ифе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Цел

и, з

адач

и в

уза

Усло

вия

функ

цион

иров

ания

ву

заУс

лов

ия ф

ункц

иони

ров

ания

феде

раль

ного

уни

вер

сите

та

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я фе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я ву

за

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

функ

цион

иров

ания

феде

раль

ного

унив

ерси

тета

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

функ

цион

иров

ания

ву

за

Граж

дани

н, ж

елаю

щий

полу

чить

обр

азов

ание

вфе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Граж

дани

н, ж

елаю

щий

полу

чить

обр

азов

ание

в в

узе

Про

екты

обра

зов

ател

ьных

стан

дарт

ов и

треб

ован

ийГр

ажда

нин,

пол

учив

ший

обра

зов

ание

вфе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Граж

дани

н, п

олуч

ивши

йоб

разо

ван

ие в

ву

зе

A1

Упр

авле

ние

сис

тем

ойоб

разо

вани

я

A2

Фед

ерал

ьны

й ун

ивер

сите

т

A3

Вы

сшее

уч

ебно

е за

веде

ние

Рис.5

.10.

Мод

ельуп

равл

ения

систем

ойоб

разова

ниясвк

люче

нием

внеефед

ерал

ьного

унив

ерси

тета

358

Взаимоотношения в системе изменяются, отражая включениев нее качественно иного элемента, требующего соответствующегоуправления.

Во-первых, для этих университетов могут и, судя по зако-нодательным положениям, должны устанавливаться специфиче-ские цели и задачи, связанные в первую очередь с требованиямик более высокому качеству предоставляемого ими образования,сопоставимого с мировым уровнем. Статус федерального уни-верситета, определенный законодательно, не отвечает на вопросо том, каким субъектом и каким именно образом должен и будетизмеряться этот уровень. Возможные варианты— это измерениеорганом управления образованием или самим университетом поустановленной методике. Результаты измерения будут представ-ляться органу управления образованием в составе информациио ходе и результатах функционирования федерального уни-верситета.

Во-вторых, механизмы ресурсного обеспечения функциониро-вания федерального университета будут отличаться от аналогич-ных механизмов вузов, поскольку университет должен функцио-нировать как автономное учреждение, финансируемое через суб-сидии на возмещение затрат на осуществление образовательнойдеятельности в объемах государственного задания.

В-третьих, федеральный университет может разрабатыватьобразовательные стандарты и требования к образованию, созда-вая тем самым дополнительный результат своей деятельностии представляя его органу управления образованием и, возмож-но, другим вузам в качестве руководства к действию.

Таким образом, создание в системе образования федераль-ных университетов увеличивает нагрузку на орган управления,требуя от него принятия дополнительных решений, определяю-щих функционирование дополнительного элемента системы. Всеэти особенности отражены в модели управления образованием.Характеристики процесса, выделенные моделью, представленыв табл. 5.6.

359

Таблица 5.6. Характеристики процесса функционированияоргана управления при наличии в системеобразования федерального университета

Элементсистемы

Характерис-тика Содержание характеристики

Органуправления

Вход Цели задачи (системы образова-ния).Информация о ходе и результа-тах функционирования федераль-ного университета.Информация о ходе и результатахфункционирования вуза.Проекты образовательных стандар-тов и требований (разработанныефедеральным университетом).

Выход Состояние системы образования.Условия функционирования феде-рального университета.Условия функционирования вуза.Механизмы ресурсного обеспеченияфедерального университета.Механизмы ресурсного обеспечениявуза.Цели и задачи федерального уни-верситета.Цели и задачи вуза

Условияфункциони-рования

Условия функционирования систе-мы образования

Механизмыресурсногообеспечения

Механизмы ресурсного обеспечениясистемы образования

Модель данного уровня только обозначает направления при-нятия решений относительно условий функционирования в систе-ме образования федеральных университетов, для более деталь-ного представления этих решений требуется ее дальнейшая де-

360

композиция. Поскольку нововведения связаны с функционирова-нием федеральных университетов, то и детализировать следуетпроцесс их функционирования в принятых условиях.

Представим функционирование федерального университета,как и в предыдущем случае, в виде последовательности процессовприема, обучения и выпуска (рис. 5.11).

Модель сразу же выявляет несоответствие представленияо федеральном университете как о потенциальном ”производи-теле“ проектов образовательных стандартов и требований, за-ложенных в законодательстве. В рамках общего представленияпроцесса указанный результат не достигается (на схеме проектыобразовательных стандартов и требований не являются резуль-татом ни одного из представленных процессов). Следовательно,при принятии решений относительно условий функционированияуниверситета необходимо определить, будет ли разработка обра-зовательных стандартов и требований необходимым результатомили просто возможностью, осуществляемой федеральным уни-верситетом самостоятельно и не определяемой при установленииусловий его функционирования.

Если будет принято решение о сохранении этого признакав качестве обязательного, тогда и процесс подготовки проектовстандартов и требований должен быть предусмотрен в качествеобязательного для федерального университета, а модель соответ-ствующим образом изменена (рис. 5.12).

Решение этого вопроса имеет большое значение не толькос формальных позиций, но и из вполне утилитарных соображе-ний. Если процесс разработки стандартов и требований являетсяобязательным для федерального университета, то для него долж-ны быть:

• поставлены специфические цели и задачи, в том числе от-носительно результатов деятельности;

• определены условия реализации и требования к резуль-татам;

• разработаны механизмы ресурсного обеспечения этого про-цесса и выделены соответствующие ресурсы.

361

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Апр

обац

ия м

одел

и09

.02.

2009

09.0

2.20

09

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Фед

ерал

ьны

й у

ниве

рсит

етA2

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я фе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Усло

вия

фун

кцио

ниро

ван

ияфе

дера

льно

го у

нив

ерси

тета

Усло

вия

функ

цион

иров

ания

сист

емы

обра

зова

ния

Цел

и, з

адач

ифе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Граж

дани

н,по

лучи

вший

обра

зов

ание

вфе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Про

екты

обра

зов

ател

ьных

стан

дарт

ов и

треб

ован

ий

Граж

дани

н, ж

елаю

щий

полу

чить

обр

азов

ание

вфе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

функ

цион

иров

ания

феде

раль

ного

унив

ерси

тета

Сту

дент

Сту

дент

,пр

ошед

ший

обуч

ение

Усло

вия

при

ема

вфе

дера

льны

йун

ивер

сите

т

Усло

вия

обу

чени

я в

феде

раль

ном

унив

ерси

тете

Усло

вия

вып

уск

а из

феде

раль

ного

унив

ерси

тета

Цел

и, з

адач

и об

уче

ния

в фе

дера

льно

мун

ивер

сите

теЦ

ели,

зад

ачи

вып

уска

из ф

едер

альн

ого

унив

ерси

тета

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

обуч

ения

вфе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Инф

орма

ция

о хо

деи

резу

льта

тах

выпу

ска

изфе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я пр

ием

а в

феде

раль

ный

уни

верс

итет

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я об

учен

ия в

феде

раль

ном

уни

верс

итет

е

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я вы

пуск

а из

феде

раль

ного

уни

вер

сите

та

A1

При

ем н

а об

учен

ие

в ф

едер

альн

ый

унив

ерси

тет

A2

Обу

чени

е в

фед

ерал

ьном

унив

ерси

тете

A3

Вы

пуск

из

фед

ерал

ьног

оун

ивер

сите

та

Рис.5

.11.

Мод

ельосно

вныхпр

оцессов,

реал

изуемыхфед

ерал

ьным

унив

ерси

тетом

362

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Апр

обац

ия м

одел

и09

.02.

2009

10.0

2.20

09

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Фед

ерал

ьны

й у

ниве

рсит

етA2М

ехан

измы

рес

урсн

ого

обес

пече

ния

феде

раль

ного

унив

ерси

тета

Усло

вия

фун

кцио

ниро

ван

ияфе

дера

льно

го у

нив

ерси

тета

Усло

вия

функ

цион

иров

ания

сист

емы

обра

зова

ния

Цел

и, з

адач

ифе

дера

льно

гоун

ивер

сите

таГр

ажда

нин,

полу

чивш

ийоб

разо

ван

ие в

феде

раль

ном

унив

ерси

тете

Про

екты

обра

зов

ател

ьных

стан

дарт

ов и

треб

ован

ий

Граж

дани

н, ж

елаю

щий

полу

чить

обр

азов

ание

вфе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Инф

орма

ция

охо

де и

рез

ульт

атах

функ

цион

иров

ания

феде

раль

ного

унив

ерси

тета

Сту

дент

Сту

дент

, про

шед

ший

обуч

ение

Усло

вия

при

ема

вфе

дера

льны

й у

ниве

рсит

ет

Усло

вия

обу

чени

я в

феде

раль

ном

унив

ерси

тете

Усло

вия

вып

уск

а из

феде

раль

ного

унив

ерси

тета

Цел

и, з

адач

и об

уче

ния

в фе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Цел

и, з

адач

и в

ыпус

каиз

фед

ерал

ьног

оун

ивер

сите

та

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

обуч

ения

вфе

дера

льно

мун

ивер

сите

те

Инф

орма

ция

о хо

деи

резу

льта

тах

выпу

ска

изфе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я пр

ием

а в

феде

раль

ный

уни

верс

итет

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я об

учен

ия в

феде

раль

ном

уни

верс

итет

е

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я вы

пуск

а из

феде

раль

ного

уни

вер

сите

та

Цел

и, з

адач

и ра

зраб

отки

феде

раль

ным

уни

верс

итет

омст

анда

ртов

и т

ребо

вани

й

Мех

аниз

мы р

есур

сног

о об

еспе

чени

яра

зраб

отки

про

екто

в о

браз

оват

ельн

ыхст

анда

ртов

и т

ребо

вани

й

A1

При

ем н

а об

учен

ие

в ф

едер

альн

ый

унив

ерси

тет

A2

Обу

чени

е в

фед

ерал

ьном

унив

ерси

тете

A3

Вы

пуск

из

фед

ерал

ьног

оун

ивер

сите

та

A4

Раз

рабо

тка

прое

ктов

обра

зова

тель

ных

стан

дарт

ов и

треб

ован

ий

Рис.5

.12.

Мод

ельосно

вныхпр

оцессов,

реал

изуемыхфед

ерал

ьным

унив

ерси

тетом,с

учетом

разраб

отки

проект

овоб

разова

тель

ныхстан

дарт

овитр

ебов

аний

363

Если такого решения принято не будет, то данный процессв модели управления можно не отображать. Но тогда не будетобеспечиваться решение одной из задач, поставленных перед фе-деральным университетом как особенной формы образователь-ного учреждения.

Как видно из представленной модели, процесс разработкипроектов образовательных стандартов и требований не входитв образовательный процесс, а расположен в виде отдельного, несвязанного с остальными блока. Такое расположение обусловленотем, что на данном этапе моделирования сложно сказать, какимобразом будут разрабатываться проекты стандартов, посколькутут возможны как минимум два варианта конкретной организа-ции этой деятельности:

• разработка стандартов как самостоятельный вид деятель-ности университета, что отображено на схеме;

• разработка стандартов как элемент учебно-методическойсоставляющей работы преподавательского состава, что воз-можно, но, вероятнее всего, все-таки потребует выделениячасти этой работы в самостоятельный и организационно вы-деленный вид деятельности (по крайней мере, для сведенияметодических материалов в форму проекта стандарта).

Таким образом, реализация одного из характерных признаковфедерального университета требует принятия управленческихрешений по нескольким направлениям:

• включения дополнительного процесса в образовательнуюдеятельность федерального университета;

• определения целей, условий осуществления, ресурсногообеспечения этой деятельности;

• определения требований к результатам деятельности.Это требование, очевидно, увеличивает нагрузку на управле-

ние образованием, вводя в него указанные дополнительные обя-занности.

Объединяя полученные результаты, можно представить сово-купность обязанностей органа управления образованием по от-ношению к федеральному университету и вузу, статус которого

364

не изменен (табл. 5.7). В таблице представлен перечень решений,которые должны приниматься органом управления.

Таблица 5.7. Расширение требований к управлениюобразованием при включении в системуобразования федерального университета

Вход Выход

Цели и задачи функционирова-ния системы образования

Цели и задачи:– федерального университета– вуза

Информация о ходе и результа-тах проведения приема на обу-чение от:

Установление условий и ресурс-ного обеспечения проведенияприема на обучение для:

– федерального университета – федерального университета– вуза – вуза

Информация о ходе и результа-тах обучения от:

Установление условий и ресурс-ного обеспечения обучения в:

– федерального университета – федеральном университете– вуза – вузе

Информация о ходе и результа-тах проведения выпуска от:

Установление условий и ресурс-ного обеспечения проведениявыпуска в:

– федерального университета – федеральном университете– вуза – вузе

Проекты образовательных стан-дартов и требований от феде-рального университета

Установление условий и ресурс-ного обеспечения разработкипроектов образовательных стан-дартов и требований в феде-ральном университете

Информация о ходе функцио-нирования и состоянии каждогоэлемента системы образования

Информация о состоянии и ре-зультатах функционированиясистемы образования

Полученные на основе моделирования результаты показыва-ют усложнение управления системой образования при включениив нее дополнительного элемента по направлениям:

365

• определение целей и задач для дополнительного элемента;• включение дополнительного элемента в оценку состояния

и функционирования системы образования;• формирование условий и ресурсного обеспечения функцио-

нирования дополнительного элемента.Реализация этих направлений предполагает осуществление

системой управления образованием как минимум пяти допол-нительных функций с соответствующим установлением условийи ресурсного обеспечения их реализации.

Еще более важным признаком федерального университета яв-ляется обеспечение более высокого по сравнению с простыми ву-зами качества образования, сопоставимого с мировым уровнем.Эта задача для управления представляется более сложной, по-скольку предусматривает решение проблем не только оценки ка-чества образования (о степени ее решенности уже упоминалосьвыше), но и обеспечения его заданного высокого уровня. Счита-ем нужным еще раз напомнить, что федеральный университетобеспечивает высокое качество образования ”по определению“.

Управленческие действия по повышению качества образова-ния могут осуществляться по трем направлениям: установлениеболее жестких условий для осуществления образовательного про-цесса, установление повышенных требований к результату обра-зовательного процесса, создание повышенного ресурсного обес-печения образовательного процесса. При этом для обеспечениянадлежащего уровня качества требуется также обеспечить:

• определение требуемого уровня качества образования;• оценку качества образования в федеральных универси-

тетах;• сопоставление оценки качества с установленным уровнем;• формирование и принятие управленческих решений, необ-

ходимых для приведения качества образования в федераль-ных университетах к установленному уровню.

По сути дела, требуется дополнительно осуществлять процессуправления образованием по параметру его качества, имея це-лью обеспечение достижения требуемого результата. В модели

366

это может быть отображено как представление от объекта управ-ления дополнительной информации о качестве образования в со-ставе информации о ходе и результатах функционирования феде-рального университета. Кроме того, в целях и задачах, которыеставятся перед университетом органом управления образовани-ем, должен быть определен требуемый уровень качества образо-вания. Модель основных процессов федерального университета(рис. 5.12) можно не изменять, но изменение содержания ее вхо-да и выхода следует учитывать.

Таким образом, управление образованием должно, получаяот федеральных университетов информацию о ходе, результатахи качестве их функционирования в части образовательной дея-тельности, принимать решения об установлении или изменении:

• целей и задач, включая цели и задачи в области качестваобразования и создания образовательных стандартов и тре-бований;

• условий и ресурсного обеспечения образовательной деятель-ности, ориентированных на достижение и поддержание за-данно высокого уровня качества образования и создание об-разовательных стандартов и требований, также обеспечива-ющих заданно высокий уровень качества образования.

С учетом этих положений модель процесса управления систе-мой образования с включением в нее федерального университе-та и обычного вуза может быть представлена в виде схемы нарис. 5.13.

Модель является отображением общей последовательностидействий процесса формирования управленческих решений, на-правленных на изменение условий функционирования и меха-низмов ресурсного обеспечения элементов системы образования.В рамках данной модели— это федеральный университет и вуз,для которого не установлены какие-либо статусные признаки.Модель показывает, что в процессе управления осуществляетсяпреобразование:

• целей и задач, поставленных перед системой образования,в цели и задачи федерального университета и вуза, имея

367

в виду, что эти цели для указанных элементов по общимсоображениям должны различаться;

• информации о ходе и результатах функционирования феде-рального университета и вуза в условия и ресурсное обес-печение их деятельности;

• проектов образовательных стандартов и требованийв утвержденные образовательные стандарты и требованияк образованию.

Осуществление такого преобразования для процесса управле-ния образованием требует установления условий и механизмовресурсного обеспечения процессов:

• преобразования целей и задач системы образования в целии задачи ее элементов;

• позиционирования элементов системы образования относи-тельно поставленных перед ними целей и задач;

• определения состояния системы образования— позициони-рования относительно поставленных перед ней надсистемойцелей и задач;

• определения путей приведения состояния элементов систе-мы образования в соответствие поставленным перед нимицелям и задачам путем изменения условий и механизмовресурсного обеспечения их деятельности;

• формирования и принятия управленческих решений.Модель позволяет также сформулировать подходы к постро-

ению организационной структуры управления.Во-первых, реализация приведенных процессов может осу-

ществляться разными субъектами. Процессы реализуются после-довательно, преобразуя получаемую информацию и передаваяполученные результаты для дальнейшей работы. Это не требу-ет их объединения в рамках одной структуры, например мини-стерства. Поэтому имеется, с нашей точки зрения, возможностьвыделения отдельных процессов для их выполнения вне преде-лов органа управления. Разумеется, формирование и принятиеуправленческого решения может осуществляться только органомуправления, имеющим соответствующие полномочия.

368

USE

D A

T:AU

THO

R:

Бел

яков

С.А

.D

ATE:

REV

:PR

OJE

CT:

Апр

обац

ия м

одел

и11

.02.

2009

12.0

2.20

09

NO

TES:

1

2 3

4

5 6

7

8 9

10

WO

RKI

NG

DR

AFT

REC

OM

MEN

DED

PUBL

ICA

TIO

N

REA

DER

DAT

EC

ON

TEXT

:

A0

NO

DE

:TI

TLE:

NU

MB

ER:

Упра

влен

ие с

исте

мой

обра

зова

ния

A1

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я си

стем

ыоб

разо

ван

ия

Усло

вия

фун

кцио

ниро

ван

ия с

исте

мы о

браз

ован

ия

Сос

тоян

ие с

исте

мы

обра

зов

ания

Усло

вия

функ

цион

иров

ания

вуза

Цел

и, з

адач

и

Усло

вия

фун

кцио

ниро

ван

ияфе

дера

льно

го у

нив

ерси

тета

Про

екты

обр

азов

ател

ьны

хст

анда

ртов

и т

ребо

вани

й

Цел

и, з

адач

ифе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Цел

и, з

адач

и в

уза

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

функ

цион

иров

ания

ву

за

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

яфе

дера

льно

гоун

ивер

сите

та

Инф

орма

ция

о хо

де и

резу

льта

тах

функ

цион

иров

ания

феде

раль

ного

унив

ерси

тета

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я ву

за

Усло

вия

пос

тано

вки

целе

й и

зада

ч дл

яэл

емен

тов

сист

емы

Пол

ожен

иеэл

емен

тов

отно

сите

льно

целе

й и

зада

ч

Пре

длож

ения

по

соде

ржан

июре

шени

й

Усло

вия

поз

ицио

ниро

вани

ясо

стоя

ния

элем

енто

вУс

лов

ия о

пред

елен

иясо

стоя

ния

сист

емы

Усло

вия

опр

едел

ения

путе

й пр

ивед

ения

Усло

вия

фор

миро

вани

я и

прин

ятия

реш

ений

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

я по

стан

овки

целе

й и

зада

ч

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

япо

зици

онир

ован

иясо

стоя

ния

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

яоп

реде

лени

я со

стоя

ния

сист

емы

обра

зова

ния

Мех

аниз

мыре

сурс

ного

обес

пече

ния

прив

еден

иясо

стоя

ния

Мех

аниз

мы р

есур

сног

ооб

еспе

чени

яфо

рмир

ован

ия и

при

няти

яуп

рав

ленч

ески

х ре

шени

й

A1.1

Пос

тано

вка

целе

й и

зада

ч

A1.2

Поз

ицио

ниро

вани

есо

стоя

ния

элем

енто

вот

носи

тель

но ц

елей

A1.5

Опр

едел

ение

сост

ояни

яси

стем

ыоб

разо

вани

я

A1.3

Опр

едел

ение

пу

тей

прив

еден

ия

элем

енто

вв

треб

уем

ое

сост

ояни

е

A1.4

Фор

мир

ован

иеи

прин

ятие

упра

влен

ческ

их

реш

ений

Рис.5

.13.

Мод

ельпр

оцесса

упра

влен

ияси

стем

ойоб

разова

ниясвк

люче

нием

фед

ерал

ьного

унив

ерси

тета

369

Во-вторых, обязательные для исполнения объектами управ-ления решения принимаются в итоге одного процесса, что требу-ет его соответствующего административного и организационно-го оформления. В некотором смысле постановка целей и задачперед объектами управления также может рассматриваться какопределение условий их функционирования. Практика показы-вает, что цели и задачи формулируются, в основном, как ори-ентиры деятельности, что не обязательно требует придания имопределенного административного оформления, за исключениемконтрольных цифр или заданий по приему на обучение.

В-третьих, при недостаточно четко сформулированных усло-виях осуществления отдельных процессов управления лучшие ре-зультаты, с нашей точки зрения, могут быть получены при ихосуществлении не административным органом, а специализиро-ванной организацией. Например, позиционирование состоянияобразовательных организаций относительно поставленных целейи задач может выполняться организацией, осуществляющей поразличным направлениям мониторинг состояния системы обра-зования. Определение путей приведения элементов системы об-разования в требуемое состояние требует разработки несколькихвариантов (для реализации, например, программно-целевого под-хода), что также будет лучше реализовано специализированнымиорганизациями.

Таким образом, моделирование управления системой образо-вания в условиях включения в нее федеральных университетовпозволило:

• определить дополнительные функции, которые возлагают-ся на управление образованием при создании новой формыобразовательной организации;

• выделить решения, которые должны приниматься органомуправления по отношению к новой форме образовательнойорганизации;

• определить круг проблем, которые должны быть решеныдля организации управления федеральным университетом;

370

• выделить те изменения в управлении образованием, кото-рые необходимо осуществить при введении в систему обра-зования нового элемента.

Следует еще раз подчеркнуть, что моделирование управленияобразованием в условиях осуществления мероприятий по его мо-дернизации позволяет решать задачу совершенствования управ-ления, приведения его в соответствие изменениям системы обра-зования.

В качестве недостатка нужно отметить практическую невоз-можность оценки степени этого соответствия, что можно объяс-нить следующим:

• в основу моделирования все-таки положены субъективныепредставления о содержании процессов, осуществляемыхв системе образования; это известный недостаток методо-логии функционального моделирования;

• нет разработанных подходов, позволяющих проводить та-кого рода оценки;

• моделирование управления в социально-экономических си-стемах представляет собой недостаточно разработаннуюпроблему.

Вторым направлением апробации является оценка мероприя-тий по совершенствованию управления с точки зрения их влия-ния на основные характеристики системы образования— доступ-ность, качество и эффективность. С учетом вышесказанного от-носительно нерешенности проблемы оценки качества образова-ния и отсутствия статистических данных о трудоустройствев разрезе отдельных учебных заведений остановимся на оценкедоступности образования. Как ожидается, создание федеральныхуниверситетов должно привести к росту доступности образо-вания.

Для оценки доступности использованы статистические дан-ные формы 3-нк ”Сведения о государственном и муниципальномвысшем учебном заведении“, расчеты проведены для бесплатно-го высшего образования в разрезе вузов по приведенным в раз-

371

деле 3.2. настоящей работы формулам. Результаты расчетов све-дены по субъектам федерации и представлены в таблице 5.8.

Таблица 5.8. Оценка доступности высшего профессиональногообразования в разрезе субъектов РоссийскойФедерации

Регион Год2001 2002 2003 2004 2005

Алтайский край 0,2793 0,293 0,2194 0,203 0,225Краснодарский край 0,3172 0,2787 0,2407 0,2129 0,2307Красноярский край 0,2894 0,2703 0,2648 0,229 0,2264Приморский край 0,262 0,2456 0,2821 0,2921 0,2911Ставропольский край 0,2691 0,2441 0,2381 0,2126 0,1876Хабаровский край 0,2361 0,2154 0,196 0,1847 0,1508Амурская область 0,2457 0,2296 0,2384 0,2191 0,3166Архангельская область 0,163 0,1644 0,1435 0,1313 0,1194Астраханская область 0,2792 0,2365 0,2137 0,2189 0,1965Белгородская область 0,2332 0,2594 0,2614 0,2568 0,2543Брянская область 0,2363 0,2673 0,2569 0,2444 0,1515Владимирская область 0,2453 0,1669 0,2471 0,2668 0,1929Волгоградская область 0,2481 0,2664 0,2483 0,2544 0,2465Вологодская область 0,2599 0,2296 0,2203 0,1994 0,2244Воронежская область 0,3085 0,2845 0,2576 0,2253 0,1948Нижегородскаяобласть 0,2511 0,2149 0,2038 0,2135 0,2357Ивановская область 0,2832 0,2695 0,2966 0,278 0,2584Иркутская область 0,24 0,2431 0,2204 0,2226 0,245Республика Ингушетия 0,2715 0,1827 0,1865 0,1925 0,2559Калининградскаяобласть 0,2211 0,1843 0,1938 0,1612 0,1983Тверская область 0,322 0,2948 0,2847 0,2625 0,249Калужская область 0,362 0,2969 0,2628 0,251 0,1765Камчатская область 0,1839 0,1758 0,17 0,1557 0,2214Кемеровская область 0,2472 0,2534 0,2478 0,2497 0,2775Кировская область 0,1829 0,1722 0,1642 0,1597 0,1466Костромская область 0,3537 0,3713 0,2938 0,2316 0,1732Самарская область 0,2521 0,2323 0,1916 0,187 0,1967

372

Продолжение таблицы 5.8

Регион Год2001 2002 2003 2004 2005

Курганская область 0,353 0,3471 0,3128 0,2971 0,2943Курская область 0,3258 0,315 0,3203 0,3474 0,2855г.Санкт-Петербург 0,2677 0,2751 0,2564 0,2322 0,2221Ленинградская область 0,117 0,1212 0,1333 0,1146 н. д.Липецкая область 0,3894 0,3922 0,3697 0,3609 0,2889Магаданская область 0,3217 0,3302 0,3176 0,2478 0,1795г.Москва 0,2408 0,2545 0,2078 0,2453 0,2144Московская область 0,2186 0,3068 0,3386 0,2751 0,2713Мурманская область 0,2957 0,2515 0,1763 0,175 0,1515Новгородская область 0,2933 0,2808 0,2545 0,26 0,2975Новосибирская область 0,1663 0,1762 0,1793 0,1826 0,1943Омская область 0,2089 0,2054 0,1929 0,1876 0,1448Оренбургская область 0,2863 0,3068 0,2446 0,2001 0,1791Орловская область 0,3262 0,3716 0,3911 0,3813 0,3035Пензенская область 0,3619 0,3702 0,3768 0,3562 0,2932Пермская область 0,1726 0,1461 0,1415 0,1364 0,1137Псковская область 0,4342 0,3402 0,3115 0,3296 0,4042Ростовская область 0,2749 0,304 0,2924 0,2905 0,2933Рязанская область 0,3567 0,3609 0,3538 0,3523 0,3464Саратовская область 0,3127 0,3076 0,2577 0,2487 0,2281Сахалинская область 0,2742 0,2111 0,2332 0,2356 0,2567Свердловская область 0,1976 0,1936 0,1921 0,178 0,1663Смоленская область 0,3946 0,325 0,277 0,2735 0,1945Тамбовская область 0,5196 0,4557 0,405 0,4053 0,4354Томская область 0,2014 0,2004 0,1799 0,184 0,1799Тульская область 0,3387 0,2608 0,2628 0,1872 0,155Тюменская область 0,1973 0,2007 0,2077 0,173 0,1532Ульяновская область 0,2654 0,2449 0,2497 0,262 0,2374Челябинская область 0,2268 0,2286 0,199 0,1811 0,143Читинская область 0,2456 0,2126 0,1846 0,1813 0,2217Ярославская область 0,3298 0,3116 0,2895 0,2833 0,2594Республика Адыгея 0,4662 0,4602 0,4349 0,4018 0,4771РеспубликаБашкортостан 0,1951 0,1821 0,1697 0,1707 0,1777

373

Продолжение таблицы 5.8

Регион Год2001 2002 2003 2004 2005

Республика Бурятия 0,3463 0,3433 0,3144 0,3272 0,3194Республика Дагестан 0,2869 0,2811 0,3122 0,263 0,2735Кабардино-БалкарскаяРеспублика 0,4315 0,3945 0,3968 0,3772 0,2629Республика Алтай 0,291 0,2788 0,2892 0,2731 0,2562Республика Калмыкия 0,462 0,4095 0,3598 0,3446 0,4165Республика Карелия 0,2679 0,2237 0,2178 0,2044 0,402Республика Коми 0,2989 0,3102 0,2927 0,2567 0,2962Республика Марий Эл 0,2366 0,2456 0,1779 0,1359 0,1525Республика Мордовия 0,4777 0,4119 0,3847 0,3664 0,4491Республика СевернаяОсетия-Алания 0,5836 0,5771 0,5507 0,5586 0,6701Карачаево-ЧеркесскаяРеспублика 0,5977 0,6362 0,5531 0,5143 0,6478Республика Татарстан 0,1847 0,1906 0,1967 0,1903 0,1848Республика Тыва 0,221 0,2198 0,2016 0,2166 0,173УдмуртскаяРеспублика 0,2101 0,2258 0,214 0,1942 0,1942Республика Хакасия 0,2134 0,2117 0,1847 0,1656 0,1792Чеченская Республика 0,382 0,4887 0,457 0,5793 0,541Чувашская Республика 0,2257 0,1563 0,1357 0,1275 0,1554Республика Саха(Якутия) 0,2375 0,2169 0,1388 0,1558 0,1167Еврейская автономнаяобласть 0,1941 0,2078 0,2102 0,1901 0,2389

Расчеты показывают, что в период 2001–2005 годов доступ-ность бесплатного высшего образования в России снижалась, хо-тя характер изменения этого показателя по регионам различал-ся. Это предсказуемая картина, поскольку доступность в соот-ветствии с предложенным подходом к ее оценке определяетсядвумя параметрами:

• числом бесплатных мест, устанавливаемых вузам в видеконтрольных цифр приема на обучение;

374

• числом лиц, желающих эти места занять и подавших соот-ветствующие заявления.

Для повышения доступности следует либо увеличивать чис-ло бесплатных мест, либо снижать число желающих эти местазанять. Увеличение числа мест ограничено возможностями бюд-жетного финансирования, а число желающих поступить на нихопределяется, в общем случае, численностью выпускников учеб-ных заведений, по окончании которых предоставляется право по-ступления в вузы, а также другими факторами (например, при-зывом в Вооруженные силы). Следовательно, возможностиуправления доступностью образования ограниченны.

Однако приведенная оценка дает возможность оценить ре-зультативность модернизации образования в региональном раз-резе, исходя из того, что абитуриенты должны иметь равные воз-можности для поступления в вузы, т. е. доступность образованияв регионах не должна различаться или различия не должны пре-вышать некую заранее установленную величину.

Анализ полученных результатов показывает, что разброс ве-личин оценки доступности по регионам достаточно велик и со-ставляет, например, в 2005 г. от 0,1137 до 0,6701 (табл. 5.9).

Таблица 5.9. Разброс показателей оценки доступностибесплатного высшего профессиональногообразования по субъектам Российской Федерации

Год2001 2002 2003 2004 2005

Максимальное значение 0,5977 0,6362 0,5531 0,5793 0,6701Минимальное значение 0,117 0,1212 0,1333 0,1146 0,1137Среднее значение 0,2882 0,2762 0,2601 0,2493 0,2504

Следует учитывать, что данный расчет является упрощен-ным, основывается на доступных статистических данных, не ис-ключает двойного счета, поскольку студент может подать заявле-ние в несколько вузов. Но поскольку статистика пока не позволя-ет отследить этот процесс, в расчетах этот фактор не учитывает-

375

ся. Из приведенных данных следует, что доступность бесплатноговысшего образования не растет и значительно различается по ре-гионам. Это позволяет сделать вывод о том, что предпринятыеранее меры по совершенствованию управления образованием непривели к повышению его доступности, в том числе в террито-риальном аспекте.

Более детальную картину с изменением доступности позво-ляют выявить расчеты, проведенные по вузам (приложение 1).В качестве примера приведем данные в разрезе вузов по двумрегионам: Красноярскому краю и Ростовской области, в кото-рых созданы Южный и Сибирский федеральные университеты(табл. 5.10).

Таблица 5.10. Оценка доступности бесплатного высшегообразования в вузах Красноярского края иРостовской области

Название вуза 2001 2002 2003 2004 2005Красноярский крайКрасноярская государ-ственная архитектурно-строительная академия 0,1008 0,1008 0,2124 0,1735 -Красноярский государ-ственный университет 0,2434 0,2358 0,2252 0,1928 0,192Красноярский государ-ственный университетцветных металлов и зо-лота 0,2986 0,3051 0,3062 0,4034 0,3609Сибирский государ-ственный технологиче-ский университет 0,3188 0,2531 0,2423 0,2486 0,277Норильский индустри-альный институт 0,2559 0,3903 0,53 0,4714 0,4522Сибирский государстве-ный аэрокосмическийуниверситет имени ака-демика М.Ф.Решетнева 0,2748 0,261 0,2518 0,1093 0,1031

376

Продолжение табл. 5.10Название вуза 2001 2002 2003 2004 2005

Красноярский государ-ственный педагогиче-ский университет 0,3513 0,3232 0,2971 0,2987 0,236Ростовская областьРостовская государ-ственная академияархитектуры и искус-ства 0,2751 0,2996 0,2356 0,2367 0,3322Ростовский государ-ственный экономическийуниверситет ”РИНХ“ 0,1955 0,3461 0,359 0,2974 0,3159Ростовская государ-ственная академиясельскохозяйственногомашиностроения 0,2918 0,2491 0,244 0,0742 0,0914Донской государствен-ный технический уни-верситет 0,2544 0,2357 0,257 0,2331 0,2068Ростовский государ-ственный строительныйуниверситет 0,1484 0,1309 0,1311 0,1922 0,1655Южно-Российскийгосударственный техни-ческий университет 0,3883 0,397 0,4016 0,434 0,4575Таганрогский государ-ственный радиотехниче-ский университет 0,2728 0,3202 0,3677 0,3606 0,3155Ростовский государ-ственный университет 0,4936 0,461 0,3982 0,3964 0,3564Ростовский государ-ственный педагогиче-ский университет 0,4474 0,5334 0,5923 0,5601 0,5711Таганрогский государ-ственный педагогиче-ский институт 0,527 0,4958 0,4783 0,5005 0,503

377

Продолжение табл. 5.10Название вуза 2001 2002 2003 2004 2005

Южно-Российский госу-дарственный универси-тет экономики и сервиса 0,1928 0,2043 0,1798 0,2469 0,3238

Результаты расчетов показывают, что по данным регионамдоступность высшего образования различалась, но держалась наболее или менее стабильном уровне и не показывала в исследуе-мом периоде тенденций к снижению или росту (табл. 5.11).

Таблица 5.11. Средние значения доступности беслатноговысшего образования в Красноярском крае иРостовской области

2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.Красноярский край 0,2634 0,267 0,295 0,2711 0,2316Ростовская область 0,317 0,3339 0,3313 0,3211 0,3308

Создание в этих регионах федеральных университетов, про-веденное путем объединения нескольких вузов, без принятия спе-циальных мер не должно приводить к увеличению доступностибесплатного высшего образования:

• потенциал приема на обучение не изменяется, посколькуопределяется суммарным приемом входящих в федераль-ный университет вузов;

• число желающих поступить на обучение, вероятнее всего,также не изменяется (по крайней мере, на первых порах);

• увеличение задания по приему на бесплатное обучение покане предусматривается, если судить по законодательно уста-новленному статусу федеральных университетов.

В подтверждение этого можно привести показатели доступ-ности бесплатного высшего образования по этим университетам,рассчитанные на основе статистических данных за 2008 г.:

• Сибирский федеральный университет — 0,2377;• Южный федеральный университет — 0,2973.

378

Результаты расчета показывают, что доступность образова-ния при создании федеральных университетов не выросла, а поЮжному федеральному университету даже несколько снизиласьпо сравнению со средними значениями доступности по Ростов-ской области за предыдущие годы.

Поэтому если не будет предпринято специальных мер, направ-ленных на повышение доступности, само по себе создание феде-ральных университетов к такому результату не приведет. Прове-денные анализ документов по статусу данной формы вуза и мо-делирование управления ею не позволяют ожидать реализациитаких мер, поскольку они пока нигде специально не предусмотре-ны. Следует добавить, что опыта функционирования федераль-ных университетов еще не накоплено. Поэтому нельзя с уверен-ностью утверждать, что эффекта от их создания вообще не будет.

Таким образом, моделирование показало, что в рамках уста-новленных отличительных признаков федерального университе-та управление образованием должно:

• определить для федеральных университетов специфичес-кие цели и задачи их деятельности;

• устанавливать для данной формы организации специфиче-ские условия функционирования и механизмы ресурсногообеспечения;

• предусмотреть для них подсистему управления качествомобразования, направленную на обеспечение уровня, сопо-ставимого с лучшими зарубежными образцами;

• принять необходимые меры, направленные на повышениедоступности образования в федеральных университетах;возможным вариантом является установление для них по-вышенных государственных заданий по приему студентовна обучение за счет средств бюджета.

Реализация этих требований должна найти отражение в со-ответствующих решениях органа управления образованием. Кон-кретное содержание будет определяться целями и задачами, ко-торые будут поставлены перед федеральными университетами,и принятыми мерами по их достижению.

379

Заключение

Совершенствование управления является важным элементоммодернизации российского образования. Основными ее направле-ниями были и остаются изменение организационной структуры,перераспределение функций управления между ее элементами,рационализация сети, развитие самостоятельности и расширениеразнообразия образовательных учреждений.

Опыт совершенствования управления образованием в Россиипоказал, что независимо от исторического этапа в рамках этойработы решаются во многом схожие задачи, направленные нато, чтобы средствами управления изменить характеристики и ре-зультаты деятельности системы образования:

• повысить качество подготовки учащихся на всех уровняхобразования;

• усовершенствовать структуру подготовки по уровнями специальностям профессионального образования в соот-ветствии с потребностями народного хозяйства и эконо-мики4;

• рационализировать использование ресурсов, предоставляе-мых образованию государством;

• развивать самостоятельность и инициативу образователь-ных учреждений при одновременном (на некоторых эта-

4Следует отметить, что потребности экономики в подготовленных спе-циалистах определялись и продолжают определяться самой системой обра-зования, а в настоящее время— самими образовательными учреждениями,и проблема эта на уровне народного хозяйства практически не решается.

380

пах — при преимущественном) усилении централизованногоуправления с неформализованным включением в него об-щественной составляющей в виде совещательных органовпо различным направлениям деятельности.

Государство в лице органов управления образованием высту-пает инициатором, главным организатором, а зачастую, и испол-нителем мероприятий по совершенствованию управления обра-зованием. Однако методологическая основа для проведения этойработы разработана недостаточно, о чем свидетельствуют следу-ющие обстоятельства:

• отсутствуют показатели оценки доступности, качества и эф-фективности образования, выделенных в программных до-кументах в качестве основных характеристик системы;

• не разработаны подходы к оценке состояния системы обра-зования по основным направлениям ее деятельности;

• отсутствует разработанное представление о требуемом со-стоянии системы образования;

• планируемые в рамках модернизации мероприятия не на-правлены на достижение поставленных целей, а их реали-зация не приводит к росту доступности, качества и эффек-тивности образования.

Существующие оценки результатов работы по модернизацииобразования, представленные в виде изменения состояния систе-мы образования, свидетельствуют о снижении качества, отрывеструктуры подготовки от потребностей экономики, нерациональ-ном расходовании ресурсов, усилении централизации в управ-лении. Это позволяет сделать вывод о том, что предпринятыеи предпринимаемые меры не обеспечивают достижения постав-ленных целей и нуждаются как минимум в корректировке.

Состояние работы по модернизации образования в Россииможно охарактеризовать, таким образом, посредством трех ”не“:• не разработаны оценки состояния системы образования от-

носительно поставленных целей;• не улучшается состояние системы образования в результате

реализации мероприятий по модернизации;

381

• не подводятся и не представляются общественности резуль-таты реализации мероприятий по модернизации.

Изучение зарубежных исследований в области анализа опытаиспользования различных моделей управления образованием по-казало, что до настоящего времени в этих странах не разработа-но подходов к оценке соответствия применяемых моделей целями задачам реформирования образования. Результаты исследова-ний не позволили выделить преимуществ тех или иных моделейи рекомендовать их к распространению.

Специалисты зарубежных стран постепенно сошлись во мне-нии, что основной моделью является ”классическое“ управлениепо целям. Различные модели управления так или иначе имеютв своей основе определение целей, различающихся масштабом,временными рамками и другими отличительными признаками.Получивший распространение проектный подход к выполнениюразличных мероприятий в сфере образования также основан напостановке целей, определении задач, решение которых обеспе-чивает их достижение, и выполнении мероприятий по внедрениюв жизнь полученных результатов.

Анализ зарубежного опыта показывает, что большинствостран осуществляют совершенствование управления образовани-ем по следующим основным направлениям:

• расширение круга субъектов, привлекаемых к участиюв управлении образованием;

• использование конкурсных начал в управлении;• изменение механизмов финансирования, связывание его

объемов с производительностью и научным потенциаломучебных заведений;

• развитие вузовской автономии: предоставление структур-ной независимости, возможности определения внутреннейструктуры вуза;

• усиление роли исполнительных органов в управлении вза-мен старых рекомендующих.

В рамках совершенствования управления образованием пред-ложены подходы к позиционированию различных моделей управ-

382

ления, основанных на определении степени представления в нихтрех основных характеристик:

• государства в лице органов управления образованием;• руководства (менеджмента) образовательных учреждений;• включенности образовательного учреждения в рыночные

отношения.Определение значений указанных характеристик осуществля-

ется на уровне экспертных оценок, что позволяет сопоставлятьмежду собой модели управления разных стран, но не решает за-дач их оценки и выбора наилучшей.

Основными проблемами в области совершенствования системобразования признается выбор целей их развития, обеспечениедостижения которых является целью управления, и формирова-ние действий, которые необходимо реализовать для достиженияэтих целей. Большое внимание уделяется также работе по прове-дению оценки степени достижения поставленных целей и пред-ставлению общественности достигнутых результатов.

Можно сказать, что зарубежные страны, решая в сфереуправления образованием, по существу аналогичные с российски-ми проблемы, не достигли результатов, которые можно было быиспользовать в качестве образцов для применения.

Изучение опыта совершенствования управления образовани-ем в Российской Федерации показало, что оно осуществляетсяпутем решения частных задач, выбранных, главным образом, наоснове субъективных представлений о том, насколько подобны-ми действиями можно обеспечить ликвидацию недостатков. В на-стоящее время система образования претерпевает серьезные из-менения в виде создания в ней новых элементов со специфиче-скими свойствами: федеральных и исследовательских универси-тетов, инновационных вузов, сетевых учебных заведений. Управ-ление должно учитывать эти изменения еще на стадии их со-здания, что представляется как минимум затруднительным безмоделирования этих процессов. На сегодняшний день подходовк разработке такого рода моделей для управления образованиемне предложено.

383

Перспективным направлением совершенствования управле-ния образованием является методология функционального моде-лирования, поскольку она позволяет определить:

• содержание процессов, реализация которых необходима длядостижения требуемого результата;

• решения, которые необходимо принимать для обеспеченияреализации процессов;

• потребности в ресурсном обеспечении процессов, направ-ленных на получение необходимого результата.

На основе методов функционального моделирования разра-ботана теоретическая модель, представляющая управление какпроцесс взаимодействия органа управления образованием и об-разовательного учреждения, обеспечивающего получение требу-емого результата — человека, обученного в соответствии с уста-новленными требованиями.

Моделирование показало, что в рамках этого взаимодействияорган управления образованием обязан определять для образо-вательного учреждения и для себя:

• цели и задачи функционирования, соответствующие постав-ленным перед ним государством целям и задачам;

• условия осуществления различных видов деятельности, со-ответствующих целям, задачам и условиям функциониро-вания системы образования;

• механизмы ресурсного обеспечения функционирования.Образовательное учреждение, в свою очередь, обязано функ-

ционировать в соответствии с определенными для него целями,задачами, условиями функционирования, получая для этогонеобходимые ресурсы.

Включение в модель дополнительного элемента — новой фор-мы образовательного учреждения— показало, что круг решений,которые должны приниматься органом управления, существен-но расширяется, поскольку ему нужно осуществлять управлен-ческие действия для нескольких форм организаций, причем спе-цифические для каждой из них. Следовательно, создание феде-ральных, исследовательских университетов и инновационных ву-

384

зов ведет к усложнению управления и требует дополнительныхмер по его совершенствованию, что принятыми в этой областирешениями пока никак не предусматривается.

Оценка последствий создания новых форм образовательныхучреждений показывает, что создание федеральных университе-тов не приводит к увеличению доступности образования, а по-вышение его качества, что представлено как основная цель со-здания таких университетов, без реализации дополнительных, непредусмотренных пока мероприятий, не достигается. Управлениеобразованием при этом усложняется, но только количественно,поскольку в принятых по этому вопросу решениях неясно, какименно должны измениться цели, задачи, условия функциони-рования и механизмы ресурсного обеспечения федеральных уни-верситетов.

Для решения проблемы оценки состояния системы образова-ния предложены показатели оценки:

• доступности образования, определяемой соотношением чис-ла мест для обучения и числа граждан, имеющих право илиобязанных на этих местах обучаться;

• эффективности профессионального образования, оценивае-мой через связь с рынком труда, определяемой соотноше-нием числа лиц, закончивших обучение на определенномуровне профессионального образования и получивших на-правление на работу (формализованный спрос на подготов-ленных специалистов), и числа лиц, поступивших на обуче-ние на данный уровень образования и закончивших обуче-ние к времени оценки.

Оценка качества образования была и остается серьезной про-блемой, в т. ч. управленческой, требующей решения.

Расчеты значений оценки доступности и эффективности об-разования в соответствии с разработанными подходами, прове-денные на основе данных государственного статистического на-блюдения, показали, что:

• доступность растет только в общем образовании, а наостальных уровнях снижается;

385

• эффективность растет только на уровне начального про-фессионального образования, на уровне среднего и высшегопрофессионального образования снижается.

Это означает, что реализуемые мероприятия по модернизацииобразования и совершенствованию управления им поставленныхцелей не достигают.

В качестве общих результатов проведенной работы можно вы-делить следующие:

• функциональное моделирование позволяет определятьнеобходимые изменения в управлении при осуществлениимероприятий по модернизации образования и, в частности,создании новых специфических форм образовательных ор-ганизаций, а также определять круг дополнительныхуправленческих решений, которые необходимо приниматьв рамках проводимых изменений;

• предложенные показатели доступности и эффективностиобразования позволяют оценить последствия проводимыхизменений относительно их влияния на достижение постав-ленных целей;

• сочетание функционального моделирования с оценкой ре-зультатов может использоваться в работе над созданиемпрограммных документов по модернизации образования вкачестве дополнительного инструмента.

Отчетливо осознавая недостатки разработанного подхода, нампредставляется, что он имеет определенные перспективы дляприменения на разных уровнях управления образованием, а пред-ставленные в монографии материалы представляют интерес дляширокого круга специалистов, занимающихся проблемами управ-ления и экономики образования.

386

Литература

1. Абалкин, Л. Роль государства и борьба с экономическими догма-ми / Л. Абалкин // Экономист. — 1998. — № 9. — С. 3–11.

2. Абрамов, Р. Н. Менеджериализм: экономическая идеология иуправленческая практика / Р. Н. Абрамов // Экономическая со-циология. — 2007. — Т. 8, № 2. — С. 92–101. http://ecsoc.msses.ru.

3. Авдонин, Б. Государственное регулирование развития техноло-гической базы (На примере электронной и радиоэлектроннойпромышленности) / Б. Авдонин, Е. Шульгин // Экономист. —1997. — № 10. — С. 54–60.

4. Адамский, А. И. Выступление на конференции ”Ре-форма школы: за и против“ 22 февраля 2001г. / А. И. Адамский. Сайт Горбачев-Фонда—http://www.gorby.ru/rubrs.asp?rubr_id=281&art_id=23095.

5. Акбашев, Б. Управление, собственность и государственное регу-лирование экономики / Б. Акбашев // Российский экономическийжурнал. — 1993. — № 4. — С. 56–61.

6. Амбарцумов, А. А. 1000 терминов рыночной экономики /А. А. Амбарцумов, Ф. Ф. Стерликов. — М.: Крон-Пресс, 1993. —302 с.

7. Арзякова, О. Н. Механизм управления внебюджетной деятельно-стью государственного вуза как делового предприятия / О. Н. Ар-зякова, А. М. Платонов // Университетское управление: практи-ка и анализ. — 2000. — № 3(14). — С. 50–53.

8. Бабленкова, И. И. Управление собственностью высшего учебно-го заведения / И. И. Бабленкова // Экономика образования. —2005. — № 3. — С. 21–27.

9. Багаутдинова, Н. Г. Проблемы образования, профессиональ-ной адаптации и социализации молодежи / Н. Г. Багаутдино-ва // Проблемы современной экономики: Евразийский междуна-

родный научно-аналитический журнал. — 2002. — № 3/4(3/4).http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=13647.

10. Балыхин, Г. А. Управление развитием образования: организаци-онно-экономический аспект / Г. А. Балыхин. — М.: Экономика,2003. — 428 с.

11. Беляков, В. С. Распределенный университет как форма расшире-ния доступа к современному высшему образованию / В. С. Бе-ляков // Университетское управление: практика и анализ. —2004. — № 5–6. — С. 173–178.

12. Беляков, В. С. Распределенный университет в условиях рынка /В. С. Беляков // e-Learning World (Мир электронного обуче-ния). — 2005. — № 3–4. — С. 76–82.

13. Беляков, В. С. Возможности использования различных моде-лей совершенствования управления образовательным процессомв высшем учебном заведении / В. С. Беляков, С. А. Беляков //Экономика образования. — 2005. — № 2. — С. 73–78.

14. Беляков, Н. С. Оценка факторов, влияющих на доступность выс-шего образования / Н. С. Беляков, С. А. Беляков // Вестник Ко-стромского государственного университета им. Н.А.Некрасова.Серия экономические науки: ”Экономика образования“. Специ-альный выпуск.— 2006. — № 3. — С. 40–52.

15. Беляков, С. А. О статусе образовательного учреждения / С. А. Бе-ляков // Современные проблемы и методы совершенствованияуправления. Сборник научных работ. — СПб.: Изд-во СПб ГТУ,1997.

16. Беляков, С. А. Отношения собственности в системе образованияприменительно к высшим учебным заведениям / С. А. Беляков //Бюджетные и некоммерческие организации. — 1998. — № 4.

17. Беляков, С. А. Лекции по экономике образования / С. А. Беля-ков. — М.: ГУ ВШЭ, 2002. — 338 с.

18. Беляков, С. А. О статусе высшего учебного заведения / С. А. Бе-ляков // Университетское управление: практика и анализ. —2003. — № 5–6.

19. Беляков, С. А. Новые формы образовательных организаций инекоторые проблемы организации управления образованием /С. А. Беляков // Университетское управление: практика и ана-лиз. — 2006. — № 5. — С. 66–72.

20. Беляков, С. А. Финансирование системы образования в России /С. А. Беляков. — М.: МАКС Пресс, 2006. — 304 с.

388

21. Беляков, С. А. Новые лекции по экономике образования /С. А. Беляков. — М.: МАКС Пресс, 2007. — 424 с.

22. Беляков, С. А. Организационно-экономический механизм устой-чивого развития системы высшего профессионального образова-ния в условиях формирования национальных университетов, си-стемообразующих и инновационных вузов / С. А. Беляков. — М.:МАКС Пресс, 2007. — 136 с.

23. Беляков, С. А.Финансово-экономические механизмы сетевого вза-имодействия учреждений образования при введении элективныхи профильных курсов / С. А. Беляков // Народное образование. —2007. — № 10. — С. 225–232.

24. Беляков, С. А. Образовательная политика и управление образова-нием / С. А. Беляков // Университетское управление: практикаи анализ. — 2008. — № 6(58). — С. 12–31.

25. Беляков, С. А. Управление образованием и инновации / С. А. Бе-ляков // Университетское управление: практика и анализ. —2008. — № 2. — С. 68–85.

26. Беляков, С. А. Системные аспекты образовательной политики иуправления образованием / С. А. Беляков, В. Ж. Куклин // Уни-верситетское управление: практика и анализ. — 2003. — № 3. —С. 10–23.

27. Беляков, С. А. О системных аспектах организации управленияобразованием / С. А. Беляков, В.Ж. Куклин // Университетскоеуправление: практика и анализ. — 2006. — № 1. — С. 32–41.

28. Беляков, С. А. О концепции, структуре и основных экономиче-ских показателях ”Стратегии развития системы образования Рос-сийской Федерации до 2020 года“: недостатки, проблемы и на-правления совершенствования / С. А. Беляков, А. В. Федотов //Университетское управление: практика и анализ. — 2008. — №6(58). — С. 6–11.

29. Богачев, Е. Н. Разработка многовариантного прогноза установ-ления новой системы отношений собственности в высшей школе.(Экономика высшей школы: Обзор. иформ. /НИИВО; Вып. 6-7) /Е. Н. Богачев, А. А. Воронин. — М.: НИИВО, 1993. — 72 с.

30. Большая советская энциклопедия: В 30 т. — 3-е изд. — М.: Совет-ская энциклопедия, 1974. — Т. 20.

31. Васильев, В. Н. Стратегическое планирование развития регио-нального распределенного университетского комплекса / В. Н. Ва-сильев, А. В. Воронин // Университетское управление: практикаи анализ. — 2002. — № 2.

389

32. Верников, Г. Научитесь видеть и понимать функциональнуюструктуру своего бизнеса! (Описание стандарта IDEF0) / Г. Вер-ников. http://vernikov.ru/content/view/405/126/.

33. Виханский, О. С. Менеджмент: Учебник, 3-е изд. / О. С. Вихан-ский, А. И. Наумов. — М.: Гардарика, 1998. — 528 с.

34. Внебюджетное финансирование профессионального образованияна возмездной основе с использованием финансовых механизмоврынка государственных ценных бумаг / В. С. Акопов, Б. Д. Бышо-вец, А. А. Дагаев и др. // Университетское управление: практикаи анализ. — 2002. — № 1(20). — С. 43–45.

35. Волкова, В. Н. Из истории развития системного анализа в нашейстране / В. Н. Волкова // Экономическая наука современной Рос-сии. — 2001. — № 2. — С. 138–152.

36. Воронин, А. А. Экономика образования в новых условиях хозяй-ствования / А. А. Воронин. — М.: НИИВО, 1999. — 324 с.

37. Воронин, А. А. Экономические кадры для народного образова-ния / А. А. Воронин, В. М. Зуев // Экономические науки. —1991. — № 6. — С. 115–118.

38. Воронин, А. А. Состояние и задачи совершенствования норматив-ной базы ресурсного обеспечения высшей школы / А. А. Воронин,Е. Н. Попов, В. Ф. Пугач; Под ред. В. М. Зуева. — М.: НИИВШ,1989. — 44 с.

39. Воронин, А. А.На основе новой финансовой структуры / А. А. Во-ронин, М. К.Шерменев // Alma Mater. Вестник высшей школы.—1989. — № 11. — С. 21–24.

40. Высшее образование в России: Очерк истории до 1917 года / Подред. В.Г.Кинелева. — М.: НИИ ВО, 1995. — 352 с.

41. Галушкина, М. Доступность качественного образования и его ори-ентация на инновационную экономику и глобальный рынок тру-да — таковы основные тенденции в мировом образовании / М. Га-лушкина // Журнал Е-ПРОФ.РУ. — 21.12.2006. http://www.e-prof.ru/jurnal/postindusrialnoe_obshestvo/obrazovanie.htm.

42. Ганелин, Ш. И. Очерки по истории средней школы в России вто-рой половины XIX века / Ш. И. Ганелин. — Ленинград–Москва:Гос. учебно-педагогическое издательство Министерства просвеще-ния РСФСР. Ленинградское отделение, 1950. — 276 с.

43. Государственное регулирование сферы высшего профессиональ-ного образования в условиях изменения организационно-правовыхформ образовательных учреждений: Монография / Под ред.

390

И. Ю. Беляевой, М. А. Эскиндарова. — М.: Финансовая академияпри Правительстве Российкой Федерации, 2006. — 212 с.

44. Грудзинский, А. О. Стратегическое управление университетом: отплана к инновационной миссии / А. О. Грудзинский // Универси-тетское управление: практика и анализ. — 2004. — № 1.

45. Гумбольдт, В. О внутренней и внешней организации высших на-учных заведений в Берлине / В. Гумбольдт // Университетскоеуправление: практика и анализ. — 1998. — № 3(6).

46. Гуртов, В. А. Прогнозирование потребностей региональных эко-номик в выпускниках системы высшего профессионального обра-зования / В. А. Гуртов, А. Г. Мезенцев, Е. А. Питухин. — Петро-заводск, 2003. http://localbudget.karelia.ru/sbornik/st5.htm.

47. Демидова, Л. Неприбыльный сектор в системе хозяйственных от-ношений в США / Л. Демидова, И. Шейман // Вопросы экономи-ки. — 1994. — № 4.

48. Дим, Р. ”Новый менеджериализм“ и высшее образование: управ-ление качеством и продуктивностью работы в университетах Ве-ликобритании / Р. Дим // Вопросы образования. — 2004. — № 3. —С. 44–56.

49. Директивы ВКП(б) и поставновления советского Правительствао народном образовании за 1917–1947 гг. Приложение к журна-лу ”Советская педагогика“ за 1947 г. — Москва–Ленинград: АПНСССР.

50. Днепров, Э. Д. Школьная реформа между ”вчера“ и ”завтра“ /Э. Д. Днепров. — М.: Институт общего образования Министер-ства образования РСФСР совместно с Международной ассоциаци-ей Развития и Интеграции образовательных систем ”МАРИОС“,1996.

51. Днепров, Э. Д. Образовательная политика и перспективы шко-лы. Актуальные тезисы / Э. Д. Днепров // 1 сентября. — 2000.http://ps.1september.ru/2000/31/2-1.htm.

52. Документы и материалы по перестройке школы. — М.: Учпедгиз,1960. — 170 с.

53. Дуда, Г. Введение к меморандуму Вильгельма фон Гумбольдта

”О внутренней и внешней организации высших научных заведе-ний в Берлине“ / Г. Дуда // Университетское управление: прак-тика и анализ. — 1998. — № 3(6). — С. 24–27.

54. Евдокимова, Я. Ш. Бенчмаркинг как методология совершенство-вания управления российскими вузами / Я. Ш. Евдокимова //

391

Университетское управление: практика и анализ. — 2005. — №4(37). — С. 27–38.

55. Жамин, В. А. Экономика образования (вопросы теории и прак-тики) / В. А. Жамин. — М.: Просвещение, 1969. — 335 с.

56. Жамин, В. А. Социально-экономические проблемы образования вразвитом социалистическом обществе / В. А. Жамин. — М.: Эко-номика, 1979. — 184 с.

57. Заболотная, Г. М. Политология / Г. М. Заболотная,А. Я. Криницкий. Федеральный фонд учебных курсов —www.ido.rudn.ru/ffec/polit-index.html.

58. Иванченко, В. К новой парадигме государственного регулиро-вания и планологии / В. Иванченко // Вопросы экономики. —1993. — № 11. — С. 72–79.

59. Информационные бюллетени «Мониторинг экономики образова-ния». — М.: Минобразования России, ГУ ВШЭ, 2003–2007.

60. Искорцева, Н. В. Менеджериализация социальных сервисов: ос-новные принципы и проблемы / Н. В. Искорцева // Журнал ис-следований социальной политики. — 2005. — Т. 3, № 4. — С. 479–496. http://www.jsps.ru/pdfs/JSPS%20vol3_num4.pdf.

61. История средневекового университета // Alma Mater. Вестниквысшей школы. — 1991–1992. — № 7–10, 1.

62. Какой будет образовательная политика России. Информация пер-вой сессии проекта ”Открытый университет: Казань — 2004–2005“.http://info.tatcenter.ru/society/14061.htm.

63. Кельчевская, Н. Р. Оценка экономической устойчивости государ-ственного вуза / Н. Р. Кельчевская // Университетское управле-ние: практика и анализ. — 2002. — № 4(23). — С. 5–23.

64. Кельчевская, Н. Р. Маркетинг — рыночная инновация в управле-нии государственным вузом / Н. Р. Кельчевская, И. В. Котля-ревская // Университетское управление: практика и анализ. —2000. — № 3(14). — С. 47–49.

65. Кельчевская, Н. Р. Методические вопросы определения точки без-убыточности для образовательной деятельности вуза и оптими-зации уровня цены образовательных услуг / Н. Р. Кельчевская,С. А. Слукина // Университетское управление: практика и ана-лиз. — 2003. — № 2(25). — С. 52–58.

66. Кинг, У. Стратегическое планирование и хозяйственная полити-ка / У. Кинг, Д. Клиланд. — М.: Прогресс, 1982. — 400 с.

67. Клюев, А. К. Новые модели управления вузом: шаг вперед илидва шага назад / А. К. Клюев // Университетское управление:практика и анализ. — 2004. — № 5. — С. 53–61.

392

68. Клюев, А. К. Стратегическое планирование развития российскихвузов: итоги реализации проекта и перспективы / А. К. Клю-ев // Университетское управление: практика и анализ. — 2005. —№ 3. — С. 6–10.

69. Клюев, А. К. Стратегии вузовского развития / А. К. Клюев,С. М. Корунов // Университетское управление: практика и ана-лиз. — 2003. — № 3.

70. Клячко, Т. Л. Государственное регулирование численности сту-дентов в вузах / Т. Л. Клячко. — М.: МАКС Пресс, 2006. — 220 с.

71. Клячко, Т. Л. Модернизация российской системы высшего про-фессионального образования: Дис. . . д-ра экон. наук: 08.00.05 /Академия народного хозяйства при Правительстве РоссийскойФедерации. — М., 2007. — 48 с.

72. Князев, Е. А. Реформирование управления: что об этом думаютв Казанском университете / Е. А. Князев // Университетскоеуправление: практика и анализ. — 1999. — № 3-4(11).

73. Ковалев, С. М. Современные методологии описания бизнес-процессов — просто о сложном / С. М. Ковалев, В. М. Ко-валев // Консультант директора. — Июнь 2004. — № 12.http://www.betec.ru/index.php?id=06&sid=27.

74. Ковальская, О. Нормативное финансирование: сфера примененияи границы возможностей / О. Ковальская // Экономика образо-вания. — 2003. — № 2. — С. 65–66.

75. Концепция долгосрочного социально-экономического раз-вития Российской Федерации. Минэкономразвития России,Москва, август, 2008 г. Сайт Минэкономразвития России.http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/pressservice/ eventschronicle/doc1217949648141.

76. Концепция модернизации российского образования на период до2010 года, одобренная распоряжением Правительства РоссийскойФедерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р.

77. Корбут, А. М. Смена приоритетов в образовательнойполитике Республики Азербайджан (1990–2004 гг.) /А. М. Корбут // Аналитический обзор тенденций разви-тия высшего образования. — 2004. — Т. 9 (июль-сентябрь).http://charko.narod.ru/tekst/an9/2_1.html.

78. Кудинова, М. М. Совершенствование системы управления выс-шим образованием в условиях его модернизации / М. М. Кудино-ва // Университетское управление: практика и анализ. — 2008. —№ 3(55). — С. 19–23.

393

79. Кузьминов, Я. И. Образование и реформа / Я. И. Кузьминов //Отечественные записки. — 2002. — № 2. — С. 7 – 28.

80. Лукошкин, А. П. Хозрасчетный механизм в вузе / А. П. Лукош-кин, Э. В. Минько // Вестник высшей школы. — 1989. — № 2. —С. 13–16.

81. Ляхович, Е. Модель Гумбольдта: университеты— центры эталон-ного знания (опыт воплощения идеала) / Е. Ляхович // Вестниквысшей школы. Alma Mater. — 1994. — № 2. — С. 35–38.

82. Мальцева, Г. И. Стратегическое управление университетом /Г. И. Мальцева // Университетское управление: практика и ана-лиз. — 2005. — № 2. — С. 15–23.

83. Мальцева, Г. И. Инструменты стратегического управленческогоучета в вузе / Г. И. Мальцева, О. В. Митина // Университетскоеуправление: практика и анализ. — 2005. — № 2. — С. 62–75.

84. Марка, Д. А. Методология структурного анализа ипроектирования SADT. Structured Analysis & DesignTechnique / Д. А. Марка, К. МакГоуэн. — 1986.http://www.marathon.ru/fedor/doc/IDEF/ooad.asf.ru/standarts/idef/sadt/.

85. Материалы заседания Правительства Российской Феде-рации 23.06.2008. Интернет–портал Правительства Рос-сийской Федерации— http://www.government.ru/content/governmentactivity/mainnews/archive/2008/06/23/5689356.htm.

86. Материалы по переводу учреждений и организаций народногообразования на новые условия хозяйствования. — M.: НИИВО,1989. — 116 с.

87. Меркулова, Г. Понятия образовательной политики большенет / Г. Меркулова // Экономика и образование сегодня.http://www.eed.ru/opinions/0_53.html.

88. Мескон, М. Основы менеджмента. —Академия народного хозяй-ства при Правительстве Российской Федерации / М. Мескон,М. Альберт, Ф. Хедоури. — Пер. с англ. изд. — М.: Издательство

”Дело“, 1997. — 704 с.89. Методология функционального моделирования. Информацион-

ные технологии поддержки жизненного цикла продукции. Реко-мендации по стандартизации. Р 50.1.028 — 2001. — М.: ГосстандартРоссии, 2001. — 53 с.

90. Михайлова, Е. Н. Стратегическое планирование и разви-тие Российского государственного педагогического университета

394

им.А.И.Герцена / Е. Н. Михайлова, Г. А. Бордовский // Универ-ситетское управление: практика и анализ. — 2002. — № 2.

91. Мовсесян, А. О стратегии государственного регулирования эконо-мики / А. Мовсесян // Экономист. — 1998. — № 10. — С. 18–28.

92. Модернизация российского образования: документы и материа-лы / Под ред. Э. Д. Днепрова. — М.: ГУ ВШЭ, 2002. — 332 с.

93. Модин, А. Организационные функции государства в процессе дви-жения к рыночной экономике / А. Модин // Российский экономи-ческий журнал. — 1993. — № 1. — С. 41–48.

94. Мониторинг непрерывного образования: инструмент управленияи социологические аспекты / С. А. Беляков, В. С. Вахштайн,В. А. Галичин и др. — М.: МАКС Пресс, 2006. — 340 с.

95. Морган, Э. Управление и организационная адаптация россий-ских университетов в условиях ресурсного дефицита / Э. Мор-ган, Е. А. Князев // Университетское управление: практика ианализ. — 2003. — № 1(24). — С. 17–29.

96. Мусарский, М. М. Экономическая диагностика высших учебныхзаведений (научно-методический аспект) / М. М. Мусарский. —М.: АСОУ, 2005. — 64 с.

97. Мусарский, М. М. Влияние векторов развития информационногообщества на управление образованием / М. М. Мусарский // Мо-дернизация системы управления образованием в Московской об-ласти: Материалы областной научно-практической конференции(28 марта 2006 г.) / Compiler С. Г. Косарецкий; Ed. by А. М. Мо-исеева. — М.: АСОУ, 2006.

98. Народное образование в СССР / Сост. В. А. Мясников; Под ред.М. А. Прокофьева. — М.: Педагогика, 1985. — 448 с.

99. Народное образование в СССР. Общеобразовательная школа.Сборник документов. 1917–1973 гг. / Сост. А. А. Абакумов,Н. П. Кузин, Ф. И. Пузырев, Л. Ф. Литвинов. — М.: Педагоги-ка, 1974. — 560 с.

100. Национальная политика в области e-Learning: опыт развитыхстран / И. Смирнова, Е. Хвилон, Е. Тихомирова и др. //e-Learning World (Мир электронного обучения). — 2006. — №6(16). — С. 8–19.

101. Новые модели финансирования профессионального образования /Под ред. И. П. Смирнова. — М.: Ореол, 1996.

102. Новые направления системного анализа и компьютерного мо-делирования образовательной стратегии и политики России /Т. С. Ахромеева, М. А. Капустин, С. А. Кащенко и др. — М.:

395

ИПМ им. М.В.Келдыша, 2001. Сайт ИПМ им. М.В.Келдыша—http://www.keldysh.ru/papers/2001/prep89/prep2001_89.html.

103. Образование в Российской Федерации: 2007. Статистический еже-годник. — М.: ГУ ВШЭ, 2007. — 484 с.

104. Образование и общество: готова ли Россия инвестировать в своебудущее? : Доклад. Общественная палата Российской Федера-ции. — М.: ГУ ВШЭ, 2007. — 80 с.

105. Образовательная политика гимназии 45.http://www.ms45.edu.ru/ms45/win/adm/enter/ 2002_03/disp.htm.

106. Образовательная политика зарубежных стран. Заседа-ние Государственного совета ”О развитии образованияв России“. Сайт Президента Российской Федерации—www.kremlin.ru/text/stcdocs/2006/03/104573.shtml.

107. Образовательная политика Латвии. — 2007. Сайт проекта ШКо-ла.lv — shkola.lv/index.php?id=1159&mode=new.

108. Образовательная политика. Словарная статья. Федеральный об-разовательный портал: Экономика, Социология, Менеджмент—www.ecosocman.edu.ru/db/msg/117236.html.

109. Обучение на протяжении всей жизни в условиях новой экономи-ки (Серия ”Актуальные вопросы развития образования“). — М.:Алекс, 2006. — 264 с.

110. Основные направления перестройки высшего и среднего специ-ального образования в стране. — М.: Высшая школа, 1987. — 77 с.

111. Основные направления реформы общеобразовательной и профес-сиональной школы. Сборник официальных документов. — М.:Управление Делами Совета Министров СССР, 1984.

112. Очередные задачи народного образования: Материалы Всероссий-ского совещания заведующих областными (краевыми) отделаминародного образования и наркомов просвещения АССР 27–31 ян-варя 1941 г. — М.: Наркомпрос РСФСР, 1941. — 164 с.

113. Павлюткин, И. В. Управление университетом в условиях новойрыночной ситуации (к концепции ”нового менеджериализма“) /И. В. Павлюткин // Вопросы образования. — 2004. — № 3. — С. 57–65.

114. Панова, А.О структуре управления и принятии решений в россий-ских вузах / А. Панова // Вопросы экономики. — 2007. — № 6. —С. 94–105.

115. Перегудов, Л. В.Менеджмент и экономика высшего образования /Л. В. Перегудов, М. Х. Саидов. — Ташкент: Молия, 2001. — 252 с.

396

116. Перегудов, Ф. Системная деятельность и образование / Ф. Пере-гудов // Alma Mater. Вестник высшей школы. — 1990. — № 1. —С. 9–15.

117. Пинский, А. А. Новая школа: Основы комплексного проекта об-новления школьной экономики, управления школой и содержанияобщего образования / А. А. Пинский. — М.: ГУ ВШЭ, 2002. —104 с.

118. Погром российского образования вступил в решающую ста-дию. Общественные слушания в Государственной думе постратегии российской образовательной политики, 16.02.2005.old.glazev.ru/duma/630.

119. Попов, А. Образовательная политика и означение жизненногопространства: контекст культурообразования / А. Попов. Новоеосвоение. Портал аналитики и сетевых проектов Сибири и Даль-него Востока — http://www.povestka.ru/shkr/text/3.stm.

120. Попов, А. Генезис менеджмента и управления / А. Попов, Ф. Ру-синов // Высшее образование в России. — 1995. — № 2. — С. 64–71.

121. Попов, Е. Н. Определение себестоимости и цены подготовки спе-циалистов в высших и средних специальных учебных заведени-ях / Е. Н. Попов, Т. А. Евстигнеева; Под ред. А. А. Воронина.Экономика высшей школы: Обзор. Информ. — Вып. 3 изд. — М.:НИИВШ, 1990. — 60 с.

122. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР ”О мерах поулучшению подготовки специалистов и совершенствованию руко-водства высшим и средним специальным образованием в стране“от 3 сентября 1966 г. № 729. — СП СССР. 1966. № 20. Ст. 176.

123. Развитие стратегического подхода к управлению в российскихуниверситетах / Под ред. Е. А. Князева. — Казань: Унипресс,2001. — 528 с.

124. Разработка конкурсных механизмов реализации бюджета разви-тия образования и их нормативно-методического обеспечения сучетом специфики различных уровней образования. Итоговый от-чет по проекту. / Г. А. Балыхин, А. В. Федотов, С. А. Беляков,П. Е. Кондрашов. — 2002.

125. Разработка стратегии образовательного учреждения : Методиче-ские рекомендации / О. Б. Веретенникова, Н. В. Дрантусова,А. К. Клюев и др.; Под ред. Е. А. Князева, А. К. Клюева. — Ека-теринбург, 2007. — 408 с.

126. Реформа образования в Российской Федерации: Концепция и ос-новные задачи очередного этапа. — М.: Министерство общего и

397

профессионального образования Российской Федерации, 1997. —52 с.

127. Романов, П. В. Новый социальный менеджмент и реформы рос-сийской социальной политики / П. В. Романов, Е. Р. Смирнова,В. Н. Ярская // Мир России. — 2008. — № 3. — С. 109–131.

128. Росийская Федерация. Президент. О федеральных университе-тах : Указ от 7 мая 2008 года.

129. Российская Федерация. Правительство. Министерство образова-ния: Концепция модернизации российского образования на пери-од до 2010 года: Приложение к приказу Минобразования Россииот 11.02.2002 № 393.

130. Российская Федерация. Правительство. О Федеральном агент-стве по образованию: постановление Правительства РоссийскойФедерации от 17 июня 2004 г. № 288. Сайт Рособразования:http://www.ed.gov.ru/min/pravo/1382/.

131. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положе-ния о Министерстве образования и науки Российской Федерации:постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня2004 г. № 280 (с изменениями от 6 апреля 2005 г.). Сайт Рособра-зования: http://www.ed.gov.ru/min/pravo/1380/.

132. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении поло-жения о Федеральной службе по надзору в сфере образо-вания и науки: постановление Правительства Российской Фе-дерации от 17 июня 2004 г. № 300. Сайт Рособрнадзора:http://www.obrnadzor.gov.ru/polojenie_FS/.

133. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Феде-ральной целевой программы развития образования на 2006–2010 годы. Постановление 23 декабря 2005 г. № 803.

134. Российская Федерация. Правительство. Постановление. О реали-зации Федерального закона ”О поставках продукции для феде-ральных государственных нужд“: постановление ПравительстваРоссийской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 "(с последующи-ми изменениями).

135. Российская Федерация. Федеральное собрание. О вне-сении изменений в отдельные законодательные актыРоссийской Федерации по вопросам деятельности фе-деральных университетов: законопроект № 87129-5.http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/search.jsp.

398

136. Российская Федерация. Федеральное собрание. О высшем и по-слевузовском профессиональном образовании: Федеральный за-кон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ.

137. Российская Федерация. Федеральное собрание. О некоммерче-ских организациях: Федеральный закон Российской Федерации от12 января 1996 г. № 7-ФЗ (с последующими изменениями и допол-нениями).

138. Российская Федерация. Федеральное собрание. О размещении за-казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услугдля государственных и муниципальных нужд: Федеральный за-кон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94–ФЗ.

139. Российская Федерация. Федеральное собрание. Об автономныхучреждениях: Федеральный закон Российской Федерации от 3 но-ября 2006 г. № 174-ФЗ.

140. Российская Федерация. Федеральное собрание. Об образовании:Закон Российской Федерации в редакции Федерального законаРоссийской Федерации ”О внесении изменений и дополнений в За-кон Российской Федерации ”Об образовании“ от 13 января 1996 г.№ 12–ФЗ (с учетом последующих изменений и дополнений).

141. Российская Федерация. Федеральное Собрание. Об образовании:Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266–1.

142. Российская Федерация. Федеральное собрание. Об утвержденииФедеральной программы развития образования. Федеральный за-кон Российской Федерации от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ.

143. Российское образование — 2020. Модель образования для эконо-мики, основанной на знаниях / Под ред. Я. И. Кузьминова,И. Д. Фрумина. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2008.

144. Российское образование — 2020: модель образования для экономи-ки, основанной на знаниях : к IX Междунар. науч. конф. ”Модер-низация экономики и глобализация“, Москва, 1–3 апреля 2008 г. /Под ред. Я. Кузьминова, И. Фрумина. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ,2008. — 39 с.

145. Рубцов, С. IDEF0 и опыт разработки. Секреты модели-рования и проектирования бизнес-процессов / С. Руб-цов // Открытые системы. — 2003. — № 1. — С. 53–56.http://quality.eup.ru/MATERIALY2/idef-or.htm.

146. Рудник, Б. Л. Формы государственных и муниципальных учеб-ных заведений: причины и последствия предполагаемых нововве-дений / Б. Л. Рудник, С. В. Шишкин, Л. И. Якобсон. — М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2006. — 31 с.

399

147. Рудник, Б. Л. Формы государственных и муниципальных учеб-ных заведений: причины и последствия предполагаемых нововве-дений / Б. Л. Рудник, С. В. Шишкин, Л. И. Якобсон // Вопросыобразования. — 2006. — № 1. — С. 25–46.

148. Русинов, Ф. М. Основы государственного регулирования смешан-ной экономики в системе рыночных отношений России / Ф. М. Ру-синов, М. М. Магомедов. — М., 1997. — 248 с.

149. Сборник постановлений по высшему техническому образованию /Сост. М. А. Романовский. — М., Л.: Сектор ведомственной лите-ратуры ОНТИ НКТП, 1935.

150. Свиридов, С. IDEF0: функциональное моделирование деловыхпроцессов / С. Свиридов, А. Курьян. — 1997. http://www.info-system.ru/designing/methodology/sadt/sadt_for_bp.html.

151. Семенов, В. Университеты и рынок / В. Семенов // Российскийэкономический журнал. — 1993. — № 3. — С. 103–107.

152. Сиволапов, А. В. Модернизация воспитательных концепций:закономерности и противоречия. / А. В. Сиволапов // Об-разование и наука. Сайт Уральского отделения РАО—http://oin.urorao.ru/inde[.php&mode=&exmod=diskus2.

153. Скок, Г. Б. Управление качеством образования в университете наоснове мнения потребителя образовательных услуг / Г. Б. Скок,Е. А. Лебедева // Университетское управление: практика и ана-лиз. — 2001. — № 3(18).

154. Смирнов, В. З. Реформа начальной и средней школы в 60-х годахXIX в. / В. З. Смирнов. — М.: Изд-во Академии педагогическихнаук РСФСР, 1954. — 311 с.

155. Смолин, О. Н. Образовательная политика на перело-ме (краткосрочные перспективы законодательства) /О. Н. Смолин. — 2004. Сайт Общества ”Знание“ России—http://www.znanie.org/docs/Smolin.html.

156. Смолин, О. Н. Образовательная политика — без ру-ля и без ветрил / О. Н. Смолин // Правда. —2005. — № 65. Сайт физического факультета МГУ—http://www.phys.msu.ru/rus/about/sovphys/ISSUES-2005/4(46)-2005/political-reform.

157. Смолин, О. Н. Образовательная политика: левый поворот илисигнал поворота? (Работа выполнена при поддержке Российско-го гуманитарного научного фонда, проект № 05-03-03487а) /О. Н. Смолин. — 2006. Сайт Всероссийского фонда образования—http://www.vrfo.ru/smolin2.html.

400

158. Соловьев, А. И. Политология: Политическая теория, политиче-ские технологии: Учебник для студентов вузов / А. И. Соловьев. —М.: Аспект Пресс, 2000. — 559 с.

159. Стандарт общего образования: концепция государственных стан-дартов общего образования / Под ред. А. М. Кондакова, А. А. Куз-нецова. — М.: Просвещение, 2006. — 31 с.

160. Столяренко, Ф. Р. Новый хозяйственный механизм в вузе /Ф. Р. Столяренко, А. А. Воронин // Alma Mater. Вестник выс-шей школы.— 1989. — № 5. — С. 53–57.

161. Стратегические ориентиры образовательной политики государ-ства. Сайт Программы развития образования Новосибирской об-ласти —www.websib.ru/develop/page.php?article=46.

162. Стратегическое планирование системных изменений в образо-вании: Опыт разработки региональных проектов / Под ред.А. М. Моисеева. — М.: Российская политическая энциклопедия(РОССПЭН), 2003. — 176 с.

163. Тамбовцев, В. Л. Государство и переходная экономика: пределыуправляемости / В. Л. Тамбовцев. — М.: Теис, 1997. — 125 с.

164. Т. Давыденко. Переход от иерархии к равноправию и равнозави-симости / Т. Давыденко, С. Боруха, А. Истомина // Директоршколы. — 2002. — № 6.

165. Типенко, Н. Г. Экономика образования и образовательная поли-тика / Н. Г. Типенко // Общественные науки и современность. —2003. — № 4. — С. 29–36.

166. Тихонов, А. Н. Роль управленческих проектов нфпк в реализациипрограммы модернизации высшей школы / А. Н. Тихонов // По-вышение эффективности управления в российских вузах. Конфе-ренция 14–15 мая 2001 г. / Санкт-Петербургский государственныйэлектротехнический университет ”ЛЭТИ“. — 2001.

167. Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Ру-ководитель авторского коллектива В.М. Филиппов / В. М. Фи-липпов, Б. Л. Агранович, Д. Г. Арсеньев и др. — 2-е изд. — М.:Логос, 2006. — 488 с.

168. Управление современным образованием: социальные и экономиче-ские аспекты / А. Н. Тихонов, А. Е. Абрамешин, Т. П. Воронинаи др.; Под ред. А. Н. Тихонова. — М.: Вита-Пресс, 1998. — 256 с.

169. Управление школой: теоретические основы и методы. Учебное по-собие / Под ред. В. С. Лазарева. — М.: Центр социальных и эко-номических исследований, 1997. — 336 с.

401

170. Ушаков, Г. И. Планирование и финансирование подготовки специ-алистов / Г. И. Ушаков, А. С. Шуруев. — М.: Экономика, 1980. —168 с.

171. Фадейкина, Н. В. Организационно-экономический механизм и фи-нансовое регулирование высшего профессионального образова-ния / Н. В. Фадейкина, Е. С. Пенчук, Г. И. Мальцева. — Ново-сибирск: СИФБД, 2002. — 160 с.

172. Федеральный базисный учебный план и примерные учеб-ные планы для образовательных учреждений РоссийскойФедерации, реализующих программы общего образования.http://www.ed.gov.ru/ob-edu/noc/rub/standart/.

173. Федотов, А. В. Методология оценки и повышения эффектив-ности государственной системы высшего профессионального об-разования: Автореф. дис. . . д-ра экон. наук: 08.00.05 / Санкт-Петербургский гос. техн. ун-т. — СПб, 2002. — 41 с.

174. Филиппов, В. О ”средней температуре по госпиталю“ / В. Филип-пов // Российская газета. — 2003. — № 16 июля. — С. 2.

175. Финансовая система СССР. Финансирование науки и подготовкикадров / Сост. Н. Н. Елозина, А. Н. Кухаренко; Под ред. В. В. Де-менцева, С. М. Алешина, В. И. Слома. — М.: Финансы и статисти-ка, 1982. — Т. 7. — 851 с.

176. Финансовая система СССР. Финансирование просвещения и куль-туры / Сост. О. В. Барсукова, Э. С. Гиршова, З. Ф. Горячко и др.;Под ред. В. В. Деменцева, В. И. Слома, С. М. Алешина, И. Д. Тка-ча. — М.: Финансы, 1979. — Т. 5. — 780 с.

177. Финансово-кредитный словарь: В 3 т. / Под ред. Н. В. Гаретов-ского. — М.: Финансы и статистика, 1988. — Т. 3. — 511 с.

178. Фрумин, И. Д. Политика, основанная на знании: опыт Англиии Шотландии / И. Д. Фрумин / Под ред. И. А. Вальдмана. —Университетская книга, 2006. — С. 16–26.

179. Фурсенко, А. А. Поддержка образования— ключевая мера по раз-витию инновационной экономики (стенограмма выступления) /А. А. Фурсенко // Модернизация экономики и государство: В 3кн. / Под ред. Е. Г. Ясина. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. —Т. 1. — С. 88–95.

180. Чаленко, С. П. Образовательная политика России на совре-менном этапе / С. П. Чаленко // Педагогическая наука иобразование в России и за рубежом: региональные, глобальныеи информационные аспекты. Электронный журнал. — 2005. —

402

№ 2. Раздел 6. Единое европейское образовательное простран-ство — http://rspu.edu.ru/university/publish/pednauka/2005_2/06chalenko.htm.

181. Чекмарев, В. В. Экономические проблемы сферы образования.Монография. В 2-х частях / В. В. Чекмарев; Под ред. М. И. Скар-жинского. — Кострома: Изд-во КГПУ им. Н.А.Некрасова, 1996. —200 и 216 с.

182. Чекмарев, В. В. Экономическая диагностика вуза: теория и ме-тоды / В. В. Чекмарев, М. М. Мусарский. — Кострома: КГУ им.Н.А.Некрасова, 2007. — 239 с.

183. Чурекова, Т. М. Миссия университета в решении региональныхпроблем / Т. М. Чурекова // Университетское управление: прак-тика и анализ. — 2004. — № 2(30). — С. 50–53.

184. Шишкин, С. В. Экономическая реформа в социально-культурнойсфере: как противостоять коммерциализации / С. В. Шишкин //Вопросы экономики. — 1990. — № 11. — С. 33–41.

185. Штамм, С. И. Управление народным образованием вСССР (1917–1936 гг.) (Историко-правовое исследование) /С. И. Штамм. — М.: Наука, 1985. — 284 с.

186. Щетинин, В. П. Экономика образования: Учебное пособие /В. П. Щетинин, Н. А. Хроменков, Б. С. Рябушкин. — М.: Рос-сийское педагогическое агентство, 1998. — 306 с.

187. Экономика высшей школы: опыт, проблемы, пути становления /А. М. Шаммазов, Л. Н. Родионова, Л. И. Ванчухина, др. — Уфа:Полиграфкомбинат, 1998. — 434 с.

188. Экономика и организация управления вузом: Учебник. Серия

”Учебники для вузов. Специальная литература“ / Ю. С. Васи-льев, В. В. Глухов, М. П. Федоров, А. В. Федотов; Под ред.В. В. Глухова. — СПб.: Лань, 1999. — 448 с.

189. Экономика и финансы образования (учебное пособие) / С. А. Бе-ляков, В. А. Дмитриева, В. В. Дудников и др.; Под ред. С. А. Бе-лякова, М. М. Мусарского. — М.: Издательство МГОУ, 2002. —280 с.

190. Экономика народного образования / Под ред. С. Л. Костаняна. —М.: Просвещение, 1989. — 239 с.

191. Экономика народного образования: Учеб. для студентов пед. ин-тов / В. А. Жамин, С. Л. Костанян, В. К. Розов, В. Н. Усанов;Под ред. С. Л. Костаняна. — 2-е изд., перераб. и доп. изд. — М.:Просвещение, 1986. — 336 с.

403

192. Экономика непроизводственной сферы / Под ред. М. В. Солодко-ва. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1980. — 285 с.

193. Юрьева, Т. Негосударственный вуз как неприбыльная организа-ция / Т. Юрьева // Российский экономический журнал. — 1994. —№ 7.

194. Ярская-Смирнова, Е. Р. Новая идеология и практика социальныхуслуг: оценка эффективности в контексте либерализации социаль-ной политики / Е. Р. Ярская-Смирнова, П. В. Романов // Журналисследований социальной политики. — 2005. — Т. 3, № 4. — С. 497–522.

195. Atkinson-Grosjean, J. The Use of Performance Models inHigher Education: A Comparative International Review /J. Atkinson-Grosjean, G. Grosjean // The Education PolicyAnalysis Archives. — June 29, 2000. — Vol. 8, no. 30.http://epaa.asu.edu/epaa/v8n30.html.

196. Beaufort County School District. Governance Policies.http://web.beaufort.k12.sc.us/education/components/scrapbook/default.php?sectiondetailid=3015&pagecat=876&sc_id=1120578143.

197. Belgium (Flamish Community). http://www.ibe.unesco.org/countries/countryDossier/natrep96/ belgiumfl96.pdf.

198. Birnbaum, R. Management fads in higher education; where they comefrom, what they do, why they fail / R. Birnbaum. — Jossey-Bass Inc.,Publishers, 2000.

199. Board of Regents —University of Wisconsin System. Plan 2008:Educational Quality Through Racial and Ethnic Diversity. —Office of Academic Diversity and Development, August 21, 2007.http://www.uwsa.edu/oadd/plan/.

200. Bond, S. Service Plan, Ministry of Advanced Education,2004/05 – 2006/07: Message from the Minister, /S. Bond. — Province of British Columbia, Canada, 2004.http://www.bcbudget.gov.bc.ca/2004/sp/aved/default.htm.

201. Braun, D. Changing Governance Models in Higher Education:The Case of the New Managerialism / D. Braun // SwissPolitical Science Review. — 1999. — no. 5(3). — Pp. 1–24. http://docserver.ingentaconnect.com/deliver/connect/spsa/14247755/ v5n3/s1.pdf?expires=1194459613&id=40503396&titleid=6689 &accname=Guest+User &checksum=CCFC9650C539488B7C3069B3207E0C40.

404

202. Burton, C. C. The Higher Education System. Academic Organizationin Cross-National Perspective. / C. C. Burton. — Berkeley, CA:University of California Press, 1983.

203. Campus 2020 — II. Governance. http://www.campus2020.ca/EN/post-secondary_system_design_and_governance/ii._governance.

204. Career Preparation System Mission and Goals. Michigan Departmentof Education — http://www.michigan.gov/mde/0,1607,7-140-6530_2629_2722-28105–,00.html.

205. The Changing Landscape of Education Governance,Education Commission of the States, January 1999.http://www.ecs.org/clearinghouse/13/53/1353.htm.

206. Dassen, A. Higher education in Flanders. Country report / A. Dassen,A. Luijten-Lub. — CHEPS – International higher education monitor,October 2007. CHEPS— http://www.utwente.nl/cheps/.

207. de Weert, E. Higher education in the Netherlands. Countryreport / E. de Weert, P. Boezerooy. — CHEPS— Internationalhigher education monitor, September 2007. CHEPS—http://www.utwente.nl/cheps/.

208. Deen, J. Higher education in Sweden. IHEM Country report /J. Deen. — CHEPS—Higher Education Monitor, September 2007.CHEPS— http://www.utwente.nl/cheps/.

209. Dima, A.-M. Higher Education in Portugal. Country Report / A.-M. Dima. — CHEPS—Higher Education Monitor, February 2005.CHEPS— http://www.utwente.nl/cheps/.

210. Draft Federal Information Processing Standards Publication183. Announcing the Standard for Integration Definitionfor Function Modelling (IDEF0). — 1993 December 21.http://www.idef.com/IDEF0.html.

211. Drucker, P. F. The practice of management / P. F. Drucker. — NewYork: Harper, 1954.

212. Education Governance and Social Integration andExclusion. Final report to the European CommissionSverker Lindblad and Thomas S Popkewitz, May 2001.http://www.ped.uu.se/egsie/Final%20Report/Finalreport.pdf.

213. Education System Governance, Comments in Support of a Data-Driven Decision Process, Presented by Dr. Marshall Berman incollaboration with Jack Jekowski. — New Mexico: AlbuquerqueBusiness Education Compact, December 17, 2002 (revised withaugmented data, December 21, 2002). http://www.cesame-nm.org/download/ABECGovernanceDiscussion.pdf.

405

214. Education System Governance, Comments in Support of aData-Driven Decision Process, Presented by Dr. MarshallBerman in collaboration with Jack Jekowski, AlbuquerqueBusiness Education Compact, December 17, 2002, (revised withaugmented data, December 21, 2002). http://www.cesame-nm.org/download/ABECGovernanceDiscussion.pdf.

215. The extent and impact of higher education governance reformacross Europe. Final report to the Directorate-General for Educationand Culture of the European Commission. Parts I–IV. — Twente:Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS), 2006.http://www.utwente.nl/cheps.

216. Friehs, B. Models of Education Governance and Administration,University of Graz / B. Friehs. http://www.see-educoop.net/education_in/pdf/erasmus011-oth-enl-t03.pdf.

217. From Goals to Results: Improving Education SystemAccountability, Challenge to Lead Series. — Atlanta,St. N.W.: Southern Regional Education Board, 2006.http://www.sreb.org/main/Goals/Publications/06E12-System_Accountability.pdf.

218. Geopolitique critique: What governance for the UShigher education system ?— Dimanche 28 Octobre 2007.http://lageopolitiquedemehdi.blogspot.com/2007/10/us-what-regulation-for-us-higher.html.

219. Goals and Critical Success Factors. — Maryland:Governor’s Workforce Investment Board, September 2006.http://www.mdworkforce.com/lib/goals.htm.

220. Governance for Quality of Education, Budapest,6-9 April 2000 Conference Proceedings, OpenSociety Institute, Institute for Educational Policy.http://www.nes.scot.nhs.uk/about/educational_governance/links/documents/ GovernanceConference2000.QualityofEducation.pdf.

221. Governor provides vision, goals for education in South Dakota. —South Dakota. Department of Education, January 5, 2006.http://doe.sd.gov/pressroom/news.asp?ID=43.

222. Governor’s 2010 Education Initiative. Goals andObjectives. — South Dakota Department of Education, 2007.http://www.2010education.com/GoalsAndObjectives.htm.

223. Guvernment of British Columbia. 2004/05–2006/07Service Plan Ministry of Advanced Education.http://www.bcbudget.gov.bc.ca/2004/sp/aved/aved_goals.htm.

406

224. Hahn, R. The Global State of Higher Education and theRise of Private Finance / R. Hahn. — Washington, DC20036: Institute for Higher Education Policy, August 2007.http://www.ihep.org/Pubs/PDF/Global_State_of_Higher_Education.pdf.

225. Hanna, D. E. Higher Education in an Era of DigitalCompetition: Emerging Organizational Models / D. E. Hanna. —Ph.D., Professor of Educational Communications,University of Wisconsin-Extension. http://www.sloan-c.org/publications/jaln/v2n1/pdf/v2n1_hanna.pdf.

226. Heaton, C. P. Management by Objectives in HigherEducation: Theory, Cases, and Implementation. Author(s)of Review: Henry Tosi / C. P. Heaton // The Journalof Higher Education. — Mar.–Apr., 1977. — no. 2. —Pp. 237–239. http://links.jstor.org/sici?sici=0022-1546(197703%2F04)48%3A2%3C237%3AMBOIHE%3E2.0.CO%3B2-W.

227. Higher Education Governance: Balancing Institutional andMarket Influences / R. C. Richardson, K. R. Bracco,P. M. Callan, J. E. Finney. — The National Centerfor Public Policy and Higher Education, November1998. http://www.highereducation.org/reports/governance/governance.pdf.

228. Hudson, C. Governing the Governance of Education:the state strikes back? / C. Hudson // EuropeanEducational Research Journal. — 2007. — no. 6(3). —Pp. 266–282. http://dx.doi.org/10.2304/eerj.2007.6.3.266,http://www.wwwords.co.uk/rss/abstract.asp?j=eerj&aid=3084.

229. Institutional Report Guidelines for Plan 2008: EducationalQuality Through Racial/Ethnic Diversity. — Madison: UWSystem Office of Multicultural Affairs, June 19, 2000.http://www.uwsa.edu/oadd/plan/admin-guidelines/birep2.pdf.

230. The invisible Hand of Ideology. Perspectives from the History ofSchool Governance. — Education Commission of the States, January1999. http://www.ecs.org/clearinghouse/13/55/1355.htm.

231. Issues in higher education policy. An update on highereducation policy issues in 2004 in 11 Western countries /E. Beerkens, F. Kaiser, P. Boezerooij et al. — Enschede: CHEPS—International Higher Education Monitor, March 2005. CHEPS—http://www.utwente.nl/cheps/.

407

232. Kaiser, F. Higher education in France. Country report / F. Kaiser. —CHEPS— International Higher Education Monitor, September 2007.CHEPS— http://www.utwente.nl/cheps/.

233. Karlsen, G. E. ”Decentralized-Centralism“ Governance inEducation: Evidence from Norway and British Columbia,Canada , Sor-Trondelag College, School of Teacher Education,Trondheim, Norway / G. E. Karlsen // Canadian Journal ofEducational Administration and Policy. — December 6, 1999. —no. 13. http://www.umanitoba.ca/publications/cjeap/articles/karleson.html.

234. Kaulisch, M. Higher education in Germany. Country report /M. Kaulisch, J. Huisman. — CHEPS— International higher educationmonitor, October 2007. CHEPS— http://www.utwente.nl/cheps/.

235. Kezar, A. Understanding and Facilitating Change inHigher Education in the 21st Century. ERIC Digest. /A. Kezar. — Washington DC: George Washington Univ., 2001.http://www.ericdigests.org/2002-2/21st.htm.

236. Kizniene, D. Changes in Governance and Management ofHigher Education in Lithuania, Draft paper / D. Kizniene.http://www.utwente.nl/cheps/documenten/susu2005/2005kizniene.pdf.

237. Knudsen, L. R. Goals 2000: An Analysis and Critique /L. R. Knudsen // International Electronic Journal For Leadershipin Learning. A refereed academic journal. — May 12, 1998. — Vol. 2,no. 4. http://www.ucalgary.ca/ iejll/volume2/Knudsen2_4.html.

238. Legal Foundation and Goals of EducationSystem // Education in Taiwan. — 2006.http://english.moe.gov.tw/public/Attachment/692014295471.pdf.

239. Leisyte, L. Higher education in the United Kingdom. IHEM Countryreport / L. Leisyte. — CHEPS, September 2007. CHEPS—http://www.utwente.nl/cheps/.

240. Lexington Public Schools. 2007–2008 System Goals. —Lexington, Massachusetts, September, 25, 2007.http://lps.lexingtonma.org/systemgoals0708.pdf.

241. Managing schools towards high performance: Linking schoolmanagement theory to the school effectiveness knowledge base / Ed.by A. J. Visscher. — Lisse, The Netherlands: Swetz & Zeitlinger, B.V., 1999. — 354 pp.

242. Mendenhall, R. W. Technology: Creating New Modelsin Higher Education / R. W. Mendenhall. — Salt

408

Lake City, Utah: Western Governors University.http://www.nga.org/Files/pdf/HIGHEREDTECH.pdf.

243. Message from Commissioner Richard H.Cate. — Vermont Department of Education.http://education.vermont.gov/new/pdfdoc/dept/ed_governance/agenda.pdf.

244. Model Institutions for Excellence. A Model of Success —The Model Institutions for Excellence Program’s successfulLeadership in System Education (1995–2007), 2007: NationalReport. — Institute for Higher Education Policy, April 2007.http://www.ihep.org/Pubs/PDF/Model_Institutions_for_Excellence _2007_National_Report_Inside.pdf.

245. Models of State Education Governance, By ToddZiebarth, Updated by Alison Weems, January 2006.http://www.ecs.org/clearinghouse/67/72/6772.pdf.

246. National Consensus on the Future of Education in the CaymanIslands: Report Education Conference. — September 2005.http://www.brighterfutures.gov.ky/portal/page?_pageid=1408,1783320&_dad=portal& _schema=PORTAL.

247. National Library of Canada Cataloguing in PublicationData, British Columbia. Ministry of AdvancedEducation, Service plan. — 2004/2005/2006/2007/.http://www.bcbudget.gov.bc.ca/2004/sp/aved/aved.pdf.

248. National summary sheets on education systems inEurope and ongoing reforms, Directorate-General forEducation and Culture / European Commission / 2008.http://www.uio.no/studier/emner/uv/pfi/HEM4220/.

249. A new model for the governance of EducationServices. — 2005: Cayman Islands Government.http://www.brighterfutures.gov.ky/portal/page?_pageid=1408,1783329&_dad=portal& _schema=PORTAL.

250. A New Model of Governance for the Education system of theCayman Islands. Speech by the Hon. Alden McLaughlin, JP, Ministerof Education, Training, Employment, Youth, Sports & Culture, to theLegislative Assembly of the Cayman Islands. — 14th September, 2006.http://www.brighterfutures.gov.ky/portal/page?_pageid=1408,1783455&_dad=portal& _schema=PORTAL.

251. A New Model of Governance for the Education system of theCayman Islands, Speech by the Hon. Alden McLaughlin, JP, Ministerof Education, Training, Employment, Youth, Sports & Culture, to the

409

Legislative Assembly of the Cayman Islands,. — 14th September, 2006.http://www.brighterfutures.gov.ky/portal/page?_pageid=1408,1783455&_dad=portal& _schema=PORTAL.

252. Position Paper on Education Governance. — Florida, January 2002.http://www.fc100.org/documents/edgovernance011702.pdf.

253. Reorganisation of Education Governance, The FloridaSenate, Interim Project Report 2001-011, November 2000,Committee on Education Senator, Anna Cowin, Chairman.http://www.flsenate.gov/data/Publications/2001/Senate/reports/interim_reports/pdf/2001-011ed.pdf.

254. Self-Government Agreements and The Public Works Func-tion. The Royal Commission’s Governance Model. —Public Works and Government Cervices Canada, 2006.http://www.pwgsc.gc.ca/si/inac/content/docs_governance_agree_2-e.html.

255. Service Plan – Ministry of AdvancedEducation. 2004/05 - 2006/07. Goals 2.http://www.bcbudget.gov.bc.ca/2004/sp/aved/aved_goals_link2.htm.

256. Service Plan – Ministry of AdvancedEducation. 2004/05 - 2006/07. Goals 3.http://www.bcbudget.gov.bc.ca/2004/sp/aved/aved_goals_link3.htm.

257. Service Plan 2004/05 – 2006/07. Ministry ofEducation. — Government of British Columbia, 2004.http://www.bcbudget.gov.bc.ca/2004/sp/educ/educ_goals.htm.

258. Service Plan, Ministry of Advanced Education, 2004/05-–2006/07: Ministry Overview. — Province of BritishColumbia, Canada: Ministry of Education, 2004.http://www.bcbudget.gov.bc.ca/2004/sp/aved/aved_overview.htm.

259. Slaughter, S. Academic capitalism: politics, policies, and theenterpreneurial university / S. Slaughter, L. L. Leslie. — The JohnsHopkins University Press, 1997.

260. State Education Governance Models (2007). — NationalAssociation of State Boards of Education, 2007.http://www.nasbe.org/new_resources_section/State_Ed_Governance_Models _Chart_07.pdf.

261. Statement of Intent — 2006 to 2011. — Ministryof Education. New Zealand, 31 May 2007.

410

http://www.minedu.govt.nz/index.cfm?layout=document&documentid=11148&data=l&goto=00-08.

262. The Swedish National Agency for Education. —2005. http://www.skolverket.se/sb/d/353;jsessionid=3AC98EA53406E6268717AD522A0C2B8C.

263. New Models For Higher Education: Creating an Adult-CenteredInstitution / Universit? Laval. — Qu?bec Canada, 18–21 septembre2002. Universit? Laval. http://www.bi.ulaval.ca/Globalisation-Universities/pages/actes/Craig-Swenson.pdf.

264. System Goals. Canada. — 1994. http://www.sasked.gov.sk.ca/admin/1994/sys_goals.html.

265. University of Wisconsin System Plan 2008: EducationalQuality Through Racial and Ethnic Diversity. — Madison,Wisconsin 53706-1559: UW System Board of Regents, May 1998.http://www.uwsa.edu/oadd/plan/diversit.pdf.

266. van Vught, F. A. Policy Models and Policy Instruments inHigher Education. The Effects of governemental policy-makingon the innovative behaviour of higher education institutions /F. A. van Vught // Political science series. — 1995. — no. 26.http://www.ihs.ac.at/publications/pol/pw_26.pdf.

267. Weinraub, B. Bush and Governors Set Education Goals. Specialto The New York Times. Published: September 29, 1989 /B. Weinraub // The New York Times. — Monday, November 19, 2007.http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=950DE3D7173DF93AA1575AC0A96F948260.

268. Wyoming Legislative Service Office Staff Report. State-Level Education Governance. Chapter 1: Background. —Wyoming: Legislative Service Office, November 29, 2005.http://legisweb.state.wy.us/progeval/REPORTS/2005/WDE/chapter1.pdf.

269. Wyoming Legislative Service Office Staff Report. State-Level Education Governance. Chapter 2: Fundamentaltension exists in state-level education governance. —Wyoming: Legislative Service Office, November 29, 2005.http://legisweb.state.wy.us/progeval/REPORTS/2005/WDE/chapter2.pdf.

270. Wyoming Legislative Service Office Staff Report. State-Level Education Governance. Chapter 3: Other similarlystructured states also struggle with governance issues. —Wyoming: Legislative Service Office, November 29, 2005.

411

http://legisweb.state.wy.us/progeval/REPORTS/2005/WDE/chapter3.pdf.

271. Wyoming Legislative Service Office Staff Report. State-LevelEducation Governance. Chapter 4: Options to reduce the potentialfor tension in the State Board/Superintendent relationship. —Wyoming: Legislative Service Office, November 29, 2005.http://legisweb.state.wy.us/progeval/REPORTS/2005/WDE/chapter4.pdf.

412

Прилож

ение.

Оцен

кадос

тупнос

тибе

сплат

ног

овы

сшег

опроф

есси

онал

ьног

ооб

раз

ован

ия

враз

рез

евы

сших

учеб

ны

хза

веден

ий

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Ады

гейски

йгосуда

рственны

йун

иверси

тет

0,4278

0,4857

--

0,4325

Ака

демия

славян

ской

куль

туры

0,349

0,3101

0,2537

0,245

0,2517

Алт

айский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

им.И

.И.П

олзуно

ва0,3028

0,2385

0,2904

0,2739

0,3351

Алт

айский

госуда

рственны

йун

ивер

ситет

0,2497

0,3756

0,1422

0,1609

0,1532

Аль

метьевски

йнефтя

нойин

стит

ут0,0894

0,1021

0,15

0,1656

-Амур

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,184

0,1666

0,162

0,1484

-Ангар

ская

госуда

рственна

ятехн

ическа

яак

адем

ия0,3354

0,372

0,3138

0,3706

0,395

Арзам

асский

госуда

рствен

ный

педа

гогический

инсти-

тутим

.А.П

.Гай

дара

0,5691

0,5017

0,4897

0,5371

0,5288

Арм

авир

ский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийин

стит

ут0,5106

0,341

0,4293

0,2931

0,3581

Арх

ангель

ский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,0819

0,1109

0,0842

0,085

0,0901

Астра

хански

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2138

0,2173

0,1757

0,1431

-Астра

хански

йгосуда

рственны

йун

иверси

тет

0,301

0,252

0,194

0,2248

0,1965

Астра

хански

йин

женерно

-стр

оитель

ныйин

стит

ут0,2895

0,3328

0,3281

0,2826

413

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Бай

каль

ский

госуда

рственны

йун

иверситетэкон

омик

иипр

ава

0,1455

0,1125

--

0,0971

Бал

ашовский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,3812

0,4191

0,3583

0,4215

-Бар

наул

ьски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3691

0,4038

0,3476

0,3173

0,1749

Баш

кирски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,1915

0,1717

0,1622

0,1879

0,1915

Баш

кирски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,1528

0,1523

0,1314

0,1523

0,1261

Белгоро

дски

йгосуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситетим

.В.Г.Ш

ухова

0,2828

--

-0,2261

Белгоро

дски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

0,4825

0,3839

0,3568

0,3231

0,2785

Бий

ский

госуда

рственны

йпеда

гогиче

ский

унив

ерси

тет

им.В

.М.Ш

укшин

а0,5326

0,6373

0,4266

0,4461

0,3791

Бир

ский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,3278

0,2892

0,2524

0,287

0,2704

Бла

говещенский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3952

0,3118

0,284

0,315

0,3166

Бор

исоглебски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,4894

0,5051

0,3933

0,4193

0,4983

Бра

тски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1953

0,2534

0,1995

0,2068

0,193

Бря

нска

ягосуда

рственна

яин

женерно

-техно

логическая

акад

емия

0,404

0,4349

0,3717

0,3538

0,3202

Бря

нски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,3695

0,3867

0,3955

0,3946

0,36

414

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Бря

нски

йгосуда

рственны

йун

иверситетим

.ак

адем

ика

И.Г.П

етро

вско

го0,2377

0,2333

0,234

0,2213

0,2188

Бур

ятский

госуда

рственны

йун

иверси

тет

0,3415

0,3342

0,2816

0,2914

0,2971

Вла

дивосток

ский

госуда

рственны

йун

иверси

тет

экон

омик

иисерв

иса

0,2684

0,2164

0,2694

0,3346

0,3729

Вла

димир

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,1814

0,1017

0,2675

0,2294

-Вол

гоград

ский

госуда

рственны

йар

хитект

урно

-стро

ительн

ыйун

иверситет

0,2831

0,2863

0,2737

0,2554

0,2589

Вол

гоград

ский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,3912

0,4118

0,3556

0,3572

0,3542

Вол

гоград

ский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,3229

0,2995

0,2382

0,2465

0,2291

Вол

гоград

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,3378

0,3424

0,2571

0,2635

0,2563

Вол

жская

госуда

рственна

яин

женерно

-педагогич

еска

яак

адем

ия0,1987

0,2364

0,2401

0,2296

0,2995

Вол

огод

ский

госуда

рственны

йпе

дагогический

унив

ерситет

0,2791

0,2591

0,2368

0,2273

0,1712

Вол

огод

ский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2143

0,2132

0,2413

0,2066

0,2389

Вор

онеж

ская

госуда

рственна

ялесотехн

ическа

яак

адем

ия0,3344

0,3289

0,2729

0,2039

0,2456

Вор

онеж

ская

госуда

рственна

ятехн

ологич

еска

яак

адем

ия0,3661

0,4052

0,3353

0,2851

0,3013

415

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Вор

онеж

ский

госуда

рственны

йар

хитект

урно

-стро

ительн

ыйун

иверситет

0,387

0,38

0,1668

0,2046

0,232

Вор

онеж

ский

госуда

рственны

йпе

дагогический

унив

ерситет

0,4518

0,4108

0,3081

0,2468

0,2198

Вор

онеж

ский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2577

0,2349

0,2119

0,2036

0,2247

Вор

онеж

ский

госуда

рственны

йун

иверси

тет

0,0372

0,0833

0,0472

0,0745

0,1313

Вор

онеж

ский

инстит

утэкон

омик

иисоци

альн

ого

упра

вления

0,1004

0,1041

0,125

0,0625

-Восточн

о-Сиб

ирский

госуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситет

--

--

0,3459

Всеро

ссий

ский

заоч

ныйфин

ансово-эко

номич

ески

йин

стит

ут0,1891

0,0015

0,0417

0,0024

0,1168

Высш

аяшко

лаэкон

омик

и(госуд

арственн

ый

унив

ерситет)

0,115

0,1166

0,1487

0,1181

-Вят

ский

госуда

рственны

йгуман

итар

ныйун

иверситет

0,1794

0,17

0,1621

-0,1814

Вят

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,1724

0,1305

0,1274

0,109

0,1333

Гжельски

йгосуда

рственны

йхудо

жественно

-про

мыш-

ленн

ыйин

стит

ут-

-0,5435

0,199

0,4291

Глазовский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

утим

.Н.Г.К

орол

енко

0,3868

0,301

0,4021

0,2488

0,2706

Горн

о-Алт

айский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,291

0,2788

0,2892

0,2731

0,2562

416

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Госуда

рственна

ямор

ская

акад

емия

им.

адмир

ала

С.О

.Мак

арова

0,2966

0,3548

0,307

0,3969

-Го

суда

рственны

йун

иверситетаэро

косм

ическо

гопр

ибор

остр

оени

я0,1558

0,0213

0,0118

-0,1173

Госуда

рственна

якл

ассическая

акад

емия

им.М

аймон

ида

0,5442

0,5558

0,5546

0,5912

0,5753

Госуда

рственна

япеда

гогическая

акад

емия

САХА

0,4419

0,2508

0,2881

0,2378

-Го

суда

рственна

япо

лярн

аяак

адем

ия0,5155

0,4484

0,3663

0,2169

-Го

суда

рственна

ятехн

ологич

еска

яак

адем

ия0,4445

0,4743

0,3326

0,4022

0,4092

Госуда

рственна

яун

иверситетуп

равл

ения

им.С

.Орд

жон

икид

зе0,2692

0,2381

0,2128

0,1562

0,1516

Госуда

рственны

йин

стит

утру

сско

гоязыка

им.А

.С.П

ушки

на0,3198

0,4218

0,3311

0,2924

0,3356

Госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,1941

0,2078

0,2102

0,1901

0,2389

Госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,428

0,3783

0,3747

0,3774

-Го

суда

рственны

йун

иверситетгуман

итар

ныхна

ук0,4408

0,3712

0,4035

0,4481

0,4951

Грозненски

йгосуда

рственны

йнефтя

нойин

стит

ут0,5583

0,1818

0,0938

0,0114

0,7271

Дагестански

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3348

0,2921

0,4516

0,3546

0,5652

Дагестански

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,4847

0,3934

0,4314

0,4907

0,5341

Дагестански

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,3945

0,3918

0,4012

0,4242

0,3654

417

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Дал

ьневосточн

ыйгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2246

0,2391

0,2318

0,2392

-Дал

ьневосточн

ыйгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситетим

.В.В.К

уйбы

шева

0,0214

0,0196

0,0182

0,0267

0,2649

Дал

ьневосточн

ыйгосуда

рственны

йун

иверситет

0,1176

0,1161

0,1471

0,1619

0,222

Дал

ьневосточн

ыйгосуда

рственны

йэкон

омич

ески

йун

иверситет

0,1611

0,0272

0,0379

0,0292

-Дон

ской

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2544

0,1138

0,0708

0,1071

0,2068

Ела

бужский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,524

0,5149

0,4272

0,4729

0,593

Елецк

ийгосуда

рственны

йун

иверситетим

.И.А

.Бун

ина

0,5986

0,5631

0,5042

0,5033

0,4557

Забайк

альски

йгосуда

рственны

йпеда

гогиче

ский

унив

ерситетим

.Н.Г.Ч

ерны

шевского

0,2146

0,164

0,2167

0,2018

0,2354

Ивано

вска

ягосуда

рственна

ятексти

льна

яак

адем

ия0,219

0,122

0,3059

0,0962

0,3024

Ивано

вска

ягосуда

рственна

яар

хитект

урно

-стро

ительн

аяак

адем

ия0,2201

0,2354

0,2531

0,2598

0,2422

Ивано

вски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,3127

0,2771

0,3906

0,2335

0,2217

Ивано

вски

йгосуда

рствен

ный

химик

о-техн

ологич

ески

йун

иверситет

0,2535

0,2434

0,277

0,3187

0,2696

Ивано

вски

йгосуда

рственны

йэнергети

ческий

унив

ерситет

0,336

0,0347

--

0,3234

Ижевский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1061

0,0801

0,1045

0,1154

0,21

Ингуш

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2715

0,2018

0,2023

0,1985

0,2559

418

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Ирк

утский

госуда

рственны

йли

нгви

стич

ески

йун

иверситет

0,3031

0,2658

0,2543

0,2475

0,2306

Ирк

утский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,2978

0,2933

0,2889

0,3636

0,4637

Ирк

утский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2491

0,1923

0,2263

0,2221

0,2096

Ирк

утский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,1675

0,2083

0,1643

0,1634

0,1719

Ишим

ский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,3528

0,4518

0,4304

0,4259

0,425

Кабар

дино

-Бал

карски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

им.Х

.М.Б

ербеко

ва0,415

0,3666

0,3356

0,3278

0,2629

Казaн

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

им.В

.И.У

льян

ова-Ленин

а0,2434

0,26

0,2734

0,2799

0,2462

Казан

ская

госуда

рственна

яар

хитект

урно

-стр

оитель

ная

акад

емия

0,306

0,2669

0,2998

0,2915

0,3025

Казан

ский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3524

0,3465

0,3121

0,2416

-Казан

ский

фин

ансово-эко

номич

ески

йин

стит

утим

.В.В.К

уйбы

шева

0,2433

0,217

0,2182

0,193

0,2019

Казан

ский

энергети

ческий

унив

ерситет

0,2102

0,1958

0,2023

0,2094

0,213

Кал

инин

град

ский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1659

0,1852

0,1532

0,1063

-Кал

инин

град

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2574

0,1538

0,1887

0,177

0,1983

Кал

мыцк

ийгосуда

рственны

йун

иверситет

0,462

0,431

0,3866

0,3617

0,4165

419

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Кал

ужский

госуда

рственны

йпеда

гоги

ческий

унив

ерситетим

.К.Э.Ц

иолк

овского

0,5278

0,5025

0,3724

0,3491

0,3552

Кам

ский

поли

техн

ически

йин

стит

ут0,1371

0,1573

0,1622

0,1885

0,1855

Кам

чатски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3278

0,2974

0,2856

0,2067

0,2214

Кам

чатски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверси

тет

0,1625

0,2067

0,1965

0,2015

Кар

ачаево-Ч

еркесска

ягосуда

рственна

ятехн

ологич

еска

яак

адем

ия0,4776

0,6297

0,5811

0,5105

0,6478

Кар

ачаево-Ч

еркесски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,5263

0,5556

0,5882

0,7641

0,717

Кар

ельски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,4175

0,4095

0,3942

0,4135

0,402

Кем

еровский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2267

0,2227

0,2271

0,2259

0,2142

Кем

еровский

техн

ологич

ески

йин

стит

утпи

щевой

пром

ышленн

ости

0,2952

0,2648

0,2551

0,2841

0,2627

Ком

игосуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,5299

0,5119

0,4728

0,3834

0,337

Ком

сомол

ьски

й-на

-Амур

егосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,4183

0,3554

0,3038

0,2714

0,2245

Ком

сомол

ьски

й-на

-Амур

егосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1595

0,1437

0,1414

0,1494

0,1578

Костр

омской

госуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситет

0,3341

0,3701

0,2011

0,1916

0,1513

Костр

омской

госуда

рственны

йун

иверситет

им.Н

.А.Н

екра

сова

0,3907

0,3777

0,3967

0,2191

0,1947

420

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Кра

сноя

рска

ягосуда

рственна

яар

хитект

урно

-стро

ительн

аяак

адем

ия-

0,1008

0,2124

0,1735

-Кра

сноя

рски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3513

0,3232

0,2971

0,2987

0,2575

Кра

сноя

рски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,0956

0,1108

0,3248

0,0647

0,492

Кра

сноя

рски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,1694

0,1697

0,142

0,1295

0,192

Кра

сноя

рски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

цветны

хметал

ловизоло

та0,2986

0,3051

0,3062

0,4034

-Крестья

нски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

им.К

ирил

аиМеф

одия

0,1631

0,1267

0,1762

0,1795

-Куб

анский

госуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситет

0,2484

0,1931

0,1172

0,0917

0,124

Куб

анский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,3279

0,3094

0,2884

0,2365

0,2174

Кузбасска

ягосуда

рственна

япеда

гогиче

ская

акад

емия

0,412

0,3733

0,3781

0,3854

0,4722

Кузбасски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2015

0,2887

0,2541

0,2386

0,2717

Кур

гански

йгосуда

рственны

йун

иверси

тет

0,2999

0,268

0,2727

0,2269

0,1939

Кур

ский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2339

0,2286

0,2302

0,2631

0,3549

Кур

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,5187

0,4943

0,4443

0,4658

0,4519

Ленин

град

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

им.А

.С.П

ушки

на0,1893

0,2693

0,1186

0,1451

-Лип

ецки

йгосуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,296

0,498

0,4357

0,4264

0,4538

421

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Лип

ецки

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,3503

0,3949

0,402

0,42

0,3258

Лит

ератур

ныйин

стит

утим

.А.М

.Гор

ького

0,1937

0,2123

0,192

0,1553

0,148

Мocко

вски

йфизик

о-техн

ически

йин

стит

ут(госуд

арственн

ыйун

иверситет)

0,3883

0,3793

0,4103

0,3891

0,4415

Магни

тогорски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,2674

0,265

0,231

0,1756

0,149

Магни

тогорски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,3167

0,2098

0,1835

0,1764

0,1435

Май

копски

йгосуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситет

0,5681

0,555

0,4618

0,4834

0,5315

Мар

ийский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2119

0,2429

0,2504

0,2613

0,2399

Мар

ийский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2204

0,1727

0,1286

0,0788

0,1077

Мар

ийский

ордена

Знак

Поч

етагосуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

утим

.Н.К

.Кру

пско

й0,3594

0,4287

0,1863

0,1611

0,1382

Мич

урин

ский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийин

стит

ут0,5933

0,492

0,615

0,5487

0,6257

Мор

довски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

утим

.М.Е.Е

всевьева

0,741

0,6594

0,6836

0,6546

0,7081

Мор

довски

йгосуда

рственны

йун

иверси

тет

им.Н

.П.О

гарева

0,4684

0,4387

0,4402

0,4249

0,4008

Мор

ской

госуда

рственны

йун

иверси

тет

им.а

дмир

алаГ.И.Н

евельско

го0,3392

0,3409

0,4319

0,4442

-Моско

вска

ягосуда

рственна

яак

адем

ияпр

ибор

остр

оени

яиин

фор

матик

и0,1571

0,2555

0,2311

0,1943

0,2841

422

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Моско

вска

ягосуда

рственна

яак

адем

иятонк

ойхи

мич

еско

йтехн

ологии

им.М

.В.Л

омон

осова

0,4681

0,4645

0,4407

0,3445

0,3463

Моско

вска

ягосуда

рственна

яюри

дическая

акад

емия

0,156

0,1422

0,1271

0,1404

0,1329

Моско

вски

йар

хитект

урны

йин

стит

ут(госуд

арственн

аяак

адем

ия)

0,2462

0,2078

0,188

0,1223

0,1394

Моско

вски

йгосуда

рственны

йавиа

цион

ныйин

стит

ут(техни

ческий

унив

ерси

тет)

0,4621

0,4325

0,4197

0,4535

-Моско

вски

йгосуда

рственны

йавтомобил

ьно-до

рожны

йин

стит

ут(техни

ческий

унив

ерситет)

0,3427

--

-0,3554

Моско

вски

йгосуда

рственны

йвечерн

ийметал

лургич

ески

йин

стит

ут0,6393

0,6329

0,6309

0,4438

0,4845

Моско

вски

йгосуда

рственны

йгеол

огор

азведо

чный

унив

ерситетим

.Серго

Орд

жон

икид

зе0,331

0,3146

0,3053

0,2954

0,2649

Моско

вски

йгосуда

рственны

йгорн

ыйун

иверситет

0,4006

0,4062

0,3975

0,4458

0,4333

Моско

вски

йгосуда

рственны

йгуман

итар

ный

инстит

ут-инт

ерна

т0,3514

0,3696

0,3676

0,3289

0,3202

Моско

вски

йгосуда

рственны

йин

женерно

-физич

ески

йин

стит

ут(техни

ческий

унив

ерситет)

0,1001

0,1078

0,2073

0,157

0,2598

Моско

вски

йгосуда

рственны

йин

стит

утэлектр

оник

ииматем

атик

и(техни

ческий

унив

ерситет)

0,4037

0,415

0,4221

0,4376

0,432

Моско

вски

йгосуда

рственны

йин

стит

утэлектр

онно

йтехн

ики(техни

ческий

унив

ерситет)

0,3313

0,3325

0,3468

0,2828

0,3164

423

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Моско

вски

йгосуда

рственны

йли

нгви

стич

ески

йун

иверситет

0,205

0,206

0,2148

0,1996

0,2405

Моско

вски

йгосуда

рственны

йоткр

ыты

йпеда

гогический

унив

ерситетим

.М.Ш

олохова

--

--

0,2656

Моско

вски

йгосуда

рственны

йпе

дагогический

унив

ерситетим

.В.И

.Ленин

а0,3487

0,3739

0,3347

0,3466

-Моско

вски

йгосуда

рственны

йстро

ител

ьный

унив

ерситет(М

ИСИ)

0,3948

0,318

0,2601

0,2765

0,2679

Моско

вски

йгосуда

рственны

йтексти

льны

йун

иверситетим

.А.Н

.Косыгина

0,2081

0,2156

0,2266

0,3892

0,2986

Моско

вски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет(М

АМИ)

0,2646

0,3019

0,2197

0,1976

0,2332

Моско

вски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

им.Н

.Э.Б

ауман

а0,2248

0,4313

0,3819

0,3568

0,3891

Моско

вски

йгосуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситет"С

танк

ин"

0,3285

0,3241

0,3262

0,3542

0,3751

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

геод

езии

ика

ртогра

фии

0,2295

0,233

0,171

0,182

0,1952

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

дизайн

аитехн

ологии

0,2116

0,1742

0,2086

0,1945

0,2237

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

им.М

.В.Л

омон

осова

0,2204

0,212

0,2033

0,2243

-

424

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

инженерно

йэкол

огии

0,2157

0,21

0,1894

0,1438

0,1532

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситетко

ммерци

и0,0871

0,1342

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситетлеса

0,3852

0,4236

0,4039

0,3851

0,4389

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситетпеча

ти0,148

0,1475

0,1704

0,1459

0,2278

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

пищевыхпр

оизвод

ств

0,358

0,4123

0,1639

0,0958

0,3632

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

прик

ладн

ойби

отехно

логии

0,1185

0,2136

0,2092

0,1678

0,2374

Моско

вски

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

экон

омик

и,статисти

кииин

фор

матик

и0,1068

0,1233

0,0917

0,0367

-Моско

вски

йин

стит

утра

диотехни

ки,э

лект

рони

кииавтоматик

и(техни

ческий

унив

ерситет)

0,3913

0,353

0,358

0,3484

0,3469

Моско

вски

йтехн

ически

йун

иверситет

связииин

фор

матик

и0,2014

0,2124

0,1829

0,1654

-Моско

вски

йхудо

жественно

-про

мышленн

ыйин

стит

утим

.С.Г.С

троган

ова

0,4118

0,3828

0,4167

0,4013

0,4113

Моско

вски

йэнергети

ческий

инстит

ут(техни

ческий

унив

ерси

тет)

0,2933

0,2956

0,3063

0,3107

-Мур

ман

ский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,4398

0,3516

0,2317

0,2129

0,1431

Мур

ман

ский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2245

0,2545

0,2102

0,2424

-

425

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Набереж

ночелн

инский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,3962

0,3469

0,4919

0,5286

0,4302

Ниж

егор

одский

госуда

рственны

йар

хитект

урно

-стро

ительн

ыйун

иверситет

0,2364

0,1131

0,0983

0,1006

0,1871

Ниж

егор

одский

госуда

рственны

йли

нгви

стич

ески

йун

иверситетим

.Н.А

.Добро

любова

0,0526

0,0233

--

0,1407

Ниж

егор

одский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3902

0,3659

0,3671

0,3829

0,3978

Ниж

егор

одский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,287

0,2677

0,2945

0,325

0,3036

Ниж

егор

одский

госуда

рственны

йун

иверситет

им.Н

.И.Л

обач

евского

0,2167

0,1892

0,1764

0,1587

0,1642

Ниж

егор

одский

инженерно

-эко

номич

ески

йин

стит

ут-

-0,6722

0,6036

-Ниж

неварт

овский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,3953

0,3175

0,3976

0,254

-Ниж

нетагиль

ская

госуда

рственна

ясоци

альн

о-педа

гогическая

акад

емия

0,3817

0,2903

0,2379

0,2306

0,2448

Новгоро

дски

йгосуда

рственны

йун

иверси

тет

им.Я

рославаМуд

рого

0,2632

0,1154

--

0,2975

Новосиб

ирская

госуда

рственна

яар

хитект

урно

-худо

жественна

яак

адем

ия0,2618

0,2595

0,2427

0,237

0,2373

Новосиб

ирский

госуда

рственны

йар

хитект

урно

-стро

ительн

ыйун

иверситет

0,285

0,2683

0,2305

0,231

0,2666

426

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Новосиб

ирский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,2095

0,1875

0,1974

0,192

0,2045

Новосиб

ирский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1794

0,1639

--

0,1647

Новосиб

ирский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,3653

0,3667

0,3446

0,332

0,3278

Новоу

раль

ский

госуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йин

стит

ут0,1833

0,2

0,1739

0,1647

-Нор

ильски

йин

дустри

альн

ыйин

стит

ут0,2559

0,3903

0,53

0,4714

0,4522

Обн

инский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

атом

нойэнергети

ки0,2637

0,2442

0,2136

0,1797

0,1894

Омский

госуда

рственны

йин

стит

утсерв

иса

0,2044

0,2138

0,2174

0,2176

-Омский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,1909

0,1299

0,0779

0,0798

-Омский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1973

00,1146

0,1304

-Омский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,122

0,1152

0,2354

0,2325

-Оренб

ургски

йгосуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,3597

0,3126

0,2212

0,187

0,1793

Оренб

ургски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,3363

0,3103

0,263

0,1801

0,1441

Орл

овский

госуда

рственны

йин

стит

утэкон

омик

ииторговли

0,3015

0,4184

0,446

0,2872

0,309

Орл

овский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2233

0,2598

0,253

0,2734

0,2649

Орл

овский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,5269

0,496

0,5031

0,5254

0,5267

Пензенска

ягосуда

рственна

ятехн

ологич

еска

яак

адем

ия-

--

0,4127

0,3012

427

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Пензенски

йгосуда

рственны

йпеда

гогиче

ский

унив

ерситетим

.В.Г.Б

елин

ского

0,4539

0,3934

0,4062

0,3876

0,3634

Пензенски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,32

0,3893

0,4376

0,3875

0,3996

Пензенски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

архи

тект

уры

истро

ительства

0,3035

0,3968

0,3578

0,2909

0,2831

Пермский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,1841

0,1374

0,1623

0,1453

0,1512

Пермский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1458

0,13

0,1305

0,1267

0,1293

Пермский

госуда

рственны

йун

иверситет

им.М

.Гор

ького

0,1694

0,1247

0,1164

0,1056

0,074

Петро

заводски

йгосуда

рственны

йун

иверси

тет

0,2133

0,1816

0,1046

0,1024

0,1575

Повол

жская

госуда

рственна

яак

адем

иятелеко

ммун

икац

иииин

фор

матик

и.0,1631

0,1361

0,0732

0,073

-Пом

орский

госуда

рственны

йун

иверситет

им.М

.В.Л

омон

осова

0,2921

0,242

0,204

0,1732

0,1597

Псковский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

утим

.С.М

.Кир

ова

0,444

0,3929

0,3546

0,3824

0,4042

Пущ

инский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,95

0,9688

10,9275

-Пят

игор

ский

госуда

рственны

йли

нгви

стич

ески

йун

иверситет

0,451

0,4631

--

0,428

Пят

игор

ский

госуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситет

0,2313

-0,1908

0,2322

0,2565

Российска

яэкон

омич

еска

яак

адем

ияим

.Г.В.П

лехано

ва0,1794

--

-0,1425

428

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Российски

йгосуда

рственны

йгидр

ометеоро

логический

унив

ерситет

0,3106

--

0,1786

0,2075

Российски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситетим

.А.И

.Герцена

0,2483

0,2405

0,2109

0,1959

0,1884

Российски

йгосуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

ивер-

ситетим

.К.Э.Ц

иолк

овского(М

АТИ)

0,4158

0,3948

0,4769

0,4567

0,456

Российски

йгосуда

рственны

йторгово-экон

омич

ески

йун

иверситет

0,0382

-0,0298

0,023

0,123

Российски

йгосуда

рственны

йун

иверситетин

новаци

он-

ныхтехн

ологий

ипр

едпр

иним

ательства

0,4464

0,5435

0,4601

0,2985

0,393

Российски

йгосуда

рственны

йун

иверситетнефти

игаза

им.а

каде

мик

аИ.М

.Губ

кина

0,2099

0,191

0,1793

0,1632

0,2292

Российски

йзаоч

ныйин

стит

уттексти

льно

йилегкой

пром

ышленн

ости

0,325

0,1835

0,2207

0,2024

0,5019

Российски

йун

иверситетДру

жбы

наро

дов

0,2405

--

-0,1531

Российски

йхи

мик

о-техн

ологич

ески

йун

иверситет

им.Д

.И.М

енделеева

0,4336

0,4285

0,3686

0,3421

0,3459

Ростовска

ягосуда

рственна

яак

адем

ияар

хитект

уры

ииску

сства

0,2751

0,2996

0,2356

-0,3322

Ростовски

йгосуда

рственны

йпеда

гоги

ческий

унив

ерситет

0,4474

--

-0,5711

Ростовски

йгосуда

рственны

йстро

ительн

ыйун

иверситет

0,1484

0,1309

0,1311

0,1922

0,1655

Ростовски

йгосуда

рственны

йун

иверси

тет

0,2875

0,2937

0,1924

0,2549

0,3564

429

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Ростовски

йгосуда

рственны

йэкон

омич

ески

йун

иверситет"Р

ИНХ"

0,1955

0,3461

0,359

0,2974

0,3159

Рыби

нска

ягосуда

рственна

яавиа

цион

ная

техн

ологич

еска

яак

адем

ия0,2635

0,2871

0,2728

0,2617

0,3129

Рязан

ская

госуда

рственна

яра

диотехни

ческая

акад

емия

0,454

0,4598

0,4715

0,4466

0,4777

Рязан

ский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,359

0,3624

0,3224

0,3259

0,2836

Сам

арская

госуда

рственна

яэкон

омич

еска

яак

адем

ия0,2075

0,2254

0,2115

0,2356

0,2029

Сам

арский

госуда

рственны

йаэро

косм

ически

йун

иверситетим

.ака

демик

аС.П

.Кор

олева.

0,2659

0,278

0,2445

0,2956

0,2831

Сам

арский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,388

0,3787

0,3384

0,2295

0,2451

Сам

арский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1773

0,1387

0,1002

0,148

0,1155

Сам

арский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,3257

0,3164

0,2618

0,2013

0,1726

Сар

апул

ьски

йпо

литехн

ически

йин

стит

ут0,1584

0,0726

0,2655

0,1117

Сар

атовский

госуда

рственны

йсоци

альн

о-экон

омич

ески

йун

иверситет

-0,0488

0,0792

0,1132

0,2756

Сар

атовский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2836

0,2263

0,2129

0,1705

0,2157

Северо-Кавка

зски

йгорн

о-метал

лургич

ески

йин

стит

ут0,6794

0,603

0,5203

0,5378

0,546

Северо-Кавка

зски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1515

--

-0,1704

Северо-Осети

нски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,6242

0,7

0,6438

0,6916

0,7553

Северский

госуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йин

стит

ут0,1431

0,1439

0,1583

0,1527

-

430

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Сиб

ирская

госуда

рственна

яавтомобил

ьно-до

рожна

яак

адем

ия(С

ИБАДИ)

0,1687

0,2109

0,2299

0,1911

0,1871

Сиб

ирская

госуда

рственна

ягеод

езич

еска

яак

адем

ия0,1256

0,0636

0,0808

0,0569

0,1591

Сиб

ирский

госуда

рственны

йин

дустри

альн

ый

унив

ерситет

0,2466

0,2954

0,2937

0,2918

0,273

Сиб

ирский

госуда

рственны

йтехн

ологич

ески

йун

иверситет

0,3188

0,2531

0,2423

0,2486

0,277

Сиб

ирский

госуда

рственны

йун

иверситет

телеко

ммун

икац

иииин

фор

матик

и0,0844

0,0317

0,0377

0,0366

-Сиб

ирский

госуда

рственыйаэро

косм

ически

йун

иверситетим

.ака

демик

аМ.Ф

.Реш

етнева

0,2748

0,261

0,2518

0,1093

0,1031

Смол

енский

госуда

рственны

йпеда

гогиче

ский

унив

ерситет

0,4189

0,3792

0,3018

0,282

0,2859

Сол

икам

ский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,402

0,4798

0,453

0,4129

0,4179

Соч

инский

госуда

рственны

йун

иверситетту

ризм

аику

рорт

ного

дела

0,0855

0,0349

0,0282

0,0299

0,2746

Сан

кт-П

етербу

ргская

госуда

рственна

яху

дожественно

-пр

омышленн

аяак

адем

ия0,2418

0,2253

0,1972

0,1843

0,1749

Сан

кт-П

етербу

ргская

госуда

рственна

яак

адем

иясерв

исаиэкон

омик

и0,1087

--

0,0439

0,0947

Сан

кт-П

етербу

ргская

лесотехн

ическа

яак

адем

ияим

.С.М

.Кир

ова

0,3792

0,3533

0,3322

0,3689

0,3487

431

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Сан

кт-П

етербу

ргский

Бал

тийски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет"В

оенм

ех"и

м.Д

.Ф.У

стин

ова

0,3713

0,2944

0,2831

0,3015

0,3139

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йар

хитект

урно

-стро

ительн

ыйун

иверситет

0,2977

0,2509

0,1897

0,1671

0,1709

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йгорн

ый

инсти-

тут

им.Г

.В.П

лехано

ва(техни

ческий

унив

ерситет)

0,4285

0,2869

0,26

0,2704

0,2532

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

ймор

ской

техн

ически

йун

иверситет

0,1441

0,1336

0,1832

0,1358

0,3692

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йтехн

ологич

е-ский

унив

ерситетра

стит

ельн

ыхпо

лимеров

0,3118

0,2957

--

0,2701

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йун

иверситет

инфор

мац

ионн

ыхтехн

ологий

,механ

икииоп

тики

0,3304

0,2845

0,279

0,2534

0,2571

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йун

иверситет

низкотем

пера

турн

ыхипи

щевыхтехн

ологий

0,2523

0,2338

0,2429

0,2718

0,2962

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йун

иверситет

телеко

ммун

икац

ийим

.про

ф.М

.А.Б

онч-Бру

евич

а0,2486

0,229

0,2643

0,2611

-Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йун

иверситет

техн

ологии

иди

зайн

а0,3941

0,1064

--

0,2209

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йэлектр

отехни

ческий

унив

ерситет"Л

ЭТИ"

им.В

.И.У

льян

ова(Л

енин

а)0,4165

0,4447

0,3503

0,3615

0,3523

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2647

0,288

0,2835

0,2592

0,2648

432

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йун

иверситет

экон

омик

иифин

ансов

0,1572

0,158

0,1712

0,1888

0,3799

Сан

кт-П

етербу

ргский

госуда

рственны

йин

стит

утпсих

ологии

исоци

альн

ойра

боты

0,1472

0,2231

0,195

0,2056

-Сан

кт-П

етербу

ргский

инстит

утмаш

иностр

оени

я(В

ТУЗЛМЗ)

0,3033

0,3868

0,3262

-0,3633

Сан

кт-П

етербу

ргский

северо

-зап

адны

йзаоч

ный

техн

ически

йун

иверси

тет

0,3709

0,4127

--

0,2874

Сан

кт-П

етербу

ргский

техн

ологич

ески

йин

стит

ут(техни

ческий

унив

ерси

тет)

0,2411

0,2467

0,249

0,2174

-Сан

кт-П

етербу

ргский

торгово-экон

омич

ески

йин

стит

ут0,3036

0,2959

0,3413

0,2738

0,3052

Ставр

опол

ьски

йгосуда

рственны

йпе

дагогический

унив

ерситет

0,4723

0,5276

0,4009

0,4071

-Стерл

итам

акская

госуда

рственна

япеда

гогическая

акад

емия

0,3646

0,286

0,2399

0,2924

0,3343

Сур

гутски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,4288

0,5369

0,3475

0,27

-Сур

гутски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,1642

0,224

0,2091

0,2601

-Сыкт

ывк

арский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2425

0,2415

0,242

0,2014

0,222

Таган

рогски

йгосуда

рственны

йпеда

гогическ

ийин

стит

ут0,527

0,4958

0,4783

0,5005

0,503

Таган

рогски

йгосуда

рственны

йра

диотехни

ческий

унив

ерситет

0,2

0,1509

0,1136

0,303

0,3155

Там

бовски

йгосуда

рствен

ныйтехн

ически

йун

иверситет

0,3991

0,385

0,3412

0,3028

0,3347

433

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Там

бовски

йгосуда

рствен

ныйун

иверситет

им.Г

.Р.Д

ержавин

а0,6066

0,5643

0,488

0,5576

0,4794

Тверско

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2791

0,2494

0,2101

0,2149

0,2199

Тверско

йгосуда

рственны

йун

ивер

ситет

0,3119

0,308

0,3279

0,2877

0,2758

Тобол

ьски

йгосуда

рствен

ныйпеда

гогический

инстит

ут0,4266

0,4385

0,2898

0,2722

0,271

Тол

ьяттин

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,3067

0,3005

0,3408

0,3245

0,2644

Том

ский

госуда

рственны

йар

хитект

урно

-стр

оитель

ный

унив

ерситет

0,2178

0,1864

0,2538

-0,3439

Том

ский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерси

тет

0,2361

0,2608

0,2241

0,2029

0,1715

Том

ский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,1937

0,2248

0,0041

0,0026

0,1459

Том

ский

госуда

рственны

йун

иверситетсистем

упра

вления

ира

диоэлект

рони

ки0,1382

0,1272

0,1404

-0,1472

Том

ский

поли

техн

ически

йун

ивер

ситет

0,2044

--

-0,2048

Тул

ьски

йгосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерси

тет

им.Л

.Н.Т

олстого

0,3755

0,3134

0,375

0,2815

0,2295

Тул

ьски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,3166

0,264

0,2504

0,1563

0,1396

Тыви

нски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,221

0,2207

0,205

0,2167

0,173

Тюменская

архи

тект

урно

-стр

оитель

наяак

адем

ия0,2232

0,2444

0,1842

0,1572

0,141

Тюменский

госуда

рственны

йин

стит

утмир

овой

экон

омик

и,уп

равл

ения

ипр

ава

0,1952

0,2208

0,1391

0,0664

-Тюменский

госуда

рственны

йнефтегазовы

йун

иверситет

0,123

0,1295

0,1652

0,1367

0,1091

Тюменский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,1373

0,1217

0,2108

0,1233

0,1208

Удм

уртски

йгосуда

рствен

ныйун

иверситет

0,1531

--

0,0225

0,171

434

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Уль

яновский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2212

0,1661

0,1824

0,1901

0,1923

Уль

яновский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,186

0,184

0,1826

0,1785

0,177

Уль

яновский

ордена

Знак

Поч

етагосуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситетим

.И.Н

.Уль

янова

0,4643

0,4443

0,3959

0,4698

0,4624

Ура

льская

госуда

рственна

ягорн

о-геол

огич

еска

яак

адем

ия0,2726

0,2597

0,2897

0,2597

-Ура

льская

госуда

рственна

яюри

дическая

акад

емия

0,2463

0,0258

0,0551

0,0394

0,1746

Ура

льский

госуда

рственны

йлесотехн

ически

йун

иверситет

0,2042

0,2256

--

0,2188

Ура

льский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,1849

0,2184

0,2159

0,178

0,1658

Ура

льский

госуда

рственны

йпр

офессион

альн

о-педа

гогический

унив

ерситет

0,1154

0,108

0,1084

0,0985

-Ура

льский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,2556

0,2662

0,2534

0,2297

0,2034

Ура

льский

госуда

рственны

йун

иверситет

им.А

.М.Г

орьк

ого

0,1536

0,0404

0,053

0,0301

0,1289

Ура

льский

госуда

рственны

йэкон

омич

ески

йун

иверситет

0,2045

0,1153

0,0161

0,0204

0,147

Уссур

ийский

госуда

рственны

йпеда

гогический

инстит

ут0,5045

0,4061

0,4777

0,4359

0,5011

Уфим

ский

госуда

рственны

йавиа

цион

ныйтехн

ически

йун

иверситет

0,1572

0,137

0,1355

0,1284

0,1444

Уфим

ский

госуда

рственны

йин

стит

утсерв

иса

0,1712

0,1296

0,1287

0,119

0,1215

435

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Уфим

ский

госуда

рственны

йнефтя

нойтехн

ически

йун

иверситет

0,2079

0,2305

0,1991

0,1629

0,3153

Ухт

инский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,3114

0,4437

0,4698

0,4415

0,4126

Фин

ансоваяак

адем

ияпр

иПра

витель

стве

Российско

йФедерац

ии0,1927

0,1778

0,1635

0,1451

-Хабар

овская

госуда

рственна

яак

адем

ияэкон

омик

иипр

ава

0,4014

0,1868

0,1429

0,1529

0,107

Хабар

овский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,2839

0,2451

0,2027

0,2034

0,1828

Хабар

овский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,1864

0,1742

0,1881

0,179

Хак

асский

госуда

рственны

йун

иверси

тет

им.Н

.Ф.К

атан

ова

0,225

0,2205

0,2001

0,176

0,1792

Челяб

инский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийун

иверситет

0,2657

0,3246

0,3051

0,2711

0,2416

Челяб

инский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,1816

0,1868

0,166

0,1126

0,0993

Череповецки

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,3976

0,33

0,2974

0,2454

0,2903

Чеченский

госуда

рственны

йпеда

гогическ

ийин

стит

ут0,4275

0,4265

0,3228

0,4661

0,4445

Чеченский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2933

0,5152

0,5202

0,5726

0,5356

Чит

инский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,3817

0,3279

0,1779

0,1856

0,2207

Чув

ашский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситетим

.И.Я

.Яко

влева

0,302

0,2726

0,2139

0,1908

0,1742

Чув

ашский

госуда

рственны

йун

иверситет

им.И

.Н.У

льян

ова

0,315

0,1949

0,1417

0,1254

0,1457

436

Про

долж

ение

табл

ицы

прил

ожения

Названи

евуза

Год

2001

2002

2003

2004

2005

Шад

рински

йгосуда

рственны

йпеда

гогиче

ский

инстит

ут0,6278

0,6124

0,514

0,5694

0,6055

Шуй

ский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,3151

0,3027

0,2716

0,2892

0,2593

Югорски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

0,5633

0,2876

0,2335

0,208

Южно

-Российски

йгосуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,3883

0,397

0,4016

0,434

0,4575

Южно

-Российски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

экон

омик

иисерв

иса

0,1928

0,1026

0,1798

0,1656

0,3238

Южно

-Ура

льский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,1683

0,0694

0,0573

0,0457

0,1348

Яку

тски

йгосуда

рственны

йун

иверситет

им.М

.К.А

ммосова

0,2262

0,2416

0,1273

0,1589

0,1202

Яро

славский

госуда

рственны

йпеда

гогический

унив

ерситет

0,4142

0,3475

0,344

0,3037

0,3077

Яро

славский

госуда

рственны

йтехн

ически

йун

иверситет

0,3602

0,35

0,2662

0,2133

-Яро

славский

госуда

рственны

йун

иверситет

0,2681

0,284

0,2387

0,2563

0,3065

437