6011-184LUCHMANN, Ligia. Os sentidos e desafios da participação

Cincias Sociais Unisinos42(1):19-26, jan/abr 2006@ 2006 by Unisinos

Os sentidos e desafios da participao1

The meanings and challenges of participation

Lgia Helena Hahn [email protected]

Resumo

O trabalho tem como objetivo analisar algumas dificuldades e desafios das experincias participativas no Brasil notadamente dos Conselhos Gestores e de Oramentos Partici-pativos em se constiturem enquanto experincias de democracia deliberativa. Tendo em vista o uso e o apelo generalizado idia de participao nos ltimos anos, pretende-se aqui apresentar os diferentes sentidos da participao poltica, entendida enquanto processo de participao nos espaos decisrios das polticas pblicas. Este apelo generalizado participao parece esconder diferenas cruciais acerca dos sentidos da democracia. luz do referencial terico da democracia deliberativa, e ancorada em vrios estudos que vm se debruando sobre as experincias empricas, apresentam-se aqui alguns problemas, limites e desafios dessas experincias participativas.

Palavras-chave: participao, democracia deliberativa, conselhos gestores, oramento participativo.

Abstract

This article analyzes some challenges and difficulties of the participatory experiences in Brazil particularly of the Managing Councils and the Participatory Budgeting in constituting themselves as experiences of deliberative democracy. Having in mind the use and the wides-pread appeal to the idea of participation over the past years, the paper presents the different meanings of political participation, which is understood as a process of participation in the decision-making spaces of public policies. This widespread appeal to participation seems to hide crucial differences about the meanings of democracy. In the light of the theory of deliberative democracy and many studies that have been analyzing empirical experiences, some problems, limits and challenges of these experiences are presented here.

Key words: participation, deliberative democracy, Managing Councils, Participatory Budgeting.

1 Trabalho apresentado no XII Congresso Brasileiro de Sociologia, FAFICH/UFMG Belo Horizonte/MG, junho de 2005.

2 Professora do Depto de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. SC, Brasil.

05_ART03_Luchmann.indd 1905_ART03_Luchmann.indd 19 19.05.06 11:42:4619.05.06 11:42:46

20OS SENTIDOS E DESAFIOS DA PARTICIPAO

CINCIAS SOCIAIS UNISINOS

Introduo

Com a generalizao de experincias participativas no pas, principalmente a partir da Constituio de 1988, muitos estudos e reflexes vm se desdobrando no sentido de compreender estes espaos como novas articulaes polticas que carregam (em si) uma promessa de democrati-zao da sociedade. Poder-se-ia afirmar que, via de regra, a institucionalizao e a ampliao de espaos participativos notadamente os Conselhos Gestores e o Oramento Par-ticipativo (OP) so importantes mecanismos para fazer cumprir as promessas no cumpridas da democracia, dentre elas, a transparncia, a publicidade e o controle social sobre a poltica institucional (Bobbio, 1987).

Com recortes variados, os estudos empricos vm fornecendo pistas importantes para o desenvolvimento de elaboraes tericas mais refinadas acerca da democracia. Embora entrecortados por diferentes linhas conceituais, esses estudos parecem indicar, de forma unssona e frente o crescen-te grau de complexidade societal, as compatibilidades entre a democracia representativa e a democracia direta, ou seja, as possibilidades de articulao entre diferentes espaos e nveis de participao poltica, para alm da participao eleitoral. Ampliam-se, portanto, os sentidos da participao3.

Alm dessa correlao entre representao e partici-pao, discute-se o conceito de participao poltica a partir de, pelo menos, outras duas importantes consideraes. Em primeiro lugar, a crescente facilidade, diversidade e gene-ralidade do uso deste termo nas diferentes falas, prticas e projetos poltico-sociais. O mote da participao clamado por todos os cantos do pas, obscurecendo e diluindo, como analisado por Dagnino (2004), os diferentes sentidos que lhes do sustentao. Em segundo lugar, o questionamento, atravs da constatao da disposio em participar nestes espaos (principalmente das experincias de OP), das abordagens que reiteram a apatia e a indiferena poltica generalizada da populao.

Tendo em vista, portanto, a polissemia de significados e de prticas participativas e, fundamentalmente, a ntima articulao entre participao e democracia, torna-se cada vez mais necessrio no apenas decantar os diferentes sentidos da participao que parecem acomodados em um axioma que no problematiza uma suposta relao imediata entre democracia e participao como analisar a participao para alm de si mesma, incorporando os elementos e mecanismos que operam para o fortalecimento (ou enfraquecimento) das prticas democrticas.

certo que a agenda de discusso deste tema ampla e complexa, cruzando elementos que perpassam a cultura poltica, os recursos, as motivaes, as prticas e estrutu-ras institucionais. Longe de pretender alcanar tamanha magnitude, este trabalho pretende apresentar, de forma breve e sucinta, alguns sentidos e desafios das experincias participativas em nosso pas.

Ancorado em um conjunto de textos e estudos, o tra-balho visa mais especificamente: a) apresentar os diferentes sentidos da participao poltica (ou participao em proces-sos de deciso) que preenchem os diferentes modelos de democracia; e b) apresentar, luz das reflexes tericas e das experincias empricas, alguns problemas, limites e desafios dessas experincias participativas.

Os sentidos da participao e da democracia

Em que pese toda a riqueza e complexidade da traje-tria histrica do conceito de democracia, o objetivo aqui apresentar, de forma breve e esquemtica, os principais tipos de participao que caracterizam os diferentes modelos de democracia contemporneos, alertando para as principais diferenas na correlao entre democracia e participao.

Se, de maneira geral, democracia significa o governo do povo, em detrimento da monarquia e da aristocracia, o significado de povo e o sentido de sua participao apresentam importantes variaes. Assim, temos os dois modelos que pare-cem reunir, cada qual e apesar de diferenas internas, algumas caractersticas que conformam os paradigmas mais gerais da teoria democrtica, quais sejam: o modelo da democracia direta e o modelo da democracia representativa.

Inspirada no modelo ateniense, a democracia direta diz respeito, de maneira geral, ao processo de discusso e delibe-rao poltica pautado nos princpios da igualdade, liberdade e cidadania plena, caracterizada pela participao direta dos cidados nos assuntos de Estado. Em que pesem todas as con-tradies do modelo ateniense (Held, 1987) e as dificuldades de implementao da democracia direta nas sociedades com-plexas (Bobbio, 1987; Held, 1987), este modelo, em boa parte revitalizado por Rousseau, pressupe o resgate da soberania popular enquanto princpio central do autogoverno, voltado para a formao da vontade geral, ou do bem comum publicamente gerado. Radicaliza-se, aqui, a concepo de participao poltica, na medida em que diz respeito extenso do exerccio do poder poltico a todos os cidados, considerados aptos (e em condies de igualdade) para definir os rumos da coletividade.

3 Muito alm de significar tomar parte nalguma coisa (Bobbio, 1987), o termo participao diz respeito aqui participao nos processos decisrios, apre-sentando uma perspectiva ativa e deliberativa.


VOLUME 42 NMERO 1 JAN/ABR 2006

LGIA HELENA HAHN LCHMANN21

Dentre um conjunto de crticas a esse modelo, so-bressai a desconfiana com relao idia de vontade geral (ou bem comum)4 ou de qualquer concepo que reduza e homogeneze a idia de povo, desconsiderando a pluralidade e heterogeneidade de interesses, valores, necessidades e identidades sociais. Como corolrio, desmistifica-se, em funo das diferentes interpretaes, a concepo de bem comum ou a possibilidade de obteno de um consenso racional como base da ao e da deciso coletiva. Alm disso, questiona-se acerca do carter manufaturado da vontade geral, atravs de diferentes mecanismos de manipulao e controle, a exemplo da propaganda poltica (Held, 1987).

No que diz respeito democracia representativa, a relao entre democracia e participao est ancorada em uma concepo de participao e de poltica que transfere o processo decisrio para os representantes eleitos atravs do sufrgio eleitoral. De maneira geral, constitui-se como um con-junto de regras (que dizem respeito a quem est autorizado a tomar decises coletivas e com quais procedimentos) (Bobbio, 1987) que reduzem o espao da poltica e da participao. Em uma vertente realista ou elitista, a democracia representativa se reveste em um modelo ou mecanismo de escolha de lderes polticos pautado na competio entre os partidos atravs do voto, equiparando a dinmica poltica ao jogo do mercado. Esta concepo mercadolgica da poltica (MacPherson, 1978) pautada na relao de oferta e procura que se estabelece entre os polticos-empresrios e os cidados-consumidores reduz a democracia a um mecanismo de escolha dos representantes polticos que definiro os rumos, as aes e os programas pblicos. A legitimidade do governo assegurada, aqui, pelo resultado do processo eleitoral.

O carter instrumental, individualista e competitivo deste modelo de democracia tem sido alvo de inmeras crti-cas. Alm da comparao da democracia ao jogo do mercado, cuja farsa de seu suposto equilbrio j foi exaustivamente demonstrada, ressalta-se o desprezo aos cidados, relegados apatia e manipulao. Seguindo anlise de MacPherson (1978), neste modelo, o equilbrio o da desigualdade, e a soberania uma iluso.

exatamente tendo em vista a recuperao da dimen-so normativa da democracia, caracterizada pelo questiona-mento da reduo da poltica a uma lgica individualista e competitiva e pela retomada da articulao entre o conceito de cidadania e de soberania popular, que se desenvolve, a partir dos anos de 1960, uma concepo participativa ou republicana de democracia, pautada na idia da ampla partici-

pao dos cidados nos assuntos de interesse da coletividade. luz de tericos clssicos como Rousseau e J.S.Mill, este referencial enfatiza o carter de autodeterminao da cida-dania, por um lado, e o carter pedaggico e transformador da participao poltica, por outro.

De acordo com Held, este modelo de democracia participativa procura se constituir como alternativa tanto s heranas da teoria poltica liberal (com nfase no papel do mercado), quanto da teoria marxista (com nfase no papel do Estado), incorporando a necessidade de combinar a ampliao da participao direta com os mecanismos da democracia representativa (eleies, garantias das liberdades, etc.). A proposta da democracia participativa pressupe no apenas o aumento do senso de eficcia poltica como o desenvolvimento humano atravs dos processos participativos.

Para Pateman (1992), a participao educativa e promove, atravs de um processo de capacitao e conscientizao (indivi-dual e coletiva), o desenvolvimento da cidadania, cujo exerccio se configura como requisito central na ruptura com o ciclo de subordinao e de injustias sociais. A participao confere um outro ciclo, caracterizado pela relao direta que se estabelece entre a participao cidad, a mudana da conscincia poltica e a diminuio das desigualdades sociais (MacPherson, 1978).

Aqui, se h alguma correspondncia entre baixo nvel de participao e apatia poltica, est relacionada com as desi-gualdades sociais. Alm da carncia (ou ausncia) de recursos materiais que impedem processos participativos, alerta-se para as condies e oportunidades poltico-institucionais: Se as pessoas sabem que existem oportunidades para a participao efetiva no processo de tomada de decises, elas provavelmente acreditaro que a participao vale a pena, tornando-se mais ativos e confiantes (Held, 1987, p. 234).

Novas influncias vo se agregar e, em certo sentido, redirecionar estes pressupostos da democracia participativa, a exemplo das formulaes5 acerca da democracia deliberativa. De maneira geral, e em que pesem as diferenas e variaes tericas, as principais caractersticas da democracia participati-va ou deliberativa so estas: a) o resgate da idia de soberania popular, no sentido de um reconhecimento de que cabe aos cidados no apenas influenciar, como decidir acerca das questes de interesse pblico: a outorga de autoridade para o exerccio do poder do Estado deve emergir das deci-ses coletivas de seus membros (Cohen, 2000, p. 24); b) a nfase no carter dialgico dos espaos pblicos enquanto formadores da opinio e da vontade. Aqui, diferentemente da perspectiva agregativa da democracia6, as preferncias so

4 Essas crticas so advindas, principalmente, da vertente da democracia realista ou elitista (Held, 1987).5 Referenciadas pela concepo desenvolvida por Habermas (1995; 1997).6 Caracteriza-se por conceber a poltica como resultado da agregao das preferncias ou dos interesses dos indivduos, sendo que estes so considerados

como exgenos ao modelo.




endgenas ao modelo; c) o reconhecimento do pluralismo cultural, das desigualdades sociais e da complexidade social (Bohman, 2000) reclama para a importncia dos impactos dos processos deliberativos no contexto sociocultural sub-jacente; d) o papel do Estado e dos atores polticos para a criao de esferas pblicas deliberativas e a implementao das medidas advindas de processos deliberativos; e) e por ltimo, e frente s dificuldades e riscos da democracia deliberativa, ressalta-se a importncia do formato e da dinmica institucional.

Um ponto central dos defensores da idia da demo-cracia deliberativa enquanto modelo de soberania dos cidados diz respeito ao ideal de justificao do exerccio do poder poltico de carter coletivo a partir da discusso pblica entre indivduos livres e iguais. Constitui-se, por-tanto, como processo de institucionalizao de espaos e mecanismos de discusso coletiva e pblica tendo em vista decidir o interesse da coletividade, cabendo aos cidados reunidos em espaos pblicos a legitimidade para decidir, a partir de um processo cooperativo e dialgico, as prioridades e as resolues levadas a cabo pelas arenas institucionais do sistema estatal. Para alm, portanto, da influncia ou de uma orientao informal, compete aos cidados a definio e/ou a co-gesto das polticas pblicas.

De acordo com Bohman (2000, p. 57), a razo pblica exercida no pelo Estado, mas na esfera pblica de cida-dos livres e iguais. A nfase nas condies de liberdade e igualdade dos sujeitos deliberativos tambm encontrada em Cohen (1999, p. 73), que concebe os resultados como sendo democraticamente legtimos apenas quando forem objeto de um acordo argumentativo estabelecido entre indivduos livres e iguais.

O autor prope trs princpios bsicos para o estabe-lecimento de condies para a livre discusso racional entre cidados iguais, tendo em vista a autorizao para o exerccio do poder poltico, quais sejam: a) o princpio de incluso de-liberativa, caracterizado pela idia de que todos so cidados com os mesmos direitos, independentemente de sua insero social, poltica, religiosa, econmica e cultural. De acordo com Cohen, as restries s liberdades (religiosas, de expresso) configuram-se como uma negao da condio igualitria enquanto membros de um povo soberano, o que significaria a excluso e o empobrecimento de um ideal de exerccio do poder mediante um processo de argumentao entre cidados livres e iguais (Cohen, 1999). Trata-se, portanto, do respeito ao princpio do pluralismo; b) o princpio do bem comum, que diz respeito possibilidade de um acordo pblico a respeito das prioridades sociais, tendo em vista a promoo de maior justia social; e c) o princpio da participao, caracterizado

pela garantia de direitos iguais de participao, incluindo os direitos de votar, de associao, de expresso poltica, de ser eleito para um posto pblico, de garantias de igualdade de oportunidades para o exerccio de uma influncia eficaz, sendo que este ltimo requerimento condena a desigualdade de oportunidades para ser eleito e o exerccio da influncia poltica, que resultam do desenho da estrutura das decises coletivas (Cohen, 1999, p. 38).

A combinao desses trs princpios permite, segundo Cohen, uma concepo de democracia deliberativa que articule processos com resultados e que faa valer de fato as expresses pelo povo e para o povo, que so prprias do ideal de de-mocracia. Entre o conjunto de sujeitos deliberativos, o autor destaca o papel das associaes secundrias7, na medida em que representam os interesses de uma ampla base social que, de outra forma, encontra-se sub-representada. A atuao desse associativismo fundamental para corrigir as desigualdades econmicas subjacentes e garantir a competncia regulatria requerida para a promoo do bem comum (Cohen, 1999).

Menos preocupado com a exigncia de uma racionali-dade discursiva pautada na idia do consenso luz do melhor argumento, Bohman defende a idia de um processo de justificao pautado na cooperao, no dilogo e no compro-metimento dos cidados para com os resultados ou respostas advindas de uma interlocuo pblica de carter aberto, plural e inclusivo. A justificativa das opinies e decises d-se a partir da construo do interesse comum democraticamente acordado (Bohman, 1996).

A democracia participativa e a realidade brasileira

No Brasil, a discusso e o debate acerca da democracia desejvel (e possvel) vm percorrendo um caminho sinuoso e atravessado por disputas sobre os sentidos da participao. O processo de redemocratizao testemunhou a emergncia de novas concepes acerca da democracia, na medida em que diferentes setores da sociedade passam a questionar os limites da democracia representativa ou o potencial das instituies formais da democracia em sua capacidade de produzir respos-tas adequadas aos problemas de excluso e de desigualdades sociais, que vm, ao contrrio, se acentuando (Dagnino, 2000), e requerendo a ativao da cidadania, no sentido de romper com uma noo de poltica enquanto atividade exclusiva de aparatos partidrios oligarquizados e de polticos profissionais com vocao pblica discutvel (Fontana, 2000).

Durante as ltimas dcadas, vem tomando flego, no pas, uma demanda por participao que, partindo do campo

7 Enquanto grupos organizados que so intermedirios entre o mercado e o Estado (Cohen, 2000).




movimentalista8, dos partidos polticos de esquerda, dos setores acadmicos e de vrias entidades profissionais e representativas9, aposta em uma efetiva partilha de poder entre o Estado e a sociedade civil na formulao e deciso do interesse pblico. De acordo com o GECD (1999, p. 88), nesta concepo no cabe sociedade civil ser mera exe-cutora das aes polticas do Estado, pois h o pressuposto de partilha de poder e responsabilidades entre eles, atravs de um processo onde seja possvel a construo coletiva de regras em todos os nveis: elaborao, implementao e controle das aes.

neste contexto que uma srie de experincias de gesto de polticas pblicas de carter participativo vm sendo implementadas no Brasil, principalmente no mbito do governo local ou municipal, com destaque para os Con-selhos Gestores de Polticas Pblicas (Sade, Assistncia Social, Criana e Adolescente, e outros) e as experincias de Oramento Participativo (OP). No caso dos Conselhos Gestores, apesar de bastante recentes na trajetria poltica do pas, estas experincias vm apresentando uma im-portante capacidade de generalizao, seja nas diferentes esferas de governo (municipal, estadual e federal), seja nas diferentes reas de interveno governamental (Trabalho, Meio Ambiente, Educao, Sade, etc.). No caso do Ora-mento Participativo, embora seja uma prtica marcante das administraes do Partido dos Trabalhadores (PT), tambm vem sendo adotada, com diferentes verses, por outras agremiaes partidrias10.

Visando democratizao do Estado atravs da ampla participao social junto s instncias decisrias das polticas pblicas, estas experincias vm apresentando uma srie de problemas e contradies, no apenas em funo do peso da herana poltica institucional e cultural tradicional, como tambm, e fundamentalmente, pela despolitizao da questo social ditada pela perspectiva neoliberal. Ergue-se, junto bandeira do mercado, uma bandeira com as insgnias da filantropia e da solidariedade, com um clamor partici-pao limitada execuo das aes de enfrentamento da pobreza, atravs da construo de alternativas privatistas que ocorrem por fora do mundo pblico e dos fruns de discusso e negociao (Yazbek, 2000).

O Dossi Movimentos Sociais e a Construo Demo-crtica11, ao analisar os desafios da participao social na construo de uma gesto pblica democrtica, explicita as principais caractersticas dessa vertente que busca purificar a ineficincia e as disfunes burocrticas do Estado atravs

de um modelo que, tomando a organizao empresarial como referncia bsica, defende, no caso das polticas pblicas e sociais, a transferncia de atribuies do Estado para as instituies privadas. Enquanto entidades executoras, as organizaes da sociedade civil assumem paulatinamente a responsabilidade das aes voltadas para a rea social, num processo de desresponsabilizao do Estado que vem resultando em uma fragilizao da cidadania, seja pelo lado do aumento da pobreza e das desigualdades sociais, seja pela participao restrita e instrumental da sociedade civil na formao e concretizao do interesse pblico (GECD, 1999).

O conceito de democracia gerencial parece bastante pertinente para caracterizar as novas investidas participa-cionistas que, a partir da absoro (e neutralizao) dos pressupostos da democracia participativa, procuram atualizar e refinar os mecanismos de reestruturao poltico-institu-cional. Tatagiba (2003) analisa as novidades deste modelo gerencial:

A principal inovao diz respeito participao dos setores privados lucrativos e no-lucrativos na produo e distribuio de servios pblicos, a partir da distino entre as agncias que realizam atividades exclusivas do Estado, e rgos que realizam atividades no-exclusivas, caso das organizaes sociais que inte-gram o setor pblico no-estatal. Quanto dimenso cultural, o que estava em jogo era a passagem da cultura burocrtica para a cultura gerencial, possvel a partir do uso de instrumentos de gesto do setor privado no setor pblico, com a adoo dos programas de qualidade, reengenharia organizacional, terceiriza-o, planejamento estratgico, etc. (p. 59).

Neste modelo, ocorre uma incorporao seletiva da di-menso participacionista centrada em uma noo de partilha que diz respeito responsabilizao das questes sociais com especial nfase no papel do voluntariado.

Em que pesem as combinaes empricas destes diferentes modelos de democracia (Tatagiba, 2003; Frey, 2004), h que se resgatar os diferentes sentidos de parti-cipao, diferenas essas em grande parte esfumaadas por um processo de confluncia perversa (Dagnino, 2004) ou de uma crise discursiva que homogeneza vocabulrios e obscurece as diferenas de sentido e de projetos acerca da participao e da democracia. buscando reafirmar o sentido de participao poltica desenvolvido pela teoria da democracia deliberativa que se busca avaliar os processos participativos em curso no pas.

8 Fazem parte deste campo os movimentos populares e sociais, o movimento sindical, as pastorais sociais, as ONGs, entre outros (GECD, 1999).9 Como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) e a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC).10 De acordo com o Instituto Polis, O Brasil conta com mais de 100 (cem) municpios que esto adotando, de formas variadas, o OP. Na esfera estadual, ressalta-

se o caso do Rio Grande do Sul, que implementou o OP na gesto do PT (1998-2002).11 Produzido pelo Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica (GECD, 1999).




Limites e desafios da participao poltica

Informada pelo referencial terico da democracia delibe-rativa que, como vimos, implica um conjunto de pressupostos e princpios pautados na idia de que a legitimidade das decises polticas advm de processos de discusso pblica plural e coletiva, buscar-se-, brevemente, analisar alguns elementos das experincias participativas que suscitam uma maior problematizao acerca das exigncias terico-norma-tivas deste modelo.

Em primeiro lugar, cabe resgatar a pertinncia de um conjunto de crticas s propostas da democracia deliberativa em sua nfase s condies de igualdade, liberdade e plu-ralidade participativa na construo de consensos polticos coletivos: os riscos de populismo, elitismo caracterizado pelo predomnio e/ou o favorecimento dos grupos mais organizados e com maior poder e recursos ; o risco de co-ero da maioria; a fora dos interesses privados ou egostas (Elster, 1997); a manipulao das preferncias por grupos com maior poder poltico e econmico (Przeworski, 1998; Stokes, 1998), entre outras.

Na tentativa de resumir estas crticas, levantam-se aqui pelo menos duas importantes consideraes. Em primeiro lugar, a importncia do resgate dos elementos estruturais da poltica, a saber, os interesses e o poder (Silva, 2004). Em segundo lugar, a necessidade de resgatar com profundidade os constrangimentos sociais da participao, haja vista a mag-nitude de nossas desigualdades sociais (Miguel, 2001).

De fato, muitas experincias parecem corroborar estas crticas, na medida em que so atravessadas por conflitos, por diferenas de interesses, de correlao de foras polticas e de recursos simblicos e materiais.

No que diz respeito s experincias conselhistas, as dife-renas de interesses e de recursos portanto, de poder vm se constituindo em fato recorrente. Em um balano da literatura sobre os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, Tatagiba (2003) ressalta, entre vrios limites, a resistncia do Estado para com estes espaos, utilizando-se de uma srie de mecanismos de controle sobre o processo participativo. Parece que a palavra-chave para os sucessos (parciais) de vrias experincias no o dilogo ou a cooperao, e sim a estratgia. De acordo com a autora, a compreenso do Estado como um ator no monoltico tem sido fundamental para a adoo de procedimentos ou es-tratgias que visam a estabelecer alianas e parcerias pontuais com diferentes setores (da sociedade e do Estado) tendo em vista a concretizao de objetivos voltados para a promoo dos direitos sociais. Embora se observem algumas conquistas mais pontuais, de maneira geral os conselhos apresentam, no cenrio atual, uma baixa capacidade propositiva, executando um reduzido poder de influncia sobre o processo de definio das polticas pblicas (Tatagiba, 2003, p. 98).

Interessa aqui chamar a ateno para os conflitos inconciliveis. Este parece ser o n ou o desafio central das propostas deliberativas. Ou seja, se os conflitos conciliveis so passveis de soluo atravs de espaos pblicos dialgicos e plurais, os conflitos inconciliveis pedem o acionamento de mecanismos estratgicos que tendem a fazer aumentar as vantagens do poder governamental, na medida em que se constitui em esfera especializada na adoo desta lgica.

No que se refere aos recursos, os estudos de Fuks et al. (2004) indicam uma importante correlao entre as desi-gualdades de recursos (renda, escolaridade, organizacional, etc.) e desigualdades no poder de influncia dos processos decisrios. De maneira geral, as deliberaes so conduzidas pelos gestores pblicos que, alm de apresentarem maior nvel de renda e escolaridade, contam com uma maior quantidade de outros recursos, a exemplo da competncia tcnica, da capacidade de obter maior informao e maior penetrao nos aparatos institucionais.

Essa dimenso dos recursos fundamental para a avaliao do carter deliberativo das experincias, na medida em que as desigualdades se reproduzem no interior dos espaos participa-tivos e na medida em que no h uma correlao imediata entre deciso e publicizao, ou seja, uma experincia participativa pode ser uma instncia decisria sem se constituir em arena pblica de debate (Perissinotto, 2004). E exatamente o car-ter de publicidade, pluralismo e igualdade participativa que vai demarcar as diferenas com a poltica tradicional.

Quanto s experincias do Oramento Participativo (OP), convm resgatar algumas consideraes levantadas por Navarro (2003) acerca do modelo de Porto Alegre. Considerado um caso exemplar, este modelo, em que pesem todos os seus avanos sociopolticos, suscita algumas dvidas relacionadas dimenso da esfera pblica, na medida em que foi sendo apropriado por uma deformao do poder poltico, com a qual tal esfera pblica se relaciona, qual seja, o governo municipal e o bloco poltico que lhe oferece sustentao (p. 119). E ainda, a mecnica de funcionamento, as formas de recruta-mento de operadores comunitrios, as escolhas realizadas nas reunies, com inquietante freqncia, expressa menos uma potencialidade universal inscrita nas regras e procedimentos, e mais os interesses polticos em jogo (p. 121).

Aqui, diferentemente de muitas experincias conse-lhistas, os interesses entre os atores que participam do OP vm apresentando maior grau de conciliao. Em minha tese sobre o OP de Porto Alegre (Lchmann, 2002a), destaco que a participao e a adeso ao processo do Oramento Participa-tivo revelam uma coincidncia de interesses com os objetivos e resultados do OP, na medida em que vem se mostrando como alternativa confivel de resoluo das demandas sociais. Trata-se, portanto, de uma poltica de soma positiva: o Estado mantm e aumenta sua capacidade de implementao de polticas atravs do aumento de legitimidade, e a populao




v atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas. Apresenta forte capacidade de formao de consensos, haja vista no apenas este compartilhamento de interesses, como tambm um maior grau de incorporao de lideranas sociais que, compartilhando do mesmo projeto poltico, passam a atuar no interior da estrutura governamental.

A maior capacidade mobilizatria do OP parece estar di-retamente relacionada com esse carter conciliatrio. Convm ressaltar as caractersticas do programa que trata de questes mais concretas da vida social. Vrios tericos da democracia participativa h muito vm alertando para as evidncias de que as pessoas esto mais interessadas nos problemas e questes que tocam suas vidas de forma mais imediata e que melhor compreendem (Held, 1987). No toa, portanto, que o tipo de associativismo mais participativo nas instncias do OP o do tipo comunitrio (associaes de moradores, etc.), e que o perfil dos participantes indica maior presena dos setores pobres (porm, no os mais pobres), diferentemente do perfil dos participantes nas esferas conselhistas, geralmente consti-tudas por setores com maior renda e escolaridade.

Cabe, portanto, proceder a algumas consideraes gerais acerca da participao nos espaos de deciso poltica (OP e Conselhos) guisa de concluso.

Em primeiro lugar, ressaltar que as instncias participativas esto inseridas em um ambiente poltico competitivo que envolve diferentes atores, rgos, setores (pblicos e privados), entidades, etc. (Tatagiba, 2005), fortemente enraizados em uma cultura clientelista e patrimonialista. Nesta perspectiva, h que se avaliar as possibilidades deliberativas a partir de diferentes correlaes de fora e interesses. Ou seja, dependendo do quadro scio-po-ltico-institucional, a experincia participativa est assentada em um campo minado que requer o desenvolvimento de diferentes estratgias para fazer valer o carter pblico e democrtico.

Em segundo lugar, h as desigualdades sociais que subja-zem s experincias institucionais. As diferenas de recursos (individuais, organizacionais, etc.) poluem os ambientes deli-berativos que reproduzem, em grande parte, as vantagens e desvantagens dos diferentes setores polticos e sociais.

Parece pertinente resgatar alguns fatores que vm sendo apontados como relevantes para a implementao e sustentao (bem-sucedida) de experincias participativas, notadamente as experincias de OP, quais sejam: o empenho, vontade e compromisso poltico-governamental; a capacidade e o grau de organizao e articulao da sociedade civil; e o desenho institucional (Lchmann, 2002a; 2002b). Enquanto conjunto de regras e espaos participativos, o desenho institucional constitui-se, combinado com as outras variveis, em mecanismo importante na ampliao da participao e na busca de efetivao dos princpios de pluralidade, igualdade e publicidade.

Porm, como vimos, a experincia de Porto Alegre, que parece apresentar uma combinao positiva entre estes fatores, est atravessada por problemas e limites que parecem

desafiar o sentido da participao deliberativa. Dentre estes desafios, ressaltam-se (novamente) as diferenas de interesses e as desigualdades sociais. Interesses inconciliveis impedem, ou obstruem, o dilogo e a busca de consensos; interesses conciliveis podem levar constituio de novas relaes de controle e manipulao.

Referncias

AVRITZER, L. 2003. O oramento participativo e a teoria democr-tica: um balano crtico. In: L. AVRITZER e Z. NAVARRO (orgs.), A inovao democrtica no Brasil: o oramento participativo. So Paulo, Cortez, p. 13-60.

BOBBIO, N. 1987. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 171 p.

BOHMAN, J. 1996. Public deliberation, pluralism, complexity and democracy. London, MIT Press, 303 p.

BOHMAN, J. 2000. La democracia deliberativa y sus crticos. Meta-poltica, 4(14):48-57.

COHEN, J. 1999. Deliberation and democratic legitimacy. In: J. BOHMAN and W. REGH, Deliberative democracy: essays on reason and politics. Cambridge, Massachusetts Institute of Technology, p. 67-91.

COHEN, J. 2000. Procedimiento y sustancia en la democracia deli-berativa. Metapoltica, 4(14):24-47.

DAGNINO, E. 2004. Construo democrtica, neoliberalismo e participao: os dilemas da confluncia perversa. Poltica & So-ciedade, 5:137-161.

DAGNINO, E. 2002. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: limites e possibilidades. In: E. DAGNINO (org.), Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, p. 279-301.

ELSTER, J. 1997. The Market and the forum: three varietes of poli-tical theory. In: J. BOHMAN e W. REGH, Deliberative democracy: essays on reason and politics. Cambridge, Massachusetts Institute of Technology, p. 3-33.

FONTANA, R. 2000. Uma novidade poltica. In: S. GRANDO (org.), Florianpolis de todos. Florianpolis, Insular, p. 11-49.

FREY, K. 2004. Governana interativa: uma concepo para com-preender a gesto pblica participativa? Poltica & Sociedade, 5:117-136.

FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. e SOUZA, N.R. (orgs.). 2004. Demo-cracia e participao: os Conselhos Gestores do Paran. Curitiba, Ed. UFPR, 246 p.

GECD Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica. 1999. Os movimentos sociais e a construo democrtica: sociedade civil, esfera pblica e gesto participativa. Idias, 5(2)/6(1):7-122.

HABERMAS, J. 1997. Direito e democracia: entre facticidade e vali-dade. Vol. 2, Rio Janeiro, Tempo Brasileiro, 352 p.

HABERMAS, J. 1995. Trs modelos normativos de democracia. Lua Nova, 36:39-53.

HELD, D. 1987. Modelos de democracia. Belo Horizonte, Paidia, 306 p.

LCHMANN, L.H.H. 2002a. Possibilidades e limites da democracia de-liberativa: a experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre. Campinas, SP. Tese de doutorado em Cincias Sociais. Unicamp.

LCHMANN, L.H.H. 2002b. Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas: desafios do desenho institucional. Cincias Sociais UNISINOS, 38(161):43-79.




MacPHERSON, C.B. 1978. A democracia liberal: origens e evoluo. Rio de Janeiro, Zahar, 118 p.

MIGUEL, L.F. 2001. Promessas e limites da democracia deliberativa. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 16(46):175-177.

NAVARRO, Z. 2003. O Oramento Participativo de Porto Alegre (1989-2002): um conciso comentrio crtico. In: L. AVRITZER e Z. NAVARRO (orgs.), A inovao democrtica no Brasil: o oramento participativo. So Paulo, Cortez, p. 89-128.

PATEMAN, C. 1992. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 161 p.

PERISSINOTTO, R. 2004. Poder e participao no Conselho Mu-nicipal de Assistncia Social de Curitiba (1999-2001). In: M. FUKS; R. PERISSINOTTO e N.R. SOUZA (orgs.), Democracia e participao: os Conselhos Gestores do Paran. Curitiba, Ed. UFPR, p. 45-73.

PRZEWORSKI, A. 1998. Deliberation and ideological domination. In: J. ELSTER, Deliberative democracy. Cambridge, University Press, p. 140-160.

SILVA, F.C. 2004. Democracia deliberativa: avaliando os seus limites. Paper.

STOKES, S.C. 1998. Pathologies of deliberation. In: J. ELSTER, Deli-berative democracy. Cambridge, University Press, p. 123-139.

TATAGIBA, L. 2003. A democracia gerencial e suas ambivalncias: participao, modelos de gesto e cultura poltica. Campinas, SP. Tese de doutorado. Unicamp, 189 p.

TATAGIBA, L. 2002. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: E. DAGNINO (org.), Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, p. 47-103.

TATAGIBA, L. 2005. A institucionalizao da participao: os con-selhos municipais de polticas pblicas na cidade de So Paulo. In: L. AVRITZER, (org.), A participao em So Paulo. So Paulo, Unesp, p. 323-370.

YAZBEK, M.C. 2000. Terceiro setor e a despolitizao da questo social brasileira. [s. n.].

WAMPLER, B. 2005. Instituies, associaes e interesses no or-amento participativo de So Paulo. In: L. AVRITZER (org.), A participao em So Paulo. So Paulo, Unesp, p. 371-407.


/ColorImageDict > /JPEG2000ColorACSImageDict > /JPEG2000ColorImageDict > /AntiAliasGrayImages false /CropGrayImages true /GrayImageMinResolution 300 /GrayImageMinResolutionPolicy /OK /DownsampleGrayImages true /GrayImageDownsampleType /Bicubic /GrayImageResolution 300 /GrayImageDepth -1 /GrayImageMinDownsampleDepth 2 /GrayImageDownsampleThreshold 1.50000 /EncodeGrayImages true /GrayImageFilter /DCTEncode /AutoFilterGrayImages true /GrayImageAutoFilterStrategy /JPEG /GrayACSImageDict > /GrayImageDict > /JPEG2000GrayACSImageDict > /JPEG2000GrayImageDict > /AntiAliasMonoImages false /CropMonoImages true /MonoImageMinResolution 1200 /MonoImageMinResolutionPolicy /OK /DownsampleMonoImages true /MonoImageDownsampleType /Bicubic /MonoImageResolution 1200 /MonoImageDepth -1 /MonoImageDownsampleThreshold 1.50000 /EncodeMonoImages true /MonoImageFilter /CCITTFaxEncode /MonoImageDict > /AllowPSXObjects false /CheckCompliance [ /None ] /PDFX1aCheck false /PDFX3Check false /PDFXCompliantPDFOnly false /PDFXNoTrimBoxError true /PDFXTrimBoxToMediaBoxOffset [ 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 ] /PDFXSetBleedBoxToMediaBox true /PDFXBleedBoxToTrimBoxOffset [ 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 ] /PDFXOutputIntentProfile (None) /PDFXOutputConditionIdentifier () /PDFXOutputCondition () /PDFXRegistryName () /PDFXTrapped /False

/Description > /Namespace [ (Adobe) (Common) (1.0) ] /OtherNamespaces [ > /FormElements false /GenerateStructure true /IncludeBookmarks false /IncludeHyperlinks false /IncludeInteractive false /IncludeLayers false /IncludeProfiles true /MultimediaHandling /UseObjectSettings /Namespace [ (Adobe) (CreativeSuite) (2.0) ] /PDFXOutputIntentProfileSelector /NA /PreserveEditing true /UntaggedCMYKHandling /LeaveUntagged /UntaggedRGBHandling /LeaveUntagged /UseDocumentBleed false >> ]>> setdistillerparams> setpagedevice

Documents

6011-184LUCHMANN, Ligia. Os sentidos e desafios da participação