7099 988 0

Valfrihet ochkundvalssystemi kommunal verksamhet

– underlag för lokala bedömningar

rapporten kan beställas från:trycksaksbeställningen tel: 020-31 32 30fax: 020-31 32 40beställningsnummer: 7099-988-0pris: 80 kronor, frakt och moms tillkommer

© svenska kommunförbundet1:a upplaganisbn 91-7099-988-0grafisk form, produktion: gunnar ståhl legus projekt & mediatryckeri: katarina tryck stockholm 2001svenska kommunförbundet 118 82 stockholmbesöksadress: hornsgatan 20tel: 08-452 71 00 fax: 08-641 15 35www.svekom.se e-post: [email protected]

Innehåll

Förord 5

Inledning 7

Olika valfrihetsalternativ och kundvalssystem 9

I vilka kommuner finns kundval? 13

Röster från politiken 17

Kundval och lagstiftningen 31

Frågor att diskutera 35

Förord

Svenska Kommunförbundet har tagit initiativ till en satsning på ett fler-årigt projekt inriktat mot konkurrensfrågor, Kommunerna och konkur-rensen. Bakgrunden till satsningen är att det under 1990-talet skett en ut-veckling mot att allt större andel verksamhet bedrivs i alternativ form.Satsningen skall också ses mot bakgrund av förbundets uttalade ambi-tion att agera proaktivt med riktade insatser inom områden av särskiltstort intresse. Det som gör konkurrensfrågan till en fråga av särskilt in-tresse är att frågeställningen intar en central position i samhällsdebatten.Konkurrensfrågan måste också anses vara en central framtidsfråga i vil-ken förbundet av strategiska skäl måste hålla en hög profil. Områdetrymmer därtill strategiska frågor som berör hur samspelet framöverskall utformas mellan kommunen och marknadens aktörer, respektivekommunen och medborgarna.

I föreliggande skrift riktas intresset mot den sk Kundvalsmodellen.Kundval är en relativt ny företeelse och de kommuner som infört kund-val har i stor utsträckning fått bryta ny mark. Det finns ingen samlad be-skrivning av vad som menas med kundval och vilka kommuner som harinfört kundval eller som överväger att införa kundval i kommunal verk-samhet. Syftet med föreliggande skrift är att fylla dessa behov och ge enbild av läget vid ingången av år 2001. Avsikten är också att lyfta fram vik-tiga frågor som kan ligga till grund för lokala bedömningar i kommunersom överväger att införa kundvalsmodeller.

Skriften har utarbetats av Thomas Hallgren, KPMG, under medver-kan av Bengt Johansson, Bengt Johansson Konsulting. Som brukligt ärsvarar författarna för de ståndpunkter som framförs i skriften. Vi vill ock-så ta tillfället i akt och tacka alla Er i kommunerna som välvilligt ställt uppoch delat med Er av era erfarenheter och på andra sätt möjliggjort rap-portens tillkomst.

5

Frågor om skriften besvaras av Lena Svensson, projektledare för kon-kurrensprojektet, och verksam vid Svenska Kommunförbundet. För digsom vill hålla dig informerad om vad som händer i konkurrensprojektetrekommenderar vi vår hemsida www.svekom.se/skorg/projekt/konkurrensen.htm

Stockholm mars 2001Lennart Hansson

Sektionen för ekonomistyrning

Inledning

Många kommuner är idag inne i en process där traditionella mönster förhur kommunala tjänster skall produceras alltmera ifrågasätts. Produk-tion i egen regi har i ökad utsträckning ersatts med alternativa driftfor-mer. Kommunala och privata företag, kooperativ, föreningar och stiftel-ser uppträder som entreprenörer med kommunen som huvudman ellersom självständiga huvudmän med kommunen som mer eller mindre do-minerande finansiär. Denna utveckling har sina rötter i krav på att of-fentlig service måste bli av bättre kvalitet och kosta mindre. I kravet påbättre kvalitet ligger ofta att de som är föremål för kommunens och denkommunala personalens ansträngningar får ökade möjligheter att på-verka tjänsternas kvalitet utifrån sina behov. Kommunmedborgarna hari ökad utsträckning även börjat identifiera sig som kunder med förvänt-ningar om att deras önskemål och krav måste få genomslag i ökad valfri-het. För många kommuner är medborgarnas möjligheter att så fritt sommöjligt välja mellan en mångfald av olika utförare ett viktigt kvalitets-mål.

Begreppet kund kan vara svårtolkat och omdiskuterat i kommunalverksamhet. Det finns skilda uppfattningar om den enskilde bör ses somkund eller medborgare med vissa lagstadgade rättigheter. När begreppetanvänds i kvalitetssammanhang avses den eller de enskilda individersom kommunalt finansierade tjänster är till för, dvs. den eller de som enkommunal eller privat utförare försöker skapa värde åt1.

Valfrihetssystem kan utformas på många olika sätt. I de kommunerdär valfrihetsmodeller diskuteras är det främst kundvalssystem medcheck som åsyftas. I denna skrift utgår vi dock ifrån att valfrihet kan före-komma oavsett i vilken form produktionen sker. Kundvalssystem medcheck är en relativt ny företeelse. Den har till skillnad från driftentrepre-

7

1 Kvalitet – från behov till användning, Bo Bergman, Bengt Klevsjö, Studentlitteratur, 1995.

nader och bidragsfinansierad enskild verksamhet inte reglerats i lagstift-ningen. De kommuner som infört kundvalssystem har i stor utsträck-ning fått bryta ny oprövad mark. Det finns över huvudtaget ingen sam-lad beskrivning av vad som menas med kundval och vilka kommunersom har infört det eller som överväger att införa kundval i kommunalverksamhet. Detta beror inte minst på att definitionen av begreppetkundval är oklar. Det finns därför även en betydande osäkerhet om vilkaregler i lagstiftningen som kan vara tillämpliga och vilka andra osäker-hetsfaktorer som kan föreligga.

Syftet med föreliggande skrift är att ge en bild av dagsläget när det gäl-ler valfrihet och kundvalssystem i kommunal verksamhet. Avsikten äratt lyfta fram viktiga frågor som kan ligga till grund för lokala bedöm-ningar. Några centrala frågor är hur kundens fria val skall kunna realise-ras och hur ersättningssystemet skall utformas. En annan viktig fråga ärhur lokalerna skall fördelas mellan olika utförare. Skriften avslutas medjuridiska frågor och ett antal diskussionsfrågor. Den centrala juridiskafrågan som debatterats är om kommunen som finansierar privata före-tags verksamhet inom ramen för ett kundvalsystem köper en tjänst avdet privata företaget eller om det är den enskilde kunden som med sincheck eller tillgodohavande köper en tjänst från företaget. Om det ärkommunen som köper tjänsten skall köpet föregås av ett upphandlings-förfarande enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Om det är denenskilde individen som köper tjänsten finns ingen upphandlingsskyl-dighet enligt LOU. Det har också gjorts gällande att särskilda problemkan uppkomma i förhållande till speciell förvaltningsrätt, i socialtjänst-lagen. Rent principiellt gäller att en kommun inte kan frånhända sig sittansvar i förhållande till den enskilde genom att hänvisa till att avtal träf-fats mellan den enskilde och utföraren. Det finns därmed i botten alltidett rättsförhållande mellan den enskilde och kommunen. Till detta börläggas att den kommunala nämnden alltid har ett verksamhetsansvarenligt 6 kap 7 § kommunallagen.

8

VALFRIHET OCH KUNDVALSSYSTEM

Olika valfrihetsalternativ ochkundvalssystem

Olika valfrihets- och kundvalssystem avser att stärka kommunmedbor-garnas möjlighet att välja utförare inom t.ex. förskoleverksamhet, skol-barnsomsorg, utbildning, hemtjänst och äldreboende. Valet kan gällamer än val av utförare. Det kan innebära ökade möjligheter att få indivi-duella intressen av t.ex. en viss inriktning i förskolan tillgodosedda. Deolika alternativen bygger på olika kombinationer av• offentlig eller privat finansiering, • offentlig eller privat produktion,• offentligt tillstånd (koncession) eller inte, • offentligt godkännande för rätt till offentlig finansiering (auktorisa-

tion) eller inte, • offentligt uppdrag (avtal) eller enskild verksamhet.

Gemensamt för olika valfrihetsalternativ är individens möjlighet till eg-na val. Det mest ursprungliga alternativet är när ett barn, en funktions-hindrad eller en åldring tas om hand i den egna familjen utan offentlig fi-nansiering och utan inblandning av professionella vård- eller omsorgs-givare. När barnet, den funktionshindrade eller åldringen tas om handkrävs inget tillstånd från det allmänna och det föreligger inget uppdragfrån det allmänna. En annan variant är när ett antal privatpersoner ellerföretag startar en enskild verksamhet inom vården eller omsorgen utanoffentlig finansiering och utan offentlig produktion men med egen an-ställd personal. Det allmänna utöver tillsyn och verksamheten krävertillstånd (koncession). En tredje valfrihetsform är offentligt finansieradenskild verksamhet som kräver tillstånd (koncession) men som inte krä-ver kommunal auktorisation. Exempel på detta är fristående skolor ochbidragsfinansierad enskild förskoleverksamhet. En fjärde variant är of-fentligt finansierad enskild verksamhet som kräver tillstånd (konces-

9

sion) och auktorisation med enskilda utförare. Här återfinns kundvals-system inom vård, skola och omsorg. En femte variant är offentligt finan-sierad enskild verksamhet som kräver tillstånd (koncession) och aukto-risation med enskilda och offentliga utförare. Ett sjätte alternativ är of-fentligt finansierad och producerad verksamhet där den enskilde får väl-ja mellan olika offentliga alternativ.

Möjligheter för enskilda individer att göra egna val varierar i olikapraktiska tillämpningar eller modeller alltifrån val mellan enbart kom-munala utförare inom den kommunala organisationen till möjligheteratt välja mellan både kommunala och privata utförare. Inom kommunaltfinansierad verksamhet förutsätts dock att det finns ett kommunalt be-slut om att man är berättigad till den aktuella tjänsten som t.ex. ett bi-ståndsbeslut om en viss omfattning av hemtjänst.

Uppgiften att fastställa den enskildes behov och vilken producent sombäst kan tillfredsställa detta behov har traditionellt betraktats som enmyndighetsuppgift som skall beslutas av kommunen. Den som har rätttill en plats i skola eller förskola vill normalt ha platsen så nära hemmetsom möjligt. Den som bedöms ha ett biståndsbehov och rätt till hemtjänsteller en bostad i ett äldreboende vill normalt bo i ett område som är lätt attnå för anhöriga och vänner. Den enskildes önskemål vägs in i bedöm-ningen. Det är dock inte säkert att kommunala tjänstemän alltid kanidentifiera den enskildes verkliga behov. En svårighet är att det i mångakommuner råder brist på platser och att den enskilde har att välja på atttacka ja till en plats eller att bli utan. Den enskildes valfrihet kan då varakraftigt beskuren.

Allt fler kommuner har infört olika former av valfrihetssystem. Ge-mensamt för dessa är att kommunen erbjuder kommunmedborgarna ettaktivt val när de står i begrepp att ta del av kommunens tjänster inomskolan, förskolan och äldreomsorgen. Valfrihet för enskilda elever, barn iförskolan och äldre kan åstadkommas inom ramen för den traditionellaförvaltningsformen och inom ramen för alternativa driftformer. Valfri-hetsdiskussionen har dock ofta kopplats samman med konkurrens-utsättning och alternativa driftformer.

I vissa kommuner är det interna resursfördelningssystemet utformatså att den enskilda skolan, förskolan eller äldreboendet inte får traditio-

10


nella anslag för sin verksamhet. Finansieringen av respektive resultaten-het sker i stället genom att resultatenheten får ersättning för de tjänstersom den enskilde kunden har tagit i anspråk. Ersättningsnivån bestämspå förhand av kommunledningen. I vissa fall benämns det ekonomiskavärdet av den enskildes rätt till viss utbildning eller omsorg för ”check”,”peng” eller värdebevis. Om den enskilde vill välja en ny utförare följerchecken, pengen eller värdebeviset med till den nye utföraren.

När valfrihetsalternativ kopplas samman med konkurrensutsättningoch alternativa driftformer brukar man tala om kundvalssystem medcheck. Detta kallas ibland också för check- eller pengsystem. Upphand-lingskommittén använde också begreppet trygghetssystem med värde-bevis2. Oavsett benämning är det fråga om en bland flera alternativadriftformer för kommunal verksamhet. En alternativ driftform förelig-ger när en verksamhet som har drivits eller kan drivas i förvaltningsformdrivs av någon annan än kommunen, i regel en privaträttslig organisa-tion, och helt eller delvis finansieras av kommunen. Eftersom det är frå-ga om verksamheter som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla ochfinansiera eller när det gäller kultur–fritid åtminstone förväntas att till-handahålla och finansiera, innefattar kundvalssystem med check inte nå-gon privatisering av kommunal verksamhet.

Ett kundvalssystem med check innebär i regel att kommunen inbjuderprivata utförare att konkurrera med kommunens egna utförare på sam-ma villkor som dessa. De privata utförare som vill kunna erbjuda sinatjänster prövas av kommunen genom ett auktorisationsförfarande.Lämplighet m.m. prövas utifrån fastställda kriterier. De privata utföraresom blir auktoriserade jämställs med kommunens egna utförare.

De personer som är berättigade till en viss service, tjänst eller vård er-håller en check av kommunen med vilken denne själv fritt kan välja kom-munal eller privat utförare bland de som auktoriserats. Checken innebärockså att brukarna själva väljer om de vill byta leverantör eller ej. Bytekan endast ske till annan auktoriserad leverantör. Leverantören får betaltgenom att lösa in brukarens check till det värde kommunen satt på check-en. Den ekonomiska transaktionen i checksystemet sker alltså mellan le-verantören och kommunen bortsett från eventuella avgifter som kom-

11

OLIKA VALFRIHETSALTERNATIV OCH KUNDVALSSYSTEM

2 Mera värde för pengarna (SOU 2001:31).

munen fakturerar den enskilde oavsett kundvalssystem eller inte.Ett kundvalssystem bör vara konkurrensneutralt vilket innebär att

kommunens insatser som gäller finansiering, infrastruktur, rutiner ochservice inte skall vara beroende av vem som är ansvarig för den operati-va driften av verksamheten. De skall heller inte vara beroende av i vilkenjuridisk form eller i vilken kommundel verksamheten bedrivs om det in-te finns sakliga skäl för det. Kundvalssystem med check är ett marknads-baserat resursfördelningssystem med en permanent konkurrens mellanolika utförare.

12


I vilka kommuner finnskundvalssystem med check?

Kundvalssystem med check har tillämpats i olika former och i olika om-fattning inom både förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, utbildningoch hemtjänst sedan flera år i kommunerna Danderyd, Nacka, Täby ochVaxholm. Redan 1993 uppgav dessa kommuner i en enkät till Socialsty-relsen att man tillämpade någon form av checksystem för hemtjänst tillpersoner i ordinärt boende. I Vaxholm gjordes även försök att införa ens.k. vårdpeng för sjukhemsboende. Redan 1985 erbjöds invånarna iNacka kommun att kunna välja utförare av fotvård. 1992 infördes kund-val inom hemtjänsten och grundskolan, 1994 infördes ett kundvalssys-tem med check för barnomsorg och under 1998 skapades möjligheter förhandikappade att välja vem som ska avlasta dem och ledsaga dem i olikasituationer. Från och med 2001 gäller kundvalssystem med check i sär-skilda boendeformer. Täby kommun har ett kundvalssystem sedan 1993som omfattar barnomsorg, grundskola och hemtjänst i den egna bosta-den. Elever i Täby och Nacka kommuner har möjlighet att välja gymna-sieskola i annan kommun. Kundvalssystem förekommer framför allt in-om barnomsorgen och den fristående skolan. Fristående grundskolor tarhand om 35 300 (3,4 procent) av grundskolebarnen och 13 900 (4,5 pro-cent) av gymnasieeleverna (1999). Det bör noteras att det inte är möjligtför en kommun att lägga ut undervisning i grundskolan och kärnämneni den kommunala gymnasieskolan på entreprenad. Svenska Kommun-förbundet har föreslagit att denna begränsning i kommunernas möjlig-heter att välja alternativ till drift i egen regi borde utredas3. Antalet barninom barnomsorgen som berörs av kundvalssystem är svårare att beräk-na. År 1999 fick 47 200 barn eller 14,8 procent av alla förskolebarn sin om-sorg av enskilda anordnare. Motsvarande siffror för familjedaghem ochfritidshem var 3 500 barn (5,0 procent) och 22 500 (6,8 procent). Vår be-

13

3 Jfr. Konkurrens för fortsatt välfärd?, Svenska Kommunförbundet 1999.

dömning är att omkring 10 procent av dessa barn får sin barnomsorg ut-förd inom ramen för ett kundvalssystem.

Våren 1999 kartlade Socialstyrelsen förekomsten av kundvalssysteminom äldreomsorgen. Då uppgav åtta förvaltningar (vilket innebar tvåprocent av samtliga) att det förekom någon form av kundvalssystem vias.k. servicecheck inom äldreomsorgen. På kommunnivå innebar dettaföljande sex kommuner: Danderyd, Katrineholm, Nacka, Lund, Skövdeoch Täby. I Hallsberg, Sigtuna, Stockholm och Trosa fanns beslut att un-der 1999 införa möjligheter för enskilda att välja utförare.

I januari 2001 sände Svenska Kommunförbundet ut en enkät till samt-liga kommuner med bl.a. en fråga om kommunen infört eller beslutat in-föra någon form av äldreomsorgspeng, check, voucher, kundval eller an-nat liknande system som innebär att pensionären får bestämma vem somska utföra tjänsten. 235 kommuner eller drygt 80 procent besvarade en-käten. Följande tio kommuner uppgav att de beslutat att införa ett systemsom innebär att pensionären själv får besluta vem som ska utföra tjän-sten: Danderyd, Huddinge, Järfälla, Nacka, Sigtuna, Skövde, Solna,Stockholm, Strängnäs och Trosa. Vaxholm har avvecklat kundvalssyste-met.

I enkäten ställdes också, till de som svarat nej på frågan ovan, fråganom någon annan form för styrning av äldreomsorgen diskuterades medinriktning på att stärka brukarnas inflytande. Om ja, vad kallas systemet?66 kommuner uppger att en sådan diskussion pågår. Av dessa diskuterarkommunerna Gotland, Lerum och Torsås system som de kallar check,servicecheck och kundval.

Svenska Kommunförbundet har i mars mars 2001 ställt frågan tillsamtliga kommuner om de har eller kommer att införa ”kundval” inombarnomsorg och skola. 248 kommuner eller 86 procent besvarade enkä-ten. Ca 30 kommuner har svarat att de har kundval inom barnomsorg ochskola, två har beslutat om att införa kundval och i sju kommuner finns detdiskussioner om att införa kundval. De kommuner som svarat att de harkundval inom barnomsorgen är: Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Enköping,Hammarö, Huddinge, Håbo, Järfälla, Karlskrona, Lerum, Lidingö, Mal-mö, Nacka, Nykvarn, Sigtuna, Sollentuna, Staffanstorp, Stockholm, Tim-rå, Tomelilla, Trosa, Tyresö, Täby, Vallentuna, Varberg, Vaxholm, Vel-

14


linge, Västerås, Åstorp och Ängelholm. Inom skolans område har följan-de kommuner svarat att de har kundval utöver det som är reglerat i skol-lagen: Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Enköping, Hammarö, Huddinge, Jär-fälla, Karlskrona, Landskrona, Lerum, Lidingö, Lund, Malmö, Nacka,Nykvarn, Sigtuna, Sollentuna, Staffanstorp, Stockholm, Timrå, Tomelil-la, Trosa, Tyresö, Täby, Upplands Väsby, Vaxholm, Vellinge, Åstorp ochÄngelholm.

Intresset för att förbättra kommuninvånarnas möjligheter att göra eg-na val när det gäller kommunala tjänster har ökat och sprider sig till flerkommuner i landet. Utvecklingen innebär också att erbjudandet av egnaval utökas till att omfatta fler verksamheter eller delar av verksamheterän tidigare. Framför allt gäller det erbjudande om att kunna välja äldre-boende. I de kommuner som Svenska Kommunförbundet intervjuat, er-bjuder Nacka kommun fr.o.m. i år möjligheter för äldre att kunna väljasitt äldreboende. Järfälla planerar för att sådana möjligheter ska kunnabli aktuella fr.o.m. år 2002. I Stockholms stad beräknas kundvalssysteminom äldreboenden starta under år 2004. I Täby kommun och Danderydfinns möjligheten till val av äldreboende fr.o.m. i år.

I Järfälla kommun har kommunfullmäktige med borgerlig majoritetbeslutat att införa ett kundvalssystem som gäller hemtjänst med startden 1 januari 2001. Målet är att kommunen fr.o.m. år 2002 även ska kun-na erbjuda äldre möjligheter att välja sitt äldreboende. Socialdemokra-terna röstade också för förslaget att införa ett kundvalssystem medanVänsterpartiet röstade emot. En konsekvens av fullmäktiges beslut är attanbudsupphandling försvinner liksom att driftentreprenaderna för-svinner successivt vartefter avtalen löper ut.

Nacka kommun har sedan många år haft kundval inom fotvård, hem-tjänst, förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och skolan. Fr.o.m. år 2001startade Nacka som första kommunen i landet kundval även för särskiltboende för äldre.

Kommunfullmäktige i Stockholms stad har i stort sett enhälligt fattatbeslut om att utreda införandet av äldreomsorgscheck i staden efter för-slag från den borgerliga majoriteten. Start för checksystem inom hem-tjänsten är beräknad till årsskiftet 2001/2002. Under hösten 2001 införssystemet på prov inom hemtjänsten i stadsdelarna Katarina-Sofia, Lilje-

15

I VILKA KOMMUNER FINNS KUNDVAL?

holmen, Älvsjö och Östermalm. När det gäller särskilt boende beräkna-des starten tidigare till den 1 januari 2002, men beräknas nu ske den 1 ja-nuari 2004.

Checksystemet bygger på att kommunen auktoriserar olika aktörer.Hur systemet ska utformas utreds för närvarande och man räknar medatt under våren 2001 kunna redovisa förslagen. I Stockholms stad har so-cialdemokraterna ännu så länge (januari 2001) inga direkta ställnings-taganden varken för eller emot kundval. Kundvalsfrågan är däremotföremål för intensiv diskussion inom det socialdemokratiska partiet medanledning av att staden planerar för start.

I Västerås stad är kundvalsfrågan ännu inte föremål för någon direktdiskussion i fullmäktige trots en motion från Folkpartiet om att införakundval inom hemtjänsten i Västerås. Frånvaron av en sådan diskussionkan kanske bero på att en stor andel av den kommunala verksamhetensedan flera år tillbaka är konkurrensutsatt genom anbudsupphandling?I vissa fall är ca 50 procent av den kommunala verksamheten konkur-rensutsatt.

16


Röster från politiken

InledningI detta avsnitt återges huvudragen i den diskussion som pågår om valfri-hetsalternativ och kundval. Vi redovisar hur politiker resonerar i Järfälla,Nacka, Stockholm och Västerås. Även ordföranden i Friskolornas Riks-förbund samt cheferna för de privata vårdföretagen MediHem och ISSCare Partner har fått komma till tals. Det finns olika uppfattningar mel-lan olika politiska partier och kanske också mellan politiker inom ett ochsamma parti. Valfrihet och kundvalssystem innebär inga färdiga model-ler att ta ställning till för eller emot utan står mer för olika sätt att till-mötesgå nya krav på individualisering av tjänster och fria val av dessa.Intervjuerna gör inte anspråk på att vara heltäckande eller på att full-ständigt spegla olika partiers syn på dessa frågor.

Varför införa kundval?Huvudsyftet med att införa kundval i en kommun är att förbättra män-niskors möjligheter att själva kunna välja t.ex. sin vårdgivare och därmedäven innehåll och inriktning av den vård och omsorg man är i behov av.”Huvudmotivet för att införa kundval är den enskildes valfrihet vilketger ökad makt åt de äldre” säger Birgitta Rydell, äldreomsorgsborgar-råd (fp), Stockholm stad. ”Motivet för kundval är att det ger konsumen-ten mer makt. Det är en trygghet att få möjlighet att välja liksom att kun-na byta leverantör om och när det känns angeläget. Människors möjlig-heter att välja kommer med all sannolikhet att stimulera leverantörer tillbåde profilering och utveckling som anpassas till enskilda individer. Ettsystem med dessa utgångspunkter förväntas bli kvalitetsdrivande”, sä-ger Lennart Nilsson, ordförande i socialnämnden (kd) i Järfälla kom-mun. Kundvalssystem förväntas, av de politiker som beslutat om sådanaskapa en ny miljö för både kommuninvånarna, kommunen och för pri-

17

vata företag och organisationer, i vilken kreativitet och förbättringar fårett större utrymme än vad som hittills varit möjligt. Förhoppningarna ärdessutom stora i den borgerliga majoriteten i Stockholms stad att ettkundvalssystem ska stimulera till att fler aktörer erbjuder sina tjänster.”Det har t.ex. varit svårt att få företag att erbjuda hemtjänst”, säger Bir-gitta Rydell, äldreomsorgsborgarråd (fp), Stockholms stad. Ett annatproblem är enligt både Järfälla kommun och Stockholms stad att allt fär-re men allt större företag lägger anbud vilket resulterar i en oligopol-liknande situation. Kundval skapar en bättre konkurrensmiljö än densom upphandling av driftentreprenader kan ge eftersom varje leveran-tör dagligen sätts på prov i kundvalssystemet. Kunden kan ju när somhelst byta leverantör. Vid upphandling av driftentreprenader råder enkonkurrenssituation endast vid själva upphandlingstillfället.

Dessa kommuner hoppas att de kundvalssystem som de nu planerarför ska stimulera även små företag att bli aktiva samt att det uppstår enkontinuerlig konkurrenssituation. Lennart Nilsson (kd) i Järfälla kom-mun säger att ”kundvalssystem handlar också om att förbättra små före-tags möjligheter att etablera verksamhet i kommunen”.

Ett viktigt motiv för kundval är enligt Nacka kommun att det inte ärpolitiker som ska avgöra var människor ska få t.ex. sin vård eller av vemden ska ges. Det ska kommuninvånarna själva besluta. ”En sådan ambi-tion går inte att uppnå med ett upphandlingsförfarande som innebär attkommunen avgör vem/vilka som ska få uppdragen. Politiken ska hand-la om målen, inriktningen, kvalitetskraven, uppföljningen och finansie-ringen av olika verksamheter men inte om vem/vilka som ska utföradem. Ett annat syfte med kundval är att skapa marknadsliknande förhål-landen där olika aktörer, såväl kommunala som privata, i en kontinuer-lig konkurrens själva kan ta initiativ, investera och ta risker. Eftersomcheck- eller kundvalssystem bygger på att kommunen fastställer bl.a.priser för olika åtaganden innebär systemen dock inte marknadsbasera-de lösningar fullt ut” säger Mats Gerdau, kommunalråd (m) i Nackakommun.

En bakgrund till att frågan om kundval och checksystem utreds i bådeJärfälla kommun och Stockholms stad är att erfarenheterna av anbuds-upphandling och driftentreprenader inte fullt ut tillgodoser den, av den

18


borgerliga majoriteten, önskade utvecklingen. Ett argument för att införakundval eller checksystem är kritik mot anbudsupphandling och desskonsekvenser. Stockholms stad och även Järfälla kommun avser därföratt ersätta anbudsupphandling med checksystem för vård och omsorgom äldre. ”Upphandling av driftentreprenader har varit en nödvändigoch i stort sett positiv utvecklingsfas för att lösa upp den tidigare kom-munala monopolsituationen. Dessutom har kostnaderna åtminstone iett tidigare skede minskat. Kvaliteten i vården och omsorgen har på flerasätt kunnat påverkas positivt och i vart fall inte blivit sämre. Men kostna-derna för äldrevården minskar inte längre i Stockholm”, säger BirgittaRydell, äldreomsorgsborgarråd (fp) i Stockholms stad. Det håller ErikNilsson (s) på socialdemokraternas kansli i Stockholms stadshus medom och säger att ”det finns en del tecken på kostnadsökningar främst in-om äldreomsorgen. Det antas främst bero på att nämnderna blivit bättrepå att formulera kvalitetskriterier samt att lönekostnaderna för t.ex. sjuk-sköterskor har ökat rejält under senare år. Vidare har marknadssituatio-nen i Stockholm utvecklats till i stort sett ett oligopol med ett fåtal storavårdföretag som är aktiva”.

Erik Nilsson säger också att ”socialdemokraterna är ännu inte bered-da till något ställningstagande kring de frågor som gäller kundvalssys-tem eller förändring från det nuvarande upphandlingssystemet till ettnytt kundvalssystem. Sådana frågor diskuteras däremot intensivt inomdet socialdemokratiska partiet för närvarande och vi har ställt oss bakomden utredning om kundval som staden satt igång”. Socialdemokraternai Järfälla kommun har dock ställt sig bakom kommunfullmäktiges beslutom att införa kundvalssystem i kommunen.

Anbudsupphandling – erfarenheter och kritikEftersom erfarenheter från och kritik mot anbudsupphandling i konkur-rens är skäl för flera kommuner till att förnya den kommunala verksam-heten genom kundval, finns det anledning att kortfattat redovisa den kri-tiken. Det är en ganska samstämmig kritik mot anbudsupphandling somframförs i de kommuner som intervjuats. Erik Nilsson (s) i Stockholmsstad framhåller att ”Socialdemokraterna i Stockholms stad anser attupphandling inom vården har fått en alltför stor omfattning i alltför hög

19

RÖSTER FRÅN POLITIKEN

takt och har därför sedan mars år 2000 beslutat om ett moratorium tills vi-dare för konkurrensupphandling inom äldreomsorgen”. Därmed drarsocialdemokraterna dock inte slutsatsen att ersätta systemet med kund-val. Man är positiv till konkurrens men just inom äldreomsorgen har denalltså fått för stora proportioner.

En vanlig kritik mot anbudsupphandling sammanfattas av BirgittaRydell (fp), Stockholms stad på följande sätt: ” Ett väsentligt problem äratt äldre inte får möjlighet att välja”. Ett annat är att det inte längre är möj-ligt att sänka kostnaderna för att kunna klara åtaganden (i vissa fall kan-ske kostnaderna till och med är för låga för att klara uppdraget på ett brasätt) Allt färre aktörer finns på marknaden. Några få stora företag åter-står. Små företag har svårt att komma in på marknaden av flera skäl. Någ-ra orsaker är att det är svårt för småföretag att få lån och därmed uppståren mycket svår ekonomi särskilt i ett initialskede, de har bristande er-farenheter av anbudsförfarandet samt att förfrågningsunderlagen oftaomfattar alltför stora uppdrag för små företag. Det är också svårt att få en-treprenörer som engagerar sig i hemtjänst.

Konkurrensen håller på att urholkas och är dessutom begränsad till fåtillfällen vid själva upphandlingen. För korta avtalsperioder för före-tagen med följden att de inte kan och inte vågar investera långsiktigt. By-te av entreprenör förknippas ofta med svårigheter för de boende. Osä-kerhet, ryckighet och bristande kontinuitet kan lätt uppstå. Ny entrepre-nör kan innebära nya ideer om vård och omsorg, nya chefer och delvis nypersonal vilket skapar osäkerhet och otrygghet”.

Lennart Nilsson, ordförande i socialnämnden (kd) i Järfälla kommun,framhåller att ”anbudsupphandling och driftentreprenader har varitstarkt fixerat vid prisfrågor. Så mycket att innehåll och kvalitet i verk-samheter kan ha blivit eftersatt. Det nuvarande systemet med konkur-rensupphandling stimulerar inte längre utveckling av innehåll och kva-litet i önskvärd omfattning. Konkurrensupphandling fyller inte längreden funktion den en gång hade”.

Förutsättningar för kundvalNödvändiga förutsättningar för att införa kundvalssystem är, enligt ErikLangby, kommunalråd (m) Nacka kommun, att kommunen måste ”Skil-

20


ja på finansiering och produktion. Biståndsbedömarna får t.ex. inte hanågra anställda utförare i sin organisation. Införa fullständig internpris-sättning för produktion av tjänster. Det är en förutsättning för att uppnåkonkurrensneutralitet. Både politikerna och tjänstemännen måste se sigsom medborgarnas förlängda arm, inte som ansvariga för en kommunaldriftsorganisation”.

I ett fungerande kundvalssystem är det betydelsefullt att preciserarollfördelningen mellan politiker, tjänstemän och kommuninvånare. Vil-ka är de politiska frågorna och vad omfattar de inte? Nacka kommun ärmycket tydlig på denna punkt. Nacka exemplifierar de kommuner somhar en tydlig och klar definition av kommunens roller och hur medbor-garnas möjligheter ska tas tillvara i ett samspel med varandra. Kund-valssystem fokuserar på kommuninvånaren som inom ett visst utbud avauktoriserade leverantörer fritt väljer mellan dessa till skillnad från för-hållandet i den mer vanliga beställar- och utförarmodellen. I en sådanmodell upphandlar kommunens särskilda beställarorganisation leve-rantörer och står därmed samtidigt för valet av dessa. Nacka kommunhar lämnat förfarandet med konkurrensupphandling och entreprenadereftersom det systemet fortfarande innebär att det är kommunen som väl-jer utförare och inte kommuninvånaren.

Kundval – en fråga om makt över vem som förfogaröver besluten? Diskussionen om införande av kundval speglar bl.a. frågan om vem ellervilka som bör ha ett avgörande inflytande över den kommunala verk-samheten, om rollfördelningen mellan politiker och kommuninvånare.Kundval innebär bl.a. att vissa beslut flyttas från politiker till medborga-re. Var och en ska genom kundvalsformen ha rätt att själv välja sin vård-givare eller sitt daghem. Individen ska ges större inflytande och makt. Enförutsättning för detta är att man skiljer ut vad som är politikernas ansvaroch uppgifter från vilka beslut som kan flyttas till individen. I balansenmellan att som politiker företräda dels kommunen dels medborgarna fo-kuserar kommuner med kundval mycket på medborgar- och konsu-mentperspektiven. ”Kommuninvånarna ska kunna påverka vad de kö-per, av vem de vill köpa och i vilken omfattning” säger Mats Gerdau,

21


kommunalråd (m) i Nacka kommun. I Järfälla uttrycks motivet för kund-valsmöjligheter tydligt att det ger konsumenten mer makt. ”Det är entrygghet att få möjlighet att välja liksom att kunna byta leverantör om ochnär det känns angeläget”, säger Lennart Nilsson (kd) i Järfälla kommun.

När det gäller kundval i kommunal verksamhet är det några frågorsom socialdemokraterna i Stockholms stad särskilt vill lyfta fram ochsom är under intensiv diskussion inom den socialdemokratiska kom-munfullmäktigegruppen. Erik Nilsson (s) i Stockholms stad uttryckerdet så här: ”Dessa frågor eller de värden vi slåss för gäller demokrati ochekonomi: den demokratiska kontrollen över offentlig verksamhet, kva-litetsuppföljningen, resursfördelningen, beslutsfattandet som inte fårfragmentiseras, det måste finnas ett kitt som håller ihop samhället.”

”Ett kundvalssystem med check sätter dessa värden på prov. Den de-mokratiska kontrollen får inte upphöra. Den kräver bl.a. att man definie-rar inriktningsmässiga ramar. Beställarens kvalitetskontroll är viktig lik-som hur resursfördelningen går till. Resursfördelningen är en politiskfråga. Ska man ge alla människor lika chanser kräver det olika resurser.Hur ska man ordna detta? Kan man inom skolan t.ex. fördela 60–70 pro-cent av resurserna lika till alla skolor och resten efter en socioekonomiskfördelning? Vidare förutsätter människors fria val att det finns överka-pacitet för en viss verksamhet vilket kostar pengar”, säger Erik Nilssonvidare.

”Kritik eller tveksamhet mot kundval som företeelse kan bland social-demokrater också bottna i att man som politiker kan uppleva ett utanför-skap som i sig skapar motstånd mot den här typen av förändringar. Be-slut om friskolor t.ex. kan skapa ett sådant utanförskap eftersom statenauktoriserar friskolor och inte kommunen”, säger Widar Andersson,ordförande i Friskolornas Riksförbund.

Är kundval en politisk-ideologisk fråga?Ja, säger socialdemokrater och vänsterpartister eftersom kundval hand-lar om grundläggande frågor som ekonomi i form av kostnader och re-sursfördelning. ”Kundval är en politisk fråga eftersom den är en resurs-fråga. Kundval kan innebära en i flera sammanhang orationell och dyrhantering av pengar. Fritt val av äldreboende innebär behov av viss över-

22


kapacitet” enligt Mats Eriksson, kommunalråd (v) i Västerås stad.Kundval handlar dessutom om demokratifrågor. Den demokratiskakontrollen över kommunal verksamhet påverkas liksom den demokra-tiska insynen. Diskussioner inom det socialdemokratiska partiet kringdessa frågor handlar mycket om vad som är demokratins kärna och omsynen på medborgaren och politikern i välfärdssamhället. ”Demokrati-frågorna handlar bl.a. om representativ demokrati och direktdemokrati.Är det dessutom möjligt att utveckla en demokratimodell som syftar tillatt förstärka enskilda människors möjligheter att påverka innehållet ochsjälva möjligheterna i det dagliga livet? Är inte alla dessa val väsentliga-re än möjligheten att t.ex. välja vårdgivare?” säger Erik Nilsson (s) iStockholms stad. Han berättar vidare om ökade möjligheter att bilda lo-kala beslutsorgan inom olika verksamheter. Exempel nämns med eleveroch föräldrar i lokala styrelser i skolor i Rinkeby och Katarina i Stock-holm. Det är exempel på förnyelse som också syftar till individualiseringoch flexibilitet.

Ja, säger moderater, folkpartister och kristdemokrater utifrån en an-nan analys. ”Politikernas roll är bl.a. att formulera mål och inriktning föroffentlig verksamhet, kvalitetskrav och förväntade resultat för olika tjän-ster samt hur man ska finansiera och följa upp verksamheter. Att läggasig i själva produktionen d.v.s. vem eller vilka som producerar och leve-rerar tjänsterna är däremot ingen politisk fråga med ett undantag. Kom-munen måste godkänna (auktorisera) de utförare som kommuninvånar-na fritt ska kunna välja mellan”, säger Mats Gerdau, kommunalråd (m) iNacka kommun.

Medborgar- och producentperspektivVänsterpartiet i Järfälla röstade emot förslaget att införa kundval ochifrågasätter bl.a. hur kommunen i ett nytt kundvalssystem ska kunnaplanera sin verksamhet. Deras utgångspunkt är i det fallet kommunenoch dess verksamhet. ”Oppositionen har ett producentperspektiv på denkommunala verksamheten. Ett nytt kundvalssystem förväntas i ställetfokusera på resultat från verksamheter och på medborgarna”, sägerLennart Nilsson, kommunalråd (kd) i Järfälla kommun. I Järfälla fram-håller kristdemokraterna att man försöker neutralisera en alltför ensidig

23


produktionsinriktad fixering på vem som är producent men framhållerockså betydelsen av att det finns en kommunal kompetens som får möj-lighet till utveckling.

Att kunna påverka tjänsteutbud och att kunna väljaindividuella tjänster I de kommuner som planerar för att starta kundval eller redan har gjortdet i någon form, är förhoppningarna om att kundvalssystem ska leda tillatt människors möjligheter att påverka tjänsteutbuden ska öka samt attkundval ska betyda ökade möjligheter till individuella tjänster. Social-demokraterna i Stockholm diskuterar hur människors vardagsmöjlig-heter att påverka den dagliga livssituationen skulle kunna öka d.v.s. in-dividualisering i andra former.”Det kanske är viktigare att kunna påver-ka innehållet i t.ex. den dagliga vården och omsorgen på sjukhemmet änvem som är utförare av den. På ett liknande sätt förs diskussioner hur ele-ver och föräldrar ska kunna ha en mer aktiv påverkande roll i det dagligaskolarbetet. Försök pågår på flera håll i Stockholm med lokala brukar-dominerade beslutsorgan för skolor”, säger Erik Nilsson (s) i Stock-holms stadshus.

Borgerliga politiker antar att kundvalssystem bl.a. kan stimulera tillatt nya former av äldreboende utvecklas genom specialisering och profi-lering av vård och omsorg. I Järfälla betonas särskilt behovet av nya kva-liteter i äldrebostäder med t.ex. större flexibilitet i hur de kan utnyttjas förmänniskor med olika behov. ”Generella lösningar motsvarar sällan en-skilda människors faktiska behov”, säger Ingemar Jansson, kommun-fullmäktige (kd) i Järfälla kommun. Omvänt berättar Mats Eriksson,kommunalråd (v) i Västerås stad, att ”en anledning till att kundval intediskuterats i någon större utsträckning i kommunen dels kan ha att göramed att vi redan har en mångfald av utförare dels att t.ex. skolor och barn-omsorg redan har profilerat sig på olika sätt”. Just behov av profilering avverksamheter brukar vara ett argument för kundval som antas stimuleratill detta. Skolor i Västerås har profilerat sig inom idrott och matematikutan kundvalssystem. ”Det har väckt stort intresse och fungerat bra ef-tersom det har funnits ett visst överskott av utbildningsplatser. Möjlig-heter för elever att välja skola innebär att de kommer från helt olika delar

24


av kommunen. Nu när elevantalet ökar i kommunen sätter det dockpress på skolorna att kunna ta emot de som bor i samma område som sko-lan ligger i. Profileringen kan möjligen hotas av elevtillströmningen.”Profilering och människors val förutsätter återigen överkapacitet”, an-ser Mats Eriksson. Frågan om kundvalssystem är så överdriven sägerhan. ”Elever kan välja skola och föräldrar och barn kan välja förskolautan att Västerås har ett kundvalssystem. Äldre har redan idag möjlig-heter att ha synpunkter på och kan också välja vilket äldreboende de villbo på. Eftersom utbyggnaden av äldreboende är behovsstyrd innebär detförstås risk att man kan få köa för ett visst äldreboende. Det finns ju i prin-cip inga tomma platser.”

Varför är det egna valet så viktigt?Några av motiven för att införa kundval, säger några av Järfällas politi-ker, är att leverantörer arbetar på kommunmedborgarnas uppdrag ochdärmed i en kontinuerlig konkurrensmiljö. Ett system med dessa ut-gångspunkter förväntas bli kvalitetsdrivande vilket är angeläget inteminst inom vård och omsorg enligt kristdemokraterna i Järfälla. Männi-skors möjligheter att kunna välja kommer med all sannolikhet att stimu-lera leverantörer till både profilering och utveckling som anpassas till en-skilda individer. Mer flexibla äldreboenden efterlyses. Generella lös-ningar motsvarar sällan enskilda människors faktiska behov.

Kundval ställer krav på information om olika möjligheter, om olika ut-förare och deras verksamheter. Utan neutral och vederhäftig sådan in-formation blir kundvalet åtminstone betydligt svårare och för många tro-ligen omöjligt. Birgitta Rydell, äldreomsorgsborgarråd (fp) i Stockholmsstad, anser också att man måste utveckla förmågan att verkligen lyssnatill de äldre. ”Vi kanske ibland alltför lätt avfärdar eller underskattarmånga äldres förmågor”, säger hon.

Kundval och kostnaderFria val för medborgarna kräver överkapacitet vilket ökar kostnaderna.Alla partier tycks enade om detta. Ökade kostnader är en orsak till att so-cialdemokrater och vänsterpartister uttrycker viss tveksamhet eller rös-tar nej till kundvalsmodeller. Hur ska ökade kostnader finansieras? Vän-

25


sterpartiet i Västerås anser att kundval i flera sammanhang innebär enorationell och dyr hantering av pengar. Fritt val av äldreboende innebärbehov av en viss överkapacitet i fråga om antal platser på olika äldre-boenden. Likaså kan fritt val inom hemtjänsten innebära ökade kostna-der ”eftersom det i ett sådant system riskerar att gå åt betydligt mer tid förpersonalens förflyttningar mellan olika hem. Kundvalssystem kan för-svåra en bra och effektiv planering av arbetsdagen vilket kostar pengar”enligt Mats Eriksson, kommunalråd (v) i Västerås stad. Han exemplifie-rar sådana risker med det familjeläkarsystem som finns i Västmanlandsedan flera år tillbaka. Familjeläkarsystemet innebär att varje person frittväljer sin läkare. Inom äldreboende innebär detta att flera olika läkare be-söker de gamla inom samma äldreboende i stället för att det finns en lä-kare tillgänglig på plats för alla. Fria val av olika slag innebär med andraord ett klart behov av överkapacitet för olika verksamheter.

Borgerliga politiker uttrycker förhoppningar om att även andra ak-törer än kommunen genom kundvalssystemet själva tar initiativ till atterbjuda t.ex. äldreboende. ”Förändringarna genom ett checksystemkommer inte över en natt utan är att betrakta som en utvecklingsprocessi vilken förhoppningsvis både dagens och även fler aktörer är beredda attinvestera och ta risker för att vi ska komma ifrån t.ex. brist på platser in-om särskilt boende. Privata aktörer med klara spelregler kan börja nyeta-blering och därmed bidra med tillskott av platser. Därmed kan det ocksåbli mer realistiskt att få sitt val av vård och omsorg tillgodosett”, enligtBirgitta Rydell, äldreomsorgsborgarråd (fp) i Stockholms stad.

Resursfördelning är en politisk fråga vilket alla är överens om. Social-demokraterna i Stockholms stad framhåller betydelsen av hur resursför-delningen hanteras. ”Ska man ge alla människor lika möjligheter kräverdet olika resurser”, säger Erik Nilsson (s) i Stockholms stad. Hur ska manordna detta i kundvalssystem? Kan man inom skolans område t.ex. för-dela 60–70 procent av resurserna lika till alla skolor och resten efter en so-cioekonomisk fördelning?

En viktig grundläggande fråga i ett kundvalssystem gäller prissätt-ningen för olika tjänster. Erik Langby, kommunalråd (m) i Nacka kom-mun, säger att ”en av förutsättningarna är att man inför fullständig in-ternprissättning för produktion av tjänster. Det är en förutsättning för att

26


uppnå konkurrensneutralitet”. Inom vård och omsorg för äldre gällerdet dels hemtjänsten dels de särskilda boendeformerna. För närvarandegör Stockholms stad en vårdtyngdsmätning på 1 000 personer med av-sikt att pröva en modell för att mäta beroende och bedöma vårdbehovsamt för att sätta pris på åtgärderna för att tillgodose behoven.

Ett annat exempel på sådant som i dagsläget är oklart och som måstevägas in inför prissättning gäller fastighetsfrågor som i sig innehåller enrad komplicerade frågeställningar och som är föremål för utredning iStockholms stad. Oftast är de särskilda boendeformerna lokaliserade ikommunens egna fastigheter. Vårdpengen antas då omfatta endast inne-hållet i verksamheten. Men i de fall nya aktörer uppträder på marknadenmed egna fastigheter, hur ska då deras kostnader för fastigheten betrak-tas? Kommer det att uppstå behov av flera olika prislistor för pengen? Ettannat problem som tagits upp av Mats Eriksson (v) i Västerås gäller pris-sättningen i kommuner med både central tätort och glesbygd med storaavstånd. Skulle man i sådana kommuner behöva ha flera prislistor förhemtjänst med olika checkar beroende på var i kommunen man bor?

Att skapa etableringsfrihet, att stimulera tillnyföretagandeÖvergången från konkurrensupphandling till kundval bedöms kunnainnebära att fler aktörer kan komma att etablera sig i kommunen. Nackakommun syftar med sitt kundvalssystem till att skapa etableringsfrihetoch tilltro till olika leverantörer såväl kommunala som privata. ”Det ärviktigt att skapa en miljö som stimulerar till kreativitet och nytänkandehos olika leverantörer av tjänster” säger Mats Gerdau, kommunalråd(m) i Nacka kommun. Han betonar också leverantörens roll och ansvargentemot både enskilda kunder och kommunen. I Järfälla är ett motiv förkundvalssystem, enligt Kristdemokraterna, att man vill förbättra möjlig-heterna för små företag att kunna etablera verksamhet i kommunen. Ut-vecklingen när det gäller driftentreprenader har i kommunen inneburitatt allt färre och stora företag lägger anbud vilket har lett till en oligopol-situation med minskad konkurrens. Både folkpartiet och socialdemokra-terna i Stockholms stad lyfter fram samma problem.

27


En strävan efter ökad långsiktighetEtt väsentligt syfte med kundvalssystem är att stimulera till ökad lång-siktighet. Konkurrensupphandling av vård och omsorg innebär stor osä-kerhet för både enskilda personer och för vårdgivaren eftersom det ärosäkert om vårdgivaren får ett förnyat avtal med kommunen efter nyupphandling. ”De ofta förekommande bytena mellan olika leverantörerleder bl.a. till kortsiktighet och osäkerhet för både vårdtagaren, vårdgi-varen och kommunen”, enligt bl.a. Birgitta Rydell (fp) i Stockholms stad.

Kundval splittrar och försvårar samarbete?Ytterligare en aspekt på kundvalssystem är risken att samarbete försvå-ras mellan olika personer på olika arbetsplatser (t.ex. mellan ett grupp-boende och hemtjänsten i samma bostadsområde) mellan vilka det är an-geläget att upprätthålla och utveckla nära samarbete. Mats Eriksson (v)i Västerås uttrycker det så här: ”Ett nära samarbete är viktigt för att kun-na variera arbetet, för att öka kunskaper mellan olika yrkesgrupper ocharbetsplatser samt för att få en bra kontinuitet i arbetet. Kundvalssystemriskerar att försvåra samarbete eller att splittra olika verksamheter frånvarandra trots att de har behov av närhet till varandra.”

Behoven av att både ha ett patient- eller brukarperspektiv i kommunalverksamhet och behovet av att se till samband mellan verksamheter ochett rationellt utnyttjande av offentligt finansierade tjänster är bägge tyd-liga. Frågan kvarstår om kundvalssystem kan underlätta och stödja bäg-ge behoven.

Privata vårdföretags syn på kundvalLars Hjalmarsson, VD för MediHem AB, anser att ”konkurrensupp-handling är ett statiskt köpa–säljförfarande som inte ger utrymme för ut-veckling av tjänster!”. Hans huvudmotiv för att införa kundval är mäng-den dimensioner som ligger i valet av mjuka tjänster. Han säger: ”Politi-ker har inte möjlighet att göra alla valen åt människor. De kan t.ex. aldrigvälja ett företag med en viss image. Det kan bara kunden själv göra. Da-gens system med upphandling och de lagar som hör till ger inte utrym-me för utveckling av tjänsterna och kvaliteten.

Skälet till detta är att upphandlingen i sig ofta tar lång tid, kravspecifi-

28


kationen är detaljerad och att avtalet sedan binder utföraren att bedrivaverksamheten på ett givet sätt under många år. Det betyder att företagetinte kan anamma nya idéer under avtalets löptid.

Entreprenadsystemet gör det också näst intill omöjligt för företag atterbjuda kommunen och kunderna specialkoncept. För att kommunenska kunna köpa en sådan tjänst måste den först få hela konceptet av före-taget för att kunna upphandla just en sådan tjänst. Det betyder att detsom företaget utvecklat fritt måste tillhandahållas konkurrenterna efter-som alla ska ha samma möjligheter att lämna anbud på de tjänster kom-munen upphandlar.”

Anders Lindblad, VD för ISS Care Partner anser att utvecklingen motkundvalssystem är positiv eftersom det ger ”möjligheter till en solid fi-nansiering och ger kommunen god kontroll genom auktorisationen”.Han talar om kundvalssystem från olika perspektiv. Det samhällsekono-miska perspektivet: ”kundval kan förväntas bli kostnadsdrivande efter-som priser fastställs utan konkurrens samt att kundval bygger på en vissöverkapacitet. Normalt försöker kommunen finna en balans mellan be-hov (efterfrågan) och tillgång. Ofta föreligger brist på t.ex. vårdplatser.Om fria val ska kunna förverkligas ställer det krav på god tillgång påvårdplatser och helst överkapacitet”. Individperspektivet: ”Vad är detsom avgör om det är bra kvalitet eller inte på service, tjänster eller på vårdoch omsorg? Det handlar om människors förväntningar och upplevelserav service, tjänster och vård. Om jag är missnöjd ska jag kunna byta per-son eller leverantör.” Företagsperspektivet: ”Sett ur företagets synvinkelfinns det ett intresse att driva på utvecklingen till kundval. Att profilerasig är viktigt, att bli känd för att man är bra på vissa saker. Kundval inne-bär för de anställda att man som medarbetare måste visa att man är bravilket också ökar självkänslan. Kundval stimulerar till utveckling ochprofilering i organisationen och blir därmed kvalitetsdrivande.”

Är kundval en kritisk fråga för företagen?Frågan om kundval eller inte, är inte någon överlevnadsfråga eller kritiskfråga för företagen enligt Anders Lindblad. Han tror att vissa kommunervarken kommer att införa kundval eller kommer att upphandla i kon-kurrens, andra kommuner tror på konkurrensens betydelse och fortsät-

29


ter att koncentrera sig på upphandling och ytterligare andra inriktar sigpå konkurrens genom kundval. ”Alldeles oavsett formerna för att öppnamöjligheter för företag att agera på marknaden och leverera kommunalatjänster så finns företagen där beredda utifrån de spelregler som är aktu-ella på respektive ort” säger Anders Lindblad. Företagens existens skul-le därmed inte vara beroende av i vilken/vilka former som kommunererbjuder möjligheter för olika aktörer att utföra kommunal verksamhet.Dock kvarstår faktum att den hittillsvarande utvecklingen inneburit alltfärre och allt större företag. Helt klart är att små företag har svårare attetablera sig och hålla sig kvar på denna marknad. Frågan är dock om det-ta beror på ett upphandlingssystem eller på de spelregler som i övrigt ut-vecklas på en marknad där företag t.ex. köper marknadsandelar genomatt köpa upp konkurrenter?

30


Kundval och lagstiftningen

Kundvalssystem med check eller trygghetssystem med värdebevis somdet också kallas, är i vissa fall utformade så att de innefattar ett upp-dragsförhållande mellan kommunen och den private utföraren. Det är iså fall fråga om en kommunal verksamhet som utförs på kommunensuppdrag. I sådana fall köper kommunen en tjänst och lagen om offentligupphandling skall tillämpas. Det är fråga om en upphandlingssituation.I andra fall är kundvalssystemet utformat på sådant sätt att det inte före-ligger ett uppdragsförhållande. Det är i så fall en enskild bidragsfinan-sierad verksamhet som inte utförs på kommunens uppdrag utan av en-skilda huvudmän. Det kan vara svårt att avgöra när det föreligger ettuppdragsförhållande som innefattar avtal om drift av kommunal verk-samhet eller bidrag till enskilda huvudmän som driver enskild verksam-het.

I en promemoria som utformats av advokatbyrån Mannheimer Swart-ling på uppdrag av SAF4 hävdas att kommunen, efter den individuellabehovsprövningen om att en viss person har behov av viss vård, ger denenskilde kunden ett ”tillgodohavande”. När sedan personen ifråga väl-jer vårdgivare och överlämnar ”checken” eller liknande värdebevis,måste detta vara att anse som att ”tillgodohavandet” utnyttjas och er-sättningen utges redan då (och alltså inte först då kommunen utger denfaktiska betalningen). Den ”check” eller liknande som överlämnas avvårdmottagaren måste anses vara att likna vid en slags betalningsanvis-ning. För dylika gäller att betalning anses ske à vista, dvs. i det ögonblickde överlämnas. Enligt promemorian innebär detta att det inte kan upp-komma något uppdragsförhållande mellan kommunen och vårdgivarenoch att det därmed inte kan bli fråga om att tillämpa LOU.

31

4 Kundvalssystem – krävs avtal mellan kommunen och leverantören? Svenska Arbetsgivar-

föreningen 2001.

Enligt Svenska Kommunförbundets handbok i konkurrensutsättningföreligger det ett uppdrag om det är uppdragsförhållandet som vid ensammanlagd bedömning dominerar i den rättsliga relationen mellanparterna.5

I fråga om förvaltningsuppgifter i allmänhet talar följande faktorer ty-piskt sett för att det föreligger ett uppdragsförhållande.1) verksamheten är uteslutande eller näst intill uteslutande beroende av

finansiering med frivilliga kommunala medel,2) kommunen driver redan eller har åtminstone tagit initiativ till verk-

samheten, dvs. startat en viss institution i egen regi eller har tagit ini-tiativ till nyetablering inom ett visst område i kommunen,

3) verksamheten bedrivs huvudsakligen i annat syfte än att tillgodoseenskild anordnares eget behov av den aktuella verksamheten, dvs.den bedrivs normalt i förvärvssyfte,

4) den private anordnaren är underkastad kommunens styrning och be-slutsrätt, t.ex. genom att bestämma om placeringar, taxa, avgift för denenskilde, eventuell avstängning på grund av bristande betalning, kva-litetssäkring m.m.

5) den private anordnaren och kommunens inbördes relation är regleradgenom ett avtal,

6) den private anordnaren förutsätts genomföra sitt uppdrag mot ersätt-ning för avtalad prestation.

Alla punkter behöver inte vara uppfyllda. Om punkterna 3–6 är uppfyll-da är sannolikheten mycket stor för att det föreligger ett uppdrag. Detförhållandet att kundvalssystem ofta innefattar en skyldighet att genom-föra ett upphandlingsförfarande enligt LOU uppfattas av många kom-muner som tillämpar ett kundvalssystem eller som överväger att införaett kundvalssystem som en onödig omgång. Kundvalssystemet syftartill att öppna upp delar av den offentliga sektorn för konkurrens och gemedborgarna ökad valfrihet. Checken eller värdebeviset uppfattas somett viktigt led i den enskilde medborgarens rätt att själv bestämma.Auktorisationsförfarandet motsvarar åtminstone delvis upphandlings-

32


5 Kommunala driftentreprenader, konkurrensutsättning inom äldre- och handikappomsorg, skola,

fritid och kultur, 3 upplagan Svenska Kommunförbundet 2001.

förfarandet och innebär en slags kvalificering eller selektering av privatautförare. I kundvalssystemet förutsätts ett successivt inträde i systemet.Om LOU tillämpas krävs en bestämd avtalstid och upphandling medjämna mellanrum. Det är således fullt möjligt att kombinera ett kund-valssystem med ett upphandlingsförfarande.

Det har diskuterats om kundval stämmer överens med socialtjänst-lagen och skollagen. I dessa lagar anges förutsättningarna för att kom-munen skall kunna kan överlämna uppgifter till privata företag och för-eningar. I 1 kap. 4 § socialtjänstlagen anges att kommunen får sluta avtalmed någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjän-sten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt enannan kommun. Uppgift som innefattar myndighetstutövning får inteöverlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller enenskild individ. I kundvalssystem med check är i regel kommunen juri-diskt ansvarig om kunderna kommer till skada till följd av utförarensvårdslöshet. Detta förutsätter att systemet är utformat på sådant sätt attprivata utförare utför verksamheten för kommunens räkning (uppdrag).När så är fallet kan även den verksamhet som utförs av de privata ut-förarna betraktas som kommunal verksamhet. Detta innebär att beslutsom innefattar normgivning, t.ex. att bestämma taxor, och myndighets-utövning, t.ex. att bestämma om avgifter i det enskilda fallet, placering,avstängning m.m. skall beslutas av kommunalpolitiker eller kommunaltanställda tjänstemän på delegation. Om kundvalssystemet utformassom en enskild bidragsfinansierad verksamhet är motsvarande beslutuppgifter som den enskilde huvudmannen svarar för.

I en promemoria som utformats av förre justitierådet och professoremeritus Fredrik Sterzel på uppdrag av Svenska Arbetsgivareförening-en6, hävdas att det inte finns några rättsliga hinder mot att utforma ettkundvalssystem i enlighet med socialtjänstlagen. Visserligen talas i för-arbetena till 4 § endast om avtal och entreprenader, men det finns ingenbiavsikt att binda enskilda engagemang till enbart avtalsformen. Detskulle enligt Sterzel framstå som oriktigt att hävda att 4 § tredje stycketSoL skall tolkas e contrario (motsattsvis) och anses omöjliggöra kund-

33

KUNDVAL OCH LAGSTIFTNINGEN

6 Kundval i kommunal verksamhet – särskilt om förhållanden rörande vård och omsorg enligt

socialtjänstlagen, Svenska Arbetsgivareföreningen, 2001.

valssystem. Med hänsyn till lagrummets utformning anser vi dock atträttsläget måste bedömas som osäkert och det är därför oklart var lag-stödet finns för att ge bidrag till enskild verksamhet på socialtjänstområ-det. Socialtjänstlagen tar över kommunallagen och anger att kommunenhar ett ansvar för hela kedjan ”utredning – beslut – dokumentation avverkställigheten av beslutat bistånd – uppföljning – kvalitetssäkring”.Detta är en del av kommunens grundläggande ansvar enligt lagen ochgår enligt vår bedömning inte att rättsligt garantera utan ett rättsförhål-lande mellan kommunen och utföraren. Kommunen måste rättsligt kun-na garantera denna kedja, varför det behövs ett avtal eller åtminstonevillkor för finansieringen av den enskilda utföraren som i praktiken in-nebär ett uppdragsförhållande.

Såvitt gäller förskolan finns direkt stöd i 2 a kap. 17 § skollagen för attge bidrag till enskild verksamhet. Samma gäller grund- och gymnasie-skolan, där det handlar om ett nationellt system innebärande en skyldig-het för kommunen att ge bidrag om tillstånd för verksamheten lämnatsav Skolverket.

Kommunens grundläggande och yttersta ansvar för socialtjänst, för-skola och skola kan inte läggas ut på privata händer. Det måste därför, åt-minstone på förvaltningsnivå, finnas en kommunal organisation för till-syn. planering, uppföljning och utvärdering.

34


Frågor att diskutera

Nedan behandlas några frågor som bör diskuteras om kommunen över-väger att införa kundval i verksamheten. Frågorna spänner över ekono-mi, juridik och politiska lämplighetsöverväganden. På många frågorfinns inga definitiva svar. Vi gör inte anspråk på att vara fullständig i någ-ra avseenden.

Kommunalt tillstånd (koncession) – kommunaltgodkännande (auktorisation)Införandet av ett kundvalssystem med check innebär i regel att kommu-nen inbjuder privata utförare att på lika villkor konkurrera med kommu-nens egenregiverksamhet. Enskilda utförare behöver i regel tillståndfrån en statlig myndighet t.ex. socialstyrelsen, skolverket eller länsstyrel-sen. Denna tillståndsgivning utan koppling till finansiering av verksam-heten kan kallas för koncession. Även kommunen kan i vissa fall beslutaom tillstånd, t.ex. tillståndsgivning för anordnare av enskild förskole-verksamhet. Detta sker genom att kommunen prövar privata utförarelämplighet utifrån i lag fastställda fastställda kriterier. De privata utföra-re som bedöms lämpliga kan därutöver godkännas som utförare vilketmedför en rätt att under vissa villkor erhålla kommunal finansiering.Detta senare godkännande kan kallas för ”auktorisation”. Under förut-sättning att likställighetsprincipen iakttas är auktorisationsförfarandetenligt vår mening förenligt med lagstiftningen.

Check eller pengBrukarna utrustas med en ”check” eller ”peng” som representerar en viss”köpkraft” under förutsättning att den enskilde har rätt till plats i försko-la, skola, hemtjänst eller bostad i ett särskilt boende. ”Checken” eller”pengen” kan endast användas hos auktoriserade eller godkända ut-

35

förare. Den utgör inte något betalningsmedel och representerar inte nå-got tillgodohavande hos utföraren utan är snarast ett bevis om att den en-skilde har rätt till en viss kommunal tjänst. Utförarna löser in brukarnas”checkar” hos kommunen och får under vissa villkor ersättning för varjecheck med det belopp som kommunen fastställt. Olika utförare får exaktsamma ersättning per check. Den totala ersättningen för utföraren är heltoch hållet beroende av hur många kunder som utföraren lyckas attra-hera. Något anslag eller annan fast ersättning utgår inte till utförarna.Om den enskilde inte är nöjd med sin utförare kan flytta checken till nå-gon annan utförare. Därigenom har kommunen tillskapat ett marknads-baserat resursfördelningssystem med en permanent konkurrens mellande olika utförarna.

KonkurrensneutralitetOm en kommun har planer på att införa ett kundvalssystem med checkär det viktigt att systemet är stabilt och förutsebart samt till alla delaruppfyller höga krav på objektivitet och konkurrensneutralitet. När kom-munen prövar privata utförares kvalifikationer vid auktorisationsför-farandet måste detta ske på samma noggranna sätt som när kommunengranskar anbudsgivare i samband med traditionella upphandlingar.

De totala insatser som görs från kommunen ifråga om finansiering, in-frastruktur, rutiner och service inom ett visst område bör inte vara bero-ende av vem som är ansvarig för den operativa driften av verksamheten,i vilken juridisk form eller i vilken kommundel verksamheten bedrivsom det inte finns sakliga skäl för det. Checksystemet bör vidare fånga inobjektiva, mätbara och relevanta skillnader i fråga om konkurrens-förutsättningar och ge kompensation för dessa skillnader.

AvknoppningsstödI diskussionen om kundval är det vanligt att kommunen konstaterar attvalfriheten begränsas av att det finns för få privata företag som kan upp-träda som utförare. Kommunen har inom vissa ramar möjlighet att aktivtstödja tillkomsten av nya leverantörer. Detta kan bl.a. ske genom kost-nadsfri information, utbildning och konsultstöd samt tjänstledighet. Idet fall kundvalssystemet är utformat på sådant sätt att kommunen kö-

36


per tjänster av de utförare som är från kommunen fristående företag ärdet inte tillåtet att anlita företaget utan upphandlingsförfarande. Dettagäller även avknoppade företag. Upphandlingskommittén har föreslagitatt det öppnas möjlighet att sluta avtal med avknoppningar utan upp-handlingsförfarande. Ett sådant avtal får tecknas på högst fem år. Där-efter skall upphandling ske.7

LokalfrågorEn svårighet vid införande av kundval kan vara hur lokalfrågorna skalllösas. Särskilt i de fall kundvalssystemet är utformat som ett bidragssys-tem som inte kräver offentlig upphandling uppkommer frågan hur kom-munala lokaler skall fördelas om det råder brist på lokaler. I några kom-munen diskuteras en försäljning av fastigheter till utförarna. Andrakommuner hyr ut lokalerna på marknadsmässiga villkor. Några kom-muner upplåter lokaler utan ersättning. Den senare modellen gör atthyreslagen inte är tillämplig på upplåtelsen. Detta gör att kommunen be-varar sin handlingsfrihet för framtiden och slipper ifrån de kostnadersom kan uppkomma till följd av lokalhyresgästers indirekta besittnings-skydd enligt hyreslagen.

Interkommunalt samarbeteÄven relativt stora kommuner anser att de är för små för att ensammakunna ett fungerande kundvalssystem. Det behövs helt enkel en viss kri-tisk massa för att valfriheten skall kunna bli annat än en chimär. Därförhar flera kommuner bland annat Täby och Danderyd planer på att låtakunderna välja mellan utförare i andra kommuner än den egna. Dettatorde förutsätta en gemensam administration eller samordning av kom-munernas kundvalssystem. Kravet på att kundvalssystemet i praktikenmåste omfatta hela grenar av kommunal verksamhet gör att systemskif-tet från traditionell kommunal verksamhet i förvaltningsform kan upp-levas som definitivt. Besluts- och genomförandeprocessen kan därför va-ra mera komplicerad jämfört med införande av andra typer av alterna-tiva driftformer.

37

FRÅGOR ATT DISKUTERA

7 Mera värde för pengarna (SOU 2001:31).

Prissättning – ersättningssystemDet kommunala bidragets storlek (summan av checkbelopp per utföra-renhet) bör beräknas enligt samma kriterier (beräkningsgrunder) i jäm-förbara verksamheter inom kommunen. Bidraget till varje skola bör utgåfrån det antal elever som sökt sig till och placerats i respektive skola. Ef-tersom kostnaderna för elever på lågstadiet och mellanstadiet sannoliktär lägre än på högstadiet är det rimligt med en differentiering av check-beloppet per elev på denna grund. Bidraget till varje förskola/familje-daghem bör utgå från det antal barn som är placerade på respektive för-skola/ familjedaghem och deras vistelsetid. Bidrag till varje äldreboendebör utgå från det antal äldre som erhållit beslut om bistånd i form av platsinom respektive äldreboende och differentieras med hänsyn till vård-tyngd.

Med hänsyn till kravet på att elever och barn med olika förutsättning-ar skall ges en likvärdig skolgång och barnomsorg är det viktigt att kund-valssystem inom skola och barnomsorg på ett rimligt sätt kan hanterasocioekonomiska skillnader mellan skolor och kommundelar samt för-dela extra resurser till barn med behov av särskilt stöd.

Ett konkurrensneutralt resursfördelningssystem förutsätter att de bi-drag som utbetalas kan följas upp (kontrolleras) så att utbetalningarnaverkligen motsvarar de kriterier som ställts upp för bidrag till olika an-ordnare.

Ett konkurrensneutralt resursfördelningssystem förutsätter att intenågon anordnare gynnas eller missgynnas vid sidan av systemet. Kom-munala anordnare kan vara gynnade t.ex. genom att de inte behöver ståför en skälig andel av förvaltningsgemensamma kostnader eller att de fårkontinuerliga tillskott för att täcka underskott i verksamheten. En full-ständigt marknadsbaserad hyressättning av kommunalt ägda lokalerkan medföra att det geografiska läget får en opåkallat stor betydelse. Enhyressättning som helt och hållet bygger på bokförda värden kan däre-mot innebära att skolor, förskolor och särskilda boendeformer med ny-byggda lokaler får betala en orimligt stor andel av checkbeloppen i hyra.

Rutiner för utbetalning av bidrag bör inte skilja sig åt mellan olika an-ordnare om det inte finns sakliga skäl för det.

Allmänna ekonomiska och juridiska skillnader mellan kommunala

38


och privata anordnare bör kompenseras i den mån dessa skillnader ärobjektiva, mätbara och relevanta.

Rutiner för förmedling av skola/omsorg samt annan information ochservice från kommunen till föräldrar, boende eller anhöriga bör inte skil-ja sig åt mellan olika anordnare om det inte finns sakliga skäl för det.

KostnaderI de kommuner där kundvalssystem har genomförts eller diskuteras ärbesparingar inte det främsta motivet för införande av kundval utan sna-rare förväntningar om förbättrad kvalitet genom att den enkilda indivi-den får större valfrihet. Kommunen gör ingen bedömning av hur mångautförare som behövs utan litar på att marknadskrafterna jämnar ut till-gång och efterfrågan. Kostnaderna tenderar att öka i kundvalssystem.Om valfriheten för den enskilde skall kunna förverkligas krävs att detfinns tillräckligt många utförare som erbjuder samma slags tjänster. Enviss överkapacitet förutsätts således för att systemet skall kunna fungera.Den enskildes valfrihet förutsätter även att såväl privata som kommuna-la utförare styrs mot av kommunen givna kvalitetsmål.

Genom att kommunen ensamt bestämmer ersättningsbeloppen finnsdock en möjlighet att ensidigt sänka ersättningarna för alla utförare. Lik-som vid upphandling av driftentreprenader och enstaka platser på en-skilda institutioner krävs att kommunen bygger upp en professionellorganisation för auktorisation, uppföljning och utvärdering av systemet.Det är också viktigt att kommunen förfogar över en organisation somövervakar att systemet är konkurrensneutralt och att brukarna får ensaklig och allsidig information om vilka utförare som finns att tillgå.Transaktionskostnaderna i ett kundvalssystem kan därför väl mäta sigmed motsvarande kostnader för upphandling av driftentreprenader ochenstaka platser på enskilda institutioner.

Kvalitetskrav – konsumentperspektivetFör kommunen är det viktigt att, även om kundvalssystemet är utformatsom ett bidragssystem där de privata företagen är enskilda huvudmän,att kvaliteten i verksamheten kan försvaras inför medborgarna. Kom-munen är visserligen, till skillnad från vad som gäller vid driftentrepre-

39


nader och köp av enstaka platser på enskild institution, inte juridiskt an-svarig om de enskilda huvudmännen skulle förorsaka att barn, elever el-ler boende skadas men det politiska ansvaret kan alltid utkrävas. Om enprivat utförare skulle drabbas av ekonomiska svårigheter och tvingas attgå i konkurs har kommunen skyldighet att se till att kunden får sin platsi vården, omsorgen eller skolan tillgodosedd på annat sätt. Det är viktigtatt kommunen ser till att denna grundläggande skyldighet för kommu-nen kan fullgöras genom att ta in villkor i entreprenadavtal eller utformavillkor för auktorisation så att kunderna berörs så litet som möjligt avkonkursen.

Uppföljning – utvärderingOm kommunen anser att det är viktigt att tjänster som utförs inom kund-valssystemet håller god kvalitet är det naturligt att kommunen engage-rar sig i att följa upp och kontrollera verksamheten. Detta följer även avkommunallagen och de speciallagar som styr skolan, förskolan ochäldreomsorgen. En fallgrop kan här vara om kommunen utformar sys-tem för uppföljning och kontroll på sådant sätt att de privata utförarnakan anses utföra kommunala tjänster på kommunens uppdrag. Dettakan leda till att kommunen blir juridiskt ansvarig gentemot kunderna,att LOU måste tillämpas och beslut som innefattar normgivning ochmyndighetsutövning inte kan överlåtas till privata utförare.

Offentlig upphandlingOm ett kundvalssystem utformas så att rättsförhållandet mellan kom-munen och privata utförare vid en sammanlagd bedömning dominerasav ett uppdragsförhållande utför det privata företaget en tjänst för kom-munens räkning. Omständigheter som bör beaktas:1) Vem som finansierar verksamheten, 2) Vem som tagit initiativ till verksamheten,3) Om den privata utföraren driver verksamheten i förvärvssyfte eller inte,4) Om den privata utföraren är underkastad kommunens styrning och

beslutsrätt eller inte,5) Om den privata utföraren och kommunens inbördes relation är regle-

rad genom ett avtal eller inte,

40


6) Om den privata utföraren förutsätts utföra uppgiften mot ersättningför avtalad prestation eller inte.

Om kommunen köper en tjänst skall lagen om offentlig upphandling till-lämpas. Upphandling kan i sådant fall ske genom ramavtalsupphand-ling.

Marknadsföring – informationI ett kundvalssystem är det viktigt att brukarna får en saklig och allsidiginformation om vilka utförare som finns att tillgå. De enskilda utförarnaförutsätts marknadsföra sin egen verksamhet. Kommunledningskonto-ret bör lämpligen hjälpa till med att sprida information om utförarna.Här kan även ingå de resultat som utförarna erhållit i kundenkäter ochdylikt.

Normgivning och myndighetsutövningOm kundvalssystemet är utformat så att det föreligger ett uppdrags-förhållande mellan kommunen och privata utförare är även den verk-samhet som utförs av de privata företagen att betrakta som kommunalverksamhet. Detta medför att beslut som innefattar normgivning ochmyndighetsutövning inte kan överlåtas till de privata företagen att be-sluta om. Exempel på sådana beslut är beslut om taxor och avgifter för en-skilda kunder, beslut om placering eller tilldelning av plats och beslut omavstängning.

Plus- eller tilläggstjänster inom äldreomsorgen I diskussionen om införande av kundvalssystem är det vanligt att frågankommer upp om utförare skall ha rätt att erbjuda brukarna plus- eller till-läggstjänster. Det är då i allmänhet sådana tjänster som ligger utanför detbiståndsbeslut som ligger till grund för den enskildes check- eller peng-belopp. Det kan vara fråga om fotvård, hårvård, bad, teaterbesök, semes-terresor eller uppgradering av boendet som den enskilde i princip likagärna skulle kunna köpa av vilken leverantör som helst på marknaden.Här gäller det att dra en tydlig gräns för vad som ingår i den samhälls-betalda omsorgen och vad som kan anses vara en privat utgift.


Documents

7099 988 0