ZAŠTO JE POTREBNA KONTROLA DRŽAVNE POMOĆI?

Republika e KosovësRepublika Kosova - Republic of Kosovo

Qeveria-Vllada-Government Ministria e Financave, Punës dhe Transfereve

Departamenti për Ndihmë Shtetërore

Funded bythe European Union

A Project implemented by a Business and Strategies

Europe Consortium2

1

ZAŠTO JE POTREBNA KONTROLA DRŽAVNE

POMOĆI?

Juna 2021

2

Kontrola državne pomoći

Državna pomoć se odnosi na subvencije, poreske olakšice, javne garancije, injekcije kapitala po posebnim uslovima i druge oblike vladine pomoći koji su od koristi nekim firmama i, prema tome, mogu negativno uticati na druge firme. Neregulisana državna pomoć može imati mogući efekat ozbiljnog narušavanja konkurencije, uticaja na trgovinske odnose i štete blagostanju potrošača.

Prema kosovskom Zakonu o državnoj pomoći, „državna pomoć“ je definisana kao:

„bilo koji aktuelni i mogući trošak, ili umanjenje državnih prihoda, dato u bilo kom obliku, od strane davaoca ili se može pripisati državi koja direktno ili indirektno narušava ili postoji opasnost od narušavanja konkurentnosti, davanjem prednosti određenim korisnicima državne pomoći ili proizvodnje određenih roba i usluga, koje su u suprotnosti sa međunarodnim obavezama Republike Kosovo“1.

Uopšteno govoreći, Zakon zabranjuje većinu oblika državne pomoći, osim ako se o planiranoj meri pomoći prethodno ne obavesti Odeljenje za državnu pomoć Ministarstva finansija, a sledstveno je odobri nezavisna Komisija za državnu pomoć Republike Kosovo. Ovo je postupak kontrole državne pomoći. Shodno tome, mera državne pomoći se može legalno dodeliti samo ako ispunjava zahteve Zakona o državnoj pomoći2 a odobrila ju je Komisija za državnu pomoć.

Naravno, sve vlade daju državnu pomoć na različite načine (uključujući subvencije, poreske olakšice i druge manje direktne mere podrške) i u različite svrhe. Te svrhe uključuju pomoć industrijskim sektorima, određenim firmama, regionalnom razvoju, inovacijama, investicijama,

1 Zakon (br. 05/L - 100) o državnoj pomoći na snazi od 7. februara 2017. Član 3 (1) daje definiciju. Za detaljniji pregled definicije, vidi Koncept državne pomoći, Kako se ocenjuje državna pomoć na Kosovu i Objašnjenje de minimis pomoći, koje su deo ove serije. 2 Zakon (br. 05/L - 100) o državnoj pomoći na snazi od 7. februara 2017.

3

razvoju trgovine, razvoju malih preduzeća i ključnim sektorima kao što su transport, poljoprivreda i odbrambena industrija. Mnoge od njih mogu biti od velike koristi rešavanjem problema na tržištu ili promovisanjem veće jednakosti ili mogućnosti. S druge strane, loše zamišljene mere državne pomoći mogu negativno uticati na konkurenciju, razvoj, trgovinu i upravljanje javnim finansijama.

Logika Zakona o državnoj pomoći

Kontrola državne pomoći na Kosovu, kao što je utvrđeno Zakonom o državnoj pomoći, prvenstveno je uvedena u skladu sa nekoliko međunarodnih sporazuma koje je ratifikovala Republika Kosovo. To su Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Kosova (2016), Sporazum o slobodnoj trgovini u Centralnoj Evropi (2006) i Ugovor o energetskoj zajednici (2006). U svakom od ovih slučajeva, od Kosova se zahteva da uspostavi regulatorna tela za državnu pomoć i da reguliše državnu pomoć u skladu sa preovlađujućim, budućim i obimnim pravilima EU o državnoj pomoći.

Pored imperativa koji proizlaze iz međunarodnih sporazuma, kontrola državne pomoći na Kosovu je dobra za Kosovo iz niza razloga. Konkretno, robustan sistem kontrole državne pomoći:

1) Povećava nivo konkurencije u privredi smanjenjem slučajeva kada se nekim firmama nepotrebno daje veštačka konkurentska prednost.

2) Pomaže da se osigura da mere podrške poslovnom sektoru (u bilo kom obliku) budu dobro obrazložene i da će verovatno uspeti u postizanju opipljivih ekonomskih rezultata.

3) Doprinosi funkcionalnoj tržišnoj ekonomiji na Kosovu racionalizacijom buduće industrijske modernizacije, ekonomskog razvoja i politika direktnih stranih investicija u skladu sa najboljom međunarodnom praksom.

4

4) Pomaže u postizanju viših standarda u upravljanju javnim finansijama, uključujući izbegavanje dupliranja ili rasipanja javnih troškova.

5) Doprinosi naporima u borbi protiv korupcije na Kosovu ukidanjem tajnih subvencija ili subvencija određenim firmama koje nemaju opravdanje.

I naravno, sistem ispunjava međunarodne obaveze koje je preduzelo Kosovo u vezi sa državnom podrškom poslovnom i industrijskom sektoru u skladu sa gorenavedenim sporazumima.

Iz tehničke perspektive, kontrola državne pomoći na Kosovu nastoji da osigura da državna pomoć zaista jeste neophodna (kao odgovor na legitiman ekonomski problem ili tržišni neuspeh), to jeste proporcionalna (tj. da se ne daje previše pomoći) i da je vremenski ograničena (umesto da stvori zavisnost od državne pomoći ili beskrajnu potrošnju javnih resursa). Kontrola državne pomoći takođe posebno vodi računa o izbegavanju bilo kakvog nepravilnog narušavanja slobodnog tržišta i pri ulaznoj ili izlaznoj trgovini sa drugim zemljama.

Pozitivni i negativni efekti državne pomoći

U čisto slobodnom tržišnom smislu, sva državna pomoć ima potencijal da našteti konkurenciji i trgovini jer daje selektivnu tržišnu prednost nekim preduzećima, a drugima ne. Međutim, postoje legitimne okolnosti kada državna intervencija u vidu državne pomoći i slično može biti dobra stvar.

Iz perspektive tehničke ekonomije, opravdanost državne intervencije u privredi odnosi se na efikasnost privrede (baveći se tržišnim neuspehom ili neefikasnošću raspodele resursa) i ciljeve ravnopravnosti (promovisanje veće pravičnosti u privredi).

Postupanje kako bi se odgovorilo na neuspeh tržišta je osnovno opravdanje za državnu pomoć. Ovo se odnosi na ekonomsku situaciju u

5

kojoj postoji neefikasna distribucija dobara i usluga na inače slobodnom tržištu. U situacijama kada postoji jedan ili više neuspeha tržišta, državna intervencija može biti potrebna i opravdana u ekonomskom smislu da bi se poboljšao nivo efikasnosti privrede. Izvori neuspeha tržišta uključuju: eksternalije, potrebu za javnim dobrima, nepotpune informacije i probleme u koordinaciji.

Eksternalije mogu biti negativne ili pozitivne. Primer negativne eksternalije je situacija kada proizvođači ne uzimaju u obzir neželjene efekte na životnu sredinu. Kao primer pozitivnih eksternalija, kada se preduzeće bavi istraživanjem i razvojem, ova aktivnost može imati pozitivne efekte prelivanja za druge kompanije (u obliku difuzije znanja; tehnoloških otkrića itd). Shodno tome, vladina podrška za promociju istraživanja i razvoja može biti efikasna posebno tamo gde je specifična za određenu delatnost i dostupna svim firmama koje se bave određenom proizvodnom aktivnošću, posebno tamo gde preduzeća ne obezbeđuju buduća ulaganja na odgovarajući način, kao što je to slučaj sa istraživanjem i razvojem. Javna dobra (ili usluge) su takođe vrsta esktremnih eksternalija jer dobavljači takvih dobara ili usluga ne mogu preneti beneficije drugim ljudima. Javno dobro ili usluga je ono čija se puna korist ne može cenovno utvrditi na tržištu jer je teško ili nemoguće bilo koga isključiti iz upotrebe dobara ili usluga. Kao rezultat toga, tržište obično ne pruža javna dobra. Prema ekonomiji socijalne zaštite, javno finansiranje takvih dobara ili usluga tada može biti efikasan odgovor za rešavanje problema nedovoljnog pružanja javnih dobara i postizanje efikasnijeg ishoda. Primeri toga uključuju nacionalnu odbranu, javne emitujuće servise i određene usluge od opšteg ekonomskog interesa. Za mnoga javna dobra, kao što su ulična rasveta, obrazovanje itd, tradicionalni model se sastojao od državnog vlasništva i finansiranja od oporezivanja. Međutim, sve više je pružanje takve robe prepušteno (često regulisanom) privatnom sektoru uz subvencije proizvođačima po potrebi. Takve subvencije mogu biti u obliku direktne podrške postojećoj firmi (npr. subvencija specifična za firmu) ili opcija za pružanje usluge može biti objavljena na tenderu.

6

Druga vrsta neuspeha tržišta odnosi se na nepotpunih informacije na tržištu koje nastaju zbog neslaganja između dostupnih informacija na jednoj strani tržišta (npr. na strani ponude) i informacija dostupnih na drugoj strani tržišta (na strani potražnje). To može dovesti do neefikasnosti tržišta u vidu nedovoljne ponude određene robe ili nedovoljnog pružanja određenih usluga u odsustvu državne intervencije. U situacijama kada postoje nepotpune informacije, tržište neće postići efikasan rezultat. Ovo se često zagovara kao opravdanje neuspeha tržišta za podršku direktnim stranim ulaganjima i državnu pomoć malim i srednjim preduzećima (MSP) u vezi sa njihovim tržišnim odnosima sa bankarskim zajmodavcima.

Međutim, u nekim situacijama, čak i ako je efikasnost ekonomije poboljšana ili to nije u pitanju, ishod u pogledu raspodele dobara ili usluga se može i dalje doživljavati kao nepravedan. Prema tome, drugi razlog za intervenciju države je osiguravanje boljeg distributivnog ishoda (ciljevi ravnopravnosti). To pruža ekonomsko opravdanje za državnu intervenciju na osnovu ravnopravnosti, npr. u obliku socijalne ili regionalne pomoći i niza tipa mera socijalne zaštite, od kojih neke mogu predstavljati državnu pomoć.

U slučaju takozvanih „univerzalnih usluga“, uključujući neke osnovne usluge kao što su poštanske usluge, snabdevanje električnom energijom ili telekomunikacije, implicitno se smatra poželjnim da svi u društvu imaju pristup po istoj ceni, bez obzira da li troškovi snabdevanja variraju3. Pružanje takve usluge može zahtevati da cena bude niža od cene za neke potrošače, a direktna pomoć dobavljačima može biti legitimna za pokrivanje dodatnih troškova. U drugim slučajevima, dobavljačima može biti dozvoljeno da naplaćuju maržu iznad troškova nekim kupcima kako bi unakrsno-subvencionisali one kojima je nabavka skuplja.

3 Na primer, pružanje takvih usluga je skuplje u ruralnim područjima, ali naknade za priključak su često iste i za ruralne i za urbane pretplatnike.

7

Drugi oblik preraspodele se odnosi na regionalnu jednakost: tamo gde se vladina podrška koristi (eksplicitno ili implicitno) za prenos resursa iz bogatijih regiona privrede u siromašnije regione. U ovom scenariju, ekonomsko gledište je da, umesto da vrši plaćanja po glavi stanovnika u siromašnijim regionima, država može legitimno da odluči da dodeli subvencije proizvođačima, kako bi povećala ili održala nivo zaposlenosti. Poseban slučaj se pojavljuje u pogledu industrijskog restrukturiranja gde na primer region ima pretežnu industriju koja je u opadanju i, ako je radna snaga nemobilna u pogledu geografskog položaja i veština, pad industrije će imati dugoročne posledice na bogatstvo regiona, a koje snaga tržišta neće brzo ispraviti. Ekonomski racionalna preraspodela u ovom slučaju može imati oblik podrške za industriju koja je u opadanju, kao kratkoročna mera ili za prekvalifikaciju radne snage ili kao subvencije novim firmama za podsticanje novog zapošljavanja u regionu.

Iako pravilno osmišljena i primenjena državna pomoć može dovesti do značajnih pozitivnih koristi za ekonomski razvoj, inovacije, otvaranje novih radnih mesta itd, ista u nekim okolnostima ima potencijalno važne negativne efekte. Na primer, ponavljajuće i nekontrolisano spasavanje preduzeća koja su inače bankrotirala (javna ili privatna) nepotrebno ometa normalan proces izlaska sa tržišta nekih preduzeća, a ulazak drugih na tržište. Dodatno, državna pomoć takođe može uticati na ponašanje ili učinak preduzeća primalaca; po tome što primaoci pomoći mogu biti manje zainteresovani za kontrolu troškova ili da budu inovativni jer se državna pomoć pruža ako se naprave poslovne greške.

Ove vrste razmatranja pružaju osnovnu logiku sistema EU za kontrolu državne pomoći koji postoji već više od 60 godina i mnoštvo detaljnih pravila o tome kada se državna pomoć određenih vrsta i u određenim okolnostima može prihvatiti kao opravdana.

Zakon o državnoj pomoći odražava ovaj pristup i u principu primenjuje ista pravila.

8

Shodno tome, iako je većina oblika državne pomoći zabranjena zakonom, iste se mogu oceniti i odobriti kao opravdane u procesu kontrole državne pomoći, kojim upravljaju Komisija za državnu pomoć i Odeljenje za državnu pomoć. Obično ovo započinje prethodnim obaveštenjem o meri državne pomoći (šema ili individualna pomoć), ocenom Odeljenja za državnu pomoć (primenom relevantnih pravila EU u slučaju) i odlukom Komisije za državnu pomoć da se odobri mera (sa ili bez uslova) ili ne odobri mera (negativna odluka). Kontrola državne pomoći takođe se proteže na praćenje državne pomoći na Kosovu putem godišnjeg izveštavanja, u saradnji sa pružaocima državne pomoći i nadzora slučajeva kada za državnu pomoć nije podneto obaveštenje ili je pogrešno upotrebljena.

9

Za više informacija

Za dalje informacije obratite se Komisiji za državnu pomoć na http: //vvv.knsh-rks.net ili Odeljenje za državnu pomoć Ministarstva finansija, Rada i transfera na dnsh.mf@rks-gov.net ili posetite odeljenjeveb lokacija: https://mf.rks-gov.net/page.aspk?id=1,130.

AŠTO JE POTREBNAKONTROLA DRŽAVNEPOMOĆI?

Republika e KosovësRepublika Kosova - Republic of Kosovo

Qeveria-Vllada-Government Ministria e Financave, Punës dhe Transfereve

Departamenti për Ndihmë Shtetërore

A Project implemented by a Business and Strategies

Europe Consortium