FAKULTET ZA OBRAZOVANJE DIPLOMIRANIH PRAVNIKA I DIPLOMIRANIH EKONOMISTA

ZA RUKOVODEĆE KADROVE NOVI SAD

SEMINARSKI RAD

Predmet: UPRAVNO PRAVO

ORGANI DRŽAVNE UPRAVE

Mentor: Student:Prof. Dr. Vesna Marić Broj indeksa 274-11

vesnamaric65@gmail.com

Čačak, decembar 2011. godine

Sadržaj

UVOD...............................................................................................................................................2

1. POJAM ORGANA UPRAVE.......................................................................................................2

2. OBELEŽJA ORGANA UPRAVE................................................................................................3

2.1. Vršenje upravne delatnosti..........................................................................................42.2. Autoritativno istupanje................................................................................................42.3. Ostvarivanje i zaštita javnog interesa..........................................................................52.4. Delokrug i nadležnost.................................................................................................62.5. Samostalnost...............................................................................................................72.6. Inokosna organizacija..................................................................................................82.7. Nedostatak pravnog subjektiviteta..............................................................................82.8. Sredstva za rad............................................................................................................82.9. Kadrovi........................................................................................................................92.10. Cilj uprave.................................................................................................................9

3. VRSTE I OBLICI ORGANA UPRAVE.......................................................................................9

3.1. Vrste organa uprave..................................................................................................103.1.1. Centralni i područni organi uprave...................................................................103.1.2. Organi državne uprave i lokalni (necentralni) organi uprave...........................113.1.3. Samostalni organi uprave i organi u sastavu samostalnih organa....................113.1.4. Viši i niži organi uprave.....................................................................................123.1.5. Organi uprave nižeg i višeg stepena..................................................................123.1.6. Opšti i posebni organi uprave............................................................................133.1.7. Oružani i civilni (građanski) organi uprave......................................................133.1.8. Inokosni i kolegijalni organi..............................................................................13

3.2. Oblici organa uprave.................................................................................................144. UPRAVNE ORGANIZACIJE....................................................................................................14

5. UNUTRAŠNJA ORGANIZACIJA UPRAVE............................................................................15

ZAKLJUČAK.................................................................................................................................16

LITERATURA................................................................................................................................18

UVOD

Pojam uprave, koji je veoma složen, može se odrediti u teorijskom i pozitivno-pravnom smislu, koji se ponekad ne poklapaju. Savremeni teorijski pojam uprave, sa sistemskog stanovišta, podrazumeva upravu kao složeni i dinamični upravni sistem socijalne regulacije države i uprave i njihove uloge u ostvarivanju opšteg interesa i društvene dobrobiti (bono publico), koji je, kao osnovni društveni proces, bitan osnov i pretpostavka opšteg društvenog razvoja u svim oblastima državnog delovanja. U cilju utvrđivanja opšte koncepcije uprave, može se odrediti: 1) savremeni teorijski pojam uprave u funkcionalnom smislu, odnosno pojam upravne delatnosti, upravne funkcije (upravna delatnost obuhvata vršenje javnih službi kao ukupnost autoritarnih i neautoritarnih aktivnosti kojima država neposredno ostvaruje svoje socijalne ciljeve) i 2) savremeni teorijski pojam uprave u organizacionom smislu, odnosno pojam upravnog organa, upravne organizacije (obavljanje upravnih aktivnosti dobija svoj institucionalni i organizacioni okvir obrazovanjem upravne organizacije, čiji je osnovni cilj vršenje upravne delatnosti). S drugog aspekta, pozitivnopravni pojam uprave polazi od pozitivnih (važećih) propisa, koji su značajni za praktičnu primenu određenih pravnih normi o radu i organizaciji uprave. Tako i pozitivnopravni pojam uprave, takođe, može biti u: 1) funkcionalnom smislu, koji podrazumeva utvrđivanje konkretnih poslova uprave i 2) u organizacionom smislu, koji se odnosi na utvrđivanje određenih vrsta i oblika upravnih organa.

Organizaciju uprave, pored upravnog prava, naročito proučavaju javna uprava (public administration), nauka o upravljanju (science administratif), javni menadžment (public management) i vođenje javnih poslova (public policy), kao srodne, specijalizovane upravne discipline.

Danas se za određivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu uglavnom koristi izraz javna uprava, a izraz državna uprava je karakterističan za gledišta koja organizacioni pojam uprave određuju kao organski pojam uprave, koji obuhvata samo organe državne uprave kao vršioce upravne vlasti. U anglosaksonskoj, francuskoj i nemačkoj stručnoj literaturi upotrebljava se izraz javna uprava, odnosno javna administracija, koja u tim državama obuhvata stručni deo državne upravne organizacije (razlikuje se od tzv. poslovne uprave privrednih korporacija), ali i nedržavne vršioce uprave, kao i lokalnu samoupravu

1. POJAM ORGANA UPRAVE

Reč "organ" je starogrčkog porekla i znači sredstvo, oruđe. Ovaj izraz se koristi u biologoji i medicini da označi delove živog organizma koje nose određene funkcije. U društvenim naukama označava ustanove i institucije koje ostvaruju razne socijalne ciljeve; to su i nazivi određenih listova ili partija i sl. Izrazom organ uvek se označava dio neke

veće cjeline i kojoj organ ima određeno mesto i putem koga se ostvaruje odgovarajuća funkcija. U teoriji države reč organ označava dio državne organizacije, subjekta koji obavlja određene državne poslove u ime i za račun države kao pravnog lica i za to je organizaciono-tehnički, kadrovski i materijalno osposobljen.1 Pravni poredak svake države određuje funkcije državnim organima. Država dela jedino preko svojih organa.

Reč organ može se posmatrati u subjektivnom, objektivnom i normativnom smislu. U subjektivnom smislu izraz organ se izjedančava sa licima koja izvršavaju jednu specifičnu državnu funkciju koja predstavlja njegovo glavno i pravno isključivo zanimanje.2 U tom smislu organi države jesu sami službenici, odnosno organ se izjednačava sa kadrovima u upravi. Međutim, organ postoji i nezavisno od kadrovskih promena. U objektivnom smislu organ se posmatra kao organizacija pa se pored kadrova (personalnog sastava) uzimaju u obzir i sredstva, ciljevi, poslovi i zadaci, oblik povezivanja, određeni stepen samostalnosti i sl.3 kao konstitutivni elementi organa.

U normativnom (pravnom) smislu organ je tačka vezivanja određenog kapaciteta prava i obaveza (nadležnosti) koje pravni poredak uračunava4 određenom nosiocu. Organ i nadležnost postaju iste stvari.

Organi uprave su posebna vrsta državnih organa. Oni su dio organizacione strukture državnih organa. Organ je "subjekt " koji nosi sva obelježja organizacije ali je i njen dio. On ima zajednička obelježja koja imaju svi državni organi ali ima i posebna, bitna obelježja koja ga razlikuju od drugih organa države. Bitno obelježje organa uprave proizilazi iz njegove funkcije, posebne delatnosti koje mu daje pozitivno pravo. Ta specifična delatnost je upravna delatnost, koju oni vrše kao osnovnu delatnost. Organ (državne) uprave je posebna vrsta državnog organa koji na osnovu zakona obavlja upravnu delatnost kao svoju osnovnu delatnost.5

U tom smislu postoji razlika između organa (državne) uprave i nedržavne uprave (preduzeća, ustanove i druge organizacije), koja obavlja upravnu delatnost kao sekundarnu (dopunsku) delatnost, odnosno samo ako su upravna (javna) ovlašćenja za obavljanje određenih upravnih poslova poverena na osnovu zakona. S druge strane, upravnu delatnost mogu da obavljaju ne samo organi državne uprave već i drugi državni organi (sudovi, Vlada, skupština pa i sam predsednik države ). Međutim, oni nisu organi uprave jer oni obavljaju samo pojedine upravne poslove i zadatke na osnovu upravnih ovlašćenja koja su zakonom poverena i drugo, upravna delatnost nije njihova osnovna državno-pravna funkcija već dopunska i sporedna. Najzad, činjenica da je upravna delatnost organa uprave osnovna delatnost govori da organi uprave obavljaju i druge poslove i zadatke

1 Pavle Dimitrijević, Javna uprava, Niš, 1964, str.51.2 "Pojedinci čiji se postupci smatraju aktima države, čiji se postupci uračunavaju državi, označavaju se kao državni organi", Hans Kelzen, Opšta teorija države i prava, Pravni fakultet, Beograd, 1998, str.253.3 Dragan Milkov, Upravno pravao, knjiga 1, Novi Sad, 2001, str. 68.4 Hans Kelzen, navedeno delo, str. 252.5 Dragan Milkov, Upravno pravao, knjiga 1, Novi Sad, 2001, str. 70.

(normativne, stručne i dr.), tzv. izvedene poslove, koji nisu upravni poslovi i nisu u njihovoj izvornoj nadležnosti.

2. OBELEŽJA ORGANA UPRAVE

Organ uprave spada u kategoriju državnih organa pa otuda ima sva obelježja koja su zajednička svim državnim organima. Pored toga ima obelježja koja su specifična samo za organe uprave a proističu iz upravnog karaktera i prirode poslova koje obavljaju i koji čine njihove osnovne poslove. Organizaciju javne uprave čine ne samo organi i organizacije državne uprave, već i organizacije van državnog upravnog sistema i to: preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja (javne službe) i organi lokalne uprave. Organi državne uprave i upravne (posebne) organizacije čine organizacionu strukturu državne uprave.

Između njih ima mnogo više zajedničkog nego u odnosu na nedržavne organizacije koje imaju javna ovlašćenja (javne službe). Međutim, svi ovi organi i organizacije imaju izvesna zajednička obelježja, ali i razlike, koje ukazuju na osobenost pojedinih organa i organizacija. Zajednička osobina im je obavljanje upravne delatnosti, ali postoji razlika u poslovima te delatnosti koje obavljaju, načinu i sredstvima obavljanja poslova, organizaciji itd. Osnovna zajednička obelježja organa državne uprave su: delokrug i nadležnost, autoritativno istupanje, neposredna primena fizičke prinude, samostalnost, zaštita javnog interesa, nepostojanje pravnog subjektiviteta (nisu pravna lica), sredstva za rad, monokratsko načelo, kadrovi i cilj organizacije.

2.2. Autoritativno istupanje

Autoritativno istupanje je bitno obelježje organa uprave. Organi uprave su organi vlasti. Organi uprave stupaju u upravne odnose sa pozicija vlasti, sa jačom voljom, što znači da mogu nametati svoju volju (određeno ponašanje) određenim pojedicima i organizacijama i protiv njihove volje. To se ostvaruje preduzimanjem autoritativnih upravnih radnji (mera), izdavanjem upravnih akata ili vršenjem upravnog nadzora. Na primer, kada organi inspekcijskih službi vrše upravni nadzor ili kada rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka. Inspekcijske službe ulaze u odnose sa strankama sa pozicija vlasti, imaju razna prava, pa čak i pravo kažnjavanja. Pravo rešavanja o pravima, dužnostima i pravnim interesima stranka imaju i nedržavne organizacije koje imaju javna ovlašćenja (javna preduzeća i ustanove) pa se ova karakteristika pojavljuje i van državne uprave. Međutim, jača volja ne javlja se i kod drugih, tzv. neautoritatoivnih poslova uprave. Autoritativno istupanje je prisutno naročito kod određenih organa i pri vršenju određenih tzv. autoritativnih poslova (npr. vojska i policija kao državne uprave u slučaju upotrebe vatrenog oružja, vojnih manevara, hapšenja, rasturanja demonstranata, oduzimanja predmeta i sl.). Međutim, autoritativno istupanje postoji i pri vršenju drugih upravnih poslova kod kojih nije vidljiva neposredna prinuda. autoritativnost postoji i pri donošenju opštih akata uprave (upravnih propisa), izdavanja uverenja i drugih javnih isprava itd. S druge strane, autoritativnost postoji i pri vršenju vlasti od strane drugih državnih organa: sudova, vlade, skupštine, predsednika republike. Razlika je u tome što organi uprave (ne svi) imaju zakonsko ovlašćenje da tu neposrednu prinudu mogu i primeniti.

Međutim, treba razlikovati autoritativno od autoritarnog postupanja uprave. Mnogi upravni poslovi pa čak i neki koji su se u tradicionalnoj teoriji upravnog prava smatrali aktima vlasti danas se smatraju aktima servisiranja građana, pružanjem administrativnih usluga gde uprava ne istupa sa pozicija vlasti i moći već kao javna služba koja time vrši svoju socijalnu funkciju (npr. vođenje upravnog postupka i donošenje upravnih akata, vođenje evidencija i izdavanje uverenja pa čak i akti legalizovane upotrebe sile od strane policijskih i vojnih organa, smatraju se kao vršenje javne službe u vanrednim situacijama i u javnom interesu a u cilju socijalne sigurnosti i mira). U tom smislu, savremena teorija upravnog prava dovodi u pitanje autoritativnost kao bitno obelježje delatnosti organa uprave ili mu daje drugačiji smisao (zakonito i efikasno delovanje u javnom interesu) ili autoritativnost u smislu vršenja vlasti vezuje samo za neke organe uprave, tj. policiju i vojsku, koji imaju ovlašćenje da vrše neposrednu fizičku prinudu, i to samo u određenim zakonom propisanim situacijama. Ostale aktivnosti ovih organa nemaju karakter vršenja vlasti. Autoritativnost postoji u latentnom vidu samo kao potencija, koja je vidljiva kada se za to steknu zakonski uslovi a to je i obelježje pravne države (državne-uprave pod okriljem prava).

2.3. Ostvarivanje i zaštita javnog interesa

Jedno od obelježja organa uprave koje proizolazi iz predhodnog, da uprava postupa autoritativno, je da organi uprave u vršenju upravnih poslova ostvaruju i štite javni interes. Javni interes postoji u radu svih državnih organa (sudova, Vlade, predsednika Republike, skupštine), odnosno i u ostvarivanju zakonodavne, izvršno-političke i sudske funkcije. Ono što je karateristično za upravu, između ostalog, je što ona u određenim tzv. diskrecionim upravnim stvarima mora doneti konkretno rešenje odmeravajući javni interes na konkretno činjenično stanje. Svi akti i radnje uprave moraju biti u skladu sa javnim interesom, moraju biti pravilne, pri čemu se taj javni interes utvrđiju u skladu sa zakonom i u okvirima zakona. Posebno se jvni interes javlja kod donošenja dikrecionih akata (akata na osnovu slobodne ocjene). Povezanost javnog interesa i organa uprave je neposredna i direktna. Službena lica u upravnom postupku na osnovu zakonom datih diskrecionih ovlašćenja biraju između više pravno jednakih (zakonitih) alternativa, onu koja najviše odgovara javnom interesu u konkretnom slučaju. U tom smislu oni su dužni doneti zakonitu ali i cjelishodnu odluku. Prema tome, javni interes u radu uprave postoji ne samo u apstraktnom vidu, kakav postoju pri donošenju zakona, uredbi Vlade, utvrđivanju i sprovođenju politike u određenim upravnim oblastima od strane organa uprave u sastavu, već i na sasvim konkretnom nivou, pri rešavanju o konkretnim zahtevima građana gde se javni interes mora konkretno utvrditi i "izmeriti". Upravni akti moraju biti ne samo zakoniti već i u skladu sa zakonom utvrđenim javnim interesom u konkretnom slučaju.

Mada se pojam javnog interesa veoma često pominje, pozitivno pravo ga najčešće ne definiše, tako da se često postavlja pitanje šta je to javni interes i ko utvrduje šta je javni interes? Javni interes bi se generalno mogao definisati kao društveno korisna delatnost koja je od opšteg i zajedničkog interesa za građene određenog nivoa političko teritorijalnog organizovanja (države, pokrajine, lokalne samouprave), koja predstavlja nezamenjiv uslov života i rada građana, utvrđena zakonom odnosno drugim propisima propisima organa političko teritorijalnih zajednica, koje vrše državni i nedržavni subjekti a čije vršenje se obezbeđuje posebnim upravnim i drugim merama državnih i drugih organa "vlasti". U tom smislu javni interes ima nekoliko bitnih obelježja: 1) da je to društveno korisna delatnost, 2) da je to delatnost od opšteg i zajedničkog interesa za građene određenog nivoa političko teritorijalnog organizovanja, 3) da ta delatnost predstavlja nezamenjiv uslov života i rada

građana, 4) da se ona određuje od strane organa različitih oblika političko teritorijalnog organizovanja države, 5) da se ona određuje i uređuje zakonom ili drugim propisom, 6) da delatnost od javnog interesa vrše državni i nedržavni subjekti i 7) da se se njeno vršenje obezbjeđuje i posebnim upravnim i drugim merama državnih i drugih organa "vlasti". Delatnosti od javnog interesa prevashodno vrše organizacije koje vrše javna ovlašćenja tzv. javne službe (preduzeća, ustanove, upravne organizacije, posebne organizacije) u različitim oblicima organizovanja (PTT preduzeća, komunalna preduzeća, škole, fakulteti, univerziteti, elektro privreda, zavodi itd) ali i organi uprave (javni red i mir, bezbjednost saobraćaja itd).

Polazeći od nivoa političko teritroijalnog organizovanja na kojem se utvrđuje javni interes, u praksi se najčešće o takvim delatnostima govori kao o delatnostima od državnog, republičkog, pokrajinskog, gradskog ili opštinskog intersa. Tako npr. zakonima iz oblasti obrazovanja, komunalnih delatnosti, zdravstva, socijane i dečije zaštite, javnog reda i mira, bezbjednosti saobraćaja itd eksplicitno se utvrđuje da su to delatnosti od javnog interesa. Da li je neka delatnost od javnog interesa ili ne veoma je važno i sa aspekta postupanja organauprave. Pravilo je da u delatnostima od javnog interesa organi ostvarivanju prava, obaveza ili pravnih interesa građana, pravnih i drugih lica postupaju po službenoj dužnosti (javni red i mir, bezbjednost saobraćaja, inspekcijski nadzor itd.) i obaveza organa uprave da u tim postupanjima štite javni interes. Sa pojmom javnog interesa usko je vezan i pojam javnog ovlašćenja. Javni interes se otvaruje vršenjem stručnih poslova ali i vršenjem upravnih i drugih javnih ovlašćenja. U ostvarianju javnog interesa državni i drugi organi vlasti koriste,po pravilu, upravna ovlašćenja (donose upravne akte, vrše upravni nadzor preduzimaju mere prinude i ograničenja itd). Za razliku od organa vlasti, nedržavni subjeti (subjekti koji vrše javna ovlašćenja) u vršenju poslova od javnog interesa, prevashodno vrše stručne i sa njima povezane poslove a izuzetno i upravne poslove. Kao i javni interes, zakonodavstvom se ne precizira ni pojam javnog ovlašćenja. Međutim iz iznesenog konteksta javnog interesa, naročito njegovog karaktera, prirode poslova, sadržine, vršioca poslova i karaktera ovlašćenja, može se zaključiti da javno ovlašćenje ne predstavlja ništa drugo nego "vršenje vlasti" od strane nedržavnih subjekata.

2.4. Delokrug i nadležnost

Obavljanje upravne delatnosti, bilo kao osnovne bilo kao dopunske, znači obavljanje tačno određenih upravnih poslova i zadataka, a to zahteva njihovo tačno određivanje. Upravni poslovi i zadaci se moraju precizno odrediti za svaki organ što doprinosi njihovom preciznom funkcionalnom određivanju i međusobnom razlikovanju. U tom smislu, svaki organ uprave ima svoj delokrug i nadležnost. To su bitna obelježja organa uprave koje treba međusobno razlikovati.

Delokrug je opšti krug poslova i zadataka kojim se generalno razgraničavaju poslovi organa uprave. To je nabrajanje i opisivanje poslova koje određeni organ obavlja. Delokrug se određuje onim propisom kojim se organi uprave osnivaju (npr. Zakon o ministarstvima ili Uredba o organizaciji, delokrugu i načinu rada državne uprave, Odluka o organizaciji načinu rada lokalne uprave).

Nadležnost je uži pravni pojam, koji predstavlja skup prava i obaveze organa i organizacije za obavljanje određenih poslova na određenoj teritoriji. Propisi o nadležnosti su jus cegens, jus imperativum, pa organi i organizacije su dužni da se strogo pridržavaju tih normi. Propisi o nadležnosti ne mogu se menjati dogovorom organa, niti dogovorom

organa i stranaka jer bi to unelo haos u pravnu komunikaciju. Ne bi se znalo ko treba da obavlja poslove i kome stranke mogu da se obrate. Nadležnost se može menjati samo izuzetno i to propisima iste pravne snage, odnosno zakonom. Možemo razlikovati dve vrste nadležnosti: stvarnu i mesnu (teritorijalnu).

Stvarna nadležnost je pravo i dužnost organa i organizacije da obavlja određene upravne poslove. Ona se određuje odgovarajućim materijalnim zakonima kojima se uređuju određene (upravne) oblasti društvenog života ili posebnim propisima o nadležnosti kojima je jedina svrha da regulišu nadležnost organa uprave.

Mesna nadležnost znači pravo i obavezu određenog organa da poslove iz svoje stvarne nadležnosti obavlja na određenoj teritoriji. Mesna nadležnost se određuje propisima o političko-teritorijalnoj podeli, odnosno kao i za sudove, zakonom o sudovima, ili kada po prirodi stvari to nije moguće (npr. područni organi uprave), putem propisa o organizaciji pojedinih organa uprave.

Iako je nadležnost propisana, može doći do sukoba nadležnosti, kako kod stvarne tako i kod mesne nadležnosti i to dvojakog sukoba, pozitivnog i negativnog. Pozitivni sukob nadležnosti postoji ukoliko dva ili više organa prisvajaju nadležnost, odnosno sebe smatraju nadležnim u određenom poslu i negativan kad odbijaju nadležnost, smatraju da nisu nadležni u konkretnom slučaju. Sukob nadležnosti je važan za pravni poredak i propisima je precizno određeno njihovo rešavanje.

2.5. Samostalnost

Organi i organizacije uživaju u okviru svoje nadležnosti samostalnost u obavljanju poslova. Samostalnost je "pravno obezbeđena mogućnost donošenja odluka bez ičijeg uticaja".6 Svaki organ ima svoj određeni krug poslova i zadataka koji obavlja u skladu sa zakonom, stručno i profesionalno, poštujući kodeks ponašanja državnih službenika i funkcionera uprave kao etičkih principa i standarda ponašanja. Da bi se upravni poslovi mogli obavljati zakonito, profesionalno i etički korektno potrebna je samostalnost u radu. Ta pravna (u granicama zakona) samostalnost je i uslov za konkretnu odgovornost državnih službenika.

Međutim, organi uprave nisu i nezavisni u svom radu što je obelježje sudova kao državnih organa. Sudovi su samostali i nezavisni u vršenju sudske funkcije jer se na njih ne može uticati ni na opšti način. Organi uprave su samo samostalni i na njih se može uticati opštim smernicama, uputstvima i sl.7 Naime, organi uprave i upravne organizacije delovi su cjeline, organizacije uprave u kojoj postoji određena unutrašnja povezanost. Povezanost može biti različita s obzirom na vrste organa i organizacije kao i sistema državno-pravnog uređenja države. Kod državnih organa uprave dominantan je hijerarhijski odnos, i to kod nekih i veći stepen hijerarhije (npr. kod vojske i policije), dok je kod nekih organa i organizacija ne postoji hijerahijski odnos ili postoje samo neki atributi hijerarhije (npr. upravni nadzor) a mnogo više su prisutne druge vrste odnosa, odnosi saradnje i koordinacije, međusobnih prava i obaveza i sl., npr. socijalno staranje, obrazovanje, kultura itd. Drugo, samostalnost uprave nije u koliziji sa principom hijerarhije jer upravni

6 Dragan Milkov, Samostalnost organa uprave u vršenju upravne delatnosti, Pravni život, Beograd, 12/1983, str.1294.7 Dragan Milkov, Samostalnost uprave i nezavisnost sudstva, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, 1/1981.

službenici u organima uprave zadržavaju pravo da samostalno i kompetentno rešavaju u konkretnim upravnim stvarima. Starešina organa može davati uputsta za rešavanje konkretnih predmeta ali ne i da naredi kako će se rešiti konkretni slučaj. To je i maksimalni domašaj samostalnosti u radu uprave. U vršenju drugih upravnih poslova (donošenje upravnih propisa, obavljanje poslova za skupštinu i vladu), samostalnost je minimalna i postoji samo u krugu kompetencije.

2.6. Inokosna organizacija

Monokratski princip organizacije je bitno obelježje organa uprave, koje ih bitno razlikuje od drugih organa države (vlade, skupštine pa i sudova). To znači da se organi uprave formiraju kao inokosni organi u kojima rukovodi i odluke donosi pojedinac, odnosno starešina organa (funkcioner). Ovo je dominantan model organizacije i smatra se formalno najracionalnijim za upravu,8 koja mora da bude operativna, brza i efikasna. Pored inokosnih postoje i kolegijani organi (komiteti i komisije) gde se odluke donose većinom glasova na sednicama. Danas su inokosni organi dominantna forma organizacije uprave jer oni doprinose većoj efikasnosti ali i odgovornosti u radu uprave.

Takođe treba reći da za razliku od drugih državnih organa koji se osnivaju ustavom i zakonom a zavisno od značaja pojedinih organa, organi uprave se mogu osnivati ne samo zakonom već i podzakonskim aktima (uredbom Vlade).

2.7. Nedostatak pravnog subjektiviteta

Organi uprave nemaju pravni subjektivitet tj. nisu subjekti u pravu odnosno nemaju svojstvo pravnog lica. Država je pravno lice a ne njeni organi. Organi su oruđa koja obavljaju poslove za državu, vrše poslove u ime i za račun države, koja ih budžetski finasira, jer organi nemaju sopstvene prihode. Organi uprave su organi države koja zadržava puni pravni subjektivitet pa i odgovornost za (ne)rad svojih organa. Ne može se tužiti ministarstvo, sekretarijat opštine itd., već država ili lokalna samouprava (opština ili grad). Međutim, izuzetno organi uprave mogu imati svojstvo pravnog lica ako je to utvrdeno propisima o osnivanju organa i mogu uz naknadu da vrše usluge fizičkim i pravnim licima.

Organizacije koje vrše javna ovlašćenja (preduzeća, ustanove i druge organizacije) imaju svojstvo pravnog lica. Njima se daje opštim pravnim aktom to svojstvo i stranka može takvu organizaciju da tuži. Takođe, u okviru državne uprave samo organi uprave (ministarstava i organi u sastavu) nemaju svojstvo pravnog lica, dok upravne (posebne) organizacije mogu imati pravni subjektivitet. U tome je jedna od razlika između organa državne uprave i organizacija koji vrše upravne poslove.

2.8. Sredstva za rad

Sredstva za rad organa uprave jesu važan element. Pod sredstvima za rad podrazumevaju se pre svega finansijska sredstva, zatim oprema, inventar i druge stvari namenjene obavljanju delatnosti organa uprave. Postoji pet vrsta sredstava: sredstva za isplatu plata zaposlenima i funkcionerima, za materijalnetroškove, za posebne namene, sredstva opreme i sredstva za posebne nakna de (regres za godišnji odmor, solidarna pomoć, i dr.).Organi uprave nemaju sopstvene izvore prihoda što proizilazi iz njihovog

8 Maks Veber, Privreda i društvo, knjiga 1, Beograd, 1976, str.175.

položaja. Oni se kao i ostali državni organi, po pravilu, finansiraju iz budžeta. Visina sredstava za rad organa određuje se zavisno od obima poslova, njihove prirode i značaja, uslova rada, potreba za njihovo efikasno vršenje i drugih faktora. Funkcioner koji rukovodi organom uprave odgovara za zakonito korišćenje sredstava za rad organa.

2.9. Kadrovi

Kadrovi su bitno obelježje uprave. Bez ovog subjektivnog elementa uprava, pa ni jedna organizacija se nebi mogla ni zamisliti. Naime, obavljanje upravne delatnosti vrši stručna službena lica koji se različito nazivaju: činovnici, službenici, kadrovi, upravni radnici, itd. Njihov pravni položaj reguliše se po pravilu posebnim zakonom, koji predstavlja lex specialis u odnosu na zakon o radu (radnim odnosima) koji reguliše pravni položaj svih zaposlenih lica (radnika). Njihov pravni položaj, prava i obaveze su unekoliko drugačiji od prava i obaveza za ostale radnike. Za pojedine poslove i položaje u organima uprave mogu se posebnim opštim pravnim aktima propisivati dodatni i specifični uslovi, kvalifikacije, radno iskustvo itd.

2.10. Cilj uprave

U vezi sa kadrovima postoji još jedan element a to je cilj organizacije. Doduše, cilj se može posmatrati i kao objektivan element (objektivni ciljevi upravne organizacije kao što su zakonitost i javni interes i dr.) ili kao mešoviti objektivno-subjektivan element (moralna shvatanja i opšti intetresi), a što ovom svakako elementu daje status posebnog elementa van personalnog sastava. Savremena teorija odbacuje pretpostavku o jednom cilju (svrsi) organizacije i konstatuje da je u organizaciji prisutno mnoštvo ciljeva odnosno interesa, i to ne samo članstva, nego i subjekata iz okoline, okruženja organizacije koji su između ostalog političkog, ekološkog, verskog, nacionalističkog karaktera. Zato se može konstatovati da postoji koalicija interesa, odnosno ciljeva koji utiču u procesu odlučivanja u upravnom sistemu, pri čemu svi oni ulaze u sistem pre svega kao politički ciljevi.

3. VRSTE I OBLICI ORGANA UPRAVE

Organi i organizacije koji vrše upravnu delatnost mogu se podeliti u dve velike grupe: jednu grupu čine državni organi uprave i upravne organizacije u okviru sistema organizacije državne uprave, a drugu, organizacije van sistema organizacije državne uprave, kojima su poverena javna upravna ovlašćenja (javne službe), organi lokalne samouprave koji su ovlašćeni za vršenje upravnih (izvornih i poverenih) poslova, a intezivno se u upravnom sistemu posljednjih nekoliko godina inauguriše i treći oblik vršenja uprave - Regulatorni organi (tzv.regulatorna tela). Prema tome, drugu grupu čine preduzeća, ustanove i druge organizacije koje obavljaju najpre, razne osnovne (primarne) delatnosti, bilo u oblasti privrede (komunalne službe, elektrodistribucija, transportne organizacije, itd.) ili društvenih delatnostu (škole, bolnice, televizija, pošta, itd.), ali pored svoje primarne delatnosti, ovlašćeni su da obavljaju određene vrste upravnih poslova, koji su povezani sa njihovom osnovnom, primarnom delatnišću. Te privredne i društvene organizacije (preduzeća i ustanove) imaju pravni položaj javne službe, jer "upravljači", odnosno aktuelna politička i državno-pravna vlast na različite načine vrši kontrolu nad tim javnim službama jer su delatnosti koje one obavljaju od "posebnog društvenog interesa", "opšteg interesa", pa je potrebno obezbediti sve uslove da se ove delatnosti kontinuirano i

permanentno obavljaju jer bi i najmanji prekid njihovog rada doveo do socijalnog haosa. Ti su subjekti vrlo različiti jer su i različite i mnogobrojne privredne i društvene delatnosti, pa ih je teško sistematizovati. Mogle bi se svrstavati po delatnostima na: zdravstvene, socijalne itd. Isto tako, ne vrši se klasifikacija svih državnih organa koji pored svoje osnovne delatnosti obavljaju određene upravne poslove (npr. izvršni organi, sudovi pa čak i zakonodavni). S toga se klasifikacije najčešće odnose na određene vrste organa državne uprave. Takođe drugu grupu čine i organi lokalne samouprave koja država, pored sopstvenih poslova, poverava i vršenje pojedin državnih poslova. Zadnjih godina se, pod uticajem anglosaksonskog prava, u ovoj grupi inauguriše u upravni sistem i novi organi tzv.regulatorna tela sa veoma značajnim upravnim, normativnim pa čak i kvazi sudskim funkcijama.

U teoriji upravnog prava postoje razna shvatanja o tome šta se podrazumeva pod vrstom a šta pod oblikom organa uprave. Ima shvatanja da je vrstama označavaju podele organa koje postoje u većini upravnih sistema (univerzalna ili opšta klasifikacija) a oblicima se nazivaju organi u unutrašnjem (nacionalnom) upravnom sistemu (lokalna ili posebna klasifikacija). Međutim, ima i shvatanja koja zastupaju baš obrnuti stav od toga da se radi o odnosu između opšte i posebnog. Smatramo prihvatljivim stav da se vrstom označe opšte podele organa s obzirom na njihov međusobni odnos, teritorijalni položaj, nadležnost, prirodu i sadržinu poslova i dr.

3.1. Vrste organa uprave.

Podela organa uprave vrši se po mnogim kriterijumima. Cilj klasifikacije je da se ukaže na mnogobrojne i raznovrsne organe uprave kao i na njihove sličnosti i razlike. S obzirom da postoje mnogobrojni i raznovrsni organi, moguće su razne klasifikacije i to na osnovu različitih kriterijuma, i to: međusobni odnosi, nadležnost, teritorija, vrste i karakter poslova, ali i državno-pravnog uređenja. konkretne države. Podele organa uprave nisu samo rezultat teorijskih kriterijuma upravnopravne nauke i drugih nauka o upravi koje se bave organizacionim pitanjima, već su podele organa prisutne u konkretnom pravnom regulisanju organizacije uprave u svakoj državi. Naime, prema državno-pravnom uređenju postoje razne vrste organa državne uprave, zavisno od toga da li je u pitanju prosta država, uređena na centralistički ili decentralistički način, ili složena država uređena kao federacija, konfederacija ili neki prelazni oblik (npr. zajednica država i sl.).

3.1.1. Centralni i područni organi uprave.

Kriterijumi za ovu podelu organa uprave su teritorija i međusobni odnosi organa. Centralni organi (ministarstva) su organi čija se nadležnost prostire na čitavoj teritoriji države. Područni organi (npr. carinarnice, armijske oblasti, vojni okruzi, lučke kapetanije, sekretarijat unutrašnjih poslova, područni centri u okruzima sastavljeni od područnih organizacionih jedinica odgovarajućih ministarstava, i sl.), obavljaju upravne poslove u ime centralnih organa samo na određenom delu državne teritorije. Područni organi su zapravo područne organizacione jedinice centralnog organa. One su dio centralnog organa ali samo teritorijalno dislociran (dekoncentracija).

Između centralnog i područnog organa postoji naglašen hijerarhijski odnos, koji znači da su područne jedinice organizaciono i funkcionalno podređeni centralnom organu. Oni nemaju izvornu nadležnost nego obavljaju poslove i zadatke centralnog organa. Centralni organi imaju pun kapacitet hijerearijskih ovlašćenja nad područnim organima,

koji obuhvata: vršenje upravnog nadzora nad zakonitošću i cjelishodnošću akata i radnji područnih organa (postupanje po žalbi, poništavanje i ukidanje rešenja po pravu službenog nadzora), traženje izveštaja, izdavanje obaveznih instrukcija, disciplinska vlast i rešavanje u drugom stepenu po žalbi protiv prvostepenih upravnih akata područnih jedinica. Takođe, lokalni organi uprave (administrativne službe) u domenu poverenih poslova de facto imaju položaj područnih organa iako formalno-pravno to nisu.

U decentralizovanim državama pored centralnih organa, postoje razne vrste decentralizovanih organa državne uprave. Tako, na određenom delu državne teritorijiji sa određenim upravnim ovlašćenjima postoje razni organi državne uprave, sreza, okruga, regije itd. Oni su uređeni po resorskom principu kao i centralni ali su posebni organi, a ne područne jedinice centralnih. U složenim državama (federaciji, konfederaciji i raznim prelaznim oblicima) razlikujemo savezne organe državne uprave, odnosno organe koji se nalaze na čelu države i organe članica složene države (npr. organe država, raznih autonomnih jedinica kao što su: pokrajina, oblasti, opština).

3.1.2. Organi državne uprave i lokalni (necentralni) organi uprave.

Ova podela je izvršena prema teritoriji, ovlašćenjima i stepenu autonomije lokalne samouprave. Organi državne uprave obrazuju se za obavljanje poslova za čitavu teritoriju države i oni su većim delom i centralni organi (republička uprava). Lokalni organi (organi opština i gradova) obavljaju svoju upravnu delatnost na užem delu državne teritorije. Lokalna samouprava ima određenu samoupravu i samostalnost. Ona je u određenoj meri odvojena od državne organizacije uprave i ima prava da u izvornoj, sopstvenoj delatnosti osniva i određuje nadležnost svojih lokalnih organa uprave. Lokalni organi nisu i područni organi.

Između državne i lokalne uprave ne postoji odnos hijerarhije (nadređenosti i podređenosti), kakav postoji između centralnih i područnih organa uprave. Opštinska uprava ima određenu samostalnost i autonomiju. Međutim, lokalna samouprava se ostvaruje na delu državne teritorije pa je država zainteresovana kako se obavljaju poslovi na lokalnom nivou, zakonito i u skladu sa javnim interesom. Otuda državni organi uprave imaju određena kontrolna ovlašćenja prema lokalnim organima. Državni organi vrše određeni nadzor i kontrolu radi cjelovite i jedinstvene upravne delatnosti u državi. Kontrolna ovlašćenja su izričito zakonom propisana i njihov obim zavisi od prirode upravnih poslova koje vrše lokalni organi uprave. Lokalna uprava može vršiti dve vrste poslova (izvorni i povereni). Ukoliko lokalna administrativan služba vrši poslove iz izvornog delokruga (originerne poslove) državna uprava ima uža kontrolna ovlašćenja i može kontrolisati samo zakonitost rada lokalne uprave. Ukoliko lokalna uprava obavlja zakonom poverene poslove iz delokruga i nadležnosti centralnih organa državne uprave (decentralizacija), tada državni organi kontrolišu i zakonoto i cjelishodno vršenje poverenih upravnih poslova i zadataka.

Nadzorna vlast, odnosno šira nadzorna ovlačćenja državne uprave u odnosu na lokalnu upravu, dosta je bliska hijerarhijskom odnosu centralnih i područnih organa uprave. U tom slučaju, u domenu poverenih upravnih poslova lokalna uprava je ustvari decentralizovana jedinica države, pa ona i nema veću samostalnost od one koju imaju hijerarhijski niži organi. Viši državni organ uprave ceni ne samo zakonitost, već i cjelishodnost rada lokalnih organa uprave

3.1.3. Samostalni organi uprave i organi u sastavu samostalnih organa

Ova podela se čini s obzirom na stepen samostalnosti organa u obavljanju upravnih poslova i zadataka. Samostalni organi (ministarstva) uprave su potpuno samostalni u obavljanju poslova u okviru svoje nadležnosti i takav njihov status je utvrđen Ustavom i odgovarajućim zakonima. Oni imaju direktne odnose sa drugim državnim organima (Skupštinom, Vladom, itd).

Organi uprave u sastavu (uprave) se organizaciono i funkcionalno nalaze u sastavu samostalnog organa. Oni imaju posredne odnose sa drugim državnim organima, odnosno preko samostalnog organa. Međutim, njihova nadležnost prostire se na cjelokupnom (istom) području kao i samostalnog organa. Tu je i razlika između organa u sastavu i područnih organa, čija se nadležnost prostire samo na jednom (malom) delu državne teritorije. Područje samostalnog i organa u sastavu je isto. Organi u sastavu se obrazuju za obavljanje dela poslova iz delokruga samostalnog organa koji zbog svoje prirode, cjelovitosti poslova i način obavljanja, zahtevaju posebnu organizacionu formu, odnosno relativnu samostalnost.

Tako imamo ministarstvo kao samostalni organ a u njemu se može nalaziti inspektorat. Ministarstvo je samostalni organ, obuhvata sve poslove određene grane uprave, upravne oblasti ili njen dio, a u njegovom sastavu sa određenim delom tih poslova nalazi se inspektorat. Organ u sastavu ima određenu samostalnost u obavljanju svojih poslova, ali se nalazi pod hijerarhijskim nadzorom samostalnog organa. Samostalni organ ima ovlašćenje i dužnost da usmerava i nadzire rad organa u sastavu. U tom cilju može tražiti izveštaje o radu organa u njegovom sastavu, izdavati mu obavezna stručna uputstva, određivati pojedine zadatke, usmeravati i nadzirati rad organa u sastavu, rešavati u drugom stepenu po žalbi protiv prvostepenih upravnih akata organa u sastavu, itd.

3.1.4. Viši i niži organi uprave.

Mesto organa u hijerarhijskoj ljestvici je kriterijum za razlikovanje viših i nižih organa. Ova podela je prisutna u svakoj državi, jer je princip hijerarhije osnovni princip organizovanja državne uprave. Viši organi (centralni organi) su nadređeni u odnosu na niže, odnosno niži organi (područni organi, organi lokalne samouprave u delu poverenih poslova i dr.) su podređeni višim organima. Hijerarhijski viši organi imaju organizaciona, kontrolna (zakonitosti i cjelishodnosti) i sva druga ovlašćenja koja proizilaze iz njihovog hijerarhijskog odnosa. U pojedinim granama uprave taj princip je jači a u nekim slabiji. Tako, kod vojnih i policijskih organa hijerarhija je prisutna u većem stepenu, stoga podelu na više i niže organe i veća prava viših nad nižim organima. Kod drugih organa hijerarhija je mnogo slabija pa i zavisnost nižih organa je mnogo manja. Pokatkad se taj odnos svodi više na saradnju i koordinaciju ili samo ocjenu zakonitosti i cjelishodnosti rada nižih organa od strane viših organa (npr. kod organa u oblasti zdravstva, nauke, kulture, socijalnog staranja itd.).

3.1.5. Organi uprave nižeg i višeg stepena.

Ova podela je slična prethodnoj, ali ima i razlike. Naime, ova podela se zasniva na procesnoj ulozi organa u upravnom postupku. Naime, organi nižeg stepena sa određenim pravima i obavezama (poslovima) odlučuju u prvom stepenu. Organ nižeg stepena (područni organi i organi u sastavu) rešava u upravnom postuku u prvom stepenu. Organi

višeg stepena (centralni i samostalni organi) u obavljanju upravnih poslova rešavaju u drugom ili višem stepenu po žalbama i drugim pravnim sredstvima protiv rešenja organa nižeg stepena. Tako, stranka ima pravo žalbe u upravnom postupku protiv rešenje prvostepenog organa (prvostepeno rešenje) a po žalbi u drugom stepenu rešava drugostepeni organ, organ višeg stepena.

Između ovih organa ne mora nužno da postoji odnos hijerarhije sa svim atributima u tom odnosu. Organ višeg stepena može biti i organ koji nije hijerarhijski nadređen nižem organu, iako najčešće on to i jeste. Organ višeg stepena ima kontrolna ovlašćenja nad nižim organom i ona obuhvata kontrolu zakonitosti i cjelishodnosti akata i radnji. On vrši nadzor nad radom organa nižeg stepena (poništavanje i ukidanje rešenja po osnovu službenog nadzora kao vanredni pravni lek).

3.1.6. Opšti i posebni organi uprave.

Ova podela je prisutna u svakoj državi i to prema kriterijumu delokruga i nadležnosti organa. Opšti organi obavljaju sve upravne poslove na određenoj teritoriji (području) ili u određenoj upravnoj oblasti. Tako, npr. sekretarijat ili odeljenje za opšte poslove obavlja sve opšte upravne poslove na određenoj teritoriji lokalne samouprave (opštine, grada) ili mesne kancelarije koje obavljaju sve upravne poslove za manje naseljena mesta. Posebni organi uprave osnivaju se za određene vrste upravnih poslova u određenoj oblasti društvenog života. Kod ovih organa postoji izvesna specijalizacija u vršenju upravnih poslova prema upravnim oblastima (npr. ministarstvo za spoljne poslove, unutrašnje poslove, finansija, prosvete, zdravstva i sl. su posebni organi), ili prema prirodi poslova vrši se i dalje sužavanje u okviru unutrašnjih organizacionih jedinica (npr. resori, sektori, odeljenja, odseci, grupe, itd.).

3.1.7. Oružani i civilni (građanski) organi uprave.

Ova podela može se vršiti u svim državama. Oružani su oni koji, prema važećim pravnim propisima imaju mogućnost upotrebe sile, odnosno ovlašćeni su za upotrebu oružja kao posebnog prinudnog sredstva (vojni i policijski organi). Pri tome, vojni organi mogu koristiti oružje samo u slučaju ratnog stanja ili neposredne ratne opasnosti a ne u redovnim i mirnodopskim uslovima. Civilni organi (svi ostali sem vojske i policije) nemaju mogućnost vršenja neposredne fizičke prinude.

3.1.8. Inokosni i kolegijalni organi

Organi državne uprave mogu se podeliti na inokosne (individualne) i kolegijalne (zborne). Ova podela se vrši prema tome kakav je način odlučivanja u organu. Kod inokosnih organa na čelu organa nalazi se jedno lice koje odlučuje i koje je odgovorno ne samo za svoj rad, nego i za rad cjelokupnog organa. Ne čelu ministarstva nalazi se ministar koji odlučuje i koji je odgovoran kako za svoj rad tako i za rad cjelokupnog ministarstva. Inokosni organ može imati određena kolegijalna tela u svom sastavu ili ovlašćena službena lica koji mogu predlagati izvesna rešenja i davati mišljenja, ali odluke donosi lice koje se nalazi na čelu organa. To lice može ovlastiti svog zamenika, pomoćnika ili drugog subjekta (šefa) da odlučuje i potpisuje akte u određenim stvarima, ali on radi po ovlašćenju i u ime lica koje se nalazi na čelu ovakvog organa. Kod kolegijalnog organa na čelu se nalazi kolegijum, telo sastavljeno od određenog broja lica i oni odlučuju na sednicama sa propisanim kvorumom. Da bi odluke bile punovažne, potrebno je da prilikom glasanja

bude prisutno onoliko lica koliki je broj propisan kao potreban za odlučivanje (kvorum). Taj broj je, po pravilu, apsolutna većina. Ona može biti obična (polovina više jedan od članova organa ili prisutnih članova) i kvalifikovana (svaka većina veća od obične: dve trećine, tri četvrtine). U organizaciji državne uprave postoje i kolegijalni organi (npr. komiteti, saveti, komisije i sl.) ali njihov broj je znatno manji jer efikasnost i operativnost upravnog rada više zahteva inokosni način odlučivanja.

Kolegijalni organi se osnivaju kada poslovi zahtevaju složeniju proceduru, da se čuju različita mišljenja, dublje sagledaju problemi i sa raznih aspekata. Međutim, kolegijalni organi sporije rade a poslovi organi državne uprave traže brz i efikasan rad. Zbog prirode posla individualni organi su pretežno zastupljeni u određenim oblastima uprave (npr. vojska, policija itd.), dok u oblasti kulture, nauke, socijalne zaštite itd., moguće je osnivati kolegijalne organe.

3.2. Oblici organa uprave

Oblici organa uprave su različite konkretne forme organizovanja u kojima se javljaju pojedini organi, unutar određene vrste organa,9 bez obzira na teritoriju, nadležnost i međusobne odnose. Oblici organa mogu se podeliti na osnovne i izvedene oblike što približno odgovara podeli na samostalne organe i organe u sastavu, npr. ministarstva, kao osnovni oblik, a uprave, inspektorati i dr, koji su većini slučajeva izvedeni oblici.

Ministarstvo se obrazuje za vršenje upravnih poslova za jednu ili više upravnih oblasti. Uprava je organ koji se obrazuje da obavlja upravne poslove u jednoj užoj upravnoj oblasti. Uprava neposredno izvršava zakon i podzakonske akte u toj upravnoj oblasti koja zahteva određenu samostalnost u radu i posebno organizovanje kao službe. Retko postoje samostalna uprava kao osnovni organ, već su dio odgovarajućeg ministarstva.

Inspektorat je organ koji vrši poslove inspekciskog nadora kao svoju osnovnu delatnost i postoji kao organ u sastavu ministarstva. U Srbiji inspektorat ima položaj organizacione jedinice ministarstva. U nekim upravnim sistemima postoji kao osnovni oblik organa koji objedinjuje sve posebne inspekcijske službe.

4. UPRAVNE ORGANIZACIJE

Upravne organizacije (posebne organizacije)10 su poseban organizacioni oblik unutar državne uprave koji ima sva obelježja organizacije ali i neka posebna obelježja. Ta posebnost upravnih organizacija proizilazi iz njihove povezanosti sa državnom upravom. One su dio državne uprave i mogu obavljati upravne poslove. Za razliku od organa uprave koji vrše upravnu delatnost kao osnovnu delatnost, odnosno vrše upravnu vlast, upravne organizacije imaju poverena upravna ovlašćenja za obavljanje upravnih poslova koji su povezani sa njihovim stručnim poslovima kao osnovnim poslovima (npr. statistika, meteorologija, geodetski poslovi, nabavka i čuvanje proizvoda i sl.).

Upravne organizacije su obrazovane prvenstveno za obavljanje stručnih poslova a ne upravnih. Upravne poslove one obavljaju ali samo one koji su povezani sa njihovim

9 Dragan Milkov, Upravno pravo, knjiga 1, Pravni fakultet, Novi Sad, 2001, str.82..10 U Srbiji se ove organizacije zovu posebne organizacije, a ne upravne organizacije.

stručnim osnovnim poslovima. U tom smislu upravne organizacije imaju specifičnu dvojnu prirodu.

Upravne organizacije (zavodi, direkcije, uprave, sekretarijati, agencije, centri, itd.) osnivaju se, unutrašnje organizuju, kadrovski popunjavaju, finansiraju i odgovaraju istovetno i veoma slično kao i organi uprave. Suštinska razlika između organa i organizacija uprave proizilazi iz njihove osnovne delatnosti. Njihov rad je pre svega regulisan pravilima određene struke i državnim propisima.

Organizacije mogu imati svojstvo pravnog lica i mogu samostalno istupati na tržištu, samostalno se finansirati. Doduše njihova delatnost nije tržišno orentisana pa država učestvuje u njihovom finansiranju. Upravne organizacije mogu biti samostalne ili u sastavu pojedinih ministarstava, što je inače pravilo.

5. UNUTRAŠNJA ORGANIZACIJA UPRAVE

Unutrašnja organizacija predstavlja složeni sistem odnosa (veza) između različitih unutrašnjih organizacionih jedinica i radnih mesta. Svaka organizacija, a to znači i organi uprave kada se posmatraju kao organizacija, mogu se raščlaniti na svoje sastavne elemente. Osnovni elementi unutrašnje organizacije jesu: posao, radno mesto i organizaciona jedinica. Posao jeste skup različitih radnih operacija. Poslovi u organima državne uprave mogu se podeliti na: normativne, studijsko analitičke, upravne, upravno nadzorne, informatičke, finansijsko materijalne, dokumentacione, statističko evidencione, stručno operativne, kancelarijske i zanatske i manipulativne. Radno mesto čini skup više funkcionalno povezanih poslova i organizacionu jedinicu čini više povezanih radnih mesta.

Organizaciona struktura predstavlja metod podele rada, odnosno proces diobe i povezivanja koja se ostvaruje putem rukovođenja. Rukovođenje se vrši nad poslovima koji su podeljeni na izvršioce, koji raspolažu odgovarajućim znanjem i iskustvom i snabdeveni su odgovarajućim sredstvima.11 Unutrašnja struktura može biti vrlo različita zavisno od mnogobrojnih i raznovrsnih poslova, njihove srodnosti, potrebe povezivanja i koordinacije rada, kao i od veličine organa uprave.

Efikasnost državne uprave znači efikasno ostvarivanje upravnih funkcija. Za to je potrebna odgovarajuća aktivnost koju može preduzeti uprava kao koheziono jedinstvo elemenata koji čine odgovarajuću organizacionu strukturu.

Unutrašnja organizacija organa državne uprave je bitna pretpostavka sveukupne efikasnosti upravnog sistema i izvor njene moći. Često se dešava da zbog loše unutrašnje organizacije dolazi do neefikasnog obavljanja poslova, do loše koordinacije i odsustva uvida u celinu upravnog rada i organima državne uprave. Postoje mnogi poslovi koji se obavljaju u dva ili više ministarstva a da oni neznaju za to. Zbog toga se još jednom potvrđuje da je ključ uspeha jednog upravnog sistema u dobroj organizaciji. Organizacija je pored finansijskih izvora i ličnosti, treći poznati izvor moći. Sve su prisutnija shvatanja koja u organizaciji, uključujući i onu koju stvara državna vlast, vide izvor svake moći.129

Organ državne uprave je osnovna jedinica u organizaciji državne uprave. Ali, organi uprave i upravne (posebne) organizacije u svom sastavu imaju određene manje delove tzv. unutrašnje organizacione jedinice sa određenim poslovima i zadacima. To su 11 Eugen Pusić, Upravni sistemi, knjiga 1-2, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985, str. 124

resori, sektori, sekretarijati, odeljenja, odseci, grupe, referati, itd. Ove manje organizacione celine imaju pre svega veći organi uprave (ministarstvima), upravne organizacije i službe Vlade. Resor je naziv za unutrašnju organizacionu jedinicu ali ovim terminom se može označiti i celokupna upravna oblast ili grana uprave. Tako, resor unutrašnjih poslova, spoljnih poslova itd. Resor predstavlja skup organa državne uprave koji obavljaju istu vrstu upravne delatnosti, određenu granu državne uprave, bez obzira na kojoj teritoriji (nivou) obavljaju te poslove. Tako, resor unutrašnjih poslova čine svi organi koji obavljaju ovu granu uprave (vrstu upravne delatnosti) od centralnih do najnižih organa unutrašnjih poslova. Unutrašnja organizacija organa državne uprave uređuje se u skladu sa delokrugom organa državne uprave, koji je utvrđen zakonom ili drugim propisom. Unutrašnja organizacija se isto uređuje pravnim propisima, po pravilu, ne zakonima već aktima niže pravne snage. Tako Vlada najčešće donosi Uredbu o načelima unutrašnje organizacije i sistematizacije radnih mesta, ili sličnu Uredbu, a na osnovu te uredbe svako ministarstvo donosi pravilnik kojim unutar sebe uređuje unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta. Ovaj pravilnik mora da dobije saglasnost Vlade da bi bio pravno valjan.

.

ZAKLJUČAK

Organizacioni sistem uprave u jednoj zemlji se označava izrazom javna uprava. Čine je državni organi uprave i upravne organizacije, s jedne strane, i nedržavni subjekti, s druge strane. Državna uprava, kojoj je obavljanje upravnih i stručnih poslova osnovna delatnost, obuhvata: organe uprave i upravne organizacije.

Prema Zakonu o državnoj upravi (2005) i Zakonu o ministarstvima (2008) organi državne uprave organizovani su kao:

1. ministarstva,2. organi uprave u sastavu ministarstva, i3. posebne organizacije.

Ovi organi obavljaju sledeće poslove državne uprave: učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, praćenje stanja, izvršavanje zakona, drugih propisa i akata, inspekcijski nadzor, staranje o javnim službama, razvojni poslovi, ostali stručni poslovi. Ministarstvo se obrazuje za poslove državne uprave u jednoj ili vise međusobno povezanih oblasti. Organi uprave u sastavu ministarstva obrazuju se za inspekcijske poslove koji zahtevaju veću samostalnost od sektora u ministarstvu – to su uprave, inspektorat i direkcije, dok se posebne organizacije formiraju za stručne i s njima povezane izvršne poslove veće samostalnosti od organa u sastavu. Vrste posebnih organizacija su sekretarijati i zavodi.

Nedržavna uprava (nedržavni subjekti ovlašćeni za vršenje upravne delatnosti, tzv. javni sektor) kod nas se prema Zakonu o državnoj upravi razvrstava na:

1. javne ustanove, i2. javne agencije.

koje kao imaoci upravnih javnih ovlašćenja, u koje spadaju rešavanje o upravnim stvarima, vođenje javnih evidencija i vršenje inspekcijskog nadzora, imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave. Njima je povereno donošenje propisa, a zakonom se određuje upravni organ koji ih kontroliše (najčešće ministarstvo). Međutim, Ustavom se propisuje da određena ovlašćenja se zakonom mogu poveriti i javnim službama:

1. javne ustanove (npr. fakultet),2. javna preduzeća (npr. elektrodistribucija, PTT), i3. drugi oblici organizovanja.

U Srbiji su prema Ustavu Srbije iz 2006. godine ustanovljene decentralizovane teritorijalne jedinice autonomne pokrajine i lokalna samouprava. U Autonomnim pokrajinama Vojvodina i Kosovo i Metohija, čije su nadležosti u okviru uprave određene posebnim zakonom, građani ostvaruju pravo na pokrajinsku upravu, statutom uređuju pitanja od pokrajinskog značaja. Poslove pokrajinske uprave obavljaju:

- pokrajinski sekretarijati, i- pokrajinske upravne organizacije, službe i direkcije.

Lokalna samouprava u Srbiji organizovana je prema je jedinicama: opštine, gradovi i grad Beograd. Organi opštine su skupština opštine i organi određeni statutom: predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava.

Mesto uprave u političkom i ustavnom sistemu određujemo pojmovima položaj i uloga uprave, polazeći od principa podele vlasti, parlamentarizma i političkog pluralizma. Poslove državne uprave organi mogu da vrše i van svog sedišta, radi čega se formiraju upravni okruzi. Aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta određuje se unutrašnje uređenje organa državne uprave. Ove poslove vrše državni službenici koje treba razlikovati od političkih i upravnih funkcionera, i oni predstavljaju “osnovni supstrat” uprave. Zato je veoma važno kako funkcioniše službenički sistem i poštovanje brojnih uvedenih evropskih standarda pravnog uređenja ovog sistema. Prijem i zapošljavanje službenika, njihova prava i dužnosti, kao i odgovornost, način prestanka službe glavni su zadatak kadrovskog sistema. Čine ga: kadrovski plan, služba za upravljanje kadrovima i visoki službenički savet. Povećanje stručnog nivoa i ljudskih kvaliteta upravnih kadrova je put ka postizanju krajnjih pozitivnih rezultata upravne organizacije.

LITERATURA