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Universidade Nova de Lisboa – Faculdade de Ciências e Tecnologia
A intervenção da comunidade educativa na construção da autonomia
Maria Teresa Antunes Varela
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação
Professora Orientadora: Mariana Gaio Alves
2010
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 1
Índice Geral
Índice de Quadros 3
Índice de Figuras 4
Introdução 5
1 Das intenções do estudo ao quadro teórico-conceptual 7
1.1 Pertinência social e científica do estudo 7
2 Elementos para a delimitação da problemática 10
2.1 As questões da investigação 10
2.2 O Objecto e os objectivos do estudo 11
2.2.1 O Objecto 11
2.2.2 Objectivos específicos: 11
3 A Comunidade Educativa 13
3.1 Introdução 13
3.2 Comunidade Educativa- conceito 14
3.3 Enquadramento legal 16
3.4 A construção da Comunidade Educativa na Escola 22
3.4.1 O Projector Educativo 23
3.4.2 As Parcerias 25
3.5 Desconcentração, descentralização e autonomia nos modelos organizativos 27
3.5.1 Delimitação conceptual 27
3.5.2 A construção da autonomia e da Comunidade Educativa em Portugal 31
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 2
3.5.3 Panorâmica Europeia 43
4 Metodologia de investigação 49
4.1 Orientação geral 49
4.2 Procedimentos metodológicos – Recolha e tratamento de dados 53
4.2.1 Amostra 56
4.2.2 Calendarização 57
Referências bibliográficas 58
Legislação consultada 63
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 3
Índice de Quadros
QUADRO 1 QUESTÕES ORIENTADORAS DO ESTUDO 12
QUADRO 2 SÍNTESE LEGISLATIVA DA PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE EDUCATIVA 19
QUADRO 3 COMPOSIÇÃO DA ASSEMBLEIA DE ESCOLA VERSUS CONSELHO GERAL 22
QUADRO.4 RESUMO DA LEGISLAÇÃO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA EDUCAÇÃO REF. 42
QUADRO 5 ESTRATÉGIA DE INTERVENÇÃO 54
QUADRO 6 AMOSTRA 22
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 4
Índice de Figuras
FIGURA 1 QUADRO CONCEPTUAL. 14
FIGURA 2 CRONOGRAMA 57
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 5
Introdução
Na escola atravessa-se um momento de mudança.
Os objectivos centram-se no reforço da participação da família e da comunidade na gestão
estratégica da escola, no reforço da liderança e da autonomia da escola. Estes objectivos são
atingidos através de três alterações: a participação formal da comunidade educativa no
conselho geral, a gestão unipessoal no cargo de Director e o acréscimo de competências do
mesmo dentro da própria organização escolar (Natércio, 2009,p.22).
A participação da comunidade, para além da presença formal no conselho geral, poderá
contribuir de forma decisiva no desenvolvimento educativo. Espera-se que o gestor escolar,
utilizando a autonomia que dispõe, incentive a colaboração entre a escola e outras instituições
e/ou parceiros, encontrando novas e adequadas respostas aos problemas educativos actuais.
Constata-se que a colaboração entre a escola e as autarquias, os pais e suas associações, as
empresas e as colectividades locais, necessita ser alargada e inovada. Parte-se do princípio
que os parceiros têm alguns interesses convergentes e podem portanto definir objectivos
comuns. Porém, têm também objectivos próprios, divergentes, e para os quais podem retirar
vantagens particulares desta actividade conjunta (B. Canário, 1998, p.11). Os planos a
desenvolver deverão partir de uma reflexão conjunta dos parceiros sobre “o local” educativo,
as suas potencialidades, os seus problemas e a forma como intervir e dinamizar, de molde a
promover a valorização permanente de todos os elementos da comunidade escolar.
Será interessante perceber, em primeiro lugar, o modo como as escolas interpretam a
relação com a comunidade educativa. Em segundo lugar, observar até que ponto o reforço da
participação da comunidade educativa no conselho geral, potencializa novas formas de
colaboração e de envolvimento da escola com os seus parceiros sociais.
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 6
É este o sentido do presente estudo. Parte da pesquisa do significado da relação com a
comunidade educativa, realizada a todos os Directores das escolas dos concelhos de Almada,
Seixal, Moita e Barreiro (N = 49) e da intenção de potencializarem essa relação. Para tal, os
Directores deverão responder a um questionário elaborado para esse efeito e aprovado pela
Direcção Geral de Inovação e de Desenvolvimento Curricular (DGIDC).
O gosto por esta temática nasceu da experiência gratificante que tive à frente da gestão de
um agrupamento de escolas e da sensibilidade que desenvolvi, daquilo que é possível
incrementar, para além do cumprimento das rotinas burocráticas resultantes da hierarquia
educacional (Natércio, 2009, p.22).
Actualmente exerço funções na Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo (DRELVT),
onde tenho a oportunidade de colaborar em algumas áreas com os concelhos referidos.
Escolhi-os também, por constituírem a subdivisão geográfica da DRELVT, designada por
Setúbal Norte, que mais se aproxima da minha residência. Uma vez que este estudo irá ser
realizado a expensas próprias, esta proximidade poderá facilitar a concretização prática do
mesmo.
A apresentação gráfica do estudo subdivide-se em duas partes, sendo que o Projecto
constitui a primeira “Das intenções do Estudo ao Enquadramento teórico-conceptual”.
Procura-se em primeiro lugar justificar a pertinência social e científica do estudo e definir as
questões da investigação e os objectivos do mesmo. O capítulo seguinte enquadra a
problemática da comunidade educativa, tentando delimitar conceitos e apresentar o
desenvolvimento histórico das políticas educativas relacionadas, visando a construção de um
quadro conceptual de suporte à presente investigação. Por fim o capítulo quatro explicita a
metodologia a seguir e identifica as técnicas de recolha e tratamento dos dados.
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 7
1 Das intenções do estudo ao
quadro teórico-conceptual
1.1 Pertinência social e científica do estudo
A autonomia da escola é apresentada como um dos principais factores de modernização do
sistema educativo (Silva, 2007, p.91), sugerindo entre outros factores um conceito de escola
mais alargado, abarcando a comunidade educativa envolvente (Marques, 2007, p.69),
valorizando e pondo em prática uma cidadania participativa (Fernandes, 2005, p.59).
Em Portugal, durante o regime do Estado Novo, a administração da educação assumiu
fortes características centralizadoras. No período pós-25 de Abril, apesar dos apelos à
democraticidade e à participação dos diversos actores no processo educativo, a lógica
centralizadora não sofreu as alterações necessárias e largamente justificadas para a
descentralização e partilha de poderes, embora se tenha verificado um “movimento de
participação de docentes e discentes polifacetado, contraditório e conflituante, desenvolvido
em torno da conquista do poder e da autonomia face à administração central (…)”. (Lima,
1998, p.204). A legislação produzida, embora apelando à participação de outros actores,
designadamente pais, autarquias, comissões de moradores no processo de direcção e gestão
das escolas, apenas lhes abriu espaços para uma intervenção informal, não possuindo qualquer
poder de decisão (Sousa, 2000, p.69).
Anos mais tarde, a Lei de Bases do Sistema Educativo, promulgada em 1986, estabelece
que o sistema de ensino deverá “descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e
acções educativas, de modo a proporcionar uma correcta adaptação à realidade, um elevado
sentido de participação das populações, uma adequada inserção no meio comunitário,
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 8
contribuindo para a correcção das assimetrias de desenvolvimento regional e local” (alíneas g)
e h) do artigo 3.º).
Simultâneamente, estudos levados a cabo pela Comissão de Reforma do Sistema Educativo
(CRSE), sugeriram alterações na administração escolar, no sentido de serem transferidos
determinados poderes e funções do nível central para o local, reconhecendo a escola como
centro nevrálgico do sistema educativo e a comunidade local como parceiro indispensável na
tomada de decisões (Sousa, 2000, p.70).
Neste sentido, o quadro legal foi sendo construído gradualmente, direccionando-se na
aprovação do anterior modelo de gestão democrático, o Decreto-Lei n.º 115-A/98, o qual
prevê (…) “a constituição de parcerias socioeducativas que garantam a iniciativa e a
participação da sociedade civil” e ainda “a participação na administração escolar de todos os
intervenientes no processo educativo” (artigo 4.º). Porém, Almerindo Afonso (Afonso, 1999,
p. 20) considera que a aplicação desta intenção foi limitada pela excessiva normalização do
poder central, desmobilizando com o passar dos anos, os actores escolares e justificando as
tomadas de decisão a nível central
Em Abril de 2008 foi promulgado o actual regime de autonomia, administração e gestão
dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário que
procura reforçar a participação das famílias e comunidades na direcção estratégica dos
estabelecimentos de ensino. Este objectivo é concretizado, através da instituição de um novo
“órgão de direcção estratégica em que têm representação o pessoal docente e não docente, os
pais e encarregados de educação (e também os alunos, no caso dos adultos e do ensino
secundário), as autarquias e a comunidade local, nomeadamente representantes de
instituições, organizações e actividades económicas, sociais, culturais e científicas”
(Preâmbulo, Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril). A este órgão colegial de direcção —
designado Conselho geral — cabe a aprovação das regras fundamentais de funcionamento da
escola (regulamento interno), as decisões estratégicas e de planeamento (projecto educativo,
plano de actividades) e o acompanhamento da sua concretização (relatório anual de
actividades). Além disso, confia-se a este órgão a capacidade de eleger e destituir o Director,
que por conseguinte lhe tem de prestar contas” (Decreto- Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 9
O início de funções, no presente ano lectivo, da maioria dos conselhos gerais e Directores
eleitos, suscita o problema do presente estudo: analisar o modo como as escolas através de
ambos os órgãos potencializam a participação da comunidade educativa na construção da
autonomia, indo de encontro à vontade legislativa.
O estudo partirá de um questionário online, aplicado a todas as escolas dos concelhos de
Almada, Barreiro, Moita e Seixal, no sentido de compreender em que se traduz a abertura da
escola ao exterior e saber quais aquelas que tencionam reforçar essa relação. Procurar-se-á em
seguida conhecer, nestas últimas, quais as acções que tencionam promover e as formas de
controlo previstas para as mesmas.
A primeira fase terá a intenção de conhecer o modo como as escolas interpretam a relação
com a comunidade educativa e assumem a possibilidade de reforço da mesma, na perspectiva
de uma política de reforço da autonomia e de desenvolvimento escolar.
Numa segunda fase, pretende-se interpretar as escolhas efectuadas em duas escolas
relacionando-as com o Projecto de intervenção do Director e com o Projecto Educativo da
escola/agrupamento. As duas escolas serão escolhidas por assumirem o reforço da relação
com a comunidade educativa e por proporcionarem a observação da característica da
liderança, centrada na figura do Director. Assim, a selecção será conduzida pelos seguintes
critérios:
1. Ambas as escolas implementarão acções de melhoria na relação com a comunidade
educativa;
2. Numa das escolas, há continuidade do órgão de Direcção relativamente à legislação
anterior;
3. Na outra escola, não há continuidade do órgão de Direcção.
A escolha procura assim permitir a posterior comparação entre uma situação em que houve
continuidade na liderança da gestão escolar, com outra em que a gestão foi assumida por um
novo líder.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 10
2 Elementos para a delimitação da
problemática
2.1 As questões da investigação
No âmbito da implementação de um novo regime de autonomia, administração e gestão
dos estabelecimentos públicos, o qual prevê um reforço da participação das famílias e
comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino e pretendendo analisar a
forma como as escolas, através dos seus Directores, actuais lideres, desenvolvem essa
intenção, definiu-se como questão base da investigação a seguinte:
Qual é o significado que as escolas dos concelhos de Almada, Barreiro, Moita e Seixal
(N = 49), atribuem à possibilidade de melhoria na relação com a comunidade, particularmente
no desenvolvimento da sua autonomia.
A propósito desta interrogação outras questões se colocam, e que se prendem,
naturalmente, com o desenvolvimento e coerência do processo, nas duas escolas objecto de
estudo de caso, na relação que é possível estabelecer entre as escolhas efectuadas e os
instrumentos de autonomia e a promoção do sucesso educativo dos alunos.
Assim e numa perspectiva descritiva colocam-se um conjunto de questões orientadoras que
se assumem como hipóteses de trabalho:
1. O que entendem as escolas dos concelhos de Almada, Barreiro, Moita e Seixal, por
relação com a comunidade?
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 11
2. Como praticam essa relação? Quais os parceiros sociais? Como são feitas as
escolhas? Quais os critérios determinantes?
3. Que relação é possível estabelecer entre as opções de reforço da relação com a
comunidade educativa e o Projecto Educativo de Escola (PEE) e o Projecto de
intervenção do Director(a) (PI)?
Decorrentes desta última questão, outras se colocam:
4. De que modo a extensão do conselho geral à comunidade educativa se relaciona
com as parcerias/protocolos efectuada(o)s?
5. Que balanço é feito pelos responsáveis da gestão sobre o contributo da comunidade
educativa na construção da autonomia?
6. Que novos modos de colaboração a escola re(inventou) com a comunidade, no
sentido de promover o desenvolvimento escolar?
2.2 O Objecto e os objectivos do estudo
2.2.1 O Objecto
O objecto que se pretende estudar é pois, a relação da escola com a comunidade educativa.
Procurar-se-á, em primeiro lugar, compreender o significado atribuído pelas escolas dos
concelhos referidos a essa relação e conhecer o modo como a praticam.
Posteriormente, em duas delas, procurar-se-á interpretar o significado das acções tomadas,
situando-as no contexto político de reforço da autonomia e desenvolvimento escolar.
Sendo este o objecto de estudo consideram-se os seguintes objectivos:
2.2.2 Objectivos específicos:
1. Identificar práticas de envolvimento da comunidade educativa nas escolas dos
concelhos de Almada, Barreiro, Moita e Seixal.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 12
2. Explicar as formas de concretização de acordo com as características das escolas,
descrevendo os critérios subjacentes às escolhas realizadas.
3. Identificar as acções que configurem prática de autonomia.
4. Analisar a interacção entre o Projecto Educativo da escola e o Projecto de
Intervenção do Director, nas opções realizadas.
5. Analisar a interacção entre o conselho geral e as acções desenvolvidas.
6. Identificar a relação entre o reforço da participação da comunidade com o
desenvolvimento escolar.
7. Identificar novas formas de colaboração contextualizadas
O quadro 1, procura esquematizar para cada objectivo a questão orientadora de estudo e a
recolha de dados necessária.
Quadro 1 Questões orientadoras do Estudo
Questões orientadoras do estudo Recolha de dados
Como é que as escolas dos concelhos de Almada, Barreiro, Moita e Seixal, entendem a relação com a comunidade educativa?
Questionário
Como as escolas dos referidos concelhos praticam a relação com a comunidade educativa?
Questionário
Identificar nas duas escolas seleccionadas para estudo de caso, as acções que configurem prática de autonomia e desenvolvimento escolar.
Entrevista semi-estruturada Director(a)
Relatório da auto-avaliação interna/ Relatório Avaliação Externa
Analisar a interacção entre o Projecto Educativo da escola e o Projecto de Intervenção do Director, nas opções realizadas.
Análise do PEE e PI.
Entrevista semi-estruturada Director(a);
Entrevista semi-estruturada ao Presidente do Conselho geral e Presidente da APEE
De que modo a extensão do Conselho geral à comunidade educativa se relaciona com as escolhas efectuadas?
Entrevista semi-estruturada Director(a);
Entrevista semi-estruturada ao Presidente do Conselho geral e Presidente da APEE
Que balanço é feito pelos responsáveis da Gestão sobre o contributo da comunidade educativa na autonomia e desenvolvimento escolar?
Entrevista semi-estruturada Director(a)
Relatório auto-avaliação/Relatório Avaliação Externa.
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 13
3 A Comunidade Educativa
3.1 Introdução
Actualmente a escola não pode continuar a agir como uma organização social isolada, que
se justifica e fundamenta internamente. A escola necessita diluir as fronteiras com a
comunidade envolvente, tornando-se um recurso educativo desta, transformando-se numa
escola-comunidade educativa. (Branco, 2007, p.263).
A escola comunidade educativa deve garantir para todos, a qualidade do serviço público da
educação. A sua construção é indissociável das questões de política educativa relacionadas
com a descentralização e a autonomia, decorrentes da reestruturação da administração escolar.
Por outro lado, o instrumento crucial da edificação da autonomia e da escola comunidade
educativa é o projecto educativo, entendido como um programa de desenvolvimento da
própria organização e da relação com a realidade circundante, na medida em que deve integrar
objectivos formativos junto da comunidade, partindo duma reflexão alargada sobre os
problemas educativos e procurando entrar em conformidade com o projecto de
desenvolvimento local (Branco, 2007,p.266). O desenvolvimento desta colaboração entre
parceiros locais materializa-se nas parcerias socioeducativas, entendidas como a associação
entre parceiros sociais com fins educativos.
Assim, o quadro conceptual deste estudo incide em três grandes áreas que enquadram a
temática relativa à presente investigação (Figura1). Na primeira procura-se delimitar o
conceito de comunidade educativa e organizar o seu enquadramento legal. Em seguida, sob a
temática da construção da comunidade educativa, aborda-se o conceito de projecto educativo
como polarizador de um conjunto de intenções que expressam a vontade de uma comunidade
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 14
e se materializam de diversas formas entre as quais as parcerias socioeducativas. Por último,
delimitam-se os conceitos de política educativa associados, tais como a descentralização, a
desconcentração e a autonomia, procurando apresentar a sua evolução no contexto da política
educativa em Portugal e em alguns países europeus.
Figura 1 Quadro conceptual.
3.2 Comunidade Educativa- conceito
A actualidade do tema comunidade educativa prende-se sobretudo com a reestruturação da
administração escolar, como resposta à tentativa de resolução da crise de governabilidade do
sistema educativo (Barroso, 1998, p.13), expressa no reforço da autonomia das escolas e na
consequente abertura ao exterior, visando a sua inserção mais alargada no âmbito regional e
local (Salgado, 1994, p.6). Prende-se ainda com a necessidade de encontrar novas estratégias,
em conjunto com os parceiros sociais, para resolver os novos desafios, colocados pela era da
globalização e da qualidade, em que a escola passa a ser constantemente interpelada sobre os
Co
3-Comunidade Educativa e Reestruturação da
Administração escolar
(Descentralização, desconcentração e
autonomia)
1-Escola -Comunidade Educativa
Conceito/Enquadramento Legal
2-Construção da Comunidade Educativa
Projecto Educativo/Parcerias
socioeducativas
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 15
seus resultados (Charlot, 2007,p.131), adquirindo a própria comunidade o papel de regulador
do seu desempenho.
De acordo com Marques (2007, p.72), complementarmente a esta abertura da escola ao
meio envolvente, surge a consciencialização do isolamento em que as escolas têm vivido.
Salgado, considera que “acabar com o dentro e fora da escola, é tornar a escola um espaço
comunitário e a comunidade no seu todo um espaço de formação” (1994, p.6). Salienta
também o sentimento de pertença da comunidade relativamente ao espaço escolar afirmando
que “ Se a escola for sentida como instituição comunitária terá a protecção local de todos”
(Salgado, 1994, p.106).
Qual o conceito de comunidade educativa?
Almeida, I. (2005), entende por comunidade educativa, todos os interessados pela
educação escolar que se situam no sistema de interacções com a escola (p.49).
Integram a comunidade educativa “ (…) os alunos, os pais, os encarregados de educação,
os professores, os funcionários não docentes das escolas, as autarquias locais e os serviços de
administração central e regional com intervenção na área da educação, nos termos das
respectivas responsabilidades e competências”. (Lei n.º 30 /2002, de 20 de Dezembro, artigo
4, n.º3).
Bento (2000) distingue comunidade educativa endógena, formada pelos professores,
funcionários (actuais assistentes operacionais e técnicos) e alunos, e comunidade educativa
exógena, constituída pelos pais e encarregados de educação, autarcas e interesses
socioeconómicos e culturais (p.135). Segundo Branco, 2007, esta distinção explica a
utilização variável nos normativos, das expressões comunidade escolar e comunidade
educativa. A comunidade escolar que integra os alunos, o pessoal docente e não docente
corresponde à comunidade endógena, incluindo ainda os pais e encarregados de educação. A
comunidade educativa surge associada a dois âmbitos, um corresponde ao conjunto do pessoal
docente e não docente de uma escola e aos seus alunos e encarregados de educação e
respectivas associações, e outro, mais alargado compreende igualmente, os representantes dos
municípios e os representantes das organizações e associações que desenvolvem actividades
Universidade Nova de Lisboa – faculdade de Ciências e Tecnologia
Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 16
sociais, económicas, culturais e científicas e estejam interessados no processo educativo,
correspondendo à comunidade educativa exógena (Branco, 2007, p.265).
Pode assim definir-se comunidade educativa, como o “sistema formado pela escola, as
famílias, o bairro, as relações de vizinhança e as instituições locais, com interesses sociais,
económicos, culturais e científicos com vocação para trabalharem com crianças e jovens” (R.
Marques, 1994:96). O conceito de comunidade educativa refere-se precisamente, à
consagração desta participação, a fim de que os vários elementos implicados no processo
educativo assumam as suas responsabilidades perante a escola e a educação em geral (Branco,
2007, p.263).
Neste sentido, Magalhães e Alçada consideram que a comunidade educativa é o conjunto
formado pela escola, pelos familiares dos alunos, pelos habitantes da zona onde a escola se
insere, pela autarquia, pelas organizações e instituições que podem de alguma forma
promover a educação das novas gerações. Assim o princípio da autonomia responsabiliza não
apenas a escola mas toda a comunidade educativa” (2001, p.11).
Articulando o conceito de comunidade com o de autonomia, Marques refere que,
autonomia e em concordância a abertura da escola à comunidade e ao meio, prendem-se
acima de tudo com a qualidade da prestação serviço público da educação no sentido de se
agregarem e potenciarem os recursos possíveis de garantir a formação inicial, profissional e
contínua dos alunos e da própria comunidade. (Marques, 2007, p.73).
3.3 Enquadramento legal
O enquadramento legal sobre o envolvimento da comunidade educativa na escola,
nomeadamente dos pais, começou a desenhar-se a partir de 1974, embora de uma forma muito
ténue. O Decreto-Lei n.º 735-A/74 que regula os órgãos de gestão das escolas oficiais do
ensino preparatório e secundário, consagra “o importante papel das associações de pais e
encarregados de educação”, embora não defina esse papel, limitando-se a referir que “os
conselhos directivos manterão estreitos contactos de cooperação (com as associações de pais),
em assuntos de interesse comum”.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 17
O Decreto-Lei n.º 769-A/76, vem regulamentar a participação, sem direito a voto, dos
encarregados de educação, nos conselhos de ano ou de turma (em assuntos de natureza
disciplinar), no entanto, apenas um encarregado de educação pode participar e terá que ser
indicado pela respectiva associação. Nesta altura existiam ainda muito poucas associações de
pais em Portugal, pelo que, acrescido ao número reduzido de estabelecimentos de ensino
preparatório e secundário retrata o papel pouco significativo de intervenção das famílias no
sistema de ensino.
Poucos meses mais tarde foi promulgada a Lei n.º 7/77, de 1 de Fevereiro, que atribui às
associações de pais, no seu artigo 1.º, o direito de cooperar com o Estado, na educação dos
filhos, através de parecer sobre as linhas gerais da política nacional e sobre a gestão dos
estabelecimentos de ensino em particular (Formosinho, 2000, p.38.)
Dois anos mais tarde, o Despacho Normativo n.º122/79, de 22 de Maio, normalizou a
intervenção dos pais e encarregados de educação nas escolas, em reuniões trimestrais com o
Conselho Executivo, em actividades culturais e desportivas, em reuniões no conselho
pedagógico (sem direito a voto) e na possibilidade de parecer sobre o regulamento interno.
Mais tarde, pelo Decreto-Lei n.º 211-B/86, é criado o Conselho Consultivo do Conselho
Pedagógico das escolas preparatórias, preparatórias mais secundárias e secundárias, o qual
conta com um representante da Associação de Pais e reúne mensalmente. Ao Director de
Turma, ao Conselho de Turma, ao Conselho dos Directores de Turma e ao Conselho
Pedagógico, são atribuídas funções de ligação entre a escola, as famílias e a comunidade. Este
Conselho Consultivo é um órgão sem poder efectivo, mas que tem o mérito de formalizar, em
definitivo, a presença dos pais na escola.
A concepção da escola-comunidade educativa é mais tarde indiciada na Lei n.º 46/86, de
14 de Outubro, alterada pela Lei n.º 115/97, de 19 de Setembro (Lei de Bases do Sistema
Educativo - LBSE), na enunciação dos princípios organizativos do sistema educativo,
nomeadamente no artigo 3, alínea g, onde é dito que a descentralização, desconcentração e
diversificação das estruturas e acções educativas deve presidir à organização do sistema
educativo português, “de modo a proporcionar uma correcta adaptação às realidades” assim
como favorecer “um elevado sentido de participação das populações” e “uma adequada
inserção no meio comunitário”.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 18
Segundo o Decreto-Lei n.º 43/89, de 3 de Fevereiro (Regime jurídico de autonomia da
escola), a escola deve orientar-se pelos princípios da “democraticidade na organização e
participação de todos os interessados no processo educativo e na vida da escola” (artigo 3,
alínea c) e pela “promoção da inserção da escola no desenvolvimento conjunto de projectos
educativos e culturais em resposta às solicitações do meio (artigo 3, alínea f). Afirma ainda
que “A autonomia cultural se manifesta por iniciativa própria ou em colaboração com
entidades locais, designadamente autarquias, colectividades ou associações e exerce-se
através das competências para organizar ou participar em acções de extensão educativa,
difusão cultural e animação sócio-comunitária” (artigo 4,1).
Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 171/91, de 10 de Maio (Novo Modelo de Gestão), que
não passou da fase experimental, pretendeu consagrar uma perspectiva de desenvolvimento
educativo global, assente numa óptica integrada do desenvolvimento local e regional, “o que
implica o reforço da articulação da escola com a comunidade educativa em que se insere”. No
prólogo afirma-se que o modelo em questão “pretende assegurar à escola as condições que
possibilitam a sua integração no meio em que se insere”, exigindo, para isso, “o apoio e a
participação alargada da comunidade na escola”, concretizando os princípios de
representatividade, democraticidade e integração comunitária. Segundo Branco, 2007, em
nenhuma parte do documento é utilizada de forma explícita a expressão de comunidade
educativa, embora esta concepção esteja já subjacente em todo o articulado (p.268).
No ano seguinte, a portaria n.º 772/92, de 7 de Agosto regulamenta a designação dos
representantes dos interesses socioeconómicos e culturais previstos no Conselho de Escola,
formalizado no Decreto-Lei n.º 171/91. Assim, são designados representantes elementos que
tenham a sua sede ou desenvolvam a sua actividade no espaço geográfico servido pela escola
(artigo 2.º, n.º 1 e artigo 3.º, n.º 1).
Em 1993, o Despacho n.º 239 /ME/ 93 de 20 de Dezembro estabelece os procedimentos
para a viabilização da participação das associações de pais e encarregados de educação,
permitindo que nos jardins-de-infância e nas escolas do primeiro ciclo, as associações de pais,
ou na sua ausência, os pais eleitos, possam ter um representante com direito a voto, no
conselho pedagógico e no conselho de escola.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 19
Porém, segundo Branco, 2007, é no Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, alterado pela
Lei n.º24/99 de 22 de Abril, que é feita, pela primeira vez, referência explícita a um conceito
mais alargado de comunidade educativa afirmando a “representatividade dos órgãos de
administração e gestão da escola, garantida pela eleição democrática de representantes da
comunidade educativa” (artigo 4, alínea c) (p.264).
Na mesma linha, o actual regime de autonomia, administração e gestão escolar (Decreto-
Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril), pretende integrar a escola na comunidade que serve e
assegurar a “participação de todos os intervenientes no processo educativo, nomeadamente
dos professores, dos alunos, das famílias, das autarquias e de entidades representativas das
actividades e instituições económicas, sociais, culturais e científicas, tendo em conta as
características específicas dos vários níveis e tipologias de educação e de ensino” (artigo 3, n.º
2, alíneas a) e c)). Esta participação é consagrada pela presença obrigatória de representantes
da autarquia e da comunidade local no conselho geral (artigo 12).
O quadro 2 procura sistematizar os principais normativos que regulamentam a participação
da comunidade educativa.
Quadro 2 Síntese Legislativa da Participação da Comunidade Educativa
Dec. – Lei n.º 735-A/74 Regula os órgãos de gestão das escolas oficiais do ensino preparatório e secundário.
Dec. –Lei n.º 796/76 Regulamenta a participação, sem direito a voto, dos Encarregados de Educação nos conselhos de ano ou de turma de natureza disciplinar.
Lei n.º 7/77, de 1 de Fevereiro Define a participação das Associações de Pais e Encarregados de Educação no sistema nacional de ensino.
Despacho Normativo n.º 122/79, de 22 de Maio Estabelece as normas sobre o funcionamento e actuação das Associações de Pais e Encarregados de Educação dos alunos dos estabelecimentos de ensino preparatório e secundário.
Dec. Lei n.º 299/84 de 5 de Setembro Regula a transferência para os municípios do continente das novas competências em matéria de organização, financiamento e controle de funcionamento dos transportes escolares
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 20
Decreto- Lei n.º 315/84, de 28 de Setembro Torna extensivo às Associações de Pais e Encarregados de Educação dos alunos de qualquer grau ou modalidade de ensino o disposto na Lei n.º 7/77, de 1 de Fevereiro (colaboração entre o Ministério da Educação e as Associações de Pais e Encarregados de Educação)
Dec. – Lei n.º 46/86 de 14 de Outubro, alterada pela Lei n.º 115/97 de 19 de Setembro
Lei de Bases do Sistema educativo (LBSE), artigo 3, g) “a organização do sistema educativo deve favorecer um elevado sentido de participação das populações” e “uma adequada inserção no meio comunitário”.
Lei n.º 33/87 de 14 de Outubro Regulamenta o exercício do direito de Associação de Estudantes
Dec. Lei n.º 43/89 de 3 de Fevereiro No artº4, 1:"A autonomia cultural manifesta-se na iniciativa própria ou em colaboração com entidades locais, designadamente autarquias, colectividades ou associações, e exerce-se através das competências para organizar ou participar em acções de extensão educativa, difusão cultural e animação sócio-comunitária".
Lei n.º 53/90, de 4 de Setembro Autorização ao Governo para legislar em matéria de associações de pais e encarregados de educação
Dec Lei n.º 372/90 de 27 de Novembro Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE), artº3,g) " organização do sistema educativo deve favorecer um elevado sentido de participação das populações" e "uma adequada inserção no meio comunitário".
Dec. Lei n.º 152/91 de 23 de Abril Define o estatuto do dirigente associativo estudantil
Dec. Lei n.º 171/91 de 10 de Maio Regime Jurídico de Direcção, administração e gestão da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário
Portaria n.º 772/92, de 7 de Agosto Designa os representantes dos interesses socioeconómicos e culturais no conselho de escola.
Despacho n.º 299/ME/92, de 7 de Agosto Regulamenta o PRODEP. Aprova o programa FOCO, o qual permitirá, pela primeira vez em Portugal, de um modo sistemático e envolvendo valores significativos de financiamento, criar as condições para um programa de formação contínua que aposta na mobilização das comunidades educativas e na melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem.
Lei n.º 133/93 de 26 de Abril Lei Orgânica do Ministério da Educação
Despacho n.º 239/ME/93 de 20 de Dezembro Procedimentos para a viabilização da participação das APEE
Dec. Lei n.º 270/98 de 1 de Setembro Define o estatuto dos alunos dos estabelecimentos públicos dos ensinos básico e secundário, consagrando um código de conduta na comunidade educativa
Dec. Lei n.º 115-A/98, alterado pela lei n.º 24/99 de 22 de Abril
Autonomia e Gestão das Escolas. artigo 4, c)
De. Lei n.º 75/2008 Autonomia e Gestão das Escolas
Em termos formais, a participação da comunidade educativa na definição das linhas
orientadoras da actividade da escola foi inicialmente consagrada pelo assento dos seus
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 21
representantes na Assembleia de Escola “órgão de participação e representação da
comunidade educativa (Dec. Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, artigo 8, n.º2 e n.º 3), onde se
prevê que “ deve estar salvaguardada na sua composição a participação de representantes dos
docentes, dos pais e encarregados de educação, dos alunos, do pessoal não docente e da
autarquia local”.
Por escolha da escola, “a inserir no regulamento interno, a assembleia pode ainda integrar
representantes das actividades de carácter cultural, artístico, científico, ambiental e económico
da respectiva área, com relevo para o projecto educativo da escola”.
Posteriormente, o actual regime de autonomia, administração e gestão escolar, (Decreto-
Lei n.º 75/2008) alarga a obrigatoriedade de participação da comunidade educativa, no órgão
de decisão estratégica da escola, o Conselho geral , onde “deve estar salvaguardada a
participação de representantes do pessoal docente e não docente, dos pais e encarregados de
educação, dos alunos, do município e da comunidade local designadamente de instituições,
organizações e actividades de carácter económico, social, cultural e científico”. (artº12,pontos
2 e 6).
O Quadro 3 procura comparar a regulamentação da participação da comunidade educativa
em ambos os órgãos. Assim o número total de elementos na Assembleia de Escola (Decreto-
Lei 115-A/98), não pode ser superior a 20, dos quais os docentes não podem ultrapassar os
50% do total. Assim o máximo de docentes possível será de dez. Pelo contrário, no Conselho
geral (Decreto-Lei n.º 75/2008), o número total de elementos deverá ser um número ímpar,
não superior a 21, dos quais docentes e não docentes, não devem ultrapassar os 50% do total.
Assim, o máximo de docentes possível será de 8, partindo do princípio que apenas haverá um
representante dos assistentes técnicos e um dos assistentes operacionais.
Por outro lado, enquanto que o Decreto-Lei n.º 115-A/98 apenas obriga à representação da
autarquia, deixando ao critério da escola, a participação ou não de elementos da comunidade
local (artigo 8), o Decreto-Lei n.º 75/2008 impõe, para além do município, a presença de
elementos da comunidade local, cooptados pelo restante Conselho geral (artigo 12).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 22
Quadro 3 Composição da Assembleia de escola versus Conselho geral
Assembleia de Escola
(Dec. Lei n.º 115-A/98 de 4 de Maio, artigo 8)
Conselho geral
(Decreto-Lei n.º 75/2008 de 22 de Abril, artigo 12)
N.º Total ≤ 20 N.º Total ≤ 21 (n.º ímpar)
PD: ≤ 50% do Total PD + PND: ≤ 50% do Total
PND: ≥ 10% do Total -
Pais e E.E.: ≥10% do Total Pais e E.E.
Alunos: só no Secundário Alunos: só no Secundário
Autarquia: obrigatório Autarquia: obrigatório
Comunidade Local: só se a Escola quiser Comunidade Local: obrigatório
Constata-se assim, que com o actual regime, diminuiu o peso relativo dos docentes no órgão
de decisão estratégica da escola, e tornou-se mais abrangente a participação da comunidade
educativa, envolvendo obrigatoriamente representantes da comunidade local,
“designadamente de instituições, organizações e actividades de carácter económico, social,
cultural e científico” (artigo.º12, n.º 6).
3.4 A construção da Comunidade Educativa na Escola
Formosinho (2005) considera que, pela própria natureza dos serviços essenciais prestados,
a escola deve estar geograficamente próxima dos seus utentes e beneficiários, implicando para
além da sua distribuição geográfica, a sua inserção numa comunidade local concreta. Não é
possível separar as escolas da comunidade onde as crianças e os seus pais vivem (p.35).
Branco (2007), considera que o elemento fundador da escola-comunidade educativa, que
resulta de uma reflexão participada de todos os interessados no processo educativo, expressa
num conjunto de princípios, valores e políticas, capazes de mobilizar a acção e servir de
orientação na tomada de decisões, é o projecto educativo (PE). Este surge como polarizador
de um conjunto de intenções, sem o qual não faz sentido falar de comunidade propriamente
dita (p.266).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 23
3.4.1 O Projector Educativo
Segundo Branco, 2007, o PE é o instrumento crucial da construção da autonomia e, por
conseguinte, da escola comunidade educativa (p.265). É através da concretização do seu PE
que a escola se constitui como uma organização com identidade e capacidade de auto-
organização, correspondendo às solicitações do meio que a envolve (Costa, 2003). O PE
incorpora o projecto de desenvolvimento interno da própria organização e simultaneamente o
projecto de desenvolvimento decorrente da relação com a realidade circundante, com um
conjunto definido de intenções, fruto de uma reflexão alargada, sobre os problemas
educativos, procurando entrar em sintonia com os projectos de desenvolvimento local (p.42).
Segundo Formosinho,
“O projecto educativo é o instrumento organizacional de expressão da vontade colectiva da escola-
comunidade educativa, é um documento que dá um sentido útil à participação, é a corporização
operativa da autonomia da escola comunidade. Assim, projecto educativo, comunidade educativa,
direcção, participação, autonomia, são conceitos que se relacionam intimamente e são a
arquitectura conceptual de uma nova concepção de escola. Prefácio, (ih Costa, 1991).
Barroso (1992), refere-se à formalização do projecto de escola, enquanto “documento
orientador da acção da escola, onde se registam os alvos a atingir, as opções estratégicas a
seguir, em função do diagnóstico realizado e dos valores perfilhados, no quadro das
competências e funções que lhe são atribuídas” (p.30).
De acordo com Beatriz Canário, o Projecto Educativo deve explicitar as metas a tingir, os
intervenientes e a forma com vão actuar e estabelecer um compromisso entre as diferentes
partes envolvidas, que o discutiram e aprovaram. O projecto resume aquilo que a escola deve
ser e o que está a realizar para o conseguir: é o seu cartão-de-visita (1992, p.117).
A construção do PE, de uma forma participada, remete para conceito de escola que se abre
à comunidade e que possibilita a intervenção de todos os beneficiários do seu serviço na
determinação, em parceria com os professores e o pessoal não docente da natureza, conteúdo
e objectivos das actividades escolares (Branco, 2007, p.266).
Neste âmbito, o Decreto-Lei n.º 43/89 refere: “ (…) A autonomia da escola concretiza-se
na elaboração de um projecto educativo próprio, constituído e executado de forma
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 24
participada, dentro de princípios de responsabilização dos vários intervenientes na vida
escolar e de adequação a características e recursos da escola e às solicitações e apoios em que
a comunidade se insere”.
O actual regime, prevê a elaboração e aprovação partilhada do PE, entendido como o
“ (…) documento que consagra a orientação educativa do agrupamento de escolas ou da escola não
agrupada, elaborado e aprovado pelos seus órgãos de administração e gestão para um horizonte de
três anos, no qual se explicitam os princípios, os valores, as metas e as estratégias segundo os
quais o agrupamento de escolas ou escola não agrupada se propõe cumprir a sua função
educativa”.(Dec.-Lei n.º 75/2008).
Assim, cabe ao conselho geral o desenvolvimento das relações entre a escola e a
comunidade, competindo-lhe nomeadamente, “Aprovar o projecto educativo e acompanhar e
avaliar a sua execução” (artº13, ponto 1, alínea c)). Para protagonizar todas estas valências, a
administração escolar aponta para a importância das escolas disporem de um Director
devidamente preparado ao nível da competência técnica e da capacidade de liderança
organizacional, capaz de influenciar todos os elementos da organização a actuar no sentido
dos objectivos da mesma. Segundo Branco, 2007, cabe ao director, enquanto líder, motivar
todos os elementos da organização para a acção, dirimindo conflitos e encorajando o processo
de transformação no sentido acordado pela comunidade. (p.268).
A selecção do Director encontra-se regulamentada pela portaria n.º604/2008 de 9 de Julho.
O candidato, para além de outros documentos, deve apresentar um projecto de intervenção
para a escola, onde identifica os problemas, define os objectivos e estratégias, bem como
estabelece a programação das actividades que se propõe realizar no contrato (artigo 6, ponto
3). Não está prevista na lei a forma de articulação entre o projecto educativo da escola e o
projecto de intervenção do Director. Quais as metas prioritárias, qual dos documentos vincula
a actuação do Director, aquele que o elegeu (o projecto de intervenção), ou aquele que orienta
toda a acção educativa da escola (o projecto educativo)? Ao conselho geral, que aprova o
projecto educativo e acompanha e avalia a sua execução, nada é referido em relação á
avaliação do projecto de intervenção com o qual elegeu o Director.
Este Director é também, segundo Lima, o responsável perante a tutela pela execução local
das medidas de política educativa. “Dever-se-á assim estabelecer um Director internamente
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 25
forte, um executivo que concentra mais poderes e competências, eleito pelo conselho geral na
sequência de um procedimento concursal, assim retornando a procedimentos usados
experimentalmente no início da década de 1990 e que, já então, se revelaram confusos e
controversos” (2009, p.143).
Assim, líder na escola, este Director, surge simultaneamente como externamente fraco,
especialmente perante a tutela, representando do ponto de vista desta, o último escalão de uma
administração radicalmente desconcentrada, com capacidade para penetrar já no interior das
escolas e de aí encontrar o seu primeiro representante, embora democraticamente legitimado a
nível escolar (p.143).
Contrapõem-se situações de dependência tutelar com hegemonia escolar. Pressupõe-se que
a gestão profissional é o paradigma a seguir, escolher a equipa, não apenas da direcção mas
também da gestão intermédia através da livre nomeação, e de demissão, se assim for
pretendido.
3.4.2 As Parcerias
Pacheco, 2000, considera que a escola é politicamente dotada de autonomia se construir
um projecto identitário próprio e se funcionar em regime de parcerias (p.148).
A abertura da escola ao meio exterior estabelece-se essencialmente, mediante a
constituição de parcerias educativas que visam aumentar a capacidade de resolução de
problemas escolares e sociais, evidentes nas práticas dos diversos actores, confluindo esforços
na prossecução de objectivos comuns, agregando estratégias para a concretização de
finalidades definidas num projecto próprio. As parcerias devem então fazer parte integrante
do projecto educativo.
Entende-se por partenariado socioeducativo, uma parceria de parceiros sociais com fins
educativos, (Marques, 1996, p.5). A lógica de partenariado surge assim, como uma nova
metodologia de acção, partilhada, reflectida e negociada localmente, por todos os actores
tradicionalmente considerados locais e educativos.
Segundo Marques, 1994, p.24, o partenariado socioeducativo, constitui uma modalidade de
cooperação estruturada, entre o sistema educativo e o sistema económico e social,
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 26
materializada no Projecto Educativo, o qual pressupõe uma interacção entre os vários
sistemas. O partenariado não se resume a uma colaboração e muito menos em cooperações
pontuais e efémeras. Parte muitas vezes de experiências de cooperação, mas deverá ser
orientador do projecto educativo da escola (p.42).
O partenariado compreende a participação a diferentes níveis e abrange a descentralização,
enquanto transferência de competências e de poderes para níveis mais próximos do local e do
regional. Segundo Canário, a comunidade pode assim ser chamada a construir, em conjunto
com a escola, um projecto educativo para o seu território, o Projecto Educativo Local (1998,
p.2).
Marques (1996), salienta ainda, que no âmbito do partenariado, a colaboração entre o
sistema educativo e o sistema económico e social é indispensável para melhorar a qualidade
do sistema educativo e a competitividade das empresas (p.6). Destaca que o perfil de saída
dos jovens do sistema educativo, a qualquer nível de ensino, mesmo que ele se limite à
escolaridade obrigatória, deverá ser construído na base de conhecimentos técnicos, científicos
e económicos, de conhecimentos para o exercício da cidadania numa sociedade democrática,
que permita aos jovens orientar a sua vida, situarem-se no mundo e serem cada vez mais
actores da sociedade.
Salienta assim, que uma ideia de partenariado entre as escolas e as empresas ganha
dimensão não apenas numa lógica económica, mas também pedagógica, cultural e cívica.
Neste sentido, o desenvolvimento de um partenariado no âmbito do Projecto Educativo de
uma escola deve integrar globalmente a criação de uma equipa dentro da escola, a
identificação das parcerias privilegiadas, a negociação de um projecto conjunto entre as
diferentes parcerias e a definição de uma metodologia de acompanhamento e de avaliação.
Poderá partir de uma iniciativa da própria escola que, no âmbito do seu Projecto Educativo,
procura encontrar parcerias estratégicas, ou pode partir da iniciativa das empresas locais, que
solicitam a colaboração das escolas, ou em simultâneo, empresas e escolas, poderão traçar
programas de acção para resolver problemas específicos locais.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 27
3.5 Desconcentração, descentralização e autonomia
nos modelos organizativos
A escola comunidade educativa é um tema directamente associado à reestruturação da
administração escolar e consequentemente, aos de autonomia, desconcentração e
descentralização do sistema educativo, que possibilitaram às escolas, uma maior capacidade
de flexibilização na escolha das respostas, de acordo com as diferenças contextuais,
permitindo uma melhoria do seu desempenho (Almeida, 2005, p.37).
Pretende-se em seguida clarificar os conceitos referidos os quais se relacionam também
com a matéria desta investigação.
3.5.1 Delimitação conceptual
Administrar é agir ao serviço de determinados fins e com vista a realizar certos resultados.
Nesta linha de pensamento, podemos considerar que administrar é realizar determinadas
acções com vista a prossecução de determinados objectivos. Porém, nem toda a acção humana
que visa atingir determinados objectivos é administração. (Caupers, 2007, p.31).
O conceito administração subentende o de organização, por se referir a um grupo humano
que se organiza em função dos fins a atingir. Administrar é assim uma acção humana, que
consiste em prosseguir determinados objectivos através do funcionamento da organização
(Caupers, 2007, p.33).
Deste modo, administração pública em sentido orgânico é “o conjunto de órgãos, serviços
e agentes do Estado e demais organizações públicas que asseguram, em nome da
colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar” (Caupers, 2007, p.37). Em sentido funcional é o conjunto de
acções e operações desenvolvidas pelos diversos organismos públicos enunciados, habilitados
em assegurar, em nome da colectividade, a satisfação das necessidades igualmente já
referidas. Este autor considera, que quando enunciada sobre o sentido material ou funcional
deveremos utilizar a expressão actividade administrativa pública.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 28
De modo idêntico, para Formosinho (2005), administração pública é o “conjunto de
organizações encarregadas de levar a cabo a actividade administrativa pública”. Esta visa
“satisfazer um conjunto de necessidades comuns fundamentais para a vida da colectividade,
geralmente nos domínios da segurança, da educação e cultura e do bem-estar” (p.21). A
descentralização é então o “ processo de submeter a tipos de administração pública menos
dependentes do estado áreas de actividade até aí submetidas a tipos mais estatizados”
(Formosinho, 2005, p.25). A desconcentração, por seu lado, representa “um processo de
transferência para serviços regionais e locais do Estado de competências até aí situadas nos
serviços centrais” (p.25). Ambos os processos, descentralização e desconcentração, podem ser
originados por razões de ordem funcional, “necessidade de criar serviços diferenciados para
atender às necessidades de actividades que exigem especialização técnica”, ou por razões de
ordem territorial, “ necessidade de criar serviços próximos das populações que servem”(p.26).
Alvarez (1995) enuncia o conceito de desconcentração territorial como a delegação de
certas funções administrativas a favor de funcionários do Ministério central em territórios ou
províncias sob sua dependência para efeitos de gestão da administração central. Enquadra a
descentralização na educação, como a capacidade do estado para transferir competências que
lhe são próprias para as regiões ou municípios, de modo a que sejam estes a administrar as
escolas sob sua dependência. Considera ainda, que o conceito de autonomia refere-se à
própria escola, sendo que uma escola tem autonomia quando é capaz de tomar decisões com
independência de critérios sobre aspectos do currículo, do pessoal ou do orçamento que
recebe da administração central ou regional. Neste sentido, um Director de uma escola deverá
ser um especialista que exerce a sua função de forma autónoma, com formação e
especialização para o cargo que desempenha, com capacidade de planeamento, criatividade e
gestão próprias e ainda com aptidão para utilizar meios técnicos, métodos e estratégias, por
forma a implementar o seu projecto de intervenção, tendo como referência o quadro
normativo e os projectos curricular e educativo da escola que o elegeu. (p.41).
A centralização é caracterizada por Formosinho (2005), por circunscrever as principais
decisões aos serviços centrais, reduzindo o papel do Director escolar a mero executante das
directivas centrais, alimentando um processo cultural de “não participação, situacionismo e
passividade” (p.20). Em contrapartida, se a tomada de decisão puder envolver a nível local e
regional grupos de cidadãos, empresas, sindicatos, associações e organizações inverterá a
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 29
tendência para o conformismo e desmobilização da comunidade local, inerente à
centralização, e fomentará o empreendedorismo e a inovação. Assim, a descentralização tem
duas grandes vantagens: - aprofundar, por um lado, o exercício da vida democrática
interessando os cidadãos pelos problemas públicos através da possibilidade de influência e
participação na gestão da administração pública, e respeitar, por outro, os direitos e liberdades
locais, construindo um sistema pluralista que evita os abusos da Administração Central e
limita o poder do estado face à sociedade civil (p.21).
Para Fernandes (2005), centralização significa que a responsabilidade e o poder de decisão
estão concentradas no Estado, devendo as restantes estruturas administrativas, incluindo
naturalmente as escolas, executar as directivas e ordens provenientes do poder central (p. 54).
Gournay (1978) refere que na centralização, todas as decisões de determinada importância são
tomadas ao nível dos serviços centrais, cabendo aos serviços locais apenas a tarefa de as
executar (p.156).
A centralização requer assim uma organização administrativa hierarquizada de órgãos e
serviços, sendo que os inferiores prestam contas aos superiores e não perante os clientes ou
utentes. As escolas ou outras repartições locais são o prolongamento local da administração
central, sem autonomia administrativa própria. (Fernandes, 2005, p.55). A desconcentração
constitui uma modalidade atenuada da centralização, mantendo a estrutura hierárquica da
administração, delegando alguns poderes para níveis inferiores da mesma linha hierárquica.
(2005, p.55). A descentralização por seu lado, não está subordinada hierarquicamente a outro
órgão constituindo uma organização administrativa independente. O controlo do estado
limita-se à verificação da legalidade dos actos praticados (Fernandes, 2005, p.58).
“A autonomia distingue-se da descentralização na medida em que envolve não apenas uma
distribuição de atribuições e competências dentro de um sistema político ou administrativo, mas
mais directamente a capacidade de acção por parte dos titulares dessa acção. Assim, a autonomia
insere-se num movimento inverso ao da descentralização ou desconcentração. Ao passo que estas
operam uma transferência ou devolução de poderes do centro para a periferia, aquela pressupõe a
existência, fora do centro político e administrativo, de capacidades para movimentar acções
políticas, desenvolver processos administrativos e aplicar competências científicas e técnicas”
(Fernandes, 2005, p.59).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 30
A descentralização cria condições para a construção da autonomia, por outro a autonomia,
dá corpo à dinâmica local com repercussões na forma como a descentralização é interpretada
e aplicada (Fernandes, 2005, p.62).
Macedo, 1991, p.131, declara que a autonomia pressupõe auto-organização. Um sistema ao
organizar-se em torno da concretização de determinados objectivos diferencia-se dos outros,
com quem se inter-relaciona, construindo a sua própria identidade. É um sistema autónomo.
Esta autora considera que a essência da autonomia na escola passa pela capacidade de
efectuar trocas com os outros sistemas que a envolvem. A autonomia da escola não se
adquire, mas vai-se construindo na inter-relação com os outros sistemas, pois só assim a
escola vai criando a sua própria identidade.
Barroso, 1995, p.3, considera que a autonomia na escola se situa em duas dimensões: a
jurídico-administrativa, que expressa a competência dos órgãos de gestão escolar para decidir
sobre matérias nas áreas administrativa, pedagógica e financeira e a sócio-organizacional, que
reflecte o sistema de relações que a escola estabelece com o meio envolvente. A autonomia de
escola pressupõe, assim, uma concepção de escola como tendo uma identidade própria onde
os diversos actores interagem entre si.
Moura, 1999, p.86, evidencia que são os diversos actores que ao interagirem, alteram e
criam nova dinâmicas no sistema modificando-o, apesar de condicionados por determinadas
condições materiais e sociais inerentes ao mesmo. Neste sentido, Lima, 1991, p.148, afirma
que mesmo num sistema educativo altamente estruturado e centralizado, impondo as suas
regras através de produção legislativa aos estabelecimentos de ensino da sua dependência, o
cumprimento das mesmas não é uniforme, fruto das dinâmicas contextualizadas criadas como
forma de resposta às necessidades encontradas.
Barroso, 1996, p.31, indo de encontro a esta perspectiva, escreve que “ a escola não será
apenas uma instância hetero-organizada para a reprodução, mas também uma instância auto-
organizada para a produção de regras e tomada de decisões”.
A autonomia da escola passa assim pela capacidade da mesma se identificar e, por isso
mesmo, de se diferenciar daquilo que a envolve (Moura, 1999, p.93). A construção de uma
identidade própria pressupõe a participação de todos os actores que interagem entre si.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 31
Segundo Barroso, a autonomia não se define pela existência de um determinado ordenamento
jurídico. A autonomia tem de partir da própria dinâmica da escola na construção da sua
identidade (1996, p.19).
É nesta procura de encontro de respostas diferenciadas e contextualizadas que o
envolvimento da comunidade educativa se insere na construção da autonomia da escola, na
pesquisa de novas respostas que respondam adequadamente aos problemas educativos actuais.
3.5.2 A construção da autonomia e da Comunidade Educativa
em Portugal
Para Lima, a compreensão das políticas e da administração em Portugal é inseparável da
análise da problemática da autonomia das escolas em articulação com um conjunto de
conceitos que lhe estão associados, como a descentralização, a territorialização das políticas
educativas, o contrato de autonomia, o projecto educativo, a comunidade educativa e outros.
Trata-se segundo o autor, de um história repleta de tensões entre centralização e
descentralização, entre concentração e desconcentração, entre os princípios de
territorialização invocados e a prática do auto-governo efectivo por parte das escolas (2006,
p.6).
Até 1974 as escolas em Portugal estavam sujeitas a um grande centralismo com controlo
rigoroso do currículo, da gestão dos professores e dos alunos e do processo ensino-
aprendizagem. O sistema escolar era utilizado como forma de propagação dos valores do
regime (Deus, Pátria e Família) e de garantia do controlo político e ideológico. As escolas não
tinham qualquer autonomia e a participação dos professores, pessoal não docente e alunos na
tomada das decisões do quotidiano escolar era inexistente. As escolas eram dirigidas por
reitores, nomeados pelo ministro da educação que, respeitando a confiança dada e espelhando
o regime agiam de forma repressiva de modo a assegurar o controlo político e ideológico.
(Ventura, A e outros, 2006, p.1).
Após a revolução de 1974, a maior parte dos Reitores foi repudiada, surgindo diversas
tentativas para conquistar a autonomia e poder de decisão ao nível das escolas. (Lima, 1992,
p.330).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 32
Entre 1974-1976 as escolas passaram a ser geridas por comissões de gestão, constituídas
por professores, estudantes e funcionários eleitos em assembleias-gerais. Este período foi
designado por auto-gestão. De acordo com Lima nesta fase observou-se
“… o afastamento de reitores e directores, que ocorreu em diversas escolas, e a sua substituição
por órgãos colegiais com distintas designações, composições e processos de eleição variados, a
abertura à participação de professores, alunos e funcionários, o recurso às assembleias-gerais e,
especialmente, dos plenários dos professores (estes, em muitos casos, os verdadeiros órgãos de
direcção escolar), a tomada de decisões em múltiplas áreas, incidindo sobre manuais e textos de
apoio, conteúdos curriculares, formas de avaliação, calendário escolar, regras de comportamento,
entre outros elementos que têm sido inventariados pela investigação acima referida, constituem
confirmação empírica de uma autonomia praticada, embora não decretada, com efectiva expressão
no plano de acção organizacional” Lima, 2006,p.24.
A construção desta autonomia à revelia da iniciativa e do controlo do aparelho político e
administrativo conduziu a que apenas um mês após o 25 de Abril de 1974, o governo
procedesse a uma legalização retrospectiva, através do Decreto-Lei n.º 221/74 de 27 de Maio,
dando cobertura legal aos órgãos de gestão eleitos, aceitando a colegialidade das comissões de
gestão e determinando a escolha de um dos docentes para presidente, de modo a exercer as
funções de representação e controlo da execução das deliberações colectivas. Lima caracteriza
esta autonomia como processual ou instrumental, mais centrada no método de escolha dos
detentores dos cargos do que no teor e na amplitude das suas novas atribuições e
competências (Lima, 2006, p.119).
Ainda em finais de 1974, o governo sentirá a necessidade de voltar a legislar no sentido de
normalizar um modelo de gestão uniforme, baseado na criação de três órgãos (conselho
directivo, pedagógico e administrativo) e na consagração normativa do carácter electivo e
colegial do conselho directivo, proibindo a realização de assembleias e plenários de carácter
deliberativo sem autorização prévia do órgão de gestão e na sujeição de todos os órgãos às
políticas e às regras definidas centralmente (Decreto-Lei n.º 735-A/74, de 21 de Dezembro).
A inibição da autonomia viria a ainda a fortalecer-se com a tomada de posse do I Governo
Constitucional e da publicação do Decreto- Lei n.º 769-A/76, de 23 de Outubro. Este decreto
para além da manutenção dos órgãos já previstos no Decreto-Lei n.º 735-A/74 procurou
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 33
normalizar a “gestão democrática” regulando as actividades e funções da escola e definindo as
estruturas de decisão eleitas pelos professores. De acordo com Lima, o decreto lança as bases
da distinção entre política e administração. Cedeu-se aos professores o exclusivo das tarefas
de gestão corrente mas, por outro lado, retirou-se-lhes os poderes de decisão sobre políticas
escolares, formas de organização diferenciadas, tendo-se ainda isolado as escolas das
respectivas comunidades e da participação substantiva de outros actores sociais (sobretudo as
famílias dos alunos e as autoridades locais Lima, 2006, p.13). Simultaneamente consagrava-se
um sistema centralizado de administração e um governo heterónomo das escolas (Lima, 2006,
p.12). Até há bem pouco tempo a gestão das escolas portuguesas ainda era muito influenciada
por esta lei. “Construiu-se um documento que interligou elementos simbólicos de cariz
democrático, representados por rituais eleitorais desprovidos de programas e a tradição
centrista que sempre conferiu a cada escola o carácter de extensão do centro ou de serviço
local, periférico, subordinado e heterogovernado”. (Formosinho, 1989, p.55).
A participação da comunidade educativa na gestão escolar viria a declarar-se depois, como
já foi referido, com a Lei n.º 7/77, de 1 de Fevereiro, que definiu a participação dos pais e
encarregados de educação no sistema nacional de ensino e com a publicação do Despacho
Normativo n.º122/79, de 22 de Maio, que normaliza a intervenção dos pais e encarregados de
educação nas escolas, em reuniões trimestrais com o Conselho Executivo, em actividades
culturais e desportivas, em reuniões no conselho pedagógico (sem direito a voto) e na
possibilidade de parecer sobre o regulamento interno.
Segundo Formosinho, a noção de uma escola autónoma e a participação local, iriam ser
discutidos anos mais tarde, em 1987, por uma comissão criada pelo governo, Comissão de
Reforma do Sistema Educativo (C.R.S.E.), para planear a implementação da reforma
educativa, respeitando a vontade expressa na Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE - Lei
n.º 46/86, de 14 de Outubro), que consagra como princípios gerais da administração a
distinção entre direcção e gestão (artigo 45.º), a participação de todos os interessados na
administração da educação escolar, professores, pais, alunos, pessoal não docente, autarquias,
representantes dos interesses socioeconómicos, culturais e científicos (artigo 43.º, n.º1 e nº.2 e
artigo 45.º, n.º2) e a interacção institucionalizada entre a escola e a comunidade local em que
ela se insere (artigo 43.º, n.º2 e artigo 45.º, n.º1), (2007, p.72).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 34
Consequentemente, o debate incidirá essencialmente na distinção entre administração e
gestão, na necessidade de um órgão de administração com a representação externa dos pais e
da comunidade e na prevalência de professores no órgão de administração.
Segundo este autor, até 1987, a escola portuguesa foi vista pelo Estado como uma unidade
administrativa da Administração Educativa Central. Apesar de gerida por professores eleitos,
não possuía autonomia, sendo governada por normas e directrizes da Administração Central
(Formosinho, 2007, p.72).
Apesar de em 1986 a Lei de Bases do Sistema Educativo, indicar no artigo 3º,b, a intenção
de “descentralizar, desconcentrar e diversificar… de modo a proporcionar uma correcta
adaptação às realidades, um elevado sentido comunitário e níveis de decisão eficientes”
continua a definir dois níveis de administração, um central, com funções de “concepção,
planeamento e definição normativa” e de “coordenação global e avaliação das políticas
educativas”, e outro, a administração regional, com funções de integração, coordenação e
acompanhamento da actividade educativa (artigo 45.º).
Em nenhum momento a LBSE estabelece correctamente a participação dos pais dos
alunos, ou das autoridades locais, nos órgãos de direcção das escolas (Lima, 2007, p. 15). A
anunciada descentralização acabará por não ter consequências, seja relativamente às direcções
regionais (desconcentradas), seja face às atribuições e competências dos órgãos de direcção de
cada estabelecimento, os quais permanecem subordinados ao centro, embora através de
departamentos pericentrais regionalmente espalhados, ainda com maior capacidade de exercer
o controlo central sobre as escolas (Lima, 2007,p.16)
A partir do final da década de 80, é notória a intenção da administração educacional
abandonar a prática de tomada de decisões a nível central para aplicação uniforme em todo o
território nacional, para estimular as escolas na procura soluções diferenciadas de acordo com
os seus problemas e contextos, reforçando a autonomia e a integração da comunidade
educativa (Formosinho, 2000, p.47). Neste sentido em 1989, o governo estabeleceu os
princípios de uma escola autónoma no Decreto- Lei n.º 43/89, de 3 de Fevereiro, o qual
permitiu uma consciencialização da necessidade de autonomia e fez emergir alguns esforços
de exercício da mesma (Formosinho, 2007, p.73).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 35
A partir deste Decreto, cada escola dos 2º e 3ºs ciclos do ensino básico e secundário, pôde,
de acordo com as suas especificidades, aprofundar as margens de autonomia ao seu dispor.
Enquanto que este decreto não abrangia o 1º ciclo e a pré-escolar, o Decreto-Lei n.º 171/91,
de 10 de Maio, alargou o novo modelo de administração e gestão escolar a todas as escolas
dos vários níveis de educação e ensino. Criou uma estrutura participativa destinada à
integração dos pais e da comunidade, o conselho de escola, responsável pela selecção e
nomeação do Director da escola. Porém este modelo, fortemente criticado pelos sindicatos
dos professores, não passou da fase experimental em 50 escolas.
De acordo com Formosinho, 2000,p.49, a avaliação da implementação do decreto
anteriormente referido, Decreto-Lei n.º 171/91 de 10 de Maio, realizada pelo Conselho de
Acompanhamento e Avaliação (CAA), permitiu identificar um conjunto de recomendações e
conclusões com vista á implementação de uma nova política de administração dos
estabelecimentos de ensino, a qual pressupunha uma ampla mobilização de todos os actores
sociais interessados.
O Ministério da Educação com a intenção de elaborar um programa de reforço da
autonomia das escolas solicitou um estudo prévio a João Barroso. Este definiu os princípios a
que um contexto de territorialização das políticas educativas deve obedecer, devendo o
processo que outorga autonomia às escolas partir daquela que cada uma já exerce e dispõe e
desenvolver-se de uma forma gradual, diversificada e sustentada e assumir um modelo de tipo
contratual (Formosinho, 2007, p.519).
Com base nestes documentos o Ministério da Educação elaborou um diploma que,
cumprindo as exigências da LBSE, consagrou um modelo que procura garantir a
democraticidade dos órgãos de gestão por um lado e o equilíbrio na representatividade entre
os sectores da comunidade educativa, por outro. Aprovou assim, em 1998, o novo regime de
administração e gestão escolar (Decreto- Lei n.º115-A/98) que protagonizou um novo modelo
de autonomia, criando um órgão administrativo que integra na sua composição representantes
dos pais e da comunidade, a assembleia de escola, mas sem poderes para seleccionar o órgão
de gestão.
De acordo com Formosinho (2007, p.75), este novo regime procurou reconciliar as
diferentes posições sobre participação e autonomia das escolas, em debate desde 1988. Uma
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 36
das posições, defendida pelas associações de pais, sublinha a necessidade de ultrapassar o
modelo de administração das escolas públicas apenas por professores e, consequentemente,
enfatiza a necessidade de se criarem órgãos de administração adequados, compostos por
representantes de pais e da comunidade, com o poder de seleccionar e nomear o Director da
escola pública. Outra posição, originária no pós 25 de Abril, e defendida pelos sindicatos dos
professores, acentua a necessidade de as escolas públicas serem administradas pelos
respectivos professores, que entre eles elegem o Director da escola.
O Decreto de 1991, ao aproximar-se mais da primeira posição, contou com forte oposição
por parte dos sindicatos dos professores. O Decreto de 1998, procurou com a introdução de
um órgão de administração, a Assembleia de Escola, constituída em partes iguais por
representantes do pessoal docente e por outros representantes (pais e encarregados de
educação, alunos, pessoal não docente e autoridades locais) e com o órgão de gestão, o
conselho directivo, eleito pelos professores, produzir um normativo que possa ser aceite tanto
pelos sindicatos dos professores, como pelas associações de pais.
Para além das alterações que implicou na estrutura das escolas portuguesas, este novo
ordenamento jurídico, indica o processo faseado de desenvolvimento da autonomia das
escolas, através dos contratos de autonomia (R. Moura, 1999, p.85). Segundo este decreto-lei,
a “autonomia da escola desenvolve-se e aprofunda-se com base na iniciativa desta e segundo
um processo faseado em que lhe serão conferidos níveis de competência e de responsabilidade
acrescidos, de acordo com a capacidade demonstrada para assegurar o respectivo exercício”
(artigo 47, n.º1).
A avaliação do processo de implementação do Decreto-Lei 115-A/98 evidenciou as
dificuldades de democratização do governo das escolas e de reforço de autonomia, apontando
para um excesso de intervenção da administração regional, com grande controlo nos textos
dos regulamentos internos, modificados em 90% das escolas e com a quase inexistência de
assinaturas de contratos de autonomia. Concluiu-se em 2001, que as escolas portuguesas se
encontram no grau zero de autonomia contratualizada, congruente com uma política da
educação de tipo centralizado-desconcentrado. (Lima, 2007:33).
Em 2002, o Programa do XV Governo Constitucional, acentuou o discurso político na
defesa da criação de condições para a modernização e profissionalização da gestão dos
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 37
estabelecimentos de ensino, simplificando processos, clarificando responsabilidades e
prestigiando a figura do Director da escola. O programa do XVI Governo Constitucional
voltou a insistir na profissionalização da Gestão e na criação da figura do Director escolar e
na simplificação da administração desconcentrada (Lima, 2006,p. 4). De acordo com este
autor, em ambos os programas governativos, alguns dos temas centrais focados nos governos
anteriores foram abandonados, tais como a territorialização das políticas educativas, a
descentralização da educação, a autonomia contratualizada e outros (Lima, 2006, p.35). O
discurso passou a incidir essencialmente na modernização do sistema e na racionalização dos
recursos.
Esta orientação encontra-se patente na nova orgânica do ministério da educação (Decreto-
Lei n.º208/2002, de 17 de Outubro), a qual apresenta uma estrutura mais concentrada em
termos de departamentos centrais, extinguindo os institutos públicos dotados de autonomia e
criando novos órgãos centrais. As direcções regionais passam a ser apoiadas por
coordenadores educativos, sustentados por sua vez por pequenos secretariados, criando-se
assim um novo escalão de administração desconcentrada.
Lima, 2006, p.36, considera esta organização de tipo hierárquico e extensionista,
reconceptualizando a expressão “territorialização das políticas educativas” e associando-a não
a uma descentralização de poderes, mas antes a uma eficaz disseminação geográfica e a uma
fiel realização das directivas centralmente produzidas para todos os territórios escolares.
A administração escolar é então considerada ineficiente e ineficaz, por carência de
organização. O problema central das escolas é considerado como um problema de gestão.
Neste quadro, a gestão democrática das escolas representa, um dos principais obstáculos à
ambicionada modernização, anunciando-se a criação de “um novo regime de autonomia,
gestão e financiamento das escolas, com órgãos próprios singulares, cujos titulares serão
escolhidos mediante um processo público” que releve o mérito curricular e do projecto
educativo apresentado, e detenham formação adequada ao desempenho do cargo (p.36).
O projecto educativo constituirá uma espécie de projecto de gestão que cada candidato
elaborará e apresentará a concurso e que cada escola escolherá para ser executado (Lima,
2006, p.37). Este órgão singular, o Director, poderá mais facilmente ser responsabilizado
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 38
perante o poder central e sobretudo deverá ser mais eficaz do ponto de vista técnico-
instrumental.
J. Barroso é solicitado a escrever um parecer sobre o projecto do diploma que normalizará
este conjunto de intenções. Considera à partida que a concessão de uma maior autonomia às
escolas deve permitir uma maior flexibilidade e uma maior adequação da oferta educativa às
necessidades específicas dos alunos e das suas comunidades de pertença:
“…dez anos após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 115-A/1998 é possível afirmar que ainda
existe um grande défice de concretização das medidas necessárias ao reforço da autonomia, à
descentralização municipal e à reforma da administração central e desconcentrada do Ministério da
Educação. Além do mais têm faltado verdadeiros incentivos ao auto-desenvolvimento da
autonomia nas escolas, sendo crescentes os normativos, e as práticas que vão no sentido de
reforçar o controlo exacerbado da administração sobre os mais diversos pormenores da
organização e da vida escolar” (Barroso, 2007, p.4).
Segundo o mesmo autor a formalização e institucionalização dos “contratos de
autonomia”, constituiu uma das propostas centrais do dispositivo do reforço da autonomia
adoptada no Decreto-Lei n.º 115-A/98, só começando a ser posta em prática muito
recentemente e de modo muito deficiente. Ora na actual proposta de diploma, segundo o
autor, os “contratos de autonomia” além de não serem referidos na lista dos instrumentos de
autonomia, são considerados “uma mera possibilidade” e são inexplicavelmente relegados
para a parte final do mesmo, onde apenas lhes são dedicados quatro artigos de carácter
genérico, remetendo para portaria posterior uma maior precisão sobre os procedimentos
relativos à celebração, acompanhamento, avaliação e fiscalização dos referidos contratos.
Assim Barroso considera que a “intenção de reforçar a autonomia das escolas é altamente
minimizada face à necessidade de regulamentar a sua gestão”. (Barroso, 2007,p.5). As
alterações adoptadas relevam uma preocupação excessiva com a regulamentação da gestão e a
pouca importância atribuída à autonomia. Na opinião do autor:
“ É impossível imaginar o funcionamento democrático da organização escolar e a sua adaptação à
especificidade dos seus alunos e das suas comunidades de pertença, sem reconhecer às escolas,
isto é aos seus actores e aos seus órgãos de governo, uma efectiva capacidade de definirem
normas, regras e tomarem decisões próprias, em diferentes domínios políticos, administrativos,
financeiros e pedagógicos”. (Barroso, 2007, p.5).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 39
Quanto à substituição de um órgão colegial por um unipessoal na direcção escolar acresce
que a existência formal de um “órgão colegial” nunca impediu a emergência de lideranças
individuais e permitiu, em alguns casos, reforçar a emergência de lideranças colectivas.
Assim, a possibilidade formulada no Decreto-Lei115-A/98, de cada escola poder optar por um
dos modelos (unipessoal ou colegial) parece, de acordo com o autor, ser a decisão mais
correcta. O manter esta possibilidade, permitiria desfazer o equívoco quanto a uma eventual
intenção de reforço do centralismo e autoritarismo da gestão. (Barroso, 2007,p.6).
Considera ainda que o Decreto-Lei n.º 115-A em nada impede a afirmação de “boas
lideranças”, a prestação de contas e o cumprimento dos compromissos assumidos. Daí que a
insistência na relação entre o órgão unipessoal e a liderança ou a prestação de contas, surge
mais como uma ameaça quanto ao tipo de pressão que se pode vir a exercer sobre o
“Director”. (Barroso, 2007,p.7).
Por sua vez o Conselho Nacional de Educação (CNE), considera de louvar qualquer
esforço no sentido de reforçar a autonomia das escolas, aprofundar a participação das famílias
e das comunidades locais e de melhorar o modelo de gestão das escolas, intenções expressas
no preâmbulo do actual regime da autonomia e gestão escolar.
No entanto, considera precoce a alteração do Decreto-Lei 115 – A/98, sem terem existido
processos de avaliação suficientemente diversificados e sólidos. O reforço da autonomia
requer, mais do que uma sucessão de normativos, uma capacitação institucional dos órgãos
locais e incentivos claros, considerando que o reordenamento do edifício administrativo
precede e molda a questão dos modelos de direcção e gestão das organizações escolares
(Azevedo, J., Pereira, L., Arantes, A., CNE, 2008, p.4)
Realça ainda positivamente a representação das famílias e das comunidades locais nos
órgãos de direcção estratégica das escolas, sendo de realçar a necessidade de adequação da
legislação laboral e o fomento de iniciativas sustentadas de formação - acção para se criarem
condições efectivas de participação por parte dos vários interesses em presença. (Azevedo, J.,
Pereira, L., Arantes, A., CNE, 2008,p.10).
Tal como Barroso considera que a distribuição do poder no conselho geral deve ser
realizada em função das características dos tecidos locais sociais, respeitando o equilíbrio das
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 40
representações e tirando vantagem das condições específicas de cada situação. O CNE
considera também, que o órgão de gestão deverá ser ou unipessoal ou, em alternativa, e
mediante decisão do conselho geral , em sede de negociação do “contrato de autonomia”,
recorrer a qualquer uma das soluções, unipessoal ou colegial.
Por fim, considera, que sendo o Conselho geral um órgão de direcção estratégica, será da
maior utilidade e pertinência que se invista, no futuro, na qualidade do seu desempenho, no
sentido de formar e capacitar os membros dos órgãos da direcção, de gestão escolar e de
gestão pedagógica intermédia (Azevedo, J., Pereira, L., Arantes, A., CNE, 2008,p.19).
Finalmente, em Abril de 2008, foi promulgado o diploma que normaliza o actual regime de
autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e
dos ensinos básico e secundário, o qual tem decorrido num clima de forte contestação e
descontentamento da classe docente.
A nova legislação realça a posição do Director como interlocutor das autoridades
governamentais devendo executar as rotinas burocráticas resultantes da hierarquia
educacional e ainda prestar contas numa perspectiva gerencialista. Assim, segundo Natérci0
(2009), o papel do Director é assim especialmente delicado perante a necessidade de, por um
lado, manter a lealdade ao grupo profissional ao qual pertence, e por outro, responder às
exigências que as novas políticas exigem do responsável pela gestão escolar (p.22).
Simultaneamente, o quadro normativo procura reforçar a participação das famílias e
comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino. Este objectivo é
concretizado, através da instituição de um órgão de direcção estratégica em que têm
representação o pessoal docente e não docente, os pais e encarregados de educação (e também
os alunos, no caso dos adultos e do ensino secundário), as autarquias e a comunidade local,
nomeadamente representantes de instituições, organizações e actividades económicas, sociais,
culturais e científicas. A este órgão colegial de direcção — designado conselho geral— cabe a
aprovação das regras fundamentais de funcionamento da escola (regulamento interno), as
decisões estratégicas e de planeamento (projecto educativo, plano de actividades) e o
acompanhamento da sua concretização (relatório anual de actividades). Além disso, confia-se
a este órgão a capacidade de eleger e destituir o Director.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 41
Para Natércio, 2009, o actual quadro normativo não apresenta uma mudança radical no
modo como as escolas públicas serão governadas pelos seus Directores. Constitui sim, uma
possibilidade para o desenvolvimento em Portugal da escola gerencialista, reforçando a
responsabilização do Director (p.22).
Lima, 2009, salienta que este diploma pretende “o reforço da participação das famílias e
comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino” e ainda a “constituição
de lideranças fortes”, fortalecendo no primeiro caso a participação dos respectivos sectores no
conselho geral, considerado o órgão colegial de direcção estratégica e no segundo, impondo,
pela primeira vez, desde o 25 de Abril de 1974, a generalização da figura do Director, órgão
unipessoal, que também, pela primeira vez, passa a ter o poder de nomear todos os
responsáveis pelos “departamentos curriculares, principais estruturas de coordenação e
supervisão pedagógica” da escola (p.192).
As escolas tendem assim a ser governadas por gestores intermédios subordinados, quer aos
conselhos gerais, quer especialmente aos Directores seleccionados por aqueles conselhos,
com projectos por eles aprovados e a eles devendo prestar contas.
Neste contexto, parte-se do pressuposto que a gestão profissional é o paradigma a seguir,
cabendo às lideranças individuais apresentar o seu projecto de intervenção e executá-lo e
prestar contas aos conselhos gerais, escolher as suas equipas, não apenas de direcção, mas
também de gestão intermédia, através da livre designação. Por esta via se subtrai a
professores, estudantes e funcionários a possibilidade de participação nos processos de
decisão, a não ser de forma muito indirecta e distante, através de alguns representantes no
Conselho geral (p.140).
Daqui resulta, segundo Lima, uma centralização e uma concentração de poderes, ao
contrário da anunciada descentralização, tal como uma situação de generalizada heteronomia
para a maior parte dos actores organizacionais, também ao invés da prometida autonomia
(2009,p.142).
Constata-se assim neste normativo, alguma contradição ao pretender, por um lado, o
reforço da autonomia e da participação democrática nas escolas, e por outro, ao impor a
direcção através de um órgão unipessoal, responsável primeiro perante a tutela, devendo
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 42
representar “o rosto” da escola, dela prestar contas pelos resultados alcançados e liderar
doravante os professores, estudantes e funcionários administrados.
O quadro n.º4 procura sistematizar a legislação referenciada sobre a administração pública
da educação:
Quadro .2 Resumo da Legislação sobre a Administração pública da Educação Referenciada.
Administração Pública da Educação
Decreto-Lei n.º 221/74, de 27 de Maio Legaliza as comissões de gestão eleitas após o 25 de Abril
Decreto-Lei n.º 735-A/74 de 21 de Dezembro Regulamenta os órgãos de gestão dos estabelecimentos oficiais dos ensinos preparatórios e secundário
Decreto-Lei n.º769-A/76, de 23 de Outubro Regulariza a gestão democrática dos estabelecimentos de ensino
Lei n.º 7/77, de 1 de Fevereiro Define a participação das Associações de Pais e Encarregados de Educação no sistema nacional de ensino
Despacho Normativo n.º 122/79, de 22 de Maio Estabelece as normas sobre o funcionamento e actuação das associações de pais e encarregados de educação dos alunos dos estabelecimentos de ensino preparatório e secundário
Lei n.º 46/86 de 14 de Outubro, alterada pela Lei n.º 115/97, de 19 de Setembro
Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE)
Dec. Lei n.º 43/89 de 3 de Fevereiro Estabelece o regime jurídico da autonomia das escolas do 2º e 3º ciclos do ensino básico e ensino secundário
Dec. Lei n.º 171/91 de 10 de Maio Regime Jurídico de Direcção, administração e gestão da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário
Decreto-Lei n.º 2008/02 de 17 de Outubro Lei Orgânica do Ministério da Educação
Dec. Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, alterado pela lei n.º 24/99 de 22 de Abril
Dec. Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, alterado pela lei n.º 24/99 de 22 de Abril
Dec. Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril Regime da autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário
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3.5.3 Panorâmica Europeia
No contexto educativo “descentralização e autonomia passaram a ser termos recorrentes na
administração da educação, usados tanto pelos legisladores e administradores como pelos
professores”. Em todos os casos, está subjacente uma rejeição dos sistemas educativos
fortemente centralizados e burocratizados e a busca de sistemas mais flexíveis, diferenciados
e participativos, quer por razões políticas e pedagógicas, quer por razões pragmáticas e
técnicas” (Fernandes, 2005, p.53).
A par desta intenção de reforço de uma política de autonomia situa-se, uma maior abertura
das escolas à participação da comunidade local.
Neste âmbito, de acordo com o relatório Eurydice, destacam-se na Europa dois países, a
Bélgica e os Países Baixos, pela tradição desenvolvida em matéria de autonomia das escolas,
para as quais foram transferidas um grande número de responsabilidades estimulando o
desenvolvimento das mesmas, sobretudo enquanto reflexo da liberdade de ensino (2007, p.9).
Na restante Europa, à excepção das do Reino Unido, as escolas até há bem pouco tempo, não
gozaram de liberdade para definir objectivos de ensino, gerir recursos financeiros e humanos,
e redimensionar o currículo.
Só a partir da década de 80, e duma forma muito restrita, se deu início à transferência de
responsabilidades para as mesmas, em Espanha, França e Itália, sendo que em Inglaterra e no
País de Gales, apesar das escolas usufruírem de uma maior liberdade na gestão dos recursos
humanos e financeiros, perderam independência nas decisões relativas ao currículo escolar e á
definição das normas de avaliação dos alunos, cujo controlo passou para as Autoridades
Educativas Locais (Local Educational Authority – L.E.A.). (Eurydice, 2007, p.10).
É ainda nesta década, que as reformas em matéria de autonomia das escolas se relacionam
com o reforço da participação democrática, realçando a necessidade das escolas se abrirem às
respectivas comunidades locais (p.9). Em Espanha, a Lei Orgânica do Direito à Educação
(LODE), realça a necessidade de estarem presentes no centro do processo de decisão da
escola, todas as partes da comunidade educativa. De igual modo, em França, o regime jurídico
de 1985, estabeleceu as normas de abertura da escola à comunidade educativa local. Também
em Portugal realizou-se um estudo exaustivo sobre autonomia, através da Comissão de
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 44
Reforma do Sistema Educativo (CRSE), em que se procurou definir o modo de intervenção da
comunidade educativa na organização escolar e ainda a distinção entre direcção e gestão,
estando prevista a representação da local no órgão de direcção.
A concessão de uma maior abertura aos participantes locais continuou em aberto durante
os anos 90, acrescendo-se a esta preocupação, a da gestão eficiente dos fundos públicos,
ficando as questões da autonomia a incidir por um lado, na necessidade de descentralização de
responsabilidades para um nível mais próximo do campo de acção, apelando à intervenção da
comunidade educativa e por outro, numa nova gestão pública, que garanta uma melhor
utilização dos recursos públicos (p.10).
Assim, na República Checa, Polónia, Eslováquia, Estados Bálticos e Norte da Europa, para
além da concessão de novas liberdades aos participantes locais, associou-se a preocupação da
gestão eficiente dos fundos públicos, pelo que as reformas relativas à autonomia passaram a
estar fortemente ligadas aos princípios da prestação de contas e avaliação dos resultados,
garantindo que as decisões tomadas asseguram a melhor utilização dos recursos públicos
(Eurydice, p.9).
Outros países, tais como a Alemanha, Lituânia, Luxemburgo e Roménia, só a partir da
década actual, começaram a ponderar o reforço da autonomia escolar. Do mesmo modo, a
Bulgária, a partir de 2008, incrementou a descentralização a favor dos municípios, dando às
escolas uma maior liberdade na gestão do respectivo orçamento. De acordo com o relatório da
Eurydice, no novo milénio, os países que já tinham implementado uma política de autonomia,
reforçaram-na, procurando ultrapassar as resistências encontradas pelas primeiras reformas
educativas desenvolvidas (Espanha, Letónia, Portugal, Eslovénia, França entre outros) (2007,
p.11).
Actualmente, a autonomia das escolas é tida como uma ferramenta essencial, a utilizar na
melhoria da qualidade do ensino quer se trate de um país que esteja num processo de reforço
da mesma, como a Republica Checa ou Portugal, quer se trate daqueles que agora iniciam o
processo, como a Roménia, sendo atribuído um maior peso, aos factores que intervêm na
melhoria dos resultados escolares (p.11).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 45
De acordo com Fernandes, a evolução da centralização e descentralização dos sistemas
educativos europeus é consequência de percursos distintos, ocorridos em diferentes contextos,
que por sua vez originaram soluções diferenciadas. Pode-se assim distinguir países, que
inicialmente mantinham uma cultura descentralizada, com forte incidência local e que
actualmente manifestam alguma necessidade de centralização (Inglaterra, Dinamarca), países
com descentralização regional (Alemanha) e países de centralização a nível Nacional com
tendência para a descentralização (Espanha, França e Portugal), (Fernandes, 2005 e Alvarez,
1995).
Nos países do norte e centro da Europa desenvolveu-se uma tradição descentralizadora,
desde o início do processo de expansão da instrução pública (Fernandes, 2005, p.77). A
descentralização local verificou-se inicialmente na Inglaterra e nos Países Escandinavos, onde
a escola surgiu a partir de iniciativas locais de âmbito municipal ou de instituições locais, por
exemplo paróquias. A autonomia local era bastante alargada incluindo os currículos escolares,
o financiamento e gestão administrativa e organizativa, a nomeação de professores e
Directores e outros.
Em Inglaterra, as escolas dependiam administrativamente das autoridades educativas
locais, L.E.A., e possuíam plena autonomia e capacidade para organizar e desenvolver o seu
próprio currículo de acordo com as características dos seus alunos e do meio em que estavam
inseridas (Alvarez, 1995, p.44). O estado intervinha apenas subsidiariamente e em raríssimas
ocasiões. O Reino Unido foi durante muito tempo o único país a não possuir uma legislação
curricular a nível Nacional. A partir da Reforma de 1988, Reforma Thatcher, foram reduzidas
as competências dos L.E.A. e simultaneamente, cedeu-se um nível mais elevado de autonomia
aos conselhos escolares constituídos por pais e representantes dos interesses locais. A
tendência centralizadora revelou-se por um lado, na elaboração de um currículo nacional
obrigatório, a ocupar entre 75 a 85% do horário dos alunos, sendo a parte restante elaborada
por cada escola, e por outro, pela nova possibilidade de financiamento (self-governmemt) à
qual as escolas podem recorrer, ficando financeiramente dependentes do governo e não dos
LEA, como até aí se verificava. (Alvarez, 1995, p.45, Fernandes, 2005, p.78).
Na Dinamarca, o município mantém um grande poder relativamente à educação,
financiando os 9 anos de escolaridade básica (Folkskole), sendo responsável pela avaliação e
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 46
supervisão da escola, nomeação do Director, construção dos edifícios, equipamentos,
transportes escolares, contratação e pagamento de professores e funcionários (desde 1993),
aprovação do calendário escolar e dos programas específicos elaborados pelas escolas de
acordo com as directrizes do Ministério da Educação. Simultaneamente as escolas, através
dos seus conselhos escolares, possuem bastante autonomia, cabendo-lhes a definição das
matérias obrigatórias e facultativas, as horas de aulas por semana e por curso, as actividades
extra-escolares, o calendário e horário dos professores, os materiais escolares e os livros de
texto. Os pais representam a maioria nos conselhos escolares (Fernandes, 2005, p79).
Assim apesar da diminuição do poder das autoridades locais na Inglaterra, a comunidade
educativa, através dos concelhos escolares tornou-se mais participativa tanto neste País como
na Dinamarca.
A descentralização regional verifica-se em Países de tradição federal como é o caso da
Alemanha, Áustria e Suíça. A constituição federal destes Países faz com que a Educação seja
administrada respeitando essa estrutura: os Leander na Alemanha, as Regiões na Áustria e os
Cantões na Suíça. Na Alemanha, cada Land tem um Ministério dos Assuntos Culturais, que
rege e define toda a estrutura educativa. O Governo Federal, além de dar contributos
financeiros, estabelece apenas algumas regulações referentes a salários para funcionários,
bolsas para alunos, formação profissional e promoção de investigação científica e académica.
Esta descentralização regional retira autonomia quer às escolas quer aos municípios,
reduzindo também a participação da comunidade educativa.
Revelando uma forte tradição de centralização do sistema educativo temos a França, a
Bélgica, a Itália e Portugal. Para todos o modelo de referência foi a França no período
moderno, embora em todos já houvesse uma tendência centralista, devido ao controlo que a
Igreja e as ordens religiosas, nomeadamente os Jesuítas, detinham sobre o ensino. Quando o
estado assumiu a administração da educação, todas as decisões que nos países
descentralizados eram assumidas a nível local ou regional, nos países do sul da Europa foram
centralizadas no governo, o que levou à criação de um ministério governamental responsável
pela educação (Fernandes, 2005, p.80).
Nestes países, tradicionalmente, todas as decisões sobre o orçamento, recrutamento e
gestão do pessoal e do currículo são tomadas a partir do exterior da escola, pelo Estado central
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 47
(França, Portugal) e pela Autonomia (Espanha). O monopólio das decisões a nível central
inibe a participação, restringindo a direcção escolar a uma função meramente administrativa e
esvaziando a possibilidade de intervenção da comunidade educativa. Os pais mantêm com a
escola uma relação impessoal, como clientes resignados perante o poder do estado (Alvarez,
1995, p.43). Porém em todos estes países estão a decorrer reformas diferenciadas do sistema
educativo claramente orientadas para formas mais descentralizadas (Fernandes, p. 86,
Alvarez, p.44).
Espanha inicia a descentralização com a Constituição de 1978, criando as comunidades
autónomas com transferência de competências educativas a partir de 1981, consolidadas com
a Ley de Ordenacion General del Sistema Educativo de 1990, a qual estabelece uma quase
total descentralização administrativa, cabendo apenas ao estado a fixação do currículo
nacional e a ordenação geral do sistema educativo.
A França adoptou em 1985, um regulamento que definiu uma forma restrita de autonomia,
transferindo responsabilidades a nível de construções, equipamentos e acção social escolar
para os municípios, atribuindo-lhes ainda competências na planificação da Educação e na
formação educativa dos alunos (Fernandes, 2005, p.84) o que levou Derouet a afirmar que “ o
sistema educativo francês só está totalmente descentralizado num ponto: o do património
imobiliário” (1999, p.39).
Em Itália, a descentralização é também muito moderada, mantendo-se o sistema
essencialmente centralizado, intervindo o regiões apenas na planificação de construções, na
acção social escolar e na formação profissional de carácter extra-escolar (Fernandes, 2005,
p.83). Mesmo nas construções, o governo reserva para si o estabelecimento das normas
arquitectónicas gerais (Puellez, 1993, p.24). Situa-se portanto, a um nível de descentralização
muito inferior ao de Espanha onde os municípios têm começado a intervir sobretudo nas áreas
mais descuradas pela Administração central, como é a da educação especial, artística e de
adultos (Fernandes, 2005, p.87). De acordo com este autor, existe na França e em Itália uma
forte resistência por parte dos professores à transferência de competências educativas para as
colectividades locais (p.87).
Constata-se, assim, que a Espanha é dos países do sul da Europa, aquele onde apesar da
descentralização não ter atingido o nível local, mais dinâmicas regionais se têm desenvolvido
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 48
afim de colmatar insuficiências regulamentares centrais, embora sem grande intervenção da
comunidade envolvente na vida escolar.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 49
4 Metodologia de investigação
4.1 Orientação geral
De acordo com Falcão (2000), o aspecto mais importante da escolha de uma metodologia,
considerando que a mesma constitui um processo crítico de obter respostas adequadas às
questões da investigação, é que a mesma seja, entre outros aspectos, adequada ao objecto de
investigação, à melhor forma de o estudar e ao campo de estudo a que o mesmo se refere.
(p.87).
Nóvoa, na mesma ordem de ideias, refere que a metodologia deve reger-se por critérios de
coerência e pertinência em relação ao objecto de estudo e “não por uma qualquer decisão
apriorística sobre a validade das teorias ou das práticas de investigação” (1991, p.130).
Segundo Boudon, é a natureza do problema a investigar que determina a escolha do
método e a selecção dos procedimentos mais adequados para o estudo (cit. Falcão, 2000,
p.87). Assim, a escolha da metodologia mais adequada, remete-nos inevitavelmente, para a
abordagem dos dois principais paradigmas de investigação, o qualitativo e/ou quantitativo, os
quais não se excluem e se complementam. (Vilelas, J.2009, p.99).
O paradigma definido como quantitativo é aquele que pressupõe a existência de leis gerais
que regem os fenómenos, relacionando-se com uma abordagem experimental, procurando
encontrar relações de causa-efeito.
O qualitativo relaciona-se com uma abordagem interpretativa e não-experimental,
assumindo que a realidade é subjectiva e socialmente construída, utilizando os dados
recolhidos para interpretar e resolver as questões de pesquisa.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 50
A abordagem quantitativa tem como objectivo a apresentação e manipulação numérica das
observações com vista à descrição e à explicação do fenómeno sobre o qual as mesmas
recaem. Por sua vez, a perspectiva qualitativa remete para um exame interpretativo, não
numérico das observações, com vista à descoberta das explicações subjacentes.
De acordo com Skate (2007), a investigação quantitativa privilegia a explicação e o
controlo, enquanto que a qualitativa privilegia a compreensão das complexas inter-relações
entre tudo o que existe. A função do investigador qualitativo é acima de tudo a compreensão e
a interpretação dos dados (p.59).
O método qualitativo é assim útil e necessário para identificar e explorar os significados
dos factos estudados e as interacções que se estabelecem, possibilitando o desenvolvimento de
novas compreensões sobre a variedade e a profundidade dos fenómenos sociais (Cartonem e
Seo, 2002, cit. por Vilelas, p.114).
De acordo com Santos,
“no paradigma da ciência moderna o conhecimento é feito de distância e de proximidade, uma
tensão controlada e expressa na distinção sujeito/objecto. Os métodos quantitativos criam distância
porque reservam para o sujeito o universo das qualidades e reduzem o objecto à sua expressão
(distorção) quantitativa. Pelo contrário, os métodos qualitativos criam proximidade porque
envolvem tanto o sujeito como o objecto no mesmo universo de qualidades” (Santos, 1989, p.124).
Existe uma grande diversidade metodológica na investigação qualitativa a qual, pode tomar
diferentes designações. Bogdan B., Bilken, S. (1994) exemplificam para este tipo de pesquisa
as expressões fenomenologia, etnometodologia, estudo de caso, descritivo e outros (p.17).
Consideram ainda que em educação, a investigação qualitativa é designada de naturalista,
quando o investigador frequenta os locais em que naturalmente se verificam os fenómenos
nos quais está interessado. (p.17).
Neste sentido, este estudo enquadra-se no âmbito da investigação qualitativa ao procurar
compreender o modo como a escola entende e aplica a relação com a comunidade educativa e
a conformidade entre as opções tomadas e a construção da autonomia e desenvolvimento
escolar. Por utilizar, como instrumentos privilegiados de recolha de dados, técnicas que
privilegiam o contacto directo do investigador com os locais em que se verificam os
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 51
fenómenos em que está interessado, ajusta-se ainda à designação de estudo naturalista
(Bogdan B., Bilken, S., 1994, p.17). É então um estudo qualitativo, naturalista.
Será estruturado em duas fases, uma fase extensiva, com características essencialmente
descritivas, que utilizará as informações recolhidas através do questionário, para caracterizar
as escolas em estudo, comparando algumas das suas especificidades e explicitando as
variabilidades encontradas. Será nesta altura, segundo Vilelas, um estudo essencialmente
descritivo, por tentar conhecer as características de determinada amostra, formando uma
fotografia da mesma e estabelecendo algumas relações (2009, p.120).
Segue-se uma segunda fase, intensiva, com características essencialmente interpretativas,
em que se procurará compreender e contextualizar as escolhas realizadas, incidindo apenas
em duas escolas. Ao se focalizar, pretendendo perceber as opções, os processos, o “como” e
“porquê”, a investigação assumirá as características de um estudo de caso. Por envolver a
observação de duas escolas será um estudo de caso colectivo (Skate, 2007,p.19).
De acordo com Vilelas, os estudos de caso enquadram-se numa abordagem qualitativa e
são frequentemente utilizados para a obtenção de dados na área dos estudos organizacionais,
estando a ênfase colocada na compreensão e interpretação dos mesmos. (2009, p.140).
Para Bell, (2004), o estudo de caso tem como objectivo, o estudo de situações que podem
ser objecto de análise e reflexão e que conduzem à descoberta de relações significativas entre
diversos factos, permitindo uma interpretação contextualizada do investigador (p.23). Este
tipo de estudo permite percepcionar num determinado caso particular, e num determinado
tempo, os processos mais do que os resultados, bem como o modo como os participantes
interpretam as suas experiências e como lhes dão significado. É utilizado em muitos campos
de estudo incluindo as ciências políticas, psicologia, sociologia, estudo das organizações e
administração pública.
Yin (2002), considera que o estudo de caso é uma das formas de realizar pesquisa,
seleccionado geralmente quando se colocam questões do tipo “como” e porquê” e quando o
objecto de estudo se encontra inserido num contexto da vida real (p.2). Este tipo de estudo
possibilita uma investigação de acontecimentos da vida real, mantendo as suas características
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 52
significativas e globalizantes, tais como o estudo de processos organizacionais e
administrativos, alterações ocorridas em regiões urbanas e outros (p.4).
Vilelas, 2009, considera que o factor determinante na escolha da estratégia de estudos de
casos em contraposição com a experimental, é a possibilidade deste método possibilitar um
estudo aprofundado e exaustivo de um ou mais objectos de investigação, o que permite obter
um vasto e pormenorizado conhecimento dos mesmos, quase impossível mediante outros
estudos alternativos. Baseia-se na ideia de que se estudarmos com atenção e procurarmos
compreender e relacionar, um determinado elemento dum determinado conjunto, poderemos
conhecer alguns aspectos gerais do mesmo (p. 145).
No mesmo sentido de Yin, Chetty (1996), considera que o método de estudos de casos é
rigoroso e adequado para investigar fenómenos em que se procura dar resposta a “como” e
“porquê” ocorrem. Permite estudar um determinado tema, permite estudar fenómenos a partir
de múltiplas perspectivas e não da influência de apenas uma variável, explora mais
profundamente os fenómenos, obtendo um amplo conhecimento de cada um, o que permite
encontrar novas respostas aos temas que entretanto vão emergindo (p.146).
Nos estudos de caso a ênfase está na compreensão, acreditando-se que existe uma forte
ligação com uma intencionalidade, o que não acontece quando o ponto de interesse é tão-
somente uma explanação. Assim, segundo Vilelas, 2009, quando a explanação é a alma de um
estudo, o estudo de caso pode ser uma desvantagem, mas quando o objectivo é a compreensão
e a extrapolação da experiência, a desvantagem desaparece. (p.141). O caso pode ser definido
como um fenómeno de certa natureza ocorrendo num dado contexto (Miles e Huberman,
1994). O caso é uma unidade de análise, que pode ser um indivíduo, o papel desempenhado
por ele ou por uma organização, um pequeno grupo, uma comunidade ou até mesmo uma
nação. (cit.por Vilelas, p.141). Um caso pode ser definido temporariamente (eventos que
ocorrem num determinado período) ou espacialmente (o estudo de um fenómeno que ocorre
num dado local), podendo ser simples ou complexo (Denzin e Lincolm, cit. Vilelas, 2009,
p.141).
Considera-se ainda que a utilização de estudos de caso pode, principalmente nas ciências
sociais e humanas, envolver tanto as situações de estudo de um único caso, quanto as
situações de estudo de múltiplos casos (Miles e Huberman, 1994, cit.por Vilelas; Yin, 2001;
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 53
Skate, 2001). Vilelas salienta ainda que os estudos de casos incidem sobretudo no
estabelecimento de semelhanças entre situações e, a partir daí, na obtenção de uma base para
generalização de um caso para o outro, muito mais do que para uma população de casos.
(2009, p.142). A utilização do estudo de caso é apropriada quando se utiliza o caso para se
determinar os pressupostos de uma construção teórica são correctos, quando o caso permite
ter acesso a informações não disponibilizadas com facilidade, para se compreender e
interpretar, vários aspectos de um objecto pesquisado (p.142).
O objecto de investigação deste estudo, encontra-se por um lado situado num contexto da
vida real (a escola) e por outro, insere-se no âmbito dos acontecimentos organizacionais e
administrativos, a implementação do novo regime de autonomia, administração e gestão
escolar. Procura observar, “como” as escolas entendem e praticam a relação da comunidade
educativa e interpretar, o “porquê” das escolhas realizadas. Incide essencialmente na
observação de duas escolas. Procura através delas, analisar e entender os aspectos ligados à
relação com a comunidade educativa. Poderá eventualmente permitir algumas generalizações,
não sendo esse o objecto do estudo. Este incide essencialmente na compreensão das opções
tomadas e da sua influência na construção da autonomia e desenvolvimento escolar,
contextualizado. Daí, a selecção de uma escola com continuidade na direcção escolar, apesar
da alteração do normativo, e de outra, em que ambas as modificações ocorreram em
simultâneo. Ao aprofundar a análise, nessas escolas, procurando compreender e interpretar as
relações entre as opções tomadas, os órgãos decisores, o novo normativo e a construção da
autonomia e desenvolvimento escolar, torna-se ainda, segundo Skate, 2002, num estudo de
caso experimental, o qual, procura alcançar algo mais do que compreender a escola específica
em estudo, tentando encontrar caminho para algumas generalizações (p.19).
4.2 Procedimentos metodológicos – Recolha e
tratamento de dados
Tendo em conta o tipo de abordagem – qualitativa e o tipo de estudo – estudo de caso
colectivo, e ainda os recursos disponíveis e as questões de investigação, foram escolhidas
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 54
como técnicas de recolha de dados o inquérito por questionário, a entrevista e a análise de
documentos.
Procurou-se desenhar uma estratégia de investigação dividida em duas fases, uma fase
extensiva, essencialmente descritiva, que utilizará um questionário para analisar e caracterizar
as escolas em estudo, comparando algumas das suas características e especificando as
escolhas realizadas na relação com a comunidade local. Uma segunda fase, intensiva, de
abordagem essencialmente interpretativa, que procurará compreender e decifrar o
posicionamento de duas escolas, compreendendo as decisões tomadas na relação com a
comunidade educativa e a sua contribuição no desenvolvimento escolar e autonomia. O
método utilizado será o estudo de caso colectivo, e as técnicas de recolha de dados a
entrevista semi-estruturada, o questionário e a análise documental (Quadro 5). As técnicas de
tratamento de dados serão a análise de conteúdo e a triangulação.
Quadro.5 Estratégia de Intervenção
Estratégia de Intervenção
Metodologia Qualitativa
Fase Extensiva Fase Intensiva
Método Descritivo Método Estudo de caso colectivo
Recolha de Dados Inquérito por Questionário
Recolha de Dados Entrevista Semi-estruturada
Análise Documental
Tratamento de Dados Análise estatística Tratamento de Dados Triangulação
Análise de conteúdo
O inquérito por questionário será dirigido a todos os Directores das escolas da península de
Setúbal norte, dos concelhos de Almada, Barreiro, Moita e Seixal, num total de 49 escolas
(Quadro 6).
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 55
O questionário será composto por uma primeira parte formada por questões directas e
centralizadas em factos que visam a caracterização geral de cada uma das escolas que
constituem a fase extensiva do estudo, alguns dados sobre a oferta formativa, os recursos
humanos, a Associação de Pais e Encarregados de Educação e a composição do Geral. A
segunda parte terá como objectivo conhecer a relação com a comunidade educativa e
averiguar formas de decisão. Será organizada por cinco temas: Liderança, Conselho geral,
Projecto Educativo e Projecto de Intervenção, Relações com a Comunidade (Autarquia, malha
Empresarial, Rede Social, Associação de Pais e Encarregados de Educação e outras
Instituições) e por fim Comunidade Educativa /Desenvolvimento escolar e autonomia.
A primeira fase deste estudo incide na análise dos dados recolhidos a partir deste
questionário, o que irá permitir uma análise das escolas, descrevendo e especificando as
escolhas efectuadas, possibilitando pela homogeneidade e diversidade, uma caracterização
inicial através de alguns procedimentos estatísticos.
Na segunda fase, far-se-á uso das escolhas realizadas ao nível da relação com a
comunidade educativa em duas escolas, tentando compreender os critérios utilizados, os
órgãos decisores, a construção da decisão e os ganhos obtidos no desenvolvimento escolar e
autonomia.
Nas duas escolas seleccionadas, efectuar-se-á uma entrevista semi-estruturada, ao Director
ao Presidente do conselho geral e ao presidente da Associação de Pais e Encarregados de
Educação, num tipo de utilização que procura aprofundar e interpretar os dados recolhidos no
questionário.
Segundo Vilelas, a entrevista é uma técnica de recolha de dados que consiste na interacção
entre pessoas, uma das quais, o investigador, formula questões relativas ao tema em
investigação, e a outra, o investigado, proporciona, verbalmente, ou por escrito, a informação
que lhe é solicitada (2009, p.267). Na entrevista semi-estruturada, o investigador orienta-se
por um conjunto de pontos de interesse que vai explorando ao longo da entrevista, deixando
falar o entrevistado, mas no caso de o mesmo se distanciar, ou de não abordar algum dos
pontos em questão, chamar-se-lhe-á a atenção, ainda que preservando sempre a
espontaneidade da interacção (idem, p.282). Assim, embora propostos os temas é concedido
ao entrevistado um certo grau de liberdade.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 56
Cumulativamente a estes dois procedimentos efectuar-se-á nesta fase, uma recolha
documental, que incidirá essencialmente nos projectos de intervenção dos Directores,
Projectos Educativos, actas do C. Geral , do C. Pedagógico, relatório da auto-avaliação e da
avaliação externa das escolas seleccionadas. Através dela procurar-se-á reunir a informação
essencial sistematizando-a de forma a que posteriormente, se torne mais fácil e profícua a sua
utilização. Eventualmente far-se-á ainda o registo de conversas informais.
Como técnicas de tratamento de dados serão utilizadas a análise conteúdo e a triangulação.
A análise de conteúdo tem como principal objectivo transformar um documento primário
(bruto) em secundário (representação do primeiro), permitindo por classificação ou por
palavras-chave, descritores ou índices, classificar os elementos de informação dos
documentos, de maneira mais significativa (Bardin, 2008, p.489). A triangulação é um
método de verificação de dados, que, segundo Fortin, 1999, caracteriza-se por se servir de
várias fontes de informação e de vários métodos de recolha de dados. Para Denzin, a
triangulação ao utilizar vários métodos na recolha e análise dos dados de um fenómeno,
procura a convergência quanto a uma representação precisa da realidade (cit. por Vilelas,
2009, p.345). A utilização desta técnica neste estudo, visará permitir cruzar os dados
recolhidos através do questionário, com os das entrevistas e dos vários documentos
analisados, tornando possível a compreensão das possíveis relações existentes e das respostas
às questões de pesquisa.
4.2.1 Amostra
O quadro 6 apresenta as escolas que constituem a amostra da presente investigação.
Quadro 6 Amostra
Concelho Escolas Secundárias Agrupamentos Verticais
Almada 7 13
Barreiro 2 7
Moita 1 6
Seixal 5 8
Total 15 34
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4.2.2 Calendarização
A figura n.º2 procura ilustrar o cronograma da presente investigação
Tarefas 23-Out 31-Dez 31-Jan 28-Fev 31-Mar 30-Abr 31-Mai 31-Jul 01-Set 31-Dez 31-Jan 31-Jul 31-Ago 31-Dez
Revisão da
Literatura
Definição da
Metodologia
Conclusão do
Projecto
Elaboração do
Questionário
Aplicação dos
Questionários
Tratamento
Questionários e
selecção das 2 escolas
Annálise do PE e PI
das 2 escolas
Visitas às 2 escolas.
Entrevista Director e
Pres. C.G.
Extrapolação de
Conclusões
Redacção da Tese
2009 2010 2011
Figura 2 - Cronograma
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Legislação consultada
Decreto-Lei n.º 221/74 de 27 de Maio - Legaliza o processo de eleição das Comissões de
Gestão e regula o seu funcionamento.
Decreto-Lei n.º 735-A/74, de 21 de Dezembro – Estabelece um novo ordenamento da
administração e gestão das escolas, em que a Comissão de Gestão é substituída por um
Conselho Directivo, constituído por representantes dos professores, alunos (só nas escolas
secundárias) e do pessoal administrativo e auxiliar.
Constituição da Republica Portuguesa - 1976
Decreto-Lei n.º 769-A/76, de 23 de Outubro – Aprova o regime de gestão dos
estabelecimentos de ensino preparatório e secundário.
Lei n.º 7/77, de 1 de Fevereiro – Regulamenta a actividade das associações de pais e
encarregados de educação.
Despacho Normativo n.º 122/79 de 22 de Maio - Estabelece normas sobre o funcionamento e
actuação das associações de pais e encarregados de educação dos alunos dos
estabelecimentos de ensino preparatório e secundário
Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro — Lei de Bases do Sistema Educativo.
Decreto-Lei n.º 315 (84, de 28 de Setembro — Torna extensiva a lei n.º 7/77 a qualquer grau
ou modalidade de ensino.
Decreto-Lei n.º33/87, de 14 de Outubro - Regulamenta o exercício do direito da AE
Decreto- Lei n.º 43/89, de 3 de Fevereiro – Estabelece o regime jurídico de autonomia das
escolas.
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 64
Lei n.º 53/90 de 4 de Setembro - Autoriza o Governo a legislar em matéria de APEE.
Decreto-Lei n.º 372/90 de 27 de Novembro - Determina o regime de constituição, os direitos e
deveres das APEE.
Decreto-Lei n.º 152/91 de 23 de Abril. - Determina o estatuto dos dirigentes associativos
estudantis
Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de Maio – Define o regime de direcção, administração e gestão
dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário.
Portaria n.º 772/92 de 7 de Agosto – Designa os representantes dos interesses sócios -
económicos e culturais do CE
Lei n.º 133/93 de 26 de Abril – Lei Orgânica do Ministério da Educação.
Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio – Aprova o regime jurídico da Autonomia,
Administração e gestão das Escolas e Agrupamentos de Escolas.
Lei n.º 24/99, de 22 de Abril – Altera o Decreto – Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, por
apreciação parlamentar.
Lei n.º 30 /2002, de 20 de Dezembro, artigo 4, n.º3).
Decreto-Lei n.º 213/2006, de 27 de Outubro – Aprova a Lei Orgânica do Ministério da
Educação.
Decreto-Lei n.º 88/2007, de 29 de Março – Aprova a orgânica do Gabinete Coordenador do
Sistema de Informação do Ministério da Educação.
Decreto Regulamentar n.º 31/2007, de 29 de Março – Aprova a orgânica das direcções
regionais de Educação.
Portaria n.º 1260/2007, de 26 de Setembro – Estabelece o regime do contrato de autonomia a
celebrar entre as escolas e a respectiva Direcção Regional de Educação em regime de
experiência pedagógica
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Projecto de Doutoramento em Ciências da Educação 65
Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril – Aprova o regime de autonomia, administração e
gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e
secundário.
Portaria n.º 604/2008, de 9 de Julho - Define as regras a observar no procedimento concursal
prévio à eleição do director, nos termos do Decreto -Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril