A Nova Lei de enquadramento orçamental - rffadvogados.com · novas normas não é imediatamente aplicável, só produzindo efeitos três anos após a data da entrada em vigor da

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N º 4 9 / 1 5N º 4 9 / 1 5N º 4 9 / 1 5N º 4 9 / 1 5

A n o v a L e i d e E n q u a d r a m e n t o O r ç a m e n t a l

Best Lawyers - "Tax Lawyer of the Year" 2014 Legal 500 – Band 1 Tax “Portuguese Law Firm” 2013 International Tax Review –"Best European Newcomer" (shortlisted) 2013 Chambers & Partners – Band 1 “RFF Leading Individual “ 2013 Who´s Who Legal – “RFF Corporate Tax Adviser of the Year” 2013

IBFD – Tax Correspondents Portugal, Angola and Mozambique

IIIINTRODUÇÃONTRODUÇÃONTRODUÇÃONTRODUÇÃO Foi publicada, no passado dia 11 de Setembro de 2015, a Lei n.º 151/2015, que aprova a reforma da Lei de Enquadramento Orçamental (“LEO”). A lei entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, no dia 12 de setembro de 2015, mas a maioria das novas normas não é imediatamente aplicável, só produzindo efeitos três anos após a data da entrada em vigor da mesma.

Durante este prazo transitório (de três anos), mantêm-se em vigor as normas da Lei anterior n.º 91/2001, de 20 de agosto, relativas ao processo orçamental, ao conteúdo e à estrutura do Orçamento do Estado, à execução orçamental, às alterações orçamentais, ao controlo orçamental e à responsabilidade financeira, ao desvio significativo e ao mecanismo de correção, às contas, à estabilidade orçamental, às garantias da estabilidade orçamental, bem como as disposições finais respectivas.



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A nova LEO caracteriza-se por ter como objectivos primordiais reforçar a disciplina na gestão orçamental, aumentar a responsabilidade orçamental dos ministérios, implementar a orçamentação por programas, bem como alterar o calendário orçamental, aproximando-o do Semestre Europeu.

OOOO ÂÂÂÂMBITOMBITOMBITOMBITO

A LEO estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo, aplicando-se, designadamente, ao orçamento do Estado e às correspondentes contas. A reforma da LEO impunha-se, tendo em conta as sucessivas revisões sofridas pela lei anterior e que, consecutivamente, a foram transformando num repositório de influências e de linguagens diferentes, havendo a necessidade de proceder a uma simplificação, e de reorganizar os capítulos e artigos aditados ao longo dos anos.

OOOO SSSSEMESTRE EMESTRE EMESTRE EMESTRE EEEEUROPEUUROPEUUROPEUUROPEU

A nova LEO tem como directriz fundamental simplificar o calendário orçamental, equiparando-o às datas chave do Semestre Europeu. Este foi criado pela

Comissão e aprovado pelos Estados-Membros em 2010, implicando que a União Europeia (“UE”) e a área do euro farão a coordenação ex ante das políticas económicas e orçamentais, conjugadas, simultaneamente, com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, com a Estratégia Europa 2020 e com a preparação dos orçamentos nacionais. Assim, a UE estabeleceu um ciclo anual de coordenação das políticas económicas, em que todos os anos a Comissão procede a uma análise pormenorizada dos programas de reformas orçamentais, macroeconómicas e estruturais dos países da UE e formula recomendações para os doze a dezoito meses seguintes. Em regra o Semestre Europeu inicia-se no final do ano, com a apresentação pela Comissão Europeia da Análise Anual do Crescimento (“AAC”), que define as prioridades da UE para fomentar a criação de emprego e o crescimento e inclui uma abordagem integrada para o prosseguimento de uma trajectória de crescimento, composta por um conjunto de medidas prioritárias, aplicando-se de forma generalizada à EU, sendo, depois, transposta para cada Estado-Membro num conjunto de recomendações específicas.



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AAAA PPPPROPOSTA DE ROPOSTA DE ROPOSTA DE ROPOSTA DE LLLLEI EI EI EI

Para além desta simplificação do calendário orçamental, a proposta de Lei respectiva, n.º 329/XII, distinguiu-se das revisões operadas à Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, oferecendo um quadro jurídico distinto desta e proporcionando um enquadramento que permite priorizar as despesas públicas de acordo com as opções políticas do governo, protegendo, consequentemente, o país de repercussões adversas dos défices orçamentais e retirando proveito dos recursos dos contribuintes. Neste sentido, foram, na proposta de LEO, sugeridas duas fases, com base nas datas-chave do Semestre Europeu: a actualização do Programa de Estabilidade, acompanhada das propostas de Grandes Opções do Plano e de Quadro Orçamental Plurianual, a 15 de Abril, para o triénio seguinte e, bem assim, a entrega à Assembleia da República da proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano seguinte, a 1 de Outubro. A proposta de Lei versava, ainda, sobre a redução da fragmentação orçamental através do aumento da responsabilidade dos ministérios sectoriais e da alteração do papel do Ministério das Finanças na gestão e controlo orçamentais,

assegurando que a orçamentação por programas esteja efectivamente focada na obtenção de resultados susceptíveis de ser avaliados com recurso a um conjunto de indicadores mais relevantes. O objectivo foi o de contribuir para a alteração de paradigma no funcionamento das Administrações públicas, dando um conteúdo concreto, quantificável e avaliável ao princípio da economia, eficiência e eficácia, assim aumentando, simultaneamente, a transparência orçamental, sendo que o sucesso desta orientação condiciona, em larga medida, a redefinição do papel do Ministério das Finanças e dos ministérios sectoriais ao longo de todo o ciclo orçamental. Em matéria de contabilidade e de acordo com o relatório relativo à 11.ª revisão do Programa de Assistência Económica e Financeira da Comissão Europeia, de 2014, relativamente às reformas orçamentais estruturais, torna-se necessário criar, no âmbito do Ministério das Finanças, através da Direcção-Geral do Orçamento, uma área de Contabilidade e Relato, visando melhorar o relato e a monitorização dos fluxos de caixa e económicos, reconhecendo e mensurando activos, passivos, rendimentos, gastos, despesas, receitas, pagamentos e recebimentos.



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Teve-se, também, em vista a criação da Entidade Contabilística Estado, que visam reconhecer, de acordo com o método das partidas dobradas e obedecendo ao princípio do acréscimo, os rendimentos fiscais, a dívida directa do Estado, os juros dessa dívida, os instrumentos financeiros do Estado, os investimentos financeiros, os contratos de concessão, e outras transacções que se reconduzam ao Estado como entidade soberana, obedecendo aos princípios contabilísticos geralmente aceites. Pretendeu-se, também, a integração da política económica e orçamental, que pressupõe a reformulação da Lei das Grandes Opções, a apresentar conjuntamente com o Programa de Estabilidade, sendo submetida a aprovação parlamentar e passando a incluir o quadro plurianual das despesas públicas (QPDP), definindo o limite da despesa total compatível com os objectivos constantes do Programa de Estabilidade, bem como os limites de despesa a respeitar por cada missão de base orgânica. Por fim, e finalizando o leque das particularidades mais relevantes previstas na proposta de Lei, pretendeu-se implementar um modelo de orçamentação por programas, especificando as metas a

alcançar e os respectivos custos totais, fontes de financiamento e da entidade gestora. Tendo em conta que a grande maioria dos programas são plurianuais, a capacidade para gerir, avaliar a sua eficácia e a qualidade da sua gestão, depende do conhecimento das restrições financeiras que enfrentam, mas, também, de alguma flexibilidade para a fazer a gestão dentro desse horizonte temporal. A conjugação destes dois aspectos exige prever uma articulação adequada entre o orçamento anual e os limites de despesas anuais e plurianuais.

AAAA NNNNOVA OVA OVA OVA LEOLEOLEOLEO A nova LEO veio, assim, reforçar as competências do Conselho de Finanças Públicas, a disciplina na gestão orçamental, aumentar a responsabilidade orçamental dos ministérios, implementa uma orçamentação por programas, alterar o calendário orçamental, aproximando-o do Semestre Europeu, como já referimos, nomeadamente através da apresentação da proposta de Lei para o Orçamento de Estado no dia 1 de Outubro, e tornar mais relevantes as previsões macroeconómicas subjacentes a todo o exercício orçamental. O texto final da nova LEO, publicada no referido dia 11 de Setembro, consagra, na sua maioria o que foi anteriormente



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referido, aquando da análise da proposta de Lei apresentada pelo Governo, ainda que contenha pequenas alterações à mesma, indo, assim, ao encontro de mais algumas recomendações feitas durante o debate na especialidade na comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública. Uma das alterações efectuada à proposta de Lei diz respeito à definição de um prazo limite para que o Tribunal de Contas remeta à Assembleia da República o parecer e a certificação da Conta Geral do Estado, tendo o tribunal, até ao dia 30 de Setembro, do ano seguinte ao ano económico, para apresentar o referido parecer e a certificação da Conta Geral do Estado. Esta alteração veio ao encontro de uma das reivindicações do próprio tribunal, que sugeria que o calendário da Conta Geral do Estado fosse antecipado. Até então, o Governo apresentava o documento até 31 de Junho do ano seguinte ao ano económico e, bem assim, o tribunal apresentava o seu parecer, apenas em Dezembro. Outra diferença, relativamente à Proposta de Lei, diz respeito aos estabelecimentos de ensino superior, tendo sido acrescentado um ponto que refere que aos mesmos não se aplica a utilização das receitas próprias não consignadas na lei,

para a cobertura das respectivas despesas, nem a obrigatoriedade da sua entrega a favor do tesouro. A possibilidade de suspensão das transferências do Orçamento do Estado em caso de incumprimento do dever de informação até que esta situação tenha sido devidamente sanada, tendo também em vista o estrito cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do Pacto de Estabilidade e Crescimento em matéria de estabilidade orçamental, traduz-se, também, numa alteração relevante à Proposta de Lei. Não obstante ter sido uma das principais críticas durante a discussão na especialidade, não se verificaram alterações relativamente ao facto de o período de transição ser de três anos (o objectivo seria alargar este prazo para quatro anos), bem como não se registou nenhuma alteração relativamente à criação de uma unidade de implementação, com regulação nos artigos 2.º a 15.º da Lei 151/2015, a funcionar durante esse período. Em face do exposto, verifica-se, assim, que os pontos fundamentais, constantes da proposta de Lei, se encontram



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consagrados na versão definitiva, que foi aprovada, da LEO, designadamente: • as duas fases coincidentes com as do

Semestre Europeu: a actualização do Programa de Estabilidade, acompanhada das propostas de Grandes Opções do Plano e de Quadro Orçamental Plurianual, a 15 de Abril, para o triénio seguinte, e a entrega à Assembleia da República da proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano seguinte, a 1 de Outubro;

• a implementação de um sistema de Orçamentação por Programas, compreendendo a criação de um ciclo plurianual de planeamento, programação, orçamentação, controlo e avaliação do desempenho da actuação do Estado, com vista a garantir aos contribuintes uma melhor aplicação dos seus impostos; e

• o aumento da responsabilidade dos ministérios sectoriais e da alteração do papel do Ministério das Finanças na gestão e controlo orçamentais, redefinindo o papel do Ministério das Finanças e dos ministérios sectoriais ao longo de todo o ciclo orçamental.

OOOOUTRAS UTRAS UTRAS UTRAS DDDDIFERENÇAS IFERENÇAS IFERENÇAS IFERENÇAS DODODODO RRRREGIME EGIME EGIME EGIME AAAANTERIORNTERIORNTERIORNTERIOR São de salientar, ainda, sem pretensão de fazer uma enumeração exaustiva das diferenças significativas existentes entre a nova LEO e a lei anterior que, para além das particularidades do novo regime mencionadas, verificaram-se as seguintes alterações: • ao nível da alteração da data limite da

entrega ao Parlamento da Conta Geral do Estado, que anteriormente era realizada a 30 de Junho, e com a nova Lei, passará, a partir de 2019, a ser realizada até 31 de maio, sendo submetida a parecer do Tribunal de Contas, no âmbito do controlo jurisdicional realizado pelo Tribunal;

• do reforço da regra da transparência, através dos deveres de divulgação, de informação e do dever especial de informação ao controlo político . No título VI (“Contabilidade, relato, controlo e transparência”) foi inserido o capítulo IV (“Transparência”) que constitui uma inovação que pretende sublinhar a relevância da transparência, sendo que a transparência surge como um princípio orçamental juntamente com os princípios da unidade e universalidade, estabilidade orçamental, sustentabilidade das finanças públicas,



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especificação e economia, eficiência e eficácia.

• da criação da Entidade Contabilística Estado (gerida pelo Ministério das Finanças), constituída pelo conjunto das operações contabilísticas da responsabilidade do Estado e integrando, designadamente, as receitas gerais, as responsabilidades e os activos do Estado, e

• do abandono do conceito de orçamento de base zero, previsto na Lei anterior.

AAAA AAAAPLICAÇÃO NO TEMPOPLICAÇÃO NO TEMPOPLICAÇÃO NO TEMPOPLICAÇÃO NO TEMPO

Como já referimos, a LEO entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, mas a maioria das novas normas não são imediatamente aplicáveis, existindo uma vacatio legis até 2018 e mantendo-se, até lá, em vigor as regras constantes da antiga Lei 91/2001, que precede a Lei 151/2015, aqui em causa relativamente ao processo orçamental, ao conteúdo e estrutura do Orçamento do Estado, à execução orçamental, às alterações orçamentais, ao controlo orçamental e responsabilidade financeira, ao desvio significativo e mecanismo de correção, às contas, à estabilidade orçamental, às garantias da estabilidade orçamental, bem como às disposições finais.

CCCCONCLUSÕESONCLUSÕESONCLUSÕESONCLUSÕES

Após análise cuidada da LEO, bem como da proposta de Lei prévia à mesma, podemos concluir que a LEO poderá contribuir para melhorar o funcionamento das Administrações públicas através do aumento da responsabilidade orçamental dos ministérios sectoriais, redefinindo o papel do Ministério das Finanças, relativamente ao controlo e à gestão orçamentais, bem como para aumentar a eficiência e a transparência orçamentais, designadamente pela implementação da orçamentação por programas e pela alteração do calendário orçamental. Lisboa, 26 de Novembro de 2015. Rogério M. Fernandes Ferreira Olívio Mota Amador Rita Robalo de Almeida

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