Arvydas Andruškevičius

LTU biblioteka

VILNIAUS UNIVERSITETO TEISĖS FAKULTETAS TEISINĖS INFORMACIJOS CENTRAS VILNIUS 2004

6 Turinys _____________________________________________________________7

TURINYS

Pratarmė......................................................................................................11

Santrumpos.................................................................................................12

Įvadas..........................................................................................................13

1. Knygos atsiradimo priežastys........................................................14

2. Knygos tikslai..................................................................................14

3. Metodologinis knygos struktūros pagrindas.................................15

3.1. Administracinės teisės pažinimo pakopos............................153.2. Administracinė teisė - valdymo teisė....................................153.3. Administracinė teisė - viešojo administravimo ir

viešųjų visuomenės interesų derinimo teisė..........................163.4. Administracinė teisė - bendraisiais teisės principais

pagrįsta normų sistema..........................................................18

I. ADMINISTRACINĖS TEISĖS IŠTAKOS IRDABARTINIAI JOS TEORINIŲ KATEGORIJŲTURINIO POKYČIAI.......................................................................19

1. Administracinės teisės ištakos......................................................20

1.1. Lietuvos administracinės teisės ir jurisprudencijosraida........................................................................................20

1.2. Žvilgsnis į kitų valstybių administracinę teisę.....................24

1.2.1. Prancūzijos administracinės teisės bruožai....................251.2.2. Vokietijos administracinė teisė.......................................271.2.3. Anglosaksiškosios administracinės teisės ypatumai........30

2. Dabartiniai administracinės teisės teorinių kategorijųturinio pokyčiai............................................................................33

II. ADMINISTRACINĖS TEISĖS TIKSLAS IR GALIOJIMOSRITYS................................................................................................39

1. Viešųjų visuomenės ir valstybės interesų derinimas -

administracinės teisės tikslas.......................................................40

1.1. Viešasis valdymas ir viešieji interesai....................................40

/. /. /. Viešojo valdymo požymiai.............................................401.1.2. Viešojo valdymo turinys................................................421.1.3. Viešieji interesai ir jų konfliktų derinimas -

administracinės teisės kategorija.................................46

2. Administracinės teisės galiojimo sritys.......................................49

2.1. Lietuvos Respublikos viešoji administracija........................49

2.1.1. Principinė administracijos samprata...........................492.1.2. Respublikos Prezidento institutas.................................512.1.3. Vyriausybės institutas...................................................532.1.4. Lietuvos Respublikos ministerijų sistema.....................572.1.5. Vyriausybės įstaigos.....................................................602.1.6. Apskričių valdymas.......................................................612.1.7. Savivaldybių institucijų administracinė paskirtis.........642.1.8. Kiti Lietuvos Respublikos viešosios administracijos

subjektai.......................................................................692.7.1. Valstybės tarnybos instituto raida................................702.1.1. Lietuvos Respublikos viešosios administracijos funkcijos 72

2.1.10.1. Administracinio reglamentavimo funkcija. 722.1.10.2. Kontrolės funkcija.......................................74

2.1.10.2.1.Funkcijos apibūdinimas...............742.1.10.2.2.Administracinės priežiūros funkcija

.....................................................762. /. 10.2.3. Auditas ir finansinių

prievolių kontrolė........................772.1.10.2.4. Prevencinė viešosios admi

nistracijos subjektų veikla..........782.1.10.3. Administracinės prievartos

(kardomoji) funkcija...................................80

2.2. Individo ir viešosios administracijos santykiaidemokratinėje valstybėje........................................................84

2.2.1. Žmogaus teisės ir viešasis valdymas.............................842.2.1.1. Instituto apibūdinimas...................................842.2.1.2. Asmens teisė gauti informaciją iš valstybės ir

savivaldybių įstaigų........................................872.2.1.3. Piliečių pasiūlymų (peticijų) tobulinti viešąjį

valdymą sprendimas.......................................882.2.1.4. Asmens skundo (prašymo, pareiškimo) teisė.

Teisė kreiptis į teismą dėl ginčų su viešąja administracija................................................90

2.2.1.5. Sankcionavimo (administraciniųpaslaugų) veiksmai........................................92

2.2.1.5.1. Registravimas.......................................922.2.1.5.2. Licencijavimas ir leidimai....................932.2.1.5.3. Sertifikavimas ir patentai.....................94

8 _____________________________________________________Turinys 9

III. ADMINISTRACINĖS TEISĖS FUNKCIJOS IR RYŠYSSU KITOMIS TEISĖS SISTEMOS DALIMIS...............................97

1. Administracinės teisės funkcijos.................................................98

2. Administracinės teisės ryšys su kitomis teisės sistemos dalimis......................................................................................................101

2.1. Administracinė teisė ir konstitucinė teisė........................1012.1.1. Konstituciniai administracinės teisės pagrindai.......1012.1.2. Du teoriniai administracinės teisės modeliai...........1022.1.3. Dėl administracinės teisės ,, konstitucionalizavimo " 106

2.2. Administracinės teisės sąsajos su kitomis teisės sistemos dalimis (civiline, baudžiamąja, ekologine, finansų, socialinės apsaugos teise)...................................................108

2.3. Lietuvos administracinio proceso teisės išskyrimas..........110

3. Lietuvos administracinės teisės sistema ir sisteminimas ... 112

3.1. Administracinės teisės sistema...........................................112

3.2. Administracinės teisės sisteminimas..................................118

4. Administracinė teisė ir Lietuvos integravimasisį Europos Sąjungą......................................................................119

IV. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PRINCIPAI.................................123

1. Administracinės teisės principų sistema..................................124

1.1. Administracinės teisės principų klausimo aktualumas.... 124

1.2. Administracinės teisės principų sistema............................125

2. Lietuvos administracinės teisės principų konstituciniai veiksniai......................................................................................................126

2. Bendrieji (fundamentalūs) Lietuvos administracinėsteisės principai............................................................................128

3.1. Įstatymų viršenybė.............................................................1283.1.1. Principo samprata. Įstatymų viršenybė ir

įstatymų prioritetas..................................................1283.1.2. Diskutuotini Vyriausybės teisės aktų leidybos aspektai

atsižvelgiant į įstatymų viršenybės principą. Vyriausybės diskrecijos apimtis...............................132

3.1.3. Ar pakankamai tobula Vyriausybės teisės aktų leidyba?..................................................................................139

3.2. Teisingumo principas ir jo įgyvendinimas įstatymųleidybos bei vykdomosios valdžios srityje.......................144

3.2.1. Principo samprata....................................................1443.2.2. Lobizmas Seimo įstatymų leidybos srityje.................1453.2.3. Kai kurie kiti teisingumo principui prieštaraujantys

Seimo įstatymų leidybos bruožai..............................149

3.3. Protingumo principas........................................................154

3.4. Viešumas - administracinės teisės principas...................156

3.4.1. Principo samprata....................................................1563.4.2. Apriorinio viešumo problema...................................158

3.5. Kontrolė - administracinės teisės principas....................162

3.5.1. Kontrolės principo apimtis.......................................162

3.5.2. Viešasis valdymas ir lygiagretūs konstituciniai kontrolės institutai....................................................1633.5.2.1. Konstitucinė kontrolė...............................1633.5.2.2. Parlamentinė kontrolė...............................1653.5.2.3. Seimo k o n t r o l i e r i ų į s t a iga ..............1673.5.2.4. Vyriausybės atstovo i n s t i t u t a s ............1693.5.2.1. Lietuvos Respublikos administracinių teismų

institutas...................................................1723.5.2.2. Ikiteisminio administracinių ginčų

nagrinėjimo institutas irjo formavimo problemos..........................174

3.5.3. Lietuvos viešosios administracijosvidaus kontrolė.........................................................1773.5.3.1. Valstybinės v iešosios administracijos

vidaus kontrolė........................................1773.5.3.2. Savivaldybių institucijų vidaus kontrolės

principo įtvirtinimas................................1803.5.3.3. „Uždaros grandinės" sistema -teoriškai

suvokiamas vidaus kontrolės principo realizavimo pamatas. Šios sistemosut op iš kum a s Lietuvoje.......................181

3.5.3.4. Lietuvos Respublikos te isėsaktų registras: ar tai kontrolėsforma?......................................................182

1(1____________________________________________________Turinys 11

3.6. Atsakomybė - administracinės teisės principas..................183

3.6.1. Atsakomybės samprata ir principo teisinis įtvirtinimas..................................................................................183

3.6.1. Valstybės tarnautojų atsakomybės principas............185

3.6.2.1. Tarnybinė atsakomybė............................1853.6.2.1. Atsakomybė pagal drausmės statutus.....1873.6.2.2. Materialinė atsakomybė..........................189

3.6.3. Administracinės atsakomybės institutas...................1913.6.3. Ar Lietuvos Respublikos administracinė teisė

pakankamai nustato atsakomybės principą?............194

4. Lietuvos administracinės teisės institutų (specialieji)principai.......................................................................................195

4.1. Viešojo administravimo principai.........................................195

4.2. Valstybės tarnybos principai.................................................198

4.3. Policijos veiklos principai.....................................................199

4.4. Vietos savivaldos principai...................................................200

4.5. Administracinės atsakomybės principai................................202

5. Administracinės diskrecijos principai..........................................204

5.1. Administracinės diskrecijos norminimo reikšmė................2045.2. Administracinės diskrecijos principų įtvirtinimas Lietuvos

teisėje...................................................................................206

6. Administracinės teisės taikymo principai...................................210

6.1. Administracinės teisės taikymo samprata...........................2106.2. Administracinės teisės normų taikymo principai (taisyklės)

..............................................................................................211 (

6.3. Teisės aiškinimas. Administracinės teisės

komentarų ir konsultacijų reikšmė.......................................217

Pagrindinės išvados....................................................................................220

Pabaigos žodis..................................................................................222

.Su m mary..................................................................................................225

Literatūros sąrašas......................................................................................231

Priedai........................................................................................................235

Rodyklė......................................................................................................265

PRATARMĖ

Vieno autoriaus bandymas vertinti tai, ką galėtų aprėpti tik darnaus autorių kolektyvo triūsas, gali atrodyti kaip subjektyvi ir nepagrįsta pretenzija, todėl pirmiausia norėčiau pasakyti, jog knygą rašant siekta ne tiek sukurti indivi-dualų „ teorini šedevrą', kiek nuoširdžiai prisidėti prie kryptingesnių siste-minių mokslo pastangų formuoti šalies administracinės teisės doktriną.

Be šio motyvo, knygos tikslas — bent iš dalies užpildyti akivaizdžią Lietuvos jurisprudencijos spragą, dėl kurios į nepavydėtiną padėtį yra patekusi teisę studijuoti pasiryžusi jaunuomenė. Nuo 1980 m. Lietuvoje nebuvo išleista jokio administracinės teisės vadovėlio ar išsamesnių monografijų o užsienio valstybėse, nesvarbu, Rytų ar Vakarų šalyse parašytų knygų studijavimas (pagal asmeninį patyrimą sukauptą nuo 1998 m. dėstant administracinės teisės kursą Vilniaus universitete) nėra geriausias Lietuvos administracinės teisės pažinimo, jos problemų suvokimo ir sprendimo būdas. Egzistuoja ne tik kalbos barjeras (dauguma dabartinių studentų nepakankamai gerai išmano užsienio teisės terminiją), bet ir ta principinė kliūtis, kad „importiniai" vadovėliai skirti tų valstybių viešajam administravimui, neretai žymiai besiskiriančiam nuo lietuviško modelio.

Reikėtų pabrėžti, kad šis leidinys buvo rašomas labiau kaip įvadas į būsimus administracinės teisės tyrinėjimus, todėl pasirinktas neįmantrus medžiagos dėstymo stilius, viliantis, kad knyga bus naudinga ir tiems, kurie dar nėra gilinasi į teisės mokslus.

Knygos pavadinimas „Administracinės teisės principai ir normų ribos " reiškia pirmiausia tai, jog šiame leidinyje norėta apžvelgti tas socialinių santykių sritis (bent apytikres jų ribas), kuriose taikomos administracinę teisę sudarančios normos. Be to, aptariami administracinės teisės institutų šios teisės taikymo bei — ne mažiau svarbu —jos kūrimo principai: tobulai sukurta teisė yra ne tik geresnis visuomenės ir viešosios administracijos nesutarimų arbitras, bet ir apskritai šių konfliktų prevencijos laidas.

Knygoje atsižvelgta į norminių teisės aktų pakeitimus, padarytus iki 2004 m. birželio 24 d.

2004 m. liepa

Doc. dr. Arvydas Andruškevičius

SANTRUMPOS

ATPK Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksas

BK Lietuvos Respublikos baudžiamasis kodeksas

CK Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas

CPK Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodeksas

d. dalis

ES Europos Sąjunga

MGL minimalus gyvenimo lygis

P- punktas

pvz. pavyzdžiui

SAPARD Specialioji žemės ūkio ir kaimo plėtros paramos programa

str. straipsnis

Žin. Valstybės žinios

Įvadas

14 Įvadas Įvadas 15

1.

Knygos atsiradimo priežastys

Galima nurodyti keletą priežasčių, iš dalies pateisinančių, kodėl Lietuvos administracinė teisė iki šiol netapo platesnių tyrinėjimų objektu. Tai ypač gausi, nepakankamai nuosekli bei nestabili atkurtos Lietuvos valstybės 1990-2000 m. laikotarpio įstatymų ir Vyriausybės nutarimų leidyba, vangi šalies teritorijos administracinių vienetų reforma1, valstybės tarnybos insti-tuto tobulumo paieškos2, ministerijų sistemos kaitaliojimai3, klaidos tvar-kant konstitucinį savivaldybių administracinės priežiūros institutą4, pagaliau - negausios šios srities teisės specialistų pajėgos. Nepaisant įvairių, iš dalies objektyviai nulemtų ar galimai subjektyvių aplinkybių (manytina, jog viena iš jų - vengimas gilintis į naują, plačią, formaliai neapibrėžtą, todėl komplikuotą viešojo valdymo teisinio reguliavimo sritį), neginčijamai tenka pripažinti štai ką: būtina rašyti mokslinius darbus ne tik apie paskirus da-bartinės Lietuvos administracinės teisės institutus, bet ir apie šios teisės norminio reguliavimo visumą, jos svarbiausius principus. Toks požiūris nulėmė šios knygos pagrindinių dalių pavadinimus.

Taigi knygos struktūrą atsisakyta grįsti „vadovėline" schema, pagal kurią išdėstomi tradiciniai teisės (šakos) sampratos, reguliavimo dalyko ir šaltinių bei kiti įprasti „akademiniai" klausimai. Knygoje jie trumpai aptarti tik nurodant dabartinius administracinės teisės teorinių kategorijų turinio pokyčius (žr. I. 2). Vengta aprašinėti ir vadinamąsias specialiąsias valdymo sritis - vidaus reikalų, krašto apsaugos, teismų veiklos, finansų, socialinės rūpybos, švietimo ir mokslo, kultūros, aplinkosaugos, ūkio ir kitas valdymo (organizacines) sistemas. Šie klausimai yra autonomiški, platūs, be to, kai kurie jau ne kartą specialiai tyrinėti (žr., pvz.: A. Marcijonas, B. Sudavi-čius. Ekologinė teisė. Vilnius, 1996; šių autorių: Mokesčių teisė. Vilnius, 2003; P. Kuconis, V. Nekrošius. Teisėsaugos institucijos. Vilnius, 2001).

3.

Metodologinis knygos struktūros pagrindas

3.1.

2.

Knygos tikslai

Si knyga nėra vadovėlio tipo leidinys. Autoriui imponuoja doc. dr. E. Šilei-kio mintis, jog terminas „vadovėlis" kelia tam tikrų asociacijų su mokykli-niais gramatikos ar matematikos vadovėliais ir kad atvira visuomenė (taip pat ir universiteto studentai) turėtų mokytis teisės įvado, bet ne vadovėlinių tiesų (E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 22).

Siekta dviejų pagrindinių tikslų: apžvelgti, kokią vietą Lietuvos teisi-nėje sistemoje užima administracinė teisė, tai yra aptarti jos objektą bei funkcijas ir, atsižvelgiant į tai, panagrinėti šią teisę vertybiniu požiūriu, atsakant į klausimą, kokius principus ji apima ar turėtų apimti.

Administracinės teisės pažinimo pakopos

Knygos struktūrą lėmė autoriaus metodologinė pozicija, grindžiama įsitiki-nimu, kad dabartinė Lietuvos administracinė teisė, kaip pažinimo objektas, išsamiau atsiskleidžia tik tada, kai vertinama kaip principų sistema. Galimos trys administracinės teisės pažinimo pakopos:

1) administracinė teisė - valstybinio valdymo teisė (toks požiūris la-biausiai tinka analizuoti administracinę teisę, kuri galiojo tuo metu, kai Lietuva buvo inkorporuota į Tarybų Sąjungą);

2) administracinė teisė - viešojo administravimo ir viešųjų interesų derinimo teisė (platesnis požiūris, tinkantis dabartinei Lietuvos Respublikos administracinei teisei nagrinėti);

3) administracinė teisė - tam tikrais principais pagrįsta (turinti būti pagrįsta) normų sistema (plačiausias mokslinis požiūris, tinkantis konceptualiau suprasti ir tyrinėti administracinę teisę).

1 Apskritys įteisintos 1994 ra. priėmus Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymą(Žin., 1994, Nr. 101-2015).2 Prasidėjusios nuo 1995 m. Valdininkų įstatymo (Žin., 1995, Nr. 33-759) ir pirminės Valstybės tarnybos įstatymo redakcijos patvirtinimo 1999 m. (Žin., 1999, Nr. 66-2103).3 Pavyzdžiui, 1990-2001 m. panaikintos Miškų ūkio ir miško pramonės, Valdymo reformų irsavivaldybių reikalų, Europos reikalų, Energetikos, Transporto ir ryšių bei kai kurios kitosministerijos, iš viso 18 institucijų.4 Apie tai žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimą: Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1998 (10), p. 20-48.

3.2.

Administracinė teisė - valdymo teisė

Pagal šį modelį administracinė teisė tradiciškai suvokiama kaip dviejų dalių - bendrosios ir specialiosios - visuma.

16 Įvadas Įvadas 17

Bendroji administracinės teisės dalis aiškinama kaip teisės normų sis-tema, skirta reguliuoti administracinių teisinių santykių subjektų bendrąjį teisinį statusą. Tai normų grupės, apibrėžiančios valstybės vykdomosios valdžios institucijų (tarybinio laikotarpio teisėje - vykdomųjų-tvarkomųjų organų) funkcijas ir įgaliojimus, valstybės tarnautojų, piliečių, užsieniečių, visuomeninių organizacijų ir kitų administracinių valstybinio valdymo san-tykių subjektų bendrąją teisinę padėtį. Drauge ši administracinės teisės dalis apima vykdomosios valdžios veiksmų teisėtumo priežiūrą, piliečių skundų, prašymų ir pareiškimų, adresuotų valstybės institucijoms, nagrinėjimą, taip pat administracinės atsakomybės institutą.

Specialioji administracinės teisės dalis suvokiama kaip apimanti teisės normas ir institutus, reguliuojančius konkrečių sričių - vidaus reikalų, už-sienio reikalų, teisingumo, ekonomikos, žemės ūkio, susisiekimo, švietimo, kultūros ir kitų - valstybinį valdymą.

Taip traktuojant administracinę teisę matyti, jog vykdomosios valdžios įgyvendinimo (valstybinio valdymo) institutas akivaizdžiai svarbesnis už asmens teisių ir laisvių, įgyvendinamų viešojo valdymo sferoje, institutą. Žmogaus ir valstybės valdžios santykiai čia išreiškiami iš esmės vien teise apskųsti valdžios institucijų ir pareigūnų sprendimus (skundo institutas) bei asmens pareiga atsakyti už padarytus administracinės teisės pažeidimus (administracinės atsakomybės institutas).

Valstybinio valdymo funkcijos absoliutinimo netolimas pavyzdys -buvusi Tarybų Sąjunga. Tuomet mokslui teko žvelgti į administracinę teisę kaip į „socializmo kūrimo" priemonę. Teorijos ir praktikos akcentai esant tokiai administracinės teisės paskirties sampratai buvo ne žmogaus teisių ir laisvių gynimas nuo viešosios biurokratijos, bet šios biurokratijos statuso įtvirtinimas ir valdymo padėties analizė ūkio, socialinėje ir politinėje srityse pagal tuo metu buvusią ministerijų ir kitų centrinių žinybų sistemą. Admi-nistracinę teisę kaip „valdymo teisę" galėtų iliustruoti knygos 1 priede pa-teikta schema.

3.3.

Administracinė teisė -viešojo administravimo ir viešųjų visuomenės interesų derinimo teisė

Minėta, kad administracinės teisės kaip valstybinio valdymo teisės apibūdi-nimas buvo logiškas ir suprantamas totalitarinės valstybės - Tarybų Sąjun-gos politinės ir teisinės sistemos sąlygomis, tačiau principiniu požiūriu jis yra visiškai netinkamas esant demokratinei valstybei, kurioje šalia valstybės valdymo institucijų veikia nesuvalstybintos savivaldybės ir viešosios įstai-

gos, o Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintos žmogaus teisės yra ne deklaruojamos, bet realiai įgyvendinamos įstatymais numatant valstybės ir vietos savivaldos institucijų pareigą dirbti viešųjų visuomenės interesų la-bui (žr., pvz., Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d.).

Žmogaus prigimtinių teisių ir laisvių instituto realumas, valstybės val-džios padalinimas, vietos savivaldos nustatymas demokratinės valstybės konstitucijoje (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 str. 1 d., 18 str., 120 str.) - tai daugiausia tie esminiai dalykai, kurie sudaro prielaidas ir sykiu reikalauja žvelgti administracinę teisę kaip į asmens, viešųjų visuome-nės ir valstybės interesų derinimo teisę.

Taip suprantant administracinę teisę, viešieji valstybės interesai ir viešieji visuomenės interesai yra lygiavertės socialinės kategorijos, o jas atitinkantis valstybės viešosios administracijos ir asmenybės statuso viešojo valdymo srityje įstatyminis reglamentavimas yra bent jau paritetiniai šios teisės posakiai.

Norint apibūdinti dabartinės administracinės teisės paskirtį, svarbi ir ta aplinkybė, kad valstybės vykdomosios valdžios (platesniuoju požiūriu -viešosios administracijos) veiksmai ir privatūs bei viešieji visuomenės narių interesai ne visuomet sutampa. Taigi būtina, kad administracinė teisė būtų ir viešųjų interesų konfliktų prevencijos priemonė. Savo ruožtu tai nustato esminio administracinės teisės instituto - viešosios administracijos veiklos išorinio stebėjimo (tai būtų konstitucinė, parlamentinė kontrolė ir kitos priežiūros formos) - svarbą bei administracinės justicijos išskirtinį vaidmenį apsaugant (ginant) asmenį nuo neteisėtų viešosios administracijos veiksmų: teismas tampa itin reikšmingu administracinės teisės kūrėju, šios teisės spragų ir kitokių netobulumų taisytoju.

Šio modelio administracinės teisės teoriniai akcentai - ne valstybės vykdomosios valdžios įtvirtinimo tyrinėjimai, o žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimas viešajame valstybės valdyme bei teismo kuriamojo vaidmens šių santykių srityje išryškinimas ir įvertinimas. Todėl šiuo požiūriu mokslui yra svarbesnis ne pačios viešojo valdymo organizacijos, bet asmenybės santykių su Lietuvos viešąja administracija klausimas bei atitinkamų lygia-grečių viešajam valdymui kontrolės ir administracinės justicijos institutų funkcionavimas5. Šį administracinės teisės modelį iliustruoja knygos 2 priede pateikta schema.

5 Pažymėtina ir tai, kad administracinės teisės suvokimas viešųjų interesų derinimo ir jų konf -liktų sprendimo kontekste ypač suartinąją su konstitucine teise. Todėl tenka naujai pažvelgti į tokius administracinės teisės sąvokos teorinius apibrėžimus, kuriuose šią teisę bandoma nusa-kyti kaip savarankišką (žr., pvz.: D. Bachrach. Administrativnoje pravo. Moskva, 1997, p. 1) valstybės teisinės sistemos dalį.

IX Įvadas

3.4.

Administracinė teisė -bendraisiais teisės principais pagrįsta normų sistema

Požiūris į administracinę teisę kaip valstybės nustatytų teisės normų sistemą leistų tik iš dalies ją pažinti. Mat konstatavimas aplinkybės, kad konkrečiu istoriniu laikotarpiu valstybės teisinėje sistemoje egzistuoja specializuotų teisės normų visuma (nesvarbu, ar labiau akcentuojanti valstybinį valdymą, ar skirta derinti visuomenės ir valstybės viešuosius interesus), dar nebūtinai įrodo tos teisės pakankamą socialinį reikšmingumą: įstatymų leidėjas ar vykdomosios valdžios institucijos, kurdami teisę, gali visapusiškai ir neati-tikti žmonių bendruomenės lūkesčio turėti kiek galima tobulesnį viešąjį administravimą. Tad nagrinėjant tam tikro laikotarpio administracinę teisę būtina jos principų analize, leidžianti suprasti šią teisę, nežiūrint jos pasi-keitimų, paprastai įvykstančių po kiekvienų Seimo rinkimų.

Bendroji teorija teisės principus apibrėžia kaip svarbiausius teisės es-mės konkretėjimo, reiškimosi būdus arba pagrindines teisines idėjas, verty-bines orientacijas, kurios nurodo, kaip konkrečiomis teisės normomis turi būti reguliuojami žmonių santykiai, kad įgautų teisių ir pareigų vieningumą ir būtų humanizuojami bei demokratizuojami6. Vadinasi, administracinės teisės principai atskleistų šios teisės esmę, parodytų socialiai teisingesnes viešosios administracijos ir individo santykių teisinio reguliavimo kryptis. Taigi administracinės teisės principai yra tam tikros bendresnės normos, idėjos, moralinės nuostatos, atspindinčios viešuosius interesus, nesvarbu, ar išoriškai jie būtų artimesni valstybei (pvz., teisės pažeidėjų atsakomybė), ar žmonėms - individui, visuomenei (pvz., valdymo viešumas ir teisingumas).

Požiūris į administracinę teisę kaip į ne tik ją sudarančių normų (elge-sio taisyklių), bet ir principų objektą taip pat reiškia, kad šiuo atveju skati-nama vengti teisinio pozityvizmo, t. y. teisės aprašymo jos nekvestionuojant. Principai skatina analizuoti ir vertinti administracinę teisę pagal tai, kiek ji įkūnija ir gina valstybės valdžios ir visuomenės santykių dėsningumus. Kitaip tariant, administracinės teisės principų nagrinėjimas - tai kartu ir kritinis požiūris į šią teisės šaką. Todėl suprantama, kad principų klausimas tarybinio laikotarpio administracinės teisės moksle beveik nebuvo keliamas.

6 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius, 2000, p. 123, 124.

1.1.1.

1.

Administracinės teisės ištakos

„ Historian nescire hoc est semper puerum esse " (nemokėsi istorijos - visada liksi vaikas)

Ciceronas (106-43 m. pr. Kr.)

Jau Senovės Romos laikų viešoji teisė rėmėsi tezėmis apie valdžią bei pavaldumą ir apėmė imperatyvias normas.Formaliuoju požiūriu administracinė teisė yra palyginti nauja teisės šaka, turinti maždaug dviejų šimtmečių istoriją. Jos susiformavimas, ypač Vakarų Europoje, siejamas su pramoninėmis revoliucijomis, pareikalavusiomis viešąjį valdymą regla-mentuoti specialiomis normomis7. Be to, būtina pažymėti, kad skirtingose valstybėse administracinė teisė neretai ėjo savitu keliu, kurio pasirinkimą lėmė daugiausia vals-tybės valdymo forma ir istorinės krašto raidos ypatumai.

1.1.

Lietuvos administracinės teisės ir jurisprudencijos raida

Žvelgiant į mūsų valstybės teisę galima teigti, jog imperatyviųjų normų yra jau Lietuvos Didžiosios Kunigaikštystės teisės šaltiniuose. Antai remiantis 1529 m. I Lietuvos Statuto normomis buvo saugomi kunigaikščio ir žemvaldžių žemėse gyvenantys laukiniai žvėrys ir paukščiai, ežerai, bitynai ir kiti gamtos turtai. Reguliuodamas bebrų apsaugą Statuto 9 straipsnis draudė savininkams, kurių žemėje buvo kunigaikščio ar bajoro bebravietės, arti aplink jas žemę, šienauti pievas, kirsti krūmus. Už bebrų išvaikymą buvo nustatyta dvylikos kapų grašių bauda8.

Tačiau, kaip savo monografijoje rašo prof. M. Maksimaitis, Lietuvos istorinės teisės likimas buvo nulemtas agresyvioms kaimynėms atėmus iš jos valstybingumą. Lietuvos Didžioji Kunigaikštystė, kaip valstybė, buvo panaikinta XVIII a. pabaigoje, ją kartu su Lenkija pasidalijus trims to meto galingoms ir agresyvioms kaimynėms - Rusijai, Prūsijai ir Austrijai. Tuo pačiu, suprantama, ir teisei, kuri čia buvo pasiekusi aukštą išsivystymo lygį ir ypač garsėjo pagrindiniu savo šaltiniu - Lietuvos Statutu, buvo nukirstos gyvybingumą teikusios šaknys, iš jos atimta galimybė plėtotis, tobulėti ir žengti drauge su gyvenimu9.

1 Adminislrativnojepravo zarubežnych stran. Moskva, 1996, p. 3.8 A. Marcijonas. Teisinė gamtos apsauga. Vilnius, 1978, p. 15, 16.9 M. Maksimaitis. Lietuvos teisės šaltiniai 1918-1940 metais. Vilnius, 2001, p. 15.

1.1.1.______________________________________________________________21

1918 m. Lietuvai išsilaisvinus iš Rusijos imperijos tapo būtina organizuoti bei teisiškai reglamentuoti ir krašto viešąjį valdymą. Kad atsikūrusiai valstybei tai buvo aktualu, rodo, pavyzdžiui, 1926 m. išleista teisės daktaro P. V. Raulinaičio knyga „Administracijos principai". Jos V skyriuje aptariami administracijos ir valstybės valdymo principai, analizuojamos valdymo ir privatinės iniciatyvos derinimo galimybės, kritiškai vertinama, autoriaus manymu, pernelyg išplėsta tuometinė ministerijų sistema10.

Administracinės teisės reikšmę 1918-1940 metais labai aiškiai parodo minėtos M. Maksimaičio monografijos IV dalies 2 skyriuje aptarti poįstatyminiai norminiai aktai. Čia aprašoma Ministrų kabinetui deleguota įstatymų leidybos teisė, ministerijų instrukcijos, taisyklės. Išskiriami privalomieji (priverstiniai) įsakymai, kurių bendras bruožas buvo tai, kad įstatymų leidėjas atitinkamoms institucijoms suteikė teisę dėl tam tikrų reikalų leisti teisės aktus, skirtus gyventojams, ir nustatyti administracines bausmes už nusižengimus (pinigines baudas, areštą). Tokia teisė galėjo būti suteikta ministrams, apskričių viršininkams, taip pat savivaldybėms - apskričių susirinkimams ir miestų taryboms. Šie privalomi įsakymai turėjo būti viešai skelbiami11.

Tačiau reikia pabrėžti, kad gana aktyvi administracinės srities įstatymų ir poįstatyminių teisės aktų leidyba nesulaukė adekvataus jurisprudencijos dėmesio. Susistemintos administracinės teisės žinios buvo išdėstytos, ko gero, tik viename leidinyje - 1939 m. Kaune pasirodžiusioje „Administracinėje teisėje"12. Šioje knygelėje, kurios sudarytojas P. Vilutis daugiausia rėmėsi Kauno Vytauto Didžiojo universitete skaitytų paskaitų užrašais bei prancūzų ir vokiečių autorių parašytomis knygomis (M. Hauriou. Precis elementaire de droit administratif, 1930; F. Fleiner. Institutionen des Deuts-chen Venvaltungsrechts, 1920), yra aptariamos valstybės funkcijos, viešoji administracija, administracinės teisės sąvoka, šaltiniai, evoliucija, išdėstomi viešosios administracijos organizavimo principai, administracijos teisių vykdymas, taipogi aptariami teisės aktai - jų sąvoka, rūšys, neteisėtų aktų panaikinimo keliai. Kitose to meto publikacijose liečiami tiktai paskiri ad-ministracinės teisės klausimai ar institutai. Tarp šių publikacijų neabejotinai išskirtiniai yra prof. M. Romerio darbai, ypač administracinės justicijos ir administracinių aktų teisėtumo priežiūros problemų nagrinėjimas13. Kiti autoriai daugiau pasisako straipsniuose to meto periodikos leidiniuose -

10 P. V. Raulinaitis. Administracijos principai. Kaunas, 1926, p. 85-101. " M. Maksimaitis. Lietuvos teisės šaltiniai 1918-1940 metais, p. 92-94.12 Administracinė teisė. Kauno Vytauto Didžiojo universiteto Teisių fakultetas, 1939 (toliautekste - Administracinė teisė. Kaunas, 1939).13 M. ROmeris. Administracinis teismas. Kaunas, 1928; M. Romeris. Konstitucinės ir teismųteisės pasieniuose. Kaunas, 1931; M. Romeris. Administracinio teismo Įstatymo projektas IIŽidinys, 1940, Nr. 5, 6.

20

22 1.1.1. 1.1.1. 23

dažniausiai apie policijos veiklą , administracinės atsakomybės taikymą , savivaldybių darbą16.

Aptardamas administracinę teisę ir jos mokslą P. Vilutis rašė: „Lietuvos administracinė teisė yra dar labai menkai išvystyta. Tiesa, administracinės teisės nuostatų yra, tačiau jie yra visur išsklaidyti. Jų randame ir civilinėje, ir baudžiamojoje teisėje, administracinių įstaigų reglamentuose, policijos įsakymuose ir 1.1. Lietuvos administracinė teisė yra susijusi su rusų im-perijos teise. <...> Taigi Lietuvos administracinė teisė yra netobula, nekodi-fikuota, sumišusi su kitomis teisės šakų normomis, akcipavusi daug svetimos valstybės nuostatų". Toliau jis rašo, jog Lietuvoje tėra dar tik administracinės teisės mokslo užuomazga17. Tai, kad administracinė teisė prieškarinėje Lietuvoje buvo menkai išplėtota, pažymi ir neseniai išleisto Lietuvos teisės istorijos vadovėlio autoriai18.

P. Vilutis apibrėžia ir Lietuvos administracinės teisės uždavinius: 1) priimti administracijos aparatą tvarkantį įstatymą; 2) sukurti administracinį teismą kuris spręstų administracinių aktų teisėtumą ir valstybės tarnautojų administracines bylas; 3) sukodifikuoti administracinės teisės nuostatus19.

Kaip žinoma, 1918-1940 m. Lietuvoje administracinis teismas taip ir nebuvo įkurtas, nors šiuo klausimu iki pat 1940 m. rašė ne tiktai M. Romeris, bet ir kiti autoriai20. Neišsipildė ir P. Vilučio noras, kad būtų sukodifikuota administracinė teisė. Čia galima prisiminti, kad tarpukario Lietuvoje nespėta priimti netgi labiau susiformavusių teisės šakų, tokių kaip civilinė ir baudžiamoji teisė, kodeksų21. Dėl administracinės teisės sisteminimo vis dėlto pasakytina, kad prof. K. Šalkauskis, sistemiškai sujungęs galiojusius iki 1935 m. teisės aktus į „Lietuvos novelas", šio rinkinio

II skirsnį paskyrė administracinei teisei . Be to, buvo išleisti ir kai kurie administracinės teisės aktų rinkiniai, kaip antai „Vidaus reikalų ministerijos administracijos departamento aplinkraščiai" (Kaunas, 1938) ar „Policijos departamento aplinkraščių sąvadas" (Kaunas, 1937)23.

1940 metais Lietuvos Respubliką inkorporavus į Tarybų Socialistinių Respublikų Sąjungą (TSRS), iš esmės pasikeitė ir požiūris į administracinę teisę. Komandinis sovietinio ūkio valdymas ir totalinis vienpartinis Tarybų Sąjungos komunistų partijos (TSKP) kišimasis į visas socialinio ir ekono-minio gyvenimo sritis lėmė, kad didelę dalį administracinės teisės šaltinių sudarė bendri TSKP CK (Centro komiteto) ir TSRS Ministrų tarybos nuta-rimai, o Lietuvoje atitinkamai - Lietuvos komunistų partijos Centro komiteto (LKP CK) ir Lietuvos TSR24 Ministrų tarybos nutarimai25. Suprantama, tokioje politinėje aplinkoje savarankiškų perspektyvų negalėjo turėti ir tuo-metinis Lietuvos teisės mokslas. Mat po 1917 m. bolševikinio perversmo, pirmaisiais tarybinio laikotarpio metais, į administracinę teisę buvo žiūrima itin prieštaringai. Iki 1937 m. du kartus buvo uždraustąją dėstyti dėl admi-nistracinės ir policinės teisės istorinių sąsajų26. 1938 m. administracinė teisė buvo reabilituota, įvertinus šios teisės šakos reikšmę „socializmo statybai". Tačiau nuo tol ji buvo traktuojama tik kaip valstybinio valdymo teisė. Ati-tinkamai buvo suvokiamas ir administracinės teisės reguliuojamas objektas, kuris apsiribojo valstybinio aparato organizavimu ir santykiais, besiklostan-čiais valdant ekonomiką finansus, liaudies švietimą sveikatos apsaugą, kultūrą ir t. t. Todėl administracinės teisės mokslas, kaip žinių apie admi-nistracinį teisinį reguliavimą visuma, buvo dalijamas į mokymą apie Ben-drąją administracinės teisės dalį (šios teisės šakos sąvokos, objekto, siste-mos, šaltinių, valstybinio valdymo organizacijos, formų ir metodų klausi-mai) ir mokymą apie Ypatingąją (specialiąją) dalį, tai yra politinės, ūkinės ir socialinės sferų bei jose esančių smulkesnių valdymo sričių reguliavimą.

14 Žr., pvz., J. Bražinskas. Policijos priežiūros, kaip kardomosios priemonės, vykdymas II Policija, 35/9; P. Stravinskas. Policininko, kaip valstybės tarnautojo, atsakomybė ir jo teisinisapgynimas II Policija, 33/8; J. M. Taleikis. Policijos teisė Klaipėdos krašte II Policija, 33/6;K. Laucius. Policija teisme II Policija, 34/13,14.15 K. Laucius. Administracinis baudimas mūsų įstatymdavystėje II Teisė, 38/44; K. Laucius.Administracinis baudimas mūsų įstatymų leidyboje II Teisė, 39/45; K. Navasaitis. Viešosiostvarkos trikdymas II Policija, 38/14-16.16 A. Jakobas. Savivaldybės mokesčių ėmimo klausimu II Savivaldybė, 36/10; A. Jakobas. Miestų ir miesteliųplanų reikšmė II Savivaldybė, 37/6.^Administracinė teisė. Kaunas, 1939, p. 62.18 V. Andriulis, M. Maksimalūs, V. Pakalniškis, J. Pečkaitis, A. Šenavičius. Lietuvos teisės istorija. Vilnius, 2002, p. 369. Administracinė teisė. Kaunas, 1939, p. 63.20 Žr., pvz.: K. Račkauskas. Lietuvos administracinio teismo pradai II Teisė, 37/37; V. Fridštei-nas. Dėl administracinio teismo II Teisė, 37/38.21 M. Maksimaitis. Lietuvos teisės šaltiniai 1918-1940 metais, p. 160.

22 Lietuvos noyelos. Sudarė K. Šalkauskis. Kaunas, 1935.23 Lietuvos valstybės teisės aktai (1918.11.16-1940. VI.15). Vilnius, 1996, XVIII.24 Lietuvos Tarybų Socialistinė Respublika (terminas, vartotas apibūdinant Lietuvos „valstybingumą" jai esant inkorporuotai į TSRS 1940-1990 m.).25 Žr. Lietuvos TSR įstatymų sąvado I-VIII tomai; Lietuvos TSR Ministrų tarybos nutarimųrinkiniai.26 Rusijos administracinė teisė formavosi kaip policijos (policinė) teisė. Imperatoriaus Petro Isukurtos policijos įstaigos XVIII a. palaipsniui apėmė visus šalies miestus, o administracijos irpolicijos išleisti norminiai aktai sudarė policinės teisės šaką (plačiau žr.: K. Belskij. Kvoprosuo predmele administrativnogo prava. - Gosudarstvo i pravo, 1997, Nr. 11, p. 16). Tačiaupolicinės teisės taikymo sfera, laikui bėgant, keitėsi, ji siaurėjo nuo visuomenės gerovėspalaikymo uždavinių iki saugumo ir tvarkos užtikrinimo funkcijos, o tai reiškė vis didesnipolicijos kišimąsi į privatų gyvenimą.

24 1.1.2. 1.1.2.1. 25

Šiomis sąlygomis 1980 m. Vilniuje buvo išleistas vienintelis lietuvių autorių parašytas vadovėlis „Tarybinė administracinė teisė"27.

1990 metais atkūrus Lietuvos valstybingumą ir nelikus vienpartinio valstybės valdymo, šalies politinės, ūkinės ir socialinės srities administra-vimą buvo imta grįsti daugiausia įstatymais, Vyriausybės nutarimais ir jų pagrindu priimamais žinybiniais teisės aktais. Nuo 1994 m. naujai kuriamos apskritys, keičiama vietos savivaldos sistema. 1999 metais teisėje įtvirtinama viešojo administravimo sąvoka, rutuliojamas valstybės tarnybos institutas, kuriami administraciniai teismai. Lietuvai rengiantis tapti Europos Sąjungos nare imamasi įvertinti šalies „administracinius gebėjimus". Tačiau šios esminės viešojo valdymo permainos ir jas atitinkantis teisinis reguliavimas mažai teatsispindėjo teisės moksle. Kiek išsamiau yra išnagrinėta tiktai administracinė atsakomybė28. Keliasdešimt puslapių administracinei teisei skirta tradiciniame (neuniversitetinių teisės studijų) vadovėlyje „Teisės pagrindai"29. 1999 m. Kaune išleistoje knygoje „Viešasis administravimas" teisiniai viešojo valdymo pagrindai aptarti vos dešimtyje lapų30. Kiti darbai - tai keliolika mokslinėje periodikoje publikuotų straipsnių31.

1.2.

Žvilgsnis į kitų valstybių administracinę teisę

Nepalyginti plačiau administracinė teisė nagrinėta kitų šalių jurisprudencijo-'je, pavyzdžiui, Prancūzijoje, Vokietijoje ar anglosaksų teisinės sistemos valstybėse. Tad verta nors trumpai žvilgtelėti įjas32.

27 K. Lapinskas, P. Petkevičius. Tarybinė administracinė teisė. Vilnius, 1980.P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius, 1996; šio autoriaus: Administracinių

teisės pažeidimų bylų teisena. Vilnius, 2003.29 P. Čiočys. Teisės pagrindai. Vilnius, 2002, p. 105-152 (iš jų tik 11 puslapių skirta bendriesiems administracinės teisės klausimams, kituose analizuojami atskiri ATPK straipsniai).30 Žr.: Viešasis administravimas. Kaunas, 1999, p. 153-173.

Pavyzdžiui: A. Bakaveckas. Viešasis administravimas: samprata, teisinis aspektas ir proble-mos II Jurisprudencija, 2001, 21 (13) t.; šio autoriaus: Vykdomosios valdžios sąvoka, funkcijos ir jos santykis su administracine teise II Jurisprudencija, 2002, 24 (16) t.; D. Žilinskas. Kai kurie administracinio proceso mokslinio tyrimo metodologiniai aspektai II Jurisprudencija, 2000, 17 (9) t.; S. Šedbaras. Kai kurie administracinio proceso sampratos aspektai II Jurisprudencija, 2000, t. 31(23). Tiesa, galima pasidžiaugti pirmosiomis apgintomis D. Žilinsko ir J. Paužaitės daktaro disertacijomis apie policijos teisę ir Lietuvos administracinę justiciją. 32 Kadangi nebuvo siekta specialiai gilintis į užsienio valstybių administracinę teisę ir jurisprudenciją, šioje knygos dalyje panaudoti tik kai kurie šaltiniai, pavyzdžiui: Administracinė teisė. Kaunas, 1939; Administrativnoje pravo zarubežnych stran. Moskva, 1996; D. Galligan, V. Polianskij, J. Starilov. Administrativnoje pravo: istorija razvitija i osnovnyje sovremennyje koncepcii. Moskva, 2002; H. P. Bull. Allgemeines Venvaltungsrecht. 5 Aufl. Heidelberg, 1997.

1.2.1. Prancūzijos administracinės teisės bruožai

Prancūzija pagrįstai laikoma administracinės teisės pradininke, o jos admi-nistracinės justicijos sistema pripažįstama kaip klasikinė 3.

Skirtingai nuo Vokietijos, kurioje administracinė teisė plėtojosi pa-laipsniui, Prancūzijos administracinės teisės pradžia buvo 1789 m. Didžioji revoliucija. XVI amžiaus absoliutinė monarchija buvo pakeista valstybės valdžių padalijimu, įsitvirtino piliečių laisvės ir lygybės idėjos. 1789 m. Žmogaus ir piliečio teisių deklaracija buvo pagrindas užsimegzti ne tiktai to meto administracinei teisei: Deklaracija yra ir dabartinės Prancūzijos Kons-titucijos, kaip vieno iš administracinės teisės šaltinių, preambulė. Be Dekla-racijos, administracinės teisės pradmenis sudarė ir du kiti svarbūs teisės aktai - 1789 m. gruodžio 22 d. bei 1790 m. rugpjūčio 16 d. įstatymai, atri-boję teismines ir administracines funkcijas bei uždraudę tuometiniams teis-mams - parlamentams kištis į administracijos veiklą. Savo ruožtu tai sudarė prielaidas kurtis specialią administracinių teismų sistemai.

Lyginamosios administracinės teisės mokslas Prancūzijos administra-cinę teisę apibūdina kaip teisės šaką kuri reguliuoja administracinių organų formavimą ir veiklą. Šie administraciniai organai valstybėje užima išskirtinę vietą. Jie įgyvendina politinius įstatymų leidėjo sprendimus. Nuo jų veiklos labai priklauso socialinė, ekonominė ir politinė šalies padėtis. Todėl admi-nistracinės teisės normos Prancūzijos teisinėje sistemoje yra ypač svarbios. Apibūdinant prancūzų administracinę teisę, galima išskirti kelis reikšmingus aspektus.

Prancūzijos Respublikos vykdomoji valdžia yra stipri įstatymų leidėjo - Nacionalinio susirinkimo partnerė. Administracinės teisės atžvilgiu šis ypatumas pasireiškia tuo, kad prezidentui ir vyriausybei konstitucija suteikia gana plačius įgaliojimus kurti teisę, o kai kuriais atvejais netgi priimti tokius aktus, kuriais keičiami ar panaikinami įstatymai .

Kitas prancūzų administracinės teisės bruožas yra administracinių teis-mų sistema ir jų įtaka teisės formavimui.

Prancūzijos administracinės justicijos erą pradėjo Napoleonas Bona-partas; 1799 m. įkūręs Valstybės tarybą. Kiek vėliau buvo įkurtos ir prefek-tūrų tarybos. Iš pradžių Valstybės tarybai, kaip aukščiausiajai teismo insti-tucijai, priklausė spręsti didžiąją dalį administracinių bylų. 1934 m. ir pre-fektūrų tarybų kompetencija buvo išplėsta, priskiriant joms ginčus dėl ko-munų, departamentų ir vietos viešųjų institucijų administracijos atsakomy-bės.

33 D. Galligan, V. Polianskij, J. Starilov. Administrativnoje pravo: istorija razvitija i osnovnyjesovremennyje koncepcii. Moskva, 2002, p. 347.34 Administrativnoje pravo zarubežnych stran. Moskva, 1996, p. 74.

26 1.1.2.1. 1.1.2.2. 27

Dabartinė Prancūzijos administracinių teismų sistema apima regioni-nius bendruosius ir specializuotus administracinius teismus (jie praėjusio amžiaus 6-ąjį dešimtmetį pakeitė prefektūrų tarybas), apeliacinį administra-cinį teismą ir Valstybės tarybą.

Administracinių teismų reikšmė yra ne tik ta, kad juose išsprendžiami žmogaus ir viešosios administracijos konfliktai. Šie teismai yra gana aktyvūs administracinės teisės kūrėjai. Dar 1939 m. buvo rašoma, kad „Prancūzijos administracinė teisė daugumoje sukurta teisėjo. Priežastis, kad prancūzų administracinė teisė buvo sukurta teisėjo, yra ta: ji nebuvo kodifikuota. Kada teisė kodifikuota, tada ji turi griežtai nustatytas teisines ribas, ir pati būna susistematizuota. Visuomet nekodifikuota teise naudojantis, tenka ju-risprudencijai, interpretatoriams ir teisėjams užpildyti įvairias spragas ir sprageles, kurių nenumatė įstatymų leidėjas. Čia teisėjas tampa lyg įstatymų leidėju. Vadinasi, teisėjas įgauna kuriamąją teisės galią. Tad prancūzų ad-ministracinė teisė, net ir jos pagrindai buvo sukurti teisėjo (pretoriaus). To-dėl ji yra vadinama pretorine teise"35.

Ir mūsų dienų Prancūzijos administracinę teisę gana aktyviai kuria ad-ministraciniai teismai (beje, ši funkcija būdinga ir bendrosios kompetencijos teismui). Nustatęs, jog teisės normos nepakankamos, teismas gali suformu-luoti naują taisyklę. Jeigu ji bus vykusi, tai analogiškoje situacijoje ją galės taikyti tas pats ar kitas teismas, ir ši taisyklė taps teisės norma. Taigi Pran-cūzijos administracinės teisės šaltinių sistemoje yra ir teismų precedentai de facto, nors apskritai teismams nepriskirta kurti teisės normas dejure.

Prancūzijos administraciniai teismai, pirmiausia Valstybės taryba, pasi-tarnavo ir valstybės atsakomybės prieš pilietį srityje. Prieškario Lietuvos administracinės teisės mokslo veikale rašoma: „Prancūzų administracijos teismo praktikos kūrybos evoliucija yra labai ryški ir valstybės administra-cinės atsakomybės pripažinimo ir išplitimo atžvilgiu. Dar taip neseniai buvo bendras teisės principas, kad valstybė nėra atsakinga už administraciniais veiksmais padarytus piliečiams nuostolius. Atsakomybės atvejai tebuvo išimtys iš bendro neatsakomybės principo. Valstybė ilgai (iki 1905 m.) buvo laikoma neatsakinga už nuostolius, padarytus taip vadinamais viešosios ga-lios aktais (pvz., policijos veiksmais). Bet valstybės taryba nustojo dariusi skirtumus tarp administracinių aktų ir šiandien ji pripažįsta valstybę atsa-kinga už padarytus piliečiams nuostolius, nežiūrint kokiais administraciniais aktais jie būtų padaryti. Valstybės tarybos sukurtoji administracinės atsa-komybės teorija yra didelis įnašas į viešąją teisę. Ši teorija yra lanksti ir ge-rai suderina administracijos veikimą ir piliečių interesus"36.

Administracinė teisė. Kaunas, 1939, p. 56. Ten pat, p. 55.

Apskritai pabrėžtina, kad tarpukario Lietuvos mokslininkai labai v ei lino Prancūzijos administracinę teisę. Tai iliustruoja ši citata: „Valstybes tarybos teismo praktikos dėka prancūzų administracinė teisė šiandien yra pasiekusi nepaprastai gražių rezultatų. Jokioje kitoje šalyje nėra taip plačiai pripažinta valstybės administracinė atsakomybė, kaip Prancūzijoje, niekur kitur nėra tokios pilnos administracinių aktų teisėtumo teisminės kontrolės. Visa tai pasiekta kuriant savaimingus administracinės teisės principus, skirtingus nuo civilinės teisės. Tam, žinoma, daug padėjo ta aplinkybė, kad ad-ministraciniam teismui atiteko visų administracinių ginčų kompetencija, ir kad jis galėjo laisvai, nebūdamas suvaržytas rašyto įstatymo, kodekso, kurti administracinės teisės principus, mėgindamas galimai geriau suderinti vie-šuosius ir privatinius interesus, apsaugoti pastaruosius, bet kartu nesukliudyti viešųjų administracinių tarnybų veikimo"37. Ir šiuolaikinis lyginamosios teisės mokslas teigia, kad „Prancūzijos administracinei teisei būdingas kruopštus teisės normų ir ištisų institutų parengimas, aukšta teisinė kultū-

1.2.2. Vokietijos administracinė teisė

Apibendrintai žvelgiant į Vokietijos administracinės teisės istoriją galima pasiremti Hans Peter Bull parašytu vadovėliu „Bendroji administracinė tei-sė"39.

Autorius pažymi, kad Vokietijos administracinės teisės istorija nėra kodeksų istorija, kaip civilinėje ar baudžiamojoje teisėje. Kodifikacija Vo-kietijos administracinei teisei, kuri visais laikais buvo specialiųjų administ-racinių įstatymų visuma, nebūdinga.

H. P. Bull skiria keturis Vokietijos administracinės teisės evoliucijos etapus, juos siedamas su šalies konstitucinės teisės raida.

Viduramžių Vokietijoje (H. P. Bull ją vadina „ankstyvąja teismine vals-tybe") administracinė teisė nebuvo išryškėjusi, kadangi kraštų valdovams suteiktos teisės egzistavo kaip ir kitos (privatinės) teisės. Tai reiškė, kad valdovų teisėms galėjo būti priešpriešinamos valdinių teisės. Teismine val-dinių skundų dėl valdovų veiksmų garantija galima laikyti 1495 m. įkurtą Valstybės teismą o rytinėje šalies dalyje - Valstybės tarybą. Šie teismai veikė iki 1806 m.; tiesa, kunigaikščiai ir Prūsijos karaliai dažnai turėdavo

37 Ten pat.38 Administrativnoje pravo zarubežnych stran. Moskva, 1996, p. 73. Apie prancūzų administracinę teisę galima dar paskaityti, pavyzdžiui: Ž. Vedei. Administrativnoje pravo Franciji. Moskva, 1973; G. Breban. Francuzskoje administrativnoje pravo. Moskva, 1988; G. Braibant.Le droit administratiffrancais. Paris, 1992.39 H. P. Bull. Allgemeines Venvaltungsrecht. 5 Aufl. Heidelberg, 1997, p. 36-^16.

28

1.1.2.2.

H.2.2. 29

privilegiją, pagal kurią valdinys negalėjo skųstis Valstybės teismui (privile-gium de non appellando).

Antrasis Vokietijos administracinės teisės istorijos etapas - policinės valstybės teisė. XVIII šimtmetį valstybė vis labiau koncentravo valdymą, kunigaikščių „aukščiausiąsias teises" sujungdama į vieningą valdžią. Polici-nės valstybės uždavinys buvo siekti „geros bendrųjų reikalų būklės". Tačiau šimtmečio gale policinės valstybės funkcijos buvo palaipsniui siaurinamos nuo bendrųjų reikalų užtikrinimo link saugumo ir tvarkos palaikymo. Savo ruožtu tai reiškė aktyvų valdžios kišimąsi į privatų piliečių gyvenimą. „Poli-cine valstybe vadinama tokia valstybės santvarka, kur valstybės valdžia tvarko įvairius teisinius santykius neteisiškomis priemonėmis, bet palaidais įsakymais arba nepastoviomis, kartais ad hoc sukurtomis teisės normomis. Tie palaidi įsakymai labai dažnai prieštarauja įstatymams. Policinėje valsty-bėje yra pažeminamas įstatymas ir labai dažnai paniekinama teisė, o teisin-gumo veikimas nuslopinamas tikslingumo veikimu ir nepaprastai išaukšti-nama įsakymų galia"40.

Konstitucinės monarchijos laikotarpis Vokietijos administracinei teisei reikšmingas visų pirma tuo, jog išryškėjo įstatymo viršenybės principas. Tose srityse, kuriose konstitucija reikalavo įstatyminio reguliavimo, įstaty-mas tapo ginčo tarp monarcho ir parlamentinės buržuazijos objektu, nes jis ribojo ir vienos, ir kitos valdžios galias.

Šis laikotarpis davė pradžią administracinei teisei, kurią kaip savitą tei-sės šaką išskyrė Otto Mayer, laikomas šios teisės šakos mokslo pradininku Vokietijoje. Savo darbuose jis rėmėsi tuo metu jau išryškėjusiomis prancūzų administracinės teisės idėjomis bei iš dalies pertvarkytais vokiečių civilinės teisės institutais.

Antrojoje XIX amžiaus pusėje buvo sukurti ir savarankiški administra-ciniai teismai (tiesa, visiškai nepriklausomas nuo valdymo įstaigų iš pradžių buvo tiktai aukščiausiosios instancijos teismas). Piliečiai įgijo galimybę ginčyti valdymo veiksmų teisėtumą teisme. Pastebėtina ir tai, kad šioje ankstyvojoje administracinės justicijos fazėje administracinių teismų nagri-nėjimo objektas buvo ne tik valdymo veiksmai, bet ir teisės normų atitiktis įstatymams41.

Parlamentinės demokratijos valstybės administracinė teisė, pakeitus monarchiją parlamentine demokratija, susidūrė su didžiuliais ūkiniais užda-viniais. Valdymo paskirtimi tapo tenkinti piliečių poreikius, o tai, savo ruož-tu, reikalavo įsikišti į ūkinį ir socialinį gyvenimą. Tačiau valdymo uždavi-niai buvo sprendžiami ne imperatyvių paliepimų metodu, o įstatymais regu-liuojant daugybę socialinių pertvarkymų ir naujovių. Tuo pačiu atsirado ir

40 Administracinė teisė. Kaunas, 1939, p. 43.41 H. P. Bull. Allgemeines Verwaltungsrecht, p. 42.

naujų valdymo formų, pavyzdžiui, buvo sudaromi valstybės ir verslininkų sususitarimai kurti mišrias ūkines įmones. Taigi valdymo tikslų buvo siekiama ne tik viešosios, bet ir privatinės teisės pagalba.

Parlamentinės demokratijos sąlygomis dar labiau išaugo administraci-ni teismo vaidmuo. Kai kurių žemių teismai (pvz., Hamburgo) galėjo tik-rinti bet kurio valdymo akto teisėtumą. Ši veikla ypač suaktyvėjo po Antrojo Pasaulinio karo, kai Vokietijos konstitucijoje buvo įtvirtinta asmens teisinio gynimo garantija, tai yra teisė skųsti bet kuriuos valdymo institucijų veiks-mus. Išryškėjo ir tendencija kuo plačiau teisiškai sureguliuoti valdymo veik-lą. Dėl to palaipsniui beveik nebeliko įstatymais neapibrėžto valdymo.

Pastarojo meto Vokietijos teisės moksle diskutuojama dėl dar platesnio administracinės teisės ir valdymo liberalizavimo, perduodant reguliavimo ir kontrolės funkcijas suinteresuotų ūkio ir kitų verslo sričių organizacijoms. Tuo būdu valstybinis reguliavimas kai kuriose srityse pamažu keičiamas "Savireguliacija"42. Tiesa, kol kas tai vertinama daugiau kaip eksperimentas.

Apskritai šiuolaikinės Vokietijos administracinę teisę apibūdina tai, jog "dabartinė VFR yra susiformavusi teisinė valstybė, užtikrinanti tobulą as-mens gynybą nuo galimo jo teisių pažeidimo viešojo valdymo veiksmais. Cia galima pasiremti VFR Konstitucijos 19 straipsnio 4 dalimi, kur pasaky-ta jog visais atvejais, kai valdymo organai pažeidžia VFR piliečio teises, jų veiksmus galima skųsti administraciniam teismui. Be to, teismai pagal Konstituciją privalo kontroliuoti viešosios administracijos veiklą ir panai-kinti tuos jos aktus, kurie prieštarauja teisei ir galiojantiems įstatymams" .

Kaip minėta, Vokietijos administracinė teisė nėra kodifikuota (kai ku-riose reguliavimo srityse galima pastebėti dalinę kodifikaciją). Formaliuoju Požiūriu ji skirstoma į bendrąją, specialiąją ir administracinio proceso teisę. Bendrajai administracinės teisės daliai priskiriamos normos, reguliuojančios viešojo valdymo organizaciją ir valdymo veiklos formas. Specialioji admi-nistracinė teisė yra iš dalies susisteminta ir apima daugelį specialių teisinio reguliavimo sričių - Komunalinę teisę, Policijos ir viešosios tvarkos teisę, socialinę teisę, Mokesčių teisę, Susisiekimo teisę ir kitas.

Administracinio proceso santykiai reguliuojami 1976 m. Administraci-nio proceso įstatymo ir kitų įstatymų normomis.

Tarp Vokietijos administracinės teisės šaltinių, greta Konstitucijos, įstatymų ir administracinės valdžios norminių aktų, svarbi vieta tenka Fede-ralinio administracinio teismo sprendimams44.

Ten pat, p. 44."dministrativnoje pravo zarubežnych stran, Moskva, 1996, p. 109.Apie vokiečių administracinę teisę plačiau galima rasti, pavyzdžiui: H. Mauser. Allgemeines

'erwaltungsrecht. 10 A. Munchen, 1995; H. J. Koch, R. Rubel. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2 A. Frankfurt/M, 1992; U. Steiner. Besonderes Venvaltungsrecht. 5 A. Heidelberg, 1996; F- Hufen. Venvaltungsprozessrecht. 2 A. Munchen, 1996; H. J. Knack. Venvaltungsver-fahrensrecht. 5 A. Koln, 1996.

30 1.1.2.3. 1.1.2.3. 31

1.2.3. Anglosaksiškosios administracinės teisės ypatumai

Šios sistemos administracinės teisės ypatumus atspindi Jungtinių Amerikos Valstijų ir Didžiosios Britanijos teisė bei ją tyrinėjantis mokslas.

Kontinentinės teisės valstybėse administracinė teisė reguliuoja ne tiktai administracinės valdžios ir piliečių santykius, bet ir valstybinio valdymo organizaciją, vykdomosios valdžios institucijų ir įstaigų tarpusavio santy-kius, struktūrą ir įgaliojimus, o anglosaksiškoje sistemoje administracinė įstatymų leidyba sutelkta apibrėžti asmenų procesines garantijas prieš vals-tybinių organų savivalę. Didžiosios Britanijos ir JAV administracinės teisės mokslas remiasi nuostata, kad administracinė teisė nereguliuoja valstybės aparato organizacijos, bet užtat smulkiai reglamentuoja beveik visus asmenų ir administracinių organų santykių aspektus45.

Minėtame lietuviškame 1939 m. administracinės teisės vadovėlyje nu-rodoma, kad „administracinės teisės evoliucija anglosaksų teisės sistemoje tapo labai skirtinga nuo Europos žemyno. Kada Europos žemyne administ-racija nebuvo bendrųjų teismų kontroliuojama ir tik vėliau buvo įkurti spe-cialūs administraciniai teismai, Anglijoje administracija nuo seno priklausė tų pačių bendrųjų teismų plačiai teisminei kontrolei"46.

Lyginant JAV ir Didžiosios Britanijos administracinės teisės šakas, reikia pažymėti, kad jų susiformavimą ir struktūrą lėmė šioms valstybėms charakteringų valdymo formų ypatumai.

Jungtinių Amerikos Valstijų, kaip prezidentinės respublikos, viešojoje administracijoje išskirtinis vaidmuo tenka JAV prezidentui. Šalies Konstitu-cija prezidentui paveda vykdomąją valdžią. Prezidentas ne tiktai formuoja departamentų, žinybų, įstaigų ir kitų federalinių viešosios administracijos sudėtinių dalių aparatą, bet ir turi gana plačius teisės aktų leidybos įgalioji-mus. Be prezidento, norminius teisės aktus leidžia departamentai, kitos cent-rinės administracinės žinybos. Šių aktų visuma sudaro žymią JAV administ-racinės teisės dalį. Greta to, administracinės teisės šaltiniai yra federalinė bei valstijų konstitucijos, įstatymai, taip pat teismų sprendimai. Pastarieji labai svarbūs JAV administracinės teisės formavimui. Tokią padėtį nulemia aplinkybė, kad JAV teismai yra galutinė instancija visais ginčijamais teisės klausimais. Teismai suformulavo daugybę naujų administracinės teisės ma-terialinių ir procesinių normų, kurios vėliau buvo įtvirtintos įstatymuose arba galiojo savaime. Kurdami teisę, teismai neretai revizuoja galiojančius įstatymus47.

Administrativnoje pravo zarubežnych stran, p. 3, 4. Administracinė teisė. Kaunas, 1939, p. 57. Administrativnoje pravo zarubežnych stran, p. 8.

Konstitucinės monarchijos šalyje Didžiojoje Britanijoje administracinė teisė buvo pripažinta XIX a. pradžioje. Teisės moksle pabrėžiama, kad žy-mus anglų teisininkas A. Dicey neigė administracinės teisės buvimą XVIII amžiaus Anglijoje dėl to, kad valdininkai galėjo būti nevaržomai skundžiami bendrajam teismui. Anot A. Dicey, Anglijoje nėra administracinės teisės, nes ne specialios taisyklės ir specialūs teismai tvarko piliečių ir valdininkų santykius, bet tos pačios normos ir tie patys teismai, kurie tvarko piliečių santykius . Tačiau valstybės vaidmens išaugimas XX amžiuje, valdymo organų ir valstybės tarnautojų skaičiaus didėjimas lėmė, kad susiformavo teisės normų kompleksas, kurio paskirtis buvo sureguliuoti administracinių įstaigų veiklą.

Didžiosios Britanijos viešąją administraciją sudaro sostas (karūna), Ministras pirmininkas, kabinetas, vyriausybė, Slaptoji taryba, ministerijos ir žinybos. Didžiosios Britanijos (kaip ir JAV) administracinis teisinis regulia-vimas apima ir tokias viešosios valdžios sritis, kaip valstybės (civilinė) tar-nyba ir vietos savivaldos administracinė veikla.

Tarp šalies administracinės teisės šaltinių nėra konstitucijos, kaip vien-tiso akto (kaip žinoma, valstybė apskritai neturi rašytinės konstitucijos). Šią teisės šaką sudaro įstatymų normos, papročių teisė, teismų sprendimai ir administracinių organų priimti teisės aktai.

Nežiūrint JAV ir Didžiosios Britanijos viešojo administravimo sistemos ir teisės šaltinių ypatumų, šių valstybių administracinei teisei bendra tai, kad jos reguliuoja fizinio ar juridinio asmens ir vykdomosios valdžios santykius. Administracinės teisės reguliavimo sričiai priklauso administracinės justicijos klausimai (šiuo požiūriu paminėtini JAV kvaziteismai, kai teismo funkcijos yra perduodamos administraciniams organams, Didžiosios Britanijos tribunolai ir ministerijose atliekami bylų tyrimai), teisminė admi-nistracijos veiklos kontrolė, atsakomybės taikymas už administracijos veiksmais padarytą žalą. Todėl šiose valstybėse, ypač JAV, itin smulkiai reglamentuojama procesinė ir procedūrinė vykdomosios valdžios veikla ir asmenų teisių apsaugos nuo neteisėtų administracijos veiksmų klausimai. Jungtinėse Amerikos Valstijose administracinė procedūra visiškai suregu-liuota. Smulkiai reglamentuotos visos administracinės veiklos rūšys: įstaty-mų leidyba, taip pat vykdomoji, teisės taikymo ir teisėsaugos veikla. Beveik visi administracinių įstaigų ir jų pareigūnų veiksmai reguliuojami administ-racinio proceso teisės normų. Sureguliuotos ir visos administracinio proceso stadijos: informacijos rinkimas ir tyrimas, norminio ar individualaus akto projekto rengimas, projekto nagrinėjimas atvirame posėdyje, sprendimo priėmimas, jo paskelbimas, taip pat sprendimo apskundimas aukštesniajai institucijai ir teismui, bylos nagrinėjimas bei nutarimo priėmimas administ-

Administracinė teisė. Kaunas, 1939, p. 60.

32 1.1.2.3. 1.2. 33

racinėje byloje. Be viso to, teisė ypač akcentuoja fizinių ir juridinių asmenų procesines garantijas49. Lyginamosios administracinės teisės moksle pažy-mima, kad „amerikiečių jurisprudenciją administracinio proceso prasme domina ne įstaigos, bet labiausiai privatus asmuo, pirmiausia jo teisė daly-vauti šiame procese ir šio asmens bei jo advokato galimybės ginti savo inte-resus. Todėl procedūros klausimai JAV administracinėje teisėje yra domi-nuojantys. Tokią teisę veikiau reikėtų vadinti „administracinio proceso" teise"50.

JAV ir Didžiosios Britanijos administracinės teisės mokslas didelį dė-mesį skiria administracinių aktų leidybai. Abi valstybės taiko deleguotąjį teisės kūrimą, kai parlamentas svarbių teisės aktų leidybos prerogatyvą su-teikia vykdomajai valdžiai, kuri, žinoma, turi veikti pagal įstatymus ir yra kontroliuojama teismo.

Nors anglosaksų ir kontinentinė administracinė teisė gana smarkiai ski-riasi, tačiau jau 3-ąjį praėjusio amžiaus dešimtmetį buvo pažymima, jog „šiandien atidesnis nagrinėjimas anglo-saksų šalyje tų teisės normų, kurios normuoja administracijos veikimą ir jos santykius su piliečiais, rodo, kad skirtumas tarp anglo-amerikos teisės ir Europos kontinento (prancūzų) teisės sistemų yra žymiai sumažėjęs. Bešališka teisminė administracinių aktų tei-sėtumo kontrolė yra ir čia, ir ten, skirtumas yra daugiau formalus, būtent, skirtingoje tos teisminės kontrolės organizacijoje"51.

Net ir tokia paviršutiniška kitų šalių administracinės teisės apžvalga leidžia matyti principinius šios teisės paskirties bruožus. Tai:

- žmogaus teisių apsauga valstybės vykdomosios valdžios sferoje;- administracinės justicijos išskirtinio vaidmens ne tik spren-

džiant piliečio ir viešosios administracijos konfliktus, bet ir ku-riant teisę įtvirtinimas;

- tikslus ir visapusiškas administracinių procedūrų reglamenta-vimas.

1990 m. atkūrus nepriklausomą Lietuvos valstybę šiuo keliu laipsniškai suko ir jos konstitucinė bei administracinė teisė. 1992 m. priimtoje demok-ratinėje valstybės Konstitucijoje buvo numatyta ne tiktai Konstitucinio Teis-

49 Administrativnoje pravo zarubežnych stran, p. 53.50 G. Nikerov. Administrativno-processualnojepravo SŠA. - Gosudarstvo i pravo, 1997, Nr. 12,p. 96.51 Administracinė teisė. Kaunas, 1939, p. 61. Plačiau apie Didžiosios Britanijos ir JAV administracinę teisę galima skaityti, pavyzdžiui: H. W. R. Wade. Administrative Law. Oxford, 1988;D. Foulkes. Introduction to Administrative Law. London, 1972; B. Schwartz, H. W. R. Wade.Legal Control of Government. Administrative Law in Britain and the United States. Oxford,1972; D. Garner. Velikobritanija: centralnoje i mestnoje upravlenije. Moskva, 1984;B. Schvvartz. Administrative Law. Boston, 1976; G. J. Nikerov. Administrativnoje pravo SŠA.Moskva, 1977.

mo institucija (VIII skirsnis), bet ir specializuotų teismų sudarymo galimybė (111 str. 2 d.), kuri įgyvendinta 1999 m. sukūrus bei 2000 m. patobulinus Lietuvos administracinių teismų sistemą.

Savo ruožtu šalies valstybingumo atkūrimas ir dėl to demokratiškesnis visuomenės gyvenimas, konstitucinės ir administracinės justicijos institutų suformavimas, priskiriant jiems norminių valdymo aktų revizijos (t. y. iš esmės teisės kūrimo ir tobulinimo) funkciją, lemia ir kai kuriuos administ-racinės teisės teorijos pokyčius.

2.

Dabartiniai administracinės teisės teorinių kategorijų turinio pokyčiai

Lietuvos valstybės valdymo pagrindų įtvirtinimas demokratinėje 1992 m. spalio 25 d. Konstitucijoje keičia požiūrį į kai kurias fundamentaliąsias administracinės teisės kategorijas, pirmiausia į šios teisės apibrėžimą, reglamentuojamų santykių turinį ir šaltinių sistemą.

Administracinė teisė - specializuota viešosios teisės normų, o jų nesant - ir principų visuma, kuria remiamasi nustatant viešosios administracijos insti-tucinę sandarą ir subordinacinius ryšius, apibrėžiant šios administracijos veiklą bei metodus valdymo santykių su piliečiais, kitais valstybės gyvento-jais ir juridiniais asmenimis sferoje, taip pat organizuojant asmens ir admi-nistracijos viešojo valdymo ginčų nagrinėjimą teismuose bei kitose valstybės institucijose.

Šią teisės šaką galima apibrėžti ir taip: „administracinė teisė yra tokia viešosios teisės dalis, kurios normos, o jų nesant - teisės principai apibrėžia (nurodo): 1) kam (kokiems subjektams) ir kokie yra suteikti įgaliojimai (nu-statyti įpareigojimai) reikalauti tokio teisinių santykių dalyvių elgesio, kuris nebūtų priešingas visuomenės ir valstybės interesams; 2) kam ir kokie yra suteikti įgaliojimai (nustatyti įpareigojimai) teisėtomis priemonėmis privers-ti teisinių santykių dalyvius elgtis nepriešingu visuomenės ir valstybės inte-resams būdu; 3) kam ir kokie yra suteikti įgaliojimai (nustatyti įpareigoji-mai) išspręsti ginčą, jeigu jis kiltų tarp reikalaujančiųjų (priverčiančiųjų) elgtis nepriešingu teisei būdu ir tų, kuriems toks reikalavimas taikomas".

Pateiktuose sąvokos apibrėžimuose sąmoningai nepavartotas apibūdi-nimas „savarankiška teisė" - dėl administracinės teisės vietos valstybės tei-sinėje sistemoje ir jos glaudžių sąsajų su kitomis sistemos dalimis, ypač konstitucine teise (žr. III.2.1).

/

34_________________________________________________________L2.

Pastebėtina, jog apibrėžimas apima ne tiktai normas, bet ir principus. Jeigu administracinė teisė būtų apibrėžiama vien kaip teisės normų rinkinys, tektų remtis etatistine teisės samprata, neatitinkančia šiuolaikinės teisės rai-dos tendencijų ir reiškiančia teisės kūrimą tik kaip valstybės valios išraišką. Tačiau „pasikeitus vertybių sistemai ir atsiradus kitokios teisės sampratos poreikiui, pirmiausia tenka kildinti teisę ne tiek iš valstybės valios, kiek iš visuomenės vertybių, kurios būtų privalomos įstatymų leidėjui"52. Dėl šios priežasties į administracinę teisę būtina žvelgti ir kaip į stabilizuojančias bendresnes nuostatas - principus, apibūdinančius ją kokybiniu, t. y. teisės socialinio vertingumo požiūriu.

Administracinės teisės principai - šios teisės esmę tam tikru valstybės gyvavimo laikotarpiu išreiškiančios idėjos, moralinės nuostatos, įstatymų leidėjo formuluojamos ar numanomos kaip socialiai vertingos harmoni-zuojant individo, jų grupių ir viešosios administracijos santykius (šių principų sistema aptarta knygos IV dalyje).

Principai administracinėje teisėje svarbūs pirmiausia tuo požiūriu, kad nesant teisės normos, kuri reguliuotų socialinį žmogaus ir viešojo valdymo institucijos santykį (teisės spraga), teismas ar kitas teisę taikantis subjektas gali pasiremti bendraisiais teisės pradmenimis ir taip išspręsti klausimą. Be to, tam tikrais principais, visuotinai pripažįstamomis moralinėmis nuosta-tomis turi būti vadovaujamasi ir kuriant administracinę teisę - leidžiant šios srities įstatymus bei priimant valdymo norminius aktus (apie tai žr. knygos IV dalyje).

Administracinės teisės reglamentuojami santykiai - žmonių (socia-liniai) santykiai, susidarantys valstybės vykdomosios valdžios įgyvendinimo procese. Šie santykiai išskiria administracinę teisę iš bendros valstybės tei-sinės sistemos. Pažymėtina, jog apibrėžti administracinės teisės objektą gana painu dėl jos apimamų santykių gausumo ir įvairovės. Anot J. Lentovs-kio, bet kuris administracinės teisės apibūdinimas yra tik bandymas apytiksliai apibrėžti: administracinė teisė turi santykinį pobūdį, priklausomai nuo laiko, vietos ir aplinkybių, kuriose buvo kuriama53.

Skirtingai nei buvusios Tarybų Sąjungos konstitucijos, įtvirtinusios „vie-ningą Liaudies deputatų tarybų ir jų vykdomųjų - tvarkomųjų organų siste-mą" (žr. LTSR 1978 m. Konstitucijos 83 str.), galiojanti Lietuvos Respublikos Konstitucija (5 str. 1 d., 84 str., 94 str., 109 str.) nustato valstybės valdžios. padalijimą Seimui, Respublikos Prezidentui ir Vyriausybei, Teismui5*. Re-

52 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius, 2000 (knygos pabaiga).>3 Z. Duniewska ir kt. Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznichvie. Warczawa, 2000, p. 34.54 Plačiau apie tai žr. Konstitucinio Teismo nutarimus, pvz., 1999 m. gruodžio 21 d. nutarimą ir 2002 m. liepos 11 d. nutarimą (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir spren-dimai. Vilnius, 2000 (13), p. 87-126; 2003 (19), p. 14-45.

1.2.

miantis konstituciškai įtvirtinta valstybės vykdomosios valdžios autonomija, jos institucine sistema ir turimais viešaisiais įgaliojimais, taip pat tuo, jog daugelis žmogaus konstitucinių ir kitų teisių įgyvendinamos vykdomosios valdžios institucijų valdomose sferose, o šias teises gina administracinis teismas, administracinės teisės reguliavimo sričiai galima būtų priskirti to-kias socialinių santykių grupes:

- viešojo valdymo sistemos organizavimą, vidinį koordinavimą, vals-tybės tarnybos valdymą;

- viešojo administravimo funkcijų vykdymą (administracinį regla-mentavimą, kontrolę, administracinį reagavimą į teisės pažeidimus ir kt.);

- žmogaus ir viešosios administracijos santykius įgyvendinant skun-do teisę, teisę į informaciją, peticijų teisę ir kitas konstitucines bei kitokias žmogaus teises ir laisves;

- viešosios administracijos veiklos išorinę kontrolę;- administracinių ginčų ir administracinės justicijos santykius.Administracinės teisės šaltiniai - šią teisę sudarančių normų išraiškos

forma. Tai yra teisės aktai, kuriais nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis juridinės galios normos, sudarančios administracinę teisę.

Lietuvos administracinės teisės šaltinių statusą turi šie teisės aktai: ša-lies Konstitucija - joje įtvirtintos principinės nuostatos, kurių pagrindu at-liekamas viešasis valdymas ir šios veiklos teisinis reguliavimas; įstatymai — taikant specialią procedūrą parengti ir priimti teisės aktai, skirti reguliuoti svarbiausius individo ir viešosios administracijos santykius56 ; poįstatyminiai aktai - įstatymams įgyvendinti įstatymo nustatytais pagrindais ir tvarka pri-imti teisės aktai. Pagal rūšis tai yra Vyriausybės nutarimai, ministrų, Vy-riausybės įstaigų, apskričių vadovų norminiai įsakymai, vietos savivaldos institucijų norminiai sprendimai, potvarkiai, įsakymai, kai kurių Seimo for-muojamų institucijų norminiai teisės aktai. Tai valdymo aktai, kurie neturi

55 Pažymėtinos tokios konstitucinės normos, esančios ne tik konstitucinės, bet ir (ne mažiau)administracinės teisės šaltiniai: 10 ir 11 straipsniai dėl Lietuvos valstybės teritorijos padalijimo;33 straipsnis, laiduojantis piliečių teisę kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą ir apskųsti jų sprendimus; 73 straipsnis, įtvirtinantis Seimo kontrolierių institutą; 94 straipsnis, apibrėžiantis Vyriausybės įgaliojimus; 123 straipsnis apie aukštesniųjų administracinių vienetų valdymą ir savivaldybių administracinę priežiūrą; XII skirsnio normos dėl valstybės kontrolės.56 Pastebėtina, jog sunku kategoriškai nustatyti, kad tam tikri Konstituciją detalizuojantys įstatymai yra konstitucinės teisės šaltiniai, o kiti - administracinės teisės (ar kitos teisės šakos)šaltiniai. Pavyzdžiui, Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymas,priimtas 1997 m. liepos 2 d. (Žin., 1997, Nr. 67-1659), gali būti laikomas ir konstitucinės, iradministracinės teisės šaltiniu. Šiuo atveju svarbu konceptualiai nustatyti, kurių įstatymų normosnekartoja Konstitucijos teksto ir reguliuoja administracinius santykius. Taip mąstant, pavyzdžiui,daugumą Valstybės kontrolės įstatymo, Lietuvos banko įstatymo ar Apskrities valdymo įstatymonormų galima priskirti prie administracinės teisės šaltinių (daugiau žr. 111.2.1.2,).

35

361.2. 1.2. 37

pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, ku-rios savo galia konkuruotų su įstatymo normomis57.

Teismų aktai administracinės teisės šaltinių sistemoje. Pirmiausia pa-žymėtini administracinių teismų sprendimai. Administracinių bylų teisenos įstatymo58 115 straipsnio 1 dalies 2 punkte yra nurodyta, jog, išnagrinėjęs bylą dėl prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, administ-racinis teismas gali skundžiamą aktą ar jo dalį pripažinti prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui ir laikyti jį panaikintu. įsiteisėjus tokiam administracinio teismo sprendimui, panaikintas aktas nebegali būti taikomas. Taigi šiuo atveju administracinis teismas lemia norminių teisės aktų sistemos pokyčius.

Be to, pažymėtina, kad pagal Teismų įstatymo59 33 straipsnio 2 dalį nagrinėdami bylas teismai (...) vadovaujasi oficialiai paskelbtais Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimais ir atsižvelgia į Aukščiausiojo Teismo biuletenyje paskelbtas šio Teismo nutartis bei Vyriausiojo administ-racinio teismo biuletenyje paskelbtus šio teismo sprendimus, nutarimus ir nutartis.

Administracinio teismo jurisprudencijos įtaką teisės formavimui pa-kankamai gerai iliustruoja ir administracinių bylų nagrinėjimo praktika, kai teismui tenka užpildyti įstatymų leidėjo paliktas teisinio reguliavimo spragas. Vieną iš jų pateiksime. Antai Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 30 straipsnis (1999 m. sausio 14 d. redakcija60) nustatė, kad bendrosios kompetencijos ar specializuotas teismas turi teisę sustabdyti bylos nagrinėjimą ir nutartimi kreiptis į administracinį teismą prašydamas patikrinti, ar aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą61. Remdamasis šia nuostata, Aukštesnysis administracinis teismas 2000 m. spalio 9 d. sprendime padarė išvadą kad įstatyme nenumatyta (paryškinta— aut.) administracinio teismo teisė tirti centrinio viešojo administravimo subjekto priimto norminio akto konstitucingumo, t. y. jo atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, klausimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija administracinėje byloje62 konstatavo, kad toks Administracinių bylų teisenos įstatymo normų vertinimas yra iš esmės ydingas ir Konstitucijos eliminavimas vertinant priimto norminio pobūdžio

akto teisėtumą reikštų akivaizdų alogizmą teisės taikymo praktikoje ir tie-sioginį Konstitucijos 7 straipsnyje įtvirtintos normos, jog kiekvienas šalyje priimamas teisės aktas turi atitikti Konstituciją pažeidimą. Šį teisinį verti-nimą Vyriausiasis administracinis teismas pakartojo kitoje byloje konstata" vęs, jog pagal Konstitucijos 105 straipsnį įr Konstitucinio Teismo įstatymo 1 str. 1 dalį Konstitucinis Teismas nenagrinėja norminių administracinių aktų konstitucingumo. Jei to nenagrinėtų įr Vyriausiasis administracinis teismas, atsitiktų taip, kad norminių administracinių aktų konstitucingumas būtų nepriskirtas tirti jokiems teismams, o tokia padėtis negalima63

Taigi Vyriausiasis administracinis teismas pašalino įstatymo netobulumą suformuluodamas principinę nuostatą kad administracinio teismo kompetencija apima ir teisę vertinti norminių administracinių aktų atitiktį Konstitucijai, vadinasi - spręsti dėl administracinio akto konstitucingumo64

Teisės šaltinio reikšmę jurisprudencija teikia ir Konstitucinio Teismo sprendimams65.

Konstitucinio Teismo priimamų aktų ypatumas yra tai kad teisės normos šiais aktais nėra tiesiogiai nei sukuriamos, nei keičiamos ar panaikinamos. Tačiau Teismui paskelbus, jog teisės aktas ar jo dalis prieštaraujaKonstitucijai ar įstatymams, prieštaraujančios normos nebegali būti taikomos. Taigi iš esmės Konstitucinis Teismas atlieka įstatymų ir kai kurių rūšiųpoįstatyminių teisės aktų reviziją. Teismas yra sprendęs ir administracinėsteisės šaltinių konstitucingumo klausimą bei atskirais atvejais įvertinęs juosprieštaraujant Konstitucijai, pavyzdžiui, dėl Apskrities Valdymo įstatymopakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymo atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai dėl Valdininkų įstatymo 16 ir 20 straipsnių atitikimo Konstitucijai65 '

Atsižvelgiant į tai, jog pagal Konstitucijos 107 straipsnį Lietuvos Res-publikos įstatymas (ar jo dalis) arba kitas Seimo aktas (ar jo dalis) Respub likos Prezidento dekretas, Vyriausybės aktas (ar jo dalis) negali būti taikomi nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, kad tam tikras teisės aktas (ar jo dalis) prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, taip pat į tai, kad Konstitucinio Teismo sprendimai dėl klausimų, kuriuos Konstitucija priskiria jo kompetencijai, yra galutiniai ir

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1994 (2), p. 8. 5* Žin., 1999, Nr. 13-308, nauja redakcija Žin., 2000, Nr. 85-2566. M Žin., 1994, Nr. 46-851, nauja redakcija Žin., 2002, Nr. 17-649. f'"Žin., 1999, Nr. 13-308.61 Teisė kreiptis į administracinį teismą prašant ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jodalis) atitinka [statymą ar Vyriausybės norminį aktą (paryškinta- aut.) išliko ir naujoje 2000 m.rugsėjo 19 d. šio įstatymo redakcijoje (111 str. 1 d.)-Žin., 2000,Nr. 85-2566.62 Administracinė byla Nr. A7-278/2001 - Administraciniu teismu praktika (I). Vilnius, 2001,p. 54.

63 Administracinė byla Nr. 14-10-2002 -Administracinių teismų praktika (3) Vilnius 2002

64 Dėl šios priežasties kritiškai vertintinas D. Bilak samprotavimas, jog H ■mų kompetencijai nepriskirta tikrinti norminių aktų konstitacineum<v"a,--min!S

JtraCmiU tEIS"

justicija Lietuvoje. Vertinimas. Vilnius, 2003, p. 23). S {a. Administracinė65 Žr., pvz.: J. Žilys. Konstitucinio Teismo aktai teisės šaltinių sistemoje „ ,urisnn]dencii;,2000, 17 (9) t., p. 72-78. Je " Jurisprudencija,66 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendiniai vi ■ tom ro\p. 85-97; 1998 (10), p. 20-48, p. 49-65. ' Vllnlus> lyy7 (.»).

38_________________________________________________________L2.

neskundžiami, teisės literatūroje atitinkami šio teismo aktai įvardijami kaip turintys teisės šaltinio reikšmę. Tiesa, vieni autoriai teisės šaltiniu pripažįsta Konstitucinio Teismo nutarimo konstatuojamąją ir nusprendžiamąją dalis67, kiti - tik rezoliucinę nutarimo dalį, kurioje galutinai suformuluojamas teismo verdiktas dėl teisės akto konstitucingumo68.

Konstitucinis Teismas per 1993-2003 metus yra tyręs daugelio admi-nistracinės teisės aktų atitiktį Konstitucijai. Antai vien tik Lietuvos Respub-likos administracinių teisės pažeidimų kodeksas 6 kartus buvo šio teismo jurisdikcijos objektas. Priimti sprendimai daugiau nei dešimtyje bylų dėl Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo tvarkos ir sąlygų įstatymo atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, po kelis kartus Teismas sprendė dėl Mokesčių administravimo ir Telekomunikacijų įstatymų konstitucingumo. [ šį Teismą buvo kreiptasi ir dėl Valstybės paslapčių ir jų apsaugos, Operatyvinės veiklos, Ginklų ir šaudmenų kontrolės bei kitų administracinės teisės įstatymų. Daugiau nei 35 kartus Konstitucinis Teismas nagrinėjo, ar atitinka Konstituciją ir įstatymus Vyriausybės norminiai nutarimai.

II.Administracinės teisės tikslas

ir galiojimo sritys

Pvz.: K. Lapinskas. Teisės šaltiniai ir konstitucinės priežiūros institucijų baigiamieji aktai II Konstitucinės priežiūros institucijų baigiamieji aktai: konferencijos medžiaga. Vilnius, 2000.

Pvz.: E. Vilkickas. Konstitucinio Teismo išaiškinimai: imperatyvas ar rekomendacija IIJusti-tia, 1998, Nr. 2.

40 II.1.1.1. II.l.l.l. 41

Administracinės teisės tikslo ir galiojimo sričių nustatymas yra metodologinis šios teisės funkcijų ir principų apibrėžimo pagrindas.Svarbiausias dabartinės administracinės teisės tikslas - viešojo valdymo reguliavimas (norminimas), taip užtikrinant ir derinant viešuosius visuomenės ir valstybės interesus.Administracinės teisės galiojimo sritys parodo, kam skirta ši teisė. Šiose srityse tai-komi administracinę teisę sudarantys principai ir normos. Tai Lietuvos viešosios administracijos formavimo ir jos grandžių koordinavimo santykiai, žmogaus ir vie-šosios administracijos tarpusavio santykiai, šios administracijos veiksmų kontrolė, administracinių ginčų sprendimas. Šioje knygos dalyje aptariama dabartinė Lietuvos Respublikos viešoji administracija, jos funkcijos bei žmogaus santykiai su šia admi-nistracija. Kiti administracinės teisės reguliuojami socialiniai santykiai aptarti IV knygos dalyje, 3.5 skirsnyje.

1.

Viešųjų visuomenės ir valstybės interesų derinimas -administracinės teisės tikslas

1.1.

Viešasis valdymas ir viešieji interesai

1.1.1. Viešojo valdymo požymiai

Teisės mokslas teigia, kad administracinė teisė - tai valdymo teisė, arba teisės apie valdymą šaka. Vokietijoje ši teisės šaka vadinama das Venvaltungsrecht (vokiškai die Venvaltung - valdymas). Taigi kas yra valdymas administracinės teisės požiūriu?69

Apskritai sąvoka valdymas reiškia įvairaus pobūdžio veiklą. Yra mechaninis, arba techninis valdymas, biologinių procesų valdymas, taip pat

69 Čia dera pabrėžti, kad administracinės teisės teorijoje skirtingai nusakoma tai, kokiu mastu valdymo analizė daro įtaką šios teisės paskirties apibrėžimui. Neretai administracinės teisės reguliuojamų santykių grupės monografijoje ar vadovėlyje nurodomos pirmiau nei išanalizuo-jama pati valdymo veikla. Kartais autorius savo darbe valdymo reiškinio iš viso niekaip neapi-brėžia (žr.: D. Bachrach. Administrativnoje pravo. Moskva, 1993). Tačiau kaip tokiais atvejais pagrįsti, kodėl administracinei teisei priskiriamos vienokios ar kitokios funkcijos? Nėra abejo-nės, kad administracinė teisė ir valdymas egzistuoja lygiagrečiai ir yra susiję: teisės paskirtis -norminti viešąjį valdymą (žr.: A. Andruškevičius. Administracinė teisė: kai kurie metodologi-niai aspektai II Mokslo darbai. Teisė. T. 40, 2001, p. 8). Tai verčia atskirai analizuoti šio val-dymo turinį.

socialinis valdymas. Pastaroji valdymo rūšis apima specifinę sistemą žmonių bendruomenę. Tai gali būti visi toje valstybėje gyvenantys žmonės (piliečių ir kitų tos valstybės gyventojų visuomenė), taip pat didesnės ar mažesnės jų grupės (savivaldybės teritorijos gyventojai, įmonės, įstaigos kolektyvas ir pan.). Visose šiose sistemose sprendžiami įvairaus lygmens valdymo uždaviniai - valstybiniai, municipaliniai, tarnybiniai ir kiti. Atitini-karnai valdomos žmonių grupės. Enciklopedinėje literatūroje socialinis val-dymas apibrėžiamas kaip poveikis visuomenei, turint tikslą ją tvarkyti, tobu-linti, laikant tai būtina kiekvienos visuomenės gyvavimo sąlyga70. Taigi šiuo požiūriu valdomasis subjektas turi paklusti valdančiojo subjekto teisėtam reikalavimui, kadangi taip yra siekiama bendro tikslo - nukreipti žmonių elgesį tokia linkme, kad valdymo sistemoje būtų sukurta bei palaikoma socialinių santykių harmonija.

Turint omenyje administracinę teisę svarbu pastebėti, kad socialinis valdymas būna „privatus" ir viešasis. Valdymo pobūdis priklauso nuo to, kokių tikslų siekiama: ar tenkinti atskirų asmenų, jų grupių poreikius (privataus intereso įgyvendinimas), ar spręsti uždavinius, reikšmingus valstybei, visiems jos piliečiams ar sąlygiškai didelei grupei gyventojų (viešojo intereso užtikrinimas). J. A. Lane rašo, kad viešajame sektoriuje veikia vyriausybė bei įstaigos, tuo tarpu privačiame sektoriuje - įvairiausios rinkos institucijos. Asmenys, jų grupės, elitas vadinamąjį visuomenės (viešąjį) interesą dažnai naudoja kaip kriterijų problemoms spręsti viešajame sektoriuje, o privačiąjame viešpatauja išimtinai privatūs interesai71.

Valdymas dėl privačių interesų vyksta, pavyzdžiui, ūkinėse bendrijose ir kai kuriose kitose socialinėse sistemose. Šiais atvejais turtinius ir kitokius klausimus sprendžia palyginti nedidelis kolektyvas. Kolektyvo nariai patys išsirenka vadovybę. Jos veiklą reglamentuoja atitinkami įstatymai bei vidaus (lokaliniai) teisės aktai. Antai žemės ūkio bendrovei vadovauja narių susirinkimo išrinktas administratorius - pirmininkas, direktorius. Jo teisinė padėtis įtvirtinta bendrovės narių priimtuose įstatuose ir administracijos darbo reglamente. Administratorius dirba ne valstybinio viešojo intereso pagrindu, o tvarko pajininkams svarbius darbo, turtinius ir kitus bendrovės vidaus reikalus.

Taigi privačių interesų valdymas yra vidinė veikla. Ji reiškia organizavimą koordinavimą kartais tam tikro masto represinius veiksmus - pašalinimą iš organizacijos. Taigi pagrindiniai šios rūšies socialinio valdymo bruožai yra tokie:

- tai organizuojamoji vidinė veikla;- šia veikla įgyvendinami privatūs socialiniai ir ekonominiai interesai;

70 Lietuviškoji tarybinė enciklopedija. 12 t. Vilnius, 1984, p. 27.71 J. E. Lane. Viešasis sektorius. Sąvokos, modeliai, požiūriai. Vilnius, 2001, p. 10-11.

42 II.1.1.2. II.1.1.2. 43

- valdymo tikslai gali būti pasiekti nesiremiant valstybės institucijo-mis;

- dažniausiai šių santykių dalyviais tampama laisva valia;- tarp valdančiojo ir valdomojo yra vidinis organizacinis, bet ne vals-

tybinis administracinis pavaldumas. Tai reiškia, kad privataus val-dymo vidiniams santykiams nėra taikomos administracinės teisės normos72.

Viešąjį socialinį valdymą apibūdina visiškai kitokie požymiai:- tai valstybinio lygmens veikla;- šia veikla siekiama įgyvendinti įstatymus ir kitus teisės aktus visoje

valstybėje (politinėje, socialinėje, ūkio valdymo srityse) arba val-dymo uždaviniai sprendžiami didelėje valstybės teritorijos dalyje, pvz., apskrityje;

- viešąjį valdymą, atlieka daugiausia specialiai šiam tikslui sudarytos valstybines ir savivaldybių institucijos, turinčios įstatymų suteiktus atitinkamus įgaliojimus bei teisės nustatytus įpareigojimus;

- šioje veikloje valdomieji asmenys organizacine prasme dažnai būnanesusiję su valdančiuoju subjektu;

siekiant valdymo tikslo gali būti taikomos administracinės valstybinio poveikio priemonės, net ir tiesioginė (fizinė) prievarta. Administracinė teisė siejama su socialinių viešuoju valdymu.

1.1.2. Viešojo valdymo turinys

Galiojančioje teisėje viešojo valdymo sąvoka apibendrintai nėra pateikta, įstatymuose vartojami įvairūs kiti apibrėžimai, nusakantys viešojo administ-ravimo, vidaus administravimo, administracinio reglamentavimo turinį. Tokia terminų įvairovė verčia atskirai panagrinėti valdymą apibūdinančių sąvokų prasmę ir santykį.

Viešasis valdymas ir viešasis administravimas. Pastaruoju metu Lietu-vos teisės aktuose ir mokslo darbuose plačiai vartojamas terminas viešasis administravimas. Koks jo turinys? Ar šiuo požiūriu viešasis valdymas ir viešasis administravimas yra tolygios kategorijos?

Viešojo administravimo sąvoką apibrėžia Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas . Tai įstatymais ir kitais teisės aktais reglamen-tuojama valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų

72 Tai, kad vidinių „privatinio" socialinio valdymo santykių nereguliuoja administracinės teisėsnormos, nereiškia, jog, pavyzdžiui, privačios komercinės įmonės apskritai nėra administracinėsteisės subjektai. Be vidinių, egzistuoja ir su šiomis organizacijomis susiję viešieji santykiai -valstybinis įmonės registravimas, veiklos valstybinė kontrolė ir pan.73 Žin., 1999, Nr. 60-1945.

subjektų vykdomoji veikla, skirta įstatymams, kitiems teises aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti (3 str. 1 d.). Šiame įstatyme viešojo administra-vimo sritys yra trys: administracinis reglamentavimas, vidaus administravi mas ir viešųjų paslaugų teikimo administravimas.

Administracinis reglamentavimas apibrėžiamas kaip nuostatu taisyk-lių, reglamentų ir kitų teisės aktų priėmimas įstatymams įgyvendinti (3 str. 2 d.). Taigi administracinis reglamentavimas iš esmės yra valdymo t e i s i n iu aktų parengimas ir išleidimas, taip įgyvendinant įstatymus.

Vidaus administravimas - administravimo veikla, kuria užtikrinamas valstybės ar vietos savivaldos konkrečios institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, persona-lo valdymas, turimų materialinių finansinių išteklių valdymas ir naudojimas, raštvedybos tvarkymas), kad jos galėtų tinkamai vykdyti joms priskirtus vie-šojo administravimo ar kitos valstybinės veiklos uždavinius (3 str. 3 d.).

Viešoji paslauga minėtame įstatyme yra valstybės ar savivaldybių įsteigtų specialių įstaigų bei organizacijų veikla, teikiant gyventojams socia-lines, švietimo, mokslo, kultūros, sporto ir kitas įstatymų numatytas paslau-gas. Šių viešųjų paslaugų teikimo administravimas - tai administravimo subjektų veikla nustatant viešųjų paslaugų teikimo taisykles ir režimą, stei-giant viešąsias įstaigas arba išduodant leidimus teikti viešąsias paslaugas privatiems asmenims, taip pat viešųjų paslaugų teikimo priežiūra ir kontrolė (3 str. 22 d.).

Galima pastebėti, kad viešojo administravimo veiklos pagrindą sudaro valdymo teisinių aktų leidyba, vadinama administraciniu reglamentavimu. Vidaus administravimas yra pagalbinė veikla, skirta užtikrinti viešosios ins-titucijos ar įstaigos tinkamą veiklą. Pagaliau viešųjų paslaugų teikimo admi-nistravimas yra viešoji veikla, kuri apima nors ir labai svarbią, bet ribotą socialinių santykių sritį - viešąsias švietimo, kultūros, sporto ir kitas įstaty-mų numatytas paslaugas.

Akivaizdu, jog įstatymų leidėjo nurodytos viešojo administravimo sri-tys nevisiškai apima viešąjį valdymą.

Pirma, akivaizdžiai matoma Lietuvos Respublikos viešojo administra-vimo įstatyme neįvardyta daugelio valstybinių institucijų ir pareigūnų veik-la. Tai priežiūros veiksmai (valstybinių inspekcijų pareigūnų atliekami pa-tikrinimai, Vyriausybės atstovo vykdoma savivaldybių veiklos administra-cinė priežiūra ir kita); kontrolė (pavyzdžiui, asmens daiktų patikrinimas muitinėje, transporto priemonių techninė apžiūra); įsakmūs veiksmai (poli-cijos pareigūno žodiniai reikalavimai, kelių eismo reguliavimas, transporto priemonių stabdymas); valdymo veiksmai, kurių pagrindu administracinėj teisės subjektai įgyja galimybę veikti (pavyzdžiui, transporto priemonių registracija), ir kiti panašūs administraciniai veiksmai. Daugeliu atveji! liai

44 II.1.1.2. II.1.1.2. I s

viešojo valdymo funkcijas atliekantys pareigūnai veikia pavedus aukštes-nėms valdymo institucijoms bei joms kontroliuojant. Tačiau ši veikla yra organiška valdymo proceso dalis (iš esmės besiskirianti ir nuo administraci-nio reglamentavimo, ir nuo vidaus administravimo, ir nuo viešųjų paslaugų teikimo priežiūros). Taigi be valdymo teisinių aktų leidybos („kabinetinio" darbo), institucijų, įstaigų vidinės tvarkos organizavimo (vadovų organiza-cinės veiklos) bei viešųjų paslaugų administravimo, viešasis valdymas iš-reiškiamas ir kitomis kontrolės, priežiūros, tiesioginių nurodymų funkcijo-mis: šiuo būdu įstatymuose nurodyti subjektai, remdamiesi jiems suteiktais viešaisiais įgaliojimais, vykdo administracinio reglamentavimo aktus ir pa-vedimus.

Antra, nedera pamiršti tos aplinkybės, kad viešojo valdymo sferoje pa-daromi įvairūs teisės pažeidimai. Asmenys ne visada paiso teisės aktuose nustatytų taisyklių, o tai sukelia tam tikrą socialinį konfliktą. Jei reikalauja aplinkybės, į pažeidimą reaguojama specialiomis valstybės poveikio prie-monėmis - kardomaisiais policijos pareigūnų veiksmais, teisinės atsakomy-bės sankcijomis ir kitomis74.

Vadinasi, valdymo veikla platesniąją prasme apima ir administracinės valdžios (ją galima sąlygiškai vadinti „policine" valdžia) vykdymą.

Trečia, pati viešoji valdžia irgi ne visada priima socialiniu ar juridiniu požiūriu teisingus administracinius sprendimus. Akivaizdu, kad šiais atvejais aukštesnioji valdymo institucija, teismas ar kitas įgaliotas subjektas ati-tinkamai reaguoja - sustabdo neteisėto akto taikymą arba tokį administracinį sprendimą pats panaikina.

Analizuojant dabartinį Lietuvos viešąjį valdymą, į visas šias aplinkybes dera atsižvelgti. Vadinasi, valdymo socialinį reiškinį administracinės teisės

74 Kartais abejojama, ar teisinės atsakomybės taikymas pagrįstai gali būti priskirtas viešojo valdymo veiklai. Antai daktaro disertacijoje (žr.: J. Paužaitė. Administracinės justicijos ypatu-mai Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius, 2004, p. 84-87) kritiškai vertinamas šios knygos autoriaus teiginys, jog administracinės teisės reguliavimo dalyką sudaro, greta kitų, ir administ-racinio reagavimo, taigi ir administracinės atsakomybės santykiai (A. Andruškevičius. Admi-nistracinės teisės reguliavimo dalyko sudėtis. Mokslo darbai. Teisė, 2002, 43 t., p. 26). Diserta-cijos autorės abejonė grindžiama nuostata, jog administracinės atsakomybės taikymas iš esmės reiškia teisingumo vykdymą, vadinasi, tai turėtų atlikti teismas, taigi ne vykdomoji, bet teismi-nės valdžios institucija. Iš principo pritariant siūlymui didinti teismo vaidmenį šioje socialinių santykių srityje, negalima ignoruoti ir to, kad administracinė atsakomybė neapsiriboja vien tik nuobaudos (sankcijos) pritaikymu administracinį teisės pažeidimą padariusiam asmeniui: juk prieš tai būna surašomas pažeidimo protokolas ar atliekami netgi kardomieji, t. y. prievartiniai pažeidėjo atžvilgiu policijos ir kitų įgaliotų vykdomosios valdžios pareigūnų veiksmai. Be to, kol kas sudėtinga visas administracinių teisės pažeidimų bylas priskirti nagrinėti išskirtinai teismams. Neatsitiktinai naujojo Administracinių teisės pažeidimų kodekso rengėjai šio kodekso 3-iame projekte (http://www.tm.lt) kaip nuobaudą skiriantį subjektą vietomis nurodo teismą ar teisėją (pvz., 26, 27, 38 straipsniai), o kitur - institueiją ar pareigūną (kaip antai 30, 31, 32, 33 straipsniuose).

objekto požiūriu galima apibrėžti kaip procesą, kuriame a) vykdant įstaty-mus, priimami valdymo sprendimai ir leidžiami norminiai bei individualūs valdymo aktai; b) vyksta institucijų, įstaigų vidaus valdymas, c) administ-ruojamos viešosios paslaugos; d) atliekami administracinės valdžios veiks-mai - kontrolė, priežiūra, registravimas, prevencinis darbas, reaguojamai teisės pažeidimus viešajame valdyme .

Tokį viešojo valdymo turinį lemia jam keliami uždaviniai: valdymo ak tais apibrėžiamos teisės subjektų elgesio ribos; valdomose sferose palaiko-ma atitinkama tvarka; šalinamos viešojo valdymo santykių pažeidimo pa-sekmės. Šiuo būdu siekiama įgyvendinti įstatymų nustatytus valstybės už-davinius vidaus reikalų, sveikatos priežiūros, švietimo, ūkio, aplinkosaugos ir kitose valstybinio reguliavimo srityse.

Visuomenės intereso faktorius viešojo valstybinio valdymo srityje.Aptartąją viešą veiklą, nežiūrint skirtingų jos išraiškos formų, apibūdinaryšys valdantysis subjektas —* valdomasis subjektas. Tai vertikalūs teisiniaisantykiai. Jų turinys yra valdančiojo subjekto (pvz., policijos pareigūno)teisė reikalauti, kad valdomasis asmuo laikytųsi nustatytų viešojo elgesiotaisyklių, ir atitinkama pastarojo pareiga vykdyti šį reikalavimą. Žinoma,tokie santykiai nustato ir daugiau teisių bei pareigų, tarkim, viešojo valdymofunkcijas atliekantis subjektas pats neturi viršyti suteiktų įgaliojimų, o valdomasis subjektas gali teisės nustatytais pagrindais ir tvarka apskųsti valdančiojo veiksmus. Tačiau iš esmės tai subordinaciniai santykiai, jie grindžiami piliečių ir kitų teisės subjektų administraciniu pavaldumu valstybėsvaldžios institucijoms, jų pareigūnams, veikiantiems valstybės vardu.

Subordinaciniai santykiai tiksliausiai atspindi lotyniško žodžio admi-nistratio (valdyti, vadovauti) reikšmę. Tačiau sieti administracinę teisę tiktai su dogmatiškai aiškinamu administratio reikštų nepagrįstą šios teisės funk-cijų susiaurinimą. Šitaip teigti galima pasiremiant tuo, kad demokratinėje valstybėje viešoji administracija atlieka daugelį tokių veiksmų, kuriems iš viso nebūdingi administracinės valdžios bruožai: pilietis ir valstybinė val-dymo institucija čia yra lygūs teisinio santykio dalyviai. Tai susiję su konsti-tucinių ir kitų žmogaus teisių bei laisvių įgyvendinimo poreikiu.

Lietuvos Respublikos Konstitucija įtvirtina piliečių ir kitų asmenų tei-ses gauti informaciją (25 str. 2 dalis), gauti valstybės turimą informaciją apie asmenį (25 str. 5 dalis), kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą (33 str. 2 dalis), peticijos teisę (33 str. 3 dalis), teisę dalyvauti valdant šalį

75 Teisės literatūroje terminą „administravimas" siūloma keisti lietuvišku žodžiu „valdymas" (žr.: A. Bakaveckas. Viešasis administravimas: samprata, teisinis aspektas ir problemos // Jurisprudencija, 2001, t. 21 (13), p. 136). Su šiuo teiginiu galima sutikti sąlygiškai, laikant, kad valdymas - tai ne tik minėtosios trys viešojo administravimo sritys, bet ir administracinės val-džios, pirmiausia „policinės" jos dalies, veiksmai.

46 II.1.1.3. II.1.1.3. 47

(33 str. 1 dalis). Pagal Konstitucijos 46 straipsnį Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva.

Konstitucijos 5 straipsnyje nustatyta: „Valdžios įstaigos tarnauja žmo-nėms". Todėl dabartiniam šalies viešajam valdymui tenka ir tokios įstaty-muose bei kituose teisės aktuose nustatytos pareigos, kaip antai informacijos teikimas apie priimtus administracinius sprendimus, jų projektus ir kitais asmeniui rūpimais klausimais, asmenų pasiūlymų gerinti viešąjį valstybinį valdymą ir kitokių pareiškimų priėmimas ir išnagrinėjimas, pažymų, licencijų, leidimų, sertifikatų, patentų ir kitokių dokumentų išdavimas, asmenų skundų dėl jų teisių pažeidimo viešojo valdymo sferoje išnagrinėjimas ir pan. Akivaizdu, jog šių teisinių santykių srityje asmuo ir valstybinio valdymo subjektas yra lygūs dalyviai. Dar daugiau: tokio pobūdžio santykių ini-ciatorius dažniausiai yra pilietis, o valstybės įstaiga ar pareigūnas jo naudai atlieka tam tikrus veiksmus. Tai horizontalus (atgalinis) ryšys „valdžia <— žmogus".

Taigi demokratinis viešasis valdymas nėra vien administracinių palie-pimų ar represinių veiksmų visuma. Pagal dabartinį Lietuvos konstitucinį reguliavimą viešojo valdymo institucijos ir įstaigos kartu yra ir asmens konstitucinių teisių įgyvendintojos, galima sakyti, „administracinių paslau-gų" teikėjos.

Visuomenės interesas viešajame valstybės valdyme yra ne vien žmo-gaus, kaip individo, teisės, bet ir (platesniąją prasme) valstybinės bendruo-menės, t. y. visų valstybės piliečių ir kitų jos gyventojų suinteresuotumas geru viešosios administracijos darbu. Ši veikla turėtų užtikrinti bendrą vi-suomenės narių socialinį, ekologinį ir kitokį saugumą.

Tad apibrėžti šiuolaikinės administracinės teisės paskirtį vien tik kaip imperatyvųjį („grynąjį") valstybinį valdymą nepakanka: kartu tai ir viešojo visuomenės bei jos narių intereso, įgyvendinamo valstybės vykdomosios valdžios sferoje, apsaugos teisė76.

1.1.3. Viešieji interesai ir jų konfliktų derinimas -administracinės teisės kategorija

Pagrįstai galima teigti, kad viešieji visuomenės ir valstybės interesai yra centrinė, svarbiausioji administracinės teisės kategorija.

Administracinė teisė sprendžia visuomenei reikšmingus viešuosius už-davinius, kaip antai ekologinis saugumas, viešosios tvarkos palaikymas, eismo saugumo užtikrinimas, priešgaisrinė sauga. Visuomenė suinteresuota turėti tinkamas darbo sąlygas, medicininį aptarnavimą socialinę rūpybą, švietimą vartojimo prekių, viešųjų transporto ir kitų paslaugų kokybę, bei panašiais socialiniais dalykais.

Visuomenės viešąjį interesą išreiškia ir piliečių poreikis veikti valsty-bės politiką teisę, būti informuotiems apie valstybės valdžios ir jos pareigū-nų administracinius sprendimus, turėti materialinės teisės numatytas bei procesines galimybes gintis nuo neteisėtų viešosios administracijos veiksmų ir t. t.

Kai kurios valdymo sritys išoriškai labiau priskirtinos valstybės viešie-siems interesams, pavyzdžiui, valstybės sienų apsauga, muitų ir mokesčių surinkimas ar, pavyzdžiui, migracijos politika.

Sąlygiškai skirstomi į visuomenės ir valstybės viešieji interesai iš prin-cipo nėra priešingybės. Antai mokesčių surinkimas kartu reiškia ir valstybės pareigas socialinės rūpybos srityje, taigi atitinkamas piliečių teises gauti senatvės pensiją įstatymų numatytas pašalpas ir pan. Valstybės sienų nelie-čiamumas ir teritorijos vientisumas yra neatsiejama piliečių laisvių suvere-numo garantija ir t.t.

Taigi viešieji interesai, nežiūrint jų paskirties, iš esmės reiškia žmonių visuomenės siekį turėti ir atitinkamą valstybės pareigą sukurti bei palaikyti normalaus socialinio suderinamumo sąlygas. Šio siekio įgyvendinimas ir yra bendriausias administracinės teisės tikslas bei jos egzistavimo prasmė. Teisės normos reglamentuoja viešosios administracijos sudarymą nustato institucijų ir įstaigų įgaliojimus, administracinės veiklos formas, žmogaus ir administracijos santykių pagrindus77.

Kita vertus, pabrėžtina, jog šitaip apibūdinami viešieji interesai parodo tiktai vieną administracinės teisės paskirties pusę, galima sakyti, idealųjį variantą. Deja, socialinė realybė yra tokia, kad visuomenės ir valstybės vie-šieji interesai neretai (nūdienos Lietuvoje ir labai dažnai) susikerta.

Viešųjų interesų konfliktą atspindi labai įvairūs socialinės realybės san-tykiai78. Vien 2002-2003 m. valstybės raidos laikotarpiu kilo tokių visuo-menės ir šalies vykdomosios valdžios konfliktų, kaip, pavyzdžiui, netinka-

Viešieji visuomenės interesai neturėtų būti suprantami tik kaip „nuasmeninti" (bendri) tam tikros žmonių grupės, pavyzdžiui, savivaldybės gyventojų bendrijos poreikiai, kaip antai viešo-sios švietimo, socialinės ar sporto paslaugos. Priešingai, su viešojo valstybinio ir savivaldybių valdymo pagalba dažnai būna įgyvendinami privatūs asmenų interesai, tarkim, registruojamas nekilnojamasis turtas, patentuojamas išradimas, išduodama licencija komercinei veiklai. Si aplinkybė ypač suartina dabartinę administracinę ir civilinę teisę (plačiau apie tai III.2.2).

77 Viešojo intereso kategorija išreiškiama ne tiktai administracinės teisės kontekste. Antai visuomenė suinteresuota turėti ir kokybišką įstatymų leidybą (kvalifikuotą įstatymų leidėją),tobulą teismų (ne tik administracinių) sistemą ir profesionalų bei nešališką teisėjų darbą. Vadinasi, viešajam interesui administracinė teisė tarnauja kartu su konstitucine teise bei procesinėsteisės šakomis.78 Šių konfliktų ir jų priežasčių gilesnis studijavimas yra sociologijos ir politologijos mokslouždavinys. Administracinės teisės požiūriu minėti klausimai svarbūs tiek, kiek būtina juosnagrinėti norint pagrįsti šios teisės paskirtį, funkcijų apimtį ir principus.

48 0.1.1.3. II.2.1.1. 49

mas Valstybinės ligonių kasos ir kitų institucijų sveikatos priežiūrai skirtų valstybės lėšų panaudojimas, darant sveikatos priežiūros finansavimą sun-kiai prieinamą Lietuvos piliečiams; dalis Specialiosios žemės ūkio ir kaimo plėtros paramos programos (SAPARD) lėšų dėl Nacionalinės mokėjimų agentūros kaltės buvo paskirta neveikiančioms įmonėms ar pateko nusikals-tamoms grupuotėms; matininkų, žemėtvarkininkų apskričių viršininkų ad-ministracijų pareigūnai, pasinaudodami tarnybine padėtimi, piktnaudžiavo įsigydami žemės sklypus.

Visuomenėje pagarsėjo ir nelogiški viešosios administracijos institucijų sprendimai (pvz., Žemės ūkio ministerijos ketinimas duoti leidimą 2002 m. įvežti grūdus iš užsienio, nors pačioje Lietuvoje šios žaliavos buvo 1,5 karto daugiau negu šaliai reikėjo), biurokratijos apraiškos viešojo valdymo srityje (antai atvykęs iš užsienio ir įkūręs Šiaulių rajone ūkį ūkininkas atskaitomybę valstybei prilygino Bangladeše matytam biurokratizmui), nebuvimas reikiamos atsakingų žinybų koordinacijos 2002 m. vasarą gesinant durpynų gaisrus prie Vilniaus79, taip pat itin dažni Valstybės tarnybos bei Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymų pažeidinėjimai (jų tiek daug, jog pateikiami pavyzdžiai vargu ar bent iš dalies atspindėtų šios socialinės problemos mastą).

Būtent tokia socialinė padėtis ir „patikrina" konkretaus laikotarpio valstybės administracinę teisę. Tai lyg šios teisės „lakmuso popierėlis". Jeigu žmonių ir valdžios santykiai pakankamai harmoningi, be apčiuopiamos priešpriešos ir pagrįstų kaltinimų viešosios administracijos atžvilgiu, aprio-riškai galima teigti, jog administracinė teisė atitinka savo socialinę paskirtį, kitaip tariant, atlieka jai tenkančias funkcijas. Tačiau jeigu valstybės vyk-domoji valdžia nuolat kelia piktinančius visuomenę skandalus (nesvarbu, kas juos išryškina - visuomenės informavimo priemonės, Respublikos Pre-zidentas, atskiri parlamento nariai ar kas kitas), galima manyti, jog arba pati administracinė teisė yra iš esmės netinkama, t. y. turi rimtų spragų netobulai suformuluotų normų ar neatitinka bendrųjų teisės principų arba viešoji administracija ignoruoja, t. y. subjektyviai devalvuoja ir diskredituoja šią valstybės teisinės sistemos dalį.

Dabartiniu metu egzistuojanti socialinė aplinka rodo, kad Lietuvos ad-ministracinės teisės paskirtis yra ne tik normatyviai įtvirtinti viešosios ad-ministracijos institucijų ir įstaigų statusą, bet ir atlikti viešųjų konfliktų pre-vencijos funkciją. Ši aplinkybė skatina žvelgti į Lietuvos administracinę teisę ne vien kaip į normų, bet ir kaip į principų visumą. Tai reiškia, kad

79 Šie faktai paremti įvairių televizijos laidų (LTV „Žinių" ir „Panoramos", LNK „Žinių", TELE 3 („Vilsat") „Žinių", TV 4 „Žinių") bei „Lietuvos ryto" ir „Respublikos" dienraščių medžiaga. Knygos autorius šiuo atveju neteikia dėmesio retsykiais girdimai nuomonei, esą žurnalistai televizijų laidas bei laikraščių straipsnius rengia tendencingai.

administracinės teisės institutai turi įtvirtinti tokius principus, kurie kliudytų viešajai administracijai, jos pareigūnams, taip pat ir visiems šalies gyvento-jams elgtis neatsižvelgiant į visuomenės interesus. Tam pačiam tikslui ad-ministracinė teisė turi nustatyti ir tų principų veiksmingumą užtikrinantį mechanizmą, pasižymintį pakankamai gera administravimo veiksmų teisė-tumo kontrolės ir atsakomybės taikymo sistema.

Šiame socialinių santykių fone ypač išryškėja pozityvus teismo vaid-muo sprendžiant valstybės ir jos piliečių administracinius ginčus bei užpil-dant administracinės teisės spragas.

2.

Administracinės teisės galiojimo sritys

2.1.

Lietuvos Respublikos viešoji administracija

2.1.1. Principinė administracijos samprata

Viešoji administracija, viena vertus, yra viešųjų interesų įgyvendinimo priemonė, materialinis šių interesų pagrindas. Kita vertus, jeigu ši administracija blogai organi-zuota ir prastai kontroliuojama iš išorės, gali ir nevisiškai atitikti visuomenės lūkes-čius. Kokios yra Lietuvos viešosios administracijos funkcijų bei įgaliojimų ribos ir kaip jos nustatytos dabartinėje administracinėje ir konstitucinėje teisėje?

Įprastai žodis administracija suvokiamas plačiai ir taikomas apibūdinant labai įvairius teisės subjektus. Antai ryšių informaciniame leidinyje „Lietu-vos Respublikos administracija" šalia Vyriausybės, ministerijų Vyriausybės įstaigų savivaldybių institucijų minimi ir Seimas, prokuratūra, teismai ir teismo antstolių kontoros, Lietuvos Respublikos diplomatinės atstovybės ir konsulinės įstaigos užsienyje, užsienio šalių diplomatinės atstovybės Lietu-vai ir garbės konsulatai Lietuvoje, netgi politinės partijos bei kitos politinės organizacijos80. Pastaruoju metu administruojančiomis vadinamos ir įmonės, daugiausia uždarosios akcinės bendrovės, aptarnaujančios gyvenamuosius namus ir komercines patalpas.

Administracinės teisės požiūriu viešoji administracija gali būti suvo-kiama kaip valstybės vykdomoji valdžia ir jos institucinė sandara. Lietuvos Respublikos Konstitucija (5 str.l d.) valstybės valdžią padalija Seimui (įsta-

Lietuvos Respublikos administracija. Vilnius, 2002.

50_____________________________________________________II.2.1.1.

tymų leidėjui), Respublikos Prezidentui (valstybės vadovui) ir Vyriausybei (vykdomajai valdžiai), Teismui (teisminei valdžiai). Viešojo valdymo funk-cija pavesta valstybės vykdomajai valdžiai. Instituciniu požiūriu vykdomoji valdžia yra visuma valstybės institucijų, įstaigų ir jų pareigūnų, kuriems pavesta atlikti viešąjį valdymą. Tai Lietuvos Respublikos Prezidentas, Vy-riausybė, ministerijos, Vyriausybės įstaigos, įstaigos prie ministerijų ir kitos Vyriausybės sistemos institucijos bei įstaigos. Funkcijų atžvilgiu terminas vykdomoji valdžia reiškia pačią viešojo valdymo veiklą. Kitaip tariant, vyk-domosios valdžios įgyvendinimo santykiai - tai viešojo valdymo uždavinių sprendimas, kompetentingoms valstybės institucijoms ir jų pareigūnams taikant turimus įgaliojimus bei vykdant teisės nustatytus įpareigojimus81.

Aptariant viešąją administraciją, reikia atsižvelgti į tą aplinkybę, jog viešąjį valdymą išreiškia ne tiktai valstybinių, bet ir vietos savivaldos insti-tucijų administracinė veikla. Tai išplaukia iš šalies Konstitucijos, kitų įsta-tymų, taip pat iš Europos vietos savivaldos chartijos, kurią 1999 m. gegužės 25 d. ratifikavo ir Lietuvos Respublikos Seimas82. Vietos savivalda - tai vietinių valdžių teisė ir galimybė, kiek leidžia įstatymas, savo atsakomybe reguliuoti bei valdyti esminę viešųjų reikalų dalį vietos gyventojų labui. Konstitucijos 121 straipsnyje įtvirtinta, jog savivaldybių tarybos turi teisę įstatymo numatyta apimtimi ir tvarka nustatyti vietines rinkliavas, numatyti mokesčių ir rinkliavų lengvatas. Savivaldybių taryboms suteikta teisė tvir-tinti įvairias taisykles, o savivaldybės administracija kontroliuoja viešųjų paslaugų teikimą.

Viešajai administracijai priskiriamos ir viešosios įstaigos ar valstybės įmonės, pavyzdžiui, Valstybės turto fondas. Tam tikras administracines funkcijas vykdo kai kurios Seimo formuojamos valstybinės institucijos, kaip antai Lietuvos bankas ar Valstybinė lietuvių kalbos komisija.

81 Ne tik ankstesniojo laikotarpio, bet ir dabartinėje rusų administracinės teisės literatūroje sutinkamas terminas valstybinis valdymas, valstybinio valdymo santykiai. Šis terminas atspindi tarybinio laikotarpio politinę ir teisinę sistemą, pasižymėjusią tuo, kad funkcionavo vadinamieji valstybinio valdymo organai - TSRS Ministrų taryba, respublikų ministrų tarybos, rajonų ir miestų tarybų vykdomieji komitetai. Šie valstybinio valdymo organai tiesiogiai priklausė nuo valdžios organų - liaudies deputatų tarybų. Tačiau dėl dabartinio Lietuvos konstitucinio regu-liavimo valstybinio valdymo terminas keistinas į sąvokas vykdomoji valdžia ir viešasis valdy-mas. Kadangi šalies Konstitucijoje valstybės valdžios skiriamos į įstatymų leidžiamąją ir vyk-domąją, būtina išryškinti vykdomosios valdžios sąlyginę autonomiją ir paskirtį - įgyvendinant įstatymus garantuoti viešąjį interesą, o piliečiams - jų konstitucines ir kitas teises. 82Žin., 1999, Nr. 82-2411.

H.2.1.2.

2.1.2. Respublikos Prezidento institutas

Konstitucijos 5 straipsnis, padalydamas valstybės valdžios vykdymą, Res-publikos Prezidentą ir Vyriausybę mini greta. Jau vien šis formalui sugreti-nimas verčia manyti, kad Prezidentas..priskirtinas vykdomąjai valdžiai, Būtent taip Lietuvos Respublikos Prezidento vieta apibūdinama ir konstitucini je jurisprudencijoje, nurodant, jog valstybės vadovo pagrindinės funkcijos yra būdingos vykdomajai valdžiai, tai yra Prezidentas vykdomąją valdžia, (įgaliojimus) dalijasi su Vyriausybe83.

Vertinant Respublikos Prezidento galias administracinės teisės požiūriu, reikia atsižvelgti į keletą aplinkybių. Pirma, nei Konstitucija, nei kiti įstatymai formaliai nenumato Prezidento funkcijos įgyvendinti įstatymus ir kitus Seimo teisės aktus, tai yra valstybės vadovui nenustatyta administracinio reglamentavimo pareiga - nutarimų, nuostatų, taisyklių ir kitokių valdymo aktų priėmimas siekiant įgyvendinti įstatymus. Antra, Lietuvos Respublikos Prezidentas nėra toks vykdomosios valdžios vadovas, koks būdingas prezidentinėms respublikoms. Jis nedalyvauja Vyriausybės posėdžiuose ir tiesiogiai nedaro įtakos Vyriausybės darbo vidinei tvarkai. Trečia, Res-publikos Prezidentas Konstitucijoje įvardijamas kaip valstybės vadovas, atstovaujantis Lietuvos valstybei. Konstitucinėje doktrinoje Lietuvos vals-tybės valdymo modelis priskiriamas prie parlamentinės respublikos valdymo formos, turinčios kai kurių pusiau prezidentinės valdymo formos ypatumų84. Esant tokiai valstybės valdymo formai, jos vadovui tenka didelė šalies reprezentavimo ir užsienio politikos vykdymo funkcijos dalis. Konstitucijos 77 str. 2 dalyje yra numatyta Respublikos Prezidento prerogatyva atstovauti Lietuvos valstybei, o pagal Konstitucijos 84 straipsnio 2 punktą Respublikos Prezidentas įgaliotas Vyriausybės teikimu skirti ir atleisti Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų, priimti užsienio valstybių diplomatinių atstovų įgaliojamuosius ir atšaukiamuosius raštus, teikti aukščiausius diplomatinius rangus ir specialius vardus.

Kokios yra Prezidento galimybės administraciniais būdais veikti šalies vidaus gyvenimą?

Pagal Konstitucijos 84 straipsnį Respublikos Prezidentas su Seimo pri- tarimu skiria Ministrą Pirmininką, paveda jam sudaryti Vyriausybę ir tvirti-na jos sudėtį, su Seimo pritarimu atleidžia Ministrą Pirmininką. Vyriausybės vadovui pateikus Prezidentas skiria ir atleidžia ministrus.

Pabrėžtina, jog paskirtųjų ministrų ir valstybės vadovo santykiai grin-džiami Konstitucijos 96 straipsnio nuostata, kad ministrai, vadovaudami

Lietuvos konstitucinė teisė. Vilnius, 2000, p. 733.Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1998 (10), p ()

51

52II.2.1.2. 0.2.1.3. 53

jiems pavestoms valdymo sritims, yra atsakingi Respublikos Prezidentui. Tai, kad ministrai yra Prezidentui ne pavaldūs, o tik atsakingi, reiškia, jog šių valstybės pareigūnų atsakomybė Prezidentui kyla ne iš administracinių, bet labiau iš konstitucinių santykių. Prezidentas kontroliuoja ministrų veiklą, nes jis pats juos paskyrė ir šiuo požiūriu yra atsakingas už ministrų darbą valdant atitinkamas sritis. Tačiau Prezidento atliekama ministrų veiklos kontrolė nepasižymi tokiu administraciniu atributu, kaip teisės įtvirtinta galimybė daryti drausminį poveikį valdomajam. Prezidento ir ministrų ben-dravimas nėra grindžiamas Valstybės tarnybos įstatymo normomis, todėl ir tada, kai Prezidentas savo dekretu blogai dirbantį ministrą atleidžia iš parei-gų, savaime aišku, jog tai yra konstitucinės, o ne administracinės tarnybinės atsakomybės taikymo atvejis.

Pažymėtina ir tai, kad Respublikos Prezidento konstitucinės galios veikti vykdomąją valdžią apsiriboja ministerijų lygmeniu. Žemesnės gran-dies - Vyriausybės įstaigų veiklos Prezidentas tiesiogiai nekontroliuoja: tai Vyriausybės ir jos vadovo Ministro Pirmininko prerogatyva.

Tam tikros valdymo teisės Prezidentui suteiktos valstybės gynimo sri-tyje.

Prezidentas yra vyriausiasis Lietuvos ginkluotųjų pajėgų vadas. Su Seimo pritarimu jis skiria ir atleidžia kariuomenės vadą ir saugumo tarnybos vadovą, ginkluoto užpuolimo, gresiančio valstybės suverenumui ar teritori-jos vientisumui, atveju priima sprendimus dėl gynybos nuo ginkluotos agre-sijos, karo padėties įvedimo, dėl mobilizacijos, taip pat įstatymo nustatyta tvarka skelbia nepaprastąją padėtį. Visais šiais atvejais Prezidento sprendi-mai turi būti pateikti tvirtinti artimiausiam Seimo posėdžiui. Specialūs įsta-tymai numato išskirtinę Prezidento prerogatyvą priimti sprendimus ir duoti įsakymus dėl kariuomenės valdymo taikos metu.

Teisinė Respublikos Prezidento įgaliojimų įgyvendinimo forma yra Prezidento aktai - dekretai. Konstitucijoje (85 str.) nurodytais atvejais Pre-zidento leidžiamus dekretus pasirašo ir Ministras Pirmininkas arba atitinka-mos valdymo srities ministras, kurie yra atsakingi už tokį dekretą. Pagal Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymo85 16 str. dekretus pasirašo:

- dėl Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovų užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų skyrimo ir atšaukimo, dėl aukščiausių karinių laipsnių suteikimo, dėl nepaprastosios padėties skelbimo -Lietuvos Respublikos Ministras Pirmininkas;

- dėl aukščiausių diplomatinių rangų ir specialiųjų vardų teikimo -užsienio reikalų ministras;

- dėl Lietuvos Respublikos pilietybės teikimo - vidaus reikalų minist-ras.

Žin., 1993, Nr. 5-89.

Galima dar pabrėžti, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos sudaryto jai ir įstatymų leidėjai gana santūriai vertina Prezidento pareigybę kaip ad ministracinę valdžią. Jokiame teisės akte nėra pasakyta, kad Respublikos Prezidentas įgyvendina Lietuvoje vykdomąją valdžią. Taip pažymimas šio valstybės pareigūno išskirtinumas ir ypatingi jo santykiai su kitomis valsty-bės valdžiomis86. Tai rodo ir teisinio reguliavimo pobūdis: šį bendra, admi nistracinės ir konstitucinės teisės institutą sudaro keli pagrindiniai aktai Iš esmės tai - Konstitucija, Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymas, Prezi dento statusą reguliuojančių įstatymų konstitucingumą vertinantys Konstitu cinio Teismo aktai.

Tai, kad Lietuvos valdymo formos modelis ir jį atitinkantis teisinis re-guliavimas formaliai nesuteikia valstybės vadovui didelių galių veikti šalies viešąją administraciją, perša klausimą, ar Konstituciją konkretinančiais įsta-tymais nederėtų įtvirtinti didesnę Respublikos Prezidento įtaką viešajam valdymui. Apibendrintai į šį klausimą vienoje iš Lietuvos televizijos laidų yra atsakęs 1998-2003 m. Lietuvos Respublikos Prezidentas, pažymėdamas, jog šalies vadovo faktinės galios neapsiriboja Konstitucija, t. y. Respublikos Prezidentas pačia savo veikla gali būti aktyvus valstybės vidaus gyvenimo dalyvis. Dabartinė šalies socialinė realybė šį teiginį patvirtina87.

Vertinant Respublikos Prezidento institutą administracinės teisės po-žiūriu, neturėtų likti nepastebėtos ir valstybės vadovui Konstitucijos suteik-tos galimybės daryti įtaką įstatymų leidybai. Prezidentas gali Seimo priimto įstatymo nepasirašyti ir motyvuodamas grąžinti Seimui pakartotinai svarstyti (71 str. 1 d.)88. Be to, Respublikos Prezidentui suteikta įstatymų leidybos iniciatyvos teisė (68 str. 1 d.).

2.1.3. Vyriausybės institutas

Vyriausybės administracinį subjektiškumą ir vidaus administravimą apibrė-žia Konstitucija, Lietuvos Respublikos vyriausybės įstatymas, Vyriausybės

86 Organizuojant Prezidentūrą Respublikos Prezidentas yra ryškesnis administracinės teisėssubjektas. Pagal Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymą Respublikos Prezidentas leidžiapotvarkius savo rezidencijos, jį aptarnaujančių padalinių struktūros, etatų ir vidaus darbo organizavimo klausimais (13 str. 4 d.).87 Antai 2004 m. laikinasis Lietuvos Respublikos Prezidentas kritiškai reagavo į Vidaus reikalųministerijos bandymą operatyvinės medžiagos rinkimo tikslams Lietuvos pasienyje su Latvijabei Lenkija vėl sugriežtinti kontrolę, žymiai sušvelnėjusią Lietuvai tapus Europos Sąjungos nare.88 Pavyzdžiui, laikinasis Respublikos Prezidentas vetavo Vietos savivaldos įstatymo pataisą,numačiusią, jog švietimo įstaigų vadovus į pareigas skiria savivaldybių tarybos (tuo metu josedaugumą sudarė socialdemokratų partijos nariai). Prezidentas savo ruožtu siūlė minėtą tUnkci j;<pavestisavivaldybių administracijų direktoriams ir švietimo įstaigų vadovus skirti atsižvelgiu))į konkurso rezultatus.

54 II.2.1.3. II.2.1.3. 55

darbo reglamentas , Konstitucinio Teismo aktai dėl Vyriausybės statusą reg-lamentuojančių įstatymų ir pačios Vyriausybės nutarimų konstitucingumo90.

Tai, kad Vyriausybės įgaliojimai yra tiesiogiai numatyti Konstitucijoje, rodo ypatingą teisinį Vyriausybės statusą: ji yra vykdomąją valdžią plačiau-siai įgyvendinanti valstybinė institucija, viena iš tarpusavyje atribotų valsty-bės valdžių. Todėl ir Vyriausybės formavimo tvarką bei santykius su Seimu ir Respublikos Prezidentu nustato hierarchiškai svarbiausias valstybės teisės aktas - Konstitucija. Lietuvos Respublikos vyriausybės įstatymas šiais klau-simais tik pakartoja atitinkamų Konstitucijos straipsnių nuostatas. Antai iš principo tapatūs Konstitucijos 92 straipsnis ir Vyriausybės įstatymo 6 straipsnis dėl Vyriausybės sudarymo tvarkos ir Vyriausybės programos, 101 ir 9 straipsniai dėl Vyriausybės atsistatydinimo pagrindų, Konstitucijos ir minėto įstatymo normos dėl Vyriausybės arba atskirų ministrų atsakomybės Seimui ir šalies Prezidentui už pavestas valstybės valdymo sritis.

Ką reiškia įgyvendinti vykdomąją valdžią? Apie šios veiklos pobūdį ga-lima spręsti iš Konstitucijos 94 straipsnio 2 dalyje nurodytos Vyriausybės funkcijos vykdyti įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus. Vadinasi, Vyriausybė priima sprendimus, įformintus kaip Vyriausybės nutarimai, juose numatydama konkrečių įstatymų įgyvendinimo būdus arba reguliuodama tam tikrų sričių socialinius santykius. Tai labai įvairios sritys. Pagal minėtą Konstitucijos straipsnį Vyriausybė tvarko krašto reikalus, saugo Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybę, garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką sudaro valstybės biudžetą palaiko ryšius su užsienio valstybėmis ir tarptau-tinėmis organizacijomis bei vykdo kitas pareigas, kurias Vyriausybei paveda Konstitucija. Taigi vykdydama įstatymus ir kitus teisės aktus Vyriausybė atlieka politinės, ekonominės ir socialinės srities administracinio reglamen-tavimo ir kontrolės funkciją tai yra veiklą kurios teisinė forma yra norminiai aktai - nutarimai (Konstitucijos 95 str. 1 d. skelbia, kad Lietuvos Res-publikos Vyriausybė valstybės valdymo reikalus sprendžia posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus)91. Pagrindinis to-

89 Žin„ 2003, Nr. 27-1089.90 Sis administracinės teisės institutas apima ir su Vyriausybės veikla susijusius Apskritiesvaldymo įstatymą (Žin., 1994, Nr. 101-2015), Vietos savivaldos įstatymą (nauja redakcija Žin.,2000, Nr. 91-2832), Valstybės tarnybos įstatymą (nauja redakcija Žin., 2002, Nr. 45-1780), kaikuriuos kitus teisės aktus.

Čia pažymėtina, kad įstatymų leidėjas Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme administracinį reglamentavimą apibrėžia tik kaip nuostatų, taisyklių, reglamentų ir kitokių teisės aktų priėmimą įstatymams įgyvendinti... (3 str. 1 d.), taigi nemini nutarimų, nors Vyriau-sybė pagal atliekamas funkcijas yra išskirtinai reikšminga valstybės vykdomosios valdžios institucija. Akivaizdu, kad Vyriausybė, priimdama nutarimus bei duodama pavedimus vykdo-mosios valdžios institucijoms ir įstaigoms, yra administruojantis teisės subjektas.

kios veiklos tikslas turėtų būti viešųjų visuomenės ir valstybės interesų už-tikrinimas.

Vykdomosios valdžios institucijų sistemoje Vyriausybei tenka išskirti-nis vaidmuo. Tai atspindi Vyriausybės įstatyme apibrėžiami Vyriausybes įgaliojimai92.

Žemesniųjų vykdomosios valdžios grandžių formavimo įgaliojimai. Vy-riausybė teikia Seimui siūlymus dėl ministerijų steigimo ir panaikinimo. Be to, pati Vyriausybė steigia, reorganizuoja ir likviduoja Vyriausybės įstaigas bei steigia įstaigas prie ministerijų - departamentus, tarnybas, inspekcijas. Įstaigų prie ministerijų steigėjo funkcijas, taip pat dalį Vyriausybės įstaigų steigėjo funkcijų Vyriausybė gali pavesti atlikti ministerijoms. Vyriausybė tvirtina ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir įstaigų prie ministerijų nuostatus, kuriuose apibrėžiami tos valdymo institucijos uždaviniai, funkcijos ir teisės. Tvirtinti įstaigų prie ministerijų nuostatus Vyriausybė gali pavesti atitinka-mam ministrui.

Vyriausybė organizuoja valdymą Lietuvos Respublikos administraci-niuose vienetuose - apskrityse. Tam tikslui Vyriausybė skiria apskričių vir-šininkus ir jų pavaduotojus, tvirtina apskrities viršininko administracijos tipinę struktūrą ir administracijos tipinius nuostatus.

Organizuodama savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą Vyriau-sybė skiria ir atleidžia iš pareigų Vyriausybės atstovus. Vyriausybė atlieka ir kitas vykdomosios valdžios organizavimo funkcijas, pavyzdžiui, duoda su-tikimą valstybės institucijoms steigti joms pavaldžias valdymo įstaigas ir organizacijas apskrityse.

Koordinavimo ir kontrolės įgaliojimai. Vyriausybė koordinuoja minis-terijų ir Vyriausybės įstaigų veiklą. Ji svarsto ir aprobuoja šių viešojo val-dymo institucijų strateginius veiklos planus. Vyriausybės darbo reglamente numatyta, kad laikydamosi Vyriausybės nustatytų terminų ir formos minis-terijos ir Vyriausybės įstaigos - departamentai, tarnybos, inspekcijos patei-kia savo veiklos ataskaitas.

Vyriausybė koordinuoja, kaip ministerijose, Vyriausybės įstaigose įgy-vendinami įstatymai, Vyriausybės nutarimai ir kiti teisės aktai. Tai atlieka-ma pasitelkiant šių valdymo institucijų vadovus. Be to, ministrai, Vyriausy-bės įstaigų vadovai bei apskričių viršininkai privalo užtikrinti, kad būtų vykdomi Vyriausybės, Ministro Pirmininko, Vyriausybės kanclerio pavedi-mai. Vyriausybė taip pat kontroliuoja, kaip skiriami Vyriausybės atstovai vykdo įstatymo nustatytus įgaliojimus prižiūrėdami, ar savivaldybės laikosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nuta-rimus ir sprendimus. įstatymų nustatyta tvarka Vyriausybės atstovai pateikia informaciją Vyriausybei apie savo veiklą.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1998 (10), p. 10.

56 II.2.1.3. II.2.1.4. 57

Administracinio reagavimo įgaliojimai. Vyriausybei suteikta teisė at-leisti iš pareigų apskričių viršininkus, jų pavaduotojus bei savivaldybes pri-žiūrinčius Vyriausybės atstovus. Vyriausybė panaikina prieštaraujančius teisei ministrų, Vyriausybės įstaigų ir įstaigų prie ministerijų teisės aktus.

Be paminėtųjų įgaliojimų, Vyriausybė atlieka ir kitas viešojo administ-ravimo funkcijas, pavyzdžiui, remdamasi įstatymais disponuoja valstybės turtu, nustato jo valdymo ir naudojimo tvarką.

Taigi įvertinant įgaliojimų pobūdį, galima teigti, kad Vyriausybė yra centrinė bendrosios kompetencijos valstybės viešojo valdymo institucija. Ji sutelkia kitas vykdomosios valdžios sistemos grandis.

Vykdomosios valdžios institucijų sudarymo, veiklos koordinavimo ir kontrolės įgaliojimus Vyriausybė įgyvendina veikdama kolegialiai. Konsti-tucijos 96 straipsnis nustato, kad Lietuvos Respublikos vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą Vyriausybės veiklą. Todėl, kaip minėta, valstybės valdymo reikalus Vyriausybė sprendžia posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus. Tačiau be išorinių administracinių funkcijų, kurias atlieka visa Vyriausybė (in corpore), joje vyksta ir vidaus administravimas. Šiuo atžvilgiu svarbus Vyriausybės vadovas - Ministras Pirmininkas.

Pagal Konstituciją Ministras Pirmininkas atstovauja Lietuvos Respub-likos Vyriausybei ir vadovauja jos veiklai (97 str. 1 d.). Kaip administracinės teisės subjektą Ministrą Pirmininką apibūdina jo atliekamos funkcijos. Pirma, Ministras Pirmininkas sprendžia Vyriausybės veiklos organizavimo klausimus. Jis kviečia Vyriausybės posėdžius ir jiems vadovauja (pirminin-kauja), tvirtina Vyriausybės posėdžio darbotvarkę. Vyriausybės narys, nega-lintis dalyvauti posėdyje, privalo apie tai pranešti Ministrui Pirmininkui ir gauti jo sutikimą.

Antra, Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka Ministras Pirmi-ninkas skiria į pareigas ir atleidžia iš pareigų Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus, Vyriausybės kanclerį, Vy-riausybės įstaigų vadovus, gali skirti jiems tarnybines nuobaudas, turi teisę skatinti šiuos pareigūnus, taip pat apskričių viršininkus ir Vyriausybės at-stovus. Ministras Pirmininkas teikia Vyriausybei siūlymus dėl apskričių viršininkų ir jų pavaduotojų skyrimo bei atleidimo iš pareigų.

Trečia. Ministras Pirmininkas leidžia potvarkius dėl atstovavimo Vy-riausybei Lietuvos Respublikos Konstituciniame Teisme ir kituose šalies teismuose, dėl ministrų, Vyriausybės kanclerio, Vyriausybės įstaigų vadovų, apskričių viršininkų ir Vyriausybės atstovų atostogų, jų darbo apmokėjimo ir skatinimo, ministrų pavadavimo, k i tų organizacinių ir personalinių klausimų.

Suprantama, Ministro Pirmininko teisinis statusas neapsiriboja admi-nistraciniais įgaliojimais. Teisės literatūroje pažymima, kad realiai jis yra asmuo, kuriam pavaldūs visi ministrai, taip pat asmuo, formuojantis Vyriau-

sybės politiką93. Ministras Pirmininkas pagal atliekamų Funkcijų pobūdi ir reikšmę yra sekantis po Respublikos Prezidento ir Seimo pirmininko valsty-bės pareigūnas, taigi įtakinga politinės valdžios figūra.

Vyriausybės ir savivaldybių teisinių santykių pobūdis. Lietuvos Res-publikos viešojoje administracijoje Vyriausybės institucijų sistema apims ministerijas, Vyriausybės įstaigas ir apskričių viršininkų administraciją, Tai reiškia, kad vietos savivaldos institutas formaliai atskirtas nuo Vyriausybės. Nors savivaldybių institucijos ir pareigūnai privalo laikytis ne tik įstatymų, bet ir vykdyti Vyriausybės sprendimus (tai išplaukia iš Konstitucijos 123 str. 2 d. nuostatų), atskirais atvejais Vyriausybė taiko savivaldybių reko-mendacinio reguliavimo metodą. Turint omenyje, kad Vyriausybė ir savi-valdybių institucijos siekia iš esmės to paties tikslo - tenkinti viešuosius interesus, rekomendacijų teikimas administracinėje teisėje turi būti atskirai aptartas (žr. IV. 3.1.2).

2.1.4. Lietuvos Respublikos ministerijų sistema

Šį institutą nustato Konstitucija, Vyriausybės įstatymas, Valstybės tarnybos įstatymas, Vyriausybės darbo reglamentas, Vyriausybės nutarimai ir jais patvirtinti konkrečių ministerijų nuostatai, jų darbo reglamentai, ministerijų sistemos įstaigų - departamentų, tarnybų statusą reglamentuojantys nuosta-tai, kiti teisės aktai.

Kiekvienam ministrui yra pavesta konkreti valdymo sritis. Konstituci-jos 98 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „ministras vadovauja ministerijai, sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus, taip pat vykdo kitas įstatymų numatytas funkcijas".

Ministrai, vadovaudami jiems pavestoms valdymo sritims, yra atsakin-gi Seimui, Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldūs Ministrui Pirmi-ninkui (Konstitucijos 96 str. 2 d.).

Skirtingai nuo Vyriausybės, kuri yra centrinė bendrosios kompetencijos vykdomoji institucija, ministerija atlieka teisės aktų jai pavestos srities valstybės valdymo funkcijas ir įgyvendina šioje srityje valstybės politiką. Taigi ministerijos yra šakinio pobūdžio centrinės viešojo valdymo instituci-jos, atsakingos už atitinkamą valstybės valdymo sritį.

Pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ministerijas Vyriausybės siū-lymu steigia ir panaikina Seimas94.

93 Lietuvos konstitucinė teisė. Vilnius, 2000, p. 765.94 Beje, ministerijų kompetencija padalijama ne visuomet sėkmingai. Antai žuvininkystes ūkiovaldymo klausimai tam tikrą laiką priklausė dviem ministerijoms - Aplinkos u Žemts QkioToks funkcijų dubliavimas kėlė problemų, ypač derinant žinybinius šios srities valdymo aktu I

58_____________________________________________________II.2.1.4.

Dabartinėms ministerijoms būdinga, kad jų veikla organizuojama va-dovaujantis strateginiais veiklos planais. Vyriausybės įstatyme numatyta, kad šie planai rengiami vieneriems, trejiems, penkeriems ir dešimčiai metų. Juose apibūdinami pagrindiniai ministerijos uždaviniai ir numatomas jų įgyvendinimas. Kaip minėta, strateginį ministerijos veiklos planą turi apro-buoti Vyriausybė, nes jis rengiamas atsižvelgiant į Vyriausybės ilgalaikės veiklos strategiją.

Ministerijos yra vienvaldės viešojo administravimo institucijos. Minis-terijai vadovauja ministras, kuris sprendžia ministerijos kompetencijai pri-klausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už Vyriausybės programos įgyvendinimą ministerijos kompetencijai priklausančiose srityse 5. Antai ministras užtikrina įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, Respublikos Prezidento dekretų, Vyriausybės nutarimų, Ministro Pirmininko potvarkit| ir kitų teises aktų, taip pat Vyriausybės ir Ministro Pirmininko pavedimų vykdymą; teikia Vyriausybei įstatymų ir kitų teisės aktų projek-tus, ministerijos veiklos ataskaitas ir Ministrui Pirmininkui reikalaujant atsi-skaito už savo veikla.; teikia Vyriausybei tvirtinti įstaigų prie ministerijų nuostatų projektus arba, Vyriausybei pavedus, pats juos tvirtina.

Ministras atlieka daug ministerijos vidaus administravimo funkcijų. Jis tvirtina ministerijos administracijos struktūrą ir pareigybių sąrašą, skiria į pareigas ir atleidžia iš jų ministerijos valstybės tarnautojus, įstaigų prie mi-nisterijos vadovus, koordinuoja ir kontroliuoja ministerijos padalinių ir įstaigtĮ prie ministerijos veiklą, tvirtina ministerijos administracijos padalinių nuostatus, nustato ministerijos valstybės sekretoriaus ir ministerijos sekretorių administravimo sritis bei atlieka kitas ministerijos veiklos organizavimo funkcijas .

95 Tačiau ministerijose yra sudaromos ir kolegijos - ministrų patariamosios institucijos. Kolegijos nariai yra ministras (kolegijos pirmininkas), viceministras, ministerijos valstybės sekretorius ir ministei įjos sekretoriai, taip pat į kolegiją gali įeiti kiti ministerijos valstybės tarnautojaibei kitų Institucijų atstovai. Kadangi ministerijos kolegijos institucija numatyta Vyriausybėsįstatyme ir yra tvirtinamas kolegijos darbo reglamentas, galima manyti, kad įstatymų leidėjasšią institucija laiko svarbia. Teisės mokslas ministerijų kolegijas vertina neigiamai. Laikoma,kad tai yra dirbtinės demokratijos, pabrėžtinai kolegialios veiklos „iškaba" ir kad kolegijosbuvimas dažnai leidžia ministrams išvengti personalinės atsakomybės už nekompetenciją iraplaidumą (žr.: Lietuvos konstitucinė teisė. Vilnius, 2000, p. 766).% Paminėtina, kad ministro teisei vadovauti ministerijai (Konstitucijos 98 str. 1 d.) ir pareigai už jiems pavestas valdymo sritis atsakyti Seimui ir Respublikos Prezidentui (Konstitucijos96 str. 2 d.) prieštaravo Vyriausybės įstatymo 24 straipsnio 2 dalies 5 punkto nuostata, jogviceministrus (Konstitucijoje nenumatytus ir Vyriausybės įstatymo 31 straipsnyje įteisintuskaip ministro polit inio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus) ministrų teikimu skiriair atleidžia iš pareigų Ministras Pinnininkas. Konstitucinio Teismo 1999 m. lapkričio 23 d.nutarimu ši Vyriausybės įstatymo norma buvo pripažinta prieštaraujančia Konstitucijai {Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 2000 (13), p. 75—78).

II.2.1.4.

Ministerijos kompetencijos ir vidaus administravimo klausimais mi-nistras leidžia įsakymus ir įsakymais tvirtinamus teisės aktus taisykles, instrukcijas ir kitus. Prireikus keli ministrai gali leisti bendrus įsakymus

Kiekviena ministerija veikia pagal Vyriausybės patvirtintus min i s te r i jos nuostatus bei ministerijos darbo reglamentą. Lyginant visų ministerijų nuostatus, galima pastebėti, kad tai yra gana unifikuotos formos teises ak-tai. Juose apibrėžiami ministerijos uždaviniai, funkcijos, ministro kompe-tencija, viceministro ir ministerijos sekretorių teisės ir pareigos, taip pat ministerijos kolegijos teisinė padėtis. Pastaruoju metu stengiamasi suvieno dinti ir ministerijų darbo reglamentų formą97.

Ministerijos įvairiai pasidalija viešojo valdymo sritis. Po 1990 metų ministerijų skaičius iš pradžių augo, vėliau mažėjo. 2003 m. sausio 1 d. Lie-tuvos Respublikoje buvo Aplinkos, Finansų, Krašto apsaugos, Kultūros, Socialinės apsaugos ir darbo, Susisiekimo, Sveikatos apsaugos, Švietimo ir mokslo, Teisingumo, Ūkio, Užsienio reikalų, Vidaus reikalų, Žemės ūkio ministerijos (ministerijų sistemos raidą iliustruoja lentelė).

Lietuvos Respublikos ministerijų raida 1990-2001 m.*

Metai 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Bendrasministerijųskaičius

17 17 17 16 19 19 17 17 14 14 13 13

Įsteigtųministerijųskaičius

4 1 5 3

Panaikintų ministerijų skaičius

1 4 1 1 2 5 3 1

* Per 1990-2001 m. įvyko aštuonios ministerijų reformos, per kurias įsteigta 13, o panaikinta 18 šio rango institucijų.

Nors ministerijų skaičius pastaraisiais metais turi tendenciją mažėti, tai nereiškia, kad jų įtaka šalies viešajam valdymui silpsta. Tai teigti galima jau vien dėl to, kad panaikinus ministeriją, jos biurokratinis aparatas ir funkcijos perduodamos kuriai nors kitai ministerijai (pavyzdžiui, Ryšių ir informati-kos ministerijos funkcijas perėmė Susisiekimo ministerija, Valdymo refor-

97 Vyriausybės 2003 m. rugpjūčio 12 d. nutarimu Nr. 1002 buvo patvirtintas Pavyzdinis minis-terijų darbo reglamentas (Žin., 2003, Nr. 80-3639).* Per 1990-2001 m. įvyko aštuonios ministerijų reformos, per kurias įsteigta 13. o panaikinta 18 šio rango institucijų.

59

■

60_____________________________________________________II.2.1.5.

mų ir savivaldybių reikalų ministerijos valdymo sritis atiteko Vidaus reikalų ministerijai). Apskritai pažymėtina, kad dėl ministerijų užimamos padėties šalies viešojoje administracijoje ir žinybinio valdymo ypatumų jos turėtų būti išskirtinis administracinės jurisprudencijos dėmesio objektas.

Ministerijoms priskirto reguliavimo mastą, joms suteiktų įgaliojimų ir įpareigojimų pobūdį, tuo pačiu ir galimybes daryti poveikį viešiesiems vi-suomenės interesams geriausiai iliustruoja pateikiamos ministerijų ir jų funkcijų schemos (žr. priedą Nr. 3).

2.1.5. Vyriausybės įstaigos

Šį administracinės teisės institutą nustato Vyriausybės ir Valstybės tarnybos įstatymai, Vyriausybės nutarimai ir jais patvirtinti konkrečių Vyriausybės įstaigų nuostatai.

Vyriausybės įstatyme numatyta, kad ministerijų kompetencijai nepri-skirtiems klausimams spręsti Vyriausybė, nedidindama tų metų biudžete valstybės valdymui skirtų lėšų, gali steigti Vyriausybės įstaigas (33 str.). Tai departamentai, inspekcijos, tarnybos ir kitos įstaigos, atliekančios kontrolės, apskaitos ir kitas specialias funkcijas.

Vyriausybės įstaigos veikia tose viešosiose srityse, kurių neapima mi-nisterijų veikla. Kai kurios šių įstaigų galėtų būti organizuotos ir kaip minis-terijos, tačiau atsižvelgiant į valdymo srities apimtį jos veikia kaip Vyriau-sybės steigiamos institucijos su mažesniu valstybės tarnautojų skaičiumi.

Pagal valdomos srities pobūdį ir atliekamas funkcijas Vyriausybės įstai-gos skirstomos įvairiai. Pavyzdžiui, Statistikos departamento nurodymai dėl statistikos ir apskaitos klausimų privalomi visų šakų ministerijoms ir kitoms valstybės institucijoms. Tuo tarpu Kūno kultūros ir sporto departamentas yra siauresnės kompetencijos Vyriausybės įstaiga, nes jos veikla skirta įgyven-dinti tam tikrą valstybės funkciją- rūpintis visuomenės narių sveikatingumu. Kai kurių įstaigų atliekamos funkcijos dar labiau specifinės, pavyzdžiui, Valstybinės kainų ir konkurencijos tarybos, Viešųjų pirkimų tarnybos, Vals-tybinės alkoholio ir tabako kontrolės tarnybos, Ginklų fondo. Ne visos Vy-riausybės įstaigos veikia kaip įprasti administratoriai, pavyzdžiui, Europos teises departamentas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės.

Vyriausybės įstaigos yra vienvaldės viešojo administravimo valstybės institucijos. Kaip ir ministrai, šių įstaigų vadovai (generaliniai direktoriai, direktoriai ar viršininkai) asmeniškai atsako, kad įstaiga atliktų jai pavestas užduotis. Vyriausybės įstaigos vadovas yra pavaldus Ministrui Pirmininkui.

Vyriausybes įstaigos vadovas įgaliotas skirti į pareigas, atleisti iš jų savo pavaduotoją ar pavaduotojus. Spręsdamas jo kompetencijai priskirtus uždavinius, įstaigos vadovas leidžia įsakymus ir jais tvirtinamus kitus teisės aktus ir tikrina, kaip jie vykdomi. Vyriausybės įstaigos uždaviniai, funkcijos

II.2.1.6.

ir teisės reglamentuojami jos nuostatuose, kuriuos tvirtina Vyriausybė, o veikla organizuojama vadovaujantis strateginiais veiklos planais, derinamais su Vyriausybės ilgalaikės raidos strategija.

Galima pastebėti, kad pagal kai kuriuos požymius Vyriausybės įstaigos panašios į ministerijas, pavyzdžiui, vadovo asmeninė atsakomybė už įstai-gos veiklą ar šios veiklos strateginis planavimas. Kita vertus, pagal Vyriau-sybės įstatymą šių įstaigų vadovai yra pavaldūs Ministrui Pirmininkui (33 str. 3 d.). Konstitucija nenustato jiems pareigos atsiskaityti Seimui ir Respublikos Prezidentui.

Kaip ir ministerijos, Vyriausybės įstaigos nesudaro stabilios sistemos. Vyriausybės sprendimu jos kartais inkorporuojamos į ministerijų struktūras. Taip atsitiko, pavyzdžiui, su Vartotojų teisių ir konkurencijos tarnyba, pate-kusia į Teisingumo ministerijos institucinę sistemą.

Galima pritarti nuomonei, kad įstatymų leidėjas Vyriausybės įstatyme turėtų nustatyti Vyriausybės įstaigų sąrašą98 ir kad diskutuotina, pavyzdžiui, ar Vyriausybės įstaiga negalima būtų vadinti Valstybės turto fondą. Šio Fondo steigėjas yra Lietuvos Respublikos Vyriausybė, kuri tvirtina ir keičia Fondo įstatus. Valstybės turto fondas yra valstybės įmonė, įstatymų nustatyta tvarka valdanti ir naudojanti jai patikėjimo teise Vyriausybės perduotus vertybinius popierius ir kitą valstybės turtą bei juo disponuojanti. Pagal Vy-riausybės patvirtintus fondo įstatus" valstybės įmonė Valstybės turto fondas yra juridinis asmuo, turintis įstatymų ir Vyriausybės nutarimų suteiktą vei-kimo, iniciatyvos bei sprendimų priėmimo laisvę. Atlikdamas valstybei nuosavybės teise priklausančio turto privatizavimo funkciją, Fondas paren-gia privatizavimo objektų sąrašo projektą ir teikia jį Vyriausybei tvirtinti, nustato objekto privatizavimo būdą ir sąlygas, duoda leidimą valstybės kontroliuojamai įmonei sudaryti sandorius, kontroliuoja šių sandorių vyk-dymą. Turto fondo sprendimai dėl privatizavimo yra privalomi valstybės kontroliuojamoms įmonėms.

Anot dr. E. Šileikio, siauru požiūriu valstybės įmonės negali būti lai-komos Konstitucijoje abstrakčiai paminėtomis Vyriausybės įstaigomis, ta-čiau platesniu požiūriu galima samprotauti, kad Ministrui Pirmininkui in-formaciją teikiantis ir į Vyriausybės prioritetus atsižvelgiantis Valstybės turto fondas gali būti gretinamas su Vyriausybės įstaigomis.

2.1.6. Apskričių valdymas

Lietuva pagal sandaros formą yra unitarinė valstybė. Konstitucijos 10 straipsnyje skelbiama, kad Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir

E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 358. Žin., 1998, Nr. 29-782.

61

62 II.2.1.6. n.2.1.6. 63

nedalijama į jokius valstybinius darinius. Tai reiškia, kad valstybėje suda-romi teritoriniai administraciniai vienetai. Pagal Konstitucijos 11 straipsnį Lietuvos valstybės teritorijos administracinius vienetus ir jų ribas nustato įstatymai. Skiriamos apskritys ir savivaldybės.

Apskrities valdymą teisės mokslas apibūdina kaip vietos valdymą, tai yra centrinės valdžios įgaliojimų perkėlimą į vietas - administracinius vie-netus100. Remiantis Konstitucijos 123 straipsnio 1 dalimi Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatyme nustatyta, kad apskrities valdymą pasitelkdama apskrities viršininką, ministerijas bei Vyriausybės įstaigas organizuoja Vyriausybė. Apskrities valdymas yra sudėtinė valstybės valdymo dalis.

Lietuvoje 2004 m. sausio 1 d. buvo 10 apskričių: Vilniaus, Kauno, Klaipėdos, Šiaulių, Panevėžio, Marijampolės, Utenos, Alytaus, Tauragės ir Telšių. Apskričių ribas, centrus ir pavadinimus nustato ir keičia Seimas Vy-riausybės teikimu. Kiekvienai apskričiai vadovauja apskrities viršininkas -Lietuvos Respublikos pilietis, turintis aukštąjį išsilavinimą, į pareigas ski-riamas ir iš jų atleidžiamas Vyriausybės sprendimu. Ministrui Pirmininkui pateikus Vyriausybė skiria ir atleidžia apskrities viršininko pavaduotoją arba du pavaduotojus tuo atveju, jei apskrities teritorijoje gyvena daugiau kaip 500 tūkstančių žmonių.

Apskrities valdymo įstatymas paveda apskrities viršininkui spręsti dau-gelį uždavinių: įgyvendinti valstybės politiką socialinio aprūpinimo, švieti-mo, kultūros, sveikatos priežiūros, teritorijų planavimo, paminklotvarkos, žemės naudojimo ir apsaugos bei žemės ūkio, aplinkos apsaugos ir kitose srityse, vykdyti apskrityje valstybines ir tarpregionines programas; koordi-nuoti apskrityje esančių ministerijų ir kitų Vyriausybės institucijų struktūri-nių padalinių veiklą, taip pat derinti savivaldos vykdomųjų institucijų veiklą įgyvendinant regionines programas; numatyti prioritetines apskrities raidos kryptis ir rengti programas (5 str.). Minėtas įstatymas suteikia apskrities viršininkui atitinkamus įgaliojimus švietimo, kultūros, socialinėje (7 str.), sveikatos priežiūros ir farmacinės veiklos (8 str.), teritorijos planavimo ir paminklotvarkos (9 str.), žemėtvarkos ir žemės ūkio (10 str.), gamtos išteklių naudojimo ir aplinkos apsaugos (11 str.) srityse.

Be paminėtųjų įgaliojimų, apskrities viršininkui suteikta teisė regist-ruoti visuomeninių organizacijų, kurių veikla apima daugiau kaip vienos savivaldybės teritoriją, įstatus, kontroliuoti saugaus eismo priemonių vals-tybinių programų įgyvendinimą apskrities teritorijoje, organizuoti stichinių nelaimių, avarijų padarinių likvidavimą, paieškos ir gelbėjimo darbus bei atlikti kitas apskrities valdymo funkcijas.

Valdymo funkcijoms atlikti apskrities viršininkas formuoja administra-ciją ir jai vadovauja. Vyriausybė tvirtina tipinės struktūros apskrities virši-

Lietuvos konstitucinė teisė. Vilnius, 2000, p. 835.

ninko administraciją, kurią sudaro departamentai, skyriai ir kiti padaliniai. Apskrities viršininkas tvirtina administracijos etatų sąrašą, nustatyta tvarka skiria ir atleidžia departamentų, skyrių ir kitų padalinių vadovus. Apskrities viršininko administracija veikia pagal nuostatus, tvirtinamus apskrities vir-šininko.

Apskrityje yra sudaroma Regiono plėtros taryba. Ji susideda iš apskri-ties viršininko, regiono savivaldybių merų, teritorinės darbo biržos atstovo ir deleguotų savivaldybių tarybų narių. Taryba svarsto ir tvirtina regiono plėtros planą, teikia išvadas Vyriausybės įgaliotai institucijai ir Nacionalinei regioninės plėtros tarybai dėl šio plano įgyvendinimo, siūlo regionų sociali-nių ir ekonominių skirtumų mažinimo iniciatyvas bei atlieka kitas funkcijas, kurias jai paveda Lietuvos Respublikos regioninės plėtros įstatymas101.

Apskrities viršininko įgaliojimai ministerijoms ir kitoms Vyriausybės institucijoms pavaldžių apskrityje esančių įstaigų bei organizacijų atžvilgiu. Šių santykių pobūdį iš principo nulemia tai, kad minėtos įstaigos ir or-ganizacijos apskričiai tiesiogiai nėra pavaldžios. Tačiau toji aplinkybė ne-reiškia, jog apskrities vadovas iš viso neturi jokių galimybių daryti įtaką jų darbui. Kadangi centrinių valstybės institucijų sistemoms priklausančios įstaigos bei organizacijos pagal savo kompetenciją veikia apskrities teritori-joje, jos privalo pranešti apskrities viršininkui apie savo veiklą apskrityje. Apskrities viršininkas esant reikalui kviečia šių įstaigų ir organizacijų vadovų pasitarimus ir jiems pirmininkauja, gali dalyvauti jų posėdžiuose, gauti informaciją apskričiai reikšmingais klausimais. Apskrities viršininkas pra-neša Seimui ar Vyriausybei apie valstybės valdymo institucijų apskrityje veiklą ir sprendimus, jeigu jie neatitinka Lietuvos Respublikos įstatymų, Vyriausybės nutarimų arba pažeidžia piliečių ar organizacijų teises. Jei gin-čijamo sprendimo nepanaikina ar nepakeičia jį priėmęs valstybės valdymo institucijos padalinys ar aukštesnioji valstybės valdymo institucija, galutinį sprendimą priima Vyriausybė.

Apskrities viršininko ir savivaldybių institucijų tarpusavio santykiai grindžiami tuo, jog savivaldybės įstatymų nustatytu mastu tvarkosi savaran-kiškai. Apskrities viršininko įgaliojimai savivaldybių institucijų atžvilgiu pasižymi tuo, jog jis derina šių institucijų veiklą įgyvendinant regionines programas, susitarimo pagrindais gali kooperuoti savivaldybių lėšas numa-tomiems bendriems darbams apskrityje atlikti. Apskrities viršininkas turi teisę gauti iš savivaldybių institucijų informaciją pagal savo kompetenciją.

101 Žin., 2002, Nr. 123-5558. Kolegiali apskrities institucija anksčiau vadinosi apskrities taryba, kuriai priklausė apskrities viršininkas (tarybos pirmininkas), jo pavaduotojas ar pavaduotojai, apskrityje esančių savivaldybių merai. Šios tarybos paskirtis buvo svarstyti apskrities raidos kryptis, gyventojų sveikatos problemas ir jų sprendimo būdus, socialinės-ekonominės raidos ir aplinkos apsaugos programų, teritorijos bendrojo planavimo dokumentų, apskrities lėšų sąma-tos projektus bei kitus apskrities valdymo klausimus.

64II.2.1.7. II.2.1.7. 65

1996 m. apskrities viršininko funkcijos savivaldybių atžvilgiu išsiplėtė. Tai buvo susiję su Seimo priimtu Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripaži-nimo netekusiu galios įstatymu102, kuris faktiškai panaikino Vyriausybės atstovo instituciją ir savivaldybių administracinės priežiūros funkciją perda-vė apskričiai. Konstituciniam Teismui pripažinus šį Seimo teisės aktą prieš-taraujančiu Konstitucijai, Vyriausybės atstovo institutas buvo grąžintas į Lietuvos viešojo valdymo sistemą, o apskrities viršininko teisės atitinkamai

103

susiaurintos .Apskrities viršininkas jam pavestas funkcijas atlieka leisdamas įsaky-

mus ir kitus teisės aktus bei tikrindamas, kaip jie vykdomi.

2.1.7. Savivaldybių institucijų administracinė paskirtis

Ją apibrėžia Lietuvos Respublikos Konstitucija, 1999 m. gegužės 25 d. Sei-mo ratifikuota Europos vietos savivaldos chartija, Vyriausybės įstatymas, Vietos savivaldos įstatymas, Apskrities valdymo įstatymas, Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas104, rajonų ir miestų savivaldybių tarybų veiklos reglamentai, pareigūnų veiklos nuostatai, vietos savivaldą reguliuo-jančių įstatymų konstitucingumą vertinantys Konstitucinio Teismo nutarimai, kai kurie kiti teisės aktai.

Vietos savivalda apibrėžiama kaip valstybės teritorijos administracinio vieneto — savivaldybės - teisė laisvai ir savarankiškai tvarkytis pagal Lietu-vos Respublikos Konstituciją ir įstatymus per šio administracinio vieneto nuolatinių gyventojų tiesiogiai išrinktų atstovų savivaldybės tarybą bei jos sudarytas vykdomąsias institucijas (Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 2 d.). Viename iš nutarimų Konstitucinis Teismas išaiškino, kad Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinta kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vie-tinė viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms105.

Savivaldybių funkcijos pagal sprendimų priėmimo laisvę skirstomos į savarankiškąsias, priskirtąsias, tai yra ribotai savarankiškas, valstybines, tai yra perduotas savivaldybėms, ir sutartines.

Savarankiškosioms savivaldybių funkcijoms priskiriamas ikimokykli-nis vaikų ugdymas, socialinių paslaugų įstaigų steigimas ir išlaikymas, vie-šųjų bei sezoninių darbų organizavimas, dalyvavimas užtikrinant viešąją

102 Žin., 1996, Nr. 126-2854.103 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1998 (10),p. 20-49.104 Žin., 1998, Nr. 51-1392, nauja redakcija Žin., 2004, Nr. 98-3626.105 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1998 (10), p. 33.

tvarką ir gyventojų rimtį (nusikaltimų kontrolės ir prevencijos vietinių pro gramų kūrimas ir įgyvendinimas pasitelkiant savivaldybių teritorija, aptar-naujančias policijos įstaigas bei įtraukiant į šią veiklą visuomenines organi zacijas ir gyventojus), kūno kultūros ir sporto plėtojimas bei kilos funkcijos, nepriskirtos valstybės institucijoms.

Priskirtosios, arba ribotai savarankiškos savivaldybės funkcijos yra vaikų, jaunimo ir suaugusiųjų bendrojo lavinimo organizavimas, socialinių paslaugų ir kitos socialinės paramos teikimas, pirminė asmens ir visuome nės sveikatos priežiūra, vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra, taisymas, tiesimas bei saugaus eismo sąlygų užtikrinimas, keleivių vežimo vietiniais maršrutais organizavimas, prekybos ir kitų paslaugų teikimo tvarkos turga-vietėse bei viešosiose vietose nustatymas, leidimų (licencijų) tam tikrai veiklai išdavimas ir daug kitų funkcijų.

Valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms priklauso civi-linės būklės aktų registravimas, registrų tvarkymas ir duomenų teikimas valstybiniams registrams, civilinės saugos, savivaldybės priešgaisrinių tar-nybų organizavimas ir daugelis kitų pagal įstatymą savivaldybei perduotų valstybinės reikšmės funkcijų.

Savivaldybės gali atlikti ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įsta-tyme nenumatytas viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo funk-cijas pagal su valstybės institucijomis ir įstaigomis sudarytas sutartis. Tai paprastai yra trumpalaikės arba sezoninio pobūdžio sutartys.

Savivaldybėms nustatytas funkcijas atlieka savivaldybės administravi-mo subjektai. Jiems priskiriami savivaldybės taryba, savivaldybės administ-racijos direktorius, jiems pavaldžios įstaigos bei kiti subjektai, turintys teisės aktų suteiktus įgaliojimus ir atliekantys administravimą savivaldybės teritorijoje.

Savivaldybės taryba yra atstovaujamoji institucija, susidedanti iš de-mokratiškai išrinktų savivaldybės bendruomenės atstovų. Jos funkcijas ir darbo tvarką nustato tarybos veiklos reglamentas.

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas savivaldybės tarybai suteikia gana plačius administravimo įgaliojimus.

Organizaciniai ir kontrolės įgaliojimai. Taryba renka ir prieš terminą iš pareigų atleidžia merą, jo teikimu skiria ir prieš terminą atleidžia mero pa-vaduotoją ar pavaduotojus, sudaro savivaldybės tarybos komitetus, komisi-jas ir kitas struktūras, tvirtina savivaldybės administracijos struktūrą ir ad-ministracijos nuostatus, priima sprendimą dėl savivaldybės kontrolieriaus priėmimo į pareigas ir atleidimo iš valstybės tarnybos, išklauso savivaldybės kontrolieriaus ataskaitą, atlieka kitas organizacines ir kontrolės funkcijas.

Ekonomikos ir finansų srityje taryba nustato kainas ir tarifus už savi-valdybės įmonių ir įstaigų teikiamas atlygintinas paslaugas, vietines r inkl ia-vas ir kitas įmokas, priima sprendimus teikti mokesčių ir rinkliavų lengva-

66 II.2.1.7. II.2.1.7. 67

tas, nusprendžia steigti savivaldybių įmones, biudžetines įstaigas, priima sprendimus dėl jų reorganizavimo ir likvidavimo, tvirtina savivaldybės so-cialinės ir ekonominės plėtros programas bei turi kitus šios srities administ-ravimo įgaliojimus.

Aplinkosaugos ir sanitarijos srityje taryba steigia savivaldybės saugo-mas teritorijas, skelbia savivaldybės saugomus vietinės reikšmės gamtos bei kultūros paveldo objektus, priima sprendimus aplinkos apsaugos būklei ge-rinti, tvirtina želdinių apsaugos, miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių tvarky-mo, sanitarijos ir higienos, atliekų tvarkymo, gyvūnų laikymo, prekybos turgavietėse ir kitas taisykles.

Taryba turi ir kitų Vietos savivaldos įstatyme nustatytų administracinių įgaliojimų.

Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš tarybos narių renka tary-bos pirmininką- merą ir mero siūlymu skiria vieną ar kelis jo pavaduotojus.

Vietos savivaldos įstatymas nurodo, kad meras yra atskaitingas savi-valdybės tarybai ir bendruomenei už savivaldybės veiklą. Todėl ir mero administraciniai įgaliojimai gana platūs. Meras kontroliuoja ir prižiūri savi-valdybės viešojo administravimo institucijų bei įstaigų ir įmonių vadovų veiklą, kaip jie įgyvendina įstatymus, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimus. Jis analizuoja padėtį savivaldybėje ir siūlo savivaldybės tarybai sprendimų projektus bei rekomendacijas dėl viešosios tvarkos ir gyventojų rimties, pirminės asmens ir visuomenės sveikatos priežiūros, migracijos procesų, gyventojų užimtumo, viešųjų darbų organizavimo ir kitų klausimų. Meras turi ir kitų Vietos savivaldos įstatyme nurodytų įgaliojimų.

Meras savo sprendimus įformina potvarkiais. Paties mero veiklą admi-nistruoja savivaldybės taryba. Jai meras atsiskaito ne rečiau kaip kartą per metus.

Pagal administravimo funkcijų pobūdį savivaldybėje išsiskiria savival-dybės kontrolierius, o jei savivaldybės gyventojų skaičius viršija 30 tūkstan-čių, savivaldybės taryba privalo steigti kontrolieriaus tarnybą.

Vietos savivaldos įstatymas paveda savivaldybės kontrolieriui prižiūrė-ti, ar teisėtai, tikslingai ir efektyviai naudojamos savivaldybės biudžeto lė-šos, kitas turtas ir savivaldybei perduotas valstybės turtas. Šiam tikslui savi-valdybės kontrolierius savo iniciatyva, savivaldybės tarybos ar mero rašyti-niu pavedimu atlieka arba organizuoja tikslinius patikrinimus bei revizijas savivaldybės administracijos padaliniuose, biudžetinėse ir viešosiose įstai-gose bei savivaldybės kontroliuojamose įmonėse; tikrinimų išvadas teikia tarybos kontrolės komitetui ir merui, o išvadas dėl savivaldybės biudžeto vykdymo, dėl kitų savivaldybės lėšų ir turto naudojimo - ir savivaldybės tarybai; priima sprendimus dėl savivaldybės kontrolieriaus tarnybos gauna-mų gyventojų skundų ar pareiškimų nagrinėjimo; dalyvauja arba paveda tarnybos darbuotojams dalyvauti Valstybės kontrolės organizuojamuose

tiksliniuose patikrinimuose bei revizijose, atliekamose savivaldybės institu cijose ir įstaigose bei savivaldybės kontroliuojamose įmonėse iir atlieka kitas pareigas. Savivaldybės kontrolieriaus tarnybos valstybės tarnautojai turi teisę Administracinių teisės pažeidimų kodekse nustatytais atvejai u rašyti pažeidimų protokolus ir juos teikti nagrinėti savivaldybės administra cinei komisijai106.

Savivaldybės administracija. Vietos savivaldos įstatymas savivaldybės administraciją apibrėžia kaip savivaldybės įstaigą, kurią sudaro Struktūri niai, struktūriniai teritoriniai padaliniai - seniūnijos (filialai) ir struktūriniams padaliniams nepriklausantys viešojo administravimo bei kiti valstybės tarnautojai (išskyrus politinio (asmeninio) pasitikėjimo tarnautojus).

Savivaldybės administracijos paskirtis - organizuoti ir kontroliuoti sa-vivaldybės institucijų sprendimų įgyvendinimą, taip pat įgyvendinti įstaty-mus ir Vyriausybės nutarimus, nereikalaujančius savivaldybės institucijų sprendimų. Administracija organizuoja savivaldybės biudžeto pajamų ir išlaidų bei kitų piniginių išteklių buhalterinės apskaitos tvarkymą, organi-zuoja ir kontroliuoja savivaldybės turto valdymą ir naudojimą, administruoja viešųjų paslaugų teikimą, vykdo kitas įstatymo nustatytas funkcijas.

Savivaldybės administracijai vadovauja administracijos direktorius, ku-ris asmeniškai atsako už vidaus administravimą, administruoja asignavimus, tarybos skirtus savivaldybės administracijai, skiria ir atleidžia savivaldybės administracijos valstybės tarnautojus ir kitus savivaldybės administracijos darbuotojus, atlieka kitas personalo valdymo funkcijas, koordinuoja ir kont-roliuoja viešąsias paslaugas teikiančių įstaigų darbą. Administracijos direk-torius pagal įgaliojimus leidžia įsakymus, privalomus savivaldybės admi-nistracijos struktūriniams padaliniams bei seniūnijoms ir struktūriniams padaliniams nepriklausantiems valstybės tarnautojams.

Savivaldybės administracijos struktūriniai teritoriniai padaliniai - se-niūnijos veikia pagal mero patvirtintus seniūnijos nuostatus. Kiekviena se-niūnija aptarnauja savivaldybės tarybos jai priskirtą savivaldybės teritorijos dalį. Seniūnijai pavedama kontroliuoti viešųjų paslaugų teikimą, organizuoti socialinės paramos teikimą ir pašalpų mokėjimą, viešuosius darbus, daly-vauti rengiant ir įgyvendinant kaimo plėtros programas, organizuojant civi-linę saugą ir kita.

Seniūnijai vadovauja seniūnas, kuris atsako už vidaus administravimą, administruoja skirtus seniūnijai asignavimus, pagal kompetenciją sudaro

106 Greta savivaldybės kontrolieriaus veikia centralizuota savivaldybės vidaus audito tarnyba (Vietos savivaldos įstatymo 28 str.), steigiama savivaldybės tarybos. Ši tarnyba atlieka metinį planuojamą vidaus auditą arba plane nenumatytą vidaus auditą, o jo ataskaitos pateikiamos savivaldybės administracijos direktoriui ir audituojamų subjektų vadovams, kurie turi pr i imti sprendimus dėl vidaus audito rekomendacijų. Vidaus audito ataskaitos teikiamos ir savivaldybe tarybai, jos Kontrolės komitetui, merui ir savivaldybės kontrolieriui jų prašymu (28 Stl I d )

68JI.2.1.7. 11.2.1.8. 69

sutartis, nagrinėja ATPK jam priskirtas administracinių teisės pažeidimų bylas bei atlieka kai kurias kitas funkcijas. Seniūnas dalyvauja savivaldybės institucijų posėdžiuose, kai svarstomi seniūnijos bendruomenės gyvenimui svarbūs klausimai.

Seniūnijoje gali būti sudaroma patariamoji, visuomeniniais pagrindais dirbanti seniūnijos taryba, sudaryta iš seniūnijos gyvenamųjų vietovių ben-druomenės atstovų. Ši taryba dirba pagal mero tvirtinamus tarybos veiklos nuostatus. Pažymėtina, jog pastaruoju metu gyvenamosios vietovės ben-druomenės interesų atstovavimo galimybės yra platesnės. Vietos savivaldos įstatymas nustato, kad bendruomenės atstovas teikia informaciją gyvento-jams apie savivaldybės institucijų, administracijos ir jos padalinių, kitų sa-vivaldybės viešojo administravimo subjektų, apskrities viršininko administ-racijos bei Vyriausybės atstovo funkcijas, jų darbo laiką ir darbo tvarką, prireikus organizuoja gyventojų apklausas ir susitikimus su tarybos nariais, seniūnu, savivaldybės administracijos direktoriumi, kitais savivaldybės bei valstybės institucijų atstovais.

Savivaldybės valdymo sistema galėtų pasikeisti tuo atveju, jei Seimas Lietuvos Respublikos laikino tiesioginio valdymo savivaldybės teritorijoje įstatyme107 nurodytais pagrindais savivaldybėje laikinai įvestų tiesioginį valdymą. Šiuo atveju savivaldybės taryba ir tarybos nariai netektų savo įga-liojimų, jų funkcijas perimtų Vyriausybės paskirtas įgaliotinis. Pastarajam įstatymas suteikia teisę leisti potvarkius ir savivaldybės valdymo funkcijas atlikti ne ilgiau, kaip iki savivaldybės tarybos kadencijos pabaigos. Išrinkus naują savivaldybės merą, Vyriausybės įgaliotinis iš pareigų būtų atleidžia-mas. Beje, laikinai valdantis savivaldybę Vyriausybės įgaliotinis neturi teisės panaikinti ankstesniųjų savivaldybės institucijų priimtų sprendimų, o gali tik kreiptis į Vyriausybės atstovą, kad šis imtųsi reikiamų priemonių.

Savivaldybių veiklos teisinis reguliavimas pasižymi dinamiškumu. 1994 m. priimtas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas ne kartą buvo taisomas ar pildomas naujomis nuostatomis. 2000 m. spalio 12 d. priimta nauja šio teisės akto redakcija. Vėliau įstatymo turinį gerokai pakoregavo Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas, iš savivaldos institucijų sistemos eliminavęs savivaldybių valdybas108. Pažymėtina ir tai, kad vietos savivaldos institucijos ir pareigūnai yra arčiausiai gyventojų ir turi didelių įgaliojimų spręsti viešuosius bendruomenių ir atskirų jos narių reikalus. Tai ypač aktualizuoja šį administracinės ir konstitucinės teisės ins-titutą ir jo įtvirtintus vietos savivaldos principus (plačiau apie juos žr. IV.4.4).

107 Žin., 2003, Nr. 57-2532.1 8 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 2003 (20), p. 7-80.

2.1.8. Kiti Lietuvos Respublikos viešosios administracijos subjektai

Kalbant apie administracinei teisei priskirtiną Lietuvos Respublikos viešo-sios administracijos posakį, pažymėtina, jog teisės aktai, reguliuojantys Vy-riausybės, ministerijų ir Vyriausybės įstaigų, apskričių viršininkų administ-racijų bei vietos savivaldos institucijų organizavimą ir įgaliojimus, sudaro didžiąją šio posakio dalį. Be to, negalima nepastebėti, kad valdymo funkci-jas atlieka ne tik Vyriausybės ar savivaldybių sistemose esantys subjektai, bet ir Lietuvos Respublikos Seimo sudarytos bei jam tiesiogiai atskaitingos institucijos. Antai Valstybės kontrolės įstaiga vertina subjektų viešojo ir vidaus administravimo veiklą pagal nustatytus standartus ir priima administ-racinius sprendimus - aktus dėl kontroliuojamo subjekto veiklos pažeidimų, formuluoja nurodymus, teikia siūlymus. Valstybinė paminklosaugos komisija kontroliuoja, kaip vykdoma kultūros vertybių apsaugos valstybės politika, tikrina, kaip saugomos kultūros vertybės, įspėja kultūros vertybių savininkus ir valdytojus dėl įstatymų pažeidimų, surašo administracinių teisės pa-žeidimų protokolus ir kt. Tam tikrų valdymo įgaliojimų turi Valstybės sau-gumo departamentas.

Seimas formuoja ir tokias institucijas, kurioms yra suteikiamos ne tiktai kontrolės, bet ir teisės aktų leidybos galios. įprastas šios rūšies institucijos pavyzdys yra Lietuvos bankas. Siekdamas Lietuvos Respublikos pinigų stabilumo, jis ne tiktai kontroliuoja užsienio valiutos režimo laikymąsi, iš-duoda ir atšaukia licencijas bankams ir prižiūri jų veiklą, bet ir leidžia teisės aktus, kurie nustatyta tvarka skelbiami „Valstybės žiniose". Tam tikrų ad-ministracinio reglamentavimo įgaliojimų turi ir Valstybinė lietuvių kalbos komisija. Ji rūpinasi Valstybinės kalbos įstatymo įgyvendinimu, svarsto kalbos vartosenos bei norminimo klausimus ir priima dėl jų sprendimus, nustato bendruosius kalbos tvarkytojų kvalifikacinius reikalavimus. 2000 m. nuo Valstybinės lietuvių kalbos komisijos buvo atskirta Valstybinė kalbos inspekcija, kuri kontroliuoja nutarimų dėl kalbos vartojimo vykdymą.

Šalies viešajai administracijai priskirtinos ir viešosios įstaigos bei vals-tybės įmonės, turinčios administravimo teises. Taip teigti leidžia Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas, kuris greta valstybinių ir savivaldybių institucijų mini ir kitus viešojo administravimo subjektus -viešąsias įstaigas bei nevyriausybines organizacijas, kurioms įstatymų nu-statyta tvarka suteikti viešojo administravimo įgaliojimai. Viešojo administ-ravimo įstaiga šiame įstatyme apibrėžiama kaip viešojo administravimo institucija, veikianti tam tikrų įstaigų (biudžetinių, viešųjų ir kitų) įstatymų pagrindu (3 str. 13 punktas).

Iš valstybės įmonių, turinčių administravimo teises, išskirtinas jau mi-nėtas (II.2.1.5) Valstybės turto fondas.

70 II.2.1.9. II.2.1.9. 71

2.1.9. Valstybės tarnybos instituto raida

Daugelis Lietuvos Respublikos Vyriausybėje, ministerijose, kitose įstaigose, apskričių viršininkų administracijose, vietos savivaldos institucijose, taip pat įstatymų leidžiamosios, teisminės valdžios institucijose dirbančių žmonių yra valstybės tarnautojai. Jiems taikomos Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo normos.

1990 metais atkūrus Lietuvos valstybingumą, valstybės tarnybos san-tykių teisinio reguliavimo institutas palaipsniui kito. Pradžioje šiuos santy-kius reguliavo 1995 m. balandžio 4 d. Lietuvos Respublikos valdininkų įsta-tymas. Jis apibrėžė valstybės valdymo tarnybos paskirtį, apibūdino valstybės ir savivaldybės valdininkus, nustatė priėmimo į valstybės tarnybą tvarką, valdininkų teises, pareigas, atsakomybę, taip pat draudimus ir apribojimus valdininko statusą turintiems asmenims109.

1999 m. liepos 8 d. Seimas priėmė Lietuvos Respublikos valstybės tar-nybos įstatymą. Šiame įstatyme valstybės tarnybą reglamentuojančių normų visuma sudarė platų kompleksinį teisinį institutą, kuriame atsispindėjo kons-titucinis, darbo, socialinės apsaugos, civilinis ir administracinis teisinis re-guliavimas. Valstybės tarnautojas buvo apibrėžiamas kaip fizinis asmuo, įgijęs valstybės tarnautojo statusą ir valstybės (valstybinėse ir savivaldybių) institucijose ar įstaigose atliekantis viešojo administravimo, ūkines ar te-chnines funkcijas, arba teikiantis viešąsias paslaugas visuomenei. Taigi valstybės tarnautojo kategorija apėmė ir tuos darbuotojus, kurie nevykdė viešojo administravimo funkcijų, o, dirbdami valstybės ir savivaldybių įsteigtose įstaigose, teikė socialines, švietimo, mokslo, kultūros, sporto ir kitas įstatymų nustatytas paslaugas. Su tokiais valstybės tarnautojais buvo sudaromos darbo sutartys. Beje, paslaugų valstybės tarnautojams buvo pri-skiriami ir tie darbuotojai, kurie atliko vien ūkines ar technines funkcijas.

2002 m. balandžio 23 d. įstatymu"0 priimta nauja viso Valstybės tar-nybos įstatymo redakcija. Pažymėtina, kad šiame akte administracinė ir dar-bo teisė yra labiau atribojamos, nes valstybės tarnybos santykiai siejami tiktai su viešojo administravimo veikla111. Valstybės tarnyba apibrėžiama kaip visuma teisinių santykių, atsirandančių: įgijus valstybės tarnautojo sta-

'"'' Ne visi valdininkui nustatyti draudimai buvo teisiškai pagrįsti. Antai Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d. nutarime Konstitucijai prieštaraujančiais buvo pripažinti draudimai valdi-ninkui būti personalinės įmonės savininku, ūkinės bendrijos tikruoju nariu arba komanditoriu-mi, taip pat draudimas įsigyti daugiau kaip 10 procentų vienos įmonės vertybinių popierių {Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1997 (8), p. 96, 97). 110 Žin., 2002, Nr. 45-1708.

Šiuo klausimu plačiau žr., pvz.: V. Tiažkijus. Darbo teisė ir valstybės tarnyba: panašumai ir skirtumai II Justina, 2004, Nr. 1(49), p. 46-56.

tušą, jam pasikeitus ar jį praradus; dėl valstybės tarnautojo viešojo administ-ravimo veiklos valstybės ar savivaldybių institucijose ar įstaigose įgyvendi-nant tam tikros valstybės valdymo srities politiką ar užtikrinant jos įgyven-dinimo koordinavimą; koordinuojant tam tikros valstybės valdymo sri t ies įstaigų veiklą; valdant, skirstant finansinius išteklius ir kontroliuojant jų panaudojimą, atliekant auditą; priimant ir įgyvendinant teisės aktus, valsty-bės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų sprendimus viešojo administravimo srityje, rengiant ir koordinuojant teisės aktų, sutarčių ar programų projektus; valdant personalą arba turint viešojo administravimo įgaliojimus nepaval-džių asmenų atžvilgiu.

Atitinkamai apibrėžiamas ir valstybės tarnautojas. Tai fizinis asmuo, einantis pareigas valstybės tarnyboje ir atliekantis minėtą viešojo administ-ravimo veiklą.

Valstybės tarnybos įstatyme nurodytos jo taikymo asmenims ribos, draudimai priimti į valstybės tarnybą, kiti ribojimai, valstybės tarnautojo pareigos ir teisės.

Atitinkami Vyriausybės nutarimai reglamentuoja priėmimo į valstybės tarnybą tvarką.

Įstatymas reguliuoja ir valstybės tarnybos valdymą. Bendrąjį valdymą atlieka Vyriausybė ir vidaus reikalų ministras, kurie įgyvendina valstybės tarnybos politiką, rengia su valstybės tarnyba susijusių teisės aktų projektus ir koordinuoja jų įgyvendinimo kontrolę. Speciali valstybės tarnybos tvar-kymo įstaiga yra Viešojo administravimo departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos.

Pažymėtina, kad ankstesnės redakcijos Valstybės tarnybos įstatymas smulkiau reglamentavo valstybės tarnybos valdymą. Jame buvo numatytas personalo valdymas Seimo kanceliarijoje, Prezidentūroje, teismuose, proku-ratūroje, Valstybės saugumo departamente, Specialiųjų tyrimų tarnyboje, Valstybės kontrolėje, Seimo kontrolierių įstaigoje ir kitose Vyriausybei ne-atskaitingose institucijose ir įstaigose, pačioje Vyriausybėje ir ministerijose, Vyriausybei atskaitingose institucijose ir įstaigose, taip pat savivaldybėse.

Siekdamas reguliuoti interesų konfliktus, 1997 m. liepos 2 d. Seimas priėmė Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybi-nėje tarnyboje įstatymą (nauja redakcija Žin., 2000, Nr. 18-431). Jame yra apibrėžtos privataus ir viešojo interesų bei jų konflikto sąvokos, reguliuoja-mi Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos statuso ir kiti šios srities klau-simai.

72 II.2.1.10.1. II.2.1.10.1. 73

2.1.10. Lietuvos Respublikos viešosios administracijos funkcijos

Viešoji administracija - ne tik plačiai išsišakojusi, bet ir pasižyminti didele atlieka-mų funkcijų įvairove sistema. Kai kuriais atvejais jos funkcijos apima netgi tiesio-giai prievartinius administracinius veiksmus.

2.1.10.1. Administracinio reglamentavimo funkcija

Ši Lietuvos viešąją administraciją sudarančių institucijų ir įstaigų funkcija išplaukia iš tiesioginės viešojo administravimo paskirties - įgyvendinti įsta-tymus, kitus teisės aktus, savivaldybių tarybų sprendimus. Kaip minėta (II. 1.1.2), Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas administ-racinį reglamentavimą apibrėžia kaip nuostatų, taisyklių, reglamentų ir kitų teisės aktų priėmimą įstatymams įgyvendinti (3 str. 2 d.). Tai Vyriausybės nutarimais tvirtinami ministerijų ir Vyriausybės įstaigų nuostatai, ministrų įsakymais tvirtinamos įvairios taisyklės, nuostatai. Savivaldybių tarybų sprendimai dėl joms priskirtų klausimų irgi įgyvendinami priimant atitin-kamas taisykles, nuostatus ir kitokius viešojo valdymo teisinius aktus.

Rašytiniai valdymo aktai yra plačiai taikoma administracinės veiklos forma. Šiais aktais nustatomos daugelio teisės subjektų elgesio taisyklės bei sukuriami labai įvairūs administraciniai teisiniai santykiai.

Viešasis administravimas atliekamas ir individualaus pobūdžio teisės aktais. Antai Vyriausybė gali priimti nutarimą, legitimuoj antį užsienio įmo-nės ūkinę veiklą Lietuvoje. Individualiais įsakymais ir kitais teisės aktais didžiąja dalimi atliekamas ir institucijų bei įstaigų vidaus administravimas -valdomas personalas, tvarkoma įstaigos vidaus struktūra ir kita.

Kaip administracinio reglamentavimo funkcija nustatoma galiojančioje Lietuvos administracinėje teisėje?

Pažymėtina, kad specialaus įstatymo, nustatančio, kokius formalius reikalavimus turi atitikti norminiai bei individualūs viešojo valdymo aktai, nėra. Vyriausybės darbo reglamente ir ministerijų darbo reglamentuose rei-kalaujama, kad rengiant šių valstybės institucijų teisės aktus būtų vadovau-jamasi Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymu112, įstatymų ir kitų teisės aktų rengimo rekomendacijomis, patvirtintomis teisingumo ministro 1998 m. rugpjūčio 17 d. įsakymu Nr. 104Uj, bei Dokumentų rengimo ir įforminimo taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos archyvų departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės generalinio direktoriaus 2001 m. kovo 30 d. įsakymu Nr. 19.

l2Žin., 1995, Nr. 41-991. :3Žin., 1998, Nr. 87-2416.

įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos nuostatos galioja tiems rašytiniams valdymo aktams, kurie turi norminį pobūdį. Reikalavimai šiems teisės aktams yra dvejopi: bendrasis teisėtumo ir teisinės technikos reikalavimai.

Minėto įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog teisės aktas turi ati-tikti Lietuvos Respublikos Konstituciją, taip pat kitus galiojančius teisės aktus, jeigu jame nėra normų, keičiančių galiojančius teisės aktus. Antrojoje šio straipsnio dalyje nurodyta, kad teisės aktas privalo atitikti įstatyme nu-statytus formos, struktūros, turinio ir kalbos (t. y. teisinės technikos) reika-lavimus.

Individualiems valdymo aktams (administraciniams sprendimams) rei-kalavimus nustato Viešojo administravimo įstatymas. Jame numatyta, kad individualus administracinis sprendimas turi būti pagrįstas nustatytais faktais ir teisės aktų normomis. Sprendime turi būti aiškiai suformuluotos nu-statytos arba suteikiamos teisės ir pareigos bei nurodyta sprendimo apskun-dimo tvarka. Sprendimas turi būti pasirašytas jį priėmusios institucijos va-dovo, jo pavaduotojo ar įgalioto asmens ir patvirtintas institucijos antspaudu (8 str.). Jokių kitų reikalavimų individualiems rašytiniams valdymo spren-dimams galiojantys teisės aktai nenustato.

Palyginus norminių ir individualių valdymo aktų rengimo reglamenta-vimą, galima pastebėti aiškią disproporciją: reikalavimai norminiams aktams reguliuojami daug smulkiau. Tai galima paaiškinti šių aktų rūšiniais skirtumais, nes norminiai viešojo valdymo aktai paskirties ir turinio požiūriu būna žymiai sudėtingesni. Kita vertus, atsižvelgiant į tai, kad individualūs aktai taip pat yra rašytiniai valdymo sprendimai, galima teigti, jog jiems iš principo taikomos norminių aktų rengimui nustatytos taisyklės, pavyzdžiui, akto kalbos reikalavimai.

Galiojantį teisės aktų rengimo reglamentavimą papildo teisingumo mi-nistro 1998 m. patvirtintos įstatymų ir kitų teisės aktų rengimo rekomenda-cijos (toliau - Rekomendacijos). Jose yra pateikiami ne tiktai norminių, bet ir individualių valdymo sprendimų formų pavyzdžiai.

Juridiniu požiūriu aktas, pavadintas „Rekomendacijomis", nėra impera-tyvus. Tai greičiau metodinė pagalba, bet ne teisinis reguliavimas. Kad tam tikra metodinė pagalba šalies viešajai administracijai yra reikalinga, įrodo administracinio reglamentavimo praktika. Nagrinėjant ministerijų teisės aktų leidybą, tenka pastebėti, kad ne visada paisoma įstatymų. Štai Vyriausybės įstatyme ir Vyriausybės darbo reglamente ministrų priimami aktai įvardijami kaip įsakymai ir įsakymais patvirtinti kiti teisės aktai (tai gali būti Taisyklės, Nuostatai ar, tarkim, Tvarka). Tačiau spręsdami ministerijos reguliavimo sričiai priskirtus klausimus, ministrai bendrai privalomas elgesio taisykles - teisės normas nustato ne tik įsakymais, bet ir kitokių pavadinimų rašytiniais dokumentais, pavyzdžiui, vadinamaisiais raštais. Antai Finansų

74___________________________________________ n.2.1.10.2.1.

ministerija 1996 m. gegužės 6 d. išleido raštą Nr. 11N „Dėl valiutinių ope-racijų apskaitos"114. Kadangi šiuo rašytiniu dokumentu buvo nustatytos įmonių, įstaigų, organizacijų valiutinių operacijų registravimo taisyklės, minėtas raštas laikytinas norminio pobūdžio valdymo aktu.

Tokia ministerijų aktų leidybos praktika yra diskutuotina. Nors teisės subjektams nustatomas elgesio taisykles lemia ne valdymo akto forma, bet jo turinys, visgi manytina, jog tie ministerijų aktai, kuriais įtvirtinamos, kei-čiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, turėtų būti lei-džiami su vienodais pavadinimais. Vyriausybės įstatymas, kaip privalomas visoms ministerijoms teisės aktas, numato būtent ministro įsakymo, o ne kokią nors kitą formą.

Be minėtųjų įstatymų ir Teisingumo ministerijos rekomendacijų, val-dymo aktų leidybos santykius reguliuoja ir Vyriausybės, ministerijų, kitų viešosios administracijos subjektų darbo reglamentai. Vyriausybės 2003 m. rugpjūčio 12 d. nutarimu Nr. 1002 patvirtinus Pavyzdinį ministerijų darbo reglamentą115, matyti, jog ministerijų atliekamą administracinio reglamenta-vimo funkciją siekiama unifikuoti.

Su viešojo valdymo subjektų atliekama administracinio reglamentavi-mo funkcija glaudžiai siejasi administracinės diskrecijos klausimas. Jis ap-tartas knygos IV.5 skirsnyje „Administracinės diskrecijos principai".

2.1.10.2. Kontrolės funkcija116

2.1.10.2.1. Funkcijos apibūdinimas

Viešasis valdymas neįmanomas be valdymo institucijų pareigūnų atliekamos kontrolinės veiklos - patikrinimų, revizijų, audito, pavedimų vykdymo kontrolės ar, pavyzdžiui, administracinės priežiūros bei prevencijos veiks-mų11 . Tokio pobūdžio veikla siekiama dviejų pagrindinių tikslų: 1) gauti informaciją ar teisės subjektai nepažeidžia įstatymuose bei administracinio reglamentavimo aktuose nustatytų taisyklių; 2) sukurti sąlygas, kurios ne-leistų daryti administracinius nusižengimus ir kitokius teisės pažeidimus.

Apibendrinant galima sakyti, jog viešojo valdymo kontrolės funkciją išreiškia: 1) viešosios administracijos vidaus kontrolė; 2) administracinė

114 Žin., 1996, Nr. 44-1085.115 Žin., 2003, Nr. 80-3639.116 Plačiau galima paskaityti, pvz.: A. Katkus. Valstybinė ekonominė kontrolė. Vilnius, 1997.117 Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas kontrolės funkcijąapibrėžia gana siaurai - tik kaip socialinių, švietimo, mokslo, kultūros, sporto ir kitų viešųjųpaslaugų teikimo priežiūrą ir kontrolę (3 str. 20 ir 22 p.).

II.2.1.10.2.1.

priežiūra; 3) auditas ir finansinių prievolių vykdymo kontrolė; 4) prevencinė veikla118.

Minėtiems viešosios administracijos veiksmams bendra yra kontrolė. Tai reiškia, kad priežiūra, auditas ir didžiąja dalimi prevencinė administra-cinė veikla yra kontrolės formos, turinčios savitų bruožų. Kokie jie? Į šį klausimą įmanoma atsakyti palyginus minėtus valdymo veiksmus.

Kontrolė ir priežiūra. Kontrolę ir administracinę priežiūrą vienija tai, kad jos siekia iš esmės tų pačių tikslų. Be to, sutampa ir šios veiklos formos; pavyzdžiui, tiek kontroliuojant, tiek ir prižiūrint būna atliekami įvairūs pa-tikrinimai, reikalaujama pateikti tam tikrą informaciją ir pan.

Kita vertus, administracinę priežiūrą atlieka specialiai šiam tikslui sukurti subjektai, daugiausia valstybinės inspekcijos, o kontrolę vykdo ir tokios viešojo valdymo institucijos, kurių paskirtis yra žymiai platesnė, o kontrolės funkcija - tiktai viena jų teisinio statuso dalių.

Kitas administracinės priežiūros bruožas yra tai, kad ją atliekantys pa-reigūnai įgalioti taikyti administracinę atsakomybę asmenims, pažeidusiems tam tikros valdymo srities taisykles. Tuo tarpu į kontrolės metu atskleistus teisės pažeidimus dažniausiai reaguojama taikant tarnybinę drausminę atsa-komybę.

Galima rasti daugiau priežiūros ir kontrolės skirtumų. Antai tarp admi-nistracinę priežiūrą atliekančio ir šiuo būdu kontroliuojamo subjektų organi-zacinio pavaldumo paprastai nebūna, o atliekant įprastą kontrolės funkciją dažniausiai stebimi tarnybiniu atžvilgiu pavaldūs subjektai, pavyzdžiui, aukštesnioji valdymo institucija kontroliuoja žemesniosios institucijos veik-lą įstaigos vadovas valdo personalą- įstaigoje dirbančius valstybės tarnau-tojus bei kitus darbuotojus.

Taip pat skiriasi kontrolės ir priežiūros veiklos apimtis. Priežiūros veiksmai skirti nustatyti, kaip teisės subjektai - gyventojai, organizacijos, kiti juridiniai asmenys - laikosi siauroje valdymo sferoje, pavyzdžiui, prieš-gaisrinės saugos srityje, galiojančių taisyklių. Kontrolės pobūdis yra kitoks: šiuo atveju gali būti kontroliuojamos ištisos viešojo valdymo sritys - kaip jose įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės nutarimai, kaip vykdomi aukštes-niųjų valdymo institucijų vadovybės duoti pavedimai.

Kontrolė ir auditas. Galima teigti, kad auditas yra forma kontrolės, ku-rios paskirtis - įvertinti tikrinamo subjekto finansinę atskaitomybę, taip pat jo veiklą ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo požiūriu. Taigi audi-tas, kaip ir administracinės priežiūros veiksmai, apima svarbią tačiau paly-ginti siaurą specialią valdymo sritį - piniginių lėšų naudojimą biudžeto

118 Viešosios administracijos vidaus kontrolė, t. y. įstatymų ir kitų teisės aktų įgyvendinimo, pavedimų vykdymo bei atskaitingų subjektų veiklos kontrolė aptariama knygos IV.3.5.3 skirs-nyje.

75

76 II.2.1.10.2.2. II.2.1.10.2.3. 77

vykdymą. Šią kontrolės formą taiko tie subjektai, kuriems auditas yra pa-grindinė veiklos sritis, pavyzdžiui, Valstybės kontrolė.

Kontrolė ir prevencinė veikla. Prevencija (lotyniškai preventio) apibū-dinama kaip išankstinis kelio užkirtimas, užbėgimas už akių119. Taigi pre-vencinės veiklos paskirtis - neleisti, kad būtų daromi administraciniai teisės pažeidimai ir nusikaltimai.

Prevencija, kaip ir administracinė priežiūra bei auditas, yra kontrolės funkcijos išraiška. Būtent konkretus tikslas - užkirsti kelią teisei priešingoms veikoms - skiria prevenciją nuo kitų kontrolės formų. Siekiant šio tikslo, atliekami ne tik patikrinimai, revizijos, bet ir specifiniai valdymo veiksmai, pavyzdžiui, daktiloskopavimas. Prevencinę veiklą įstatymai dažniausiai paveda vykdyti policijos sistemos įstaigoms.

Nuo įprastinės kontrolės prevencinė veikla skiriasi ir tuo, kad ji neretai būna susijusi su tam tikromis kontroliuojamo asmens neigiamomis savybė-mis, asmens polinkiu daryti teisės pažeidimus. Šia prasme prevencinė veikla yra tam tikras reagavimo į galimus pažeidimus būdas.

2.1.10.2.2. Administracinės priežiūros funkcija

Administracinė priežiūra, kaip Lietuvos valstybės vykdomosios valdžios funkcija, įstatymuose ir kituose teisės aktuose minima dvejopai: savivaldy-bių veiklos administracinė priežiūra ir valstybinių inspekcijų, tarnybų, de-partamentų tam tikra veikla.

Savivaldybių administracinės priežiūros tikslas - nustatyti, ar savival-dybės laikosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos, ar vykdo Vyriausybės sprendimus. Prižiūrėti savivaldybių veiklą Konstitucija paveda Vyriausybei, o pastaroji šią funkciją atlieka paskirdama atitinkamus pareigūnus - Vyriau-sybės atstovus (123 str. 2 d.)120.

Kita administracinės priežiūros funkcija - specifinė įgaliotų viešosios administracijos subjektų veikla, skirta kontroliuoti, kaip fiziniai ir juridiniai asmenys laikosi įstatymais, Vyriausybės nutarimais ir žinybiniais teisės ak-tais nustatytų tam tikrų taisyklių atitinkamoje valdymo srityje.

Šio pobūdžio administracinę priežiūrą atlieka daugelis viešajai admi-nistracijai priskirtų valstybės įstaigų. Dažnai tai - įvairios valstybinės ins-pekcijos. Pagal statusą tai gali būti Vyriausybės įstaigos (tarkim, Valstybinė atominės energetikos saugos inspekcija) arba įstaigos prie ministerijų, pa-vyzdžiui, Energetikos valstybinė inspekcija prie Ūkio ministerijos ar Vals-tybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos. Administracinės priežiūros funkciją atlieka ir kitokių pavadinimų valstybi-

nės įstaigos. Tai gali būti departamentai (Kultūros ministerijos Kultūros vertybių apsaugos departamentas, Priešgaisrinės saugos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos), tarnybos, kaip antai Valstybinė vaistų kontro-lės tarnyba prie Sveikatos apsaugos ministerijos ar komisijos, pavyzdžiui. Valstybinė kainų ir energetikos kontrolės komisija.

Administracinę priežiūrą atliekančios įstaigos joms pavestus uždavinius sprendžia vadovaudamosi atitinkama tvarka patvirtintais jų veiklos nuostatais. Šių įstaigų teisinės padėties bruožas yra tai, kad daugeliu atvejų joms suteikti įgaliojimai pačioms parengti ir priimti tos srities valdymo norminius aktus. Antai Kultūros vertybių apsaugos departamentas gali suda-ryti ir priimti nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos reglamentus, nusta-tyti avarinių remonto, pritaikymo, tyrimo, konservavimo, restauravimo ir kitų su kultūros vertybių apsauga susijusių darbų atlikimo tvarką.

Kitas administracinę priežiūrą atliekančių valstybinių inspekcijų statu-so bruožas yra tas, jog daugeliu atvejų šių įstaigų pareigūnams yra suteikta teisė taikyti atsakomybę - nagrinėti administracinių teisės pažeidimų bylas ir skirti administracines nuobaudas. Tokią teisę turi priešgaisrinės priežiūros, metrologijos, valstybinės radiacinės saugos priežiūros ir kontrolės, darbo inspekcijos, teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros bei daugelio kitų valstybinių įstaigų pareigūnai.

2.1.10.2.3. Auditas ir finansinių prievolių kontrolė

Valstybinio audito funkcijas atliekantis subjektas yra Seimui atskaitinga Valstybės kontrolė.

1995 m. gegužės 30 d. priimtame Lietuvos Respublikos valstybės kont-rolės įstatyme121 valstybinis auditas apibrėžiamas kaip finansinis ir veiklos auditas, atliekamas valstybės kontrolės audituojamuose objektuose pagal valstybinio audito reikalavimus (2 str. 12 p.). Finansinis auditas - tai audi-tuojamo subjekto finansinės atskaitomybės vertinimas, apimantis apskaitos dokumentų tyrimą ir nuomonės dėl finansinių ataskaitų pareiškimą taip pat finansinės atskaitomybės ir sandorių auditas, apimantis teisės aktų laikymosi priežiūrą (2 str. 6 p.). Veiklos auditas - audituojamo subjekto viešojo ir vidaus administravimo veiklos įvertinimas ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo požiūriu (2 str. 13 p.).

Valstybinis auditas atliekamas siekiant prižiūrėti, ar teisėtai ir efekty-viai valdomas ir naudojamas valstybės turtas bei kaip vykdomas valstybės biudžetas. Ši Valstybės kontrolės paskirtis nustatyta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (134 str. 1 d.). Tam tikslui Valstybės kontrolė, vadovaudamasi minėtu įstatymu, tikrina valstybės biudžeto vykdymą, valstybės piniginių

119 Tarptautinių žodžių žodynas. Vilnius, 2001, p. 600. ' Plačiau apie šią administracinės priežiūros formąrašoma IV.3.5.2.4. 121 Žin., 1995,Nr. 51-1243, nauja redakcija Žin., 2001, Nr. 112-4070.

78 11.2.1.10.2.4. II.2.1.10.2.4. 79

iSteklių naudojimą, valstybės turto valdymą, naudojimą ir disponavimą juo, Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto vykdymą, Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto vykdymą, taip pat kaip atitinkamos lėšų valdymo institucijos ir paramos gavėjai naudoja Lietuvos Respublikoje gau-tas furopos Sąjungos lėšas ir kaip vykdomos programos, kuriose dalyvauja Lietuva (9 str. 1 d.).

Valstybės kontrolė įgaliota tikrinti ir savivaldybių biudžetų vykdymą.Pažymėtina, kad pastaruoju metu Valstybės kontrolės funkcijų pobūdis

iš dalies yra pakitęs. Pirma, atliekant valstybinį auditą turi būti laikomasi tarptautinių standartų. Tai INTOSAI - Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos parengti audito standartai. Antra, Valstybės kontro-lės pareigūnai nebeatlieka tokių anksčiau jiems tekusių funkcijų, kaip antai kvotos veiksmai tiriant nusikaltimus ar piniginių nuoskaitų skyrimas.

Galima dar paminėti, kad audito funkciją atlieka ne vien Valstybės kontrolė. Galiojantys įstatymai tokią teisę suteikia audito įmonėms, taip pat savivaldybėms. Antai savivaldybės taryba gali priimti sprendimą atlikti sa-vivaldybės įstaigų ar kontroliuojamų įmonių veiklos nepriklausomą auditą.

Skiriamas ir medicininis auditas, o jį atliekantiems subjektams yra su-teikta teisė taikyti administracinę atsakomybę už šios valdymo srities pažei-dimus.

Finansinių prievolių vykdymo kontrolė. Atitinkamos viešojo valdymo institucijos, dažniausiai Finansų ministerijos sistemai priklausančios įstaigos turi teisę kontroliuoti, ar teisingai ir laiku sumokami įstatymų nustatyti mo-kesčiai. Antai visuomeninių organizacijų finansinę veiklą, susijusią su mo-kesčių mokėjimu, kontroliuoja valstybinės mokesčių inspekcijos; finansų įstaigos kontroliuoja politinių partijų ir politinių organizacijų finansinę veik-lą: įstatymų nustatytais terminais šios turi pateikti finansinės veiklos dekla-racijas, viešai paskelbti apie savo biudžeto pajamas, jų šaltinius, išlaidas, jų paskirtį. Pajamų deklaracijas įstatymuose nustatyta tvarka pateikia ir valsty-bės tarnautojai, kiti teisės subjektai.

2.1.10.2.4. Prevencinė viešosios administracijos subjektų veikla

Šią kontrolės formą dažniausiai taiko policijos ir valstybės sienos apsaugos tarnybos pareigūnai.

Minėta, kad prevenciniais veiksmais siekiama užkirsti kelią nusikalti-mams ir kitokiems teisės pažeidimams, pirmiausia administraciniams nusi-žengimams. Tai pagrindinis šios kontrolės tikslas. Greta to, prevenciniai veiksmai gali būti atliekami siekiant išvengti ir kitokių neigiamų padarinių, pavyzdžiui, eismo įvykių, žalos asmens sveikatai ar turtui.

Prevencinę veiklą, skirtą užkirsti kelią teisės pažeidimams, sudaro ben-droji prevencija, prevencija padidėjusios rizikos asmenų atžvilgiu ir preven-cija, kuria užkertamas kelias nusikaltimui.

Bendrosios prevencijos atveju kontroliuojama, kaip asmenys laikosi tam tikrų taisyklių. Antai Policijos veiklos įstatymas122 policijos pareigūnui suteikia teisę reikalauti asmens dokumentų, įeiti į gyvenamąsias patalpas nuo 6 iki 22 valandos, kai yra tikrinama, kaip laikomasi leidimų sistemos pasienyje bei migraciją reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų (19 str. 3 p.). Valstybės sienos apsaugos tarnybos pareigūnai tikrina asmenų, trans-porto priemonių dokumentus, apžiūri transporto priemones pasienio ruožuose ir pasienio kontrolės punktuose (Valstybės sienos apsaugos tarnybos įsta-tymo123 7 str. 1 d. 1 ir 5 p.).

Kita kontrolės forma - prevencija padidėjusios rizikos asmenų atžvilgiu - taikoma todėl, kad šie asmenys yra anksčiau teisti už nusikaltimą arba jų socialinė elgsena kelia pavojų viešajai rimčiai, kitų žmonių sveikatai ir pan. Pagal Policijos veiklos įstatymą policijos pareigūnas turi teisę atlikti tam tikrus veiksmus, turinčius sumažinti pavojų, kad minėti asmenys ateityje pažeis teisę ar toliau kels grėsmę visuomenei. Tai teisė:

- lankytis gyvenamosiose patalpose, taip pat kviesti į policiją profilak-tiniams pokalbiams asmenis, įrašytus į policijos profilaktines įskai-tas, taip pat kviesti į policiją ir oficialiai įspėti kitus asmenis dėl ne-leistino priešingo visuomenės interesams elgesio;

- daryti asmenų, nubaustų administraciniu areštu ar įrašytų į policijos įskaitas, vaizdo ir garso įrašus, juos fotografuoti, daktiloskopuoti bei paimti kitus pavyzdžius lyginamajam tyrimui ar identifikavimui;

- pristatyti į sveikatos priežiūros įstaigas priverstinai pasitikrinti teisės pažeidėjus, apsvaigusius nuo alkoholio, narkotinių, psichotropinių ar toksinių medžiagų, o siekiant užkirsti kelią venerinėms ir kitokioms infekcinėms ligoms plisti, ir asmenis, priskirtus padidėjusios rizikos grupei ir įrašytus į profilaktines sveikatos priežiūros ar policijos įstaigų įskaitas;

- pristatyti iš viešųjų vietų bei lindynių į sveikatos priežiūros įstaigas asmenį, apsvaigusį nuo alkoholio, narkotinių, psichotropinių ar stip-riai veikiančių medžiagų, jeigu jis gali padaryti žalos aplinkiniams ir sau (19 str. 1,4, 5, 6 p.).

Policijos pareigūnams suteikta teisė atlikti veiksmus, užkertančius kelią nusikaltimui, kai yra duomenų, jog toks nusikaltimas rengiamas. Tokiu at-veju pareigūnai gali tikrinti visų rūšių įmonių, įstaigų bei organizacijų ūkinę ir komercinę bei finansinę ar kitą veiklą, materialinių vertybių, prekių sau-

Žin., 2000, Nr. 90-2777. Žin., 2000, Nr. 92-2848

80 11.2.1.10.3. 11.2.1.10.3. si

gojimo būklę, jų įgijimo, gamybos, naudojimo ir realizavimo teisėtumą, gamybines, administracines ir kitas, taip pat užplombuotas patalpas, tikrinti į įmonių, įstaigų, organizacijų teritoriją įvažiuojantį ir išvažiuojantį trans-portą, jame esančius krovinius ir daiktus (Policijos veiklos įstatymo 20 str.).

Prevencinei kontrolės formai priskirtini ir įgaliotų subjektų veiksmai siekiant užkirsti kelią ne tiktai teisės pažeidimams, bet ir kitokiems neigia-miems socialiniams padariniams. Antai Policijos veiklos įstatyme numatyta, kad policijos pareigūnas turi teisę laikinai apriboti patekimą į tam tikrą teri-toriją ar patalpą, sustabdyti vykdomus darbus, apriboti ar uždrausti transpor-to eismą, jei kyla pavojus gamtai, viešajai tvarkai, asmens ar valstybės sau-gumui (18 str. 7 p.). Valstybės sienos apsaugos tarnybos įstatymas šios tar-nybos pareigūnams suteikia teisę laikinai apriboti ar nutraukti susisiekimą per valstybės sieną dėl stichinių nelaimių, pavojingų ir ypač pavojingų už-krečiamų ligų ar jų sukėlėjų įvežimo ir išplitimo arba įgyvendinant karantino priemones (20 str. 7 p.).

Taigi prevencijos, kaip vienos iš kontrolės formų, tikslas yra užbėgti už akių nusikaltimams ir kitiems teisės pažeidimams bei apsaugoti asmenį ir valstybę nuo kitokių žalingų padarinių.

2.1.10.3. Administracinės prievartos (kardomoji) funkcija

Šią viešosios administracijos, tiksliau, jos „policinės" dalies funkciją nustato vadinamųjų kardomųjų veiksmų (priemonių) sistema. Kokia šių veiksmų esmė ir paskirtis?

Į šį klausimą lengviausia atsakyti palyginus kardomuosius veiksmus su prevencine policijos pareigūnų veikla. Minėta, jog prevencinė viešojo val-dymo subjektų veikla skirta užkirsti kelią daryti nusikaltimus, kitus teisės pažeidimus, arba išvengti kitokių žalingų valstybei ar žmogui padarinių. Taigi įstatymuose apibrėžtų prevencinių veiksmų imamasi, kol teisės pažei-dimas dar nėra padarytas - siekiant, kad jo nebūtų ateityje. Tuo tarpu admi-nistracinė kardomoji veikla susijusi su jau padarytais ar tebedaromais teisės pažeidimais. Vadinasi, kardomoji viešosios administracijos funkcija - siekti šių tikslų:

1) prievarta nutraukti teisės pažeidimą arba kitokį negatyvų reiškinį ir jo žalingus padarinius;

2) atskleisti teisės pažeidimą ir jo padarymo aplinkybes;3) užtikrinti sąlygas, kad teisės pažeidėjas būtų patrauktas atsakomy-

bėn'24.Minėti kardomosios funkcijos tikslai leidžia taikyti labai įvairius viešo-

sios administracijos prievartinius veiksmus. Kai kuriais jų siekiama sudaryti

sąlygas teisės pažeidėjams taikyti administracinę, o esant nusikaltimui ar baudžiamajam nusižengimui - ir baudžiamąją atsakomybę. Šie veiksmai padeda išaiškinti teisės pažeidėjus ir pažeidimo padarymo aplinkybės. Ad-ministracinių teisės pažeidimų kodeksas tam tikslui numato kardomąsias priemones, kaip antai pažeidėjo pristatymas (263 str.), administracinis su-laikymas (265-267 str.), asmens apžiūra ir daiktų patikrinimas (268 str .), daiktų ir dokumentų paėmimas, priverstinis transporto priemonės nuvežimas ar šios priemonės važiuoklės užblokavimas (269 str.), nušalinimas nuo transporto priemonių vairavimo ir patikrinimas neblaivumui ar apsvaigimui nuo narkotinių priemonių nustatyti (270 str.). Tai yra iš esmės proc.esines, arba administracinių teisės pažeidimų bylų teisenos užtikrinimo priemonės125.

Be procesinių, yra ir daugelis kitų, vadinamųjų specialiųjų administra-cinių kardomųjų veiksmų. Tai pareigūno reikalavimas nutraukti teisei prieš-ingus veiksmus ar neveikimą, tiesioginis fizinis poveikis, darbų sustabdy-mas, draudimas naudoti tam tikrus mechanizmus, patalpas ir kt.

Asmens, kurio atžvilgiu taikomi prievartiniai veiksmai, sveikatai ar net gyvybės saugumui pavojingiausias yra tiesioginis fizinis poveikis, todėl šios rūšies kardomąją priemonę verta aptarti plačiau.

Tiesioginę fizinę prievartą dažniausiai taiko policijos, valstybės sienų apsaugos ir vidaus tarnybos pareigūnai.

Policijos veiklos įstatyme fizinė prievarta apibrėžiama kaip bet kokio pobūdžio fizinės jėgos bei kovinių imtynių veiksmų naudojimas, taip pat specialiųjų priemonių, tai yra policijos ginkluotės - lazdų, antrankių, suriši-mo priemonių, dujų, taip pat tarnybinių šunų, transporto priverstinio sustab-dymo bei kitų įstatymų leidžiamų ir vidaus reikalų ministro įsakymu patvir-tintų policijos aktyvios ir pasyvios gynybos priemonių naudojimas (4 str.).

Minėtas įstatymas nurodo penkis atvejus, kuriems esant policijos pa-reigūnas gali naudoti fizinę prievartą:

1) gindamas save, kitą asmenį nuo pradėto ar tiesiogiai gresiančio gy-vybei ar sveikatai kėsinimosi;

2) sulaikydamas teisės pažeidimą padariusį asmenį, kuris aktyviais veiksmais vengia sulaikymo;

3) kai kėsinamasi į policijos kontroliuojamą ar saugomą objektą, transporto priemonę, šaunamąjį ginklą, sprogstamąsias medžiagas, specialiąsias ryšio, aktyvios ir pasyvios gynybos priemones ar kitą policijos turtą;

4) masinių riaušių ar grupinių veiksmų, kuriais pažeidžiama viešoji tvarka, metu;

5) esant tarnybiniam būtinumui stabdydamas transporto priemonę.

P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius, 1996, p. 108-109. Žr.: P. Petkevičius. Administracinių teisės pažeidimų bylų teisena. Vilnius, 2003, p. 60 67

82___________________________________________________II.2.1.10.3.

Kiti vidaus reikalų sistemos pareigūnų kardomąją veiklą reglamentuo-jantys įstatymai daugiausia pakartoja minėtus fizinės prievartos panaudojimo atvejus ar juos konkrečiau apibrėžia pagal valdymo srities ypatumus. Antai Valstybės sienos apsaugos tarnybos įstatyme nurodyta, kad pareigūnas turi teisę panaudoti specialiąsias priemones, atremdamas užpuolimą prieš pareigūnus ir kitus asmenis, einančius pareigas pasienio ruože, pasienio kontrolės punkte, saugomame objekte, sulaikydamas valstybės sienos, saugomo objekto teritorijos pažeidėjus, atkakliai nepaklūstančius pareigūnui arba jam pasipriešinančius (23 str. 2 d. 1 ir 2 p.).

Lietuvos Respublikos laikinasis vidaus tarnybos įstatymas126 dar labiau konkretizuoja specialiųjų priemonių panaudojimo pagrindus ir tvarką, atskirai nurodydamas, kokioms sąlygoms esant gali būti panaudojamos guminės lazdos, antrankiai bei surišimo priemonės, kovinių imtynių veiksmai, dujos, taip pat specialiosios paskirties dujos.

Šaunamojo ginklo panaudojimas. Policijos ar kitas pareigūnas šauna-mąjį ginklą turi teisę panaudoti kaip išimtinę priemonę ir tik esant įstatyme tiesiogiai nurodytiems pagrindams, tai yra:

1) gindamas save, kitą asmenį nuo pradėto ar tiesiogiai gresiančio pa-vojingo gyvybei ar sveikatai nusikalstamo kėsinimosi;

2) sulaikydamas nusikalstamą veiką padariusį asmenį, kuris aktyviais veiksmais vengia sulaikymo, jeigu kitaip jo neįmanoma sulaikyti, taip pat tais atvejais, kai asmuo atsisako įvykdyti teisėtą reikalavimą padėti ginklą ar kitą daiktą, kuriuo galima sužaloti žmogų, jeigu kyla pavojus policijos pareigūno ar kito žmogaus gyvybei ar sveikatai ir kitaip jo neįmanoma nuginkluoti;

3) atremdamas saugomų objektų užpuolimą;4) kai būtina išlaisvinti įkaitus ar užkirsti kelią teroro aktui;5) pabėgimų iš įkalinimo vietų ar riaušių jose atvejais.Kiti įstatymai iš esmės tik pakartoja nurodytuosius šaunamojo ginklo

panaudojimo pagrindus. Antai Prokuratūros įstatymo127 56 straipsnyje nu-statyta, kada prokuroras gali panaudoti šaunamąjį ginklą/.../:

1) gindamasis arba gindamas kitą asmenį nuo pradėto ar tiesiogiai gre-siančio pavojingo gyvybei ar sveikatai užpuolimo;

2) sulaikydamas asmenį, įtariamą padariusį nusikalstamą veiką ir ak-tyviais veiksmais vengiantį sulaikymo;

3) sulaikydamas suimtą (sulaikytą) asmenį, bandantį bėgti ar pabėgusį konvojavimo metu;

1) gindamas žmogų nuo puolančio gyvūno.

H.2.1.10.3.

Pagal minėtą Laikinąjį vidaus tarnybos įstatymą atskiri) šios tarnybos vidaus padalinių pareigūnams įstatymai gali numatyti ir ypatingus šaunamojo ginklo panaudojimo pagrindus.

Galima pastebėti, kad šaunamasis ginklas panaudojamas ne bet kokio teisės pažeidimo atveju, o tik kai daroma nusikalstama veika, t. y. tokie veiksmai, už kuriuos įstatymas nustato baudžiamąją atsakomybę.

Fizinės prievartos ir šaunamojo ginklo panaudojimo teisėtumo sąlygos. Prievartos panaudojimo teisėtumo reikalavimą bendriausiai atspindi Polici-jos veiklos įstatyme įtvirtintas prievartos naudojimo tik būtinais atvejais ir jos proporcingumo principas (4 str. 2 d.). Šis principas aiškiai nurodytas įstatymo 23 straipsnyje, kur pasakyta, kad prievarta, galinti sukelti kūno sužalojimus ar mirtį, gali būti naudojama tik tiek, kiek to reikia tarnybinei pareigai įvykdyti, ir tik tokiu atveju, kai visos įmanomos įtikinimo ir kitos priemonės nebuvo veiksmingos. Prievartos rūšį ir jos naudojimo ribas pasi-renka policijos pareigūnas, atsižvelgdamas į konkrečią situaciją, teisės pa-žeidimo pobūdį bei individualias pažeidėjo savybes. Naudodami prievartą, policijos pareigūnai privalo stengtis išvengti sunkių pasekmių.

Prieš panaudojant fizinę prievartą ar šaunamąjį ginklą, neteisėtai besi-elgiantis asmuo ar asmenys turi būti įspėti apie tokį ketinimą, taip suteikiant jiems galimybę įvykdyti teisėtą pareigūno reikalavimą. įspėjimas gali būti išreikštas ne tik žodžiais, bet ir demonstruojant šaunamąjį ginklą ar įspėja-maisiais šūviais, jei asmuo (asmenys) daro veiksmus, kurie kvalifikuojami kaip nusikaltimas128. Įspėti nereikalaujama tik tais atvejais, kai delsimas kelia grėsmę pareigūno ar kito asmens gyvybei arba dėl tam tikrų aplinkybių toks įspėjimas neįmanomas.

Apie pareigūno prievartą, sukėlusią asmens mirtį arba sužeidimą, ne-delsiant informuojamas prokuroras ir tiesioginis viršininkas.

Kai kuriais atvejais fizinę prievartą ir šaunamąjį ginklą naudoti yra už-drausta. Kovinių imtynių veiksmus ir specialiąsias priemones draudžiama naudoti prieš moterį, kai akivaizdu, kad ji nėščia, taip pat prieš asmenis, kai akivaizdu, kad jie invalidai ar nepilnamečiai, jei jų amžius žinomas pareigū-nui arba išvaizda atitinka amžių. Prieš nepilnamečius fizinė prievarta gali būti panaudota tik tada, jeigu jie priešintųsi pavojingu gyvybei ar sveikatai būdu arba jeigu užpultų tokių asmenų grupė ir šis užpuolimas keltų grėsmę gyvybei ar sveikatai.

Suprantama, visi paminėtieji draudimai galioja ir šaunamajam ginklui naudoti. Be to, Policijos veiklos įstatymas draudžia naudoti šaunamąjį gink-lą žmonių susibūrimo vietose, jeigu dėl to gali nukentėti pašaliniai asmenys (25 str. 4 d.).

83

Žin., 1992, Nr. 3-34.Žin., 1994, Nr. 81-1514, nauja redakcija 2003, Nr. 42-1919. Policijos veiklos įstatyme tai vadinama psichine prievarta (23 str. 3 d.).

84 II.2.2.1.1. 11.2.2.1.1. 85

Turint omenyje galiojančius teisės aktus galima teigti, jog administra-cinės prievartos naudojimo įstatyminių garantijų pakanka. Kitas dalykas, kaip šių reikalavimų paisoma administracinės veiklos praktikoje. Šiuo po-žiūriu neginčytina, kad policijos ir kitų prievartos institucijų pareigūnų veikla turi būti remiama ne tiktai teisinėmis, bet ir materialinėmis garantijomis, t. y. priimant į šias tarnybas tam tinkamus asmenis, organizuojant pareigūnų profesinį ugdymą kvalifikacijos kėlimo centruose ir pan. Policijos veiklos įstatymas reikalauja, kad policijos pareigūnai būtų specialiai parengti ir pe-riodiškai tikrinama, ar jie sugeba veikti situacijose, susijusiose su fizinės prievartos, šaunamojo ginklo ar sprogstamųjų medžiagų panaudojimu (23 str. 9 d.).

2.2.

Individo ir viešosios administracijos santykiai demokratinėje valstybėje

Administracinė teisė neturi svarbesnės užduoties, nei žmogaus ir vykdomosios val-džios santykių harmonizavimas. Si teisė - tai lyg Temidė, vienoje rankoje laikanti policininko lazdą ir pažeidimų protokolus, o kitoje - valstybės Konstituciją...

2.2.1. Žmogaus teisės ir viešasis valdymas

2.2.1.1. Ins t i t u to apibūdinimas

Dabartiniu metu žmogaus ir viešosios administracijos santykiai gali būti dalijami į dvi grupes.

Pirma, tai tokie asmens ir viešojo valdymo subjektų ryšiai, kurių pa-grindas yra valstybės nustatytas imperatyvas elgtis pagal teisės aktuose api-brėžtas taisykles, o už jų nepaisymą gresia administracinis represinis povei-kis. Taigi šių santykių aktyvioji pusė yra valstybės ar savivaldybių viešojo administravimo institucijos, o pilietis - arba visiškai pasyvus administracinės teisės subjektas, privalantis nepažeisti valdymo aktuose nustatytų reika-lavimų (pvz., laikytis Kelių eismo taisyklių), arba atliekantis veiksmus, ku-riuos inicijuoja viešoji valdžia (tarkim, sutvarkyti gyvenamosios vietos ap-linką pagal savivaldybėje priimtas taisykles). Šios grupės žmogaus ir vals-tybės santykiai pasižymi ir tuo, kad tais atvejais, kai taikydami sankcijas (prievartą) valstybės pareigūnai patys nusižengia teisės nustatytoms taisyk-lėms, žmogus gali būti apgintas teisme.

Kitą reikšmingą žmogaus ir vykdomosios valdžios santykių grupę su-daro teisiniai ryšiai, kuriuose aktyvioji pusė paprastai yra pilietis ar žmonių grupė, o viešojo valdymo institucijos ir įstaigos įstatymų yra įpareigotos

pagal savo kompetenciją spręsti jų interesus bei poreikius a t i t i n k a n č i u s klausimus.

Pastarųjų žmogaus ir vykdomosios valdžios ryšių teisinis pagrindas yra galiojanti Lietuvos Respublikos Konstitucija ir joje įtvirtintas asmens t e i s i ų ir laisvių institutas, taip pat tarptautinės teisės aktai, kurie po I990 metų ratifikuoti Seime tapo Lietuvos teisinės sistemos dalimi. Antai Konstitucijoje įtvirtinta Lietuvos Respublikos piliečių teisė dalyvauti valdant savo šalį (33 str. 1 d.) arba peticijos teisė (33 str. 3 d.) yra įgyvendinamos ne tiktai Seimui priimant atitinkamus įstatymus, bet ir viešojo valdymo subjektų veikla. Todėl, kaip minėta (II. 1.1.2), valdymo institucijų ir įstaigų darbą reglamentuojantys aktai, be joms suteiktų valdingo pobūdžio įgaliojimų, nustato ir pareigą priimti piliečius, išklausyti jų pareiškimus ir įvertinti pa-siūlymus, kaip reikėtų gerinti viešąjį valdymą ir teikti dėl to atitinkamus sprendimus. Beje, iš principo panašias asmens teises numatė ir tarybinio laikotarpio valstybinė teisė (tuomet beveik nevadinta konstitucine teise). Antai 1978 m. LTSR Konstitucijoje buvo nustatyta, kad kiekvienas Lietuvos TSR pilietis turi teisę teikti valstybiniams organams ir visuomeninėms organizacijoms pasiūlymus dėl jų veiklos gerinimo, kritikuoti darbo trūku-mus (46 str. 1 d.), o pareigūnai privalo nustatytais terminais svarstyti piliečių pasiūlymus ir pareiškimus, į juos atsakyti ir imtis reikiamų priemonių (46 str. 2 d.). Tačiau totalitarinėje TSRS, skelbusioje, kad „tarybinės visuomenės vadovaujanti ir vairuojanti jėga, jos politinės sistemos, valstybinių ir visuomeninių organizacijų branduolys yra Tarybų Sąjungos Komunistų pa-rtija" (LTSR Konstitucijos 6 str. 1 d.), šių žmogaus teisių įgyvendinimo galimybės (ypač teikti bent kiek radikalius valstybinio valdymo tobulinimo siūlymus) buvo ribotos.

Šis institutas apima ir tokius socialinius santykius, kurie vadinami as-menų skundo teisės įgyvendinimu viešojo valdymo srityje. Konstitucija piliečiams laiduoja teisę kritikuoti valstybės įstaigų ir pareigūnų darbą, ap-skųsti jų sprendimus (33 str. 2 d.). Ši konstitucinė nuostata reikšminga dau-giausia todėl, kad viešoji, taigi ir vykdomoji valstybės valdžia susijusi su tokiais socialiniais reiškiniais, kaip biurokratija ir biurokratizmas. Biurokra-tija gali būti suvokiama ir aiškinama kaip valstybės tarnautojų, dar vadinamų valdininkais, korpusas. Tačiau biurokratizmas visais atvejais turi neigiamą socialinį teisinį atspalvį. Jis apibrėžiamas kaip reikalo esmės aukojimas dėl formalumų, kanceliariškumas, o biurokratas - kaip formaliai atliekantis savo pareigas pareigūnas, vilkintojas129. Lietuvos Respublikos Konstitucija ir įstatymai, numatydami piliečių teisę reaguoti į biurokratizmo ir valdžios pareigūnų piktnaudžiavimo atvejus, nurodo ir šios teisės įgyvendinimo garantijas - Seimo kontrolierių įstaigą (73 str.), administracinį teismą

Tarptautinių žodžių žodynas. Vilnius, 1985, p. 71

S(, II.2.2.1.1. II.2.2.1.2 87

n ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo institucijas (pagal 1978 m. LTSR konstitucijos 56 straipsnį pareigūnų veiksmai, padaryti pažeidžiant Įstatymą, viršijant įgaliojimus, varžantys piliečių teises, galėjo būti apskųsti teismui).

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 25 str. 2 dalyje nustatyta, kad žmogui neturi būti kliudoma ieškoti, gauti ir skleisti informaciją bei idėjas. Šio straipsnio 5 dalyje nurodoma, jog pilietis turi teisę įstatymo nustatyta tvarka gauti valstybės įstaigų turimą informaciją apie jį. Nurodytosios kons-titucinės nuostatos atitinka Lietuvos Respublikos Seimo ratifikuotos Euro-pos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 10 straipsnį, įtvirtinantį nuostatą, jog kiekvienas turi teisę į saviraiškos laisvę. Palyginant galima nurodyti, kad 1978 m. LTSR Konstitucija (48 str.) apsiribojo teiginiu apie „platų informacijos skleidimą", siejant tai su žodžio, spaudos, susirin-kimų, mitingų, gatvės eitynių ir demonstracijų laisve (kurią iš esmės paneigė LTSR Baudžiamojo kodekso norma apie atsakomybę už „antitarybinę agitaciją ir propagandą").

Kalbant apie žmogaus teises ir viešąjį valdymą, nedera pamiršti ir tos aplinkybės, kad skirtingai nei tarybinio laikotarpio Konstitucijoje, nustačiu-sioje, jog Lietuvos TSR ekonominės sistemos pagrindas yra socialistinė gamybos priemonių nuosavybė, kurią sudaro valstybinė (visaliaudinė) ir kolūkinė-kooperatinė nuosavybė (10 str. 1 d.), ir kad Lietuvos TSR piliečių asmeninės nuosavybės pagrindą sudaro darbo pajamos (13 str. 1 d.), Lietu-vos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtinta principinė nuostata, jog Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva, o valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą. Administracinės teisės požiūriu tai reiškia, jog vals-tybės vykdomosios valdžios bei vietos savivaldos institucijoms tenka ir tokia funkcija, kuri gali būti pavadinta „administracinių paslaugų" teikimu. Šių veiksmų iniciatorius yra pilietis, Lietuvoje gyvenantis užsienietis ar juridinis asmuo, siekiantys tenkinti vienokį ar kitokį privatų, dažniausiai komercinį, interesą. Viešosios administracijos pareiga šiuo atveju - spręsti tokio interesanto teisėto siekio sankcionavimo klausimą. Šio sankcionavimo veiksmų pobūdis yra įvairus. Pagrindiniai - registravimas, licencijavimas, scrtifikavimas ir patentavimas. Taigi dabartinė administracinė teisė įgyja naują institutą (ypač tą jo dalį, kuri apima licencijas ir leidimus ūkinei-komercinei veikiai) ir dalijasi šios srities santykių reguliavimą su šiuolaikine c ivi l ine teise (apie tai žr. ir III.2.2).

[vertinant dabartinį demokratinį Lietuvos valstybės politinį režimą, ga-lima teigti, jog asmens ir viešosios administracijos santykiai, grindžiami Konstitucijoje įtvirtintomis žmogaus teisėmis ir laisvėmis, laikytini itin reikšminga administracinės teisės reguliavimo sritimi. Ją reglamentuoja teisės normos, apimančios:

1) asmens teisę į informaciją;2) piliečių pasiūlymų tobulinti valstybės valdymą (petici jų) nagrinėji-

mą;3) viešajai administracijai ir kitoms institucijoms adresuotų asmens

prašymų, pasiūlymų ir skundų nagrinėjimą;4) Seimo kontrolierių įstaigai pateiktų skundų nagrinėjimą;5) administracinių ginčų komisijoms ir administraciniam teismui pa-

duotų skundų nagrinėjimą;6) administracinio sankcionavimo veiksmus.

2.2.1.2. Asmens te isė gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų

Ši teisė apima laisvę turėti savo nuomonę, gauti bei skleisti informaciją ir idėjas netrukdomam valdžios ir nepaisant valstybės sienų .

Asmens konstitucinė teisė į informaciją apima įvairius teisės aktus. Be pačios Konstitucijos, tai - Lietuvos Respublikos visuomenės informavimo įstatymas131, Teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų įstatymas132, Vyriausybės darbo reglamentas, žinybiniai teisės aktai, regu-liuojantys asmenų priėmimą bei informacijos teikimą ministerijose ir kitose centrinėse žinybose.

Teisę į informaciją šie administracinės teisės aktai reguliuoja taip pat įvairiai. Vienu atveju jie nustato tokius vykdomosios valdžios ir asmens santykius, kurie nepersonifikuojami, t. y. informacija skelbiama visuomenei. Antai Vyriausybės darbo reglamentas šios institucijos spaudos tarnybai pa-veda po kiekvieno Vyriausybės posėdžio parengti ir paskelbti oficialų pra-nešimą žiniasklaidai apie posėdyje priimtus sprendimus ir jų esmę. Ministe-rijose visuomenės informavimu apie ministerijos darbą rūpinasi dažniausiai ministro patarėjas - atstovas spaudai ir ministerijos Viešųjų ryšių skyrius.

Kitu atveju administracinės teisės aktai numato galimybę viešojo val-dymo institucijose ir įstaigose informaciją gauti asmeniškai. Štai 2000 m. sausio 11 d. priimtame Lietuvos Respublikos teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų įstatyme nurodoma, kad valstybės ir savi-valdybių įstaigos privalo teikti informaciją apie savo veiklą. Šiame įstatyme apibrėžiama vieša ir privati informacija, kuria disponuoja valstybės ir savi-valdybių įstaigos ir kurią asmuo turi teisę gauti nustatyta tvarka. Beje, as-mens teisė gauti informaciją reiškia įstatyme įtvirtintą asmens galimybę gauti ne tik informaciją apie įstaigos veiklą, bet ir valstybės įstaigos turimą

130 Lietuvos konstitucinė teisė. Vilnius, 2000, p. 327.131 Žin., 2000, Nr. 75-2272.132 Žin., 2000, Nr. 10-236.

8811.2.2.1.3. II.2.2.1.3. 89

informaciją apie jį patį, išskyrus atvejus, kai tokios privačios informacijos teikimas draudžiamas įstatymų.

Teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų įstatyminį reguliavimą papildo Vyriausybės 2002 m. rugsėjo 25 d. nutarimu Nr. 1491 patvirtinta Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administravimo ir kitose institucijose pavyzdinė tvarka133. Šis teisės aktas numato dvi teisės gauti informaciją įgyvendinimo formas: informacijos gavimą vadinamojo „vieno langelio" aptarnavimo tarnyboje ir vadinamąjį aptarnavimą telefonu (plačiau žr. I V.3.1.2).

Piliečių ir kitų Lietuvos gyventojų aptarnavimo klausimai smulkiau re-guliuojami ministerijų ir kitų viešojo valdymo institucijų bei įstaigų veiklą apibrėžiančiais teisės aktais, pavyzdžiui, ministerijų darbo reglamentais. Antai ministerijose šį klausimą pavesta spręsti Bendrojo departamento pada-liniui - ministerijos priimamajam. Jo vadovas ne tik pats nustatytomis va-landomis priima piliečius, bet ir padeda jiems patekti pas ministrą, vicemi-nistrą ministerijos sekretorius (jei klausimo nepavyko išspręsti ministerijos padaliniuose). Ministerijos priimamojo vedėjas kiekvienais metais rengia asmenų priėmimo grafikus ir juos skelbia.

Nors asmenų teisę į informaciją reguliuoja įvairaus lygmens teisės ak-tai, tenka pastebėti, jog šis administracinės teisės institutas formavosi gana lėtai. Pagrindiniai jo aktai buvo priimti tik apie 2000 metus. Tai reiškia, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtinta informacijos teisė šalies gy-ventojams beveik dešimtį metų buvo vargiai prieinama.

Pažymėtina ir tai, kad kai kurios šią teisę reguliuojančių įstatymų nuo-statos dar ir dabar negali būti įgyvendintos. Antai Teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų įstatymas numato asmens teisę skųstis dėl informacijos nepateikimo laiku, neišsamios informacijos pateikimo ar atsi-sakymo pateikti informaciją ar oficialų dokumentą Administracinių ginčų komisijai (14 str.). Tačiau iš tikrųjų ne visų grandžių administracinių ginčų komisijos sudarytos, tad minėta teise pilietis pilnutinai pasinaudoti negali (plačiau žr. IV.3.5.2.6).

2.2.1.3. P i l i eč ių pasiūlymų (peticijų) t o b u l i n t i viešąjį valdymą sprendimas

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 33 str. 3 dalyje skelbiama, kad pilie-čiams laiduojama peticijos teisė, kurios įgyvendinimo tvarką nustato įstaty-mas. Ši konstitucinė nuostata apima ir piliečių teisę reikalauti, kad būtų ge-rinamas viešojo valdymo institucijų ir įstaigų darbas bei teikti tuo klausimu konkrečius siūlymus naudojantis peticijos teise.

1999 m. liepos 7 d. priimtame Lietuvos Respublikos p e t i c i j ų įstaty-me peticijos teisė apibrėžiama kaip Konstitucijos laiduojama teisė nusta tyta tvarka kreiptis į Seimą, Vyriausybę ar vietos savivaldos valdžios ir val dymo institucijas. Peticija yra raštiškas pareiškėjo kreipimasis į nurodytus subjektus su reikalavimais ar siūlymais spręsti žmogaus teisių ir taisvių ap saugos bei įgyvendinimo, valdžios ar valdymo institucijų reformavimo ir kitus visuomenei, savivaldai ar valstybei svarbius klausimus, kai tam reikia priimti teisės aktą arba jį pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios.

Lietuvos Respublikos piliečių peticijos teisei viešojo valdymo sferoje užtikrinti Vyriausybėje ir savivaldybėse yra sudarytos peticijų komisijos, veikiančios pagal nustatyta tvarka patvirtintus nuostatus. Šioms komisijoms ir pateikiami kreipimaisi, kurie yra registruojami, po to sprendžiama, ar pri-pažinti tokį kreipimąsi peticija. Vyriausybės darbo reglamente nurodyta, kad Vyriausybės peticijų komisija, pripažinusi kreipimąsi peticija ir ją išnagrinė-jusi, ne vėliau kaip per 10 darbo dienų pateikia Vyriausybei išvadas dėl pe-ticijoje išdėstytų reikalavimų ir siūlymų tenkinimo. Peticijų komisija kartu tuo klausimu gali pateikti pasiūlymus sprendimų dėl komisijos ar darbo grupės teisės akto projektui rengti arba pavedimo atitinkamai ministerijai parengti teisės akto projektą. Panašiai sprendžiama ir tuo atveju, kai piliečio kreipimasis pripažįstamas peticija savivaldybėje, tiktai čia išvados patei-kiamos savivaldybės tarybai, o teisės akto projektą rengti gali būti pavesta savivaldybės merui.

Tuo atveju, jei Vyriausybės ar savivaldybės peticijų komisija atsisako pripažinti asmens kreipimąsi peticija, pareiškėjas gali šį sprendimą apskųsti Vyriausybės kancleriui arba savivaldybės tarybai. Pastarųjų sprendimas atsisakyti tenkinti skundą yra galutinis ir neskundžiamas.

Lietuvos Respublikos piliečiai naudojasi konstitucine peticijos teise. Antai 2001 m. sausio 3 d. posėdyje Vyriausybė, atsižvelgdama į Peticijų komisijos išvadą, patenkino pilietės peticijoje keliamus reikalavimus ir pa-tvirtino nuostatą, kad paskolas studijoms šalies valstybinėse aukštosiose mokyklose gali gauti studentai, studijuojantys savo lėšomis. Vyriausybės 2002 m. balandžio 22 d. nutarimu Nr. 550 pritarta Peticijų komisijos išvadai tenkinti piliečio peticijoje išdėstytus reikalavimus ir pasiūlymus iš dalies pakeisti Vyriausybės 1999 m. balandžio 8 d. nutarimą Nr. 387 „Dėl garbės donoro vardo suteikimo tvarkos patvirtinimo".

Tačiau būtina pastebėti, kad priėmus Lietuvos Respublikos Konstituci-ją Peticijų įstatymo teko laukti beveik 7 metus, taigi visą šį laiką peticijos teisė Lietuvos piliečiams realiai nebuvo prieinama.

Žin., 2002, Nr. 95-4105.Žin., 1999, Nr. 66-2128.

90 H.2.2.1.4. II.2.2.1.4. 91

2.2.1 ,4, Asmens skundo (prašymo, pareiškimo) te isė . Teisi kreiptis į teismą dėl g i n č ų su viešąja administracija

Konstitucijoje (33 str. 2 d.) įtvirtinta Lietuvos Respublikos piliečių teisė kri t ikuoti valstybės įstaigų ir pareigūnų darbą bei teisė apskųsti jų sprendi-mus gali būti įgyvendinta keliais būdais: asmenų skundų (prašymų) priėmi-mas ir atsakymas įjuos viešojo administravimo ir kitose institucijose; asme-nų skundų nagrinėjimas Seimo kontrolierių įstaigoje; asmenų skundų (pra-šymų) nagrinėjimas administracinių ginčų komisijoje ir administraciniame teisme.

Kaip ir kitus asmens teisių institutus, taip ir skundus bei prašymus Lie-tuvos administracinė teisė reglamentavo gana vangiai.

1990 m. atkūrus Lietuvos valstybingumą, ilgą laiką minėti santykiai buvo reguliuojami iš esmės vienu teisės aktu - Vyriausybės 1992 m. spalio 16 d. nutarimu Nr. 774 patvirtinta Gyventojų pareiškimų, skundų ir pasiū-lymų nagrinėjimo valstybės valdymo organuose, įmonėse, įstaigose bei or-ganizacijose tvarka135. Joje buvo numatyta, kad valdymo organų ir organi-zacijų vadovai, jų įgalioti pareigūnai privalo numatytais terminais nagrinėti gyventojų pareiškimus, skundus ir pasiūlymus, į juos atsakyti ir imtis rei-kiamų priemonių išspręsti juose keliamus klausimus. Be to, šis teisės aktas nurodė vadovų ir kitų darbuotojų pareigą nustatytu laiku asmeniškai priimti gyventojus.

Minimoje Tvarkoje buvo nustatyta, kad gyventojas, nesutinkantis su sprendimu, priimtu dėl jo pareiškimo, skundo ar pasiūlymo, turi teisę ap-skųsti šį sprendimą tam organui ar pareigūnui, kuriam tiesiogiai pavaldus sprendimą priėmęs valstybės valdymo organas, įstaiga, organizacija ar konkretus pareigūnas. Piliečio teisės skųsti sprendimą teismui šis valdymo aktas nenumatė136.

Praėjo nemažai laiko, kol Lietuvos administracinė teisė pasipildė nau-jais teisės aktais, išsamiau sureguliavusiais minėtos srities socialinius santy-kius.

1998 m. gruodžio 3 d. priimtas Lietuvos Respublikos Seimo kontrolie-rių įstatymas137, numatęs, kad kiekvienas pilietis turi teisę pateikti Seimo kontrolieriui skundą dėl valstybės ar savivaldybės institucijos, priskirtos

135 Žin., 1992. Nr. 32-995.' Minėtas Vyriausybės nutarimas buvo savotiška tarybinio laikotarpio teisėje labai ilgai galio-

jusio TSRS Aukščiausiosios tarybos prezidiumo įsako „Dėl piliečių pasiūlymų, pareiškimų ir skundų svarstymo tvarkos" (TSRS Aukščiausiosios Tarybos žinios, 1968, Nr. 17-144) tąsa. Šis teisės aktas apibrėžė pi l iečių pasiūlymų, pareiškimų ir skundų priėmimo, svarstymo ir atitin-kamų sprendimų priėmimo tvarką ir terminus bei nurodė, kad kaltiems dėl šio darbo vilkinimo arba formalaus požiūrio į jį asmenims turi būti taikomos drausminės nuobaudos. 137 Žin., 1998, Nr. 110-3024.

kontrolieriaus kompetencijai, pareigūno piktnaudžiavimo ar biurokratizmo. Gali būti tiriami ne tiktai Lietuvos Respublikos piliečių, bet ir užsienio vals-tybių piliečių, gyvenančių Lietuvoje, taip pat asmenų be pilietybes skundai.

1999 m. birželio 17 d. Seimas priėmė Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymą. Be kitų klausimų, jame reglamentuojamas asmenų skundų (prašymų) nagrinėjimas pagal įstatyme apibrėžtas administracinės procedūros taisykles. Ši procedūra - tai ilgai trunkantis procesas, apimantis daug stadijų: prašymo priėmimas, administracinės procedūros inicijavimas ir tarnautojo paskyrimas atlikti šią procedūrą, faktų patikrinimas ir jų anali-zė, teikimas administraciniam sprendimui priimti, sprendimo priėmimas ir pareiškėjo informavimas. Sprendimas gali būti įstatyme nustatyta tvarka skundžiamas. Be to, jeigu nustatoma, kad yra neteisingai įvertinti faktiniai duomenys ar teisinių klaidų, įstatymas reikalauja pradėti klaidų ištaisymo procedūrą (32 str.)138.

2000 m. buvo priimti ir poįstatyminiai aktai, skirti asmenų skundo (prašymo) teisei įgyvendinti. Tai Vyriausybės 2000 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 654 patvirtinta Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administ-ravimo institucijose pavyzdinė tvarka139 bei 2000 m. birželio 12 d. nutarimu Nr. 681 patvirtinta Piliečių ir kitų asmenų prašymų, pareiškimų, pasiūlymų ir skundų nagrinėjimo institucijose, kurios nėra viešojo administravimo sub-jektai, tvarka140. Neilgai trukus šie Vyriausybės nutarimai buvo sujungti, priėmus minėtą Vyriausybės 2002 m. rugsėjo 25 d. nutarimą Nr. 1491, pa-tvirtinusį Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administravimo ir kitose institucijose pavyzdinę tvarką .

Aptariamąjį administracinės teisės institutą papildo 1999 m. sausio 14 d. priimti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymas142

ir Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas , taip pat Vyriausybės 1999 m. gegužės 4 d. nutarimu Nr. 533 patvirtinti Ad-ministracinių ginčų komisijų darbo nuostatai144.

138 Vyriausybės 2004 m. balandžio 28 d. nutarimu Nr. 488 patvirtintoje Viešojo administravimoplėtros iki 2010 metų strategijoje (Žin., 2004, Nr. 69-2399) minėtos administracinės procedūrosteisinis reglamentavimas pagrįstai vertinamas kaip nepakankamai tobulas ir ribojantis asmenųgalimybes pasinaudoti savo teisėmis, kai reikia spręsti jiems rūpimus klausimus ar ginti savoteises ir teisėtus interesus (11 p.).139 Žin., 2000, Nr. 48-1389.140 Žin., 2000, Nr. 49-1423.141 Šio teisės akto veiksmingumas, ypač dėl rekomendacinio pobūdžio kai kurių teisės subjektųatžvilgiu, kelia pagrįstų abejonių (plačiau žr. IV.3.1.2).142 Žin., 1999, Nr. 13-310.143 Žin., 1999, Nr. 13-308, nauja redakcija Žin., 2000, Nr. 85-2566.144 Žin., 1999, Nr. 41-1288. Minėti teisės aktai bei administracinių ginčų komisijų ir administracinių teismų klausimas plačiau aptarti IV.3.5.2.5 ir IV.3.5.2.6.

92 11.2.2.1.5,1. II.2.2.1.5.2. 93

Net ir labai trumpai apžvelgus žmogaus teises viešojo valdymo srityje matyti, kad įstatymų leidėjas ir Vyriausybė iki šiol nesilaikė pariteto for-muojant šį savo svarba neabejotinai tolygų Lietuvos viešajai administracijai teisės posakį: pagrindiniai jo aktai priimti tiktai 1998-2002 metais. Be to, neišvengta ir reguliavimo bei organizavimo klaidų įgyvendinant kai kurias minėtų teisės aktų normas. Šios srities problematika plačiau aptariama IV knygos dalyje „Administracinės teisės principai".

2.2.1.5. Sankcionavimo (administracinių paslaugų) veiksmai

2.2.1.5.1. Registravimas

Bendrosios juridinių asmenų registravimo taisyklės nustatytos Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse. Jo 2.62 straipsnyje nurodyta, kad juridinis asmuo turi būti įregistruotas juridinių asmenų registre. Nuo įregistravimo momento juridinis asmuo laikomas įsteigtu. Šiame registre įrašomi juridiniai asmenys ir kaupiami duomenys apie juos. Juridinių asmenų registras yra pagrindinis valstybės registras. Jį tvarko įstatymų nustatyta valstybės institucija - registro tvarkytojas. Civilinis kodeksas nurodo, kokie dokumentai turi būti pateikiami juridiniam asmeniui įregistruoti, atsisakymo registruoti pagrindus ir apskundimą, juridinio asmens likvidavimo registro tvarkytojo iniciatyva pagrindus. Kodeksas įtvirtina juridinių asmenų registro viešumo principą, registro duomenų paskelbimo būdus ir tvarką bei atsakomybės taikymą neteisėtai atsisakius įregistruoti juridinį asmenį ar padarius klaidų registre.

Atskirų rūšių teisės subjektų registravimo ypatumus, būtent registravi-mo veiksmus atliekančias valstybės institucijas bei įstaigas, registravimo terminus, sąlygas ir tvarką nustato tam tikri įstatymai. Tai norminiai teisės aktai, reglamentuojantys visuomeninių organizacijų, Lietuvos politinių par-tijų ir politinių organizacijų, profesinių sąjungų, religinių bendruomenių ir bendrijų registravimą.

Be juridinių asmenų registro, yra įsteigti ir kiti registrai, pavyzdžiui, Švietimo įstaigų bei mokslo ir studijų institucijų valstybinis registras, Vals-tybės tarnautojų registras. Pastarajame kaupiami duomenys apie valstybės ir savivaldybių institucijų bei įstaigų struktūras, laisvas ir užimtas valstybės tarnautojų pareigybes, valstybės tarnautojus ir jų darbo užmokestį, asmenis, kuriems teismas yra atėmęs teisę eiti valstybės tarnautojo pareigas, ir kiti duomenys. Registras tvarkomas pagal Lietuvos Respublikos registrų įstaty-mo, Asmens duomenų teisinės apsaugos įstatymo ir kitų teisės aktų nuosta-tas.

Tam tikrame registre kaupiami duomenys ir apie išleistus teisės aktus pagal Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų registro Įstatymo reikalavimus145.

Skiriamas ir Užsieniečių registras. Jį tvarko Vidaus reikalų ministerija ar jos įgaliota institucija. Čia registruojami užsieniečiai, kurie turi leidimą gyventi Lietuvoje ilgiau nei vienerius metus. Tokiems užsieniečiams Vy-riausybės nustatyta tvarka suteikiamas asmens kodas.

Galima pažymėti, kad registravimo veiksmus atlieka ir kai kurios įmo-nės. Antai transporto priemonių registraciją atlieka valstybės įmonė „Regit-ra".

2.2.1.5.2. Licencijavimas ir leidimai

Licencija yra oficialus dokumentas, kuriuo įmonėms, įstaigoms, organizaci-joms, privatiems asmenims suteikiama teisė verstis tam tikros rūšies veikla. Civilinio kodekso 2.78 straipsnyje nurodyta, kad įstatymų nustatytais atve-jais juridiniai asmenys gali imtis tam tikros rūšies veiklos tik gavę įstatymų nustatyta tvarka išduotą licenciją. Taigi licencija atskirais atvejais yra būtina juridinių asmenų veiksnumo sąlyga.

Pagal minėtą CK straipsnį kiekvienai įstatymų nustatytai licencijuoja-mos veiklos rūšiai Vyriausybė tvirtina licencijavimo taisykles. Jose nuro-doma licencijuojamoji veikla, licenciją išduodanti institucija ir jos įgalioji-mai, licencijai gauti reikalingi dokumentai, pateiktų dokumentų nagrinėjimo tvarka ir terminai, licencijų rūšys ir jų išdavimo sąlygos, pakartotinis licen-cijos išdavimas, licencijos formos, išduodamų licencijų registravimo tvarka, atsisakymo išduoti licenciją atvejai, licencijuojamos veiklos sąlygos, įskai-tant licencijų turėtojų teises ir pareigas, licencijos sąlygų laikymosi priežiū-ros tvarka, licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejai ir tvar-ka. Pavyzdžiui, Vyriausybės 2003 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. 1572 pa-tvirtintose Licencijų prekiauti antikvariniais daiktais išdavimo taisyklėse146

yra šie skyriai: I. Bendrosios nuostatos; II. Dokumentai licencijai gauti; III. Pateiktų dokumentų nagrinėjimas ir terminai; IV. Licencijos formos rekvizitai; V. Išduodamų licencijų registravimas ir informacijos apie licenci-jas skelbimas; VI. Licencijuojamos veiklos sąlygos, licencijos turėtojų teisės ir pareigos; VII. Atsisakymas išduoti licenciją; VIII. Licencijų galiojimo sustabdymas ir panaikinimas; IX. Licencijų patikslinimas ir dublikatų išda-vimas.

Žin., 1995, Nr. 41-992. Žin., 2003, Nr. 116-5286

94__________________________________________________H.2.2.1.5.3.

Licencijavimo taisyklėse gali būti nurodomi ir kiti reikalavimai bei są-lygos147.

Be licencijavimo, administracinė veikla atliekama ir išduodant kitokius leidimus. Pavyzdžiui, leidimų sistema taikoma pasienyje, o policijos ir vals-tybės sienų apsaugos pareigūnams suteikta teisė tikrinti, kaip asmenys lai-kosi taisyklių. Leidimais nustatomas ir užsienio šalių piliečių, taip pat as-menų be pilietybės teisinis statusas jiems būnant Lietuvoje. Šie asmenys nustatyta tvarka privalo gauti leidimus laikinai apsigyventi ar nuolat gyven-ti, taip pat dirbti Lietuvos Respublikoje pagal darbo sutartį.

2.2.1.5.3. Sertijikavimas ir patentai

Sertifikavimas yra procedūra, kuria sertifikavimo įstaiga patvirtina, kad produktas, procesas, paslauga ar fizinio asmens kvalifikacija atitinka nusta-tytus reikalavimus. Šios srities valdymo santykių pagrindus nustato Lietuvos Respublikos atitikties įstatymas148.

Įstatymas numato produktų, procesų, paslaugų kokybės sistemų ir fizi-nių asmenų įvertinimo sistemos struktūrą, Nacionalinio akreditacijos biuro, sertifikavimo įstaigų, bandymo ir kalibravimo laboratorijų, kontrolės įstaigų įgaliojimus.

Tam tikrose valdymo srityse sertifikavimo funkciją atlieka centrinės žinybos ar jų sistemai priskirtos įstaigos. Antai sertifikatus atlikti tam tikras

147 Pažymėtina, kad licencijavimas, kaip viešojo valdymo funkcija, vertinamas prieštaringai.Vienu atveju laikoma, kad licencijų verta iš viso atsisakyti, kadangi jos nesuderinamos su laisvosios rinkos dėsniais, pati licencijavimo tvarka yra pernelyg biurokratinė, be to, apima nepagrįstai daug sričių. Kitu atveju tvirtinama priešingai, - kad licencijavimas yra būtina valstybėsir savivaldybių institucijų darbo dalis.

Abu požiūriai į licencijavimo funkciją nesunkiai paaiškinami skirtingais interesais. Verslinin-kai norėtų licencijas apriboti, nes jos galiausiai mažina pelną. Viešojo valdymo subjektai, prieš-ingai, siekia nesiaurinti licencijavimo sferos, nes, jų nuomone, ši administracinės veiklos forma leidžia sekti juridinių ir fizinių asmenų veiklos teisėtumą, be to, papildo valstybės ir savivaldy-bių biudžetų lėšas.

Galiojantys Lietuvos Respublikos įstatymai tam tikra prasme orientuoja išlaikyti abiejų pusių paritetą, derinant viešąjį ir privatųjį interesus. Viena vertus, Civilinis kodeksas nustato taisykles, palankias licencijuojamos veiklos vykdytojams. Tai kodekso nuostatos, draudžiančios valstybės ir savivaldybių institucijoms įstatymuose nenumatytais administraciniais metodais reglamentuoti juridinių asmenų veiklą; atsisakymas išduoti licenciją negali būti grindžiamas veiklos netikslingumu ir turi būti motyvuotas; licencija išduodama neterminuotam laikui, jei yra įvykdytos licencijavimo taisyklių nustatytos sąlygos. Kita vertus, įtvirtinta taisyklė, jog licenciją gavęs juridinis asmuo privalo licencijuojamos veiklos priežiūros institucijai teikti ir leisti tikrinti licencijavimo taisyklėse nurodytą informaciją, susijusią su licencijuojama veikla ar licencijos išdavimą lemiančiomis sąlygomis. Suprantama, nesilaikantiems šių sąlygų subjektams licencijos galiojimas gali būti sustabdytas arba iš viso nutrauktas.148 Žin., 1998, Nr. 92-2542.

H.2.2.1.5.3.

asmens sveikatos priežiūros paslaugas registruoja, išduoda, perregistruoja, jų galiojimą sustabdo, atnaujina ir panaikina Sveikatos apsaugos ministerija. Realiai šią funkciją atlieka Nuolatinė gydytojų medicinos praktikos l icenci-javimo komisija. Sertifikatus pasirašo sveikatos apsaugos ministras arba jo Įgaliotas asmuo .

Šiuo metu šalyje sertifikavimo funkciją reglamentuoja apie 50 teises aktų.

Patentavimas - tai tokia viešosios administracijos funkcija, su kurios pagalba įteisinami išradimai, kaip pramoninės nuosavybės objektai, tuo bū-du suteikiant jiems teisinę apsaugą.

Pagal Lietuvos Respublikos patentų įstatymą150 išradimų apsaugos forma yra patentas, kurį išduoda Valstybinis patentų biuras. Tai vykdomo-sios valdžios įstaiga, priskirta Vidaus reikalų ministerijos reguliavimo sri-čiai. Pagrindiniai šio biuro uždaviniai yra įgyvendinti Lietuvos valstybės strategiją pramoninės nuosavybės objektų apsaugos įteisinimo klausimais, išduoti šalies ir užsienio valstybių fiziniams ir juridiniams asmenims paten-tus ir liudijimus, suteikiančius teisę naudoti pramoninės nuosavybės objek-tus Lietuvos Respublikos teritorijoje.

Valstybinis patentų biuras atlieka ir kitas „administracinių paslaugų" funkcijas. Pagal šio biuro nuostatus151 Lietuvos Respublikos pramoninio dizaino įstatymo ir Lietuvos Respublikos prekių ir paslaugų ženklų įstatymo nustatyta tvarka jis iš fizinių ir juridinių asmenų priima pramoninio dizaino, prekių ir paslaugų ženklų paraiškas, atlieka jų ekspertizę ir išduoda atitin-kamus liudijimus (6.6 ir 6.7 p.), priima firmų vardų paraiškas, taip pat parai-škas registruoti puslaidininkių gaminių topografijas, atlieka jų ekspertizę ir išduoda atitinkamus liudijimus (6.12 ir 6.13 p.). Biuras registruoja šių ob-jektų licencines sutartis bei sutartis dėl nuosavybės teisės į juos perleidimo.

Ši įstaiga tvarko ir nuolat saugo Lietuvos Respublikos patentų, pramo-ninio dizaino, prekių ir paslaugų ženklų, firmų vardų bei puslaidininkių ga-minių topografijų registrus (6.14 p.). Be to, Valstybinis patentų biuras yra įgaliotas nagrinėti su šiomis valdymo sritimis susijusius skundus, apeliacijas ir protestus.

Pastebėtina, kad be patentavimo, registravimo ir ginčų sprendimo funkcijos, Valstybinis patentų biuras kuria ir teisę. Jis įgaliotas rengti Lietu-vos Respublikos įstatymų, Vyriausybės nutarimų bei kitų poįstatyminių aktų, susijusių su pramoninės nuosavybės apsauga, projektus bei pagal savo kompetenciją rengti ir tvirtinti norminius aktus dėl pramoninės nuosavybės apsaugos (Nuostatų 7.1 ir 7.3 p.).

9 Apie šios srities santykių teisinį reguliavimą žr.: Žin., 1999, Nr. 21-609. °Žin., 1994, Nr. 8-120. 1 Žin., 2000, Nr. 10-244.

95

96 II.2.2.1.5.3.

Registravimas, licencijavimas (leidimai), sertifikavimas ir patentinės veiklos reguliavimas - svarbios, tačiau ne vienintelės asmenų ir viešosios administracijos santykių sritys. Dar skiriamas atestavimas.

Atestavimas, kaip sankcionuojamoji viešosios administracijos veikla, susijusi pirmiausia su valstybės tarnybos institutu. Lietuvos Respublikos Konstitucija įtvirtina piliečių teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Res-publikos valstybės tarnybą (33 str. 1 d.). Šiai konstitucinei teisei įgyvendinti, be kitų įstatymuose nustatytų sąlygų, būtinas ir asmens gebėjimas (pasi-rengimas) tinkamai atlikti valstybės tarnybos pareigas. Tai patikrinama ates-tuojant (vertinant).

Pagal Valstybės tarnybos įstatymą karjeros valstybės tarnautojo tarny-binę veiklą per kalendorinius metus vertina tiesioginis valstybės tarnautojo vadovas, o įstaigos vadovo tarnybinę veiklą vertina jį į pareigas priimantis ar jo įgaliotas asmuo (22 str. 2 d.). Jei valstybės tarnautojo tarnybinę veiklą tiesioginis vadovas įvertino gerai, jam paliekama ta pati kvalifikacinė klasė. Jei taip įvertinama dvejus metus iš eilės, darbuotojas vertinamas tik jam prašant. Valstybės tarnybos įstatymas reglamentuoja ir specialiai sudaromos vertinimo komisijos funkcijas (kai valstybės tarnautojo veikla vadovo buvo įvertinta labai gerai ar nepatenkinamai) bei kitus tarnautojų atestavimo klau-simus. Ginčai, kilę dėl valstybės tarnautojo vertinimo sprendimų, nagrinė-jami Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka.

Atestavimo funkcijos pavyzdys gali būti atestavimo veikla Vidaus rei-kalų ministerijos sistemoje (plačiau žr.: Lietuvos Respublikos vidaus reikalų sistemos pareigūnų atestavimo nuostatai (Zin., 1997, Nr. 53-1241), kuriuose nurodyta, kad pareigūnų atestavimo tikslas - objektyviai įvertinti jų tar-nybinę veiklą, dalykines ir asmenines savybes, skatinti jų profesinį pasiren-gimą, užtikrinti kadrų stabilumą vidaus reikalų sistemoje, ugdyti atsakingu-mą ir pareigingumą, stiprinti teisėtumą ir pareigūnų drausmę).

Atestavimas, kaip viešojo valdymo funkcija, taikomas ne tik pavie-niams asmenims. Antai Kultūros ministerijos Kultūros vertybių apsaugos departamentas atestuoja nekilnojamųjų kultūros vertybių tyrimus atliekan-čias, konservavimo, restauravimo, atkūrimo bei projektavimo darbų sąlygas ir programas rengiančias įmones.

98 ITI.l. III.l. 99

1.

Administracinės teisės funkcijos

Visuomenės ir valstybės viešieji interesai yra bendriausias neformalizuotas administracinės teisės objektas, o jų konfliktų derinimas ir prevencija -bendroji šios teisės funkcija.

Konkretesniu požiūriu administracinei teisei būdingos dvi pagrindinės funkcijos - reguliavimo ir apsaugos. Būtent šios funkcijos dažniausiai nuro-domos bendrojoje teisės teorijoje. Kai kurie autoriai mini ir daugiau teisės funkcijų - informavimo, auklėjamąją ir kitas, tačiau pabrėžiama, kad jos yra pagalbinės152.

Reguliavimo funkcija apibrėžiama kaip teisinio poveikio kryptis, nusta-tant pozityvaus elgesio taisykles, suteikiančias subjektinių teisių ir nustatan-čias teisines pareigas teisės subjektams. Apsaugos funkcija - tai teisinio poveikio kryptis, skirta apsaugoti bendrus svarbiausius ekonominius, politi-nius, nacionalinius, asmeninius santykius, jų neliečiamumą ir pašalinti nei-giamus visuomeninei santvarkai santykius153.

Teisės apsauginės funkcijos išskyrimas kai kurių autorių yra kritikuo-jamas, laikomas logikos klaida. Teigiama, kad saugoti žmogaus teises yra ne tik apsauginė, bet ir visos kitos teisės funkcijos, taip pat ir reguliavimo funkcija, nes reguliuoti žmonių elgesį - tai saugoti jų teises. Taigi daroma išvada, kad teisės funkciją vadinti apsaugine reikštų apimties požiūriu tapa-tinti dalį su visuma, o tai yra logikos klaida154.

Iš principo sutinkant su šiuo požiūriu, galima pastebėti ir tai, jog teisės normos būna įvairios. Vienos jų nustato tik teisės subjekto įgaliojimų ar įpareigojimų pobūdį ir apimtį, o kitų struktūra apima sankciją, kuria siekia-ma, kad subjektui nebūtų kliudoma šiuos įgaliojimus (įpareigojimus) įgy-vendinti, bei kad pats subjektas naudotųsi savo teisine padėtimi nepažeis-damas viešųjų interesų. Todėl teisės funkcijų skirstymas į reguliuojamąsias ir apsaugines dėl teisės normų sandaros ypatumų yra pateisinamas.

Atsižvelgiant į administracinės teisės objekto ypatybes ir turinį, galima teigti, kad šiai Lietuvos teisinės sistemos daliai tenka tokios funkcijos: 1) stabilizavimo (norminimo); 2) asmens konstitucinių ir kitų teisių apsaugos; 3) represinė; 4) auklėjamoji. Jas galima įžvelgti pagal administracinę teisę sudarančių normų pobūdį.

Administracinės teisės stabilizavimo (norminimo) funkcija svarbi dėl to, kad leidžia nustatyti teisės subjektų administracinį statusą ir leistino ar

152 Žr., pvz.: A. VaiSvila. Teisės teorija. Vilnius, 2000, p. 146-150.133 S. Vansevičius. ('alstybės ir teisės teorija. Vilnius, 2000, p. 102-103.154 A. Vaišvila. Teisės teorija, p. 148.

reikalaujamo jų elgesio taisykles. Tokių normų administracinėje teisėje itin gausu. Jos apibrėžia valstybės ir vietos savivaldos institucijų funkcijas, poli cijos pareigūnų įgaliojimus, savivaldybėse priimtas gyvenamųjų vietovių tvarkymo, turgaviečių prekybos taisykles ir daugybę kitų.

Asmens konstitucinių ir kitų teisių apsauga (gynimas) reiškia, kad šiuo atveju administracinė teisė įpareigoja viešojo valdymo subjektus atitinkamai veikti - teikti informaciją interesantą dominančiu klausimu, atlikti registra-vimo ir kitokius teisiškai reikšmingus veiksmus, nagrinėti asmenų pasiūly-mus, prašymus ir skundus, spręsti administracinius ginčus ir kita.

Asmens teisių gynimo funkcija reiškia, kad administracinės teisės so-cialinė paskirtis neribojama vien tokia viešojo valdymo veikla, kurioje daly-vauja tik valdantysis subjektas ir valdomasis asmuo. Šios teisės šakos misija platesnė: reguliuoti ir tuos socialinius santykius, kurių dalyviai konkrečioje teisinėje situacijoje yra lygūs (žr. II. 1.1.3).

Apsauginė administracinės teisės funkcija reiškia ir tai, jog viešoji valstybinė ir savivaldybių administracija jai suteiktus valdžios įgaliojimus turi taikyti (įgyvendinti) taip, kad nebūtų paneigiamos konstitucinės ir kitos žmogaus teisės. Tai ypač aktualu valdymo veiklai, kai taikomi asmens lais-vės suvaržymai, teisinės atsakomybės sankcijos ir panašiai.

Kai piliečiai ar valstybės viešosios administracijos pareigūnai nepaiso teisės įtvirtintų reikalavimų ar juos netinkamai vykdo, reikalinga represinė administracinės teisės funkcija. Jai būdinga, kad teisės norma numato teisės subjekto pareigą atsakyti už įstatyme nurodyto reikalavimo ar draudimo nepaisymą, ir kartu nustato tokios atsakomybės taikymo ribas. Šio pobūdžio taisyklių numato Administracinių teisės pažeidimų kodeksas, Valstybės tarnybos įstatymas ir kiti teisės aktai. Paprastai tokios normos dalis yra sankcija - bauda, specialiosios teisės atėmimas, papeikimas ir kitos. Repre-sinė administracinės teisės funkcija įgyvendinama ir panaikinant licencijas ir leidimus, sustabdant ar nutraukiant organizacijos veiklą ar kitaip reaguojant į teisės pažeidimą viešojo valdymo srityje155.

Dalis administracinės teisės normų atlieka auklėjamąją šios teisės funk-ciją. Pažymėtina, kad apskritai auklėjamąją funkciją turi jau pats administra-cinės teisės egzistavimas, kuris tarsi įkūnija viešosios administracijos parei-gūnų ir valstybės gyventojų priedermę nepažeidinėti teisės. Suresniuoju požiūriu šią funkciją atlieka kai kurie administracinės teisės aktai. Antai Po-licijos veiklos įstatymas įtvirtina policijos pareigą remti įvairių formų teisinio

135 Administracinės teisės represinė funkcija nebūtinai reiškia, kad ji bus realiai panaudota, nors juridinis pagrindas tam ir būtų akivaizdus. Antai vadinamieji „drageriai" (asmenys, važinėjantys itin dideliu greičiu vardan ekstremalių pojūčių) paprastai nebūna administracine tvarka baudžiami, nes juos gana sudėtinga kontroliuoti. Šiuo atveju policija stengiasi rasti kompromisą, pavyzdžiui, ieškoma tokiam „sportui" saugių vietų- užmiesčio aikščių ir pan.

100III.l. III.2.1.I. 101

Švietimo programas, propaguoti teisines žinias mokymo įstaigose, visuome-nes informavimo priemonėse ir leidybinėje veikloje (8 str. 3 d.).

Taigi auklėjamoji administracinės teisės funkcija apima ir informacinę veiklą, nes nelogiška reikalauti gerbti teisę neteikiant informacijos apie pa-čią teisę ir jos taikymą. Minėtame Policijos veiklos įstatyme nurodyta, kad policija bendradarbiauja su visuomenės informavimo priemonėmis įstatymų nustatyta tvarka (9 str. 1 d.). Policija gali steigti visuomenės informavimo priemones, kurios visuomenei teiktų informaciją apie nusikalstamų veikų ir kitų teisės pažeidimų prevencijos priemonių, kitų policijos uždavinių įgy-vendinimą bei skelbtų kitą su policijos veikla susijusią informaciją (9 str. 2 d.)156.

Po 1990 m. išėjusiuose konstitucinės teisės darbuose dėl suprantamų priežasčių ypač akcentuojamas individo teisių ir laisvių gynimas. Ar tai leistų daryti išvadą, jog žmogaus teisių apsauga yra prioritetinė administracinės teisės funkcija palyginti su represine apsaugine jos funkcija (tai tolygu klau-simui, kas svarbiau - visuomenės ar valstybės viešasis interesas?).

Toks klausimo formulavimas metodologijos atžvilgiu negalėtų būti lai-komas teisingu. Žmonių visuotinio saugumo požiūriu tai iš esmės lygiaver-čiai viešieji interesai. Todėl administracinės teisės literatūroje kartais sutin-kamas teiginys „administracinė teisė turi tarnauti žmogui" vertintinas kaip pernelyg retorinis ir vienpusiškas, nors jį ir būtų galima pateisinti pagal Konstitucijos (5 str. 3 d.) nuostatą, kad „valdžios įstaigos tarnauja žmo-nėms". Juk viešojo valdymo sferoje asmenys padaro įvairiausių teisės pa-žeidimų — viešosios tvarkos, eismo saugumo, muitų, mokesčių ir kitose sri-tyse, nekalbant jau, pavyzdžiui, apie cigarečių ar alkoholio kontrabandą. Tokiu atveju valstybinės institucijos teisės nustatytais būdais privalo rea-guoti pačios visuomenės labui. Taigi logiškai akivaizdu, kad dabartinė administracinė teisė yra tokia principų ir teisės normų visuma, kurios svarbiausioji funkcija - abipusių viešųjų interesų (lygiai akumuliuojan-čių ir valstybės, ir visuomenės objektyvius poreikius) užtikrinimas ir apsauga (gynimas)157.

Auklėjamoji administracinės teisės funkcija asocijuojasi su vadinamuoju įtikinimo metodu, pernelyg sureikšmintu ypač tarybinio laikotarpio administracinės jurisprudencijos, siekusios paryškinti tariamą tarybinio valdymo demokratiškumą. Beje, šio termino neatsisako ir kai kurie dabartinės Rusijos administracinės teisės specialistai (žr., pvz.: D. Bachrach. Administrativnoje pravo. Moskva, 1993, p. 182-187; D. Ovsianko. Administrativnoje pravo. Moskva, 1997, p. 124, 125; A. Aliochin, A. Karmolickij, J. Kozlov. Administrativnoje pravo Rossijskoj Fede-racii. Moskva, 2003, p. 227-233). Iš tiesų teisinis įtikinimo metodas yra ne kas kita, kaip auklėjamoji (informacinė) teisės funkcija, taip pat kaip represinė administracinės teisės funkcija reiškia vadinamąjį prievartos metodą, kuris, pasak rusų autorių, viešojo valdymo srityje taikomas, kai į t ik in imo nepakanka.137 Tą patvirtina, pavyzdžiui, ir viešojo intereso (neskirstant jo į visuomenės interesą ir valstybės interesą) kategorijos išryškinimas naujojoje Lietuvos Respublikos savivaldybių administra-

Kita vertus, akivaizdu ir tai, jog demokratiškai steigiamos valstybinės institucijos turi galimybių nustatyti teisiškai ir demokratiškai abejotinu tai-sykles, kurių laikymuisi užtikrinti panaudojamas biurokratinis valdininkų aparatas bei jėgos struktūros. Todėl ne mažiau svarbus administracines teisės uždavinys - suteikti piliečiams efektyvių teisinių galimybių apsiginti nuo neteisėtų viešosios administracijos veiksmų. Tai dar kartą įtikina, jog administracinė teisė turi būti remiama demokratiniais valstybės viešojo val-dymo, įstatymų leidybos ir teisės taikymo principais.

2.

Administracinės teisės ryšys su kitomis teisės sistemos dalimis

2.1.

Administracinė teisė ir konstitucinė teisė

2.1.1. Konstituciniai administracinės teisės pagrindai

Lietuvos Respublikos Konstitucija administracinei teisei reikšminga bent dviem aspektais.

Konstitucijai, kaip aukščiausios juridinės galios teisės aktui, neturi prieštarauti jokie kiti teisės aktai, taip pat ir administracinės teisės. Konsti-tucijos 7 straipsnis skelbia, kad negalioja joks įstatymas ar kitas teisės aktas, priešingas Konstitucijai. Esant pagrindo manyti, jog Seimo priimtas įstaty-mas, Respublikos Prezidento dekretas ar Vyriausybės nutarimas neatitinka Konstitucijos, įgalioti subjektai dėl tokio akto gali kreiptis į Lietuvos Res-publikos Konstitucinį Teismą. Jeigu Konstitucijai prieštarautų kiti administ-racinę teisę sudarantys aktai, pavyzdžiui, ministrų įsakymai ar savivaldybių tarybų priimti norminiai sprendimai, jie panaikinami įstatymų apibrėžta tvarka (žr. 1.2).

Administracinei teisei Konstitucija reikšminga ir todėl, kad joje yra įtvirtintos principinės nuostatos, kurių pagrindu įgyvendinamas viešasis valdymas ir vyksta šios veiklos teisinis reguliavimas. Konstitucijoje yra apibrėžtos asmeninės, politinės, socialinės žmogaus teisės ir laisvės bei nu-

cinės priežiūros įstatymo redakcijoje (Žin., 2004, Nr. 98-3626). Beje, pažymėtina, kad ši naujoji redakcija priimta praėjus vos pusantrų metų po jau buvusios „naujosios įstatymo redakcijos", atliktos 2002 m. gruodžio 10 d. (pats įstatymas priimtas 1994 m.). Esminis šių dviejų „naujųjų redakcijų" skirtumas ir yra viešojo intereso akcentavimas 2004 m. įstatymo 4 straipsnio 2 d. 3 ir 6 punktuose (plačiau apie tai žr. IV.3.5.2.4).

102 m.2.1.2. MI.2.1.2. 103

statytos konstitucinės Lietuvos piliečių pareigos. Į tai turi atsižvelgti Seimas ir vykdomosios institucijos, teisės aktais nustatydamos piliečių, kitų Lietu-voje gyvenančių asmenų, taip pat organizacijų administracinę teisinę padėtį.

Atskirdama įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisminę valstybės val-džias, Konstitucija apibrėžia pagrindinius Vyriausybės įgaliojimus, Ministro Pirmininko ir ministrų teisinio statuso pagrindus, nustato Vyriausybės santy-kius su Seimu ir Respublikos Prezidentu. Atsižvelgiant į tai, Vyriausybės kom-petencija, organizaciniai ir darbo klausimai, ministerijų ir Vyriausybės įstaigų teisinė padėtis reguliuojama Lietuvos Respublikos vyriausybės įstatyme, Vy-riausybės darbo reglamente bei kituose poįstatyminiuose teisės aktuose.

Konstitucijos dešimtajame skirsnyje įtvirtintos principinės nuostatos dėl vietos savivaldos, taip pat valdymo veiklos aukštesniuose administraci-niuose valstybės teritorijos vienetuose - apskrityse. Konstitucijos 73 straips-nis taip pat nurodo Seimo kontrolierių įstaigos paskirtį - tirti piliečių skun-dus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratiz-mo. Šiame straipsnyje nurodoma, kad Seimo kontrolierių įgaliojimus nusta-to įstatymas.

Lietuvos Respublikos Konstitucija yra šalies administracinės teisės kū-rimo pagrindas. Konstitucijos nuostatos daugeliu viešojo valstybės valdymo klausimų yra sukonkretinamos ir įtvirtinamos Seimo priimamuose įstaty-muose, Vyriausybės nutarimuose, ministerijų nuostatuose ir kituose admi-nistracinės teisės aktuose.

Apibendrinant galima teigti, jog Konstitucija yra orientyras, kuriuo tu-rėtų vadovautis įstatymų leidėjas, formuluodamas ir įtvirtindamas Lietuvos administracinės teisės principus.

2.1.2. Du teoriniai administracinės teisės modeliai

Pagal santykį su konstitucine teise nūdienos jurisprudencijoje galima įžvelg-ti du administracinės teisės suvokimo ir tyrinėjimo modelius.

Pirmasis modelis. „Sąlyginio apibrėžtumo" administracinė teisė. Šiuo požiūriu administracinės teisės reguliuojamų santykių ribų ir šaltinių siste-mos apimtis yra sunkiai apibrėžiama. Konstitucinė teisė, pretenduodama į fundamentaliosios teisės statusą, tuo pačiu pretenduotų ir į beveik neribotą šaltinių kiekį: iš esmės visi įstatymai, konkretizuojantys Konstitucijos nor-mas, yra jos šaltiniai. Dėl to neaišku, kur šioje Konstitucijos ir paprastųjų įstatymų eilėje prasideda administracinė („baigiasi" konstitucinė) teisė. Toks klausimas, iš pirmo žvilgsnio, nevisiškai logiškas ir racionalus teorijos požiūriu (juk tie patys įstatymai gali būti priskiriami iš karto kelioms teisės šakoms), gali pasirodyti prasmingas studijuojant teisę (studijų programos sudaromos pagal apibrėžtas teisinės sistemos dalis - konstitucinės teisės kurso programa, administracinės teisės kurso programa, civilinės teisės kur-so programa ir kitos).

Dėl to aiškinantis administracinės teisės „autonomiją", s u n k u išsiversti be ją apibrėžiančių hipotetinių, t. y. numanomų požymių. Vert nors trum-pai juos apibūdinti.

Valstybės vykdomoji institucija kaip viena iš teisinio santykio šalių Daugeliu atvejų administracinė teisė reguliuoja santykius, kurių viena Šalis yra vykdomosios valdžios institucija. Tai įvairūs santykiai. Antai minėta (II.2.1.3), kad pagal Konstitucijos 94 straipsnį Vyriausybė tvarko krašto reikalus, saugo Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybę, garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką. Vyriausybė koordinuoja ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklą. Atitinkamas valdymo teises priskirtose sri-tyse turi šalies ministerijos, departamentai, inspekcijos, tarnybos, apskričių viršininkai ir jų administracijos. Šių subjektų funkcijos, teisės ir pareigos numatytos įstatymuose bei poįstatyminiuose teisės aktuose - nuostatuose ir kt.

Teisinio santykio administracinį pobūdį gali lemti jo dalyviams (nebū-tinai valstybės vykdomajai valdžiai) suteikti įgaliojimai: tai viešojo valdymo ir vidaus administravimo teisės. Antai tam tikrų viešojo valdymo įgaliojimų turi savivaldybių institucijos ir atskiri pareigūnai. Tai matyti iš Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme pateiktų apibrėžimų. Apibūdinant savivaldybių funkcijas nurodoma, jog tai yra savivaldybėms įstatymų pri-skirtos viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo funkcijos. Šias funkcijas atlieka savivaldybės administravimo subjektai, kurie apibūdinami kaip savivaldybės institucijos ir joms pavaldžios įstaigos bei kiti subjektai, turintys teisės aktų suteiktus įgaliojimus, atliekantys jiems pavestas admi-nistravimo funkcijas ir atsakingi už šių funkcijų įgyvendinimą. Apibrėžta ir savivaldybės kontrolės ir audito institucija - savivaldybės kontrolierius, prižiūrintis savivaldybės biudžeto naudojimą bei savivaldybės turto valdymą ir naudojimą. Taigi daugelis vietos savivaldos institucijų veiklos santykių neabejotinai yra administraciniai, jie atsiranda įgyvendinant Lietuvos Respublikos Konstitucijos X skirsnio „Vietos savivalda ir valdymas" bei Europos vietos savivaldos chartijos nuostatas dėl savivaldybių institucijų administracinės viešosios veiklos.

Administraciniai pagal pobūdį yra ir santykiai, susiklostantys atliekant valstybės institucijų, taip pat valstybinių įmonių, įstaigų vidaus administra-vimą. Antai už personalo valdymą Seime yra atsakingas Seimo kanceliarijos vadovas. Akivaizdu, kad šiuo atveju atliekamos ne įstatymų leidžiamosios valdžios, bet administracinės funkcijos. Panašiai yra ir teismuose; pavyz-džiui, apylinkės teismo pirmininkas organizuoja bei kontroliuoja teismo bei teisėjų administracinę veiklą158. Dėl šių santykių teismo pirmininkas yra administratorius, o ne teisminės valdžios atstovas.

i5s Žr.: Administravimo teismuose nuostatai. Patvirtinti Teismų tarybos 2000 m. birželio 17 d. nutarimu Nr. 11 // Teismų praktika, 2000, Nr. 17, p. 76.

104in.2.1.2. m.2.1.2. 105

Taigi už valstybės vykdomosios valdžios ribų yra gausu santykių, ku-riuos reguliuojančios normos priskirtinos administracinei teisei.

Be minėtųjų požymių, administraciniams santykiams būdingas jų daly-vių pavaldumo ryšys. Šis pavaldumas būna dvejopas: organizacinis ir admi-nistracinis.

Organizacinis pavaldumas egzistuoja tam tikroje valdymo sistemoje. Skiriama Vyriausybės sistema, atskiros ministerijos sistema ir kitos. Pavyz-džiui, ministrai, būdami tiesiogiai atsakingi už Vyriausybės programos įgy-vendinimą ministerijos kompetencijai priklausančiais klausimais, tvirtina ministerijos administracijos padalinių, o Vyriausybei pavedus - departa-mentų, tarnybų ir inspekcijų prie ministerijos, kitų jos įsteigtų ar jai priskirtų įstaigų, valstybės įmonių nuostatus (įstatus), skiria ir atleidžia iš pareigų jų vadovus ir kitus ministerijos valstybės tarnautojus.

Administraciniam teisinio santykio šalių pavaldumui būdinga, jog or-ganizacinio ryšio tarp šalių nėra. Tai reiškia, kad įprastomis sąlygomis as-muo yra tiktai potencialus administracinio teisinio santykio subjektas. Šiuo subjektu realiai tampama, kai atsiranda įstatyme nurodyti juridiniai faktai -išleidžiamas valdymo aktas, asmuo pažeidžia teisės normos reikalavimus ir panašiai. Antai administracinė nuobauda skiriama asmeniui, jeigu jis padaro Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytą teisės pažeidimą ir nėra pagrindo atleisti jį nuo administracinės atsakomybės. Tarp baudžiančiojo subjekto (pavyzdžiui, tą daryti įgalioto policijos pareigūno) ir baudžiamojo asmens jokio organizacinio pavaldumo nėra, tačiau administracinį nusižen-gimą padaręs asmuo privalo už neteisėtą veiką atsakyti - atvykti į komisariatą (nuovadą), paaiškinti pažeidimo aplinkybes, sumokėti paskirtą baudą ir pan. Taigi administracinis pavaldumas yra grindžiamas tuo, jog piliečiai ir kiti Lietuvoje gyvenantys asmenys privalo laikytis įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų elgesio taisyklių - nepažeidinėti kitų asmenų teisių, viešosios tvarkos, nustatytos valdymo tvarkos ir 1.1. Būtent šiuo atžvilgiu jie ir yra pavaldūs vykdomosios valdžios ir vietos savivaldos subjektams.

Reikia pažymėti, kad pavaldumas būdingas daugeliui administracinių teisinių santykių, tačiau šis požymis nėra absoliutus. Pirma, administracinis santykis gali susidaryti tarp dviejų lygiaverčių pagal teisinį statusą viešojo valdymo subjektų. Pavyzdžiui, tai gali būti dviejų ministerijų ginčas dėl kompetencijos pasidalijimo. Antra, dažnai nebūna nei organizacinio, nei administracinio pavaldumo tarp viešojo valdymo institucijos ir asmens, kuris dėl pažeistų savo teisių kreipiasi į šią instituciją pagal Viešojo administravimo įstatymo numatytas administracinės procedūros taisykles. Suprantama, šie santykiai taip pat yra administraciniai. Taip pat tokio pobūdžio bus santykiai, kai asmuo su prašymu, pareiškimu, pasiūlymu ar skundu kreipiasi į instituciją (tiksliau būtų vadinti ją įstaiga), kuri nėra viešojo administravimo subjektas. Nors asmuo nei organizacine prasme, nei kaip pilietis nėra

pavaldus šiai institucijai, o ir pati institucija nesprendžia viešojo valdymo uždavinių, šie santykiai bus administraciniai, kadangi tai yra viešoji įstaiga ir todėl privalo nustatyta tvarka išnagrinėti asmens kreipimąsi bei pateikti atsakymą. Taigi šiuo atveju santykio administracinį pobūdį lemia ne paval-dumo ryšiai, o institucijos atliekamų funkcijų viešumas.

Tam tikrais atvejais administracinės teisės požymis gali būti tiesioginis administracinis poveikis teisės subjektui. Antai Administracinių teisės pa-žeidimų kodekse yra įtvirtintos pažeidėjo pristatymo (263 str.), administra-cinio sulaikymo (265-267 str.), asmens apžiūros ir daiktų patikrinimo (268 str.), daiktų ir dokumentų paėmimo (269 str.) ir kitokio administracinio poveikio sąlygos. Arba, pavyzdžiui, Policijos veiklos įstatyme numatyta, jog policijos pareigūnas turi teisę panaudoti prievartą, kai būtina užkirsti kelią teisės pažeidimams, sulaikyti juos padariusius asmenis ir kitais atvejais, saugant bei ginant asmenis, visuomenės, valstybės teisėtus interesus (23 str.). Psichinės bei fizinės prievartos panaudojimo galimybė numatyta ir Valstybės sienos apsaugos tarnybos įstatyme (22-24 str.).

Administracinis poveikis gali pasireikšti nebūtinai represiniais veiks-mais. Antai policininko atliekamas kelių eismo reguliavimas taip pat yra viešojo valdymo (administracinės valdžios) išraiška. Tą patį galima pasakyti ir apie valstybinių inspekcijų, tarnybų, kitų kontrolės ir priežiūros institucijų pareigūnų atliekamus ūkinių bei kitų subjektų veiklos patikrinimus. Visi paminėtieji santykiai neabejotinai yra administraciniai, nes juose yra taiko-ma atitinkamiems viešojo valdymo subjektams įstatymų suteikta administ-racinė valdžia.

Deklaruojant administracinę teisę kaip sąlygiško apibrėžtumo teisinį reiškinį tai galėtų būti svarbesnieji šios teisės išskyrimo požymiai.

Antrasis modelis. Administracinė teisė — „sukonkretinta konstitucija". Šis teorinis administracinės teisės supratimo ir tyrinėjimo modelis kildina-mas iš mokslinės nuostatos, jog konstitucinė teisė apima iš esmės tiktai Konstitucijoje įtvirtintus principus ir nuostatas bei jų turinį atskleidžiančius Konstitucinio Teismo nutarimus, ir kad visi kiti įstatymai bei poįstatyminiai aktai iš principo laikytini administracinės teisės ir kitų teisinės sistemos po-sistemių šaltiniais159. Šiuo atveju skirtumas tarp konstitucinės ir administra-cinės teisės aiškesnis: administracinė teisė prasideda iš esmės ties Konstitu-ciją konkretinančių (paprastųjų) įstatymų riba (kurie šių įstatymų priklauso administracinei, o kurie - civilinei, baudžiamajai, darbo ir kitokiai teisei, galima spręsti vėlgi pasiremiant minėtais „administraciniais" socialinių san-tykių požymiais).

159 Ši principinė pozicija išdėstyta E. Šileikio pranešime „Administracinė teisė kaip konkreti-zuota Konstitucija", 2002 m. skaitytame Lietuvos teisės universiteto mokslinėje konferencijoje bei išplėtota šio autoriaus knygoje „Alternatyvi konstitucinė teisė" (p. 73-77).

106 III.2.1.3. IH.2.1.3. 107

Šių dviejų teorinių modelių skyrimas yra mokslinio požiūrio į teisės reiškinį objektas ir nereiškia, jog kuris nors jų yra absoliučiai teisingas. Tei-sės pažinimo prasme svarbiau yra suvokti, jog administracinę ir konstituci-nę teisę sieja bendras objektas, kuris plačiausiąja prasme išreiškiamas kaip viešieji visuomenės ir valstybės interesai (gėriai). Todėl neatrodytų itin prasmingas bandymas mokslinėse studijose pirmiausia akcentuoti konstitu-cinės ir administracinės teisės skirtingumus160.

Suvokiant administracinę teisę kaip „konkretizuotą konstituciją", tuo pačiu laikytinas iš principo nereikalingu nūdienos jurisprudencijoje dekla-ruojamas kvietimas „konstitucionalizuoti" Lietuvos teisės sistemą.

2.1.3. Dėl administracinės teisės „konstitucionalizavimo"

Pastarojo meto konstitucinės teisės moksle apie teisės konstitucionalizavimą rašoma kaip apie šiuolaikinės teisės raidos tendenciją.

Bendrąja prasme konstitucionalizavimas aptariamas kaip atskirų teisės mokslo sričių - civilinės, baudžiamosios, administracinės ir kitų - suderi-nimas su konstitucinės teisės mokslu. Lietuvos konstitucinės teisės vadovė-lyje rašoma, kad Konstitucija gali būti teisinio gyvenimo centras tik tuo at-veju, kai civilinės, baudžiamosios, darbo, finansų, proceso ir kitų teisės sri-čių mokslininkai supras (pažymėta - aut) jos reikšmę. Teigiama, kad šiuo-laikiniam teisininkui šalies konstitucija, jos principai ir normos nėra vien tik deklaracija. Tai teisinis instrumentas, kuriuo privalu mokėti naudotis. Konk-rečios srities specialistai turi būti pasirengę nuo legalistinio teisės supratimo pereiti prie konstitucijos pirmenybe grindžiamos teisės supratimo161. Pažy-mimas ir konstitucijos - įstatymų leidybos, konstitucijos - teisės praktikos sąryšis162.

Administracinė teisė, kaip minėta, ypač artimai siejasi su konstitucine teise. Konstitucinė ir administracinė teisės šakos neretai apibūdinamos ben-dru valstybinės teisės terminu. Toks vertinimas yra pagrįstas. Palyginus Lietuvos Respublikos Konstituciją ir kitus įstatymus, negalima nepastebėti, kad vykdomosios valdžios santykius reglamentuojantys teisės aktai atspindi

Periodikos literatūroje paskelbti knygos autoriaus straipsniai, nurodantys administracinės ir konstitucinės teisės skirtingumus, atspindi sąlyginio apibrėžtumo administracinės teisės modelį ir yra skirti daugiau teisės dėstymo reikmėms (žr.: Administracinė teisė: kai kurie metodologi-niai aspektai II Mokslo darbai. Teisė, 2001, t. 40, p. 7-15; Probleminiai administracinės teisės reguliavimo dalyko klausimai II Mokslo darbai. Teisė, 2002, t. 42, p. 7-15; Administracinės teisės reguliavimo dalyko sudėtis II Mokslo darbai. Teisė, 2002, t. 43, p. 24-32; Viešojo valdy-mo funkcijų vykdymo bei asmens ir vykdomosios valdžios santykių priskyrimas administracinei teisei II Mokslo darbai. Teisė, 2003, t. 46, p. 19-27).161 Lietuvos konstitucinė teisė. Vilnius, 2000, p. 193, 195.162 Ten pat, p. 195-200.

daugelio Konstitucijos skirsnių normas. Kitas svarbus momentas yra tai, kad nuo 1993 m. Lietuvos viešosios administracijos teisės aktų leidybos veiklos rezultatus imperatyviai veikia Konstitucinio Teismo sprendimai. Tai ne-kvestionuojama. Administracinės ir konstitucinės teisės santykį ypač gerai iliustruoja ir ribotas valstybės vykdomosios valdžios savarankiškumas. Nors Konstitucijoje vykdomoji valdžia yra atskirta nuo kitų valstybės valdžių, jos nepriklausomybė visgi yra santykinė. Pirma, dėl to, kad vykdomosios val-džios svarbiausioms grandims įtaką daro kitos institucijos: Vyriausybę for-muoja Seimas ir Respublikos Prezidentas. Seimas, be to, steigia ir panaikina Lietuvos Respublikos ministerijas - centrines atskirų valdymo šakų įstaigas. Antra, dėl to, kad vykdomoji valdžia ne tik pati kontroliuoja, kaip vykdomi įstatymai ir kiti teisės aktai, bet ir pati yra kontroliuojama. Vykdomųjų insti-tucijų veiklą kontroliuoja Seimas (pagal Konstitucijos 101 straipsnį Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seime už savo veiklą), Prezidentas (Konstitucijos 97 straipsnyje nustatyta, kad ministrai, vadovaudami jiems pavestoms sritims, atsakingi Seimui, Respublikos Pre-zidentui). Vien jau šie formalieji požymiai rodo, kad administracinės teisės realus pagrindas yra galiojanti Lietuvos Respublikos Konstitucija.

Taigi administracinė ir konstitucinė teisė susietos objektyviais ryšiais. Jų nepastebėti neįmanoma. Net ir tarybiniame moksle TSRS konstitucija, skelbusi, kaip žinia, nemažą dalį deklaratyvių normų, buvo traktuojama kaip pagrindinis bet kurios teisės šaltinis. Galima suprasti norą po penkerių tary-binės priespaudos dešimtmečių Lietuvos Konstituciją ir ją tyrinėjantį mokslą daryti šalies teisinio gyvenimo centru, bet negalima nepastebėti, kad konstitucinės teisės paskirtis - įtvirtinti svarbiausias socialines vertybes. Konkrečios reguliavimo sritys priklauso specializuotoms teisės šakoms ir jas atitinkančiai jurisprudencijai, kuri, neneigdama konstitucijos principų ir normų, sprendžia savo uždavinius163. Šiuo atžvilgiu cituotinas B. Dziennic-ki, Lenkijos Respublikos Konstitucinio tribunolo ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo VII konferencijoje pažymėjęs, jog konstitucija remiasi konstitucingumo idėja, pagal kurią turi būti nubrėžtos valdžios veiklos ribos ir piliečiams suteikta santykių su valdžia subjekto pozicija ir kad kons-titucinėse normose šiuo klausimu įtvirtinta universali vertybių sistema, ku-rias įgyvendinti privalo - pagal įstatymų hierarchiją- administracinės teisės normos. Atsižvelgiant į tai, jog „viską, ką sukuria ir keičia įstatymų leidėjas, konkretizuodamas blanketines ar kitas Konstitucijos nuostatas viešojo ben-

163 Šiuo požiūriu galima suprasti E. Šileikio knygoje Alternatyvi konstitucinė teisė (p. 75) išsa-komą abejonę, ar prie konstitucinės teisės šaltinių gali būti pagrįstai priskiriami poįstatyminiai norminiai aktai (juos kaip konstitucinės teisės šaltinius nurodo ne tiktai tarybinio laikotarpio valstybinės teisės specialistai, bet ir dabartinė Lietuvos konstitucinė jurisprudencija, pvz.: E. Vaitiekienė, S. Vidrinskaitė. Lietuvos konstitucinės teisės įvadas. Vilnius, 2001, p. 54-57; Lietuvos konstitucinė teisė. Vadovėlis. Vilnius, 2002, p. 81).

108 III.2.2. III.2.2. 109

dro valstybinio būvio sutvirtinimo (institucionalizavimo) ar administravimo srityje, atitinkamai apima terminai „valstybinė teisė" ir „administracinė tei-sė", ir kad „įstatymai ir valdymo norminiai aktai, kuriais reglamentuojami viešieji neesminiai bendrojo valstybinio būvio santykiai, sudaro valstybinę administracinę teisę, tarsi formaliai konkretizuotą konstituciją"164, nesunku suprasti: joks specialistas objektyviai neįstengs suvokti ir aiškinti administ-racinę teisę be Konstitucijos ir Konstitucinio Teismo aktų analizės. Todėl jurisprudencijoje pasitaikantį raginimą „konstitucionalizuoti teisę" galima vertinti kaip pernelyg sureikšmintą o iš esmės - dabartiniu metu vargu ar tebeegzistuojančią problemą (jau nekalbant apie patį terminą „konstitucio-nalizavimas", kuris ausiai nemalonus lyg kažkoks specialių jurisprudencijos šakų „kolonizavimas"). Be to, nederėtų pamiršti, kad ir paties Konstitucinio Teismo „galutiniai ir neskundžiami" sprendimai visuomenės ir jurispruden-cijos ne visada būna sutinkami ir vertinami vien tik palankiai.

2.2.

Administracinės teisės sąsajos su kitomis teisės sistemos dalimis (civiline, baudžiamąja, ekologine, finansų, socialinės apsaugos teise)

Administracinė teisė ir civilinė teisė skiriasi pirmiausia reguliavimo metodu: pirmajai būdingas imperatyvusis, o antrajai - dispozityvusis reguliavimas, taigi administracinę teisę sudaro daugiausia imperatyviosios, o civilinę -dispozityviosios normos. Tai grindžiama interesų pobūdžio netapatumais: administracinė teisė atstovauja viešajam, o civilinė teisė - privačiam intere-sui. Viešojo valdymo sferoje asmuo paprastai neturi galimybės pasirinkti teisinio santykio partnerį laisvai kaip sudarydamas civilinį sandorį ir dauge-liu atvejų šalių administraciniai santykiai grindžiami vienašališku valdymo aktu, o ne abiem pusėms priimtinu susitarimu.

Toks atskyrimas patogus akademiniu - Lietuvos teisės sistemos studijų -požiūriu. Tačiau iš tikrųjų tarp administracinės ir civilinės teisės nėra neper-žengiamos sienos. Taip teigti galima todėl, kad šios iš pirmo žvilgsnio labai skirtingos teisinės sistemos dalys neišsiverčia viena be kitos.

Visų pirma, užtikrinant privatų interesą, kai kurie sutarčių santykiai turi imperatyvių elementų. Antai CK 6.161 straipsnis reglamentuoja viešąją su-tartį. Ja laikoma sutartis, kurią sudaro juridinis asmuo (verslininkas), tei-kiantis paslaugas ar parduodantis prekes visiems, kas tik kreipiasi (transpor-to, ryšių, elektros, šilumos ir kt). Visiems paslaugas teikiantis ar prekes parduodantis juridinis asmuo (verslininkas) privalo (paryškinta - aut.) su-

E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 76.

daryti sutartį su bet kuriuo asmeniu, kai šis kreipiasi, išskyrus įstatymų nu-statyta tvarka patvirtintas išimtis (6.161 str. 2 d.). Be to, pagal šio straipsnio 3 dalies reikalavimą, sudarydamas viešąsias sutartis juridinis asmuo (versli-ninkas) neturi teisės kam nors suteikti privilegijų (išskyrus įstatymų nustaty-tus atvejus). Įstatymų nustatytais atvejais juridinis asmuo (verslininkas) pri-valo pateikti atitinkamai valstybės institucijai tvirtinti standartines viešosios sutarties sąlygas (6.161 str. 5 d.). Taigi šie sutarčių santykiai turi administ-racinio metodo bruožų.

Kita vertus, ir Lietuvos Respublikos administracinės teisės aktuose yra normų, kurios viešojo valdymo uždavinius leidžia spręsti susitarimais ir sutartimis, taigi civilinės teisės kategorijomis. Pavyzdžiui, Apskrities val-dymo įstatymo 13 straipsnyje nurodyta apskrities viršininko teisė kooperuoti savivaldybių lėšas numatomiems bendriems darbams apskrityje atlikti, kai yra susitarta. Šiuo atveju nėra pasakyta, ar toks susitarimas įforminamas juridine sutartimi, ar tik protokoliškai, tačiau aišku, kad susitarimo objektas yra viešasis interesas - lėšos kooperuojamos bendriems tikslams, kurie reikšmingi ir apskričiai, ir joje esančioms savivaldybėms, o apskrities virši-ninkas šiuo klausimu tariasi, bet ne įsakinėja.

Tai, kad viešasis valdymas remiasi civiline teise, pastebima ir savivaldy-bių veikloje. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 9 straips-nį savivaldybės gali atlikti ir kitas šiame įstatyme nenumatytas valstybės (vie-šojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo) funkcijas pagal su valstybės institucijomis ir įstaigomis sudarytas sutartis. Sutartys sudaromos ir vykdomos vadovaujantis Civilinio kodekso ir kitų įstatymų nuostatomis .

Minėta (II.2.2.1.5), kad Lietuvos viešasis valdymas be civilinės teisės neišsiverčia ir atlikdamas administracinę registravimo, licencijavimo ir pa-tentavimo veiklą166.

165 Poreikis švelninti valdymo metodus ypač ryškus kai kuriose Vakarų Europos šalyse. AntaiVokietijoje valdymo tikslų siekiama ne tik viešosios, bet ir privatinės teisės priemonėmis (žr.:H. P. Bull. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg, 1997, p. 42). Kalbama netgi apie tamtikrą dabartinės administracinės teisės „privatizaciją" (pavyzdžiui, Lietuvos teisės specialistamssiūloma dalyvauti projekte, koordinuojamame Barselonos, kurio esmė - tarptautiniu mastuaptarti viešųjų paslaugų sferos, anksčiau priklausiusios valstybei, perdavimo privatiems ūkiosubjektams teisines problemas).166 Administracinio ir civilinio teisinio reguliavimo sąsajos sudaro keblumų sprendžiant ginčųdėl administracinio sankcionavimo paslaugų teismingumo klausimą. Antai rašoma: „Įstatymune administracinio teismo kompetencijai priskirti ir ginčai dėl patentų, nors Lietuvos Respublikos valstybiniam patentų biurui Lietuvos Respublikos patentų, prekių ženklų ir pramoniniodizaino įstatymais suteiktos viešojo administravimo teisės ir bylos dėl atsisakymo atlikti Lietuvos Respublikos valstybiniam patentų biurui priskirtus veiksmus galėtų būti nagrinėjamojadministraciniame teisme, tačiau Lietuvos Respublikos patentų įstatymo 40 straipsnio I d 2 pir CPK 28 straipsnio 1 ir 2 punktai nustato Vilniaus apygardos teismo (ne administracinioaut.) kompetenciją, neišskiriant jokių specialių atvejų ginčuose dėl patentų" (J. Paužaitė t,hmnistracinės justicijos ypatumai Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius, 2004, p. 64).

110 III.2.3. in.2.3. 111

Administracinė teisė ir baudžiamoji teisė siejasi teisinės atsakomybės Institutu, tiksliau, jos taikymo sudėtingumu dėl baudžiamųjų ir administra-c i n i ų normų konkurencijos (plačiau apie tai IV.6.2).

Ekologinė teisė, finansų teisė, socialinės apsaugos teisė, reguliuoda-mos gana specifinius viešuosius socialinius santykius ir sukaupusios didelį tų sričių teisės aktų arsenalą, egzistuoja tarsi savarankiškai ir aukštosiose mokyklose dėstomos atskirai nuo administracinės teisės. O pastaroji, anot J. Tichomirovo, „pagrįstai laikoma bazine teisės sistemos dalimi, turinčia galingą imperatyvaus reguliavimo potencialą, užtikrinantį vykdomosios valdžios funkcionavimą ir viešuosius interesus daugelyje valstybės ir vi-suomenės gyvenimo sričių"167.

2.3.

Lietuvos administracinio proceso teisės išskyrimas

Žvelgiant į dabartinę šalies administracinės teisės sistemą, matyti, jog ši teisės šaka yra materialinių, procesinių ir procedūrinių normų visuma. Pro-cesinės ir procedūrinės normos teisės aktuose egzistuoja greta materialinių normų.

1990 m. atkūrus Lietuvos valstybingumą, jurisprudencija kurį laiką apie administracinio proceso teisę iš viso neužsiminė. Tokią padėtį iš dalies lėmė faktas, jog procesinių normų buvo iš esmės viename teisės akte - Lie-tuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekse. IV kodekso skyriuje reglamentuojama administracinių teisės pažeidimų bylų teisena, o V - nutarimų skirti administracines nuobaudas vykdymas. Tačiau 1999-2000 metais buvo priimti ir kiti įstatymai bei poįstatyminiai teisės aktai, reguliuojantys administracinių ginčų nagrinėjimo procesą ir kitus procedū-rinius santykius - Viešojo administravimo, Administracinių bylų teisenos, Administracinių ginčų komisijų įstatymai, Administracinių ginčų komisijų darbo nuostatai, kai kurie Vyriausybės nutarimai dėl piliečių pasiūlymų, prašymų ir skundų nagrinėjimo tvarkos. Šie teisinio reguliavimo pokyčiai, taip pat realiai veikiančios administracinių ginčų nagrinėjimo institucijos sukuria prielaidas kelti klausimą dėl administracinio proceso atskyrimo nuo materialinės administracinės teisės. Šiuo klausimu jau pasisakoma ir mokslo

darbuose, beje, pažymint, kad administracinio proceso problema Lietuvojene tik kad neišspręsta, bet, manytina, net nėra suvokta ,

Neabejotina, jog ateityje administracinį procesą reguliuojančios nor-mos turės būti susistemintos viename akte - Administraciniu proceso ko-dekse. Tačiau probleminis dalykas, turėsiantis įtakos administracinio proce-so teisės išskyrimui, yra procesinių santykių kompleksiškumas, Jurispru-dencijoje neatsitiktinai pažymima, jog administracinis procesas, be teisinio nagrinėjimo procedūrų, dar siejamas su visa vykdomosios valdžios instituci-jų veikla, viešuoju administravimu16 9.

Taigi išskiriant administracinio proceso teisę tektų spręsti esmini klau simą: kokį turinį apimtų Administracinio proceso kodeksas? Ar vien admi-nistracinių teismų veiklos procesines normas, ar ir administracinių teises pažeidimų bylų teiseną? Be to, negalima pamiršti, jog egzistuoja daugybe kitų administracinių procedūrų, pavyzdžiui, viešosios administracijos val-dymo aktų leidyba, Viešojo administravimo įstatyme nustatyta administra-cinė procedūra dėl pažeistų asmens teisių ir laisvių. Yra taikomos licencija-vimo, registravimo, sertifikavimo ir kitų administracinių veiksmų atlikimo procedūros, pagaliau policijos procedūrinė veikla, kaip antai policijos budė-tojų padalinio veiksmai pristatytų ar sulaikytų asmenų atžvilgiu. Koks jų santykis su būsimu Administracinio proceso kodeksu? Į šiuos klausimus turės atsakyti kodekso rengėjai ir galiausiai įstatymų leidėjas - Lietuvos Respublikos Seimas170.

Gerai reglamentuoti administracinį procesą ypač svarbu praktiniu po-žiūriu. Lietuvos teisės paskirties akcentų perkėlimas link individo teisių apsaugos (gynimo) leidžia teigti, jog rengiant teisės specialistus yra reikš-mingi ne tiek teoriniai materialinės administracinės teisės postulatai, kiek proceso, grindžiamo administracinių teismų ir kitų šią teisę taikančių sub-jektų veiklos praktika, analizė bei išmanymas.

J. A. Tichomirov. O koncepcii razvitija administrativnogo prava i processa II Gosudarstvo i pravo, 1998, Nr. 1, p. 6.

168 Žr., pvz.: D. Žilinskas. Kai kurie administracinio proceso mokslinio tyrimo metodologiniaiaipetoai'//Jurisprudencija, 2000, t. 17 (9), p. 110.169 Ten pat, p. 112.170 Šiuo klausimu jau rašyta, pvz.: D. Bilak. Administracinė justicija Lietuvoje. VertinimasVilnius, 2003.

III.3.1. 113

3.

Lietuvos administracinės teisės sistema ir sisteminimas

3.1.

Administracinės teisės sistema

Suvokiant konkrečios valstybės administracinę teisę kaip principų ir normų visumą, tenka kalbėti apie jos sistemą (objektyvizuotą būseną).

Administracinės teisės sistema - tai šią teisę sudarančių normų didaktinis ir materialusis grupavimas, sisteminimas.

Didaktinis administracinės teisės sisteminimas yra hipotetinis ir taikomas studijuojant šią teisės discipliną, taip pat gali padėti materialiajam sisteminimui. Didaktiniu požiūriu administracinė teisė (autoriaus pasirinkimu) dalijama į platesnius ar smulkesnius teisinius institutus.

Šakos institutų išskyrimo pagrindas yra tam tikras reguliuojamų santykių giminingumas, jų sąlygiškas vienarūšiškumas. Atsižvelgiant į tai gali būti skiriamos, pavyzdžiui, šios administracinių normų grupės:

- vykdomosios valdžios institucijų formavimą ir jų tarpusavio sąveiką reguliuojančios normos;

- vidaus administravimo santykius reguliuojančios normos;- valstybės tarnybos normos;- normos, įtvirtinančios administracinės veiklos formas, reguliuojančios

valdymo aktų leidybą, administracinės kontrolinės, priežiūrinės veiklos normos ir kiti institutai;

- administracinį reagavimą į teisės pažeidimus reguliuojančios normos (neteisėtų valdymo aktų panaikinimas, kardomieji veiksmai);

- administracinės atsakomybės institutą sudarančios normos;- institutai, apimantys administracinio teismo, ikiteisminio ginčų nagrinėjimo

institucijų, skundus nagrinėjančių viešojo valdymo subjektų kompetenciją nustatančias normas.

Administracinės teisės normas galima hipotetiškai grupuoti atsižvelgiant ir į valdymo srities ypatumus. Tai normos, reguliuojančios:

- policijos veiklą (policijos teisė);- muitų santykius (muitų teisė);- mokestinius santykius (mokesčių teisė);- statybos ir teritorijų planavimo santykius (statybos teisė);- susisiekimo santykius (transporto teisė); /- socialinės saugos santykius (socialinė teisė) ir kt.

Šias normų grupes iš esmės galima vadinti ypatingąja, arba specialiąja administracine teise. Kaip minėta knygos įvade, kai kurių šių sričių teisinis reguliavimas dėl jo platumo, specifikos ir didesnio socialinio reikšmingumo aukštosiose teisės mokyklose dėstomas kaip atskiri dalykai, pavyzdžiui, ekologinė teisė, finansų teisė ar socialinės apsaugos teisė.

Verta pažymėti ir tai, kad akademiniais sumetimais, t. y. siekiant studijų nuoseklumo administracinę teisę galima dalyti į tris posakius (posistemes)171: 1) viešosios administracijos teisę; 2) administracinės veiklos teisę; 3) administracinių ginčų teisę.

Viešosios administracijos teisės posakio išskyrimas gali būti grindžiamas vykdomosios valdžios sąlyginės autonomijos principu. Administracinės teisės kontekste šis principas santykiškai išreiškiamas savarankiškos valstybinės ir savivaldybių viešosios administracijos egzistavimu ir subor-dinacinių valdymo ryšių tarp jos grandžių nustatymu. Atsižvelgiant į tai, minėtas posakis apimtų teisės normas ir institutus, kurie reglamentuotų šiuos pagrindinius santykius (čia galima pasiremti Vilniaus universiteto Teisės fakultete patvirtintos Administracinės teisės studijų kurso programos II skyriumi, perteikiant jį kartu su teoriniais aptariamųjų posakių klausimais):

II skyrius

Administracinės teisės posakiai ir institutai

I. Viešosios administracijos teisė

6 tema Lietuvos Respublikos viešoji administracija ir jos koordinaciniai ryšiai

1. „Viešosios administracijos" samprata ir subjektai. Valstybinė (centrinė ir terito-rinė) bei savivaldybių viešoji administracija. Kiti viešuosius administravimo įga-liojimus turintys subjektai. Valstybės tarnybos institutas, jo raida. Valstybės tar-nybos dabartinė samprata ir valstybės tarnautojo statusas.

2. Respublikos Prezidentas ir jo įgaliojimai kitiems viešosios administracijos subjektams.

1. Lietuvos Respublikos Vyriausybė ir jos koordinuojamos institucijos bei įstaigos.

3.1. Vyriausybė in corpore kaip administracinės teisės subjektas. Vyriausybės vadovas Ministras Pirmininkas ir Vyriausybės nariai. Vyriausybės vidaus administravimas.

171 Teorijoje teisės posakis aiškinamas taip: „Didelių teisės šakų viduje išsiskiria posakiai, apimantys keletą tos šakos institutų. Posakį sudaro grupė teisės normų, turinčių bendras princi-pines nuostatas, būdingas keletui teisės šakos institutų" (žr.: S. Vansevičius. Valstybės ir teisės teorija. Vilnius, 2000, p. 146).

114___________________________________________________________HI.3.1.

3.2. Vyriausybės ir ministerijų subordinacija.

3.2.1. Ministerijų paskirtis, sudėtis ir vidaus administravimas. Įstaigos prieministerijų, jų steigimo tvarka, šių įstaigų pavaldumas.

3.2.2. Ministerijų valdymo sritys.3.2.3. Vyriausybės ir ministerijų subordinaciniai ryšiai (ministerijų nuosta

tų tvirtinimas, pavedimai ministerijoms, jų vykdymo kontrolė, ministerijų aktų panaikinimas).

3.3. Vyriausybės ir Vyriausybės įstaigų subordinacija.

3.3.1. Vyriausybės įstaigų paskirtis ir vidaus administravimas.3.3.1. Vyriausybės įstaigų valdymo sritys. Statistikos, sporto, konkurenci-

jos, komunikacijų (ryšių reguliavimo), viešųjų pirkimų ir kitų sričių valdymas.

3.3.2. Vyriausybės ir Vyriausybės įstaigų subordinaciniai ryšiai.

3.4. Vyriausybės koordinuojamas apskričių valdymas.

3.4.1. Apskričių (teritorinio) valdymo konstituciniai pagrindai. Apskrities viršininkas ir jo administracija. Vyriausybės funkcijos organizuojant ir prižiūrint apskričių valdymą.

3.4.2. Apskrities administracijos santykiai su apskrityje esančiomis vals-tybinėmis institucijomis bei savivaldybėmis.

3.5. Kiti Vyriausybės koordinuojami viešosios valstybinės administracijos subjektai (valstybės įmonė Valstybės turto fondas ir kt).

4. Seimo formuojami ir jam atskaitingi viešosios administracijos subjektai.

4.1. Lietuvos bankas.

4.2. Valstybinės komisijos (Lietuvių kalbos, Paminklosaugos ir kt.).

4.3. Valstybės kontrolė - Seimui atskaitinga valstybinio audito institucija.

5. Nevalstybiniai viešosios administracijos subjektai.

5.1. Vietos savivaldos viešojo administravimo sistema.

5.1.1. Vietos savivaldos ir savivaldybės samprata.5.1.2. Savivaldybių funkcijos pagal sprendimų priėmimo laisvę ir pagal

veiklos pobūdį.5.1.3. Savivaldybių administravimo subjektai, jų subordinaciniai ryšiai.5.1.4. Savivaldybių ryšiai su Vyriausybe. Vyriausybės nutarimai ir reko-

mendacijos savivaldybėms.5.2. Viešosios įstaigos ir ne vyriausybinės organizacijos, turintys įstatymų su-

teiktus viešojo administravimo įgaliojimus.

Administracinės veiklos teisė principiniu požiūriu galėtų būti išskiriama todėl, kad valstybinių ir visuomenės viešųjų interesų įgyvendinimas reiškia tam tikrų administracinių prievolių (pareigų) konstitucinį įstatyminį

III.3.1.

ir poįstatyminį nustatymą tiek viešosios administracijos subjektams, tiek ir valstybės piliečiams, kitiems jos gyventojams bei juridiniams asmeninis. Šis administracinės teisės posakis atspindėtų žmogaus ir valstybės tarpusavio elgesio reguliavimą bei apimtų šiuos teorinius klausimus bei teises i n s t i t u t u s (pagal minėtą Administracinės teisės studijų kurso programą):

II. Administracinės veiklos teisė

7 temaLietuvos Respublikos viešosios administracijos funkcijos

(administracinės veiklos formos)

1. Administracinio reglamentavimo funkcija, jos samprata. Norminiai ir individua-lūs administraciniai teisės aktai. Valdymo aktų teisėtumo sąlygos (nekonkuruoti su įstatymais, atitikti reikalaujamą teisės akto formą būti paskelbtiems ir kt.).

2. Kontrolės funkcijos samprata. Kontrolės, administracinės priežiūros ir audito santykis.

3. Administracinio poveikio (reagavimo) funkcijos samprata. Administracinio rea-gavimo būdai (prevenciniai ir kardomieji administraciniai veiksmai, teisinės at-sakomybės sankcijos).

4. „Administracinių paslaugų" funkcijos samprata. Paslaugų formos (registravimas, licencijavimas ir kt).

8 temaAsmenims tenkančios pareigos, kylančios iš viešojo valdymo

1. Pozityviosios pareigos ir jų teisinis reglamentavimas.

1.1. Pareiga nepažeisti rašytinės administracinės teisės.

1.1.1. Pareiga laikytis viešosios tvarkos, visuomenės saugumo, ekologi-nių, mokestinių, muitinės, pasienio režimo, valstybinės kalbos, paminklosaugos taisyklių. Pagrindiniai šios srities teisės aktai ir kontrolės subjektai.

1.1.2. Pareiga laikytis komercinės veiklos, konkurencijos, viešųjų pirki-mų, turto privatizavimo taisyklių. Pagrindiniai šios srities teisės ak-tai ir kontrolės subjektai.

1.1.3. Pareiga nepažeisti savivaldybių tarybų sprendimais nustatytų tai-syklių. Šių taisyklių laikymosi kontrolės subjektai.

1.1.4. Pareiga nepažeisti kitokių rašytinių taisyklių.

1.2. Pareiga vykdyti viešojo pobūdžio nurodymus.

1.2.1. Pareiga vykdyti policijos ir kitų pareigūnų žodinius paliepimus.1.2.2. Pareiga paklusti realiniams valdymo aktams.

2. Deliktinės asmenų prievolės ir jų teisinis reglamentavimas.

115

116III.3.1. III.3.1. 117

2.1. Pareiga nutraukti daromą teisės pažeidimą. Administracinės kardomosios priemonės ir jų panaudojimo teisėtumo sąlygos.

2.2. Pareiga atsakyti už administracinį teisės pažeidimą.

2.2.1. Administracinės atsakomybės samprata. Lyginamieji konstitucinės, baudžiamosios, civilinės, administracinės teisinės atsakomybės as-pektai. Administracinės atsakomybės principai.

2.2.2. Administracinės atsakomybės subjektai.2.2.3. Administracinis teisės pažeidimas - administracinės atsakomybės

taikymo pagrindas. Šio pažeidimo juridinės sudėties elementai. Administracinės atsakomybės taikymo senatis.

2.2.4. Administracinių ir baudžiamųjų normų konkurencija, jos įveikimo būdai.

2.2.5. Administracinių teisės pažeidimų bylų žinybingumo klausimai. Teismo vaidmens šiuose santykiuose didinimo perspektyvos.

9 temaViešajai administracijai tenkančios pareigos, grindžiamos

žmogaus konstitucinėmis ir kitokiomis teisėmis bei laisvėmis

1. Pozityviosios pareigos. Pareiga nagrinėti prašymus: a) registruoti; b) išduoti leidimą ar licenciją; c) priimti administracinį aktą, kuriuo patvirtinamos juridinę reikšmę turinčios aplinkybės; d) išduoti sertifikatus; e) suteikti informaciją; f) iš-nagrinėti peticiją ir kt.

2. Viešosios administracijos pareigų užtikrinimo būdai. Asmenų prašymų nagrinė-jimo tvarkos teisinis reglamentavimas.

3. Deliktinės prievolės. Pareiga atlyginti žalą, padarytą neteisėtomis viešojo val-dymo subjektų veikomis.

10 temaAdministracinės veiklos teisėtumo principas ir

jo išankstinės kontrolės būdai

1. Parlamentinė kontrolė.

1.1. Seimo atliekama Vyriausybės veiklos kontrolė.

1.2. Seimui pavaldžių valstybinių institucijų kontrolė.

2. Viešosios administracijos vidinė kontrolė.2.1. Vyriausybės vykdoma ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir kitų šios sistemos

subjektų veiklos kontrolė.2.1. Savivaldybių administracinė priežiūra. Vyriausybės atstovo institutas.

Administracinių ginčų teisės posakis jungtų teisės normas remiantis tuo nenuginčijamu socialinės realybės faktu, jog viešoji administracija ir

piliečiai konfliktuoja, o tai reiškia, kad valstybei tenka pareiiga nustatyti ad-ministracinių ginčų sprendimo materialinius institutus bei atitinkamas pro-cesines formas. Kai valstybė įstatymais ir poįstatyminiais teisės aktais šiuos santykius įtvirtina, tuo pačiu yra sukuriamos prielaidos formuotis ir atitin-kamam administracinės teisės posakiui, kurį sudarytų šie Administracinės teisės studijų kurso programoje nurodyti institutai:

III. Administracinių ginčų teisė

11 temaAdministracinių ginčų bendrieji klausimai

1. Administracinių ginčų samprata ir priežastys.

1. Administracinių ginčų rūšys. Administracinės atsakomybės, valstybės tarnybos, mokestiniai, konkurencinės veiklos, žalos atlyginimo ir kiti ginčai.

2. Administracinių ir civilinių teisinių ginčų atribojimo problematika.

12 temaAdministracinių ginčų nagrinėjimo institucinės formos

1. Administracinių ginčų sprendimas viešosios administracijos institucijose ir įstaigose. Administracinių procedūrų šiems ginčams reglamentavimas.

2. Ikiteisminio administracinių ginčų sprendimo institucijos.

2.1. Administracinių ginčų komisijos, jų kompetencija. Teisės taikymas Vy-riausiosios administracinių ginčų komisijos veiklos praktikoje.

2.2. Mokestinių ginčų komisija, jos kompetencija.2.3. Seimo kontrolieriai, jų teisinis statusas. Moterų ir vyrų lygių galimybių

komisijos, Vaikų teisių apsaugos tarnybos paskirtis, kompetencija ir veiklos praktika.

3. Administracinių ginčų sprendimo teisminės formos.

3.1. Vyriausybės aktų teisėtumo patikrinimas Konstituciniame Teisme.

3.2. Ginčų sprendimas administraciniame teisme.3.2.1. Administracinės justicijos samprata ir modeliai. Konstitucinės prie-

žiūros ir administracinės justicijos palyginamieji bruožai.3.2.2. Lietuvos administracinių teismų sukūrimas ir šios sistemos raida

1999-2000 metais.3.2.3. Apygardų administracinių teismų sistema ir kompetencija.3.2.4. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, jo kompetencija.3.2.5. Administracinių bylų priskirtinumas ir teismingumas.3.2.6. Teisės taikymas administraciniuose teismuose. Tipiški administra-

ciniai ginčai ir jų sprendimo praktika. Teisės aiškinimo metodai šiose bylose. Reguliavimo spragų ištaisymas teismų sprendimais.

118 IH.3.2. III.4. 119

3.2.

Administracinės teisės sisteminimas

Norminių teisės aktų sisteminimas apibrėžiamas kaip įvairių teisės subjektų (valstybės institucijų, firmų, pareigūnų, piliečių) atliekamas teisės normų aktų grupavimas į bendrą sistemą siekiant palengvinti jų paiešką, operaty-viai ir tiksliai įgyvendinti jų nurodymus. Teisės aktų sistema - tai aktų ap-skaita, inkorporacija, konsolidacija ir kodifikacija172.

Administracinė teisė yra iš dalies kodifikuota teisės šaka. Įstatymų normos, nustatančios administracinę atsakomybę ir jos taikymą, sudėtos į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, muitinės veiklą reguliuojančios normos susistemintos Lietuvos Respublikos muitinės kodekse. Galioja Lie-tuvos Respublikos geležinkelių transporto, Lietuvos Respublikos kelių transporto, kai kurie kiti kodeksai.

Likusios teisinių aktų sisteminimo formos administracinėje teisėje įsi-tvirtina gana sunkiai. Vienas retų pavyzdžių galėtų būti neoficialioji admi-nistracinės teisės inkorporacija — 2001 m. išleistas policijos veiklą regla-mentuojančių normų rinkinys, susidedantis iš atitinkamų įstatymų, Vyriau-sybės nutarimų, statutų, nuostatų, reglamentų, policijos generalinio komisa-ro įsakymų173.

Neefektyviai buvo sisteminama ir tarybinio laikotarpio administracinė teisė, kurios aktų rinkiniai buvo leidžiami tik pagal kai kurių valstybinio valdymo organų rūšis ir chronologine tvarka. Antai yra pasirodę Lietuvos TSR Ministrų tarybos nutarimų rinkiniai, ministerijose priimtų įsakymų ir instrukcijų metiniai rinkiniai. Išleistas Lietuvos TSR įstatymų sąvado I to-mas, apėmęs svarbiausius įstatymus, bendrus LKP CK ir Lietuvos TSR Mi-nistrų tarybos nutarimus bei Lietuvos TSR Ministrų tarybos nutarimus. 1974 m. Teisingumo ministerija išleido Lietuvos TSR galiojančių įstatymų sisteminį rinkinį (I tomas). Buvo numatyta, kad įstatymai bus susisteminti iš viso XXIX skyriuose, apimančiuose civilinės, darbo, žemės, gamtos apsau-gos ir kitų sričių teisės aktus, o XXV skyrius turėjo būti skirtas administra-cinę atsakomybę reguliuojančioms normoms.

Po 1990 m. leistame Lietuvos Respublikos svarbiausių dokumentų rin-kinyje iš administracinės teisės srities nurodomi tiktai Vyriausybės nutari-mai, išdėstyti chronologine tvarka.

Kokios galėtų būti administracinės teisės sisteminimo perspektyvos?Pirmiausia aišku, kad dėl reguliavimo sričių ir socialinių santykių įvai-

rovės neįmanoma visiškai kodifikuoti administracinę teisę, kaip tai atlikta

baudžiamojoje teisėje. Tam tikrus šakos institutus gali reguliuoti atskiri kodeksai, juos taip sutvarkius, kad nereikėtų pernelyg dažnai keisti ar pildyti

Antra, Vyriausybės, ministerijų, Vyriausybės įstaigų teisės aktai, ku-riais įgyvendinami įstatymai, gali būti sudėti į nuatomą leisti sąvadą "Lie-tuvos įstatymai". Tačiau manoma, kad šis sąvadas turėtų pasirodyti tik tada, kai stabilizuosis teisės aktų leidyba, bus priimti konkrečių teisės šakų ko-deksai174.

Trečia, ministerijų ir Vyriausybės įstaigų norminiai teisės aktai, ne uusi ję su konkrečių įstatymų įgyvendinimu, galėtų būti kaupiami periodiškai išleidžiamuose žinybiniuose aktų rinkiniuose.

Ketvirta, kai kurių sričių administracinės teisės aktų paiešką palengvin-tų ir tokie neoficialūs rinkiniai, kaip minėtas leidinys „Lietuvos Respublikos policija".

4.

Administracinė teisė ir Lietuvos integravimasis į Europos Sąjungą

XX a. pabaigoje itin suaktyvėję eurointegracijos procesai neaplenkė ir Lie-tuvos. 2003 m. pavasarį įvykusiame Tautos referendume Lietuvos žmonės apsisprendė dėl šalies narystės Europos Sąjungoje. Esminė narystės sąlyga -acąuis communautaire (Europos Sąjungos teisyno) perėmimas dar iki stoji-mo. Lietuva pareiškė pasiryžimą suderinti savo dabartinius ir būsimus įsta-tymus su Bendrijos teisės aktais175. Suprantama, ši sąlyga taikoma ir Lietuvos administracinei teisei.

Eurointegracijos procesų įtaka administracinei teisei jau dabar aptaria-ma specialiojoje jurisprudencijoje. Antai lenkų teisės literatūroje šie procesai vadinami administracinės teisės europinimu (europeizacja prawa admi-nistracyjnego). Minima, jog administracinės teisės europinimas (vadinkime tai internacionalizavimu - aut.) susijęs su spartėjančiais integracijos proce-sais, visuomenės globalizacija, požiūriu į žmogaus teises kaip viršnacionali-nes vertybes, taip pat su atsisakymu pripažinti šalių teisines sistemas kaip izoliuotą, nepriklausomą kategoriją. Nurodoma, jog internacionalizavimo materialinės pasekmės atsispindi, pavyzdžiui, pilietybės įstatymuose, aktuo-se dėl užsieniečių, ūkinės veiklos, pacientų teisių apsaugos. Jos apima ir procesinę teisę, kur itin svarbūs Europos teisiniai standartai, nustatyti tarp-tautinės teisės aktais, vadinamais soft Iaw, apimančiais Europos Tarybos

A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius, 2000, p. 278. Lietuvos Respublikos policija, Vilnius, 2001.

V. Andriulis. Lietuvos Respublikos Įstatymų konsolidavimo problema. Projektai, jų ištakos ir realizavimo perspektyvos II Teisės problemos, 1998, Nr. 3-4, p. 25, 27. 173 Europos Sąjungos teisė ir Lietuva. Vilnius, 2002, p. 8.

120 III.4. III.4. 121

dokumentus (rezoliucijas ir rekomendacijas). Jie nustato tinkamo ir efekty-vaus administravimo standartus, paremtus lankstumo, efektyvumo, pagarbos teisingumui, viešumo, atsakomybės principais. Atitinkami dokumentai įformina ir standartus dėl individo teisių apsaugos nuo administracinių aktų, informacijos, kurią turi viešoji valdžia, gavimo, administracinio proceso ir administracinių sankcijų. Kalbama ir apie naują sąvoką- tarptautinę admi-nistracinę teisę176.

Žvelgiant į Lietuvos administracinę teisę pirmiausia kaip į viešųjų vi-suomenės interesų apsaugos priemonę, tenka pastebėti, kad šią jos funkciją jau dabar tam tikru mastu komplikuoja šalies tarptautiniai įsipareigojimai, kurie tapo dar aktualesni įstojus į Europos Sąjungą. Akivaizdus pavyzdys -Migracijos departamento prie Vidaus reikalų ministerijos parengtas Užsie-niečių teisinės padėties įstatymo projektas. Projekto svarstymo metu Seimo pirmininkas ir komitetų pirmininkai pateikė nemažai pastabų dėl, jų many-mu, pernelyg liberalių migracijos nuostatų, kurios galėtų būti pavojingos tiek šalies nacionalinio saugumo, tiek ir visuomenės interesams. Pavyzdžiui, buvo siūlomas gana ilgas imigranto buvimo Lietuvoje laikas net ir tais atvejais, kada yra akivaizdu, jog suteikti jam prieglobstį nėra jokio pagrindo, [statymo projekto rengėjai tokių nuostatų buvimą grindė Lietuvos tarptautiniais įsipareigojimais visuotinai pripažintoms žmogaus teisėms, ginamoms, kaip žinia, Strasbūro Europos žmogaus teisių teismo177.

Lietuvos eurointegracija daro administracinei teisei ir tokią įtaką, kad kai kurie šios teisės aktai parengiami ir priimami skubotai. Antai Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas tam tikra prasme klaidina besigilinančius į viešojo valdymo ir administracinės teisės problematiką, nes, pavyzdžiui, esminę viešojo administravimo funkciją- kontrolę susiau-rina iki viešųjų paslaugų kontrolės. Neaišku, kur dingsta kitos šios veiklos sritys - valstybinių inspekcijų vykdoma administracinė priežiūra ar, tarkim, auditas? Diskutuotinas ir administracinių procedūrų reguliavimas šiuo įsta-tymu: juk asmens pažeistų teisių gynimo procedūros - tai jau ne administra-vimo (valdymo) veikla, todėl šie santykiai turėtų būti kitų, specialių teisės aktų reguliavimo objektas. Visa tai įvertinus, galima manyti, jog Viešojo administravimo įstatymas - paskubomis sukurpta duoklė Europai, vengiant kritikos dėl „prastų Lietuvos administracinių gebėjimų".

Net ir šių pavyzdžių pakanka padaryti išvadą, jog Lietuvos administra-cinės teisės laukia nelengva ateitis. Tą dar kartą patvirtina kad ir tokia citata iš prieglobsčio teisės būsimo reguliavimo: „Derinimo procesas yra sudėtin-

gas ir todėl, kad reglamentuojant prieglobsčio klausimus Europos Sąjungoje balansuojama, - viena vertus, siekiama užtikrinti žmogaus teises, ypač as-mens teisę ieškoti prieglobsčio ir juo naudotis, kita vertus, valstybės intere-sus kontroliuoti užsieniečių atvykimą į savo teritoriją. Taigi siekiam visiškai suderinti Lietuvos teisę su ES prieglobsčio teisynu {acąuis), teks apsispręsti, kaip suderinti šiuos du iš esmės nesuderinamus interesus"178.

Vertinant Lietuvos eurointegracijos ir administracinės teisės santykį platesniuoju požiūriu, būtina pastebėti ir kitą dalyką: narystė Europos Są-jungoje skatina tobulinti šalies viešąjį administravimą ir jį lydinčius pozity-viosios teisės aktus. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2004 m. balandžio 28 d. nutarimu Nr. 488 patvirtino Viešojo administravimo plėtros iki 2010 metų strategiją179 (toliau - Strategija). Šis dokumentas paremtas Europos Sąjungos rekomendacijomis, kaip tobulinti viešąjį administravimą. Jo 3 punkte nurodyta, jog atsižvelgiant į Europos ministrų, atsakingų už viešąjį administravimą, 2003 m. gruodžio 1 d. Romoje patvirtintą Bendradarbiavi-mo viešojo administravimo srityje vidutinės trukmės 2004-2005 metų pro-gramą, Strategijos įgyvendinimo laikotarpiu ypač daug dėmesio bus skiriama šioms sritims:

- geresniam valdymui (Better Regidatiori);~ žmogiškųjų išteklių valdymui (Human Resource Management);- naujovėms teikiant viešąsias paslaugas (Innovative Public Services);- elektroninei valdžiai (e-Government).Verta ištisai pacituoti Strategijos bendrųjų nuostatų 4 punktą: „Tikimasi,

kad šios Strategijos įgyvendinimas padės įtvirtinti perėmimu ir tęstinumu grindžiamą šalies socialinės ir ekonominės raidos politiką, modernizuoti ir racionalizuoti valstybės ir savivaldybių institucijų bei įstaigų struktūrą, pla-navimo, organizavimo ir koordinavimo ryšius, įtvirtinti patikimą veiklos kontrolės ir vidaus audito sistemą užtikrinti optimalų įgaliojimų, kompeten-cijos ir atsakomybės paskirstymą centriniu, teritoriniu ir vietos savivaldos lygiais. Tobulės viešojo administravimo sprendimų dėl asmenų, kurie kreipiasi į valstybės ir savivaldybių institucijas bei įstaigas, priėmimo procedūros, bus siekiama paprasčiau teisiškai reglamentuoti verslą, sukurti profesionalią, stabilią valstybės tarnybą, gebančią tinkamai atlikti savo funkcijas Lietuvai tapus ES valstybe nare, užtikrinti gerą viešųjų paslaugų kokybę. • Sparti informacinės visuomenės plėtra suteiks galimybes modernizuoti valstybės ir savivaldybių institucijų bei įstaigų darbą, patį viešojo administravi-

176 Žr.: Z. Dunievvska ir kt. Prawo administracyjne. Pojecia, instytucje, zasady w teorii i orzec-znictsvie. Warszawa, 2000, p. 40-42.177 Plačiau apie tai: Imigracijos šmėkla gąsdina Seimą II Lietuvos rytas, 2003 m. spalio 6 d.,Nr. 233.

Europos Sąjungos teisė ir Lietuva, p. 156. Žin., 2004, Nr. 69-2399.

122 III.4.

mo procesą, kad jis veiktų efektyviai, būtų atviras asmenims, kad būtų ope-ratyviai reaguojama į sparčiai kintančias aplinkybes"180.

Suprantama, šioms nuostatoms įgyvendinti bus parengti ir atitinkamų įstatymų bei kitų teisės aktų pakeitimų ar papildymų projektai (Strategijos 67 p.), iš dalies modernizuosiantys dabartinę Lietuvos administracinę teisę.

Netgi įžvelgiant šios citatos nuostatų aptakų, deklaratyvų formulavimą, galima teigti, kad ji gana aiškiai atspindi problemas, kurias pirmiausia teks spręsti atitinkamoms valstybės instituci-joms. Kitas klausimas - kaip sparčiai ir kokybiškai tai bus atlikta. Kad tai ne vien retorinis klausimas, galima įsitikinti nagrinėjant viešojo valdymo (platesniąją prasme - administracinės teisės) principus. Apie tai plačiau rašoma knygos IV dalyje.

IV.Administracinės teisės principai

124 IV.1.1. IV. 1.2. 125

1.

Administracinės teisės principų sistema

Svarbiausia tyrinėti ne tik tai, kaip administracinę teisę išreiškia ir keičia normos, bet ir tai, kokiais konceptualiais principais ji remiama...

1.1.

Administracinės teisės principų klausimo aktualumas

Didžioji dalis anksčiau išleistos administracinės teisės literatūros, daugiausia vadovėliai, šią teisę apibrėžia tik kaip teisės normas, kurios pagal reguliuojamų santykių ypatumus sugrupuojamos į teisinius institutus ar posakius (policijos teisė, statybos teisė ir Irt.). Tai galima suprasti, kadangi bet kurioje šiuolaikinėje valstybėje individo ir administracinės valdžios santykiai nustatomi teisės normų - rašytinių elgesio taisyklių pavidalu, kurių gausumas verčia matyti ir tyrinėti jų sistemas kaip tam tikrų institutų ar posakių visumas.

Tačiau nesunku pastebėti, kad teisės normos teikia tik kiekybinę admi-nistracinės teisės charakteristiką. Šiuo atveju iš esmės kalbama apie normų - oficialių elgesio taisyklių rinkinį, kuris, daugiau ar mažiau susistemintas, neretai pasižymi gan dideliu dinamiškumu, nebūtinai reiškiančiu tobulą įsta-tymų leidybą . Todėl aiškinantis administracinę teisę tik kaip normų sistemą, įmanoma gauti informaciją, atspindinčią momentinę šios teisės būseną. Šiuo atveju lyg konstatuojama, jog tokia teisinės sistemos dalis apskritai egzistuoja greta kitų (ir susijusi su jomis) sistemos dalių. Suprantama, teisės taikymo požiūriu stebėti administracinę teisę sudarančių įstatymų ar valdymo aktų sistemą ir jų kaitą yra neišvengiama būtinybė. Tačiau teisė dažnai keičiama pagal politinius įstatymų leidėjo prioritetus, todėl ne mažiau svarbus jos socialinio vertingumo ir tobulumo klausimas. Į jį įmanoma atsakyti tik analizuojant administracinės teisės principus, nes jie parodo kokybinę šios teisės pusę.

Atsižvelgiant į tai, galima sakyti, jog administracinę teisę sudarančių normų studijos yra pirmasis šios teisės pažinimo lygmuo. Einant šiuo keliu tampa daugiau ar mažiau aiški administracinės teisės institutų sistema. Ad-ministracinės teisės principų analizė - antrasis jos pažinimo lygmuo - lei-

Antai Lietuvoje priimta daugybė teisės aktų, reguliuojančių žemės nuosavybės atkūrimo santykius, daugiausia keičiant ir pildant jau esantį reguliavimą. Turint galvoje, kad šalies vals-tybingumas buvo atkurtas 1990 metais, galima diskutuoti, ar toks šios valdymo srities regulia-vimo nestabilumas nulemtas vien tik objektyvių šalies raidos poreikių.

džia matyti, ar (ir kiek) tuo metu galiojančios normos išreiškia Žmogaus ir valdžios santykių dėsningumus pagal humanizmo ir demokratijos reikala-vimus.

Principų vertę didina ir tai, kad jie yra administracinę teisę stabilizuo-jantis faktorius. Principų poreikis kyla iš žmonių (administracinės teises subjektų) lūkesčių ir interesų, todėl įstatymų leidėjo jie neturėtų būti igno-ruojami ar kaitaliojami.

Apibendrintai galima teigti, kad teisės normų visuma, neatitinkanti so-cialinių santykių harmoniją turinčių lemti principų ar formuojama ne pagal juos, iš esmės negali būti ilgalaikė ir patvari. Vaizdžiau tariant, administra-cinė teisė privalo būti „principinga".

Kad principų klausimas yra esminis, parodo ir socialinių santykių fo-nas, kuriame formuojasi ir kristalizuojasi dabartinė Lietuvos administracinė teisė (žr. II. 1.1.3).

1.2.

Administracinės teisės principų sistema

Administracinė teisė pasižymi palyginti didele rūšine principų įvairove. Tai lemia administracinės teisės paskirtis ir funkcijos - reguliuoti žmonių ir Lietuvos viešosios administracijos santykius bei valdymo santykius pačioje administracijoje.

Pirmiausia gali būti skiriami konstituciniai administracinės teisės prin-cipai. Lietuvos, kaip ir kitų demokratinių valstybių, Konstitucijoje yra įtvir-tintos principinės nuostatos apie tautos suverenitetą, teisinę valstybę, valdžių padalijimą, žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimą. Šie ir kiti principai yra kelrodis kitoms teisinės sistemos dalims, ypač administracinei teisei, apimančiai tokią reikšmingą, plačią ir kartu dažnai socialiai konfliktišką reguliavimo sritį, kaip valstybės vykdomosios valdžios įgyvendinimas.

Antra, administracinė teisė, kaip formalizuotas viešojo valdymo juridi-nis pamatas, neišvengiamai susiduria su administracinės praktinės veiklos principais. Kai kuriuose šaltiniuose jie vadinami fundamentaliaisiais admi-nistracinės teisės principais182. Tai viešojo administravimo teisėtumas, efek-tyvumas, teisingumas, atvirumas ir skaidrumas, atskaitingumas, nešališku-mas. Fundamentaliųjų kategorijai vargu ar pagrįsta priskirti vadinamuosius organizacinius-funkcinius valdymo principus, pavyzdžiui, valstybės tarnau-tojų profesionalumą ir kompetentingumą, valdymo organizavimo mokslinį

182 Žr., pvz.: D. Galligan, V. Polianskij, J. Starilov. Administrativnojepravo: istorija razvitija i osnovnyje sovremennyje koncepcii. Moskva, 2002, p. 168—192.

126_______________________________________________________IV.2.

pagrįstumą183. Pažymėtina, kad Lietuvos ir kitų demokratinių valstybių, kuriose teisiškai nesutapatintas vadinamasis valstybinis ir visuomeninis bei privatus gyvenimas, viešojo valdymo sferoje pastaruosius principus atspindi iš esmės vienas administracinės teisės institutas - valstybės tarnyba. Dėl šios priežasties vargu ar šie principai priskirtini prie fundamentaliųjų: jie išreiškia tam tikrus instituto poreikius, todėl būtų tiksliau juos vadinti spe-cialiaisiais administracinės teisės principais (žr. IV.4). Trečia, apie admi-nistracinės teisės principus galima kalbėti šios teisės kūrimo, jos „vidinės" kokybės vertinimo aspektu. Tai lyg administracinių įstatymų ir kitų teisės aktų leidybos, arba „vidiniai" administracinės teisės principai. Tokiems pri-skirtini pirmiausia įstatymų viršenybės, teisingumo ir viešumo principai.

Svarbūs yra ir teisės taikymo principai, kaip antai taikymas tik „pa-skelbtos teisės" ar, pavyzdžiui, subjektų teisinę padėtį sunkinančių įstatymų atgalinio taikymo draudimas.

Nurodytosios principų grupės sudaro sistemą. Taip tvirtinti leidžia ap-linkybė, jog Konstitucijos tekste įžvelgiami principai būna arba transfor-muojami į svarbiausiuosius administracinės teisės įstatymus, arba šiems principams neturi prieštarauti likusieji įstatymai ir poįstatyminiai norminiai bei individualūs valdymo aktai. Kita vertus, būtina pabrėžti ir tai, kad for-malus konstitucinių viešojo valdymo principų įtvirtinimas įstatymais savai-me dar nereiškia, jog administracinė teisė visais atvejais sėkmingai derins žmonių ir vykdomosios valdžios santykius, taip atlikdama svarbiausią savo funkciją. Šiame kelyje yra ir daugybė kliūčių. Tai, pavyzdžiui, subjektyviai nulemtos įstatymo formulavimo ydos, valdymo principų turinio neapibrėž-tumas įstatymo tekste, administracinių procedūrų jiems įgyvendinti nesukū-rimas ar netobulumas, subjektyvus šių principų ignoravimas praktinėje val-dymo veikloje ir kiti. Dėl to laikytinas prasmingu administracinės teisės vidinės kokybės klausimas, savo ruožtu reikalaujantis ypatingo jurispruden-cijos dėmesio184.

2.

Lietuvos administracinės teisės principų konstituciniai veiksniai

Administracinės teisės principų sistemą ir turinį lemia daugelis Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatų. Neabejojant galima teigti, jog nemaža dalis Konstitucijoje įtvirtintų principų yra kartu ir administracinės teisės

Ten pat, p. 210-216.

Teisės mokslo literatūroje administracinės teisės kūrimo principų svarba nėra akcentuojama.

1V.2.

principai. Tai išplaukia iš konstitucinės teisės išplėtimo administracinės teisės atžvilgiu185.

Lietuvos Respublikos piliečių 1992 m. spalio 25 d. referendume priim-tos Konstitucijos preambulėje skelbiamas teisinės valstybės siekis. Admi-nistracinės teisės kontekste ši konstitucinė vertybė turi tą reikšmę, kad rei-kalauja įstatymų viršenybės, kuri yra būtina reguliuojant viešosios admi-nistracijos ir piliečių santykius. Taip nustatomas, pavyzdžiui, toks reikšmin-gas viešojo valdymo ir administracinės teisės principas, kaip valdymo teisės aktų ir kitokių valdymo veiksmų teisėtumas1 6.

Nustatant administracinės teisės principus fundamentalioji vertybė yra Konstitucijos normos, įtvirtinančios žmogaus teisių prioritetą ir jų gerbi-mo imperatyvą.

Šį principą apibendrintai nurodo Lietuvos Respublikos Konstitucijos I skirsnio nuostatos „Lietuvos valstybę kurią Tauta. Suverenitetas priklauso Tautai" (2 str.); „Niekas negali varžyti ar riboti Tautos suvereniteto, savintis visai Tautai priklausančių suverenių galių" (3 str. 1 d.); „Valdžios įstaigos tarnauja žmonėms" (5 str. 3 d.); „Svarbiausi Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimai sprendžiami referendumu" (9 str. 1 d.).

Minėtas principas konkrečiau išreikštas Konstitucijos II skirsnyje „Žmogus ir valstybė". Čia skelbiama, kad „Žmogus turi teisę turėti savo įsitikinimus ir juos laisvai reikšti" (25 str. 1 d.); „Piliečiai turi teisę dalyvauti valdant savo šalį tiek tiesiogiai, tiek ir per demokratiškai išrinktus atstovus" (33 str. 1 d.); „Piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ir pa-reigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus" (33 str. 2 d.); „Piliečiams laiduojama peticijos teisė..." (33 str. 3 d.). Su visuotinai, pripažintomis žmogaus teisė-mis tiesiogiai siejamą humanizmo principą bendriausiai atspindi Konstitu-cijos nuostata: „Draudžiama žmogų kankinti, žaloti, žeminti jo orumą, žiau-riai su juo elgtis ..." (21 str. 3 d.).

Žmogaus teisių prioritetas ir jų gynimas numatytas ir kituose šio Kons-titucijos skirsnio straipsniuose, pavyzdžiui, nustatančiuose asmenų lygybės paisymo reikalavimą (29 str.), asmens nekaltumo prezumpciją (31 str.), pi-liečių taikių susirinkimų teisę (36 str.).

Kartu pažymėtina, jog įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis sa-vo laisvėmis žmogus privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir

185 Konstitucinių principų sistemą išsamiai yra tyrinėjęs E. Kūris (žr.: E. Kūris. Koordinaciniaiir determinaciniai konstituciniai principai (1) (2) // Jurisprudencija, 2002, t. 26 (18), p. 30-55;2002, t. 27 (19), p. 59-74, taip pat žr. Sio autoriaus parašytas skyrius vadovėlyje Lietuvos konstitucinė teisė, Vilnius, 2002, p. 201-272).186 Dabartinėje jurisprudencijoje socialiai vertingu laikomas teisėtumas, grindžiamas ne betkokių įstatymų viršenybe, o tiktai tokių, kurie kuo išsamiau išreiškia žmonių visuomenės interesus (žr., pvz.: D. Galligan, V. Polianskij, J. Starilov. Administrativnojepravo: istorija razviti-ja i osnovnyje sovremennyje koncepcii. Moskva, 2002, p. 171).

127

I28IV.3.1.1. IV.3.1.1. 129

įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių (28 str.). Tai yra konstituci-nė prielaida išsaugoti viešuosius visuomenės ir valstybės interesus. Kartu taip užtikrinama žmogaus teisių ir pareigų vienybė - teisės esmė ir teisin-gumo pamatas.

Viešojo valdymo kokybės bei žmogaus ir vykdomosios valdžios santy-kių harmonijos požiūriu itin pabrėžtina valdymo (administracinės veiklos) kontrolės principo svarba. Pagal Konstitucijos 96 straipsnį Lietuvos Res-publikos Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą Vyriausybės veiklą, o ministrai, vadovaudami jiems pavestoms valdymo sritims, atsakingi Sei-mui ir Respublikos Prezidentui. Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seime už savo veiklą (101 str. 1 d.). Kontrolės prin-cipą nustato Konstitucijos 73 straipsnis, nurodantis, kad piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai, Konstitucijos XII skirsnis „Valstybės kontrolė", kuriame nurodyta, jog valstybės kontrolė prižiūri, ar teisėtai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas (134 str. 1 d.). Prirei-kus Seimas steigia ir kitas kontrolės institucijas (73 str. 3 d.).

Konstitucijos nuostatų analizė leidžia teigti, kad Lietuvos administraci-nės teisės ir jos kūrimo pamatą turėtų sudaryti šie principai: įstatymų vir-šenybė, teisingumas, protingumas, viešumas, kontrolė ir atsakomybė.

3.

Bendrieji (fundamentalus) Lietuvos administracinės teisės principai

3.1.

Įstatymų viršenybė

3.1.1. Principo samprata. įstatymų viršenybė ir įstatymų prioritetas

Lietuvos teisės teorijos jurisprudencijoje įstatymų viršenybė kaip teisės principas tiesiogiai nėra apibrėžta. Vienu atveju į ją žiūrima kaip bendresnio teisės reiškinio, pavyzdžiui, teisėtumo principo sudedamąją dalį, paaiški-nančią šio principo prasmę ir turinį. Antai prof. A. Vaišvila teisėtumo prin-cipą apibūdina tokiais požymiais:

a) teisėtumo vieningumas (įstatymai turi būti vienodai suprantami, vykdomi ir taikomi visoje šalies teritorijoje. Tas pats įstatymas ne-gali būti skirtingai taikomas skirtingose vietovėse: jis turi būti vie-nas ir tas pats);

b) įstatymas turi būti taikomas visuotinai (t. y. visų teises subjektų, taip pat aukščiausioms valdžios institucijoms ir pareigūnams);

c) įstatymo viršenybė kitų teisės aktų atžvilgiu (visi teisės aktai turi paklusti įstatymams, tarp kurių aukščiausią juridinę galią turi Kons-titucija)187.

Kiti autoriai įstatymų viršenybę mato kaip teisinės valstybės požymį. Anot prof. S. Vansevičiaus, įstatymų viršenybė reiškia, kad „nei viena vals-tybės institucija, pareigūnas, kolektyvas, valstybinė ar visuomeninė organi-zacija, nei vienas žmogus neatleidžiamas nuo įstatymų laikymosi. Čia turima galvoje ne apskritai teisės, o konkrečių teisės aktų viršenybė, kad jie neištirptų įstatymus papildančiuose žinybiniuose aktuose. Iš tikrųjų, visa kur vadovaujamasi įstatymais, o juos papildantys aktai neturi jiems prieštarauti, iškreipti jų esmės ir turinio. Kuriant teisinę valstybę, žinybinių aktų turi tolydžio mažėti"188.

Fundamentaliuosiuose konstitucinės jurisprudencijos darbuose įstatymų viršenybei irgi neteikiama savarankiško teisės principo reikšmė189.

Įstatymų viršenybė kaip principas tiesiogiai minima kai kuriuose Lie-tuvos Respublikos Konstitucinio Teismo aktuose. Pažymėtina, kad jau pa-čioje savo veiklos pradžioje šis Teismas susidūrė su įstatymų ir poįstatyminių aktų santykio problema ir ją spręsdamas suformulavo vieną iš konstitucinės doktrinos postulatų, jog „poįstatyminis aktas paprastai yra valdymo aktas. Juo realizuojamos įstatymo normos, tačiau toks teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios savo galia konkuruotų su įstatymo normomis. Jis yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc), ar nuolatinio galiojimo"190. Remdamasis tuo, Konstitucinis Teismas vienoje pirmųjų bylų įvertino kaip prieštaraujantį Konstitucijai Seimo 1993 m. birželio 17 d. nutarimą „Dėl žemės reformos pagrindinių krypčių", konstatuodamas, jog „Seimas, nutarimu sukūręs naujas teisės normas, reguliuojančias nuosavybės teisės į žemę santykius, pažeidė konstitucinį įstatymų viršenybės poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu principą, taip pat Konstitucijos nuostatas, kad nuosavybės santykius, kartu ir šių santykių dalyvių subjektinių teisių turinį, reguliuoja įstatymai, o ne poįstatyminiai aktai. Seimas, spręsdamas klausimus, kurie yra įstatyminio reguliavimo dalykas, negali pasirinkti nutarimo formos, nes nutarimas yra žemesnio lygmens teisės ak-

187 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius, 2000, p. 128.188 S. Vansevičius. Valstybės ir teisės teorija. Vilnius, 2000, p. 42-^13.

Aiškinantis teisinės valstybės (teisinio valstybingumo) principo turinį, dėmesys sutelkiamas ne įstatymų viršenybei, o „konstitucinių principų ir vertybių sistemos ... viršenybei įstatymams ..." (žr. E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 194). 150 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1994 (2), p. 8.

130 IV.3.1.1. IV.3.1.1. 131

tas"'l91. Vėlesniuose savo aktuose Konstitucinis Teismas įstatymų viršenybės principu ne kartą rėmėsi spręsdamas Vyriausybės nutarimų konstitucin-gumo klausimą. Antai 1994 m. liepos 15 d. nutarime Teismas konstatavo, kad Vyriausybės 1993 m. gegužės 17 d. nutarimo 2.2 punkto norma, nustatanti, jog „sprendimai dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo, priimti nenurodant nuosavybės teisių atstatymo būdo bei pažei-džiant kitus tuo metu galiojusio įstatymo reikalavimus ... , turi būti peržiūrėti iki 1993 m. gruodžio 31 d. ...", savo galia konkuruoja su įstatymu „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų" ir prieštarauja Konstitucijos 23 straipsnio antrajai daliai ir šiam įsta-tymui192. Panašiai Konstitucinis Teismas nusprendė ir byloje dėl Vyriausybės 1994 m. sausio 26 d. nutarimo Nr. 55. Pavyzdžiui, šio nutarimo 2.1 punkto 1, 2 bei 3 papunkčiai pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai dėl to, kad juose „yra numatytos papildomos nuosavybės atstatymo sąlygos, kurių nėra Įstatyme" (turimas omenyje 1991 m. birželio 18 d. įstatymas „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų" - ant.) ir kad „Vyriausybė negali poįstatyminiu aktu įsibrauti į įstatymo reguliavimo sritį, nustatyti papildomų nuosavybės teisės atstatymo sąlygų"193.

Spręsdami bylas, minėtuoju principu vadovaujasi ir administraciniai teismai. Antai Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, spręsdamas dėl Socialinių garantijų teikimo policijos ir kitų vidaus reikalų įstaigų pareigū-nams nuostatų taikymo instrukcijos 36 punkto atitikties Atostogų įstatymui, konstatavo, kad Instrukcijos 36 punkte nustatydama kompensacijos už ne-panaudotas atostogas, išmokamos atleidžiant iš tarnybos pareigūnus, mak-simalų dydį Vidaus reikalų ministerija ne tik viršijo Lietuvos Respublikos Vyriausybės jai suteiktus įgalinimus, bet ir pažeidė konstitucinį įstatymų viršenybės poįstatyminių aktų atžvilgiu principą, kadangi šiame Instrukcijos punkte įtvirtinta nauja norma, kad atleidžiamiems iš tarnybos pareigūnams kompensacija už nepanaudotas atostogas negali būti išmokama daugiau kaip už 45 dienas'94. Bylų, kuriose norminiais valdymo aktais paneigiamas įsta-tymų viršenybės reikalavimas, administracinio teismo praktikoje pasitaiko gana dažnai195.

Šitaip suvokiamą įstatymų viršenybės principą, t. y. įstatymo ir poįsta-tyminio teisės akto santykį galima apibūdinti tokiais esminiais požymiais:

1) poįstatyminis norminis aktas - tai valdymo aktas;2) poįstatyminiu teisės aktu realizuojamos įstatymo normos;3) poįstatyminis aktas neturi pakeisti ar panaikinti įstatymu, kurį jis

realizuoja, normų ar reglamentuoti tokius socialinius santykius, kuriems reguliuoti Konstitucija reikalauja įstatymo lygmens teisės akto formos.

Tai įprasta įstatymų viršenybės principo samprata. Ji išreiškia vertika-liąją (subordinacinę) įstatymų ir poįstatyminių teisės aktų tarpusavio pri-klausomybę196.

Aptariant administracinės teisės fundamentaliuosius principus laikyti-nas prasmingu ir kitas įstatymų viršenybės aspektas - Įstatymų prioritetas reglamentuojant viešuosius santykius. Kitaip sakant, gali būti keliamas įsta-tyminio reguliavimo prioriteto poįstatyminio reguliavimo atžvilgiu klausi-mas.

Šia prasme įstatymų viršenybę išreikštų postulatas, jog poįstatyminis reguliavimas turėtų būti įstatymų leidžiamas (ir vykdomosios valdžios tai-komas) tik ten ir tik tiek, kur ir kiek tai būtina konkretiems įstatymams įgyvendinti. Čia galima pasiremti teorine moderniosios konstitucinės juris-prudencijos išvada, kad „Vyriausybei vykdant valdymą konstituciškai lei-džiama viskas, kas numatyta įstatymuose arba juose ir nenumatyta <...>, bet logiškai ir sistemiškai kildintina iš Konstitucijos 94 straipsnio, jei toks kil-dinimas (pateisinimas) tiesiogiai neprieštarauja „pačios Vyriausybės nuta-rimams", įstatymams, kitoms Konstitucijos nuostatoms <...> ir nėra susijęs su esminiais konstitucinių vertybių (pirmiausia žmogaus teisių ir laisvių <...>) ribojimo, įgyvendinimo, apsaugos (gynybos) klausimais, kurie yra išimtinė įstatymų leidybos sritis"197. Praktiniu požiūriu tai reikštų, kad į įstatyminio reguliavimo sritį turi būti perkeltos visos poįstatyminių aktų nuostą-tos, neatitinkančios minėtų kriterijų. Taigi įstatymų ir poįstatyminių aktų santykis galiojančioje Lietuvos administracinėje teisėje turėtų keistis pirmųjų naudai. Tokią išvadą leidžia daryti poįstatyminių teisės aktų leidybos praktika.

"'Ten pat, p. II.192 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1995 (3), p.11, 13.193 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1996 (5), p. 28.194 Administracinių teismų praktika (2) II Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis. Vilnius, 2001, p. 15, 16.195 Žr., pvz.: Administracinė byla Nr. I4-19/2001; Administracinė byla Nr. I11-! 8/2002; Administracinė byla Nr. T-22/2002; Administracinė byla Nr. I4-23/2002.

196 Šis įstatymo ir poįstatyminio akto santykis atrodytų kitaip, jei Lietuvos teisinėje sistemojebūtų įtvirtintas vadinamasis deleguotosios įstatymų leidybos principas, reiškiantis teisės leistiįstatymus suteikimą Vyriausybei. Galiojanti Lietuvos Respublikos Konstitucija tokio delegavimo galimybės nenumato, tad įstatymo viršenybės principas Lietuvos teisėje neturi išimčių.197 E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 589.

132 IV.3.1.2. IV.3.1.2. 133

3.1.2. Diskutuotini Vyriausybės teisės aktų leidybos aspektai atsižvelgiant į įstatymų viršenybės principą. Vyriausybės diskrecijos apimtis

Apie poįstatyminę administracinių teisės aktų leidybą galima kalbėti įvairiai. Neturėtų būti kvestionuojama, jog Vyriausybės, ministerijų ar, pavyzdžiui, vietos savivaldos institucijų priimti valdymo norminiai aktai yra Lietuvos administracinės teisės dalis: šių aktų pagalba įgyvendinami Seimo priimti įstatymai. Viename savo nutarimų Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad siekis visas pagrindines taisykles įtvirtinti įstatymuose paprastai yra sunkiai įgyvendinamas. Daugelio demokratinių valstybių praktika patvirtina neabejotinai reikšmingą vykdomosios valdžios organų vaidmenį kuriant nacionalinę teisę -jie leidžia poįstatyminius teisės aktus198. Pažymėtina ir tai, kad Vyriausybės, ministerijų, apskričių ir savivaldybių lygmens teisės aktų leidybą pagal nustatytą kompetenciją kontroliuoja Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, šalies administraciniai teismai, Vyriausybės paskirti pareigūnai - Vyriausybės atstovai. Taip siekiama užtikrinti Vyriausybės aktų atitiktį Konstitucijai ir įstatymams, o ministerijų, apskričių ir vietos savivaldos institucijų aktų - Konstitucijai, įstatymams ir Vyriausybės nutarimams.

Be to, pastebėtina, jog egzistuojanti poįstatyminių teisės aktų leidybos praktika dėl kai kurių savo požymių verčia abejoti, ar šiuo metu esanti plati Vyriausybės ir ministerijų veiklos diskrecija yra pateisinama įstatymų virše-nybės (ir teisinio reguliavimo kokybės apskritai) požiūriu. Tokiai išvadai pagrįsti galima pasirinkti vieną svarbiausių administracinės teisės institutų -žmogaus teisių įgyvendinimo reguliavimą būtent tą jo dalį, kuri apima Vy-riausybės poįstatyminius teisės aktus, reglamentuojančius asmenų prašymų, pasiūlymų ir skundų, adresuotų viešajai administracijai, nagrinėjimą.

Minėta (II.2.2.1.4), kad šis Lietuvos teisės institutas formavosi gana lė-tai. Vyriausybės 1992 m. spalio 16 d. nutarimu Nr. 774 patvirtinta Gyventojų pareiškimų, skundų ir pasiūlymų nagrinėjimo valstybės valdymo organuose, įmonėse, įstaigose bei organizacijose tvarka (trumpiau - Tvarka, -aut.) pakeitė tarybiniais metais taikytą TSRS Aukščiausiosios tarybos prezidiumo įsaką „Dėl piliečių pasiūlymų, pareiškimų ir skundų svarstymo tvarkos" (toliau - Tvarka). Nesigilinant į Tvarkos, kaip teisės akto, turinį ir jo sąsajas su minėtu tarybinių laikų įsaku, galima pažymėti, jog gana ilgą laiką tai buvo vienintelis dokumentas, reglamentavęs šios srities socialinius santykius. Suprantama, esant tokiai padėčiai nebuvo paisyta ir įstatymų viršenybės principo: Tvarka nebuvo suderinta su jokiu Lietuvos Respublikos įstatymu, išskyrus po 1990 m. kovo 11 d. pertvarkytą tarybinę (1978 m.)

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1996 (5), p. 23.

konstituciją- Lietuvos Respublikos Laikinąjį Pagrindini įstatymą Ne visai logiškai buvo pasirinktas ir Tvarkos pasirodymo laikas: Vyriausybė nutari-mą išleido likus vos kelioms dienoms iki nuolatines Lietuvos valstybės Konstitucijos priėmimo Tautos referendume - 1992 m. spalio 25 dienos.

Antrasis minėtų santykių reguliavimo etapas prasidėjo nuo 2000 m. vi-dūrio. Vyriausybė 2000 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 654 patvirtino jau vi nėtus (žr. II.2.2.1.4) teisės aktus - Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo mi-šojo administravimo institucijose pavyzdinę tvarką, o tų pačių metų birželio 12 d. nutarimu Nr. 681 - Piliečių ir kitų asmenų prašymų, pareiškimų pa siūlymų ir skundų nagrinėjimo institucijose, kurios nėra viešojo administra-vimo subjektai, tvarką.

Šie Vyriausybės teisės aktai pasirodė tuo metu, kai jau galiojo žmogaus teises viešojo valdymo sferoje ginantys įstatymai: 1999 m. birželio 17 . Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas, 1999 m liepos 7 d. Peticijų įstatymas ir 2000 m. sausio 11d. Teisės gauti informaciją iš valsty-bės ir savivaldybių įstaigų įstatymas. Todėl buvo galima manyti, kad minė-tieji Vyriausybės nutarimai buvo poįstatyminiai aktai, turintys „tarnybinę" paskirtį, t. y. nustatantys šių įstatymų'įgyvendinimo tvarką ir konkretinantys juose įtvirtintas teisės normas. Tačiau atidesnis žvilgsnis į nutarimų bei pa-čių įstatymų turinį verčia suabejoti tokios išvados pagrįstumu.

Pirma, nė vienas šių įstatymų formaliai nesiūlė Vyriausybei parengti ir priimti atitinkamus poįstatyminius teisės aktus. Turint galvoje tai, kad pasta-rųjų metų įstatymų tekstuose tokie siūlymai (anksčiau vadinti pavedimais Vyriausybei) yra gana dažnas reiškinys, galima manyti, jog Seimo kreipi-mosi į Vyriausybę nebuvimas šiuo atveju nėra atsitiktinis.

Antra, minėtų įstatymų tekstai apima ne tik materialines, bet ir procesi-nes teisės normas. Antai Viešojo administravimo įstatymo III skirsnis nustato administracines procedūras ir prievoles, išdėstytas aštuoniolikoje straipsnių. Teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų įstatyme procesinės normos - dešimtyje straipsnių. Peticijų įstatymas įgyvendinamas Vyriausybės darbo reglamente ir Vyriausybės bei savivaldybių peticijų ko-misijų darbo nuostatuose esančių procesinių teisės normų pagalba. Taigi galima manyti, kad šie įstatymai - tai iš esmės uždaros teisės normų siste-mos, turinčios savas procesines garantijas.

Trečia, ir iš pačių Vyriausybės aktų turinio buvo sunku spręsti apie jų santykį su Seimo priimtais įstatymais. Nutarimais patvirtintų Tvarkų teks-tuose tiesiogiai nebuvo minimas nė vienas įstatyminis aktas. Tiesa, kai ku-rios Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose pavyzdinės tvarkos nuostatos (pvz., 22 punkte esantis reikalavimas, kad „vieno langelio" tarnybos darbuotojas privalo „gebėti skirti klausimus, kurie išsprendžiami iš karto, nuo tų, kuriems reikia taikyti administracinę proce-

134 IV.3.1.2. IV.3.1.2. 135

durą") leidžia manyti, jog šią Tvarką Vyriausybė patvirtino derindama su Viešojo administravimo įstatymu.

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas numato, kad kiekviena viešojo administravimo institucija privalo priimti asmenų prašy-mus ir juos nagrinėti pagal savo kompetenciją (19 str. 1 d.). Asmens (pa-reiškėjo) rašytinis prašymas yra pagrindas pradėti administracinę procedūrą (17 str.). įstatyme reguliuojamas administracinių procedūrų inicijavimo klausimas, prašymų priėmimo laikas, pareiškėjo ir suinteresuotų asmenų apklausa, faktinių duomenų patikrinimas, administracinių procedūrų kalba, nagrinėjimo terminas, sprendimo priėmimas, klaidų ištaisymo procedūra ir kiti klausimai. Vyriausybės nutarimu patvirtinta Piliečių ir kitų asmenų ap-tarnavimo viešojo administravimo institucijose pavyzdinė tvarka numato, kad šiose institucijose pagal jų vadovų sprendimus organizuojama „vieno langelio" aptarnavimo tarnyba, jeigu priimant sprendimą vieno institucijos padalinio sprendimai lemia kito padalinio sprendimus ir jeigu interesantų srautas ima trikdyti normalią institucijos padalinių veiklą (13 p.). Nors šios tarnybos paskirtis bei funkcijų pobūdis ir nebuvo adekvatūs įstatyme įtvir-tintai administracinei procedūrai (antai administracinėje procedūroje spren-dimą dėl asmens prašymo priima institucijos vadovas, o į tarnybai pateiktus prašymus, pareiškimus, pasiūlymus bei skundus galėjo atsakyti jos darbuo-tojai), iš principo ji atitiko Viešojo administravimo įstatymo normą, kad kiekviena viešojo administravimo institucija privalo priimti asmenų prašy-mus ir juos nagrinėti pagal savo kompetenciją (19 str. 1 d.).

Tuo tarpu Vyriausybės 2000 m. birželio 12 d. nutarimu Nr. 681 patvir-tinta Piliečių ir kitų asmenų prašymų, pareiškimų, pasiūlymų ir skundų nag-rinėjimo institucijose, kurios nėra viešojo administravimo subjektai, tvarka nebuvo suderinta su jokiu asmens teises tuo metu reguliavusiu Lietuvos Respublikos įstatymu: su Viešojo administravimo įstatymu - todėl, kad jis skirtas viešojo administravimo subjektams, su Peticijų įstatymu - todėl, kad peticijų klausimas sprendžiamas Vyriausybėje ir savivaldybėse, su Teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų įstatymu - todėl, kad įstatymas reglamentuoja tik viešosios ir privačios informacijos gavimą, o minėta Tvarka, be prašymų (tarkim, informacijai gauti), reguliuoja pareiš-kimų, pasiūlymų ir skundų nagrinėjimą. Be to, manytina, kad Vyriausybė su pastaruoju įstatymu šios Tvarkos apskritai nesiejo, nes joje numatytas 30 kalendorinių dienų terminas asmenų prašymams, pareiškimams, pasiū-lymams ir skundams išnagrinėti, o įstatyme skiriama 14 kalendorinių dienų prašomai informacijai ar dokumentui pateikti.

Visa tai leidžia manyti, kad šis Vyriausybės nutarimas buvo naujas sa-varankiškas norminis teisės aktas, nustatęs asmenų prašymų, pareiškimų, pasiūlymų ir skundų materialines ir procesines (procedūrines) taisykles, skirtas ne viešojo administravimo institucijoms. Tuo tarpu Konstitucinis

Teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad žmogaus teisės ir laisvės, jų turinys ir apsaugos garantijos turi būti nustatomos įstatymais, taigi turi būti laikomasi konstitucinio žmogaus teisių įstatyminės gynybos principo1''''.

Paminėtina ir tai, kad šis Vyriausybės nutarimas nepateikė prašymo, pareiškimo, pasiūlymo ir skundo sąvokų bei neapibrėžė, kokias institucijas apima sąvoka „institucijos, kurios nėra viešojo administravimo subjektai'. Todėl nebuvo aišku, ar prie šių institucijų priskiriamos, pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos Seimui ir Respublikos Prezidentui atskaitingos institucijos, taip pat ar į šią sąvoką patenka teismai bei viešąsias paslaugas teikiančios švietimo, kultūros įstaigos ir kiti viešieji subjektai, kaip antai keleivinio transporto įmonės.

Taisydama padėtį, Vyriausybė jau 2002 m. rugsėjo 25 d. nutarimu Nr. 1491 patvirtino Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administravimo ir kitose institucijose pavyzdinę tvarką. Šis teisės aktas sujungė abiejų anks-čiau minėtų Vyriausybės nutarimų nuostatas, o pastarieji buvo pripažinti netekusiais galios.

Naujasis teisės aktas apibrėžia asmens prašymo ir skundo sąvokas. Pra-šymu laikomas asmens kreipimasis raštu ar žodžiu į instituciją, valstybės tarnautoją ar darbuotoją, dirbantį pagal darbo sutartį ir įgaliotą priimti ir nagrinėti prašymus bei skundus, nesusijęs su pareiškėjo teisių ar teisėtų inte-resų pažeidimu (tuo tarpu kreipimasis į instituciją nurodant, kad yra pažeis-tos asmens teisės ir teisėti interesai, Tvarkoje apibrėžiamas kaip skundas -aut), prašant priimti individualų administracinį aktą, išduoti dokumentą, patvirtinantį tam tikrą juridinį faktą, ar atlikti kitus administracinius veiks-mus; išdėstant asmens norą, pageidavimą, nuostatą tam tikru klausimu; pra-nešant apie institucijos veiklos trūkumus, valstybės tarnautojų ar darbuotojų piktnaudžiavimą ar neteisėtus veiksmus, susijusius su valstybės ar daugelio žmonių, o ne konkretaus asmens, interesų ir teisių pažeidimu; pateikiant pasiūlymus ką nors pagerinti viešojo administravimo, viešųjų paslaugų tei-kimo ar kitose srityse; atkreipiant dėmesį į tam tikrą padėtį ir siūlant ką nors patobulinti, pakeisti, nuveikti ar susilaikyti nuo veiklos.

Galima įžvelgti, jog naujoji Tvarka žymiai konkrečiau apibūdina ob-jektą, dėl kurio kreipiamasi į viešojo administravimo ir kitas institucijas. Be to, iš šios Tvarkos turinio įmanoma spręsti, su kokiais galiojančiais įstaty-mais Tvarka siejama, o kai kurios įstatyminės normos yra perkeltos į jos tekstą, pavyzdžiui, dėl prašymo nagrinėjimo terminų.

199 Žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1996 m. gruodžio 19 d. nutarimą „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės paslapčių ir jų apsaugos įstatymo 5 ir 10 straipsnių atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai, taip pat dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. kovo 6 d. nutarimų Nr. 309 ir 310 atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir Lietuvos Respublikos civilinio pro-ceso kodekso normoms" — Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1997 (7), p. 76-94.

136IV.3.1.2. IV.3.1.2. 137

Taigi prireikė kone dešimties metų, kol Vyriausybė po ilgų klaidžiojimų priėmė labiau atitinkantį teisės principus norminį aktą. Tiesa, ir jame yra diskutuotinų nuostatų. Antai pagal Tvarkos 19 punktą „vieno langelio" ap-tarnavimo tarnyba steigiama viešojo administravimo institucijose, į kurias atvyksta daug asmenų (kiek yra daug? - aut.), prašančių priimti tam tikrą individualų administracinį aktą, išduoti pažymą ar kitą dokumentą, patvirti-nantį tam tikrus juridinius faktus, arba atlikti kitokį administracinį veiksmą. Tarnyba steigiama institucijos vadovo sprendimu (kaip suvokti „sprendimą" - ar kaip vadovo individualios valios teisinį įforminimą, ar apskritai šios valios buvimą (nebuvimą)? — aut.). Panašiai vertintina Tvarkos 42 punkto nuostata, kad „...institucijos vadovo sprendimu institucijoje gali būti (pa-ryškinta — aut.) paskirtas valstybės tarnautojas ar darbuotojas, atsakingas už asmenų aptarnavimą telefonu, arba įsteigta speciali aptarnavimo telefonu tarnyba su atskira telefono linija ir lengvai įsimenamu telefono numeriu (pageidautina)". Institucijos vadovui šiais klausimais suteikta diskrecija, kuri neribojama bent jau apčiuopiamais Vyriausybės nustatomais kriterijais, yra abejotina šio Vyriausybės nutarimo realaus įgyvendinimo požiūriu. Dis-kutuotinas ir teisės akto pavadinimas: „Pavyzdinė tvarka". Žodis pavyzdinė neišvengiamai asocijuojasi su tam tikra metodine pagalba viešojo valdymo institucijoms sprendžiant piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo klausimą. Tuo tarpu Tvarkos tekste yra imperatyvių nuostatų, pažymėtų žodžiais drau-džiama, turi būti, tarnautojas turi laikytis ir pan. (žr., pvz., Tvarkos 5, 18, 20.8, 27, 45 punktus).

Vertinant minėtą poįstatyminį aktą kaip visumą, neįmanoma nepaste-bėti ir to, kad šių santykių reguliavimas turi esminę ydą: jame taikomas re-komendacijų metodas.

Vyriausybės 2002 m. rugsėjo 25 d. nutarimo, patvirtinusio aptariamąją asmenų aptarnavimo institucijose tvarką, 3 punkte nustatyta: „Rekomenduoti Lietuvos Respublikos Seimui ir Respublikos Prezidentui atskaitingoms valstybės institucijoms, savivaldybių institucijoms ir įstaigoms, visuomeni-nėms organizacijoms, kitiems viešiesiems juridiniams asmenims, aptarnau-jant piliečius ir kitus asmenis, nagrinėjant jų prašymus ir skundus, vadovautis šiuo nutarimu patvirtinta Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administravimo ir kitose institucijose pavyzdine tvarka".

Žvelgiant į tokią formuluotę iš pačios vykdomosios valdžios pozicijų, galima samprotauti maždaug taip: Vyriausybė, priimdama nutarimą, padarė gerą darbą, nes juo patvirtino receptą, kuris gal tiktų ne Vyriausybės siste-mos institucijoms ir įstaigoms.

Rekomendacijų taikymas šiame Vyriausybės nutarime gali būti supran-tamas (bet ne pateisinamas) tuo požiūriu, kad vykdomoji valdžia negali iš-plėsti savo imperatyvios veiklos į kitas valstybės valdžios grandis. Vyriau-sybės galias šia prasme riboja Konstitucijos 5 straipsnis, valstybės valdžios

vykdymą padalydamas Seimui, Respublikos Prezidentui ir Vyriausybei, Teismui. Vyriausybei tiesiogiai nepavaldi ir vietos savivalda, kurią gina šalies Konstitucija ir Seimo ratifikuota Europos vietos savivaldos chartija, įtvirtinusi demokratinius savivaldos principus, tarp jų savivaldybių institucijų veiklos laisvę ir savarankiškumą. Taigi išeitų, kad Vyriausybė ne savo sistemos viešąsias grandis negali veikti kitaip, kaip tiktai vadinamojo reko-mendacijų metodo pagalba.

Rekomendacinis reguliavimas buvo taikomas tarybinėje teisėje, ypač žemės ūkio srityje. Buvimas kolūkių, Pavyzdiniuose kolūkio įstatuose va-dintų „savanoriškai susivienijusių valstiečių gamybinio žemės ūkio koope-ratyvo vyraujančia forma", vertė tarybinę valdžią laviruoti, skelbiant „di-desnį kolūkių ekonominį savarankiškumą" palyginti su valstybinėmis žemės ūkio įmonėmis - tarybiniais ir kitais valstybiniais ūkiais. Todėl kai kurie kolūkių vidaus santykiai buvo reguliuojami vadinamomis rekomendacijo-mis. Antai Lietuvoje kolūkiečių darbo apmokėjimą reguliavo visuotinio kolūkio narių (įgaliotinių) susirinkimo patvirtinti Kolūkiečių darbo apmokė-jimo nuostatai, parengti remiantis respublikos Ministrų tarybos patvirtinto-mis Darbo apmokėjimo kolūkiuose rekomendacijomis20" (šį aktą| „sukurdavo" Žemės ūkio ministerija padedant mokslo įstaigomis ar profesinių sąjungų atstovaujamiesiems organams).

Šis to meto kolūkinių santykių reguliavimas galėjo būti pateisinamas bent jau tuo požiūriu, kad rekomendacijos realiai reiškė imperatyvą, t. y. jos būdavo besąlygiškai vykdomos. Tą užtikrindavo tarybinės politinės sistemos vienpartiškumas - TSKP viešpatavimas, daugeliu atvejų neleidęs kolū-kiečiams savarankiškai rinkti ūkio vadovą: faktiškai kolūkio pirmininko kandidatūra būdavo iš anksto nulemta rajono partiniame komitete. Todėl taip „išrinkto" kolūkio pirmininko nepaklusnumas nurodymams ir „reko-mendacijoms" iš aukščiau būdavo beveik neįmanomas, nes tai galėjo reikšti tik viena - pirmininko karjeros pabaigą.

Kitaip yra demokratiniais pagrindais tvarkomoje visuomenėje: čia į re-komendacijų metodo taikymą valstybės viešojo valdymo srityje būtina žiū-rėti kritiškiau.

Viena vertus, visiškai atsisakyti rekomendacinio reguliavimo nebūtų racionalu. Antai Vyriausybės įstatyme nustatyta, kad Vyriausybė teikia re-komendacijas savivaldybėms socialinės apsaugos, sveikatos, švietimo ir kultūros plėtojimo bei kitais klausimais (23 str. 2 p.)201. Tokią nuostatą iš

200 Žr., pvz.: A. Andruškevičius, A. Marcijonas, S. Stačiokas. Žemės ūkio teisė. Vilnius, 1989,p. 154.201 Pavyzdžiui, 2004 m. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija rekomendavosavivaldybėms spręsti (prieš tai organizavus viešuosius svarstymus), ar tikslinga pertvarkyti įpagrindines arba uždaryti mokyklas, turinčias mažai mokinių.

138 IV.3.1.2. IV.3.1.3. 139

dalies lemia Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo norma, įtvirtinanti subsidiarumo principą viešosios administracijos veikloje (4 str. 2 d.), reikalaujantį, kad aukštesnėms institucijoms nebūtų priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti žemesniosios institucijos ar kiti asmenys. Atsi-žvelgiant į tai, Vietos savivaldos įstatymas numato savivaldybių funkcijų skirstymą į savarankiškąsias (pavyzdžiui, ikimokyklinis vaikų ugdymas, suaugusiųjų neformalusis švietimas, savivaldybės gyventojų sveikatos prie-žiūros rėmimas iš savivaldybės biudžeto), priskirtąsias (ribotai savarankiš-kas; pavyzdžiui, vaikų, jaunimo ir suaugusiųjų bendrojo lavinimo organiza-vimas, socialinių paslaugų teikimas, pirminė asmens ir visuomenės sveika-tos priežiūra) bei valstybines (perduotas savivaldybėms, tarkim, socialinių išmokų skaičiavimas ir mokėjimas, dalyvavimas rengiant ir įgyvendinant darbo rinkos politikos priemones bei gyventojų užimtumo programas). Įgy-vendindamos šias funkcijas, savivaldybės turi sprendimų priėmimo laisvę bei galimybę atsižvelgti į vietos sąlygas ir aplinkybes (Vietos savivaldos įstatymo 5 str.).

Kita vertus, principiniu požiūriu rekomendacijų metodas viešojo val-dymo srityje kai kuriais atvejais gali ir netikti, dar daugiau - netgi diskredi-tuoti pačią administracinę teisę.

Rekomendacijos yra imperatyvaus valdymo priešingybė. Tai reiškia, kad rekomendaciniai patarimai neturi teisės ginamo jų įgyvendinimo me-chanizmo. Rekomendacija nesiremia kontrolės ir teisinės atsakomybės prin-cipais, jos taikymo negali legaliais būdais užtikrinti subjekto, davusio tokią rekomendaciją poveikis.

Taigi Vyriausybė, rekomenduodama nepavaldžioms institucijoms tai-kyti Piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose /.../ tvarką turi tik tą moralinę persvarą, kad ji šią Tvarką parengė ir pa-tvirtino. Tačiau šitaip reguliuojant asmenų aptarnavimą suardomas bendras teisinis santykis: Tvarka, būdama privaloma viešojo administravimo institu-cijoms ir įstaigoms (nes Vyriausybės 2002 m. rugsėjo 25 d. nutarimo 2 punktu šioms institucijoms pavedama per mėnesį nuo nutarimo įsigaliojimo parengti ir priimti atitinkamus teisės aktus), kitų valstybės ir savivaldos institucijų gali būti ir nepastebėta ar subjektyviai ignoruojama. Taigi vieno-se institucijose šalies gyventojai turi galimybę savo konstitucines teises rea-liai įgyvendinti, kitose, pavyzdžiui, savivaldybių institucijose ir įstaigose šios galimybės gali ir nebūti. Turint omenyje tai, kad čia kalbama ne apie atskirus socialinių santykių fragmentus, o Konstitucijos II skirsnyje įtvirtintą piliečių teisę dalyvauti valdant savo šalį ir kritikuoti valstybės institucijų ir pareigūnų darbą bei apskųsti jų sprendimus (33 str.), tampa aišku, jog šiuos klausimus tiek materialiniu, tiek ir procesiniu (procedūriniu) atžvilgiu turėtų reguliuoti [statymo lygmens aktai, kurie visais atvejais sulygintų asmenų galimybes pasinaudoti konstitucinėmis vertybėmis. Tuo labiau kad

Vyriausybė ir jos ministerijos, kaip viešąjį valdymą tiesiogiai atliekančios ir už jį atsakingos institucijos, yra suinteresuoti, taigi nebūtinai visais atvejais nešališki žmogaus ir valstybės valdžios tarpusavio santykių dalyviai.

3.1.3. Ar pakankamai tobula Vyriausybės teisės aktų leidyba?

Tai, kad Vyriausybė hierarchiškai yra Lietuvos administracinės valdžios viršūnėje, be abejo, veikia jos priimamų teisės aktų pobūdį ir leidybos pro-cedūras. Pirma, didžioji dalis Vyriausybėje priimamų aktų yra norminiai, jais nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios įvairių teisės subjektų elgesio taisyklės - teisės normos. Tokie Vyriausybės sprendimai įforminami nutarimais. Pagal Konstitucijos 95 str. 1 d. Vyriausybė valstybės valdymo klausimus sprendžia posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus. Vyriausybės priimamų nutarimų reikšmę didina tai, kad jų pagalba sprendžiami uždaviniai, kuriuos Vyriausybei paveda šalies Konstitucija. Vyriausybė tvarko krašto reikalus, saugo Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybę, garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgy-vendinimo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus (94 str.). Be to, nereikia pamiršti, kad, kaip minėta (II.2.1.3), Vyriausybė yra kitas vykdomosios valdžios grandis konsoliduojanti institucija: ji koordinuoja ministerijų ir Vyriausybės įstaigų veiklą skiria ir atleidžia apskričių viršininkus, savival-dybių veiklą prižiūrinčius Vyriausybės atstovus. Konstitucija ir Vyriausybės įstatymas paveda Vyriausybei spręsti ir kitus reikšmingus valstybės valdymo klausimus. Visa tai nulemia didesnius reikalavimus ir palyginti sudėtingas procedūras rengiant, pateikiant, derinant bei priimant Vyriausybės nutarimų projektus.

Vyriausybės aktų leidybos procedūras nustato Vyriausybės darbo reg-lamentas. Jame, be akto projekto pateikimo, teisės akto priėmimo posėdyje, jo pasirašymo ir skelbimo, yra reguliuojamos projekto derinimo, įvertinimo ir vizavimo procedūros. Šios procedūros - tai lyg Vyriausybės priimamų valdymo aktų kokybės saugikliai.

Vyriausybėje svarstomų aktų (ne tik nutarimų, bet ir įstatymų) projektų derinimo klausimas pirmiausia iškyla tuomet, kai šie aktai būna susiję su kelių subjektų valdymo sritimis. Taigi šiuo atveju veiksmus derinti reikalauja valdymo aktu sprendžiamo klausimo ar juo reguliuojamų socialinių santykių ypatumai. Pavyzdžiui, Vyriausybei teikiami teisės aktų projektai turi būti derinami su šiomis institucijomis: Finansų ministerija-kai jie susiję su Lietuvos Respublikos valstybės biudžetu ar kitais valstybės piniginiais iš-tekliais; Teisingumo ministerija - kai rengiamos teisės aktų koncepcijos; Europos teisės departamentu - kai pateikiami norminių Vyriausybės nuta-rimų projektai; Lietuvos savivaldybių asociacija - kai norminių teisės aktų

140 IV.3.1.3. IV.3.1.3. 141

projektai yra susiję su savivaldybių institucijų veikla; Lietuvos Respublikos n iSale taryba - rengiant teisės aktų projektus aktualiais darbo, socialiniais ir ekonominiais klausimais; Lietuvos archyvų departamentu -jei teisės aktų projektų prieduose numatomos atitinkamos dokumentų formos. Be to, Vy-riausybei teikiamų teisės aktų projektai turi būti derinami ir su kitomis mi-nisterijomis, Vyriausybės įstaigomis, taip pat apskričių viršininkais, jei šie projektai susiję su jų valdymo sritimis ar kompetencija (Vyriausybės darbo reglamento 49.11 p.).

Reglamentas numato ir tokį Vyriausybės aktų derinimo būdą, kaip de-rinimo metu iškilusio kelių ministerijų nesutarimo svarstymas Vyriausybės ar Ministro Pirmininko sudarytuose nuolatiniuose arba laikinuosiuose komi-tetuose. Jeigu nesutarimų išspręsti komitete nepavyksta, teisės akto projektas įteikiamas Ministrui Pirmininkui, kuris gali priimti sprendimą svarstyti šį projektą Vyriausybės posėdyje arba grąžinti jį atitinkamai ministerijai pa-keisti ar papildyti.

Vyriausybės priimamų aktų projektai pateikiami įvertinti Vyriausybės kanceliarijai. Projektą įvertina kanceliarijos struktūrinių padalinių vadovai ir patarėjai atskirais klausimais. Jeigu projektas prieštarauja galiojantiems įsta-tymams, Vyriausybės nutarimams, neatitinka teisinės technikos reikalavi-mų202 ar nėra suderintas, jis grąžinamas rengėjams tobulinti. Teisės akto projektas būna pateikiamas ir Vyriausybės kanceliarijos Teisės ir teisėtvar-kos departamentui įvertinti projekto atitikimą įstatymams, Vyriausybės nu-tarimams ir teisinės technikos reikalavimams. Jei pastabų nėra, pažymą apie atitinkamo klausimo įrašymą į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę nurodytieji subjektai vizuoja.

Galima dar pažymėti, kad Vyriausybės kanceliarijos įvertinti teisės aktų projektai, prieš įrašant juos į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, būna aptariami ministerijų sekretorių pasitarime (Reglamento 61 p.). Jame, be ministerijų sekretorių, dalyvauja Vyriausybės kanceliarijos struktūrinių pa-dalinių vadovai ir patarėjai, Teisingumo ministerijos Teisės departamento direktorius, Europos komiteto, Europos teisės departamento atstovai, minis-terijų teisės departamentų direktoriai, teisės skyrių viršininkai ar jų pareigas einantys teisininkai. Pasitarimo dalyvių argumentuotas pastabas ir pasiūly-mus dėl teisės akto projekto įvertina akto rengėjai, atitinkamai pataisydami akto projektą. Jeigu rengėjai nesutinka su ministerijų sekretorių pasitarime pareikštomis pastabomis, viceministras ar Vyriausybės įstaigos vadovas kreipiasi į Vyriausybės kanclerį su pasiūlymais, kaip spręsti nesutarimus. Įvertinęs pasiūlymus, kancleris pats ar Ministrui Pirmininkui pavedus gali kviesti suinteresuotų institucijų atstovų pasitarimą. Jei nuomonių suderinti

202 Teisės norminių aktų teisinę techniką reglamentuoja Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymas.

nepavyksta, Vyriausybės kancleris arba ministrai kreipiasi į Ministrą Pirmi-ninką su pasiūlymais, kaip spręsti klausimą, o Ministras Pirmininkas gali siūlyti svarstyti teisės akto projektą atitinkamame Vyriausybės komitete. Kaip jau minėta, nepavykus nesutarimo išspręsti komitete, toks teisės akto projektas įteikiamas Ministrui Pirmininkui, kuris nusprendžia, ar pateikti projektą svarstyti Vyriausybės posėdyje, ar grąžinti jį atitinkamai ministerijai pataisyti.

Teisės aktų projektams rengti Vyriausybė gali sudaryti nuolatines ar laikinąsias komisijas, o Ministras Pirmininkas - darbo grupes (Reglamento 7 ir 8 p.). Tai ministrai, valstybės valdymo ir savivaldybių institucijų tarnau-tojai, mokslininkai, specialistai. Be to, į komisijų ir darbo grupių posėdžius gali būti kviečiami suinteresuotų ministerijų, Vyriausybės įstaigų, apskričių viršininkų, savivaldybių institucijų, įmonių, įstaigų, organizacijų, politinių partijų ir politinių organizacijų, profesinių sąjungų ir profesinių organizacijų atstovai. Si subjektų įvairovė irgi vertintina kaip teisės numatytas garantas, kad Vyriausybė parengs ir priims kokybiškus valdymo norminius aktus.

Vyriausybės aktų leidyba čia kiek smulkiau aprašyta siekiant pagrįsti apibendrinančią išvadą, kad teisinio reguliavimo požiūriu Vyriausybės (ir ministerijų) išleidžiamų valdymo aktų kokybės garantijos yra pakanka-mos203, juolab kad Vyriausybės darbo reglamente ir ministerijų atitinkamuose reglamentuose reikalaujama informuoti visuomenę apie reikšmingiausių teisės aktų projektus ir kitokius valdymo sprendimus. Valdymo kokybei turėtų pasitarnauti ir teisės numatyta atitinkamų tarnautojų pareiga infor-muoti viešojo valdymo institucijų vadovus apie spaudoje pareikštas kritines pastabas dėl priimtų administracinių sprendimų.

Tačiau valdymo aktų rengimo taisyklių teisinis reglamentavimas yra tiktai viena medalio pusė: būtina, kad teisės akto projektą rengiantys, deri-nantys ir vizuojantys darbuotojai bei pati Vyriausybė profesionaliai ir atsa-kingai žiūrėtų į administracinių teisės aktų leidybą. Tuo galima pagrįstai abejoti. Antai vienoje iš 2003 m. Lietuvos televizijos laidų Vyriausybei at-stovaujantis laidos dalyvis pripažino, kad parengtas ydingas nutarimo pro-jektas žemės mokesčio klausimu buvo Vyriausybėje be kliūčių priimtas todėl, kad „tą dieną posėdžiui buvo pateikta daug klausimų" (beje, šis nuta-rimas „išgarsėjo" dar ir tuo, kad jame buvo numatyta žemės mokestį imti ir

203 Derinimo procedūros atliekamos rengiant ne tiktai Vyriausybės, bet ir ministerijų valdymo aktus. Šių aktų projektai derinami sų ministerijos administracijos padaliniais, taip pat su įstai -gomis prie ministerijos pagal jų kompetenciją. Be to, aktų projektai, prieš tai vizuoti projektą rengusios grupės vadovo ar valstybės tarnautojo, rengusio šį projektą bei jo tiesioginio virši-ninko, pateikiami ministerijos Teisės departamentui įvertinti atitiktį kitiems teisės aktams ir teisinės technikos reikalavimams. Jeigu pastabų ar pasiūlymų Teisės departamentas neturi, jo vadovas teisės akto projektą vizuoja. Ministerijose rengiamų valdymo aktų projektus vizuoja ir viceministras, prieš tai įvertinęs būsimo akto atitiktį ministro nustatytai politikai.

142 IV.3.1.3. IV.3.1.3. 143

už 2003 metus, taigi nutarimą buvo numatyta taikyti atgal, nors pagal Lietu-vos teisės tradiciją atgalinį veikimą gali turėti tiktai teisės aktai, švelninantys ar panaikinantys anksčiau nustatytą reguliavimą).

Atsižvelgiant į Vyriausybės užimamą šalies viešojoje administracijoje vietą bei turimą personalą ir materialinius išteklius, pakanka jau vien pateikto pavyzdžio, kad būtų galima teigti, jog konceptualiu požiūriu Vyriausybė nėra patikimas Lietuvos administracinės teisės kūrėjas. Galima pateikti ir daugiau šią išvadą patvirtinančių pavyzdžių. Antai Vyriausybė, remdamasi Seimo priimtu socialiai ydingu Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo laiki-nuoju įstatymu204, savo nutarime nustatė, kad žemės ūkio paskirties žemę pirmumo teise gali pirkti valstybė. Todėl žemės savininkai žemę ėmė ne pardavinėti, o mainyti, apeidami Vyriausybės nustatytus disponavimo žeme apribojimus (plačiau - IV.3.2.3). Kilus problemoms dėl užsienio investuotojų patikimumo (pavyzdys - „Alytaus tekstilės" žlugimas dėl netinkamai pasirinkto investuotojo iš Singapūro), Vyriausybė ėmėsi rengti investuotojų patikimumo kriterijus. Pagrįstai galima klausti: kodėl tai daroma tik dabar? Dar vienas vėluojančios vyriausybinės teisės aktų leidybos pavyzdys: Vy-riausybė dar tik ruošėsi (2003 m. rugsėjo mėn. informacija) patvirtinti vals-tybės saugomų, taigi neprivatizuotinų vandens telkinių sąrašą tuo tarpu vietiniai žemėtvarkininkai tebeformavo žemės sklypus prie Trakų ir Ignali-nos rajonų ežerų.

Kad Vyriausybė toli gražu nėra tobulas administracinės teisės kūrėjas, liudija ir faktas, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas per 1993-2003 m. Konstitucijai ir įstatymams prieštaraujančiais pripažino apie 3/4 Teismui apskųstų Vyriausybės poįstatyminių aktų. Čia jau neminime tų Vyriausybės nutarimų, kurie buvo priimti ir įgyvendinti iki Konstitucinio Teismo įkūrimo. Pavyzdžiui, konstitucingumo ir apskritai socialinio teisin-gumo požiūriu abejotinas galiojęs (privatizavimo laikotarpiu) Vyriausybės 1991 m. priimtas nutarimas „Dėl žemės ūkio įmonių vadovų teisių ir pareigų privatizavimo laikotarpiu"205. Šis Vyriausybės aktas numatė kolūkiuose ir valstybiniuose ūkiuose sudaryti 3 asmenų - ūkio vadovo, jo pavaduotojo ir vyriausiojo buhalterio - komisijas, ir pavesti joms atlikti privatizuojamų (t. y. nuo 1991 m. lapkričio 1 d. likviduojamų ar reorganizuojamų) žemės ūkio įmonių turto paskirstymą. Žinant, kad šis turtas buvo sukurtas bendrai visų darbuotojų ir kolūkiuose sudarė kooperatinę nuosavybę, vargu ar galima teigti, kad minėtas Vyriausybės nutarimas buvo teisiškai bei socialiai

Žin., 2003, Nr. 15-600. Žin., 1991, Nr. 32-884.

teisingas ir atitinkantis visuomenės interesus2"". Juolab kad vėliau pasirodė, jog dažnai pačios geriausios gamybos priemonės, ypač žemės ūkio technika pateko būtent ūkių vadovams ir specialistams, o ne eiliniams darbuoto jams207.

Nurodytosios aplinkybės verčia manyti, kad Vyriausybės teisės aktų leidybos diskrecija neturėtų būti itin skatinama ir plečiama.

Pažymėtina, jog apskritai diskrecija administracinėje teisėje gali būti ir teigiamas dalykas. Antai galiojančio Administracinių teisės pažeidimu, ko-dekso 30 straipsnis numato mažesnės nei įstatymo numatyta administraci nės nuobaudos skyrimą arba administracinės nuobaudos neskyrimą. Būtent pareigūnas, nagrinėjantis administracinio teisės pažeidimo bylą atsižvelg-damas į padaryto teisės pažeidimo pobūdį, pažeidėjo asmenybę bei minėta me kodekse nurodytas atsakomybę lengvinančias bei kitas įstatymų nenuro-dytas lengvinančias aplinkybes, vadovaudamasis teisingumo ir protingumo kriterijais, gali motyvuotai paskirti švelnesnę nuobaudą nei numatyta sank-cijoje, arba visai neskirti administracinės nuobaudos (tokį sprendimą sank-cionuoja apylinkės teismo teisėjas). Akivaizdu, jog tokia ATPK norma ati-tinka humanizmo ir teisingumo principus. Tačiau jeigu viešojo valdymo institucija (šiuo atveju Vyriausybė), turėdama plačius valdymo įgaliojimus, savo teisės aktų leidyba teisingumo principą pažeidinėja, manytina, jog tokia diskrecija turėtų būti keičiama (siaurinama)208.

206 Dėl šio akto atitikties Konstitucijai Seimo narių grupė kreipėsi į Konstitucinį Teismą. Teismas 1995 m. liepos 5 d. sprendimu {Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai irsprendimai. Vilnius, 1996 (5), p. 71-76) pradėtą teiseną šioje byloje nutraukė konstatavęs, jogminėtas nutarimas yra vienkartinio (ad hoc) galiojimo valdymo aktas, nustojęs galios dar ikiKonstitucijos priėmimo. Nepaisant to, dera pažymėti, kad Konstituciniam Teismui pateiktamežemės ūkio ministro rašte buvo teigiama, jog minėtas Vyriausybės nutarimas prieštaravo jopriėmimo metu galiojusio Lietuvos Respublikos Laikinojo Pagrindinio Įstatymo 44 straipsnionuostatoms, garantavusioms visiems nuosavybės subjektams galimybę savarankiškai valdytijiems nuosavybės teise priklausančius objektus, jais naudotis ir disponuoti pagal Lietuvos įstatymus. Pabrėžtina ir tai, kad Vyriausybės sekretoriaus Teismui pateiktame rašte dėl ginčijamonutarimo priėmimo nurodoma, jog minėtas klausimas nebuvo įtrauktas į Vyriausybės posėdžiodarbotvarkę ir protokolą.207 Teisinis nihilizmas kai kuriais atvejais būdingas ir dabartinės Vyriausybės sprendimams.Antai Vyriausybė pritarė 2003 m. atlikto bendrovės „Alita" privatizavimo rezultatams, nors jieir prieštaravo teisės aktų nuostatoms. Šiuo atveju nusvėrė argumentas, jog toks „Alitos" privatizavimas yra „ekonomiškai naudingas".208 Vyriausybės diskrecinių galių siaurinimas čia suprantamas tik tuo aspektu, kad būtent įstatymai, o ne Vyriausybės nutarimai turėtų reguliuoti socialiai reikšmingiausius valdymo klausimus (šiai kategorijai neabejotinai priklauso, pvz., minėtas žemės ūkio įmonių turto privati/avimas). Šiaipjau „Vyriausybė, vykdydama valdymo funkciją, sprendžia daugelį konstituciškaineįvardytų naftos, tabako, alkoholio ir kitų produktų ar spalvotųjų metalų, karinės technikusgamybos, importo ir eksporto klausimų, <.. > ši institucija realiai yra tarsi „valdžios smagrati:<...>" (E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 458). Taigi bendruoju BO

144 IV.3.2.1. IV.3.2.2. 145

3.2.

Teisingumo principas ir jo įgyvendinimas įstatymų leidybos bei vykdomosios valdžios srityje

3.2.1. Principo samprata

Teisingumo principas yra fundamentalus bei įvairiapusis viešojo administ-ravimo veiklos ir administracinės teisės principas.

Kaip administravimo veiklos principas teisingumas suvokiamas keliais aspektais209.

Pirma, teisingumas gali būti aiškinamas kaip teisingas elgesys su žmo-gumi, nesvarbu, ar asmuo kreiptųsi į administracinį teismą, ar jo klausimą spręstų viešojo valdymo institucija (pareigūnas). Teisingas elgesys šiuo at-veju suvokiamas kaip teisingas galiojančių įstatymų ir kitų teisės aktų tai-kymas žmogaus atžvilgiu.

Antra, teisingumas administracinėje teisėje reiškia procesinį (procedū-rinį) teisingumą. Tai teisingas tiek administracinių ginčų teisminio nagrinė-jimo, tiek administracinės valdžios institucijų sprendžiamų bylų, kuriose taikomos administracinių teisės pažeidimų bylų teisenos taisyklės, tiek ir asmenų prašymų ar skundų nagrinėjimo viešojo administravimo institucijose procesas.

Trečia, teisingumas kartais aiškinamas kaip deramas, pagarbus elgesys su besikreipiančiu į teismą ar viešojo valdymo instituciją asmeniu. Tai lyg savotiška procesinio teisingumo atmaina.

Ketvirta, tam tikru požiūriu teisingumą administracinėje teisėje išreiš-kia valdžios pareigūnų nešališkumas. Iš esmės nešališkumas reiškia išanks-tinės subjektyvios nuostatos nebuvimą konkrečioje administracinėje byloje (ginče ar nagrinėjant asmens kreipimąsi, prašymą kokiu nors klausimu ir pan.).

Yra ir kitų teisingumo principą administracinėje teisėje apibūdinančių požymių (pavyzdžiui, šis principas būtų pažeistas, jei administracinės val-džios institucija ar pareigūnas dėl vienokių ar kitokių priežasčių nesugebėtų teisingai pasinaudoti jam suteikta diskrecija įvertindamas asmens padarytos veikos pavojingumą ir dėl to neteisingai pritaikytų teisės numatytą sankciją).

Tačiau manytume, kad ne mažiau svarbus yra dar vienas administra-cinio teisingumo" aspektas: tai įstatymų leidybos teisingumas.

Administracinės veiklos teisingumas negali būti užtikrintas be pačios administracinės teisės, pirmiausia ją sudarančių įstatymų turinio teisingumo Teisės normos ir teisės aktai turi būti sukurti taip, kad nesudaryti) vielojo valstybinio ir viešojo visuomenės interesų priešpriešos galimybių, todėl būtina kalbėti ne tik apie teisingą galiojančios teisės taikymą, bet ir apie socialiai teisingai orientuotą administracinę teisę, t. y. jos kūrimą. Vienoje byloje Konstitucinis Teismas yra konstatavęs: „Konstitucijoje įtvirtinu tei singumo ir teisinės valstybės principai yra universalūs, jais turi būti vado-vaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant. Šiais konstituciniais principais yra grindžiama visa Lietuvos teisės sistema"210.

Vadinasi, aprioriškai (ir hipotetiškai) teigiant (IV.3.1.2), kad Vyriausy-bės diskrecijos galios teisiškai reguliuoti esminius žmogaus ir valstybės valdžios santykius galėtų būti siaurinamos plečiant įstatyminį reguliavimą, logiška klausti, kiek yra pasirengęs kurti „gerą" administracinę teisę pats įstatymų leidėjas - Lietuvos Respublikos Seimas.

Kartu pažymėtina, jog žvelgiant į Seimo įstatymų leidybą iš socialinio teisingumo principo pozicijų, būtina atkreipti dėmesį ir į tai, kiek Seimo įstatymų leidybai šiuo požiūriu padeda (ar trukdo) valstybės vykdomoji val-džia. Juk žinoma, kad nemaža dalis įstatymų projektų „gimsta" ministerijų kabinetuose.

3.2.2. Lobizmas Seimo įstatymų leidybos srityje

Nesiekiant visapusiškai gilintis į įvairiausius Lietuvos Respublikos Seimo įstatymų leidybos aspektus (tai būtų pernelyg platus teisingumo principo tyrimo objektas), galima pažymėti kelis reiškinius, turinčius ne visada tei-giamos įtakos Lietuvos įstatymų kokybei. Vienas jų- lobizmas.

Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymas211 lobistinę veiklą apibrėžia kaip fizinio ar juridinio asmens atlygintinus ar neatlygintinus veiksmus, kuriais siekiama daryti įtaką, kad lobistinės veiklos užsakovo interesais būtų keičiami, papildomi ar pripažįstami netekusiais galios teisės aktai, priimami ar nepriimami nauji teisės aktai (2 str. 3 d.). Lobistas yra fizinis ar juridinis asmuo, įstatymo nustatyta tvarka įrašytas į lobistų sąrašą (2 str. 2 d.). Įstatymas apibrėžia lobistų teises ir pareigas, nurodo, kas yra laikytina neteisėta lobistine veikla, nustato lobistinės veiklos apribojimus, reguliuoja kontrolę bei kitus šios srities socialinius santykius.

žiūriu Vyriausybės diskrecinės galios turėtų būti vertinamos plačiai, neapribojant jų Konstitucijos 94 straipsnyje nustatytais įpareigojimais.109 Šiuo atveju galima pasiremti: D, Galligan, V. Polianskij, J. Starilov. Administrativnoje pra-vo: istorija razvitija i osnovnyje sovremennyje koncepcii. Moskva, 2002, p. 178-192.

210 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 2001 (15),p. 101.211 Žin., 2000, Nr. 56-1644, nauja redakcija Žin., 2003, Nr. 35-1461.

IV.3.2.2.

Taigi lobizmas ir lobistai Lietuvos teisėje yra legalizuotas socialinis reiškinys. Tačiau ar socialiai teisingos teisės siekio požiūriu lobizmas visais atvejais galėtų būti vertinamas kaip neginčytinai pozityvus dalykas? Vargu. Čia galima pasiremti Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 32 straipsnio pakeitimo analize.

Sis Žemės įstatymo straipsnis reglamentuoja privačios nuosavybės teise asmeniui priklausančios žemės paėmimą visuomenės (iš esmės daugeliu atvejų - valstybės bei, kaip toliau bus matyti - asmenų grupių) poreikiams. Taigi šie socialiniai santykiai veikiami asmeninio privataus intereso (konstitucinis teisinis aspektas) ir viešojo valstybės ar visuomenės intereso (administracinis teisinis aspektas).

1994 m. balandžio 26 d. priimtame Lietuvos Respublikos žemės įstatyme (Zin., 1994, Nr. 34-620) žemės paėmimas visuomenės poreikiams iš pradžių buvo reguliuojamas taip:

32 straipsnis. Žemės paėmimas visuomenės poreikiams

Žemė visuomenės poreikiams iš žemės savininkų /.../ gali būti paimama tik iš-imties atvejais pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės arba miesto (rajono) savi-valdybių sprendimus, kai ši žemė reikalinga:

1) krašto apsaugai;2) valstybiniams aerodromams, uostams ir jų įrenginiams;3) valstybiniams geležinkeliams, valstybiniams keliams ir magistraliniams

vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti;4) svarbioms valstybinės reikšmės statyboms, miestų ir gyvenviečių infra-

struktūrai plėsti, bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai bei rekreacijai;

5) naudingosioms iškasenoms, išžvalgytoms valstybės lėšomis, eksploatuoti;6) valstybinių geodezinių, gravimetrinių ir astronominių tinklų punktams

įtvirtinti;7) gamtos, archeologijos ir istorijos kompleksų bei objektų apsaugos reikalams;8) vietos savivaldybių poreikiams ir bendram (viešam) naudojimui, jeigu tai

numatyta nustatyta tvarka parengtuose miestų ir gyvenviečių detaliuose planuose arba žemėtvarkos projektuose.

Žemės sklypai iš žemės savininkų paimami išperkant oficialia tos vietovės že-mės rinkos kaina arba vietoj jų suteikiant lygiaverčius žemės sklypus kitoje vietoje įstatymų ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka. Jeigu žemės savi-ninkas nesutinka su valstybinės institucijos, priėmusios sprendimą paimti žemę vi-suomenės poreikiams, pasiūlytu žemės sklypo išpirkimo būdu ir (arba) kaina, vals-tybinės institucijos sprendimas per vieną mėnesį gali būti apskųstas teismui.

Šio straipsnio pirmojoje dalyje nenurodytais atvejais žemė, reikalinga valstybi-nėms įmonėms, įstaigoms ir organizacijoms, kitoms valstybės ir gyventojų reik-mėms, iš žemės savininkų gali būti išperkama miesto (rajono) savivaldybės ir žemės savininko sutarta kaina ir sąlygomis.

IV.3.2.2.______________________________________________ 147

Taigi pagal minimą 32 straipsnio redakciją būtent žemę paimančiojo ir tos žemės savininko sutarimas, o jo nesant - teismas buvo tie garantai, kurie eliminavo galimą privataus (asmeninio) ir viešojo (valstybės ar visuomenės) interesų priešpriešą.

1999 m. liepos 8 d. Seimas priėmė Lietuvos Respublikos žemės įstatymo papildymo įstatymą212, kuriuo minėtojo 32 straipsnio redakcija buvo iš esmės pakeista ir suformuluota taip:

32 straipsnis. Žemės paėmimas visuomenės poreikiams

Žemė visuomenės poreikiams iš žemės savininkų /.../ gali būti paimama tik iš-imties atvejais Lietuvos Respublikos Vyriausybės arba apskrities viršininko spren-dimu pagal savivaldos institucijos, ministerijos ar kitos valdymo institucijos prašy-mą, kai ši žemė reikalinga:

1) krašto apsaugai;2) valstybiniams aerodromams, uostams ir jų įrenginiams;3) valstybiniams geležinkeliams, valstybiniams keliams ir magistraliniams

vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti;4) svarbioms valstybinės reikšmės statyboms, miestų, miestelių ir kaimų inf-

rastruktūrai plėsti, bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai bei rekreacijai;

5) naudingosioms iškasenoms, išžvalgytoms valstybės lėšomis, eksploatuoti;6) valstybinių geodezinių, gravimetrinių ir astronominių tinklų punktams

įtvirtinti;7) gamtos, archeologijos ir istorijos kompleksų bei objektų apsaugos reika-

lams;8) vietos savivaldybių poreikiams ir bendram (viešam) naudojimui, jeigu tai

numatyta nustatyta tvarka patvirtintuose miestų, miestelių ir kaimų deta-liuose planuose arba žemėtvarkos projektuose;

9) įgyvendinti valstybei svarbius ekonominius projektus, kurių valstybinę svarbą savo sprendimu pripažįsta Seimas arba Vyriausybė.

Institucijos sprendimas paimti žemę visuomenės poreikiams skelbiamas vieti-nėje spaudoje du kartus su 15 dienų pertrauka. Lietuvos Respublikos Vyriausybės ar apskrities viršininko sprendimą dėl žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams suinteresuotieji asmenys gali skųsti teismui per vieną mėnesį po jo antrojo paskelbi-mo spaudoje.

/.../ 'Paimant privačios žemės sklypą visuomenės poreikiams, žemės savininkui turi

būti teisingai atlyginama sumokant realią žemės sklypo kainą pinigais arba suteikiant lygiavertį žemės sklypą toje pat vietovėje, taip pat atlyginami kiti nuostoliai, atsiradę dėl žemės sklypo paėmimo, įstatymų ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka.

Žin., 1999, Nr. 64-2075.

146

148 IV.3.2.2. IV.3.2.3. 149

Nuostolius, atsiradusius dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams, privačios žemės savininkams /.../ atlygina suinteresuotas žemės paėmimu asmuo tarpusavio sutartyje nustatytomis sąlygomis ir terminais /.../.

Ginčus dėl atlyginimo būdo ir dydžio sprendžia teismas. Jeigu žemės savininko /.../ netenkina atlyginimo dydis arba būdas, nustatytas sprendime paimti žemę vi-suomenės poreikiams, ir jis su žemės paėmimu suinteresuotu asmeniu nesusitaria dėl atlyginimo būdo ar dydžio per du mėnesius nuo sprendimo dėl žemės sklypo paė-mimo visuomenės poreikiams antrojo paskelbimo spaudoje, žemės paėmimu visuo-menės poreikiams suinteresuotas asmuo per dešimt dienų privalo kreiptis į teismą dėl atlyginimo būdo ar dydžio nustatymo. Nepaisant to, kad dėl atlyginimo būdo ar dydžio nesusitarta, per du mėnesius po sprendimo dėl žemės sklypo paėmimo vi-suomenės poreikiams antrojo paskelbimo spaudoje žemės paėmimu suinteresuotas asmuo į paimamo žemės sklypo savininko /.../ vardu atidarytą sąskaitą arba /.../ į teismo antstolių kontoros depozitinę sąskaitą privalo sumokėti atlyginimo dydžio sumą, nurodytą Lietuvos Respublikos Vyriausybės ar apskrities viršininko sprendime dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams. Jei teismas nustato kitą dėl sklypo paėmimo atsiradusių nuostolių dydį, žemės paėmimu suinteresuotas asmuo atsiskaito su buvusiu (paryškinta - aut.) žemės sklypo savininku teismo sprendime nurodytomis sąlygomis.

Po to, kai yra priimtas sprendimas paimti privačią žemę visuomenės porei-kiams, žemės savininkas neturi teisės jos įkeisti ar kitaip apsunkinti. Sudarius sutartį dėl atlyginimo būdo ir dydžio už žemę, paimamą visuomenės poreikiams, žemės nuosavybės teisė pereina valstybei, kai žemės paėmimu visuomenės poreikiams suinteresuotas asmuo atsiskaito su paimto žemės sklypo savininku sutartyje numaty-tomis sąlygomis. Tais atvejais, kai paimamo žemės sklypo savininkas ir žemės paėmimu suinteresuotas asmuo nesusitaria dėl atlyginimo būdo ir dydžio per du mėnesius po sprendimo dėl žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams antrojo paskelbimo spaudoje, žemės sklypas pereina valstybės nuosavybėn tą dieną, kada žemės paėmimu visuomenės poreikiams suinteresuotas asmuo (šiame įstatyme) nustatyta tvarka sumoka atlyginimo dydžio sumą, nurodytą apskrities viršininko ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės sprendime dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams /.../ (paryškinta-aut.).

Taigi Seimas Žemės įstatymo 32 straipsnio pakeitimu visiškai kitaip sureguliavo žemės sklypo savininko ir tos žemės paėmimu suinteresuotos institucijos galimų ginčų santykius. Pagal naująją straipsnio redakciją žemės savininkas „nuvaromas" nuo žemės gerokai anksčiau, nei pasiekiamas jo ir sklypą paimančio subjekto sutarimas dėl atlyginimo už išperkamą žemę būdo ar dydžio. Tokio reguliavimo autoriai galėtų savo poziciją pagrįsti tuo, jog ginčo bylų nagrinėjimas teismuose yra ilgas procesas ir valstybės interesai neleidžia tiek laukti. Tačiau teismų veikla (operatyvus ir efektyvus procesas) yra pačios valstybės, o ne jos piliečių, šiuo atveju žemės savininkų (kurių teises tiesiogiai gina Konstitucijos 23 straipsnis), sprendžiama problema.

Žemės įstatymo 32 straipsnio pakeitimo socialinis fonas buvo toks: dėl vienos užsienio valstybės ūkinio subjekto interesų buvo siekiama prie Kauno įkurti laisvąją ekonominę zoną. Tačiau šiam projektui kliudė tos vietoves kaimų gyventojai, atkūrę nuosavybės teises į žemę ir nesutinkantys su siūloma už tą žemę kaina. Todėl dėl šios problemos buvo vykdoma atitinkama lobistinė veikla. Seimas pasidavė spaudimui ir priėmė minėtą socialinio teisingumo (bei konstitucingumo) požiūriu diskutuotiną Žemės įstatymo pataisą. Beje, įsidėmėtina, kad Seimas tai padarė liepos 8 dienos posėdyje, t. y. paskutinę prieš atostogas sesijos dieną213

3.2.3. Kai kurie kiti teisingumo principui prieštaraujantys Seimo įstatymų leidybos bruožai

Lobizmas, deja, yra ne vienintelis teisingumo principą administracinės teisės aktų leidybos srityje tam tikrais atvejais paneigiantis reiškinys.

Ministerijų įtaka administracinės teisės įstatymams. Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 62 str. 2 p. įstatymus leidžia Seimas. Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė turi įstatymų leidybos iniciatyvos teisę (68 str. 1 d.). Tačiau praktikoje įstatymų projektų kūryba neretai prasideda ministerijose. Tam tikslui būna sudaromos darbo grupės. Kartais įstatymo projektą rengia netgi paskiri asmenys - ministerijos ar kitos centrinės institucijos valstybės tarnautojai.

Toks įstatymų ar jų pataisų rengimas yra įprasta administracinės teisės kūrimo praktika: Vyriausybė, ministerijos ir kitos centrinės institucijos yra įstatymų vykdomoji valdžia, todėl jos suinteresuotos turėti ir atitinkančius jų valdymo sritį teisės aktus. Tačiau ši ministerijų veikla socialinio teisingumo principo požiūriu pateisinama tik tuo atveju, jeigu ji yra objektyvi ir atitinka viešąjį, o ne vien tik vidinį valdymo srities interesą. Kad iš tiesų būna kitaip, iliustruoja televizijos diskusijų laidoje žinomo šalies politiko ministerijos pareigūnams skirta frazė: „Jūs patys užprogramuojate įstatymo projekte savo interesus, Vyriausybė pagal šį įstatymą priima atitinkamą nutarimą, o jūs po to juo naudojatės" (šioje laidoje ministerijos atstovas teisino institucijos darbo trūkumus „blogu" Seimo įstatymu).

Suprantama, esant valstybės valdžių padalijimui, ministerijų dalyvavimas kuriant teisę yra neišvengiamas. Tačiau tokiu atveju bet kurio įstatymo projektą turėtų rengti Vyriausybės ar ministrų sudarytos tokios darbo grupės, kuriose, be valdymo žinybos darbuotojų, būtų ir kitų specialistų, pavyzdžiui, mokslininkų, nevyriausybinių organizacijų atstovų. Kai kuriais

213 Diskusiją ir balsavimo rezultatus žr.: Lietuvos Respublikos Seimo šeštoji sesija. 1999 m. liepos 8 d. posėdžių 65 (362) ir 66 (363) stenogramos, 194.

150 IV.3.2.3. IV.3.2.3. 151

atvejais šios taisyklės laikomasi, tačiau galiojantys teisės aktai šiuo požiūriu principinės pareigos Vyriausybei, jos vadovui ir ministrams nenustato214.

Teisės specialistų nuomonės ignoravimas leidžiant Seimo Įstatymus. Įstatymai yra teisės aktai, kurių normos reguliuoja svarbiausius, esminius įvairių gyvenimo sričių socialinius santykius. Todėl įstatymams priimti tai-komos gana sudėtingos procedūros ir reikalavimai, apibrėžti Lietuvos Res-publikos Seimo statute2'5. Tai rodo, pavyzdžiui, Statuto 135 str. 3 d. reika-lavimas kartu su įstatymo projektu pateikti aiškinamąjį raštą, kuriame nurodoma:

1) parengto projekto tikslai ir uždaviniai;2) kaip šiuo metu yra teisiškai reglamentuojami įstatymo projekte ap-

tarti klausimai;3) kokios numatomos naujos teisinio reglamentavimo nuostatos, naujai

sureglamentuotų klausimų teigiamos savybės ir kokių pozityvių rezultatų laukiama;

4) galimos neigiamos priimto įstatymo projekto pasekmės ir kokių priemonių reikėtų imtis, kad tokių pasekmių būtų išvengta;

5) įstatymo inkorporavimas į teisinę sistemą, kokie šios srities teisės aktai tebegalioja (pateikiamas šių aktų sąrašas) ir kokius galiojan-čius teisės aktus būtina pakeisti ar panaikinti, priėmus teikiamą projektą;

6) ar įstatymo projektas atitinka Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos nuostatas bei Europos Sąjungos dokumentus;

7) jeigu įstatymui įgyvendinti reikia papildomųjų aktų, - kas ir kada juos turėtų parengti, šių aktų metmenys;

8) kiek biudžeto lėšų pareikalaus ar leis sutaupyti įstatymo įgyvendi-nimas (pateikiami artimiausių metų ir tolesnės ateities įvertinimai);

9) įstatymo projekto rengimo metu gauti specialistų vertinimai ir iš-vados;

10) įstatymo projekto autorius ar autorių grupė, įstatymo projekto ini-ciatoriai: institucija, asmenys ar piliečių įgalioti atstovai;

11) reikšminiai įstatymo projekto žodžiai, kurių reikia šiam projektui įtraukti į kompiuterinę paieškos sistemą;

12) kiti, iniciatorių nuomone, reikalingi pagrindimai ir paaiškinimai.

214 Antai Lietuvos Respublikos finansų ministro 2003 m. spalio 15 d. įsakymu Nr. 1K-251patvirtintame Finansų ministerijos darbo reglamente (Žin., 2003, Nr. 80-3639) numatyta: „Teisės aktų projektus ir įstatymų koncepcijų projektus rengia ministerijos administracijos padaliniai. Teisės aktų projektams ir įstatymų koncepcijų projektams rengti gali būti (paryškinta -aut.) sudaromos darbo grupės. Rengti teisės aktų projektus ministras gali pavesti įstaigoms prieministerijos pagal kompetenciją" (68 p.).215 Žin., 1994, Nr. 15-249, nauja redakcija Žin., 1999, Nr. 5-97.

Pagal Seimo statuto 136 str. 3 d. dėl užregistruoto įstatymo projekto Seimo kanceliarijos Teisės departamentas /.../ parengia išvadas, ar tas pro-jektas neprieštarauja galiojantiems įstatymams ir ar jis atitinka juridinės technikos taisykles, taip pat ar aiškinamasis raštas atitinka Statuto 135 straipsnio 3 dalies reikalavimus. Be to, jeigu Teisės departamentas pateikia išvadą, kad projektas prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas privalo preliminariai apsvarstyti šį projektą (Statuto 138 str. 2 d.).

Iš nurodytųjų Seimo statuto normų aiškėja, kad Teisės departamentas turėtų būti vertinamas kaip itin reikšmingas Seimo kanceliarijos padalinys, kuriame dirbantys teisės specialistai savo profesionaliomis išvadomis pajė-gūs „išvalyti" teikiamų įstatymų projektų netobulumus. Tačiau Teisės de-partamento išvados dėl įstatymo projekto nėra privalomas dokumentas nei atitinkamam Seimo komitetui, nei pačiam Seimui. Tai suprantama, nes įsta-tymo priėmimo klausimą sprendžia tik Seimas, tiksliau, posėdyje dalyvau-jantys Seimo nariai. Vadinasi, tokiu atveju Teisės departamentas iš principo lieka tik Seimo parankinis, o jo išvadų reikšmingumas - fikcija, kadangi Seimo nariai, svarstydami ir priimdami įstatymo projektą, gali subjektyviai ignoruoti paprastai teisės požiūriu pagrįstus kritinius šio departamento ar-gumentus216. Ne paslaptis ir tai, kad minėtas departamentas retsykiais atskirų Seimo narių būna iš anksto neoficialiai tarsi orientuojamas dėl vieno ar kito įstatymo projekto išvados. Seimo statuto 18 straipsnis nustato Seimo nario prievolę vengti interesų konflikto. Tai reiškia, jog draudžiama Seimo nario mandatą naudoti ne pagal paskirtį, t. y. ne Tautos, valstybės ir rinkėjų interesams. Seimo narys privalo gerbti ir vykdyti Konstituciją ir įstatymus (18 str. 1 d.). Kiekvienas Seimo narys, eidamas Seimo nario pareigas, privalo vengti privačių interesų ir Seimo nario pareigos atstovauti visuomenės interesams konflikto, taip pat neturi elgtis taip, kad visuomenėje kiltų abejo-nių, jog toks konfliktas yra ... (18 str. 2 d.). Kai kurie Seimo nariai šių teisės

216 Minėtą problemą gerai iliustruoja ši dienraščio citata:„Seimo nariai specialiomis įstatymo pataisomis susikūrė sau galimybes išlikti politikoje tuo atveju, jei kuriuos nors iš jų ištiktų nesėkmė kovojant dėl vietų kitos kadencijos parlamente. Viename paskutinių Seimo posėdžių buvo tyliai priimtos įstatymo pataisos, naudingos tiems politikams, kurie per praėjusius savivaldybių rinkimus norėjo sėdėti ant dviejų kėdžių. Pagal šias pataisas parlamentarai, kurie buvo išrinkti į savivaldybių tarybas, tačiau po Konstitucinio Teismo <...> sprendimo turėjo iš jų pasitraukti, įgaus galimybę vėl grįžti į savivaldybes, jei nebus išrinkti į kitos kadencijos Seimą.Šias pataisas Seimo nariai patvirtino nepaisydami neigiamų parlamento Teisės departamento išvadų.Keli šioms pataisoms plenariniame posėdyje pasipriešinę parlamentarai taip pat teigia, kad toks sprendimas prieštarauja teisės principams, yra neetiškas bei sukels naują politinių intrigų savi-valdybėse bangą" („Lietuvos rytas" // 2004 m. birželio 12 d., Nr. 135).

152 IV.3.2.3. IV.3.2.3. 153

normų ne visada paiso, tai rodo gausios Lietuvos dienraščių publikacijos ir televizijos laidos.

Pažymėtina ir tai, kad Seimo kanceliarijos Teisės departamentas patei-kia išvadas tik dėl įstatymo projekto juridinių aspektų: teisininkams neleista vertinti būsimą įstatymą jo tikslingumo bei socialinio teisingumo požiūriu. Ar šiuos klausimus išsprendžia įstatymo projekto rengimo metu gauti spe-cialistų vertinimai ir išvados, kaip reikalauja Seimo statutas (135 str. 3 d. 9 p.), - labai abejotina.

įstatymų priėmimas skubos tvarka. Seimo statuto 24 skirsnis numato galimybę įstatymų projektus svarstyti skubos ir ypatingos skubos tvarka.

Pagal Statuto 162 straipsnio 1 dalį skubos tvarka svarstomi Seimo nu-tarimų, o jei taip nusprendžia Seimas, ir įstatymų projektai. Siūlyti šią svars-tymo tvarką motyvuotu teikimu turi Respublikos Prezidentas, Seimo Pirmi-ninkas, Seimo opozicijos lyderis, Seimo valdyba, pagrindinis komitetas, frakcija arba Vyriausybė (162 str. 2 d.). Sprendimas svarstyti įstatymo pro-jektą skubos tvarka gali būti priimamas įstatymo projekto pateikimo arba svarstymo Seimo posėdyje metu balsavusių Seimo narių dauguma, jeigu ji yra didesnė negu 1/5 visų Seimo narių (162 str. 3d.).

Jei taikoma skubos tvarka, trumpinamas laikas tarp projekto svarstymo stadijų: svarstymo pagrindiniame komitete, svarstymo Seimo posėdyje, pri-ėmimo; taip pat trumpinami ir kiti Statute nustatyti terminai, susiję su įsta-tymų leidyba (Statuto 163 str. 1 d.).

Logiškai galvojant, skubos ir ypatingos skubos tvarka įstatymai turėtų būti priimami tais atvejais, kai to reikalauja ypatingos socialinės, ekonomi-nės ar politinės šalies gyvenimo aplinkybės. Priešingu atveju skubos tvarką būtų galima vertinti kaip legitimuotą t. y. įstatymiškai įteisintą galimybę lengviau „prasmukti" pro įstatymų leidybos procedūrų „tinklą".

Tačiau Seimo statutas nenumato jokių kriterijų (vargu ar tai iš viso būtų įmanoma padaryti), leidžiančių spręsti, ar konkretus įstatymas (jo pakeitimas ar papildymas) reikalauja taikyti skubos tvarką. Taigi šis klausimas yra Seimo statuto 162 straipsnio 2 dalyje nurodytų teisės subjektų diskreci-jos dalykas. Patirtis rodo, kad tokia diskrecija kartais gana aštriai kertasi su visuomenės poreikiu turėti socialiai teisingus administracinės teisės įstaty-mus. Akivaizdus tokio atvejo pavyzdys yra žemės ūkio paskirties žemės disponavimo santykių reguliavimas.

Seimas 2003 m. sausio 28 d. priėmė Lietuvos Respublikos žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo laikinąjį įstatymą217. Jo 1 straipsnyje nurodyta, jog įstatymo tikslas yra užtikrinti, kad Lietuvos nacionalinis turtas - žemės ūkio paskirties žemė būtų naudojama racionaliai, būtų skatinama žemės rinka ir konkurencingas žemės ūkis, sudarytos sąlygos žemę konsoliduoti.

Žin., 2003, Nr. 15-600.

Tam tikslui įstatymas reglamentuoja žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo nuosavybės teise sąlygas. Antai fizinis asmuo šią žemę nuosavybės teise gali įsigyti, jeigu jis yra įregistravęs ūkininko ūkį arba turi kvalifikacinį pa-sirengimo ūkininkauti pažymėjimą, pirmumo teisę pirkti parduodamą vals-tybinę žemės ūkio paskirties žemę turi asmeninio ūkio žemės naudotojai (sklypams, suformuotiems žemės reformos žemėtvarkos projektuose), ūki-ninkai, taip pat daugiau kaip 5 metus iš eilės žemę naudojančios žemės ūkio bendrovės. Pirmumo teise pirkti privačią žemės ūkio paskirties žemę teisę turi valstybė, žemės sklypo bendraturtis, kaimyninio žemės sklypo savinin-kas, jeigu jis verčiasi žemės ūkio veikla, ir kt. Įstatymo 8 str. 2 dalyje nusta-tyta, kad fiziniai ir juridiniai asmenys už žemės, įsigytos pagal šį įstatymą perleidimą kitų asmenų nuosavybėn anksčiau, negu suėjo 5 metai nuo jos įsigijimo, moka įstatymų nustatyto dydžio mokesčius. Taigi įstatymas nustato gana daug žemės ūkio reikmėms naudojamos žemės disponavimo ribojimų. Žemės sandoriai, sudaryti nesilaikant šio įstatymo reikalavimų arba jeigu žemę įsigiję asmenys pažeidžia įstatymo sąlygas, teismo tvarka pripažįstami negaliojančiais.

įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje buvo nurodyta, kad jame nustatyti reika-lavimai taikomi įsigyjant valstybės, savivaldybių ir privačia žemės ūkio paskirties žemę pirkimo, mainų ir kitais būdais, kurie neprieštarauja šio įsta-tymo nustatytoms sąlygoms, išskyrus paveldėjimą ir nuosavybės teisių atkū-rimą.

Seimas 2003 m. gegužės 20 d. pakeitė minėto įstatymo 1 straipsnio 2 dalį, kuri buvo suformuluota taip: „Įstatyme nustatyti reikalavimai taikomi įsigyjant valstybės, savivaldybių ir privačią žemės ūkio paskirties žemę pir-kimo ir kitais šio Įstatymo sąlygoms neprieštaraujančiais būdais, išskyrus paveldėjimą dovanojimą artimiesiems giminaičiams, nurodytiems Civilinio kodekso 3.135 straipsnyje, mainus (pažymėta - aut.), nuosavybės teisių atkūrimą"218. Taigi Seimas numatė daugiau teisinių santykių, kuriems netai-komi įstatyme numatyti ribojimai, būtent šiems santykiams priskyrė ir žemės mainus.

Šis pakeitimas buvo padarytas ypatingos skubos tvarka219, aplenkiant kai kurias įstatymo keitimo procedūros stadijas ir motyvuojant būtinybe suaktyvinti žemės rinką. Tačiau neilgai trukus paaiškėjo, kad taip buvo su-kurta „landa" mainų sandoriu pridengti faktinius žemės pirkimo-pardavimo santykius. Žemė daugeliu atvejų buvo „mainoma" į akivaizdžiai nelygiavertį

218 Žin., 2003, Nr. 52-2315.219 Pastebėtina, jog sprendžiant Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo laikinojo įstatymo1 straipsnio pakeitimo klausimą visiškai nebuvo diskutuojančių ar norinčių kalbėti (žr.: Lietuvos Respublikos Seimo šeštoji sesija. 2003 m. gegužės 20 d. posėdis 31 (377). Stenogramos,209, p. 20).

154 IV.3.3. IV.3.3. 155

turtą, kaip antai benzininį pjūklą ar arklį, taigi sandorių alogiškumas yra neginčytinas. Aišku, tokie sandoriai kėlė realią grėsmę ir žemės ūkio paskir-ties žemės racionaliam naudojimui, ir žemės konsolidavimui. Todėl galima klausti: ar tikrai minėtą pataisą reikėjo priimti ypatingos skubos tvarka, prieš tai neišanalizavus ir neįvertinus galimų neigiamų socialinių ir ekonominių padarinių? Šis klausimas juo labiau neišvengiamas, nes formuojasi visuomenės nuomonė, jog žemės mainai buvo leisti, be kita ko, ir tam, kad neteisėtai žemės sklypus įsigiję žemėtvarkos tarnybų darbuotojai ir kiti ap-skričių viršininkų administracijų valstybės tarnautojai tuo būdu galėtų jų atsikratyti.

3.3.

Protingumo principas

Tai universalus principas (dar vadinamas kriterijumi), įvairiais aspektais taikomas daugelyje teisinio reguliavimo sričių bei įvairiems socialiniams santykiams. Antai Civilinio kodekso 1.5 straipsnis nustato:

1. Civilinių teisinių santykių subjektai, įgyvendindami savo teises bei atlikdami pareigas, privalo veikti pagal teisingumo, protingumo ir sąžiningumo reikalavimus.

2. Kai įstatymai nedraudžia civilinių teisinių santykių subjektams šalių susitarimu nusistatyti tarpusavio teisių ir pareigų, šie subjektai turi vadovautis teisingumo, protingumo ir sąžiningumo principais.

3. Jeigu įstatymai ar šalių susitarimas numato, kad tam tikrus klausi-mus teismas sprendžia savo nuožiūra, teismas privalo tai darydamas vadovautis teisingumo, protingumo ir sąžiningumo kriterijais.

4. Teismas, aiškindamas įstatymus ir juos taikydamas, privalo vado-vautis teisingumo, protingumo ir sąžiningumo principais.

Protingumo principu paremti ir administracinių ginčų santykiai. Admi-nistracinių bylų teisenos įstatyme nustatyta, kad jeigu nėra įstatymo, regla-mentuojančio ginčo santykį, teismas taiko įstatymą reglamentuojantį pana-šius santykius, o jei ir tokio įstatymo nėra - vadovaujasi bendraisiais įstaty-mų pradmenimis ir jų prasme, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais (4 str. 5 d.).

Neturėtų būti kvestionuojama, kad protingumo principu privaloma va-dovautis ne tik teisinių santykių subjektams ar teismams, taikantiems teisę, bet ir įstatymų leidėjui Seimui, kuriančiam teisę, taip pat ir administracinę.

Protingumo kategorija nėra apibrėžta kokiais nors formaliais kriterijais. Iš pateiktojo CK straipsnio teksto aišku, kad protingumas suvokiamas kaip asmens proto galia, kuri paprastai būna paremta gebėjimu logiškai mąstyti ir

gyvenimo patirtimi. Administracinės teisės kūr inio požiūriu protingumo principas suvokiamas kiek kitaip: čia protinga iš esmės bus tokia ve ik l a , kuri nesikerta su viešaisiais visuomenės ar valstybės interesais, žinoma, atmetus tokį teisės kūrimą kuris yra tendencingas savaime (privatūs intere sai, lobizmas ir pan.).

Vertinant Seimo įstatymų leidybos veiklą pagal protingumu kriterijų galima pateikti ne vieną šiam principui prieštaraujančios parlamento veiklos pavyzdį. Štai 2003 m. rudenį išaiškėjus, jog per Respublikos Prezidento rinkimus galėjo būti pažeistas Politinių partijų finansavimo įstatymas, vadi namąjį „Prezidentūros skandalą" tyrusios Seimo laikinosios komisijos pir mininkas pasiūlė priimti šio įstatymo pataisas, draudžiančias partijų finan savimą juridinių asmenų lėšomis. Nevertinant tokio pasiūlymo realių pre-vencinių galimybių (juk šį draudimą įmanoma „apeiti" prisidengiant fizi-niais asmenimis), galima klausti: kodėl tai pasiūlyta tik tada, kai kilo minėtas konfliktas? Juk būtų naivu manyti, kad priimdami Partijų finansavimo įstatymą Seimo nariai dar nesuvokė, jog stambieji rinkimų kampanijų finan-suotojai vėliau sieks turėti apčiuopiamos asmeninės naudos, kitaip tariant, jų remtieji politikai taps vienaip ar kitaip priklausomi nuo rėmėjų.

Gana keisti taip pat ir kai kurie Seimo veiksmai dėl administracinių ginčų komisijų statuso. Antai dar 1999 m. priimtame Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatyme numatytos savivaldybių komisijos realiai neegzistuoja, t. y. jos iš viso nebuvo sudarytos220. Tačiau Seimas 2002 m. birželio 11 d. priėmė Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 3, 6 ir 8 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymą221, kuriame, tarsi šios komisijos veiktų, atsirado nuostatos, kad meras teikia ne tiktai savivaldybės administracinių ginčų komisijos pirmininko, bet ir pir-mininko pavaduotojo kandidatūrą; kad apskrities administracinių ginčų ko-misijos narių, komisijos pirmininko ir pirmininko pavaduotojo kandidatūras Vyriausybei teikia regiono plėtros taryba ir kad už savo darbą apskrities administracinių ginčų komisija kartą per metus atsiskaito regiono plėtros tarybai (mat Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatyme regiono plėt-ros taryba pakeitė ankstesniąją apskrities tarybą ir tai tapo vada atitinkamai pataisyti Administracinių ginčų komisijų įstatymą).

Vertinant iš principo, tokie Administracinių ginčų komisijų įstatymo pataisymai yra suprantami: galbūt savivaldybių komisijos ateityje ir bus sudarytos222. Tačiau kyla klausimas: kodėl iki sudarant minėtas komisijas

220 iki pat 2004 m. nebuvo sudarytos ir apskričių administracinių ginčų komisijos.221 Žin., 2002, Nr. 64-2578.222 Tiesą pasakius, tokia perspektyva visgi gana abejotina, turint omenyje, kad savivaldybiųadministracinių ginčų komisijos įstatyme numatytos kaip visuomeninės, taigi kvalifikuotaiteisininko darbas šiuo atveju nebūtų apmokamas. Tai irgi prieštarauja protingumo kri tei ijul

I56 IV.3.4.1. IV.3.4.1. 157

netaisomi įstatymai, kuriuose šios komisijos numatytos kaip pirminė administracinio ginčo sprendimo forma (žr., pvz., Viešojo administravimo įstatymo 31 str.; plačiau apie tai IV.3.5.2.6). Juk nepakankamai logiška ir nuoseklu, kai Administracinių ginčų komisijų įstatymas taisomas dėl neegzistuojančių institucijų, o su juo susiję įstatymai nekoreguojami net ir tada, kai akivaizdu, jog nesant nurodytų institucijų žymiai susiaurėja asmens galimybės ginti savo teises ikiteisminėmis ginčų sprendimo priemonėmis .

3.4.

Viešumas - administracinės teisės principas

3.4.1. Principo samprata

Administracinės teisės kontekste viešumas suvokiamas keliais aspektais. Pirmiausia minėtą principą nustato teisės įtvirtinta pareiga skelbti priimtus įstatymus ir poįstatyminius valdymo aktus. Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad galioja tik paskelbti įstatymai. Teisės aktų skelbimą ir įsigaliojimą smulkiau reglamentuoja Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymas224. Pagal šį įstatymą „Valstybės žiniose" turi būti skelbiami:

1) Lietuvos Respublikos įstatymai;2) Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys;3) Respublikos Prezidento dekretai;4) Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimai;5) Konstitucinio Teismo nutarimai, išvados, taip pat sprendimai priimti

nagrinėti Konstitucijoje numatytus prašymus ar teikimus;6) įsiteisėję teismų sprendimai, pripažįstantys negaliojančiais įstatymams

prieštaraujančius teisės aktus ar jų dalis, jeigu šių aktų ir Konstitucijos ar įstatymų atitikimo kontrolė nepriklauso Konstitucinio Teismo kompetencijai;

223 Protingumo principas reikšmingas ne tik kuriant administracinę teisę, bet ir ją taikant. AntaiLietuvos Respublikos Prezidento pakartotinių 2004 m. rinkimų kampanijos antrojo turo metuSpecialiųjų tyrimų tarnyba atliko procesinius poėmio veiksmus kelių įtakingų politinių partijųbūstinėse iki balsavimo datos likus kelioms dienoms. Suprantama, tai sukėlė neigiamą politinįatgarsį ir įtarimus, kad šie veiksmai atlikti tendencingai, siekiant pakenkti vienam iš kandidatų įPrezidentus. Minėtosios Tarnybos atstovai teigė formaliai įstatymų nepažeidę, nors, kita vertus,pripažino, jog poėmių darymo laikas buvo ne visai tinkamas. Taigi jeigu būtų buvę vadovautasisveiko proto kriterijumi ir minėti procesiniai veiksmai atlikti jau po balsavimo dienos, problemos iš viso nebūtų (žinoma, apie protingumo principą šiuo atveju galima kalbėti tiktai esantsąlygai, kad minėti veiksmai nebuvo kaip nors iš anksto (specialiai) inspiruoti).224 Žin., 1993, Nr. 12-296, 2002 m. gruodžio 10 d. redakcija Žin., 2002, Nr. 124-5626.

7) Vyriausiosios rinkimų komisijos sprendimai dėl galutinių referendumo, Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų ir Respublikos Prezidento rinkimų rezultatų, pakartotinių rinkimų rezultatų, sprendimai dėl Seimo nario įgaliojimų pripažinimo ir jų pripažinimo nutrūkusiais bei kiti Vyriausiosios rinkimų komisijos sprendimai, kurių skelbimą „Valstybės žiniose" nustato įstatymai (3 str. 1 d.).

Pagal minėto įstatymo 3 straipsnio 2 dalį „Valstybės žiniose" taip pat turi būti skelbiami kiti Lietuvos Respublikos\Seimo priimti teisės aktai, ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės valdymo institucijų vadovų ir kolegialių institucijų norminiai teisės aktai bei kiti teisės aktai, kurių skelbimą „Valstybės žiniose" nustato įstatymai ir Vyriausybės nutarimai.

Įstatymo 3 straipsnyje nurodyti teisės aktai per 3 dienas nuo jų oficialaus paskelbimo „Valstybės žiniose" turi būti paskelbti Seimo ir juos priėmusios institucijos interneto tinklalapiuose.

Teisės aktai, kuriuose yra valstybės ar tarnybos paslaptį sudarančios in-formacijos, „Valstybės žiniose" ir interneto tinklalapiuose neskelbiami (4 str. 2 d.).

Teisės aktų skelbimą smulkiau reglamentuoja Vyriausybės 1999 m. rugpjūčio 23 d. nutarimu Nr. 918 (2003 m. kovo 18 d. nutarimo Nr. 332 redakcija) patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų, Ministro Pirmininko potvarkių, ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės valdymo institucijų vadovų ir kolegialių institucijų teisės aktų pateikimo oficialiai skelbti „Valstybės žiniose" ir skelbimo interneto tinklalapiuose tvarka225. Nurodytų institucijų teisės aktus „Valstybės žiniose" oficialiai skelbia juos pasirašę pareigūnai, o interneto tinklalapiuose - institucijos vadovo ar kolegialios institucijos paskirtas atsakingas tinklalapio tvarkytojas (2 p.). Teisės aktus oficialiai skelbti „Valstybės žinių" redakcijai pateikia:

— Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimus ir Ministro Pirmininko potvarkius - Vyriausybės kancleris;

— Ministrų norminius teisės aktus - ministerijos valstybės sekretorius arba kitas ministro įgaliotas asmuo;

— Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės valdymo institucijų vadovų, taip pat kolegialių institucijų norminius teisės aktus - institucijos vadovo ar kolegialios institucijos įgaliotas asmuo (4 p.).

Šis Vyriausybės patvirtintas teisės aktas taip pat reguliuoja minėtų subjektų priimtų individualių teisės aktų skelbimą „Valstybės žinių" priede „Informaciniai pranešimai", be to, nustato tvarką kaip turi būti skelbiami teisės aktai interneto tinklalapiuose.

Kitas viešumo aspektas administracinėje teisėje yra visuomenės informavimas ir informacijos teikimas apie administracinius sprendimus. Antai Vy-

Žin., 2003, Nr. 28-1144.

158____________________________________________________IV.3.4.2.

riausybės darbo reglamente nustatyta, kad Vyriausybės spaudos tarnyba po kiekvieno Vyriausybės posėdžio turi parengti ir paskelbti oficialų pranešimą žiniasklaidai apie posėdyje priimtus sprendimus ir jų esmę (131 p. 1 papunk-tis). Visuomenės informavimu apie ministerijos veiklą rūpinasi ministro at-stovas spaudai ir ministerijos administracijos padalinys, atsakingas už ryšius su visuomene. Vyriausybės 2003 m. rugpjūčio 12 d. nutarimu Nr. 1002 patvir-tintas Pavyzdinis ministerijų darbo reglamentas reikalauja, kad ministerijose būtų teikiama informacija visuomenės informavimo priemonėms ir visuome-nei apie ministerijos vadovybės svarbiausius sprendimus ir pasirašytus doku-mentus, kitus su ministerijos veikla susijusius klausinius (54 p.).

Savivaldybių tarybų veiklos reglamentuose irgi numatyta galimybė su-sipažinti su nepaskelbtais šios valdymo institucijos dokumentais. Jeigu sa-vivaldybės tarybos sprendimas nepaskelbiamas vietinėje spaudoje, savival-dybės gyventojai gali susipažinti su šiuo sprendimu bei tarybos posėdžio protokolu savivaldybės kanceliarijos tarnyboje.

Abiem minėtais atvejais kalbama apie tokį viešosios administracijos sprendimų viešumą, kai šie sprendimai yra įforminti kaip norminiai ar indi-vidualūs teisės aktai, nesvarbu, paskelbti ar ne: tai jau priimtų administraci-nių sprendimų viešumas. Tačiau neretai būna, kad šie teisės aktai parengiami netinkamai, ypač, kaip minėta, socialinio teisingumo požiūriu. Dėl to administracinės teisės viešumo principo turinys privalo apimti dar vieną aspektą: tai įstatymų ir valdymo aktų projektų viešumas.

Kai paskelbiamas, įsigalioja ir imamas taikyti ydingos formos ar (ne mažiau svarbu) reguliavimo turinio teisės aktas, į tai galima reaguoti Kons-titucijoje ir įstatymuose nustatytais būdais, pavyzdžiui, kreipiantis į Konsti-tucinį Teismą ar administracinius teismus. Tačiau bylinėjimasis reikalauja lėšų ir dažnai nemažai laiko. Be to, tokio reguliavimo padarinius būna sun-ku, kartais ir iš viso neįmanoma sušvelninti. Būtent šiuo požiūriu laikytinas prasmingu teisės aktų projektų skelbimas, kurį galima vadinti išankstiniu (aprioriniu) administracinės teisės viešumu.

3.4.2. Apriorinio viešumo problema

Seimo priimamų aktų projektų viešumas. Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatyme nustatyta, kad „Valstybės žinių" priede „Informaciniai pranešimai" skelbiami įstatymų ir kitų teisės aktų projektai, kurie Seimo nutarimu teikiami svarstyti visuome-nei (17 str. 2 d. 4 p.).

Seimo statuto 134 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad siekiant geriau in-formuoti visuomenę, valstybės įmonė Seimo leidykla „Valstybės žinios" leidžia „Seimo kroniką". Joje pateikiami Seimo posėdžių aprašymai, priimtų įstatymų sąrašas, balsavimo rezultatai, Seimo narių pareiškimų santraukos,

IV.3.4.2.

Seimo Pirmininko potvarkiai, Seimo valdybos, komitetų ir frakcijų spren-dimai, naujai įregistruoti teisės aktų projektai ir kita svarbi informacija apie Seimo veiklą.

Svarstant įstatymo projektą pagrindinio komiteto posėdyje, į jį gali būti pakviesti suinteresuotų valstybės institucijų, savivaldybių, politinių partijų ir organizacijų bei visuomeninių organizacijų atstovai. Posėdžio pirmininko sutikimu jiems gali būti suteiktas žodis (Statuto 149 str. 5 d,).

[statymų tekstuose esantys žodžių junginiai „Seimo nutarimu", „gali būti" reiškia, kad skelbti įstatymų projektus visuomenei svarstyti yra ne pareiga, o teisė, kitaip tariant, tai yra Seimo ir jo pareigūnų diskrecijos klau-simas. Šiuo atžvilgiu pamokanti galėtų būti citata, apibūdinanti Vokietijos teisės kūrimą: „Visi įstatymų projektai (žodį „visi" paryškino išnašoje nuro-dyto leidinio autoriai - aut.) /../ pateikiami Bundestago ir Bundesrato na-riams, ministerijoms bei spaudai, taip pat juos gali įsigyti kiekvienas asmuo. /.../. Dažnai būsimas įstatymo išleidimas tampa žinomas ir diskutuojamas visuomenėje jau įstatymų iniciatyvos stadijoje. Atsižvelgiant į planuojamo įstatymo svarbą apie jį informuoja spauda, radijas ir televizija. Užsimezga vieša diskusija, asmenys kreipiasi į savo deputatus, partijas ar vyriausybę. Savo nuomonę pareiškia sąjungos"226.

Objektyvumo dėlei būtina pažymėti, kad pastaruoju metu galimybių vi-suomenei susipažinti su įstatymų projektais daugiau. Antai teisės aktų pro-jektus ir su jais susijusią medžiagą galima rasti, pavyzdžiui, Seimo informa-cinės sistemos teisės aktų duomenų banko interneto tinklalapyje, Seimo kanceliarijos priimamajame, „Valstybės žinių" leidyklos knygyne. Kita ver-tus, svarbu, kad visuomenei būtų prieinami visi, ne tik pasirinkti skelbti tei-sės aktų projektai.

Viešojo administravimo institucijų aktų projektų viešumas. Vyriausy-bės darbo reglamente nustatyta, kad Vyriausybei teikiamų svarbesnių ir kitų aktualių teisės aktų projektai nustatyta tvarka skelbiami internete (128 p.). Analogiška norma yra ir Vyriausybės 2003 m. rugpjūčio 12 d. nutarimu Nr. 1002 patvirtinto Pavyzdinio ministerijų darbo reglamento 46 punkte. Šių projektų skelbimo tvarką nustato Vyriausybės 1999 m. vasario 4 d. nutari-mas Nr. 118 „Dėl įstatymų ir kitų norminių teisės aktų projektų skelbimo „Interneto" tinkle"227. Informacija apie Vyriausybei teikiamus teisės aktų projektus, kurie nėra skelbiami internete, gali būti teikiama suderinus ją su ministerijos sekretoriumi pagal ministro nustatytas administravimo sritis (Pavyzdinio ministerijų darbo reglamento 46 p.).

226 W. Heide, G. Ziller. Legislative, Exekutive, Rechtsprechung. 18 Auflage. Dummler Verlag.Koln, 2000, p. 25.227 Žin., 1999, Nr. 15-389.

159

160IV.3.4.2. IV.3.4.2 161

Vyriausybės darbo reglamento 131.4 punktas numato, kad Vyriausybės spaudos tarnyba sudaro galimybes pristatyti visuomenei aktualių Vyriausy-bės nutarimų projektus per radiją ar televiziją. Pranešimus apie tokių nuta-rimų projektus parengia Vyriausybės kanceliarijos padalinių valstybės tar-nautojai. Be to, pagal šio Reglamento 135 punkto reikalavimą ministrų ir Vyriausybės įstaigų atstovai spaudai bei spaudos (informacijos) tarnybos kiekvienos darbo dienos pradžioje privalo pranešti žiniasklaidai apie ren-giamus svarbesnius ministerijų ar Vyriausybės įstaigų sprendimus.

Vyriausybės ir jos sistemos valdymo institucijų teisės aktų projektų viešumas praktiniu požiūriu reikšmingas todėl, kad tai leistų koreguoti vie-šosios administracijos veiklą visuomenės interesų labui. Tokios korekcijos pavyzdys galėtų būti Vyriausybės atsisakymas idėjos priimti nutarimą dėl miško ir vandens telkinių, esančių prie turimų nuosavybės teise žemės skly-pų, įsigijimo. Kitas pavyzdys - Labanoro regioninio parko ir šalia jo esančių draustinių apsaugojimas nuo planų ten įkurti artilerijos poligonus (tam buvo pritarusi centrinė vykdomoji valdžia)228.

Tačiau Vyriausybės ir kitų vykdomosios valdžios subjektų leidžiamų aktų projektų skelbimas yra valdininkų diskrecijos dalykas. Vyriausybės 1999 m. vasario 4 d. nutarime „Dėl įstatymų ir kitų norminių teisės aktų projektų skelbimo „Interneto" tinkle" nustatyta, kad nuo 1999 m. vasario 15 d. internete turi būti skelbiami Lietuvos Respublikos Vyriausybei teikiamų svarbesnių ir kitų aktualiausių (pažymėta — aut.) norminių teisės aktų projektai (1 p.). Kokie objektyvūs kriterijai lemia akto projekto svarbumą ir aktualumai Todėl nenuostabu, kad vienu atveju Lietuvos televizijos laidoje „Spaudos klubas" deklaruodamas, jog Vyriausybėje priimami sprendimai vieši, kitu atveju Ministras Pirmininkas į žurnalistų klausimą kodėl neskel-biamas tuo metu visuomenei aktualaus Vyriausybės nutarimo projektas, atsakė, jog tai netikslinga, nes projektas dar gali pasikeisti. Tačiau vadovau-jantis tokia logika galima būtų teigti, jog bet kuris teisės akto projektas iš principo yra neskelbtinas229.

Rengiant viešosios administracijos norminius teisės aktus, svarbus dar vienas viešumo principo elementas: tai aktų projektus rengiančių darbo gru-pių sudėtis.

Vyriausybės darbo reglamente nustatyta, kad Ministras Pirmininkas gali sudaryti darbo grupes įvairiems klausimams nagrinėti ir teisės aktų pro-

228 Kariškių žygis į draustinius —pristabdytas II „Lietuvos rytas", 2003 m. spalio 11d., Nr. 238. 129 Kad apriorinio teisės viešumo problema išlieka, parodo ši Vyriausybės 2004 m. balandžio 28 d. nutarimu Nr. 488 patvirtintos Viešojo administravimo plėtros iki 2010 m. strategijos (Žin., 2004, Nr. 69-2399) citata: „Taigi teisiniai pagrindai visuomenei susipažinti su teisės aktų projektais yra, tačiau visuomenė neskatinama aktyviai domėtis valstybės ir savivaldybių insti-tucijų bei įstaigų veikla, per mažai dėmesio skiriama informacijai apie teisės aktų projektus, pateikiamus valstybės institucijų ir įstaigų interneto svetainėse, atnaujinti" (18 p.).

jektams rengti (8 p.). Tokia teisė suteikta ir ministrams (Pavyzdinio ministe-rijų darbo reglamento 9 p. 9.5 papunktis). Tačiau teisės aklai nereguliuoja šių darbo grupių sudarymo ir sudėties kriterijų. Dėl to neretai būna sukuria-mos uždaros, nepasitelkiančios mokslininkų ir visuomenės interesams atsto-vaujančių organizacijų atstovų darbo grupės bei komisijos. Tokio atvejo pavyzdys - Sveikatos apsaugos ministerijoje 2003 m. sudaryta darbo grupė, nagrinėjusi vaistų kompensavimo klausimus. Iš 15 šios darbo grupės narių apie dešimt atstovavo farmacijos kompanijoms. Grupėje nebuvo nė vieno viešąjį visuomenės interesą ginančio asmens.

Savivaldybių institucijų sprendimų viešumas. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas nenustato pareigos skelbti būsimų savivaldybės tarybos sprendimų projektus. Tai reguliuoja atskirų savivaldybių tarybų veiklos reglamentai, nustatantys, kad mero pasirašytas savivaldybės tarybos sprendimo projektas gali būti skelbiamas spaudoje visuomenei svarstyti230. Taigi ir vietos savivaldos lygmeniu teisės aktų projektų viešumas priklauso nuo savivaldybės pareigūnų nuožiūros.

Aptariant apriorinio viešumo principą pažymėtinas Lietuvos Respubli-kos viešojo administravimo įstatymas. Jo 7 straipsnis numato pareigą tartis dėl administracinio reglamentavimo. Tai reiškia, kad viešojo administravimo institucijos dėl administracinio reglamentavimo sprendimų, susijusių su bendrais teisėtais visuomenės interesais ir turinčių svarbią reikšmę didelei gyventojų bendruomenės daliai, turi konsultuotis su visuomenės interesams atitinkamoje srityje atstovaujančiomis organizacijomis (asociacijų, profsą-jungų, visuomeninių organizacijų, kitų nevyriausybinių organizacijų atsto-vais), o įstatymų numatytais atvejais - ir su gyventojais (7 str. 1 d.). Tačiau galima klausti: kada administracinio reglamentavimo sprendimas turės svarbią reikšmę gyventojų bendruomenei ir kokio dydžio (100, 500 piliečių, 10 tūkstančių, 700 tūkstančių ar, pavyzdžiui, ne mažiau kaip pusė visų šalies pilnamečių gyventojų) turėtų būti ši bendruomenė, norėdama pasiekti, kad viešojo administravimo subjektas konsultuotųsi su šią bendruomenę atsto-vaujančiomis organizacijomis? Sisteminiu požiūriu, tai turėtų reguliuoti kiti teisės aktai, pavyzdžiui, Vietos savivaldos ar Apskrities valdymo įstatymai, tačiau galiojančiuose jų tekstuose tokio pobūdžio normų nėra. Dėl to, nors ir suformuluotas imperatyvia forma, įstatymo reikalavimas tartis su visuomene dėl būsimų administracinių sprendimų vargu ar gali būti realiai taikomas. Tuo tarpu tikrovė nuolat patvirtina tokio tarimosi būtinumą. Štai prie Nemuno numatyta statyti vieną hidroelektrinę su 15 metrų aukščio patvanka arba dvi - prie Alytaus ir Krikštonių kaimo (Lazdijų rajonas) su 5,3 ir 5,6 metro patvankomis. Alytaus apskrities viršininko administracijos Terito-

230 Žr., pvz.: Kaišiadorių rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto tarybos 2003 m. gegužės 29 d. sprendimu Nr. 32, 158 p.

1621V.3.5.1. IV.3.5.2.1. 163

rijų planavimo skyriaus vadovo žodžiais tariant, „viena ar dvi hidroelektrinės sukeltų daug problemų, nes užtvenkto Nemuno vanduo apsemtų tris Alytaus vandenvietes, o naujoms įrengti kitoje vietoje reikėtų didelių lėšų. Pakiltų vanduo ir Merkio upėje. Būtų apsemta dalis Vidgirio botaninio draustinio ir Dzūkijos nacionalinio parko teritorijų. Todėl poveikio aplinkai vertinimo programa turi būti atlikta profesionaliai ir pirmiausia pateikta svarstyti visuomenei"231. Tai nėra padaryta. Galima manyti, jog, be kitų priežasčių, taip yra ir todėl, kad Viešojo administravimo įstatymo 7 str. norma tėra „deklaratyvus, reprezentacinis" šio įstatymo elementas, neturintis teisės įtvirtinto atitikmens, numatančio tokios normos įgyvendinimą. Kad tai būtina, patvirtina ir kiti valdymo praktikos pavyzdžiai, tarp jų ir šis: Sveikatos apsaugos ministerija išleido įsakymą dėl kai kurių Vilniaus miesto ligoninių reorganizavimo, dėl kurio gali ne tik sumažėti gydytojų darbo vietų, bet ir pablogėti gydymo kokybė. Lietuvos televizijos laidoje vykusioje diskusijoje paaiškėjo, kad ministerija sprendimą priėmė nesitardama nei su Gydytojų sąjunga, nei su pacientų interesams atstovaujančiais asmenimis. Kad su jais tartis būtų buvę išskirtinai svarbu, patvirtina ir žiūrovų reakcija: per 1400 skambinusiųjų į televizijos laidą buvo gydytojų ir pacientų pusėje, ir tik apie 160 palaikė ministerijos poziciją.

3.5.

Kontrolė - administracinės teisės principas

3.5.1. Kontrolės principo apimtis

Kontrolė administracinėje teisėje pasižymi gausia socialinių santykių ir normų grupe.

Pirmiausia didelę Lietuvos administracinės teisės dalį sudaro normos, reguliuojančios viešosios administracinės veiklos išorinę kontrolę ir priežiūrą. Čia priskirtini tokie konstituciniai institutai kaip Seimo atliekama Vy-riausybės ir atskirų ministrų darbo kontrolė, teismų atliekama valstybės vykdomosios valdžios priimamų aktų atitikties Konstitucijai ir įstatymams kontrolė, Seimo kontrolierių įstaigos veikla vertinant viešosios administraci-jos pareigūnų veiksmų teisėtumą.

Kita reikšminga administracinės teisės normų grupė yra viešosios ad-ministracijos subjektų atliekamos kontrolės ir priežiūros institutas. Čia svarbūs Valstybės kontrolės įstaigos atliekamas finansinės veiklos auditas,

įvairių sričių valstybinių inspekcijų administracinė priežiūros veikla (šių sričių kontrolės teisinis reguliavimas aptartas 11.2.1.9.2.2 ir II.2.1.9.2.3),

Trečia viešojo valdymo kontrolės forma yra pačios viešosios administ-racijos kontrolė, ypač joje priimamų valdymo aktų teisėtumo priežiūra.

Lietuvos Respublikos viešoji administracija yra plati ir hierarchiškai sutvarkyta vykdomosios valdžios institucijų sistema. Šioje sistemoje išsiskiria įvairaus lygmens grandys: Vyriausybė - ministerijos; Vyriausybė - Vy-riausybės įstaigos; Vyriausybė - apskričių viršininkai ir jų administracijos; Vyriausybė - savivaldybės; ministras - įstaiga prie ministerijos - ministerijos administracijos padaliniai; Vyriausybės įstaigos vadovas - įstaigos pada-liniai; apskrities viršininkas - apskrities viršininko administracijos padaliniai; savivaldybės taryba - savivaldybės vykdomosios institucijos; meras -savivaldybės administracija; savivaldybės administracijos direktorius - se-niūnijos. Suprantama, hierarchiniai viešosios administracijos subjektų san-tykiai lemia atitinkamus kontrolės ir priežiūros santykius.

3.5.2. Viešasis valdymas ir lygiagretūs konstituciniai kontrolės institutai

Viešoji administracija, aprėpianti labai plačią socialinių santykių sritį, neretai konf-liktuoja ir su piliečiais, ir su pačia teise. Todėl itin prasminga kontrolės ir teismų valdžios konstitucinių institutų veikla.

3.5.2.1. Konstitucinė k o n t r o l ė

Kaip viešosios administracijos branduolio - Vyriausybės - veiklos kontrolės institutas išskirtinas Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas.

1992 m. spalio 25 d. priimtoje Lietuvos Respublikos Konstitucijoje pirmą kartą Lietuvos valstybės istorijoje buvo numatytas Konstitucinis Teis-mas (VIII skirsnis). Be Konstitucijos, jo statusą reglamentuoja 1993 m. kovo 11 d. priimtas Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymas232.

1993 m. rugpjūčio 2 d. Konstitucinis Teismas oficialiu pranešimu vi-suomenę, valstybės valdžios ir valdymo institucijas informavo, kad nuo tos dienos pradedami registruoti prašymai ištirti, ar teisės aktai atitinka Konsti-tuciją.

Pirmasis Konstitucinio Teismo viešas teismo posėdis įvyko 1993 m. rugsėjo 15 d. Jame buvo nagrinėjama byla dėl Seimo narių grupės prašymo ištirti, ar Seimo 1993 m. balandžio 15 d. nutarimas „Dėl Vilniaus miesto tarybos paleidimo ir kai kurių priemonių tvarkai savivaldybėse pagerinti" atitinka Konstituciją. Nutarimas šioje byloje buvo paskelbtas rugsėjo 17 d. Taip pradėjo savo funkcijas Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas.

231 Plačiau žr.: Alytiškiai suka galvą, ar leisti užtvenkti Nemuną II „Lietuvos rytas", 2003 m. rugsėjo 22 d.,Nr. 221.

Žin., 1993, Nr. 6-120.

164 IV.3.5.2.1. IV.3.5.2.2. 165

Lietuvos valstybės konstitucinio teisingumo žinybos įkūrimas yra viena svarbiausių demokratinės teisinės valstybės kūrimo prielaidų. Konstitucinio Teismo veikla, jo buvimas užtikrina efektyvesnį žmogaus teisių ir laisvių gynimą, visų demokratinių institucijų funkcionavimą. Tai savo ruožtu didina žmonių pasitikėjimą teisingumu ir savo valstybe233.

Konstitucijos 102 straipsnyje pasakyta, kad Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aktai neprieštarauja Konstitucijai, o Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai - neprieštarauja Konstitucijai ir įstatymams. Analogiška šio teismo prerogatyva numatyta ir Lietuvos Res-publikos Konstitucinio Teismo įstatyme. Jame skelbiama, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas garantuoja Lietuvos Respublikos Kons-titucijos viršenybę teisės sistemoje ir konstitucinį teisėtumą, nustatyta tvarka spręsdamas, ar įstatymai ir kiti Seimo priimti aktai neprieštarauja Konstitu-cijai, taip pat ar Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams (1 str. 1 d.). Taigi Konstitucinis Teismas ga-rantuoja Konstitucijos viršenybę teisės sistemoje spręsdamas ne tiktai Seimo ir valstybės vadovo, bet ir vykdomosios valdžios institucijos — Vyriausybės aktų atitikties Konstitucijai klausimą.

Dėl Vyriausybės aktų atitikties Konstitucijai ir įstatymams į Konstitu-cinį Teismą gali kreiptis ne mažiau kaip 1/5 visų Seimo narių teismai, taip pat Respublikos Prezidentas.

Jeigu Konstitucinis Teismas, gavęs Respublikos Prezidento teikimą iš-tirti, ar Vyriausybės aktas atitinka Konstituciją, arba gavęs Seimo nutarimą, kuriame prašoma ištirti, ar Vyriausybės aktas atitinka Konstituciją ir įstaty-mus, nusprendžia priimti nagrinėti prašymą, apie tai Konstitucinio Teismo pirmininkas tuoj pat oficialiai paskelbia „Valstybės žiniose" arba specialia-me Seimo leidinyje ar laikraščiuose. Pranešime nurodoma, jog Vyriausybės akto galiojimas sustabdomas nuo šio oficialaus paskelbimo dienos iki Kons-titucinio Teismo nutarimo dėl šios bylos paskelbimo.

Sustabdžius Vyriausybės akto galiojimą, Konstitucinis Teismas dėl šio akto sprendžia per įstatyme nurodytą terminą. Jeigu Konstitucinio Teismo nutarimu nusprendžiama, kad Vyriausybės aktas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai ar įstatymams, jis negali būti taikomas nuo tos dienos, kai ofi-cialiai paskelbiamas atitinkamas Konstitucinio Teismo nutarimas.

Aptariant teisminį Vyriausybės aktų teisėtumo patikrinimo būdą, pa-žymėtina ir tai, jog Konstitucinis Teismas išsprendžia klausimą dėl Vyriau-sybės akto atitikties Konstitucijai ar įstatymams. Pagal Konstitucijos 107 straipsnio antrąją dalį ir Konstitucinio Teismo įstatymo 59 straipsnį šio Teismo sprendimai yra galutiniai ir neskundžiami. Be to, jeigu Konstitucinio Teismo nutarimu teisės aktas (ar jo dalis) pripažintas prieštaraujančiu

13 Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas. Vilnius, 1995, p. 26.

Konstitucijai, tai šio nutarimo galią draudžiama įveikti, pakartotinai pri-imant tokį pat teisės aktą (ar jo dalį)-

Galiojančio Vyriausybės akto pripažinimas prieštaraujančiu Konstitucijai ir įstatymams sukelia ir kitų įstatymuose numatytų teisinių padarinių. Visos valstybės institucijos bei jų pareigūnai privalo panaikinti savo priim-tus poįstatyminius aktus ar jų nuostatas, pagrįstus pripažintu prieštaraujančiu Konstitucijai Vyriausybės aktu. Be to, neturi būti vykdomi sprendimai, pagrįsti teisės aktais, kurie pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai ir įsta-tymams, jeigu tokie sprendimai nebuvo įvykdyti iki Konstitucinio Teismo atitinkamo nutarimo įsigaliojimo.

Per 1993-2003 metus Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas nagrinėjo 38 bylas dėl Vyriausybės nutarimų ir 26 atvejais nusprendė, kad ginčijamas nutarimas ar jo dalis prieštarauja Lietuvos Respublikos Konsti-tucijai ar įstatymui.

Konstitucinis Teismas sprendžia ne tik dėl norminių, bet ir dėl indivi-dualių Vyriausybės nutarimų teisėtumo234.

3.5.2.2. Parlamentinė kontrolė

Lietuvos Respublikos Konstitucijoje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė solidariai atsako Seimui už savo veiklą (96 str.). Seimo reikala-vimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seime už savo veiklą (101 str.). Ši konstitucinė Vyriausybės ir ministrų pareiga numatyta ir Lie-tuvos Respublikos Seimo statute.

Pagal Seimo statuto 207 straipsnio reikalavimą kiekvienais metais (iki kovo 31 d.) Vyriausybė privalo pateikti savo metinę veiklos ataskaitą, kurioje taip pat turi būti aptarti ir artimiausio laikotarpio Vyriausybės veiklos prioritetai. Šią ataskaitą pateikia Ministras Pirmininkas, kuris pateikimo metu atsako į Seimo narių klausimus. Vyriausybės ataskaitos pateikimo metu Seimo posėdyje dalyvauja ir visi ministrai, kurie Seimo narių pageidavimu taip pat atsako į klausimus. Po Vyriausybės ataskaitos pateikimo ją svarsto Seimo komitetai ir rengiama speciali Seimo diskusija, kurios pabaigoje Seimas gali priimti rezoliuciją.

Vyriausybės nariai atsako į Seimo narių žodžiu pateiktus aktualius ir visuomenei svarbius klausimus ne tik dėl Vyriausybės ataskaitos, bet ir Vy-riausybės valandos metu, kiekvieno ketvirtadienio Seimo vakarinio plenari-nio posėdžio pradžioje (Seimo statuto 208 str.). Vyriausybės nariai, valsty-

234 Žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d. nutarimą „Dėl /.../ Vyriausybės 2003 m. balandžio 11 d. nutarimo Nr. 457 .,Dėl Vilniaus apskrities viršininko atleidimo" atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai" (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 2003 (20), p. 274-312).

166IV.3.5.2.2. IV.3.5.2.3. 167

bės kontrolierius, kiti valstybės institucijų vadovai, kuriuos skiria Seimas arba kurių paskyrimui reikalingas Seimo pritarimas, atsako ir į raštu iš anksto pateiktus klausimus (209 str. 1 d.).

Seimo atliekama valstybės vykdomosios valdžios kontrolė apima ir pa-klausimo bei interpeliacijos teisę. Paklausimu laikomas toks klausimas, dėl kurio Seimo narys ar jų grupė kreipėsi į valstybės institucijas, tačiau, jų nuomone, jis nebuvo tinkamai išnagrinėtas arba buvo išspręstas neigiamai (213 str.). Jeigu po nagrinėjimo Seimo posėdyje paklausimo teikėjų nepa-tenkina atsakymas į paklausimą, jie gali pateikti Seimui svarstyti rezoliuci-jos, kurioje Seimas įvertina atsakymą, projektą.

Sesijos metu ne mažesnė kaip 1/5 Seimo narių grupė gali pateikti inter-peliaciją Ministrui Pirmininkui ar ministrui, reikalaudama paaiškinti šių pareigūnų priimtų sprendimų motyvus (Konstitucijos 61 str. 2 d., Seimo statuto 219 str. 1 d.). Gavęs atsakymą į interpeliaciją, Seimas per Seimo statute nustatytą terminą turi jį apsvarstyti ir parengti nutarimo projektą, kuriame turi būti pareikštas Seimo pritarimas arba nepritarimas Ministro Pirmininko ar ministro atsakymui. Jeigu Seimo nutarimas dėl interpeliacijos priimamas, Ministras Pirmininkas ar ministras, kuriam pareikštas nepasiti-kėjimas, privalo atsistatydinti. Kai Ministras Pirmininkas atsistatydina, pri-valo atsistatydinti visa Vyriausybė (Konstitucijos 101 str. 3 d. 3 p., Seimo statuto 222 str. 4 ir 5 d.).

Taigi galiojantys įstatymai Seimui suteikia gana plačias galimybes kontroliuoti valstybės vykdomąją valdžią. Tiesa, pažymėtina, kad parlamen-tinė kontrolė apima tik Vyriausybės narių bei tų valstybės institucijų vadovų, kuriuos skiria Seimas arba kurių paskyrimui reikalingas Seimo pritarimas, veiklą. Seimas neįgaliotas prižiūrėti, pavyzdžiui, Vyriausybės įstaigų ar kitų Vyriausybės sistemos subjektų darbą. Tai nereiškia, kas Seimas apskritai nekreipia dėmesio į šios grandies vykdomąją valdžią235.

Pastebėtina ir tai, kad nuomonės apie parlamentinės kontrolės veiks-mingumą skiriasi. Antai 2003 m. spalio 21 d. priimtoje Seimo Rezoliucijoje dėl žemės reformos (kaip žinia, šį Seimo veiksmą lėmė nevienkartiniai val-dininkų piktnaudžiavimai skirstant žemės sklypus) Vyriausybė buvo įparei-gota kas 3 mėnesius teikti šiuo klausimu informaciją. Lietuvos žemės savi-ninkų sąjungos Vilniaus skyriaus vadovo teigimu, ši Seimo rezoliucija nebus veiksminga, kadangi valdininkai ir toliau ras būdų išvengti Seimo kontrolės.

235 Antai 2003 m. Seimo Pirmininkas kelis kartus viešai pareiškė abejonių dėl Valstybės įmonės Valstybės turto fondo vadovo kompetentingumo sprendžiant kai kurių stambių ūkio objektų, pvz., alkoholio bendrovių privatizavimo klausimus.

3.5.2.3. Seimo k o n t r o l i e r i ų į s t a i g a

Seimo kontrolierių, kitaip dar vadinamų ombudsmenų, institutą numato Lie-tuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsnis. Jame nustatyta, kad piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybės pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnau-džiavimo ir biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai. Jie turi teisę siūlyti teis-mui kaltus pareigūnus atleisti iš užimamų pareigų.

Išplėtodamas šią konstitucinę nuostatą, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymas numato, kad kiekvienas pilietis turi teisę pateikti Seimo kontrolieriui skundą dėl valstybės ar savivaldybės institucijos, pri-skirtos kontrolieriaus kompetencijai, pareigūno piktnaudžiavimo ar biurok-ratizmo (15 str. 1 d.). Seimo kontrolierius taip pat gali tirti užsienio valsty-bių piliečių bei asmenų be pilietybės skundus (15 str. 2 d.).

Seimo kontrolierių įstatymas pateikia pareigūno, taip pat piktnaudžiavimo ir biurokratizmo sąvokų apibrėžimus.

Pareigūnas apibrėžiamas kaip valstybės valdžios ir valdymo institucijos darbuotojas, savivaldybės vykdomosios institucijos atstovas, savivaldybės administracijos darbuotojas ar įgaliotas asmuo, atliekantis organizacines, tvarkomąsias ar administracines funkcijas. Seimo kontrolieriai netiria Res-publikos Prezidento, Seimo narių, Ministro Pirmininko, Vyriausybės kaip kolegialios institucijos, valstybės kontrolieriaus, Konstitucinio Teismo ir kitų teismų teisėjų veiklos, vietos savivaldybių tarybų, kaip kolegialių institucijų, veiklos, taip pat prokurorų, tardytojų, kvotėjų procesinių sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo (2 str. 1 d., 4 str. 2 d.).

Piktnaudžiavimu laikomi tokie pareigūno veiksmai ar neveikimas, kai tarnybinė padėtis naudojama ne tarnybos interesais arba ne pagal įstatymus bei kitus teisės aktus, arba savanaudiškais tikslais (neteisėtai pasisavinamas ar kitiems perleidžiamas svetimas turtas, lėšos ir kita) ar dėl kitokių asmeni-nių paskatų (keršto, pavydo, karjerizmo, neteisėtų paslaugų teikimo ir kita), taip pat tokie pareigūno veiksmai, kai viršijami suteikti įgaliojimai ar sava-valiaujama (2 str. 2 d.).

Biurokratizmas - tokia pareigūno veika, kai vietoj reikalų sprendimo iš esmės sistemingai laikomasi nereikalingų ar išgalvotų formalumų, nepagrįstai atsisakoma spręsti žinyboms pavaldžius dalykus, vilkinama priimti sprendimus ir atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmenį apie jo teises, sąmoningai pateikiamas klai-dinantis ar netinkamas patarimas ir t. t.). Biurokratizmu taip pat laikomas toks pareigūnų darbas, kai nevykdomi arba blogai vykdomi įstatymai ir kiti teisės aktai (2 str. 3 d.).

Taigi Seimo kontrolierių įstatymas pateikia gana išsamius piktnaudžia-vimo ir biurokratizmo apibūdinimus, apimančius nemažai esminių požymių teisingai kvalifikuojant pareigūno elgesį kaip priešingą teisei veiką.

168IV.3.5.2.3. IV.3.5.2.4. 169

Seimo kontrolierių įstaigoje paskiriami penki kontrolieriai, kurie funk-cijas pasidalija taip: du kontrolieriai tiria valstybės įstaigų pareigūnų, du -vietos savivaldos pareigūnų ir vienas - karinių ir joms prilygintų institucijų pareigūnų veiklą. Karinėms institucijoms prilyginamos Krašto apsaugos ministerija, Vidaus reikalų ministerija, Valstybės saugumo departamentas ir jiems pavaldžios institucijos.

Bylos aplinkybių tyrimą Seimo kontrolierius pradeda dviem atvejais: kai gaunamas asmens skundas raštu ir paties kontrolieriaus iniciatyva.

Asmenų pateikti raštu skundai registruojami Seimo kontrolierių įstaigos reglamento nustatyta tvarka. Seimo kontrolierių įstatymas numato skundo turinio ir jo įforminimo reikalavimus, taip pat atsisakymo nagrinėti skundą pagrindus. Yra nustatytas ir skundo padavimo senaties terminas -vieneri metai nuo skundžiamų veiksmų padarymo. Tiesa, Seimo kontrolieriui suteikta teisė nagrinėti skundą nepaisant, kad terminas praleistas. Skundas turi būti ištirtas per 3 mėnesius nuo jo gavimo dienos, tačiau Seimo kontrolierius gali šį terminą pratęsti iki 6 mėnesių, apie tai informuodamas pareiškėją.

Seimo kontrolieriaus iniciatyva bylos tyrimas gali būti pradėtas tais at-vejais, kai skundas yra žodinis ar gautas telefonu arba kontrolierius nustatė pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo požymius iš spaudos ir kitų visuomenės informavimo priemonių bei kitokių šaltinių.

Atlikęs tyrimą, Seimo kontrolierius gali priimti šiuos sprendimus: 1) atmesti skundą, kai nepasitvirtina jame nurodyti pažeidimai; 2) reaguoti į pareigūno piktnaudžiavimą ar biurokratizmą įstatymo nurodytomis formomis. Pavyzdžiui, Seimo kontrolierius gali siūlyti kolegialiai institucijai ar pareigūnui panaikinti, sustabdyti ar pakeisti įstatymams bei kitiems teisės aktams prieštaraujančius sprendimus ar siūlyti priimti sprendimus, kurie nepriimti dėl piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, atkreipti dėmesį į aplaidumą darbe, įstatymų nesilaikymą, tarnybinės etikos pažeidimą. Viena iš Seimo kontrolieriaus teisių yra teisė pareikšti ieškinį teisme dėl kaltų piktnaudžiavimu ar biurokratizmu pareigūnų atleidimo iš pareigų. Toks ieškinys pateikiamas apygardos administraciniam teismui, kai atsakovai yra teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, arba Vilniaus apygardos ad-ministraciniam teismui - kai atsakovai yra centriniai valstybinio administra-vimo subjektai. Administracinio teismo sprendimas Seimo kontrolieriaus siūlymu atleisti kaltus pareigūnus privalomas darbdaviui.

Pažymėtina, kad piliečiai gana aktyviai renkasi Seimo kontrolierių įstaigą siekdami ginti savo teises. Štai pirmąjį 2004 m. ketvirtį į šią įstaigą kreipėsi 484 asmenys. Didžiąją skundų dalį sudarė nuosavybės teisės į žemę, mišką, vandens telkinius atkūrimo (29 procentai), nuosavybės teisės į pastatus atkūrimo, pastatų statybos, rekonstrukcijos klausimai (8 procentai),

pataisos, kardomojo kalinimo reikalai (21 procentas), žemėtvarkos klausi -mai (11 procentų), policijos pareigūnų veikla (6 procentai)2"'.

Kita vertus, konstitucinėje jurisprudencijoje pažymima, jog piliečiams teikiant skundus Seimo kontrolieriams, „tariamas piliečių teisių ir laisvių pažeidimas tam tikru požiūriu —piktnaudžiavimo ir biurokratizmo - visiškai (iki galo) neišsprendžiamas (tyrimo metu nustatytas viešosios valdžios pikt-naudžiavimo ar biurokratizmo aktas nepanaikinamas). /.../. ...Seimo kont-rolieriai konstituciškai nėra įgalioti tiesiogiai pašalinti skundžiamą teisių ir laisvių pažeidimą". Daroma išvada, kad „...toks savigynos būdas nėra itin veiksmingas, t. y. vertintinas ne tiek teisinio valstybingumo, kiek demokratijos aspektu. Tai teigia ir Seimo kontrolierių įstatymas, kuris draudžia šiems pareigūnams tirti prokurorų, tardytojų ir kvotėjų procesinių sprendimų teisė-tumą ir pagrįstumą (4 str. 2 d.), taip pat Seimo nutarimas237, kuriame, viena vertus, pritariama Seimo kontrolierių metinei veiklos ataskaitai, kita vertus, Seimo kontrolieriai ... raginami (!) dažniau pasinaudoti /.../ konstitucine teise kreiptis į teismą dėl kaltų pareigūnų atleidimo iš einamų pareigų"238.

3.5.2.4. Vyriausybės atstovo ins t i t u t a s

Konstitucijos 123 straipsnio 2 d. nustatyta: „Ar savivaldybės laikosi Konsti-tucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai". Taigi Vyriausybės atstovai - tai tokie viešosios valstybi-nės administracijos subjektai, kurių paskirtis - kontroliuoti savivaldybių institucijų ir pareigūnų veiklos teisėtumą. Tam tikslui Vyriausybės atsto-vams yra suteikta teisė įstatymų nustatytais būdais reaguoti, jei savivaldybėje priimami neteisėti valdymo sprendimai arba nevykdomi Vyriausybės nu-tarimai.

Konstitucinį Vyriausybės atstovo institutą, realiai pradėjusį funkcio-nuoti 1993 m. liepos 1 d. priėmus Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo įstatymą239, buvo bandyta revizuoti. Seimas 1996 m. gruodžio 12 d. įstatymu „Dėl Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios"240

iki tol buvusio Vyriausybės atstovo funkcijas perdavė apskričių valdytojams (dabar - apskričių viršininkai). Konstitucinis Teismas, nagrinėdamas grupės Seimo narių prašymą ištirti, ar minėtas Seimo įstatymas atitinka

236 Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių [staiga. Informacinis biuletenis, 2004 m. sausio-kovo mėn. Nr. 11(26), p. 2, 3.237 Žin., 2002, Nr. 1-1.238 E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 536-537.239 Žin, 1993, Nr. 28-639.240 Žin, 1996, Nr. 126-2938.

170 IV.3.5.2.4. IV.3.5.2.4. 171

Konstituciją, nusprendė, kad Vyriausybės atstovo instituto „suliejimas" su vietiniu valdymu neatitinka Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies, kad savi-valdybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia lais-vai ir savarankiškai, taip pat Konstitucijos 123 straipsnio antrosios ir trečio-sios dalių prasmės, kur Vyriausybės atstovo institutas apibrėžiamas atskirai nuo kitų institutų241. Taip šis konstitucinis institutas buvo atkurtas, pabrė-žiant jo funkcijų svarbą Vyriausybei prižiūrint savivaldybes.

Šiuo metu Vyriausybės atstovo įgaliojimus apibrėžia 1998 m. gegužės 14 d. Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstaty-mas 4 . 2002 m. gruodžio 10 d. buvo priimta pirmoji nauja šio įstatymo re-dakcija243. Įstatymo 6 straipsnyje buvo apibrėžtos tokios Vyriausybės atstovo teisės:

1) gauti iš savivaldybės administracijos savivaldybės tarybai ar savi-valdybės merui priimti pateiktus teisės aktų projektus bei jų aiški-namuosius raštus;

2) susipažinti su savivaldybės administracijos padaliniuose priimtais viešojo administravimo srities teisės aktais;

3) reikalauti iš savivaldybės administracijos savivaldybės administra-vimo subjektų priimtų teisės aktų kopijų, taip pat savivaldybės ta-rybos posėdžių, kuriuose buvo priimti šios institucijos teisės aktai, protokolų kopijų;

4) dalyvauti savivaldybės tarybos posėdžiuose ir, kai yra pagrindas, pranešti savivaldybės tarybos nariams, kad svarstomi projektai ne-atitinka Konstitucijos ar įstatymų.

Minėtas įstatymo straipsnis nustatė ir kitas Vyriausybės atstovo teises.Nustatęs, kad savivaldybės viešojo administravimo subjekto priimtas

teisės aktas neatitinka Konstitucijos ir įstatymų arba kad savivaldybės vyk-domosios institucijos neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės spren-dimų ar kitų teisės aktų, Vyriausybės atstovas savo įgaliojimus įgyvendin-davo vienu iš šių būdų:

1) motyvuotu teikimu pasiūlydamas savivaldybės merui pateikti ati-tinkamai savivaldybės institucijai svarstyti teisės akto sustabdymo ir jo pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Savivaldybės institucija privalėjo apsvarstyti Vyriausybės atstovo teikimą ir jam raštu pra-nešti per 10 dienų;

2) savivaldybės viešojo administravimo subjektui pateikdamas rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymą, vykdyti Vyriausy-

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai, 1998 (10), p. 20-48. Žin., 1998, Nr. 51-1392. Žin., 2002, Nr. 127-5748.

bės sprendimą nustatydamas laiką, per kurį šis subjektas turėjo pra-nešti apie reikalavimo įvykdymą (5 str. 1 d.).

įstatyme buvo įtvirtinta, kad jei savivaldybės viešojo administravimo subjektas ir Vyriausybės atstovui pareikalavus neįgyvendina įstatymų ai nevykdo Vyriausybės nutarimų, jeigu per nustatytą terminą nepanaikina ginčijamų norminių teisės aktų arba priima naujus Konstitucijos ir [statymų neatitinkančius teisės aktus, taip pat jeigu individualus teisės aktas pažeidžia viešąjį interesą arba viešojo administravimo subjektų teisės aktais ar veiks-mais pažeidžiamos gyventojų ir organizacijų teisės, Vyriausybės atstovas tokius teisės aktus ar veiksmus skundžia Lietuvos Respublikos administra-cinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka.

Pažymėtina, kad pagal šią naująją įstatymo redakciją Vyriausybės at-stovas neteko teisės (turėtos pagal 1998 m. priimtą įstatymą) pats sustabdyti neteisėto savivaldybės sprendimo galiojimą, priimant tuo klausimu potvarkį.

Praėjus vos pusantrų metų, Seimas priėmė dar vieną (antrąją) šio įsta-tymo naują redakciją244. Pastaroji dar labiau išryškino viešojo intereso kate-goriją Vyriausybės atstovui ginčijant savivaldybės sudaromų sandorių teisė-tumą. Nustatęs, kad remiantis savivaldybės administravimo subjekto teisės aktu, neatitinkančiu Konstitucijos ir įstatymų, yra sudarytas sandoris savi-valdybės vardu, kuris pažeidžia viešąjį interesą, taip pat yra kitų įstatymų numatytų sandorių negaliojio pagrindų, Vyriausybės atstovas bendrosios kompetencijos teismui pareiškia ieškinį dėl viešojo intereso gynimo pagal Civilinio proceso kodekso 49 straipsnio 1 dalį (4 str. 2 d. 3 p.). Be to, pagal įstatymo 4 str. 2 d. 6 punktą, jeigu savivaldybės administravimo subjektai priėmė teisės aktus, kuriais remiantis gali būti sudaromi neteisėti ir viešąjį interesą pažeidžiantys sandoriai, Vyriausybės atstovas <...> nustatyta tvarka gali savo potvarkiu sustabdyti tokių savivaldybės administravimo subjektų teisės aktų vykdymą ir sandorių pasirašymą. Taigi galima pastebėti tam tikrą įstatymų leidėjo blaškymąsi - tai leidžiama, tai neleidžiama Vyriausybės atstovui sustabdyti savivaldybėse priimamų teisės aktų vykdymą.

Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas Vyriausybės atstovą įpareigoja kiekvieną pusmetį Vyriausybės nustatyta tvarka pateikti Vyriau-sybei, Vidaus reikalų ministerijai, apskrities viršininkui ir prižiūrimoms savivaldybėms informaciją apie savo veiklą (8 str.). Dažniausiai tai yra duo-menys apie tai, kurie savivaldos institucijų priimti teisės aktai pripažinti neteisėtais ir kokie yra teikimų ir reikalavimų svarstymo bei ginčų sprendi-mo teismuose rezultatai. Pavyzdžiui, 2001 metais Vilniaus apskrityje Vy-riausybės atstovo iniciatyva I pusmetį buvo panaikinta 18 procentų, o II pusmetį- 10,6 procento visų aštuoniose apskrities savivaldybėse priimtų teisės aktų.

Žin., 2004, Nr. 98-3626.

IV.3.5.2.5.

Vyriausybės atstovui jo įgaliojimus padeda įgyvendinti Vyriausybės at-stovo tarnyba, veikianti pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2003 m. gegužės 23 d. įsakymu Nr. IV-I 83 patvirtintus Vyriausybės atstovo tarnybos veiklos nuostatus245. Tai Vyriausybės steigiama biudžetihė įstaiga, viešasis juridinis asmuo, kuris nagrinėja iš savivaldybės administracijos savivaldybės institucijoms priimti pateiktus teisės aktų projektus, savivaldy-bės viešojo administravimo subjektų priimtus teisės aktus ir teikia dėl jų išvadas Vyriausybės atstovui, rengia Vyriausybės atstovo motyvuotų teiki-mų ir reikalavimų projektus bei atlieka kitas pavestas funkcijas.

3.5.2.5. Lietuvos Respublikos administracinių teismų institutas

Minėta (1.1.1), kad 1918-1940 m. laikotarpiu administraciniai teismai Lie-tuvoje nebuvo sukurti. Tiesa, tai buvo bandoma daryti; pavyzdžiui, rengtasi priimti Administracinio teismo įstatymo projektą, tačiau šį darbą nutraukė prasidėjusi sovietinė okupacija246.

1992 m. priimtoje šalies Konstitucijoje buvo nustatyta, kad administra-cinėms, darbo, šeimos ir kitų kategorijų byloms nagrinėti pagal įstatymą gali būti steigiami specializuoti teismai (111 str.). Remdamasis šia konstitucine norma Seimas 1999 m. sausio 14 d. priėmė Lietuvos Respublikos administ-racinių teismų įsteigimo įstatymą, pagal kurį buvo suformuoti apygardų administraciniai teismai, Aukštesnysis administracinis teismas ir Lietuvos Respublikos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyrius247. Pagal 2000 m. rugsėjo 19 d. priimtus Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo pakeitimus248 ši sistema buvo pertvarkyta į apygardų ad-ministracinius teismus (Vilniaus, Kauno, Klaipėdos, Šiaulių ir Panevėžio) ir Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą249.

Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymą administracinis teismas sprendžia ginčus dėl teisės viešojo ir vidaus administravimo srityje, tai yra nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (vei-

245 Žin., 2003, Nr. 52-2350.246 Plačiau apie tai: B. Pranevičienė. Kvaziteismai administracijos kontrolės sistemoje. Vilnius,2003.247 Žin., 1999, Nr. 13-309.248 Žin., 2000, Nr. 85-2566.249 Iki 1999 m. administracinius ginčus nagrinėjo bendrosios kompetencijos apylinkių ir aukštesnieji teismai. Tuo metu galiojęs Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodeksas numatė,kad teismas nagrinėja bylas pagal skundus dėl netaisyklingumo rinkėjų sąrašuose, skundus dėladministracinių organų ir pareigūnų, kuriems įstatymas yra suteikęs teisę administracine tvarkaskirti ir vykdyti administracines nuobaudas, veiksmų, dėl valstybinių ir vietinių mokesčių beirinkliavų, ir kai kurių kitų kategorijų bylas.

IV.3.5.2.5.___________________________________________________173

ka) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių viešojo valdymo ins-titucija buvo įsteigta ar gavo atitinkamus įgaliojimus (3 str.).

Administraciniams teismams pavesta spręsti šių kategorijų bylas:1) dėl teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, t. y. a) dėl valstybinio admi-

nistravimo ir savivaldybių administravimo subjektų, taip pat viešųjų įstaigų, įmonių ir nevyriausybinių organizacijų, turinčių viešojo administravimo įgaliojimus, priimtų teisės aktų, sprendimų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kom-petencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus; b) dėl visuomeninki organizacijų, bendrijų, politinių partijų, politinių organizacijų ar asociacijų priimtų bendro pobūdžio aktų teisėtumo;

2) dėl tarnybinių ginčų, t. y. a) kai viena ginčo šalis yra valstybės ar savivaldybės tarnautojas, turintis viešojo administravimo įgalioji-mus (įskaitant pareigūnus ir įstaigų vadovus); b) dėl Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos sprendimų ir šios komisijos kreipimusi dėl tarnybos santykių su valstybės tarnautojais nutraukimo;

3) dėl nepavaldžių vienas kitam viešojo administravimo subjektų ginčų dėl kompetencijos ar įstatymų pažeidimo, išskyrus civilinius ginčus;

4) dėl mokesčių, kitų privalomų mokėjimų, r ink l i avų sumokėjimo, grąžinimo ar išieškojimo, finansinių sankcijų taikymo;

5) dėl turtinės žalos, padarytos viešojo administravimo srityje, atlygi-nimo;

6) dėl rinkimų ar Referendumo įstatymų pažeidimo;7) dėl užsieniečių skundų, taip pat skundų dėl pabėgėlio statuso;8) dėl apskųstų nutarimų administracinių teisės pažeidimų bylose;9) dėl savivaldybių, apskričių, Vyriausiosios administracinių ginčų

komisijos, taip pat mokestinių ginčų komisijos ir įstatymų nustaty-tais atvejais dėl kitų išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijų priimtų sprendimų, taip pat pagal prašymus užtikrinti šių komisijų priimtų sprendimų vykdymą.

Nurodytųjų kategorijų bylos padalijamos skirtingų grandžių administ-raciniams teismams pagal jų kompetenciją.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo funkcijos išsiskiria tuo, kad šis teismas yra apeliacinė instancija byloms, kurias išnagrinėjo apygardų administraciniai teismai kaip pirmos instancijos teismai, įskaitant bylas dėl administracinių teisės pažeidimų, taip pat apeliacinė instancija administ-racinių teisės pažeidimų byloms, kurias išnagrinėjo apylinkių bendrosios kompetencijos teismai; galutinė instancija byloms dėl norminių administra-cinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, taip pat byloms pagal skundus dėl Vyriausiosios rinkimų komisijos spren-

172

174 IV.3.5.2.6. IV.3.5.2.6. 175

dimų ar neveikimo bei galutinė instancija administracinių bylų priskyrimo atitinkamiems teismams klausimais.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nagrinėja prašymus dėl proceso atnaujinimo administracinėse bylose, formuoja vienodą administra-c i n i u teismų praktiką taikant įstatymus bei atlieka kai kurias kitas įstatymo priskirtas funkcijas.

Tarp apygardų administracinių teismų išsiskiria Vilniaus apygardos administracinis teismas. Jo kompetencija pasižymi tuo, kad šio teismo nag-rinėjamose bylose viena ginčo šalių yra centrinis viešojo valstybinio admi-nistravimo subjektas (išskyrus įstatyme nurodytus atvejus).

Iš pateikto administracinių teismų kompetencijos aprašymo aišku, kad šie specializuoti teismai nagrinėja ne tiktai piliečių (asmenų) skundus ir pra-šymus dėl viešojo valdymo subjekto priimto administracinio akto ar veiks-mo, bet ir pačių administravimo subjektų ir jų pareigūnų prašymus. Admi-nistracinių bylų teisenos įstatymas reglamentuoja tokių skundų (prašymų) formą jų padavimo administraciniam teismui taisykles ir daug kitų procesi-nių teismo veiklos klausimų. Tokių normų visuma sudaro svarų Lietuvos administracinio proceso teisės institutą.

Administracinių teismų darbui skirtas Lietuvos vyriausiojo administra-cinio teismo išleidžiamas biuletenis „Administracinių teismų praktika". Jis apima teismų nutartis ir sprendimus dėl norminių administracinių aktų teisė-tumo, administracinių teisės pažeidimų bylas, ginčo administracines bylas, bylas dėl tarnybos santykių, žalos atlyginimo ir kitas. Jame pateikiama spe-cialiosios teisėjų kolegijos nutarčių dėl teismingumo apžvalga, apibendri-nama kai kurių rūšių bylų praktika, teikiamos rekomendacijos ir konsultaci-jos dėl teisės taikymo.

3.5.2.6. Ik i t e i smin io administracinių ginčų nagrinėjimo institutas ir jo formavimo problemos

Ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo institutai Lietuvos Respubli-kos Konstitucijoje tiesiogiai neminimi, nors tam tikrą užuominą apie juos galima įžvelgti 33 straipsnio 2 dalyje, kur nurodyta: „Piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą apskųsti jų sprendimus". Specialiųjų įstatymų numatytais atvejais asmenų skundai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų aktų ar valstybės tarnautojų veiksmų (ne-veikimo) turėtų būti nagrinėjami administracinių ginčų komisijose, kurių paskirtį, funkcijas ir veiklos tvarką nustato Lietuvos Respublikos administ-racinių ginčų komisijų įstatymas bei Vyriausybės 1999 m. gegužės 4 d. nu-tarimu Nr. 533 patvirtinti Administracinių ginčų komisijų darbo nuosta-

tai250. Mokestinių administracinių ginčų būtino ikiteisminio nagrinėjimo tvarką nustato mokesčių teisės įstatymai, o šiuos ginčus sprendžia Vyriau-sybės įsteigta Mokestinių ginčų komisija.

Administracinių ginčų komisijų įstatymas numato sudaryti trijų lygių ginčų komisijas - savivaldybių, apskričių ir Vyriausiąją.

Savivaldybių taryboms suteikta teisė sudaryti savivaldybių visuomeni-nes administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise. Šios ko-misijos turėtų būti sudaromos 3 metams iš 5 narių ir nagrinėti asmenų skun-dus dėl savivaldybių viešojo administravimo subjektų priimtų individualių administracinių aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo ar vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįs-tumo.

Apskrities administracinių ginčų komisija sudaroma 4 metams iš 5 tu-rinčių aukštąjį teisinį išsilavinimą narių, kur iuos skirtų Vyriausybė apskri-ties tarybai (šiuo metu Regiono plėtros tarybai aut.) pateikus. Komisija nagrinėja skundus (prašymus) dėl teritoriniu valstybinio administravimo subjektų, t. y. dėl apskrityje esančių valstybės ins t i tuc i jų , įstaigų, tarnybų bei jų tarnautojų, taip pat apskrities teritorijoje esančių savivaldybių institu-cijų, įstaigų, tarnybų bei jų tarnautojų priimtų administracinių aktų ir veiks-mų teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų atsisakymo BT vi lk inimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo.

Vyriausiąją administracinių ginčų komisija 4 metams iš 5 turinčių aukštąjį teisinį išsilavinimą narių sudaro Vyriausybe. Ši komisija nagrinėja skundus (prašymus) dėl centrinių valstybinio administravimo subjektų pri-imtų individualių administracinių aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat dėl minėtų subjektų atsisakymo ar vilkinimo a t l ik t i jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo.

Administracinių ginčų komisijos nesprendžia ginčų, kurie įstatymų pri-skirti administracinių teismų kompetencijai, bei administracinių ginčų, ku-riems nagrinėti įstatymai numato kitokią tvarką,

Taigi minėtoms administracinių ginčų komisijoms priskirta nagrinėti bylas dėl individualių administracinių aktų, t. y. vienkartinių teisės taikymo aktų, skirtų konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei, teisėtumo.

Skundą ar prašymą dėl administravimo subjekto priimto administraci-nio akto ar veiksmo (neveikimo) teisėtumo gali paduoti ne tik piliečiai, bet ir viešojo administravimo subjektai, taip pat ir valstybės ir savivaldybių tarnautojai. Skundas turi būti išnagrinėtas ir sprendimas priimtas per 14 die-nų nuo jo gavimo, tačiau prireikus administracinių ginčų komisija gali šį

Žin., 1999, Nr. 41-1288.

176 IV.3.5.2.6. 1V.3.5.3.1. 177

terminą pratęsti dar 14 dienų. Ginčo šalis, nesutinkanti su komisijos spren-diniu, gali jį apskųsti administraciniam teismui.

Administracinių ginčų komisijų įstatymas nurodo, kad komisijos sprendimas išsiunčiamas vykdyti kitą dieną po priėmimo, o viešojo admi-nistravimo subjektas privalo jį įvykdyti per sprendime nurodytą laiką. Jeigu įvykdymo laikas nėra nurodytas, sprendimas turi būti įvykdytas per 20 dienų nuo jo gavimo dienos. Neįvykdžius sprendimo per nustatytą laiką pa-reiškėjas turi teisę kreiptis į atitinkamą administracinį teismą su prašymu užtikrinti sprendimo vykdymą (15 str. 1 d., 16 str.).

Tokios yra pagrindinės teisės aktuose įtvirtintos administracinių ginčų komisijų statuso ir veiklos nuostatos.

Kartu būtina pažymėti, kad kol kas šia ikiteisminio ginčų nagrinėjimo forma pilnutinai pasinaudoti neįmanoma: realiai dirba Vyriausioji administ-racinių ginčų komisija (kuri, kaip minėta, sprendžia tiktai su centrinių val-dymo žinybų veikla susijusius ginčus). Apskrityse administracinių ginčų komisijos pradėtos kurti tik 2004 metais. Tuo tarpu tam tikruose teisės ak-tuose yra numatyta, jog ginčo tarp asmens ir viešojo administravimo subjek-to atveju konfliktas turi būti sprendžiamas būtent administracinių ginčų komisijoje251 (žr., pvz., Viešojo administravimo įstatymo 31 straipsnio, Teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių įstaigų įstatymo 14 straipsnio normas). Nesant realiai veikiančios savivaldybių administracinių ginčų komisijų sistemos, tuo pačiu neveikia ir kai kurių įstatymų normos dėl piliečių skundo teisės252.

Pažymėtina, kad administracinių ginčų ikiteisminis nagrinėjimas galėtų būti gana reikšmingas asmens ir viešosios administracijos konfliktų spren-dimo būdas. Tai patvirtina Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos darbo praktika. Jau per pirmuosius veiklos metus, t. y. nuo 1999 m. spalio 5 d. iki 2000 m. spalio 5 d., į šią komisiją kreipėsi 214 asmenų bei 32 juridiniai asmenys. 61,4 procento nagrinėtų komisijoje skundų ir prašymų buvo patenkinti visiškai arba iš dalies. Nagrinėjant šias bylas, buvo konstatuotos ir dažniausiai pasitaikančių teisės pažeidimų grupės bei teisinio reguliavimo trūkumai: valstybės institucijų veikla, prieštaraujanti įstatymams; procedūrų

251 Administracinis teismas šiuo atveju negelbsti, nes Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme nustatyta, kad įstatymo numatytais atvejais skundas (prašymas) pirmiausia turi būti paduodamas administracinių ginčų komisijai ar kitai išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai, po to skundas gali būti paduodamas ir administraciniam teismui (22 str. 3 d.).232 Galima pastebėti ir kai kuriuos ginčytinus šios srities santykių teisinio reguliavimo momen-tus. Antai abejotina, ar pakankamai logiškas įstatymo reikalavimas, kad savivaldybių ir apskri -čių administracinių ginčų komisijos atsiskaitytų atitinkamai savivaldybių taryboms ir regionų plėtros taryboms. Be to, nei Administracinių ginčų komisijų įstatymas, nei Administracinių ginčų komisijų darbo nuostatai nenurodo jokių principų, kuriais turėtų vadovautis šios komisijos.

ir prievolių nevykdymas; aplaidus darbas arba neveikimas; reglamentavimo painiava viešosios teisės poįstatyminiuose aktuose253.

3.5.3. Lietuvos viešosios administracijos vidaus kontrolė

3.5.3.1. Valstybinės viešosios administracijos vidaus kontrolė

Vyriausybės atliekama žemesniųjų valdymo grandžių kontrolė. Šio lygmens kontrolės veiksmai gali būti dalijami į kelias grupes.

Vyriausybė atsakinga už įstatymų ir kitų teisės aktų vykdymą jos sis-temos institucijose ir įstaigose. Ši pareiga nustatyta Vyriausybės darbo reg-lamente, pagal kurį ministrai, Vyriausybės įstaigų vadovai koordinuoja, kaip ministerijose, Vyriausybės įstaigose įgyvendinami įstatymai. Vyriausybės nutarimai ir kiti teisės aktai (159 p.). Ministrai, Vyriausybės įstaigų vadovai ir apskričių viršininkai pagal savo kompetenciją užtikrina, kad atitinkamai ministerijose, Vyriausybės įstaigose ir apskričių viršininku administracijose, ministerijoms, Vyriausybės įstaigoms, apskrities viršininkams pavaldžiose institucijose, įstaigose ir organizacijose, ministerijų, Vyriausybės įstaigų, apskričių viršininkų reguliavimo sričiai priskirtose valstybės įmonėse būtų vykdomi įstatymai, Vyriausybės nutarimai ir kiti teises aktai , operatyviai imasi atitinkamų priemonių, jeigu sužino apie šių teises aklų pažeidimus arba nevykdymą, skiria atsakingus už atitinkamo teises akto Įgyvendinimą bei šio darbo kontrolę padalinius ir konkrečius valstybės tarnautojus (šie valstybės tarnautojai privalo įgyvendinti teisės aktų nuostatas ar kontroliuoti, kaip jos vykdomos, prireikus nedelsdami teikti pasiūlymus dėl atitinkamų teisės aktų priėmimo, galiojančių teisės aktų pakeitimo ar papildymo, naujų pavedimų davimo arba darbų koordinavimo (Reglamento 160.1 p.).

Antra, Vyriausybė atlieka pavedimų vykdymo kontrolę. Pagal Vyriau-sybės darbo reglamentą ministrai, Vyriausybės įstaigą vadovai ir apskričių viršininkai privalo užtikrinti, kad deramai ir laiku būtų įvykdomi Vyriausy-bės ir Ministro Pirmininko pavedimai (164 p.). Vyriausybės kanceliarija tvarko Vyriausybės, Ministro Pirmininko ar Ministro Pirmininko pavedimu Vyriausybės kanclerio duotų pavedimų apskaitą apibendrina jų vykdymą. Vyriausybės kanceliarijos padalinių vadovai ar jų pavedimu patarėjai turi nuolat kontroliuoti, kaip ministerijose, Vyriausybės įstaigose, apskričių vir-šininkų administracijose vykdomi minėti pavedimai ir prireikus informuoti Vyriausybės kanclerį ar jo pavaduotoją apie jų nevykdymą (167 p.).

Trečia, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatyme nustatyta, kad Vy-riausybė turi teisę panaikinti ministrų, Vyriausybės įstaigų ir įstaigų prie

253 V. Gylys. Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos pirmųjų veiklos metų patirtis II Teisės problemos, 2000/3-4, p. 156, 157.

178 _________________________________________________IV.3.5.3.1.

minis ter i jų teisės aktus, jeigu šie prieštarauja Lietuvos Respublikos Konsti-tuc i ja i , Lietuvos Respublikos tarptautinėms sutartims, įstatymams ir kitiems Seimo priimtiems teisės aktams, Respublikos Prezidento dekretams, Vy-riausybės nutarimams ar Ministro Pirmininko potvarkiams (34 str.). Analo-giška nuostata yra Vyriausybės darbo reglamento 162 punkto normoje, be to, čia nurodyta, jog pasiūlymus šiais klausimais Ministrui Pirmininkui tei-kia Teisingumo ministerija, Ministro Pirmininko patarėjai ir Vyriausybės kanceliarija.

Vertinant pastarąją vyriausybinės kontrolės sritį pabrėžtina, kad jos sis-tema neapima apskričių viršininkų priimtų teisės aktų revizijos. Vyriausybės įstatymas ir Apskrities valdymo įstatymas nesuteikia Vyriausybei įgaliojimo kontroliuoti ir panaikinti neteisėtus apskričių valdymo teisės aktus.

Galiojantis Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymas nustato, kad apskrities viršininko įsakymai ir kiti teisės aktai gali būti naikinami įsta-tymų nustatyta tvarka (20 str. 2 d.). Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies 1 punktą netaikant išankstinio nagrinėjimo ne teismo tvarka procedūros apygardos administracinis teismas, kaip pirmosios instancijos teismas, nagrinėja bylas dėl norminių administracinių aktų, ku-riuos priėmė teritoriniai administravimo subjektai (taigi ir apskričių virši-ninkai - aut.), teisėtumo. Individualaus pobūdžio apskričių viršininkų admi-nistracinių sprendimų teisėtumą administracinis teismas arba bendrosios kompetencijos teismas (jei tai civiliniai teisiniai santykiai) nagrinėja konk-rečiose bylose dėl subjekto teisių pažeidimo.

Apskričių valdininkų priimti teisės aktai galėtų būti revizuojami ir iki-teismine tvarka, t. y. apskričių administracinių ginčų komisijose. Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymas nurodo, kad apskrities administracinių ginčų komisija nagrinėja skundus (prašymus) dėl teritorinių valstybinio administravimo subjektų, t. y. dėl apskrityje esančių valstybės institucijų, įstaigų, tarnybų bei jų tarnautojų, taip pat apskrities teritorijoje esančių savivaldybių institucijų, įstaigų, tarnybų bei jų tarnautojų priimtų individualių administracinių aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų atsisakymo ir vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo (5 str. 2 d.). Tačiau, kaip minėta, nors Admi-nistracinių ginčų komisijų įstatymas priimtas dar 1999 metais, apskrityse šios komisijos sudarytos tik 2004 metais, taigi apskrities viršininko priimtų individualiu įsakymų ir kitų teisės aktų teisėtumo kontrolė tam tikrą laiką nebuvo pilnutinė.

Pažymėtina ir tai, kad iki 2000 metų apskričių viršininkų priimti teisės aktai, kaip ir ministrų bei Vyriausybės įstaigų vadovų įsakymai, galėjo būti panaikinti Vyriausybės. Pagal galiojusią iki 2000 m. spalio 17 d. Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo redakciją Vyriausybė turėjo teisę panaikinti apskrities viršininko įsakymus ir kitus teisės aktus, neatitinkan-

IV.3.5.3.1.

čius Lietuvos Respublikos Konstitucijos, įstatymų, kitų Lietuvos Respubli-kos Seimo priimtų teisės aktų, Respublikos Prezidento dekretų ir Vyriausy-bės nutarimų bei kitų teisės aktų (20 str. 3 d). Tačiau sukūrus Lietuvos ad-ministracinių teismų sistemą ir ją patobulinus 2000 metais, minėta norma buvo panaikinta. Čia pastebimas įstatymu leidėjo nenuoseklumas: atėmus iš Vyriausybės galimybę revizuoti apskričių ins t i tuc i jų teisės aktus dėl to, kad buvo sukurti specializuoti teismai, kurie perėmė teritorinių viešojo valdymo institucijų priimamų aktų teisėtumo kontrolę, taip pat turėjo būti pasielgta ir ministerijų bei Vyriausybės įstaigų atžvilgiu, nes šių viešojo administravimo subjektų priimamų valdymo aktų teisėtumui patikrinti irgi egzistuoja tam tikros valstybės institucijos - Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ir Vyriausioji administracinių ginčų komisija. Tačiau praktiškesnis atrodytų priešingas variantas: apskrityse priimamų valdymo aktų kontrolė turėjo likti Vyriausybės veiklos sferoje (suprantama, su lajyga, kad Vyriausybė jai pa-valdžių subjektų veiklą kontroliuos realiai ir stabiliai), Kad apskričių vado-vų ir jų administracijos pareigūnų teisės aktų leidyba turėtų būti kontroliuo-jama ne tik tada, kai kreipiamasi įteisiną, bet nuolat, akivaizdžiai įrodo pas-tarųjų metų žemės reformos veiksmai ir įvairaus rango apskrities valdininkų bei jų giminių žemės sklypų įsigijimo praktika.

Ministerijų ir Vyriausybės įstaigų padaliniuos bei apskričiu, viršininkų administracijose priimamų valdymo aktų kontrolė Šia, kontrolės formą ga-liojanti administracinė teisė kol kas menkai reglamentuoja. Antai Vyriausybės patvirtintas Pavyzdinis ministerijų darbo reglamentas nustato, kad ministras koordinuoja ir kontroliuoja ministerijos administracijos padalinių veiklą, taip pat įstaigų prie ministerijos (departamentų, tarnybų, inspekcijų) veiklą per šių įstaigų vadovus (5 p.). Tačiau konkrečių ministeri jų darbo reglamentai nenustato tiesioginės ministro pareigos t i k r in t i kiekvieną valdymo aktą, priimtąjo vadovaujamos ministerijos padaliniuose ar įstaigose prie ministerijos. Tokia pareiga nenustatyta ir šių padalinių bei įstaigų vadovams, taip pat apskričių viršininkams jiems pavaldžių pareigūnų atžvilgiu. Taigi žemiausiose valdymo grandyse priimami norminiai (jų, tiesa, nėra daug) ir individualūs teisės aktai beveik nekontroliuojami. Tėra vienas tokių valdymo aktų kokybės saugiklis - įstaigos te i s in inkų rekomendacinės pastabos. Kad jos ne visada gelbsti, akivaizdžiai l i u d i j a kad ir toks pavyzdys: apie 1000 Klaipėdos apskrities viršininko sprendimų dėl žemės įsigijimo pasirašė ne pats viršininkas, o jo administracijos sekretorius, apeidamas ir apskrities viršininko pavaduotoją (tai leido Specialiųjų tyrimų tarnybai pradėti tikrinimą dėl administracijos sekretoriaus galimo piktnaudžiavimo tarnybine padėtimi).

Ministerijų sistemos įstaigų priimamų teisės aktų ir dokumentų kontrolės būtinumą liudija ir kiti pavyzdžiai. Antai kaip minėta (II.1.1.3), Žemės ūkio ministerijos reguliavimo sričiai priskirtos Nacionalinės mokėjimų

179

180 IV.3.5.3.2. IV.3.5.3.3. 181

agentūros vadovybė pasirašė bent kelis dokumentus, kuriais remiantis buvo skirtos SAPARD lėšos neveikiantiems ūkio subjektams. Tai reiškia, kad atotrūkis tarp ministerijos vadovybės ir tos ministerijos įstaigų veiklos teisės požiūriu yra vienareikšmiškai negatyvus dalykas. Be to, pažymėtina, kad dokumentų patvirtinimo tvarka ministerijose kartais glumina savo nelogiš-kumu. Pavyzdžiui, vienu iš minėtų SAPARD lėšų neteisėto skyrimo atvejų dokumentą dėl... neveikiančiam ūkio subjektui skiriamų 200 tūkstančių litų pasirašė ir Nacionalinės mokėjimų agentūros Finansų ir apskaitos departa-mento direktorius. Televizijos laidoje šis departamento vadovas aiškinosi, kad jis „nevertino lėšų skyrimo pagrįstumo, nes tai jam daryti nepriklauso". Tad neaišku, kam apskritai tokiu atveju buvo reikalingas minėto direktoriaus parašas?

3.5.3.2. Savivaldybių ins t i t uc i jų vidaus kontrolės principoįtvirtinimas

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme nustatyta dvejopa savival-dybių vidaus kontrolė. Pirma, savivaldybės tarybos veiklos reglamento nu-statyta tvarka taryba išklauso mero, savivaldybės administracijos direkto-riaus, savivaldybės kontrolieriaus, biudžetinių ir viešųjų įstaigų, įmonių ir organizacijų vadovų ataskaitas bei atsakymus į tarybos narių paklausimus ir priima dėl jų sprendimus (17 str. 35 p.). Antra, savivaldybės taryba gali su-stabdyti ar panaikinti savo ir kitų savivaldybės viešojo administravimo sub-jektų priimtus teisės aktus (11 str. 2 d.).

Ar savivaldybės taryba - įgyvendinanti savivaldos teisę institucija -pati savarankiškai ir privalomai tikrina, o prireikus ir panaikina savivaldybės viešojo administravimo subjektų aktus, ar ji tai atlieka Vyriausybės atstovo iniciatyva, teisiškai nėra reglamentuota. Sisteminiu požiūriu analizuojant vietos savivaldą reguliuojančius teisės aktus, galima spręsti, jog labiau tikėtinas antrasis variantas. Vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnyje api-brėžti savivaldybės tarybos įgaliojimai neapima tarybos teisės privalomai kontroliuoti priimtus tarp tarybos posėdžių savivaldybės institucijų ir parei-gūnų teisės aktus. Tokios pareigos nenustato ir savivaldybių tarybų veiklos reglamentai. Taigi vienintelė reali savivaldybių teisės kūrimo kontrolės forma yra savivaldybių administracinė priežiūra. Vyriausybės paskirtas at-stovas pagal Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymą turi teisę reikalauti iš savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų kopijų, susipažinti su savivaldybės administracijos padalinių priimtais viešojo administravimo srities teisės aktais (6 str. 1 d. 1 ir 2 p.).

Vyriausybės atstovui įgaliojus šiuos veiksmus turi teisę atlikti Vyriausybės atstovo tarnybos darbuotojai254.

Nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės ak-tas neatitinka įstatymų ar Vyriausybes sprendimų, Vyriausybės atstovas motyvuotu teikimu pasiūlo atitinkamam administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimų. Kolegialus savivaldybės administravimo subjektas privalo apsvarstyti Vyriausybės atstovo teikimą artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau ka ip per I mėnesį) ir apie priimtą sprendimą jam raštu pranešti per dešimt dienų nuo sprendimo priėmimo dienos (5 str. 1 d. 1 p.). Kiti savivaldybės administravimo subjektai privalo Vyriausybės atstovo teikimą apsvarsty 11 pei Savaitę,

Pagal galiojančius įstatymus savivaldybių institucijų priimtų teisės aktų teisėtumo klausimą sprendžia teisinas. Savivaldybių administracinės prie-žiūros įstatyme nustatyta, kad jei per 10 dienų savivaldybes viešojo admi-nistravimo subjektas atsisako ginčijamą teisėsl aktą pakeis t i arba panaikinti, Vyriausybės atstovas šį aktą skundžia atitinkamam teismui (5 str. 1 d. 2 p.). Norminių valdymo aktų teisėtumo bylos nagrinėjamos administraciniuose teismuose, individualūs teisės aktai revizuojami arba administraciniame teisme (dėl administracinių teisinių santykių), arba bendrosios kompetenci-jos teisme (dėl civilinių teisinių santykiu).

Kol kas nėra išspręstas savivaldybių, institucijų priimtų teises aklų iki-teisminio tyrimo klausimas: kaip žinome, Lietuvos Respublikos administra-cinių ginčų komisijų įstatyme numatytos ginčų komisijos savivaldybėse nesudarytos.

3.5.3.3. „Uždaros grandinės" s i s t e m a teorišikai s u v o k i a m a svidaus kontrolės p r i n c i p o realizavimo p a m a t a s .

Šios sistemos u t o p i š k u m a s Lietuvoje

Jeigu vidaus kontrolės principą būtų siekiama padaryti realiu kokybiško valstybės valdymo įrankiu, tai teisėje reikėtų [tvirtinti sąlygiškai vadinamą „uždaros grandinės" sistemą.

Ši sistema atrodo labai paprasta ir remiasi elementaria logika. Jos esmę atspindi pagrindinė nuostata: nepakanka įstatyme suformuluoti kontrolės principą — lygiagrečiai turi egzistuoti ir būti laikomos jo įgyvendinimo garantijos.

Šios garantijos apimtų kelis esminius elementus.

254 Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2003 m. gegužės 23 d. įsakymu Nr. IV-I83 patvirtintų Vyriausybės atstovo tarnybos veiklos nuostatų 8 p. 8.2 ir 8.3 papunkčiai // Žin., 2003, Nr. 52-2350.

IV.3.5.3.4.

Pirma, vidinė kontrolė turėtų apimti visas viešosios administracijos grandis, pradedant ministerijomis ir baigiant kaimo seniūnijos seniūnu. Kiekviena aukštesnė grandis turėtų kontroliuoti žemesniąją grandį.

Antra, turėtų būti realiai kontroliuojama, ar viešojo valdymo subjektai, kurie savo veiklą privalo grįsti teise ir jos principais, to paiso priimdami valdymo sprendimus ar atlikdami kitokius administracinės valdžios veiks-mus.

Trečia, turėtų būti kontroliuojama absoliuti dauguma (idealiu atveju — kiekvienas) valdymo norminių aktų, o žinybiniu ir ypač apskričių bei savi-valdybių lygmeniu - kiekvienas individualus administracinis sprendimas (išskyrus nebent vidinius, t. y. valstybės tarnybos ir darbo santykius).

Ketvirta, norminiai aktai ir individualūs valdymo sprendimai turėtų bū-ti kontroliuojami ne vien teisėtumo ir teisinės technikos, bet ir šių sprendimų socialinio teisingumo aspektu.

Žinant dabartinę Lietuvos viešojo valdymo realybę, galima nesunkiai įsivaizduoti, kad pateiktoji schema, net jeigu jos elementus idealiai nustatytų galiojanti teisė, ministerijose ir apskrityse būtų utopinė dėl vienos pagrin-dinės priežasties - subjektyvaus vengimo kontroliuoti. Galima numanyti, kad tokio vengimo priežastys - ne tik valdymo aktų gausa, bet ir asmeniniai draugystės santykiai bei valdininkų (sistemos) solidarumas.

3.5.3.4. Lietuvos Respublikos te isės aktų registras: ar tai kontrolės forma?

Tam tikrą priimtų valdymo aktų kaupimo funkciją atlieka Lietuvos Respub-likos teisingumo ministerija, registruodama teisės aktus.

Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų registro įstatyme nu-statyta, kad teisės aktų registras yra Lietuvos Respublikos valstybinio registro dalis (2 str. 1 d.). Šiame registre, be Lietuvos Respublikos Konstitucijos, konstitucinių įstatymų, įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, Respublikos Prezidento dekretų, Konstitucinio Teismo nutarimų, išvadų ir kitų sprendimų, registruojami Vyriausybės nutarimai, Lietuvos banko, mi-nisterijų, departamentų ir Vyriausybės įstaigų bei kitų valstybės valdymo institucijų teisės aktai (4 str.). Registro steigėjas ir atsakingas tvarkytojas yra Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija, o tvarkytojas - Teisinės in-formacijos centras prie Teisingumo ministerijos.

Kaip kontrolės principo požiūriu vertintina ši Teisingumo ministerijos funkcija? Atsakant į šį klausimą, tenka paminėti dvi aplinkybes.

Pirmiausia į minėtą registrą nepatenka apskričių viršininkų, jų admi-nistracijų pareigūnų priimti valdymo aktai bei savivaldybių administravimo institucijų sprendimai. Be to, registras neapima individualių administracinių sprendimų, jame kaupiami tiktai norminio pobūdžio teisės aktai.

IV.3.6.1.

Antra, pagal įstatymo 8 straipsnį registro duomenimis turi teisę naudo-tis valstybės valdžios ir valdymo institucijos, visi juridiniai ir fiziniai asme-nys. Tam tikslui registro tvarkytojas pateikia aktualų autentišką teisės akto tekstą, kurį pasirašo teisingumo ministras. Valstybės valdžios institucijos turi teisę naudotis registro duomenimis nemokamai Kitiems juridiniams asmenims bei fiziniams asmenims autentiško t e k s t o pateikimo paslaugų kainas nustato registro steigėjas.

Taigi galima spręsti, kad tvarkydama Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų registrą Teisingumo ministerija at l ieka ne viešojo administ-ravimo vidaus kontrolės, bet administracinių paslaugų funkcija.

3.6.

Atsakomybė-administracinės te isės principai

3.6.1. Atsakomybės samprata ir principo teisinis įtvirtinimas

Atsakomybės klausimai plačiai aptariami tiek bendrojoje te!ės teorijoje, tiek ir atskirų teisės sričių, tarp jų administracine-, teisei moksle.

Teisės teoretikai skiria pozityviąją ir negatyviąją, arba retrospektyvinę atsakomybę. Pozityviąja prasme atsakomybe suprantama kaip asmens požiūris į visuomenę ir valstybę, į kitus asmenis tenkinant atitinkamus jų rei-kalavimus, savo pareigos visuomenei, valstybei ii kitiems asmenims įsisą-moninimas ir teisingas suvokimas255. Ši atsakomybe dai apibrėžiama kaip asmens suvokimas, kad naudodamasis subjektinėmis te i sėmis jis privalo atlikti atitinkamas pareigas ir savanoriškai atlyginti žalą, jei ši bus padaryta kito asmens teisėms256.

Teisine prasme atsakomybė aiškinama kaip valstybės reakcija į vienokį ar kitokį teisės pažeidimą. Šiuo atveju atsakomybės esmė ir paskirtis yra valstybinės prievartos taikymas teisės nustatytiems ir reguliuojamiems vi-suomeniniams santykiams saugoti ir ginti, teises reikalavimams užtikrinti. Todėl teisinė atsakomybė apibrėžiama kaip teisės pažeidėjui daromas po-veikis, pasireiškiantis pažeidėjo antivisuomeninio poelgio smerkimu ir teisi-nių sankcijų (atsakomybės priemonių) taikymu, dėl kurio pažeidimą padaręs kaltas asmuo patiria nepalankių moralinio, asmeninio, turtinio, fizinio, or-ganizacinio pobūdžio padarinių257.

253 S. Vansevičius. Valstybės ir teisės teorija Vilnius, 2000, p. 225.256 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius, 2000, p, 353.257 Valstybės ir teisės teorija. Vilnius, 1989, p. 148.

182 183

184IV.3.6.1. IV.3.6.2.1.

185

Bendriausia teisinės atsakomybės principo nuostata įžvelgiama Konsti-tucijos 7 straipsnio 3 dalies teiginyje: „Įstatymo nežinojimas neatleidžia nuo atsakomybės". Šį principą įtvirtina specialios teisės sritys. Antai civilinėje teisėje jį išreiškia ši norma: „Žalą, padarytą asmeniui, turtui, o įstatymų nu-matytais atvejais - ir neturtinę žalą privalo visiškai atlyginti atsakingas as-muo" (CK 6.263 str. 2 d.). Baudžiamojoje teisėje tam tikrą atsakomybės principo aspektą nurodo, pavyzdžiui, ši nuostata: „Pagal baudžiamąjį įstaty-mą atsako tik tas asmuo, kurio padaryta veika atitinka baudžiamojo įstatymo numatytą nusikaltimo ar baudžiamojo nusižengimo sudėtį" (BK 2 str. 4 d.).

Administracinė teisė taip pat siejasi su retrospektyvine atsakomybe — teisės numatyto poveikio taikymu fiziniams asmenims (kartais organizaci-joms), kaltiems padarius teisės pažeidimus viešojo valdymo sferoje. Pagal ATPK 8 straipsnio 1 dalies nuostatą „asmuo, padaręs administracinį teisės pažeidimą, atsako pagal įstatymus, galiojančius teisės pažeidimo padarymo metu ir padarymo vietoje".

Atsakomybė, kaip labai reikšmingas ir platus administracinės teisės institutas, apima ne tik administracinę atsakomybę, t. y. asmens pareigą at-sakyti už administracinį teisės pažeidimą, bet ir valstybės tarnautojų teisinę atsakomybę (drausminė tarnybinė atsakomybė), asmenų, kurių darbo santy-kiai grindžiami drausmės statutais, atsakomybę (atsakomybė pagal drausmės statutus) bei valdymo institucijų ir jų darbuotojų atsakomybę už padarytą turtinę žalą (valstybės tarnautojų civilinė materialinė atsakomybė).

Viešojo valdymo sferoje dažniausiai pasitaiko, be abejo, administraci-nės atsakomybės atvejai, nes ši atsakomybės rūšis taikoma didžiausiai teisės subjektų grupei. Šiuos santykius reguliuojančios normos taikomos ne tik valstybės tarnybos darbuotojams (kaip paprastiems piliečiams), bet ir vi-siems kitiems piliečiams ir Lietuvoje gyvenantiems asmenims, jeigu jie pa-žeidžia visiems privalomą tvarką ar bendrai privalomas taisykles. Todėl šio pobūdžio atsakomybės santykiai yra daug smulkiau reglamentuojami nei, pavyzdžiui, valstybės tarnautojų teisinė atsakomybė. Pakanka pastebėti, kad administracinės atsakomybės institutas, skirtingai negu kitos viešojo valdy-mo atsakomybės sritys, yra kodifikuotas, tai yra jį sudarančios teisės normos išdėstytos Administracinių teisės pažeidimų kodekse, apimančiame, be ma-terialinės teisės, ir nemažai procesinių normų258. Taigi galima tvirtinti, kad atsakomybė, taikoma remiantis ATPK, yra svarbi viešajam valdymui teisinės atsakomybės rūšis. Kita vertus, ji ne vienintelė: čia dar priskirta tarnybinė atsakomybė ir atsakomybė, numatyta drausmės statutuose. Visos šios atsakomybės rūšys taikomos apibrėžtoje socialinių santykių srityje — viešojo valdymo sferoje, todėl ir šią atsakomybę reguliuojančios normos priskirti-

258 Ateityje numatoma taikyti du teisės aktus: Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksą ir Lietuvos Respublikos administracinio proceso kodeksą.

nos administracinei teisei. Beje, reikia pastebėti ir tai, kad reguliuojančių tokio pobūdžio santykius normų yra ir kitose teisės šakose, pavyzdžiui, Ci-vilinio kodekso 6.271 straipsnis įtvirtina principines teisines nuostatas apie atsakomybę už žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų. Taigi atsakomybės institutą pasidalija dvi teisės šakos.

Tai, kad drausminės ir materialinės atsakomybės santykiai atsiranda viešojo valdymo sferoje, skiria juos nuo drausmines atsakomybės pagal darbo teisę, taip pat nuo civilinės atsakomybės. Atsakomybė darbo teisės sferoje taikoma darbuotojams, kurie yra sudarę darbo sutartis, 0 šiuos santykius reguliuoja Lietuvos Respublikos darbo įstatymiĮ kodeksas ir kiti darbo teisės aktai. Kalbant apie civilinę atsakomybę, irgi re ik ia pastebėti, jog įvairiapusius civilinės atsakomybės sutartinius ir deliktinius santykius reglamentuoja Civilinis kodeksas, kurio 6.245 straipsnis nustato, kad civilinė atsakomybė -tai turtinė prievolė, kurios viena šalis turi teisę reikalauti atlyginti nuostolius (žalą) ar sumokėti netesybas (baudą, delspinigius), o kita šalis privalo atlyginti padarytus nuostolius (žalą) ar sumokėti netesybas (baudą, delspinigius). Be to, civilinė teisė reguliuoja atsakomybę už žalą, atsiradusią dėl netinkamos kokybės produktų ar paslaugų, taip pat dėl klaidinančios reklamos atsiradusios žalos atlyginimo klausimus. Taigi civilinei teisei tenka reguliuoti nepalyginti daugiau atsakomybės už žalą, santykių negu administracinei teisei, kuri, kaip minėta, kartu su c iv i l i ne teise reglamentuoja tiktai atsakomybę už žalą, padarytą neteisėtais valstybes valdžios inst i tuci jų ir jų pareigūnų veiksmais.

3.6.2. Valstybės tarnautojų atsakomybei principas

3.6.2.1. Tarnybinė atsakomybė

Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos [statymas valstybės tarnautojams suteikia atitinkamų teisių, tačiau kartu nus t a to u atitinkamas jų pareigas. Nuo to, kaip valstybės tarnautojai vykdys šias pareigas, labai priklauso ben-dras šalies viešojo valdymo efektyvumas.

Už nepriekaištingą tarnybinių pareigų atlikimą valstybės tarnautojai yra skatinami ir apdovanojami teisės aktų nustatyta tvarka. Pagal minėtą įstaty-mą valstybės tarnautojai gali būti skatinami pareiškiant jiems padėką, įtei-kiant vardinę dovaną ar vienkartinę piniginę išmoką, o už ypatingus nuopel-nus valstybės tarnybai jiems gali būti t e ik iami valstybės apdovanojimai (27 str.). Tačiau įstatymų leidėjas, siekdamas, kad valstybės tarnyba būtų efektyvi, greta skatinimų bei apdovanojimų numato ir poveikio priemonę, kuri vadinama valstybės tarnautojų tarnybine (drausmine) atsakomybe.

186 IV.3.6.2.1. IV.3.6.2.2. 187

Valstybės tarnybos įstatyme nurodyta, kad už tarnybinius nusižengimus valstybės tarnautojams taikoma tarnybinė atsakomybė.

Pažymėtina, kad valstybės tarnautojai gali būti visų teisinės atsakomy-bės rūšių - drausminės, materialinės, administracinės ir baudžiamosios -subjektai. Antai Valstybės tarnybos įstatymas numato, jog paaiškėjus, kad tarnybinis nusižengimas turi baudžiamosios veikos ar administracinio teisės pažeidimo požymių tarnybinių nuobaudų skyrimo procedūra sustabdoma ir tarnybinio patikrinimo medžiaga perduodama institucijai, kompetentingai tirti atitinkamas bylas. Be to, valstybės tarnautojai atsako ir civiline teisine tvarka, jeigu jie savo neteisėtais ir kaltais veiksmais ar neveikimu padaro materialinę žalą.

Valstybės tarnautojų tarnybinė atsakomybė - tai tokie valstybės tarny-bos teisiniai santykiai, dėl kurių viešojo administravimo institucijos, įstaigos vadovas ar kitas įgaliotas asmuo pavaldžiam valstybės tarnautojui paskiria tarnybinę nuobaudą už jo kaltais veiksmais ar neveikimu padarytą tarnybinį nusižengimą. Taigi pagrindiniai tarnybinės atsakomybės požymiai šie:

1) tarnybinė atsakomybė taikoma tarnybinio pavaldumo tvarka;2) atsakomybė taikoma paskiriant tarnybinę nuobaudą;1) tarnybinės atsakomybės pagrindas yra tarnybinis nusižengimas ir

tarnybinė nuobauda paskiriama kaltam dėl šio nusižengimo valsty-bės tarnautojui.

Tarnybinės atsakomybės taikymas pavaldumo tvarka reiškia, jog tar-nybinę nuobaudą skiria į pareigas priėmęs asmuo. Valstybės tarnautoją eiti pareigas priima dažniausiai valstybės institucijos ar įstaigos vadovas (retais atvejais tai būna kolegialus organas ar koks nors kitas asmuo). Taigi būtent vadovas arba valstybės tarnautojo tiesioginis vadovas ir pradeda tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūrą: jis ją arba pats inicijuoja, arba tai daro, gavęs oficialią informaciją apie valstybės tarnautojo tarnybinį nusižengimą.

Valstybės tarnautojo atsakomybė kyla tada, kai jam paskiriama atitin-kanti padaryto nusižengimo pobūdį tarnybinė nuobauda. Dėl šios nuobau-dos valstybės tarnautojas patiria tam tikrų moralinio ar turtinio pobūdžio nepatogumų ir yra skatinamas ateityje tinkamai atlikti tarnybines pareigas bei elgtis pagal valstybės tarnautojo veiklos etikos principus: pagarba žmo-gui ir valstybei, teisingumas, nesavanaudiškumas, padorumas ir kita.

Valstybės tarnybos įstatymas numato, kad už tarnybinius nusižengimus valstybės tarnautojui gali būti skiriama viena iš šių tarnybinių nuobaudų: 1) pastaba; 2) papeikimas; 3) griežtas papeikimas; 4) atleidimas iš pareigų.

Atleidimas iš pareigų yra griežčiausia tarnybinė nuobauda, reiškianti valstybės tarnautojui ne tik moralinį pasmerkimą bet ir darbo užmokesčio netekimą. Todėl šiuo atveju įstatymas nurodo ir pagrindus, kuriems esant ši nuobauda gali būti paskirta. Tai:

1) dalyvavimas su valstybės tarnyba nesuderinamoje veikloje (tokios veiklos atvejai nurodyti Valstybės tarnybos įstatyme);

2) Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstaty-mo reikalavimų pažeidimas siekiant gauti neteisėtų pajamų ar privi-legijų sau ar kitiems;

3) nebuvimas tarnyboje (darbe) vieną ar daugiau darbo dienų be patei-sinamos priežasties;

4) buvimas tarnybos (darbo) metu neblaiviam ar apsvaigusiam nuo narkotinių ar toksinių medžiagų, jei valstybės tarnautojo elgesys įžeidžia žmogaus orumą ar diskredituoja valstybės ir savivaldybės institucijos ar įstaigos autoritetą;

1) kitais įstatymų numatytais atvejais.Valstybės tarnybos įstatymas numato ir dar vieną pagrindą atleisti iš

valstybės tarnybos - veikos pakartotinumą: valstybės tarnautojas atleidžia-mas, jeigu gavęs griežtą papeikimą per vienerius metus nuo šios nuobaudos paskyrimo vėl padaro tarnybinį nusižengimą.

Taigi Valstybės tarnybos įstatymas nereglamentuoja, už kokius nusi-žengimus valstybės tarnautojui gali būti paskirtos kitos nuobaudos - pastaba, papeikimas ir griežtas papeikimas. Tai galima vertinti kaip įstatymų leidėjo žingsnį atgal, nes pagal šio įstatymo 1999 m. liepos 8 d. redakciją (Žin., 1999, Nr. 66-2130) tarnybiniai nusižengimai buvo skirstomi į sunkius, vidutinius ir lengvus, pateikiamas tokių nusižengimų sąrašas ir už juos ski-riamų tarnybinių nuobaudų rūšys. Institucijų ir įstaigų vadovai galėjo teisin-giau taikyti tarnybinę atsakomybę. 2002 m. balandžio 4 d. priėmus naują viso įstatymo redakciją ir žymiai sutrumpinus šio teisės akto tekstą, galimy-bių pasiremti įstatymu sprendžiant tarnybinės atsakomybes klausimą paste-bimai sumažėjo259. Galima manyti, kad toks teisimo reguliavimo siaurini-mas buvo nulemtas ne objektyvaus poreikio, o pačių valdininkų intereso sunkinti atsakomybės taikymą.

3.6.2.2. Atsakomybė pagal d r a u s m ė s statutus

Tikrosios karo tarnybos kariai, policijos, vidaus reikalų tarnybų pareigūnai ir jiems prilyginti asmenys už padarytus teisės pažeidimus atsako pagal spe-cialius teisės aktus - drausmės statutus. Antai Lietuvos Respublikos policijos įstatymo 25 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad tarnyba policijoje tvarkoma statutinės drausmės pagrindais (Žin., 1991, Nr. 2-22).

259 Be Valstybės tarnybos įstatymo, tarnybinės atsakomybės santykius reglamentuoja ir Vyriau-sybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 patvirtinta Tarnybinių nuobaudų skyrimo vals-tybės tarnautojams tvarka (Žin., 2002, Nr. 65-2665), tačiau šis teisės aktas nekonkretizuoja (ir negali konkretizuoti) tarnybinių nusižengimų sąrašo, o nustato tik tarnybinės atsakomybės taikymo procedūrą.

188 IV.3.6.2.2. IV.3.6.2.3. 189

Pažymėtina, kad policijos ar vidaus tarnybos pareigūnams, kaip ir įpras-tiems valstybės tarnautojams, pagal padaryto pažeidimo pobūdį gali būti taikoma ne tik drausminė, bet ir administracinė, baudžiamoji bei materialinė atsakomybė. Galima pastebėti ir tai, kad drausminė atsakomybė taikoma ne-priklausomai nuo to, ar pareigūnui už padarytą nusikaltimą ar administracinį nusižengimą yra taikyta baudžiamoji, ar administracinė atsakomybė.

Aptariant pareigūnų statutinę drausminę atsakomybę, kaip pavyzdį ga-lima nurodyti vidaus reikalų sistemą.

Vidaus reikalų sistemos pareigūnų drausminę atsakomybę reguliuoja daugiausia poįstatyminiai teisės aktai.

Patvirtintoje Vidaus reikalų ministro 2001 m. gegužės 25 d. įsakymu Nr. 263 Drausminių nuobaudų skyrimo vidaus reikalų sistemos statutiniams pareigūnams bei tarnybinių patikrinimų atlikimo tvarkoje260 nurodyta, kad drausminės nuobaudos skyrimo pagrindas yra tarnybinis nusižengimas, kuris įvardijamas kaip drausmės pažeidimas, pasireiškiantis kalta pareigūno veika (veiksmais ar neveikimu), pažeidžiančia teisės aktus, reglamentuojančius jo pareigų atlikimą. Be to, tarnybiniu nusižengimu laikomas ir pareigūno vardo diskreditavimas, tai yra tokia pareigūno veika, kuria pažeidžiami teisės aktai, nustatantys bendrąsias ir specialiąsias pareigūno pareigas, mažinamas pasitikėjimas vidaus reikalų sistemos pareigūnais, tarnybomis, visa sistema ir jos veikla bei neigiamai veikianti vidaus reikalų sistemos autoritetą, prestižą visuomenėje. Pastarasis drausminės atsakomybės pagrindas susijęs su galiojančiu policijos ir vidaus tarnybos pareigūnų garbės kodeksu, pagal kurį kiekvienas pareigūnas privalo elgtis ir veikti kaip valdžios atstovas, ginti piliečių bei valstybės teisėtus interesus, būti kompetentingas, objektyvus ir kt. Apskritai matyti, jog galiojantys teisės aktai neformuluoja konkrečių nusižengimų požymių kaip pareigūnų drausminės atsakomybės pagrindo.

Kaip ir kitų valstybės tarnautojų, vidaus reikalų sistemos pareigūnų tarnybinio pažeidimo juridiniai požymiai yra: neteisėta žalinga veika, nusi-žengimą padariusio pareigūno kaltė, o esant neigiamoms pasekmėms - ir priežastinis ryšys tarp veikos ir pasekmių. Be to, turi būti atsižvelgiama į tarnybinio nusižengimo sunkumą, jo padarymo aplinkybes ir priežastis.

Drausminės nuobaudos skiriamos laikantis kai kurių ypatingų nuostatų:- už vieną tarnybinį nusižengimą skiriama tik viena drausminė nuo-

bauda;- už tyčinį tarnybinį nusižengimą taikoma griežtesnė nuobauda negu

už nusižengimą dėl neatsargumo ar aplaidumo;- skiriama didesnė nuobauda, jei tarnybinis nusižengimas padaromas

prieš pavaldų pagal pareigas valstybės tarnautoją.

Žin., 2001, Nr. 47-1644.

Policijos ir vidaus tarnybos pareigūnams gali būti taikomos šios drausminės nuobaudos: 1) pastaba; 2) papeikimas; i) griežtas papeikimas; 4) pareigų pažeminimas; 5) pareigūno laipsnio pažeminimas viena pakopa; 6) atleidimas iš tarnybos.

Prieš skiriant pareigūnui drausminę nuobauda paprastai yra atliekamas padaryto nusižengimo aplinkybių patikrinimas ir surašoma atitinkama išvada.

Kaip ir valstybės tarnautojams, vidaus reikalų sistemos pareigūnams drausminę nuobaudą leidžiama skirti, jeigu nėra suėję teises aktuose nuro-dyti nuobaudos skyrimo senaties terminai. Pask i r t a nuobaudą pareigūnas turi teisę apskųsti įstatymų nustatyta tvarka.

Taigi palyginus drausminę atsakomybę įprastoji valstybes tarnyboje su atsakomybe pagal drausmės statutus galima pastebėti daug panašumų, tačiau yra ir skirtumų, kuriuos lemia tarnybos vidaus reikalų sistemoje ypatumai. Tai kai kurios ypatingos drausminiu nuobauda rūšys procedūriniai nuobaudų skyrimo ypatumai ir kita. Teisės prasme pažymėtina, įog, skirtingai nei valstybės tarnautojų, policijos, vidaus tarnybos ii kitų vadinamųjų jėgos struktūrų pareigūnų atsakomybė reguliuojami polltatyminiais, tarp jų ir žinybiniais teisės aktais, įvertinant šių žinybų valdomų sričių specifiką. Tačiau teisinio reguliavimo trūkumu laikytina tai, kad nėra konkrečiai nurodomi nusižengimų, už kuriuos taikoma drausminė atsakomybė, požymiai. Vargu ar tai derinasi su Lietuvos Respublikos Konititucijos preambulėje įtvirtintu teisinės valstybės siekiu.

3.6.2.3. M a t e r i a l i n ė atsakomybė

Valstybės tarnautojai yra ne tiktai drausmines, bei ir civilinės (materialinės) atsakomybės subjektai. Pastaroji atsakomybes rūšis reiškia pareigą atlyginti turtinę žalą, padarytą einant pareigas valstybes tarnyboje

Kadangi kalbama apie turtinę žalą, tai, kaip minėta (IV.3.6.1) valstybės tarnautojų materialinės atsakomybės institutas nustatytas ne tiktai administ-racinėje, bet ir civilinėje teisėje. Civilinis kodeksas pateikia principinių nuo-statų dėl šios atsakomybės, o Valstybės tarnybos įstatymas jas smulkiau reglamentuoja.

Pagal Civilinio kodekso 6.245 straipsnį civil inė atsakomybė - tai turtinė prievolė, kurios viena šalis turi teisę r e i ka l au t i atlyginti nuostolius (žalą) ar sumokėti netesybas (baudą, delspinigius), 0 kita šalis privalo atlyginti padarytus nuostolius (žalą) ar sumokėti netesybas (baudą, delspinigius). Žala yra asmens turto netekimas arba sužalojimas, turėtos išlaidos (tiesioginiai nuostoliai), taip pat negautos pajamos, kurias asmuo būtų gavęs, jei nebūtų buvę neteisėtų veiksmų. Piniginės žalos išraiška yra nuostoliai (CK 6.249 straipsnis).

190 IV.3.6.2.3. IV.3.6.3. 191

Kkiu būdu turtinė žala gali būti padaryta einant pareigas valstybės tarnyboje?

Vienas galimų žalos padarymo būdų yra netinkama vidaus administra-vimo subjekto veikla. Kaip žinoma, vidaus administravimas apima tokius veiksmus, kaip personalo valdymas, turimų materialinių finansinių išteklių naudojimas ir tvarkymas. Taigi jeigu, pavyzdžiui, valstybės arba savivaldy-bės institucija ar įstaiga turėjo sumokėti už valstybės tarnautojo priverstinę pravaikštą, tai kaltas dėl šios pravaikštos vadovas ar kitas atsakingas asmuo turi institucijai ar įstaigai šią žalą atlyginti. Valstybės tarnybos įstatymas reglamentuoja tokios žalos atlyginimo tvarką. Atlyginama tik tiesioginė žala, negautos pajamos čia nepriklauso.

Kitas įmanomas turtinės žalos atsiradimo atvejis yra žalos padarymas neteisėtais valstybės ar savivaldybių institucijų valdymo aktais ir veiksmais. Šis atvejis yra aptartas Civilinio kodekso 6.271 straipsnyje. Jame nurodoma, kad žalą atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto, nepaisydama konkretaus valstybės tarnautojo kaltės, o žalą, atsiradusią dėl savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti savivaldybė iš savivaldybės biudžeto, nepai-sydama savo darbuotojų kaltės. Taigi šiuo atveju atlyginama žala, kurią dėl neteisėtų valstybės ir savivaldybių institucijų bei jų pareigūnų priimtų val-dymo norminių ir individualių aktų, taip pat veiksmų ar neveikimo patyrė piliečiai ir kiti asmenys.

Suprantama, jog tuo atveju, kai valstybės ar savivaldybės institucija ar įstaiga atlygina žalą, padarytą dėl konkretaus valstybės tarnautojo kaltės, ji turi regreso teisę, tai yra teisę reikalauti, kad šis valstybės tarnautojas atly-gintų institucijai (įstaigai) padarytą žalą. Tokios regreso teisės įgyvendinimo tvarką reguliuoja Valstybės tarnybos įstatymas.

Galiojantys teisės aktai numato ir solidarią valstybės tarnautojų atsa-komybę už padarytą turtinę žalą. Tai suprantama, kadangi nemaža dalis val-dymo institucijų leidžiamų teisės aktų priimami kolegialiai, posėdyje bal-suojant visiems jame dalyvaujantiems asmenims. Jeigu dėl neteisėto valdy-mo akto atsirado turtinė žala, tai ją atlyginti privalo visi už atitinkamą sprendimą balsavę asmenys, nebent jie būtų balsavę prieš. Valstybės tarny-bos įstatymas numato ir kitus pagrindus atleisti valstybės tarnautoją nuo solidarios civilinės atsakomybės.

Valstybės tarnautojų materialinė atsakomybė taikoma esant dviem są-lygoms: 1) žala turi būti padaryta neteisėtais veiksmais ar neveikimu, ir 2) turi būti valstybės tarnautojo kaltė. Todėl sprendžiant valstybės tarnautojo materialinės atsakomybės klausimą turi būti atsižvelgiama į CK numatytas civilinės atsakomybės netaikymo ir atleidimo nuo civilinės atsakomybės sąlygas - nenugalimą jėgą, būtinąjį reikalingumą ir kitas (CK 6.253 straips-nis).

Ginčus dėl valstybės tarnautojo padarytos turtines žalos atlyginimo sprendžia teismas.

Turtinės žalos atlyginimo klausimą reguliavo ir Viešojo administravi-mo įstatymas. Jo 39 straipsnyje buvo nurodyta, kad viešojo administravimo institucija privalo atlyginti asmeniui už savo neteisėtomis veikomis (veiks-mais ar neveikimu) padarytą žalą. [ padarytą žalą buvo įskaitomos ir negau-tos pajamos, kurios atlyginamos ne daugiau negu priklausytų palūkanų, ap-skaičiuojamų nuo turėtų pajamų, turo netekimo arba sužalojimo sumos pagal komercinių bankų mokamas už terminuotus indėlius vidutines palūkanas. Be to, buvo numatyta, jog atlyginama ir moralinė žala, kurios dydį kiekvienu atveju nustato teismas. 2002 m. gruodžio 10 d. įstatymu Nr. IX-1281261 šio straipsnio nuostatos buvo pakeistos nurodant, kad turtinė ir neturtinė žala, atsiradusi dėl viešojo administravimo subjekto neteisėtų aktų, atlyginama Lietuvos Respublikos civilinio kodekso nustatyta tvarka.

3.6.3. Administracinės atsakomybės institutas

Administracinės atsakomybės reguliavimas yra sudėtingas ir dinamiškas administracinės teisės institutas, apimantis ne tiktai materialines, bet ir daug procesinių teisės normų.

Administracinė atsakomybė teisės moksle apibrėžiama kaip savaran-kiška atsakomybės rūšis, taikoma kaltiems asmenims, padariusiems admi-nistracinius teisės pažeidimus, skiriant jiems ir realizuojant įstatymų numa-tytas administracines nuobaudas, turint t ikslą kovoti su teisės pažeidimais, užtikrinti teisėtumą ir teisėtvarką" .

Lyginant administracinę atsakomybę su ki tomis administracinei teisei būdingomis atsakomybės rūšimis pažymėtina, jog šis institutas yra kodifi-kuotas: absoliuti dauguma administracinę atsakomybę reguliuojančių normų yra numatytos Administracinių teises pažeidimų kodekse. Ši teisinės atsa-komybės rūšis pasižymi ir plačia taikymo sfera. Administracinėje teisėje įtvirtinta nuostata, kad įstatymų dėl administracinių teisės pažeidimų užda-vinys yra saugoti Lietuvos Respublikos visuomeninę santvarką, nuosavybę, socialines, ekonomines ir asmenines piliečių teises bei laisves, taip pat įmo-nių, įstaigų ir organizacijų teises bei teisėtus interesus, nustatytą valdymo tvarką valstybinę ir viešąją tvarką, stiprinti teisėtumą užkirsti kelią teisės pažeidimams, auklėti piliečius, kad jie tiksliai ir nenukrypstamai laikytųsi Lietuvos Respublikos Konstitucijos bei kitų įstatymų, gerbtų kitų piliečių teises, garbę ir orumą sąžiningai vykdytų savo pareigas, jaustų atsakomybę visuomenei (ATPK 1 str.). Tuo pačiu tai reiškia, jog administracinė atsako-

61 Žin., 2002, Nr. 123-5557.62 P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius, 1996, p. 14.

192 _________________________________________________________IV.3.6.3.

mybė taikoma daugeliui teisės subjektų - piliečiams, kitiems Lietuvoje esantiems asmenims (rengiamame ATPK numatoma, kad administracinė atsakomybė apims ir juridinius Lietuvos Respublikos asmenis), kurie vie-naip ar kitaip pažeidžia administracinės, konstitucinės, ekologinės, finansų ir kitų teisės šakų saugomus santykius.

Tai, kad administracinės atsakomybės institutas susijęs su įvairių sričių socialiniais santykiais, lėmė ir jo raidą. Administracinės atsakomybės teisinio reguliavimo pokyčiai tapo itin pastebimi po 1990 metų, kai iširus Tarybų Sąjungai buvo pereinama nuo planinio ūkio prie rinkos ekonomikos santykių. Atsirado daug naujų administracinių teisės pažeidimų požymių, anksčiau nebūdingų, ypač prekybos, finansų, apskaitos ir statistikos, valstybės ir savi-valdybių turto privatizavimo, nuosavybės teisių apsaugos srityse. Kai kurių nusižengimų požymiai buvo dekriminalizuoti, tai yra teisinės atsakomybės už juos buvo atsisakyta, pavyzdžiui, už spekuliaciją, o kai kurie buvo įtraukti į Baudžiamąjį kodeksą. Apskritai reikia pažymėti, kad administracinė ir bau-džiamoji atsakomybė gana artimai susijusios. Šis ryšys paaiškinamas tuo, kad daugeliu atvejų abiejų teisės šakų normos gina tuos pačius teisinius gė-rius - asmens saugumą, nuosavybę ir kitus, o skiriasi sankcijų pobūdis: bausmės paprastai yra griežtesnės nei administracinės nuobaudos.

Žvelgiant į administracinės atsakomybės teisinio reguliavimo instituto raidą galima pastebėti ir tai, jog keitėsi ne tik ATPK Ypatingosios dalies normos, bet ir administracinių nuobaudų sąrašas, jų skyrimo terminai bei kai kurios kitos nuostatos.

Šiuo metu rengiamas naujas Lietuvos Respublikos administracinių tei-sės pažeidimų kodeksas, atsižvelgiant į pirmtako (priimto dar 1984 m.) trū-kumus bei poreikį optimizuoti kai kurių santykių teisinį reguliavimą. Pažy-mėtini keli svarbūs dalykai, dėl kurių administracinės atsakomybės instituto revizija tapo būtina.

Pirma, pagal galiojantį ATPK (216 str.) teisė nagrinėti administracinių teisės pažeidimų bylas ir skirti administracines nuobaudas priklauso dauge-liui teisės subjektų: administracinėms komisijoms prie savivaldybių tarybų; savivaldybių seniūnams; rajonų (miestų) apylinkių teismams (teisėjams); policijai, valstybinėms inspekcijoms ir kitiems Lietuvos Respublikos įsta-tymų tam įgaliotiems organams ir pareigūnams (pastarųjų yra apie penkios dešimtys institucijų). Tokia atsakomybės normas taikančių subjektų gausa nesiderina su Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos kon-vencijoje įtvirtinta kiekvieno asmens teise į tai, kad jo byla būtų teisingai išnagrinėta pagal įstatymą įkurto nepriklausomo ir nešališko teismo. Šio principinio neatitikimo nepašalino ir Lietuvos Respublikos administracinių teismų sistemos sukūrimas 1999 m., nes šie teismai administracinių teisės pažeidimų bylas nagrinėja tik pagal asmenų skundus dėl paskirtų administ-racinių nuobaudų, t. y. kaip apeliacinė instancija.

IV.3.6.4.

Antra, tebegaliojantis kodeksas įtvirtina tokius nusižengimų požymius (normas), už kuriuos numatytos sąlygiškai didelės sankcijos, kartais sie-kiančios dešimtis tūkstančių litų. Antai už ATPK 1724 straipsnyje nurodytos kreditinės veiklos pažeidimą t. y. neteisingos informacijos suteikimą ar Lietuvos bankui reikalingos informacijos ar dokumentų, būtinų banko ar ūkinio subjekto finansinei-ūkinei būklei nustatyti ar atliekamoms bankinėms operacijoms patikrinti, nepateikimą taip pat kreditinę veikla, reglamentuo-jančių Lietuvos Respublikos įstatymų, kitų teisės aktų ir Lietuvos banko teisės aktų pažeidimą numatyta bauda nuo 10 000 iki 50 000 litų. Kodekso projektą rengiančių teisės specialistą nuomone, būtina spręsti, ar panašūs administraciniai nusižengimai neturėtų būti priskirti prie nusikaltimų ir bau-džiamųjų nusižengimų.

Trečia, rengiant naująjį kodeksą atsižvelgiama ir į tai, kad nemaža dalis vadinamųjų ekonominių sankcijų, kurios savo pobūdžiu yra administracinio poveikio priemonės ir taikomos juridiniams asmenims įmonėms, organi-zacijoms, yra sureguliuotos Mokesčių administravimo, Alkoholio kontrolės, Konkurencijos ir kitų specialių įstatymų. Siekiant ISvengti juridinio asmens dvigubo nubaudimo už tą patį administracinį nusižengimą, bei suvienodinti administracinių nuobaudų ir ekonominių sankcijų dydį daugelis minėtų įstatymų nuostatų galėtų būti perkeltos j ATPK tuomet kodeksas apimtų ne tik fizinių asmenų, kaip iki šiol, bet ir organizacijų administracinės atsa-komybės normas.

3.6.4. Ar Lietuvos Respublikos administracinė teise pakankamai nustato atsakomybės principą?

Tai nėra vien retorinis klausimas. Galiojantys Lietuvos Respublikos įstaty-mai ypač smulkiai reglamentuoja eilinių, t. y. išskirtinio, ypatingo statuso neturinčių piliečių ir kitų šalies gyventojų atsakomybę už administracinius

263 Pažymėtina, jog kai kurios minėtų specialiųjų įstatymų normos Konstitucinio Teismo buvo pripažintos prieštaraujančiomis Lietuvos Respublikos Konstitucijai kaip neatitinkančios teisin-gumo ir teisinės valstybės principų. Tai, pavyzdžiui, Mokesčių administravimo įstatymo 50 straipsnio 3 dalies 1 punkto nuostata, kad bauda turi būti „ne mažesnė kaip 20 000 litų" ir 2 punkto nuostata, kad bauda turi būti „ne mažesnė kaip 50 000 litų". Konstitucinis Teismas šioje byloje konstatavo, jog „... teisingumo ir teisinės valstybės konstituciniai principai reiškia ir tai, kad tarp siekiamo tikslo ir priemonių šiam tikslui pasiekti, tarp teisės pažeidimų ir už šiuos pažeidimus nustatytų nuobaudų turi būti teisinga pusiausvyra (proporcija). Šie principai neleidžia nustatyti už teisės pažeidimus tokių nuobaudų, kurios būtų akivaizdžiai neproporcin-gos (neadekvačios) teisės pažeidimui bei siekiamam tikslui. Taigi vadovaujantis teisingumo ir teisinės valstybės konstituciniais principais įstatymuose nustatomos baudos už mokesčių įsta-tymų pažeidimus turi būti tokio dydžio, koks yra būtinas siekiant teisėto ir visuotinai svarbaus tikslo - užtikrinti konstitucinės pareigos mokėti mokesčius vykdymą" (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 2001 (15), p. 108-109).

193

194 1V.3.6.4. IV.4.1. 195

teisės pažeidimus. Eilinių ir pavaldžių aukštesniosios grandies valstybės tarnautojų teisinė atsakomybė taip pat sureguliuota (nors, kaip minėta, dar nevisiškai tobulai). Tačiau to paties negalima pasakyti apie centrinės viešo-sios administracijos institucijų ir įstaigų vadovų atsakomybės reguliavimą.

Vadovaujantis elementaria logika galima teigti, kad teisės aktai turėtų riboti blogai dirbusių vadovų ir kitų aukšto rango valdininkų galimybę bent jau kurį laiką toliau eiti vadovaujančias (tegul ir žemesnes, nei iki tol) vals-tybės tarnybos pareigas, nesvarbu, toje pačioje ar kitoje viešojo valdymo srityje. Tokio pobūdžio draudimas teisėje nenumatytas264. Tiktai tuo atveju, kai asmuo įstatymų nustatyta tvarka pripažintas kaltu dėl sunkaus nusikaltimo ar nusikaltimo valstybės tarnybai padarymo ir turi neišnykusį ar nepanaikintą teistumą, arba jei asmens teisę eiti valstybės tarnautojo pareigas yra atėmęs teismas, Valstybės tarnybos įstatymas draudžia tokį asmenį priimti į valstybės tarnautojo pareigas (9 str. 3 d. 1 ir 2 p). Vadinasi, teisės nustatyti draudimai dirbti valstybės tarnyboje siejami tik su juridinio tarnybinio nusi-žengimo požymio buvimu. Tačiau, kita vertus, minėtame Valstybės tarnybos įstatyme nustatyta, kad Lietuvos Respublikos valstybės tarnyba grindžiama, greta kitų principų, ir atsakomybės už priimtus sprendimus principu (3 str. 1 d.). Siekiant valstybės tarnybos efektyvumo šis principas turėtų reikšti atsakomybę ne tik už konkrečius teisės pažeidimus, bet ir už blogą vadovavimą ir blogus administracinius sprendimus. Dabar kol kas atsistaty-dinusiems prastiems vadovams nebūna kliudoma, o priešingai - netgi siū-lomos kitos aukštos pareigos. Įprastas pavyzdys yra dėl SAPARD lėšų skirstymo pažeidimų susikompromitavusios Nacionalinės mokėjimų agentū-ros vadovų rotacija. Antai buvęs agentūros vadovas rengiasi dirbti paval-džiame Žemės ūkio ministerijai Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centre, o šios agentūros Finansų ir apskaitos departamento direktorius, kuris pasirašė sprendimą nevykdančiam veiklos ūkiniam subjektui skirti SAPARD lėšų dalį (apie šių lėšų švaistymą jau minėta II. 1.1.3), tapo agentūros vadovu. Būtų logiška, kad valstybės tarnautojo etika remtųsi ne tik Valstybės tarnybos įstatyme įtvirtintu padorumo principu (šio principo pažeidinėjimai Lietuvos visuomenei yra akivaizdūs), bet ir draudimu kurį laiką dirbti valstybės tarnyboje vadovu. Štai netgi nepadaręs teisės pažeidimų, tačiau nustojęs eiti pareigas valstybės tarnyboje asmuo vienerius metus neturi dirbti įmonės vadovu, jei per paskutinius darbo metus jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su šios įmonės veiklos priežiūra ir kontrole (tai draudžia Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymas), tuo tarpu blogai atlikęs tarnybos pareigas valstybės įstaigos vadovas neretai būna skiria-

264 Šioje knygoje nėra aptariamas 2003 metais prisiekusiam Respublikos Prezidentui pareikštos apkaltos klausimas ir su juo tiesiogiai susijęs Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstaty-mo papildymas, paliekant tai konstitucinės jurisprudencijos dėmesiui.

mas vadovauti kitai institucijai. Šią situaciją taikliai iliustruoja tarybiniais metais leisto satyros žurnalo „Šluota" karikatūra, vaizduojanti du akvariu-mus (pirmajame telikę kelios žuvelės, antrasis dar pilnas) ir ranką, perke-liančią lydeką su valdininko portfeliu iš pirmojo akvariumo į antrąjį.

Objektyvumo dėlei pažymėtina, kad kai kurie Seimo nariai yra viešai pareiškę, jog būtina teisėje įtvirtinti draudimą blogai dirbusiam valdininkui tam tikrą laiką eiti valstybės tarnybos pareigas.

4.

Lietuvos administracinės teisės institutų (specialieji) principai

4.1.

Viešojo administravimo principai

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 1 Straipsnyje rašo-ma, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi šiais demokratinio valstybės administravimo principais:

1) įstatymo viršenybės, reiškiančio, kad viešojo administravimo sub-jektų kompetencija turi būti nustatyta šio [statymo, 0 veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai ak-tai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais;

2) objektyvumo, reiškiančio, kad sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir ob-jektyvūs;

3) proporcingumo, reiškiančio, kad administracinio sprendimo mastas bei griežtumas turi būti proporcingi administravimo tikslui;

4) nepiktnaudžiavimo valdžia, reiškiančio, kad viešojo administravimo institucijoms draudžiama vykdyti veiklą neturint tam suteiktų įgaliojimų arba priimti sprendimus pagal savo kompetenciją siekiant kitų, negu įstatymų nustatyta, tikslų;

5) tarnybinio bendradarbiavimo, reiškiančio, kad viešojo administra-vimo institucijos, rengdamos administracinius aktus, prireikus teikia viena kitai reikalingą informacinę ir kitokią pagalbą.

Be to, šiame įstatymo straipsnyje nustatyta, jog viešojo administravimo sistema reformuojama vadovaujantis subsidiarumo principu, t. y. reikalavi-mu, kad aukštesnėms institucijoms nebūtų priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti žemesniosios institucijos ar kiti asmenys.

196 IV.4.1. IV.4.2. 197

Matyti, jog pateiktajame administravimo principų sąraše pirmieji trys principai (įstatymų viršenybė, objektyvumas, proporcingumas) labiau siejasi su žmogaus teisėmis, o likusieji - su paties administravimo kokybe (nepikt-naudžiavimas valdžia, tarnybinis bendradarbiavimas, subsidiarumas).

Nurodytųjų principų reglamentavimo pozityvumas yra tai, jog įstatymų leidėjas pateikia jų apibrėžimus. Taigi teisės subjektai, kuriems taikomi šie principai (tai įstatymo 3 straipsnyje apibrėžtos valstybinio administravimo, savivaldybių administravimo institucijos, taip pat viešosios įstaigos bei ne-vyriausybinės organizacijos, kurioms įstatymų nustatyta tvarka suteikti vie-šojo administravimo įgaliojimai) yra orientuoti tinkamai pasirinkti viešojo administravimo vidaus organizavimo ir išorinės administracinės veiklos būdus.

Viešojo administravimo principų reguliavimo trūkumas pirmiausia yra jų sąrašo nebaigtumas: visi nurodytieji principai yra administracinės veiklos principai, tačiau įstatymų leidėjas nenumatė nė vieno šios veiklos pasekmes nustatančio principo.

Pirma, pasigendama priimtų administracinių sprendimų kontrolės principo.

Viešojo administravimo įstatymas reglamentuoja tik administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolę (9 straipsnis). Šiuo atveju kalbama apie tokią kontrolę, kai prižiūrima, ar (ir kaip) bus įgyvendintas jau priimtas, tačiau nekvestionuotas (todėl, kad to ir nebandyta daryti) administracinis sprendimas. Vadinasi, administravimo praktikoje gali būti įgyvendinami ir socialiai ar juridiškai „blogi" sprendimai, tarkim, viešojo valdymo instituci-jos padalinių vadovų įsakymai, jais patvirtinti nuostatai, instrukcijos ar kiti teisės aktai. Nesant įstatyme įtvirtinto vidinės kontrolės principo tokios kontrolės būtinybės nenustato ir žinybiniai teisės norminiai aktai — ministe-rijų darbo reglamentai.

Viešojo administravimo principų sąraše nėra ir kitos esminės normos -atsakomybės už blogą administravimą.

Atsakomybės principą įtvirtinti tiesiogiai įstatymu skatina jame esantys administracinės veiklos objektyvumo, proporcingumo, taip pat nepiktnau-džiavimo valdžia principai. Nenumačius atsakomybės už jų nepaisymą (pa-žeidimą), administracinė teisė šių socialinių santykių srityje praranda prasmę.

Gilinantis į šį klausimą pažymėtina, jog viešojo administravimo sub-jektų atsakomybės reglamentavimą galima įžvelgti kai kuriuose kituose įsta-tymuose. Tai Valstybės tarnybos įstatymas (jame įtvirtinti principai apta-riami knygos IV.4.2 poskyryje), Civilinis kodeksas (6.271 straipsnis „Atsa-komybė už žalą atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų"), Administracinių teisės pažeidimų kodeksas bei naujai rengiamo kodekso projektas (numatoma juridinio asmens administracinė atsakomybė). Tačiau, pirma, visų šių teisės aktų atžvilgiu Viešojo administravimo įstatymas yra

specialusis teisės aktas, tad būtent jame turi būti visos principinės nuostatos. Antra, Viešojo administravimo įstatyme nėra net ir blanketinės normos dėl administravimo subjektų atsakomybės. Tiesa, šiame įstatyme tiesiogiai nu-matyta, kad viešojo administravimo institucija privalo atlyginti asmeniui už savo neteisėtomis veikomis (veiksmais ar neve ik imu) padaryta. žalą ir kad be turtinės žalos, šiais atvejais atlyginama ir moralini lala ( 39 Str.). Kaip matyti, reguliuojama tiktai materialinė administruojančiojo subjekto atsa-komybė.

Neabejotinai verta priekaišto kai kurių minėtame įstatyme išdėstytų principų formulavimo teisinė technika265. Antai pagal 4 Straipsnio 1 punkto formuluotę išeitų, jog įstatymų viršenybės principai reilkia, kad „viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyti šio įstatymo (pa-žymėta - aut), o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus". Betgi, kaip žinoma, teisės subjekto kompetencija ( įgaliojimai) paprastai būna reguliuojami specialaus įstatymo (pavyzdys Vyriausybės įstatymas) ar poįstatyminio teisės akto (kaip antai atskirų ministerijų nuostatai) , o ir pačiame Viešojo administravimo įstatymo tekste neaptinkama (ir neįmanoma aptikti) jokių normų dėl administravimo institucijų kompetencijos. Žinoma, minėto principo loginis interpretavimas le is tų suvokti, kad įstatymo viršenybė šiuo atveju reiškia, jog viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta laikantis šiame įstatyme nurodytų t e i s i n i ų pagrindų. Tačiau tokia išeitis neturėtų pateisinti įstatymų leidėjo administracinės teisės principai privalo būti formuluojami taip, kad neliktų galimybės laisvai, t. y. įvairiai traktuoti jų prasmę.

4.2.

Valstybės tarnybos principai

Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatyme Įtvirtinti principai skiria-mi į dvi grupes.

įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje nurodomi principai, kuriais turi būti grindžiama valstybės tarnyba. Tai: įstatymų viršenybė, lygiateisiškumas, lojalumas, politinis neutralumas, skaidrumas, atsakomybė už priimtus sprendimus ir karjera.

265 Čia jau nekalbame apie tokį naujadarą kaip „demokratinio valstybės administravimo princi-pai" (4 str. pirmoji pastraipa), gluminantį savo dviprasmiškumu (kas yra administravimo objek-tas - pati valstybė?), ar, pavyzdžiui, apie objektyvumo principo formuluotę „administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs" (paryškinta - aut.) - kuo šie reikalavimai skiriasi?

198 IV.4.2. IV.4.3. 199

Minėto straipsnio 2 dalyje atskleidžiami valstybės tarnautojų veiklos etikos principai:

1) pagarba žmogui ir valstybei. Valstybės tarnautojas privalo gerbti žmogų ir pagrindines jo teises bei laisves, Konstituciją, valstybę, jos institucijas ir įstaigas, įstatymus, kitus teisės aktus ir teismų sprendimus;

2) teisingumas. Valstybės tarnautojas privalo vienodai tarnauti visiems gyventojams nepaisydamas jų tautybės, rasės, lyties, kalbos, kilmės, socialinės padėties, religinių įsitikinimų bei politinių pažiūrų, būti teisingas spręsdamas prašymus, nepiktnaudžiauti jam suteiktomis galiomis ir valdžia;

3) nesavanaudiškumas. Valstybės tarnautojas privalo vadovautis vi-suomenės interesais, naudoti jam patikėtą valstybės ir savivaldybių turtą, tarnybinę informaciją tik visuomenės gerovei, eidamas vals-tybės politiko pareigas ar atlikdamas tarnybines pareigas nesiekti naudos sau, savo šeimai, savo draugams;

4) padorumas. Valstybės tarnautojas privalo elgtis nepriekaištingai, būti nepaperkamas, nepriimti dovanų, pinigų ar paslaugų, išskirtinių lengvatų ir nuolaidų iš asmenų ar organizacijų, galinčių daryti įtaką, kai jis eina valstybės politiko pareigas ar atlieka tarnybines parei-gas;

5) nešališkumas. Valstybės tarnautojas privalo būti objektyvus, priim-damas sprendimus vengti asmeniškumų;

6) atsakomybė. Valstybės tarnautojas asmeniškai atsako už savo sprendimus ir atsiskaito už juos visuomenei;

7) viešumas. Valstybės tarnautojas privalo užtikrinti priimamų spren-dimų ir veiksmų viešumą, pateikti savo sprendimų motyvus, o in-formaciją gali riboti tik tuo atveju, kai tai būtina svarbiausiais vi-suomenės interesais;

8) pavyzdingumas. Valstybės tarnautojas privalo deramai atlikti savo pareigas, nuolat tobulėti, būti nepriekaištingos reputacijos, toleran-tiškas, pagarbus ir tvarkingas.

Taigi Valstybės tarnybos įstatymas pateikia tiktai valstybės tarnautojo veiklos etikos principų turinio aprašymą, tuo tarpu pačios valstybės tarny-bos, kaip administracinės teisės instituto, principai lieka neišvardyti. Tokia teisės kūrimo praktika yra ydinga: nenurodžius principo apibrėžimo, neįma-noma jo laikymosi kontrolė (nes nežinomas pats kontrolės objektas) ir tuo pačiu tampa neįgyvendinamas ir beprasmis teisinės atsakomybės principas. Tokiu atveju lieka vien principo interpretavimo galimybė, tačiau bet kuri interpretacija pavojinga, kadangi gali būti subjektyvi.

Be to, manytina, kad valstybės tarnyba turėtų būti grindžiama dar ir profesionalumo principu, kurį įstatymų leidėjas kažkodėl pamiršo. Tokia

išvada peršasi vien dėl jau minėtos diskutuotinos praktikos neprofesionaliai atliekančius vadovų pareigas asmenis skirti į kitas atsakingas valstybės tar-nybos pareigas.

4.3.

Policijos veiklos principai

Policijos veiklos principai minimi jau 1990 m. gruodžio 11 d, priimtame Lietuvos Respublikos policijos įstatyme266. Jame buvo nustatyta, kad policijos veikla grindžiama demokratijos, humanizmo, teisėtumo, socialinio tei-singumo, viešumo ir profesinės paslapties, taip pat vienvadliškumo ir kole-gialumo derinimo principais (2 str. 1 d.).

Deja, ir šiuo atveju nė vieno principo turinys nėra apibrėžtas. Tą būtų galima paaiškinti administracinės įstatymų leidybos naujumu Ir sudėtingu-mu, su kuriuo, be abejo, turėjo susidurti ką tik atkurtos nepriklausomos Lie-tuvos valstybės institucijos. Matyt, ta pati priežastis leme, kad į minėtą įsta-tymą buvo įrašytas ir tarybiniais metais plačiai deklaruotas vienvaldiškumo ir kolegialumo derinimo principas, išreiškęs vadinamąjį valstybinio valdymo demokratinį centralizmą.

2000 m. spalio 17 d. priimtame Lietuvos Respublikos policijos veiklos įstatyme policijos veiklos principų sąrašas yra kiek pakeistas. Įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad policijos ve ik la grindžiama demokratijos, pagarbos žmogaus teisėms, humanizmo, visuomenės moralės, teisėtumo, veiklos viešumo, taip pat prievartos naudojimo tik būtinais atvejais ir jos proporcingumo principais.

Čia Seimas vėlgi pasielgė nekorektiškai, atsisakydamas formuluoti po-licijos veiklą turinčių „įrėminti" principų apibrėžimus, kurie šiuo atveju būtų svarbūs ne tik todėl, kad, kaip minėta, nežinant principo turinio neįmanoma kontroliuoti, ar jo laikomasi, bet ir dėl kai kurių įstatymo įtvirtintų principų objektyvaus sudėtingumo (pavyzdžiui, demokratija). Anot E. Šilei-kio, „demokratija - istoriškai klampus /.../ terminas /.../. Šis principas iš esmės yra sudėtingiausias {kompleksiškiausias) tuo požiūriu, kad jį lemia ne tiek valstybės, kiek visuomenės (ne tik valstybinės bendruomenės, t. y. teisinės tautos) būsena ir raida. Todėl įstatymų leidyba, valdymas ar teisingumo vykdymas pajėgūs labiau įkūnyti nepriklausomybę ar teisinį valstybingumą, nei demokratiją"267.

Abejonių kelia pagarbos žmogaus teisėms bei humaniškumo, kaip sa-varankiškų policijos veiklos principų, išskyrimas, nes nesant jų apibrėžimų

Žin., 1991, Nr. 2-22.E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003, p. 145.

200 IV.4.4. IV.4.5. 201

neaišku, kuo šie principai skiriasi. Taipogi stebina visuomenės moralės principas: jei „visuomenės moralė" įstatymą rengusių ir priėmusių institucijų suprantama kaip piliečių laikymasis galiojančioje teisėje įtvirtintų elgesio taisyklių, tai šį principą turėtų apimti bendras teisėtumo principas. Be to, visuomenės moralės principo, nepaisant galimo įvairaus jo turinio interpre-tavimo, minėtame įstatyme apskritai neturėtų būti, kadangi šis teisės aktas reguliuoja policijos, o ne visuomenės narių elgesį.

Policinės veiklos principai atsispindi ir Lietuvos Respublikos valstybės sienos apsaugos tarnybos įstatyme. Tai teisėtumo, pagarbos žmogaus tei-sėms ir laisvėms, pareigūno asmens laisvės ir statutinės drausmės derinimo, nuolatinės parengties, viešumo ir konfidencialumo derinimo principai (2 str. 3 d.). Šių principų apibrėžimai įstatyme irgi neformuluojami, tačiau galima pastebėti, kad jie interpretavimo požiūriu yra žymiai aiškesni už minėtus policijos veiklos principus. Kita vertus, diskutuotina, ar policijos ir Valsty-bės sienos apsaugos tarnybos veiklos principai apskritai turėtų skirtis, nes pastaroji yra iš esmės Pasienio policija, 2000 metais pavadinta Tarnyba.

4.4.

Vietos savivaldos principai

Palyginti su kitais administracinės teisės institutais, vietos savivaldos prin-cipai teisiškai sureguliuoti bene geriausiai. Lietuvos Respublikos vietos sa-vivaldos įstatymo 4 straipsnis nustato, kad pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra:

1) atsakomybė rinkėjams. Savivaldybės tarybos nariai už savo veiklą yra atsakingi ir atskaitingi rinkėjams;

2) gyventojų dalyvavimas tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus. Savivaldybės institucijos sudaro sąlygas gyventojams tiesiogiai da-lyvauti rengiant sprendimų projektus, organizuojant apklausas, susi-rinkimus, sueigas, viešą peticijų nagrinėjimą skatina kitas pilietinės iniciatyvos formas. Savivaldybės institucijos diegia savivaldos principus švietimo, kultūros ir kitose įstaigose, remia visuomeninių organizacijų iniciatyvas, susijusias su viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymu;

3) savivaldybių ir valstybės interesų derinimas tvarkant viešuosius sa-vivaldybių reikalus;

4) savivaldybės institucijų veiklos laisvė ir savarankiškumas, kai jos, įgyvendindamos įstatymus, kitus teisės aktus ir įsipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus;

5) veiklos skaidrumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla turi būti aiški ir suprantama

gyventojams, kurie tuo domisi, jiems sudaromos sąlygos gauti pa-aiškinimus, kas ir kodėl daroma;

6) bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimas. Savivaldybės institucijų priimti sprendimai bendruomenės intere-sais neturi pažeisti įstatymų garantuotų atskirų gyventojų teisių;

7) viešumas ir reagavimas į gyventojų nuomonę. Gyventojai ar jų at-stovai turi teisę susipažinti su savivaldybės institucijų priimtais sprendimais, gauti viešus ir motyvuotus atsakymus į pareikštą nuomonę apie savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų bei atskirų tarnautojų darbą. Savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla gali būti slapta ar konfiden-ciali tik įstatymų nustatytais atvejais;

8) savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo ad-ministravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus;

9) žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimas ir gerbimas. Savivaldybės institucijų ar tarnautojų priimami sprendimai neturi pažeisti žmo-gaus orumo, jo teisių ir laisvių.

Taigi vietos savivaldos institutas grindžiamas įstatyme palyginti aiškiai suformuluotais principais. Tačiau siekiant principus realizuoti, kai kuriais atvejais įstatyminio reguliavimo nepakanka: būtinas aiškus, privalomai tei-sės įtvirtintas principo įgyvendinimo mechanizmas, t. y. atitinkamos proce-dūros. Antai pavyzdžiui, gyventojų dalyvavimo tvarkant viešuosius savival-dybių reikalus principas socialiai vertingas būtų tiktai tuo ai veju, jei konkre-čios savivaldybės teisės aktai - savivaldybės tarybos veiklos reglamentas ar mero veiklos nuostatai numatytų kriterijus, kaip savivaldybės gyventojams pranešami būsimų sprendimų projektai ir kokia tvarka įvertinami gauti pasi-ūlymai. Tuo tarpu savivaldybių tarybos, tvirtindamos institucijų ir pareigūnų statusą reglamentuojančius teisės aktus, panašaus pobūdžio nuostatas įjuos įrašyti paprastai vengia.

4.5.

Administracinės atsakomybės principai

Minėta (žr. 1.1.1), jog administracinė atsakomybė yra bene vienintelis iki šiol jurisprudencijos atidžiau tyrinėtas institutas. Paskelbtuose šios srities leidiniuose, be kitų klausimų, yra aptarti ir administracinės atsakomybės principai.

Pažymėtina, jog, palyginti su kitais administracinės teisės institutais, atsakomybės principai yra gana gerai reglamentuoti. Šią aplinkybę lemia ir

202 IV.4.5. IV.4.5. 203

tai, kad administracinės atsakomybės teisės aktai yra kodifikuoti. Todėl, kitaip nei kiti įstatymai, galiojantis Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksas principams skiria ne vieną, bet keletą straipsnių. Tiesa, žodis „principas" kodekse tiesiogiai nevartojamas, tačiau pasiremiant atitinkamų kodekso straipsnių tekstu principai yra suformuluojami administ-racinės teisės mokslo.

Skiriami šie administracinės atsakomybės principai: atsakomybė tik už elgesį, o ne už mintis, kurios nerealizuojamos; atsakomybė tik už priešingą teisei veikimą arba neveikimą ir tik esant kaltei; atsakomybės teisėtumas; atsakomybės teisingumas; atsakomybės tikslingumas; atsakomybės neiš-vengiamumas; atsakomybės viešumas. Laikoma, kad du pirmieji principai taikytini įstatymų leidėjui, jų laikosi valstybė, nustatydama administracinės atsakomybės pagrindus, o kitų minėtų principų turi laikytis organai ir parei-gūnai, traukiantys kaltus asmenis administracinėn atsakomybėn. Taip pat nurodoma, kad svarbiausias iš šių principų yra teisėtumo principas, nes ad-ministracinės atsakomybės teisingumo, tikslingumo ir kitų principų įgyven-dinimas daug priklauso nuo nuoseklaus teisėtumo principo laikymosi268.

Atsakomybė tik už elgesį bet ne už mintis. Šis principas reiškia, kad žmogaus poelgis gali reikštis tik aktyviais veiksmais ar neveikimu arba susi-laikymu nuo tam tikrų veiksmų, o mintys, įsitikinimai, nors ir neigiamai vertinami, negali būti laikomi teisės pažeidimais, jeigu jie konkrečiai neįgy-vendinami.

Atsakomybė tik už priešingą teisei veikimą ar neveikimą ir tik esant kaltei. Administraciniu teisės pažeidimu (nusižengimu) laikomas priešingas teisei, kaltas (tyčinis arba neatsargus) veikimas arba neveikimas, kuriuo kėsinamasi į valstybinę arba viešąją tvarką, nuosavybę, piliečių teises ir laisves, į nustatytą valdymo tvarką, už kurį įstatymai numato administracinę atsakomybę (ATPK 9 str.). Be to, pagal šio kodekso 19 straipsnį administra-cinėn atsakomybėn netraukiamas asmuo, kuris, darydamas priešingą teisei veikimą arba neveikimą, buvo nepakaltinamumo būsenos, tai yra negalėjo suprasti savo veiksmų esmės arba jų valdyti dėl chroniškos psichikos ligos, laikino psichinės veiklos sutrikimo, silpnaprotystės ar kitokios psichologinės būsenos. Taigi administracinės atsakomybės sankcijos (administracinės nuobaudos) skiriamos tik esant priešingam teisei (teisės draudžiamam) ir kaltam elgesiui - veikimui ar neveikimui.

Atsakomybės teisėtumas. ATPK 7 straipsnis įtvirtina nuostatą, jog „niekam negali būti taikoma poveikio priemonė už administracinį teisės pažeidimą kitaip, kaip įstatymų nustatytais pagrindais ir tvarka". Sis teisė-

268 P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius, 1996, p. 18. Aptariant konkrečius ad-ministracinės atsakomybės principus, šioje knygos dalyje bus cituojami tik minėto leidinio fragmentai.

tumo reikalavimas taikomas abiem administracinės atsakomybės da l ims materialinei ir procesinei.

Anot P. Petkevičiaus, materialinės teisės srityje teisėtumo reikalavimas reiškia, kad administracinė atsakomybė gali būti taikoma tik už įstatymo aR kito norminio akto numatytą teisei priešingą veiką (veikimą ar neveikimą). Jeigu įstatymas ar kitas norminis aktas tam tikrų veiksmų (neveikimo) ne-draudžia, už juos administracinė atsakomybė negali būti taikoma. Tačiau administracinė atsakomybė gali būti taikoma ne už bet kokį teisės pažeidi-mą, o tik už administracinį nusižengimą. Kaltam asmeniui gali būti paskirta tik tokia administracinė nuobauda, kuri už tą konkretų teisės pažeidimą yra nustatyta teisės normų. Taip pat administracinė nuobauda gali būti skiriama neperžengiant ribų, kurias nustato įstatymas. Be to, administracinėn atsa-komybėn kaltą asmenį gali patraukti tik kompetentingas, įstatymo numatytas organas ar pareigūnas269.

Procesiniu požiūriu teisėtumo principas reiškia, kad administracinė at-sakomybė taikoma pagal administracinių teisės pažeidimų bylų teisenos normas, įtvirtintas ATPK270.

Atsakomybės teisingumas. Sis principas kildinamas iš konstitucinės nuostatos, draudžiančios nustatyti tokias bausmes, kurios žemintų žmogaus orumą, žmogų žalotų ar kankintų (Konstitucijos 21 str.). Principas apima ir daug kitų požymių. Pavyzdžiui, įstatymo nustatytos administracinės nuo-baudos turi būti efektyvios, nebūti pernelyg švelnios, skiriant jas turi būti atsižvelgiama į asmens kaltės laipsnį, atsakomybę sunkinančias ir lengvi-nančias aplinkybes (ATPK 30 str). Be to, teisingumo principas reikalauja, kad už vieną administracinį teisės pažeidimą būtu skiriama tik viena pagrin-dinė arba pagrindinė ir papildomoji nuobauda (ATPK 22 str.). Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, jog „esminę reikšmę turi lai, ar Administracinių teisės pažeidimų kodekse nustatytas administracines atsakomybės visuminis teisinis reguliavimas yra toks, kuris sudaro prielaidas ne tik nubausti asmenį, bet nubausti jį teisingai: ar ATPK numatytos administracinės nuobaudos yra proporcingos (adekvačios) teisės pažeidimų pobūdžiui ir siekiamiems tikslams, ar nuobaudos yra diferencijuotos taip, kad jas taikant būtų galima atsižvelgti į teisės pažeidimo pobūdį, ar teismams yra nustatyta teisė, atsi-

269 P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė, p. 19.270 Teisės moksle išskiriami ir administracinių teisės pažeidimų bylų teisenos principai, kaipantai: teisėtumas; visų piliečių lygybė prieš įstatymą ir instituciją (pareigūną), nagrinėjančiąadministracinio teisės pažeidimo bylą; objektyvumas; nekaltumo prezumpcija; teisingumąadministracinių teisės pažeidimų bylose vykdo tik teismas; teisė į gynybą; bylų procesas vykstalietuvių kalba; viešumas; operatyvumas (žr.: P. Petkevičius. Administracinių teisės pažeidimųbylų teisena. Vilnius, 2003, p. 23, 24).

204 IV.5.1. IV.5.1. 205

žvelgiant į atsakomybę lengvinančias ir kitas aplinkybes, skirti mažesnę nuobaudą nei sankcijoje numatyta minimali ir kt."271.

Atsakomybės tikslingumo principas. Jo esmė ta, kad esant galimybei administracinės atsakomybės tikslus pasiekti kitomis priemonėmis, atsako-mybė gali būti netaikoma. Šį principą išreiškia ATPK 40 straipsnis, nusta-tantis, kad jeigu padarytas mažareikšmis administracinis teisės pažeidimas, įgaliotas spręsti bylą organas (pareigūnas) gali atleisti pažeidėją nuo admi-nistracinės atsakomybės ir apsiriboti žodine pastaba.

Atsakomybės neišvengiamumo ir atsakomybės viešumo principais sie-kiama įgyvendinti auklėjamąją administracinės teisės funkciją.

5.

Administracinės diskrecijos principai

5.1.

Administracinės diskrecijos norminimo reikšmė

Bendriausia prasme prancūziškas žodis discretion reiškia pareigūno ar vals-tybės organo teisę spręsti kokį nors klausimą savo nuožiūra272.

Administracinėje teisėje diskrecijos klausimas iškyla tuomet, kai kal-bama apie viešojo valdymo (administracinių) aktų priėmimą273. Taigi admi-nistracinė diskrecija gali būti suprantama kaip viešojo valdymo subjekto galimybė pasirinkti elgesio variantą tais atvejais, kai įgyvendinant jo turimus įgaliojimus turi būti priimtas administracinis sprendimas, kuris paprastai būna įforminamas norminiu ar individualaus pobūdžio teisės aktu (pvz., nusprendžiama išduoti (neišduoti) leidimą ar licenciją, registruoti (neregist-ruoti) juridinį asmenį, surašyti administracinio teisės pažeidimo protokolą ar apsiriboti žodiniu įspėjimu).

271 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 2001 (15), p. 102.272 Tarptautinių žodžių žodynas. Vilnius, 1985, p. 115.273 Galima kalbėti ir apie teismų (teisėjų) diskrecija priimant sprendimus administracinėsebylose (žr., pvz., Administracinių bylų teisenos įstatymo 86 str. 2 d.). Todėl pabrėžiama, kad„...teisėjas kiekvieną bylą, jos nagrinėjimą privalo vertinti rimtai, jausdamas atsakomybę užteisinius, ekonominius, socialinius, moralinius, psichologinius ir kitokius priimto sprendimopadarinius. <...> Teisininko profesinė etika reikalauja kiekvienoje byloje įžvelgti rimtą problemą ir siekiant teisingai bei sąžiningai ją išspręsti sutelkti visas savo žinias, profesinę patirtį,atidumą" (D. Mikelėnienė, V. Mikelėnas. Teismo procesas: teisės aiškinimo ir taikymo aspektai. Vilnius, 1999, p. 20).

Viešojo valdymo praktikoje administracinė diskrecija įgyvendinama tuo būdu, kad kiekvienas administruojantis subjektas viešojo valdymo klau-simą sprendžia individualiai, nesvarbu, ar jis yra kolegialios institucijos dalis, pavyzdžiui, vyriausybės narys, savivaldybės tarybos deputatas, ar vei-kia kaip vienas asmuo - institucijos vadovas, policijos pareigūnas ir pan. Vadinasi, faktinės aplinkybės, dėl kurių turi būti priimamas administracinis sprendimas, bei teisės normų pritaikymas toms aplinkybėms skirtingų as-menų gali būti (ir neretai būna) nevienodai traktuojamas klausimas. Tai le-mia asmens profesinis pasirengimas, mąstymo logika, patirtis bei kiti indi-vidualūs dalykai (čia nekalbame apie subjektyvų požiūrį į situaciją, nulemtą, pvz., lobistinio poveikio ar privataus intereso).

Diskrecija viešajame valdyme apskritai gali būti vertinama kaip tei-giamas reiškinys, nes ji valdymą daro lankstesnį. Kita vertus, pabrėžiama, kad „nors diskrecija yra būtina siekiant suteikti viešojo administravimo ins-titucijoms ir pareigūnams galimybę veikti lanksčiai sprendžiant specifinius klausimus, nekontroliuojama ji sudaro sąlygas nukrypti nuo aiškumo ir nu-spėjamumo reikalavimų, o tai gali sąlygoti savavališkų ir neteisingų spren-dimų priėmimą"274. Todėl svarbu, kaip administracinės diskrecijos ribos atsispindi veikiančioje teisėje ir kokiais principais turėtų būti grindžiama viešosios administracijos veiksmų laisvė.

Administracinės diskrecijos ir jos principų teisinio įtvirtinimo klausimai Lietuvoje ilgą laiką nebuvo specialiai tyrinėti275. Atkreipti dėmesį į šią problemą ypač paskatino 2003 m. atlikta Lietuvos valstybės tarnybos ir ad-ministracinės sistemos analizė, išryškinusi tai, kad Lietuvoje „daugelis tai-syklių nustatomos ne įstatymu ar Vyriausybės nutarimu, bet neskelbiamais vidiniais cirkuliarais, arba, dar blogiau, įprasta praktika bei atsitiktiniais žemo rango pareigūnų sprendimais", ir kad „tokia situacija sukelia skaidru-mo stygių ir yra palanki korupcijai"27''. Tais pačiais metais pagal Jungtinių Tautų plėtros programą analizuojant Lietuvos administracinės justicijos sistemą buvo atkreiptas dėmesys ir į administracinių aktų kūrimo procesines problemas. Komisijos pateiktame vertinime pabrėžiama: „Nors viešojo ad-ministravimo institucija, įgyvendindama diskrecijos teisę, turi plačią veiks-mų laisvę, realizuodama jai suteiktus valdingus įgalinimus ji privalo laikytis šių administracinius aktus liečiančių principu: veikti savo kompetencijos ribose; gerbti tinkamo proceso principas; veikti sąžiningai; įvertinti visas

274 Administracinė justicija Lietuvoje. Vertinimas. Parengė Daniel A. Bilak. Vilnius, 2003,p. 22.275 Apie tai imta rašyti tiktai pastaruoju metu, pvz., A. Urmonas, B. Pranevičienė. Administracinės diskrecijos esmė ir diskrecijos naudojimo kontrolės galimybės II Jurisprudencija, 2002,t. 32 (24), p. 54-64.276 Lithuania: Public Service and the Administrative Framework, Assesment 2003 (Organiza-tionfor Economic Cooperation and Development, SIGMA). Paris, 2003.

206 IV.5.2. IV.5.2. 207

svarbias aplinkybes ir pašalinti nesusijusias aplinkybes; įgyvendinti diskre-ciją laikantis tų tikslų, kuriems pasiekti buvo suteikti atitinkami įgalinimai (paryškinta - aut.)"277. Dėl administracinės diskrecijos Europos Tarybos Ministrų Komitetas Rekomendacijoje Nr. (80)2 „Dėl administravimo sub-jektų diskrecinių galių įgyvendinimo" nurodė tokius diskrecijos principus kaip tikslų siekimas pagal nustatytą kompetenciją, objektyvumas (nešališ-kumas), lygybė prieš įstatymus, proporcingumas ar, pvz., sprendimų priė-mimas per tinkamą terminą.

5.2.

Administracinės diskrecijos principų įtvirtinimas Lietuvos teisėje

Kompetencijos laikymasis, t. y. siekimas valdymo tikslų tik pagal įstatymų suteiktus administravimo įgaliojimus. Šis administracinės diskrecijos reika-lavimas neretai išreiškiamas bendresne fundamentaliąja teisės kategorija -teisėtumo principu. Pastarasis principas yra įtvirtintas daugelyje Lietuvos teisės aktų, pvz., Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatyme (4 str.), Vy-riausybės darbo reglamente (3 p.), Pavyzdiniame ministerijų darbo regla-mente (3 p.) ir atitinkamuose ministerijų teisės aktuose. Galima pažymėti, kad vienais atvejais teisėtumo principas tiktai įvardijamas greta kitų ir jo turinys teisės akte neapibrėžiamas (minėta, jog toks įstatymų leidėjo požiūris į teisės principų įtvirtinimą yra diskutuotinas). Kitais atvejais teisėtumo reikalavimas suformuluojamas laikantis schemos „viešojo valdymo institu-cija savo veikloje vadovaujasi...". Pavyzdžiui, pagal Muitinės departamento prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos nuostatų278 2 p. Muitinės departamentas veikia vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucija, Muitinės kodeksu, Tarnybos Lietuvos Respublikos muitinėje statutu, kitais teisės aktais bei šiais nuostatais.

Kartais kompetencijos laikymosi principui išreikšti pasitelkiamas įsta-tymų viršenybės principas. Antai Lietuvos Respublikos viešojo administra-vimo įstatymo 4 straipsnyje nustatyta, kad viešojo administravimo subjektai veikia vadovaudamiesi įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta šio įstatymo, o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus.

Objektyvumo (nešališkumo) principas. Šis diskrecijos reikalavimas nu-rodomas daugelyje administracinės teisės aktų. Tiesa, kai kuriuose iš šių aktų minimas principas nepaaiškinamas. Štai Vyriausybės 2003 m. patvir-

tintame Pavyzdiniame ministerijų darbo reglamente apsiribota nurodymu, jog ministerija savo veiklą grindžia teisėtumo, teisingumo, [statymo virše-nybės, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, tarnybinio bendradarbiavimo ir kitais demokratinio administravimo principais (3 p.). Analogiškai Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 3 str. 1 d. 2 punktas nustato, jog viešųjų interesų viršenybei užtik-rinti asmenys, dirbantys valstybės tarnyboje, privalo nešališkai, sąžiningai ir tinkamai atlikti tarnybines pareigas.

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme objektyvumo principo turinys apibrėžiamas idem per idem: objektyvumas čia reiškia, kad sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs (4 str. 1 d. 2 p.). Padėtį kiek taiso poįstatyminis teisės aktas - Vyriausybės 2002 m. birželio 24 d. nutarimu patvirtintos Valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklės279, apibrėžusios veiklos ir elgesio principus, kurių turi laikytis valstybės tarnautojas, įgyven-dindamas savo teises ir vykdydamas teisės aktuose nustatytas pareigas. Jų 6 punkte nurodytas nešališkumo principas reiškia tai, kad juo vadovaudamasis valstybės tarnautojas privalo: būti objektyvus ir neturėti asmeninio iš-ankstinio nusistatymo priimdamas sprendimus; elgtis nešališkai, skirdamas tinkamą dėmesį žmonių teisėms, atlikdamas savo pareigas; elgtis teisėtai ir savo įgaliojimus naudoti nešališkai priimdamas sprendimus; nesinaudoti kitų žmonių klaidomis ir nežinojimu; išklausyti ir pateikti tokią informaciją, kuri padėtų asmeniui priimti tinkamiausią sprendimą (6.1-6.5 papunkčiai). Be to, pagal šio teisės akto 9.7 punktą iš valstybės tarnautojo reikalaujama konfliktinėmis situacijomis elgtis objektyviai ir nešališkai, išklausyti abiejų pusių argumentus ir ieškoti objektyviausio sprendimo.

Sąžiningumo ir lygybės prieš įstatymus principui. Valstybės tarnautojų sąžiningumo principas Lietuvos teisėje minimas retai. Minėta, pavyzdžiui, kad pagal Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įsta-tymą viešųjų interesų viršenybei už t ik r in t i asmenys, dirbantys valstybės tarnyboje, privalo nešališkai, sąžiningai ir tinkamai atlikti tarnybines parei-gas. Šį principą netiesiogiai galima įžvelgti Valstybės tarnybos įstatyme ir Valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklėse. Šiuose teisės aktuose formu-luojamas padorumo principas, reiškiantis, jog valstybės tarnautojas privalo elgtis nepriekaištingai, būti nepaperkamas, nepriimti dovanų, pinigų ar pa-slaugų, išskirtinių lengvatų ir nuolaidų iš asmenų ar organizacijų, galinčių daryti įtaką, kai jis atlieka tarnybines pareigas.

Iš Konstitucijos 29 straipsnio kildinamas valstybės tarnybai skirtas as-menų lygybės prieš įstatymus reikalavimas inkorporuotas į teisingumo prin-cipą. Valstybės tarnybos įstatymo 3 str. 2 d. 2 punkto prasme teisingumas

Administracinė justicija Lietuvoje. Vertinimas, p. 22. Žin., 1998, Nr. 64-1861. Žin., 2002, Nr. 65-2656.

208 IV.5.2. IV.5.2. 209

reiškia, jog valstybės tarnautojas privalo vienodai tarnauti visiems gyvento-jams nepaisydamas jų tautybės, rasės, lyties, kalbos, kilmės, socialinės pa-dėties, religinių įsitikinimų bei politinių pažiūrų, būti teisingas spręsdamas prašymus, nepiktnaudžiauti jam suteiktomis galiomis ir valdžia. Priimant sprendimus vadovautis įstatymais ir visų asmenų lygybės principu reikalauja ir Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymas (3 str. 1 d. 4 p.).

Proporcingumo principas. Šį administracinės diskrecijos ribojimo principą įtvirtina, pvz., Lietuvos Respublikos policijos veiklos įstatymas, 4 str. 2 dalyje greta kitų policijos veiklos principų nurodydamas reikalavimą prievartą naudoti tik būtinais atvejais ir proporcingai. Proporcingumo (pro-porcionalumo) turinys atskleidžiamas Viešojo administravimo įstatyme nu-rodant, kad administracinio sprendimo mastas bei griežtumas turi būti pro-porcingi administravimo tikslui (4 str. 1 d. 3 p.).

Tinkamo proceso principai. Remiantis Europos žmogaus teisių ir pa-grindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio reikalavimu, pagal kurį asmuo turi teisę, kad jo bylą per protingą terminą lygybės ir viešumo sąly-gomis išnagrinėtų pagal įstatymą įsteigtas nepriklausomas ir nešališkas tei-smas, buvo suformuluoti ir paskelbti administraciniams aktams taikomi principai280. Tai: pranešimas apie administracinę procedūrą (administracinio akto subjektas turi būti informuojamas ne tik apie administracinio akto priėmimo procedūros pradžią, bet ir apie šio akto turinį); šalių teisė būti išklausytoms (tai reiškia galimybę raštu ar žodžiu pareikšti savo pastabas ar prieštaravimus dėl siūlomo administracinio akto ir pateikti įrodymus); do-kumentų ir įrodymų atskleidimas (tai įgalina matyti, kad viešojo administra-vimo subjektas yra surinkęs visus reikalingus įrodymus); pareiga motyvuoti sprendimą, nepriklausomumas ir nešališkumas; atstovavimas (pastarasis principas grindžiamas tuo, jog daugelis asmenų nesugeba patys tinkamai ginti savo interesus).

Šie „gero" proceso principai (įskaitant ir administracinio sprendimo priėmimą per tinkamą terminą) plačiausiai atsispindi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3-iojo skirsnio normose, reglamentuojan-čiose administracines procedūras ir prievoles. Antai pagal įstatymo 16 str. 2 dalį administracinės procedūros281 šalimi gali būti ne tik asmuo (pareiškėjas), bet ir jo atstovas. įstatymo 27 straipsnyje nustatyta, kad prašymą padavęs asmuo arba jo atstovas turi teisę susipažinti su turimais dokumentais ir

280 Administracinė justicija Lietuvoje. Vertinimas. Priedas C, p. 43, 44.281 Administracinė procedūra - tai viešojo administravimo subjektų atliekami privalomi veiksmai nagrinėjant asmenų prašymą, pareiškimą visuomenės informavimo priemonėse pateiktąinformaciją ar tarnybinį valstybės ar savivaldybės tarnautojo pranešimą bei priimant dėl josprendimą.

surinkta informacija, jeigu įstatymai nenumato kitaip. Be to, jeigu viešojo administravimo institucija, vykdanti administracinę procedūrą, atlieka fakti-nių duomenų patikrinimą vietoje, pareiškėjas ir suinteresuoti asmenys turi būti informuoti apie patikrinimo laiką, kad jie galėtų, jeigu pageidauja, da-lyvauti patikrinime (26 str. 1 d.). Reglamentuojami ir prašymo nagrinėjimo bei sprendimo priėmimo terminai: prašymo nagrinėjimas negali tęstis ilgiau kaip 30 dienų, jeigu įstatymų nenumatyta kitaip (28 str, 1 d.), o sprendimas turi būti priimtas ne vėliau kaip per 10 dienų nuo teikimo gavimo dėl admi-nistracinio sprendimo282 datos.

Kai kurie tinkamo proceso principai įtvirtinti tebegaliojančiame Lietu-vos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekse (pvz., kodekso 272 straipsnyje nustatyta, kad administracinėn atsakomybėn traukiamas asmuo turi teisę susipažinti su bylos medžiaga, duoti paaiškinimus, pateikti įrodymus, pareikšti prašymus, nagrinėjant bylą naudotis teisine advokato pagalba, be to, administracinio teisės pažeidimo byla nagrinėjama paprastai dalyvaujant administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui). Kituose administracinių sprendimų procesą reguliuojančiuose teises akluose viešojo valdymo institucijų veiklos reglamentuose - šie principai atsispindi palyginti menkai283.

Apibendrinant galima teigti, kad veikiantys Lietuvos Respublikos teisės aktai (tiek materialinės, tiek ir procesinės jų dalys) numato nemažai ad-ministracinę diskreciją norminančių ir ribojančių principinių nuostatų, tačiau jos yra išsklaidytos. Todėl siūloma „sujungti procesines garantijas, šiuo metu įtvirtintas Administracinių bylų teisenos [statyme, Viešojo administravimo įstatyme bei Administracinių teisės pažeidimų kodekse, drauge su principais, reglamentuojančiais administracinių aktų (ypač poįstatyminių aktų) priėmimą viename administracinio proceso kodekse, kur i s galėtų apimti ir procedūrų, taikytinų skirtingiems administraciniams aktams, ypatumus"284. Taigi manoma, kad „toks kodeksas turėti) tapti daugiau nei administracinių nuobaudų taikymą ir administracinių nuobaudų skyrimą reglamentuojančių taisyklių junginiu; jis turėtų tapti priemone sujungti atskiras

282 Pagal Viešojo administravimo įstatymo 30 straipsni valstybes ar savivaldybės tarnautojas,atlikęs administracinę procedūrą, surašo raštišką teikime n perduoda jį institucijos vadovuisprendimui priimti.283 Nederėtų pritarti teiginiui, esą tipinis (turėtų būti „pavyzdinis" - aut.) ministerijų darboreglamentas ir Vyriausybės darbo reglamentas „detaliai reglamentuoja procedūras teisės aktųrengimui, visuomenės komentarų, pasiūlymų, pastabų pateikimui..." (žr. Administracinė justicija Lietuvoje. Vertinimas, p. 24). Teisės aktų priėmimo proceso stadijos aptartos palygintidetaliai, ypač Vyriausybės darbo reglamente, o visuomenės pastabų dėl būsimų administraciniųsprendimų pateikimo procedūroms šiuose teises akluose neskiriama jokio dėmesio (toks pastabų ir pasiūlymų pateikimas neturėtų būti painiojamas su peticijomis, kurios pateikiamos siūlanttobulinti jau esamą teisinį reguliavimą).284 Administracinė justicija Lietuvoje. Vertinimas, p. 26, 27.

210 IV.6.1. IV.6.2. 211

administracinės justicijos sistemos sudedamąsias dalis, nuo administracinio akto priėmimo ir diskrecijos teisės įgyvendinimo reglamentavimo, administ-racinio akto peržiūrėjimo viešojo administravimo institucijose, iki šio akto apskundimo nepriklausomoms ginčų nagrinėjimo komisijoms ar teis-

t(285

mams... .Taip pat siūloma, kad Lietuvos viešojo administravimo institucijos pri-

imtų neformalias taisykles, reglamentuojančias jų veiksmus realizuojant diskrecijos teisę. Tokios taisyklės turėtų būti viešai skelbiamos ir prieina-

■286

mos visuomenei .

6.

Administracinės teisės taikymo principai

6.1.

Administracinės teisės taikymo samprata

Administracinės teisės norma savo funkcijas atlieka tada, kai ji yra įgyven-dinama, kitaip tariant, realizuojama praktikoje.

Skiriami keli administracinės teisės įgyvendinimo būdai. Tai normos rei-kalavimų vykdymas, laikymasis, taip pat normos panaudojimas ir taikymas.

Teisės normos vykdymas. Šiuo atveju teisės subjektas atlieka veiksmus, kuriuos norma apibrėžia kaip būtinus. Taigi teisės subjektas veikia aktyviai - priima administracinius sprendimus, duoda pavedimus, vykdo kitas viešojo valdymo pareigas. Paprastai šiuo būdu būna įgyvendinamos normos, nu-statančios viešąjį valdymą atliekančių subjektų administracinius įgaliojimus. Teisės normų reikalavimus vykdo ir kiti teisės subjektai - piliečiai, organi-zacijos ir t. t. Teisės normų vykdymo atmaina yra normos reikalavimų lai-kymasis. Teisės literatūroje laikymasis kartais minimas kaip savarankiškas teisės normos įgyvendinimo būdas287. Iš esmės laikymasis yra administracinės normos vykdymas, tiktai šiuo atveju elgiamasi pasyviai - teisės subjektas vengia veiksmų, kurie reikštų normoje įtvirtintų draudimų pažeidimą. Pavyzdžiui, norma bus įgyvendinta, jei eismo dalyvis nepažeis Kelių eismo taisyklių draudimo statyti transporto priemonę neleistinoje vietoje. Teisės

285 Ten pat, p. 27. Kartu lenką pastebėti, kad diskusijoje Jungtinių Tautų Plėtros Programoseksperto D. Bilak parengtai Lietuvos administracinės justicijos sistemos būklės tyrimo ataskaitai aptarti nuomonės dėl būsimo Administracinio proceso kodekso ribų nesutapo.286 Ten pat, p. 23.287 Žr., pvz.: K. Lapinskas, P. Petkevičius. Tarybinė administracinė teisė. Vilnius, 1980, p. 28.

literatūroje dar skiriamas administracinės teisės normos panaudojimas . Šiuo būdu įgyvendinamos dispozityviosios normos. Subjektas, atsižvelgda-mas į konkrečias aplinkybes, savarankiškai nusprendžia, ar pasinaudoti tei-sės normos jam suteikta galimybe vienaip ar kitaip veikti. Taikymui, kaip normos įgyvendinimo būdui, būdinga tai, kad: a) normos nustatytos taisyk-lės pritaikomos konkretiems administraciniams teisiniams santykiams (pa-vyzdžiui, priimama į valstybės tarnybą, paskiriamu administracinė nuobau-da); b) normą taiko subjektai, turintys viešojo valdymo galių; c) normą tai-kant, dažniausiai būna priimamas administracini sprendimą įforminantis valdymo aktas arba tam tikras procesinis dokumentas; d) normas taikant turi būti laikomasi procesinių taisyklių ir procedūrų.

Taigi taikymas yra sudėtingesnis administracinės teisės normų įgyven-dinimo būdas. Tam reikalingi juridiniai faktai konkrečios aplinkybes, ku-rioms įvykus teisės norma ima „veikti". Kitaip tariant, juridiniai faktai - tai administracinės teisės normos nurodytos aplinkybės, dėl kurių faktinio bu-vimo atsiranda, keičiasi ar pasibaigia konkretus administraciniai te is iniai santykiai. Šios aplinkybės, kaip minėta, yra nurodytos teises normos hipote-zėje arba gali būti numanomos. Joms esant, tarp administracinės teises subjektų susidaro konkretūs teisiniai ryšiai, dėl kurių šalims tenką abipusės teisės ir pareigos. Tokių subjektinių teisių bei pareigų visuma sukuria atitinkamą teisinį santykį, sudaro jo tu r in į .

Taigi esant teisės normos hipotezėje nurodytiems jur id iniams faktams — veiksmams ar įvykiams, teisės norma būna [gyvendinama konkrečiu teisi-niu santykiu, sukeliančiu tam tikrus teisinius padarinius - santykio dalyvių teises ir pareigas.

6.2.

Administracinės teisės normų taikymo principai (taisyklės)

Administracinę teisę taiko įvairūs teisės subjektai. Tai viešosios administra-cijos institucijos ir įstaigos, jų pareigūnai, teismai, ikiteisminio administra-cinių ginčų nagrinėjimo institucijos. Tačiau šių subjektų veikla taikant teisę būna skirtinga. Antai jeigu teisę taiko Vyriausybė, ji priima valdymo aktą-nutarimą ir taip panaudoja įstatymo jai suteiktus įgaliojimus atitinkamai veikti. Šiuo atveju svarbiausia, kad nebūtų peržengiamos įstatymo nustatytos šio teisės subjekto kompetencijos ribos. Kitaip teisės normas taiko teismai ar, pavyzdžiui, administracinę priežiūrą atliekančių valstybės institucijų pareigūnai. Tada svarbu ne tik neperžengti jų kompetencijos ribų, bet ir tei-singai suvokti teisės normų turinio prasmę. Todėl Konstitucijoje, kituose

288 Ten pat.

212 IV.6.2. IV.6.2. 213

valstybės įstatymuose būna suformuluojami tam tikri teisės taikymo princi-pai ir taisyklės. Jei to nepakanka, remiamasi teismų išaiškinimais ir teisės mokslo rekomendacijomis.

Kokie administracinės teisės taikymo principai tiesiogiai įtvirtinti Lie-tuvos Respublikos įstatymuose? „Paskelbtos teisės" principas. Konstituci-jos 7 str. 2 dalyje nustatyta: „Galioja tik paskelbti įstatymai". Ši konstitucinė nuostata išreiškia jau anksčiau aptartą administracinės teisės viešumo prin-cipą. Minėta (IV.3.4.1), kad įstatymo nustatyta tvarka norminiai teisės aktai, taip pat ir sudarantys administracinę teisę, skelbiami „Valstybės žiniose". Jie įsigalioja kitą dieną po paskelbimo, jei pačiuose teisės aktuose nėra nurodyta kita įsigaliojimo data. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs bylos neteismingumą administraciniam teismui dėl to, kad norminiai teisės aktai, nepaskelbti „Valstybės žiniose", savaime yra negaliojantys ir negali būti taikomi praktikoje, tuo pačiu tai reiškia, kad byla nutraukiama289. Teismingumo principas taikant administracini teisę. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme nustatyta, kad administraciniai teismai nesprendžia bylų, kurios priskirtinos Konstitucinio Teismo kompetencijai, taip pat bylų, priskirtų bendrosios kompetencijos arba kitiems specializuotiems teismams (16 str. 1 d.). Klausimus, ar byla priskirtina bendrosios kompetencijos, ar administraciniam teismui, rašytinio proceso tvarka išsprendžia speciali teisėjų kolegija, kurią sudaro Lietuvos Aukščiausiojo Teismo civilinių bylų skyriaus pirmininkas, Lietuvos apelia-cinio teismo civilinių bylų skyriaus pirmininkas, taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo pirmininkas ir jo pavaduotojas arba tų pirmininkų paskirti teisėjai (21 str. 1 d.).

Si speciali teisėjų kolegija ne kartą yra sprendusi bylos priskirtinumo teismui klausimą290. Galima pacituoti kolegijos 2002 m. vasario 15 d. nutartį: „Pareiškėjai prašo panaikinti Vilniaus apskrities viršininko administracijos įsakymą dėl žemės sklypo išnuomojimo bei Vilniaus apskrities viršininko išduotą leidimą vykdyti statybos darbus. Sprendimo dėl žemės sklypo nuomos priėmimas priskirtinas prie Vilniaus apskrities administracijos da-lyvavimo ūkinėje komercinėje veikloje, reikalavimas dėl tokio sprendimo panaikinimo kyla iš civilinių teisinių santykių ir nagrinėtinas bendrosios kompetencijos teisme. Todėl nors reikalavimas dėl Vilniaus apskrities virši-ninko išduoto leidimo vykdyti statybos darbus panaikinimo teismingas ad-ministraciniam teismui, reikalavimai dėl įsakymo bei leidimo panaikinimo kaip susiję kartu nagrinėtini bendrosios kompetencijos teisme"291.

289 Žr., pvz.: Administracinės bylos Nr. 13-14/2001; Nr. l6-9/2002 // Administracinių teismų praktika. Vilnius, 2001 (2), p. 76-80; 2002 (3), p. 7-12.2,0 Pvz.: Administracinių teismų praktika, 2001 (2), p. 258-285; 2002 (3), p. 216-231. 291 Specialios teisėjų kolegijos 2002 m. vasario 15 d. nutartis //Administracinių teismų praktika, 2002 (3), p. 220.

Normos atgalinio veikimo principinis neleistinumas. Teisės taikymo požiūriu būna svarbus naujai priimtos normos galiojimas administraciniam santykiui, kuris jau egzistuoja, yra susidaręs. Antai teisės norma gali būti išleista tuo metu, kai asmuo jau yra padaręs administracinį teisės pažeidimą, tačiau nuobauda jam dar nepaskirta arba, nuobaudą, paskyrus, ji dar nėra įvykdyta. Kokią normą- senąją ar naująją - taikyti?

Administracinių teisės pažeidimų kodekse įtvirtintas bendras principas, pagal kurį asmuo, padaręs administracinį teise, pažeidimą, atsako pagal įstatymus, galiojančius teisės pažeidimo padarymo metu ar jo padarymo vietoje (8 str.). Taigi pagal bendrą taisyklę teise, norma atgal neveikia. Ta-čiau ši taisyklė turi išimtį: teisės aktai, švelninantys arba panaikinantys ad-ministracinę atsakomybę, veikia atgal, t. y. jie laikomi skinant nuobaudas už teisės pažeidimus, padarytus iki išleidžiant šiuos teises aktus. Ta pati taisyk-lė galioja ir jau paskirtoms nuobaudoms, kurios dai neįvykdytos: šiuo atveju administracinės nuobaudos paskyrimas turi būti patikslintas ' . Akta i , nusta-tantys atsakomybę arba darantys ją griežtesnę, atgal neveikia,

Manytina, kad tokiais principais turėtų būt i grindžiamas ne l iktai admi-nistracinės atsakomybės taikymas, bet ir kai kur ie kiti viešojo valdymo san-tykiai, pavyzdžiui, valstybės tarnautojų drausmine atsakomybe

Baudimo antrą kartą už tą patį teisės pažeidimą neleistinumas. Tai bendrasis teisės principas, atspindintis demokratinėse valstybėse pripažintą teisingumo reikalavimą ir įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijoje. Jos 31 straipsnio 5 dalyje nustatyta: „Niekas negali būti baudžiamas už tą patį nusikaltimą antrą kartą". Atitinkamai ir Lietuvos Respublikos administ-racinių teisės pažeidimų kodeksas nurodo, jog už vieną administracinį teisės pažeidimą gali būti paskirta pagrindinė arba pagrindine ir papildomoji293

nuobauda294 (22 str. 2 d.).

292 Antai Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo buvo klausiame ar jstatymai, panaikinantys arba sušvelninantys ekonomines sankcijas, turi grįžtamai? ;,|ll'l (turėtas omenyje Valstybėsskolos įstatymas, kurio 10 straipsnio 9 dalis, numačiusi sankciją už paskolos panaudojimą nepagal tikslinę paskirtį, 2001 m. balandžio 17 d. įstatymo 9 Straipsniu buvo pakeista, nenustatantminėtos sankcijos). Teismas konsultavo, jog teisme atsakomybę panaikinančios ar švelnesnessankcijas nustatančios teisės normos taikomos subjektams, kimų atsakomybės <...> teisiniaisantykiai nėra pasibaigę, t. y. už paskolos ar jos dalia panaudojimą ne pagal paskirtį skirtosbaudos nėra išieškotos ar sumokėtos (Administraciniu ttlsmų praktika, 2001 (2), p. 331).293 Tai yra daikto konfiskavimas, specialiosios teises atėmimas ir nušalinimas nuo darbo (parei294 Šio kodekso projekto 2 str. 6 dalyje minėtas administracinės atsakomybės principas formu

luojamas dar aiškiau: „Niekam negali būti skiriama administracinė nuobauda už tapačią veiką

antrą kartą" (Teisingumo ministerijos t inklalapis http://www.tm.lt). Dėl aptariamojo teisės

principo taikymo yra sprendęs ir administracinis teismas (žr., pvz.: Administracinių teismų

praktika, 2001 (1), p. 16-20).

211 IV.6.2. IV.6.2. 215

Atsakomybės taikymo proporcingumas. Šio principo esmę sudaro tai, kad parenkant nuobaudą turi būti atsižvelgiama į teisės pažeidimo pobūdį - jo sunkumą, pavojingumą visuomenei. Administracinių teisės pažeidimų kodekse nustatyta, jog skiriant nuobaudą atsižvelgiama į padaryto teisės pažeidimo pobūdį, pažeidėjo asmenybę bei atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes (30 straipsnio 1 d.)295. Netiesiogiai šį principą nurodo ir kodekso 258 straipsnio nuostata: „Jeigu nagrinėdamas bylą organas (pareigūnas) įsitikina, kad pažeidimas turi nusikaltimo požymių, jis perduo-da medžiagą prokurorui, parengtinio tardymo arba kvotos organui". Taigi proporcingumo principo laikymasis tuo pačiu reiškia, kad administracinė atsakomybė yra taikoma teisingai296, t. y. už sunkesnį teisės pažeidimą ski-riama nuobauda yra griežtesnė. Lietuvos vyriausiasis administracinis teis-mas, teikdamas konsultaciją kaip atskirti sunkesnį administracinį teisės pažeidimą nuo nesunkaus, nurodė, jog „administracinėje teisėje galioja principas, kad nuobauda turi būti proporcinga padaryto pažeidimo sunku-mui, t. y. jo pavojingumui, todėl ATPK numatytų pažeidimų sunkumas gali būti įvertinamas pagal už juos numatytas sankcijas, t. y. kuo griežtesnė sankcija, tuo sunkesnis (pavojingesnis) yra pažeidimas" .

Proporcingumo principu remiamasi ne tik nustatant administracinę at-sakomybę, bet ir, pavyzdžiui, draudimus (ribojimus) valstybės tarnyboje. Antai Konstitucinis Teismas, spręsdamas dėl draudimo buvusiems KGB darbuotojams eiti valstybės tarnybos pareigas teisėtumo, pažymėjo, jog „<...> valstybėms yra suteikta didesnė laisvė nacionalinėje teisėje spręsti valstybinės tarnybos reguliavimo klausimus, nustatyti papildomus reikala-vimus bei apribojimus priimant asmenis į darbą valstybės institucijose. Kita vertus, minimų apribojimų pobūdis turi atitikti tikslus, kuriais jie daromi. Šis proporcingumo principas apribojant teises, laisves ne kartą buvo pažymėtas Europos žmogaus teisių teismo nagrinėtose bylose <.. .>" .

Administracinės teisės taikymas esant teisės aktų kolizijai ir bau-džiamųjų bei administracinių normų konkurencijai. Teisės taikymas esant teisės aktų kolizijai. Kai socialinių santykių reguliavimas keičiamas priimant naują teisės aktą svarbu, kad jame būtų tiesiogiai nurodyta anks-tesnio akto galiojimo pabaiga. Priešingu atveju iškyla aktų kolizijos proble-ma. Jeigu taip atsitiktų, kad santykį skirtingai reguliuotų keli galiojantys teisės aktai, tai jų susikirtimas turėtų būti sprendžiamas pagal tam tikrus principus.

295 Ši norma pažodžiui atkartota ir busimo ATPK projekto-3 29 straipsnyje (Teisingumo minis-terijos tinkialapis http://vvww.tm.lt).2,6 Jurisprudencijoje atsakomybės proporcingumas suvokiamas būtent pagal teisingumo principą (žr. 1V.4.5). '297 Administracinių teismųpraktika, 2001 (2), p. 320, 321.298 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimai ir sprendimai. Vilnius, 1999 (12), p. 60.

Pirma, esant kolizijai tarp valdymo aktų, kuriuos priėmė tas pats viešojo valdymo subjektas, turėtų būti taikomas vėl iau priimtas teisės aktas, nes vėlesnis aktas atspindi socialinių santykių permainas,

Antra, jei susikerta skirtingų valdymo inst i tuci jų teisės aktai, taikomas aukštesnės institucijos išleistas aktas. Šią taisyklę remia valdymo institucijų subordinacijos principas.

Sudėtingiau spręsti klausimą kai yra dviejų tos pačios grandies institu-cijų priimtų teisės aktų kolizija. Tokių ko l i z i j ų yra pasitaikę, pavyzdžiui, tarp ministerijų aktų. Antai, kaip minėta (II.2.1.4), žuvininkystės reguliavi-mas kurį laiką buvo priskirtas dviem žinyboms žemė ūkio ir Aplinkos ministerijoms. Toks kompetencijos dubliavimas lėmė, jog kai kurie šių ži-nybų teisės aktai buvo tarpusavyje nesuderinti ir skirtingai reguliavo iš es-mės tapačius santykius. Tokiu atveju kylančius ginčus t ek tų spręsti admi-nistraciniam teismui. Kita vertus, panašių nesutarimu neki l tų , jei Seimas iš anksto teisingai paskirstytų ministerijų funkcijas'"'

Teisės taikymas esant baudžiamųjų ir administracinių normų konku-rencijai300. Teisės literatūroje pagrįstai buvo pabrėžiama, jog teisėsaugos institucijų darbuotojai turi didelių problemų, spręsdami klausim;) dėl bau-džiamosios ir administracinės atsakomybės taikymo už nusikaltimus ir nusi-žengimus įstatymo saugomoms vertybėms, nes kai kurių BK ir ATPK straipsnių dispozicijos sutampa, persipina, suformuluoto! neaiškiai"".

Aptariant baudžiamųjų ir administracinių nonnų konkurenci jos pro-blemą reikia pažymėti dvi aplinkybes. Pirma, daugeliu atvejų konkuruojan-čių BK ir ATPK normų dispozicijos būna suformuluotos t ok iu bud u, kad jų tekstai, tegu ir nežymiai, skiriasi. Šiuos skir tumus, tur inčius lemiamos reikšmės atsakomybei taikyti, ir privalo pastebėti bei teisingai įvertinti ne-teisėtą veiką analizuojantis asmuo (pareigūnas) Vadinasi, šiuo atveju admi-nistracinės teisės taikymo sėkmė priklauso nuo te is ininko profesinio pasi-rengimo ir atsakingo požiūrio į savo darbą.

Kita vertus, yra tokių BK ir ATPK norimų, kurių dispozicijų skirtumai neleidžia spręsti, kokią atsakomybės rūšį pasi t inku. Šiuo atveju taikančiajam teisę belieka vadovautis mokslo rekomendacijomis, jeigu tokios yra pateiktos, o įstatymų leidėjui tenka pareiga ta isyt i baudžiamuosius ir admi-nistracinius įstatymus.

299 Šiuo metu žuvininkystė priklauso Žemės ūkio ministerijos reguliavimo sričiai.300 Sis klausimas aptariamas remiantis baud?.iam;n;i teise, galiojusia iki Lietuvos Respublikosbaudžiamojo kodekso patvirtinimo 2000 m. rugsėjo 26 d. įstatymu Nr. VIII-1968 (Žin., 2000,Nr. 89-2741). Priėmus naująjį Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksą,suderintą su minėtu Baudžiamuoju kodeksu, panašiu problemų turėtų sumažėti. Nepaisant to,normų konkurencijos klausimą verta nors trumpai aptarti.

J. Misiūnas. Baudžiamieji ir administraciniai įsiūlymai: Siamo dvynių atskyrimo problemos II Teisės problemos, 1996, Nr. 3, p. 38.

216 IV.6.2. IV.6.3. 217

Tais atvejais, jei administracinių ir baudžiamųjų normų dispozicijos būtų suformuluotos panašiai, administracinei atsakomybei taikyti gali būti reikšmingi įvairūs teisės pažeidimo juridinių požymių elementai. Antai ly-ginant galiojusio iki 2003 m. gegužės 1 d. BK 311 straipsnį „Vartotojų ap-gaulė" ir ATPK 1631 straipsnį „Apgaudinėjimas pirkėjų ir klientų" lemiamą reikšmę turi padariusio pažeidimą subjekto ypatumai. Tai yra jei klientai buitinio gyventojų aptarnavimo ir komunalinio ūkio įmonėse (organizacijo-se) apgaudinėjami padidinant nustatytas kainas ir tarifus, taikoma ne bau-džiamoji, bet administracinė atsakomybė, nes BK 311 straipsnio dispozicija klientų nepriskiria vartotojų kategorijai.

Taikant atsakomybę, neretai lemia normos dispozicijoje nurodytos vei-kos objektinės pusės požymiai. Tai gali būti neigiamų veikos padarinių po-būdis - didelė turtinė žala, asmens sveikatos pakenkimo laipsnis, veikos mastas ir kita. Žalos masto klausimas sprendžiamas pagal teisės aktuose nustatytus kriterijus. Pavyzdžiui, pagal galiojančią teisę turto grobimas lai-komas smulkiu, jeigu pagrobtojo turto vertė neviršija 1 minimalaus gyveni-mo lygio (MGL) dydžio sumos. Be pagrobtojo turto vertės, atsižvelgiama ir į pagrobtų daiktų natūralų kiekį (svorį, dydį). Turto pagrobimas laikomas stambiu, jeigu turto vertė viršija 250 MGL dydžio sumą. Veikai kvalifikuoti reikšmingi gali būti ir kiti teisės pažeidimo objektinės pusės požymiai -veikos padarymo būdas, veikos padarymas grupės asmenų.

Pagal veikos subjektinę pusę BK ir ATPK normų dispozicijos skiriasi dažniausiai dėl asmens tiesioginės ar netiesioginės tyčios. Kai kuriais atve-jais tai gali būti ir neteisėtos veikos motyvas ar tikslas.

Administracinė ir baudžiamoji atsakomybė atskiriamos ir pagal kėsi-nimosi objektą ar dalyką. Teisės literatūroje pateikiamas senojo BK 3281

straipsnio „Netikrų banderolių prekėms ar kitų specialių ženklų gaminimas, realizavimas, laikymas ar naudojimas" ir ATPK 1736 straipsnio „Netikrų banderolių prekėms ar kitų specialių ženklų gaminimas, realizavimas, naudojimas" dispozicijų palyginimas. Baudžiamoji atsakomybė taikoma už nurodytų banderolių ir ženklų gaminimą prekėms, kuriomis draudžiama prekiauti be banderolių ir kitų specialių ženklų, tuo tarpu administracinė atsakomybė kyla už netikrų banderolių ar kitų specialių ženklų gaminimą ar realizavimą prekėms, kuriomis nedraudžiama prekiauti302.

Jeigu pagal nurodytuosius teisės pažeidimo juridinio požymio elemen-tus administracinę ir baudžiamąją atsakomybę atriboti vis dėlto nebūtų įma-noma, teisės mokslas tokiais atvejais rekomenduoja taikyti veikos pavojin-gumo kriterijų303. Siūloma vadovautis tuo principu, kad baudžiamoji atsa-

J. Misiūnas. Baudžiamieji ir administraciniai įstatymai: Siamo dvynių atskyrimo problemos II Teisės problemos, 1996, Nr. 3, p. 52. Baudžiamoji teisė. Vilnius, 2001, p. 129.

komybė turėtų būti taikoma už veiką, kuri padaryta sunkesnėmis aplinky-bėmis ir dėl to yra pavojingesnė, pavyzdžiui, padaryta stambesniu mastu, buvo daroma ilgą laiką ir pan. Kitais atvejais taikytina administracinė atsa-komybė304.

6.3.

Teisės aiškinimas. Administracinės teisės komentarų ir konsultacijų reikšmė

Administracinės teisės taikymas neatskiriamas nuo šią teisę sudarančių normų ir principų aiškinimo problematikos.

Jurisprudencijoje pažymima, jog bendriausiais bruožais teisės aiškini-mas yra procesas, susidedantis iš tokių etapų:

- taikytinos teisės normos parinkimo;- nustatymo, ar teisės norma galioja;- aiškinimo būtinumo nustatymo, t. y. ar taikytina teisės norma yra

aiški, ar ne;- taikytinos teisės normos tikrosios prasmės išsiaiškinimo;- vienintelio išaiškintos teisės normos prasmės varianto pasirinkimo;- motyvuoto teisės aiškinimo akto priėmimo .Nurodomos ir įvairios teisės aiškinimo priežastys. Tai: 1) teisės turinio

ir teisinio reguliavimo dalyko atitikimo problema (teisė neretai atsilieka nuo gyvenimo pokyčių); 2) teisės kalbos ypatumai (bendrinės kalbos žodžių daugiaprasmiškumas); 3) vidinis teisės prieštaringumas (pvz., žemesnės pakopos teisės aktai prieštarauja aukštesnės pakopos aktams); 4) teisės kal-bos universalumas ir neapibrėžtumas (teises aktuose būna žodžių, kurie pa-tys savaime nėra aiškūs); 5) teisės sistemiškumas (problemos nustatant tik-

304 J. Misiūnas, ten pat, p. 46. Dar paminėtina, kad įstatyme nustatytais atvejais atsakomybėsrūšies parinkimą lemiančia aplinkybe galėtų būti administracinė prejudicija (pakartotinis administracinio teisės pažeidimo padarymas, lemiantis baudžiamąją atsakomybę). Teisės moksleadministracinės prejudicijos įstatyminis įtvirtinimas vertinamas nevienodai. Baudžiamosiosteisės teorijoje pareikšta nuomonė, kad pakartolinumas tam tikrais atvejais galėtų veikti tikgriežtesnės administracinės nuobaudos ar kriminalinės bausmės paskyrimą, taigi pakartotinisveikos padarymas negali lemti šios veikos pripažinimo ar nepripažinimo nusikaltimu. Todėladministracinės prejudicijos siūloma atsisakyti (Baudžiamoji teisė, p. 130). Kiti autoriai pakartotinį administracinio teisės pažeidimo padarymą vertina kaip asmens elgesio didesnio pavojingumo visuomenei, šio asmens nepasitaisymo faktą, nors jam anksčiau buvo taikytos administracinės nuobaudos (P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius, 1996, p. 71).305 D. Mikelėnienė, V. Mikelėnas. Teismo procesas: teisės aiškinimo ir taikymo aspektai. Vilnius, 1999, p. 142.

218 IV.6.3. IV.6.3. 219

raja, teisės normos vietą teisės sistemoje); 6) teisės spragos (teisės normomis neįmanoma aprėpti visų žmogaus elgesio variantų), ir kt.j06.

Šios priežastys ir lemia teisės normos aiškinimo neišvengiamumą. Jį dar galima iliustruoti šia citata: „Teisės normos aiškumas turi keletą aspek-tų. Norma gali būti aiški lingvistiniu požiūriu, tačiau neaiški kitais požiū-riais, pavyzdžiui, gali būti neaiškus jos santykis su kitomis teisės normomis, teisės principais, moralinėmis vertybėmis ir 1.1., neaiškus galiojimas laiko ar teritorijos atžvilgiu ir pan. Taigi lingvistinis normos teksto aiškumas dar neleidžia daryti kategoriškos išvados, kad jos nereikia aiškinti. Teisės nor-mą, aiškią lingvistiniu požiūriu, vis tiek būtina aiškinti sisteminiu, istoriniu, teleologiniu ar kitais aspektais"307.

Visa tai pritaikytina ir aiškinant administracinę teisę. Antai Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, spręsdamas valdymo norminių teisės aktų atitikties Konstitucijai ir įstatymams klausimą, ne kartą taikė kalbinį308, sisteminį309, teleologinį310 teisės normos aiškinimo metodus.

Nors aiškinti teisę dažniausiai tenka teismo procese (bylose), administ-racinę teisę taikant reikšmingi ir kitokie būdai, kaip antai svarbiausių teisės aktų rašytiniai komentarai bei teismų teikiamos konsultacijos. Jų poreikį nesunku pagrįsti. Štai galiojančiame Lietuvos Respublikos valstybės tarny-bos įstatyme nustatyta, jog paaiškėjus, kad tarnybinis nusižengimas turi baudžiamosios veikos ar administracinio teisės pažeidimo požymių, tarny-binių nuobaudų skyrimo procedūra sustabdoma ir tarnybinio patikrinimo medžiaga perduodama institucijai, kompetentingai tirti atitinkamas bylas (30 str. 4 d.). Nei Valstybės tarnybos įstatyme, nei atsakomybę reguliuojan-čiuose drausmės statutuose tarnybinių (drausminių) nusižengimų požymiai

nėra pakankamai suformuluoti. Todėl institucijų ir įstaigų vadovai, spręs-dami klausimą, kokia atsakomybes rūšis tarnybinė ar administracinė -turėtų būti taikoma valstybės tarnautojui už jo padarytą teisės pažeidimą, gali remtis tiktai ATPK Ypatingosios dalies norimi dispozicijų analize. Tačiau daugelio šių normų tekstai yra gana lakoniški. Tai reiškia, kad yra būtinas kodekso, bent jau Ypatingosios jo dalies, komentaras, kaip tai padaryta Lietuvos baudžiamojoje teisėje.

Su administracinės teisės taikymo problemomis susiduriama ne tiktai valstybės tarnyboje. Antai, Valstybines aplinkos apsaugos inspekcijos gy-vūnijos naudojimo kontrolės skyriaus vedėjo teigimu, neaiškumų, kaip tai-kyti Administracinių teisės pažeidimu kodekse surašytas baudas, būna ne-mažai. Pareigūno manymu, kol nebus parengta su gamtosauga susijusių šio kodekso straipsnių taikymo tvarka, painiavos klaidų Ir nepasitenkinimo nebus išvengta .

Dabartiniu metu dėl ATPK atskiru normų prasmes konsultacijas teikia Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, atsakydamas j teisę taikančių subjektų paklausimus312. Kai kuriuos žingsniu-, šia linkme žengė ir admi-nistracinės teisės mokslas, pakomentavęs keliolika aktualesnių kodekso straipsnių313. Žinoma, teisingai taikyti administracinę teisę šito nepakanka.

306 Ten pat, p. 143-167.D. Mikelėnienė, V. Mikelėnas. Teismo procesas: teisės aiškinimo ir laikymo aspektai, p.

143. Galima nurodyti, kad šiuo metodologiniu požiūriu į teisės aiškinimą yra remiamasi ir administracinės teisės taikymo praktikoje. Antai byloje Nr. 16-01/2001 atsakovas (Vidaus reikalų ministerija), bandydamas apginti ministro įsakymu patvirtintos instrukcijos normą, administraciniam teismui pateiktame paaiškinime nurodo, kad „toks instrukcijos <...> normos taikymas ir aiškinimas sąlygotas visuotinai pripažintos teisės doktrinos taisyklės, skelbiančios, jog kiekviena teisės norma turi būti aiškinama ir taikoma: 1) atsižvelgiant į įstatymų leidėjo ketinimus ir tikslus (teleologinis normos aiškinimo būdas - aut); 2) nustatant bet kokios teisės normos tikrąją prasmę, būtina remtis ne tik teisės normos lingvistine analize, bet svarbu atsi-žvelgti ir į visumą veiksnių, turinčių įtakos teisingam tos normos aiškinimui; 3) bet kuri teisės norma gali būti tinkamai išaiškinta tik tada, jeigu bus atsižvelgta į jos sisteminius ryšius su kitomis to paties įstatymo, atitinkamos teisės šakos ar teisės instituto normomis, taip pat jos santykį su Konstitucija ir joje įtvirtintais bendraisiais teisės principais, esančiais visos teisės sistemos pagrindu" {Administracinių leismųpraktika, 2001 (2), p. 12).308 Žr., pvz.: administracinės bylos Nr. 3A-133/2000; Nr. 1 "-17/2001.309 Žr., pvz.: administracinės bylos Nr. 895"-01/2001; Nr. A7-750/2001; Nr. 12-11/2001;Nr. 13-l4/200 l;Nr. I6-9/2002.310 Pvz.: administracinės bylos Nr. 851 "-01/2001; Nr. l"-17/2001.

311 Po taiklaus šūvio į stirniną medžiotojų uigttUVO rūpesčiai II Lietuvos rytas, 2003 m. spalio24 d., Nr. 249.312 Pvz.: Administracinių teismų praktika II Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis. Vilnius, 2001 (2), p. 309-324; 2002 (3), p. 251-263.313 A. Bukauskas, A. Medelis, A. Švedas. Administracinių teisės pažeidimų dokumentų rinkinys. Vilnius, 1997, p. 4-13.

220Pagrindinės išvados 221

Pagrindinės išvados

1.Administracinė teisė yra svarbi Lietuvos teisinės sistemos dalis, išsiskirianti reguliuojamų gyvenimo sričių platumu ir įvairove. Ji - tarsi laikančioji šios sistemos konstrukcija, turinti būti Lietuvos Respublikos Konstitucijos prin-cipų ir normų įgyvendinimo garantu.

2. Demokratinės valstybės administracinė teisė - tai ne tik vykdomosios valstybinės valdžios įgyvendinimo, bet pirmiausia individo apsaugos (gynimo) nuo viešosios biurokratijos priemonė. Todėl Lietuvos viešosios administracijos veiksmų norminimas ir žmogaus konstitucinių bei kitų teisių ir laisvių apsaugos įstatyminis įtvirtinimas vertintini ne tik kaip svarbiausi, bet ir kaip paritetiniai šalies administracinės teisės posakiai. Šiuo atžvilgiu pavadinimas „administracinė teisė", kilęs iš lotyniško žodžio administratio (valdyti, vadovauti), nepakankamai tiksliai atspindi dabartinę šios teisės paskirtį: iš esmės tai ne valdymo, bet visuomenės narių privačių ir bendrų interesų apsaugos ir jų derinimo su valstybės viešaisiais interesais teisė. Taigi da-bartinė administracinė teisė yra tokia principų ir teisės normų visuma, kurios svarbiausioji funkcija - abipusių viešųjų interesų (lygiai apimančių ir valstybės, ir visuomenės objektyvius poreikius) užtikrinimas ir apsauga (gynimas).

3.Siekiant administracinės teisės veiksmingumo svarbiausia ne tai, kaip ši teisinės sistemos dalis šiandien pasireiškia ir rytoj keičiasi kaip teisės norma (formuluote), bet tai, kokiais principais ji remiama. Teisė patikrinama socia-linėje srityje, kurioje ji taikoma. Tuo tarpu šiandieninės Lietuvos socialinė tikrovė administracinei teisei nėra palanki. Savo ruožtu dėl to šios teisės principų įstatyminis įtvirtinimas ir jų realus taikymas dar svarbesnis.

4.Fundamentaliaisiais dabartinės Lietuvos administracinės teisės principais laikytini įstatymų viršenybė, teisingumas, viešumas, kontrolė, atsakomybė. Šie principai turėtų būti ne tik viešojo administravimo veiklos pagrindas, bet ir visuomenės interesą labiau atitinkančios teisės kūrimo orientyrai.

5.Įstatymų viršenybė administracinės teisės kontekste - tai visų pirma Įstaty-mų prioritetas kuriant šią teisę. Vyriausybės ir ministerijų diskrecija regla-mentuojant šalies viešąjį gyvenimą neturėtų būti itin skatinama jau vien todėl, kad šie subjektai valstybės ir visuomenės santykių sferoje neretai yra žinybiškai suinteresuota šalis.

6.Teisingumo principo požiūriu visuomenei pavojingiausias yra lobizmas ir siaurų asmeninių interesų tiek Seimo, tiek ir poįstatyminei teisės aktų leidy-bai daroma įtaka.

7. Viešumas - vienas bendrųjų administracinės teisės principų - įgyvendinamas įvairiai: oficialiai paskelbiant priimtus teises ak tus ar, pavyzdžiui, teikiant visuomenei informaciją apie priimtus viešosios administracijos sprendimus. Tačiau siekiant administracinės teisės veiksmingumo itin reikšmingas yra apriorinis teisės viešumas, t. y. galimybė visuomenei matyti ir įvertinti įstatymų bei administracinių sprendimų projektus

8. Tarp administracinės teisės principų išsiskiria kontrole ji- tarsi kitų principų realumo garantas. Todėl turi būti visokeriopai remiami tie Lietuvos Respublikos Konstitucijoje numatyti kontrolės ins t i tu ta i , kurie iš šalies stebi ir vertina viešosios administracijos veiksmų teisėtumą.. Ne mažiau svarbi būtų ir vidinė kontrolė, aukštesniųjų viešosios administracijos grandžių taikoma žemesniosioms. Tačiau esant dabartiniam valdininku solidarumui pastaroji kontrolės forma vargu ar galėtų būti itin veiksminga

9.Galiojančioje Lietuvos administracinėje teisėje atsakomybės principas sie-jamas tik su juridinio administracinio ar tarnybinio teisės pažeidimo požy-mio buvimu. Tačiau viešojo administravimo kokybės ir visuomenės intereso požiūriu būtų ne mažiau svarbus dar vienas atsakomybės aspektas - teisės numatyti ribojimai blogai atlikusiam vadovo funkcijas ir del to atsistatydi-nusiam valdininkui ateityje eiti atsakingas pareigas.

10.Pažvelgus į Lietuvos administracinės teises specialiuosius institutus, tenka pastebėti, kad kai kurių juose įtvirtintų principu turinys nėra apibrėžiamas. Tai galima vertinti kaip įstatymų kūrėjo Seimo nepagarbą teisei ir Lietuvos visuomenei: juk nežinant principo turinio neįmanoma nei kontroliuoti, ar to principo laikomasi, nei apskritai įvertinti jo socialinį reikšmingumą.

11. Šiame kontekste išskirtinai svarbi yra Konstitucinio Teismo ir Lietuvos administracinių teismų veikla, užpildanti pozityviosios administracinės teisės spragas ir formuojanti šios teisės principų taikymo praktiką.

222 Pabaigos žodis 223

PABAIGOS ŽODIS

Ilgą laiką buvusi jurisprudencijos nuošalėje, šiandieninė Lietuvos administ-racinė teisė savo reikšmingumu, gausiais šaltiniais ir sąlygiška jų stabiliza-cija (priimti Viešojo administravimo, Valstybės tarnybos, Administracinių bylų teisenos ir kiti ilgiau veikiantys {statymai) neabejotinai verta žymiai didesnio tyrinėtojų dėmesio.

Galima teigti, kad istoriniu požiūriu Lietuvos administracinė teisė iš pradžių savarankiškai egzistavo 1918-1940 m. laikotarpiu. Iš Rusijos imperijos „globos" išsilaisvinusiai valstybei buvo svarbu tinkamai reglamentuoti krašto viešąjį valdymą. To meto Ministrų kabinetas turėjo deleguotosios {statymų leidybos teisę, O ministerijos išleisdavo specialias instrukcijas ir taisykles. Be to, ministrai, apskričių viršininkai, taip pat apskričių susirin-kimai bei miestų tarybos turėjo teisę leisti gyventojams privalomus teisės aktus, kuriuose būdavo nustatomos ir administracinės bausmės. Tiesa, šio laikotarpio Lietuvos administracinę teisę menkai teatspindėj o jurisprudenci-ja: sistemiškai ji buvo aprašyta tik viename leidinyje - 1939 m. Kaune pasi-rodžiusioje „Administracinėje teisėje". Visgi net ir negausios publikacijos, daugiausia periodikos leidiniuose paskelbti straipsniai, leidžia įžvelgti tuo-metinio administracinės teisės mokslo tendencijas. Tarp jų - kvietimas su-kurti administracinės justicijos institutą bei suvokimas, jog administracinę teisę būtina kuo daugiau susisteminti.

Tarybinio laikotarpio (1940-1990 m.) administracinė teisė buvo skirta „so-cializmo kūrimo"poreikiams ir traktuojama tik kaip valstybinio valdymo teisė. Esant tokioms politinėms sąlygoms, Lietuvos teisės mokslas negalėjo imtis aktyvių bei originalių administracinės teisės tyrinėjimų.

Pasibaigus penkis dešimtmečius trukusiai sovietinei okupacijai, atsirado prielaidų naujai pažvelgti į Lietuvos administracinės teisės paskirtį. 1992 m. spalio 25 d. Tautos referendume priimta demokratinė Lietuvos Respublikos Konstitucija, 1993 m. kovo mėnesį įkurtas Konstitucinis Teismas, 1999 m. įsteigti šalies administraciniai teismai yra tie svarbiausi institutai, kurie leidžia ir sykiu reikalauja laikyti administracinę teisę pirmiausia viešųjų visuomenės ir valstybės interesų derinimo instrumentu, žmogaus konstituci-nių ir kitų teisių gynimo nuo viešosios biurokratijos priemone.

Taigi atsiveria naujos galimybės kurti demokratinės valstybės viešąjį admi-nistravimą ir jį atitinkančią teisę.

Siekiant objektyvumo, visgi dera paminėti ir kitą dalyką: nei metodologiniu, nei praktikos požiūriu nebūtų teisinga absoliutinti šios teisės svarbos šalies

viešajam valdymui. Tąlemia aplinkybė, jog egzistuoja tam tikra administra cinės teisės ir viešųjų visuomenės interesų neatitikus. Tuo įsitikinti pakanka poros pavyzdžių.

Pirma, pats visuomenės interesas dar nėra absoliutus administracinis teisės formavimo kriterijus. Tą akivaizdžiai įrodo kad ir imigracijos, kuri Lietuvo-je tampa vis didesne problema, reguliavimas. Antai nėra abejonių,jog suomenė nėra suinteresuota, kad Lietuva taptų Užsieniečių registracijos centre apgyvendintų, įžūliai besielgiančių ir nepagrįstai reikalaujančią suteikti prieglobstį atvykėlių prieglauda. Nepaisant to, buvo bandoma keisti Lietuvos Respublikos įstatymą „ Dėl užsieniečių statuso ", leidžiant atsisakyti skubos tvarka nagrinėti prašymus dėl prieglobsčio suteikimo. Tai reikštų asmenų buvimo Lietuvoje pailginimą taip pat ir tais atvejais, kai akivaizdu, jog jų prašymas nepagrįstas ir galėtų būti išnagrinėtas daug greičiau.

Antra, administracinė teisė, net ir turėdama daug poveikio priemonių, kai kuriais atvejais yra bejėgė apginti visuomenės interesą nes jos normomis nesugebama pasinaudoti. Antai policija iki šiol niekaip nesutramdo vadi-namųjų „dragerių" (save laikančių ekstremalaus sporto atstovais, turinčiais pomėgį važinėti itin dideliu greičiu), nors formaliuoju požiūriu jie akivaiz-džiai nuolat pažeidžia Kelių eismo taisykles. Tą patį galima pasakyti apie „kovą" su narkotikų pardavinėjimu Vilniaus čigonų tabore Kirtimuose, kurį kontroliuoti, anot policijos, yra beviltiška.

Galima įžvelgti ir kitų administracinio reguliavimo stabdžių, tačiau svar-biausias — tarp administracinės teisės ir visuomenės intereso lyg pleištas įsiterpę lobizmas, privatūs politikų ir valdininkų interesai, plati žinybinės teisės aktų leidybos diskrecija. Antikos filosofas Aristotelis teigė, kad įsta-tymas yra protas, laisvas nuo troškimų, o teisingumas yra bendruomeninė dorybė, iš kurios būtinai kyla visos kitos. Deja, kol kas sunku tikėtis, jog Lietuvos teisė bus pradėta kurti pagal moralios politikos principą.

Nenuostabu, kad atidžiau pažvelgus į dabartinę administracinę teisę tenka konstatuoti, jog ši Lietuvos teisės dalis tebėra mažai susistemintas, funda-mentaliaisiais principais nepakankamai remiamas teisės normų konglome-ratas, daug kur šališkos, nemoksliškos, kartais ir atsainios įstatymų leidybos produktas.

Norėtųsi pabrėžti, kad aprašydamas administracinę teisę ir jos principus knygos autorius visiškai nepretenduoja skelbti galutines tiesas, juolab kad ši studija dėl suprantamų priežasčių yra tik viena iš pirmųjų plytų į būsimų Lietuvos administracinės teisės doktrinos pamatą. Tuo pačiu viliamasi su-laukti argumentuotų šio leidinio recenzijų.

224Pabaigos žodis

Pažymėtina ir tai, kad šiame darbe autorius siekė pateikti ne tiek esminę (giluminę), kiek sisteminę Lietuvos administracinės teisės ir jos principų viziją. Dėl to kai kurie svarbūs jurisprudencijos klausimai, kaip antai admi-nistracinio proceso teisės išskyrimas ar administracinės teisės ir Europos Sąjungos teisės harmonizavimas, knygoje paliesti tik labai fragmentiškai. Kadangi autoriaus teiginiai grindžiami ne vien norminių aktų turinio anali-ze, bet ir žiniasklaidos, ypač televizijos laidų informacija, kai kur ši studija, ypač ketvirtoji jos dalis, galėjo įgyti tam tikrą politologini ar retorinį at-spalvį. Tai lėmė suvokimas, kad administracinės teisės principus įmanoma atskleisti tik socialinės viešojo valdymo realybės fone. Šiandieninės admi-nistracinės teisės fenomenas yra tai, kad jos principų garantas yra ne tiek įstatymų leidėjas Seimas bei Vyriausybė, kiek vadinamoji ,, ketvirtoji val-džia" — spauda ir televizija.

231

Literatūros sąrašas

1. Administracinė teisė. Kaunas, 1939.

2. Administrativnoje pravo zarubežnych stran. Moskva, 1996.

3. V. Andriulis, M. Maksimaitis, V. Pakalniškis, J. Pečkaitis, A. Šenavi-čius. Lietuvos teisės istorija. Vilnius, 2002.

4. V. Andriulis. Lietuvos Respublikos įstatymų konsolidavimo problema. Projektai, jų ištakos ir realizavimo perspektyvos // Teisės problemos, 1998, Nr. 3-4.

5. A. Andruškevičius. Administracinė teisė: kai kurie metodologiniai as-pektai // Mokslo darbai. Teisė. T. 40, 2001.

6. A. Andruškevičius. Probleminiai administracinės (eises reguliavimo dalyko klausimai // Mokslo darbai. Teisė. T. 42, 2002.

7. A. Andruškevičius. Administracinės teisės reguliavimo dalyko sudėtis // Mokslo darbai. Teisė. T. 43, 2002.

8. A. Andruškevičius. Viešojo valdymo funkcijų vykdymo bei asmens ir vykdomosios valdžios santykių priskyrimas administracinei teisei // Mokslo darbai. Teisė. T. 46, 2003.

9. A. Andruškevičius, A. Marcijonas, S. Stačiokas. Žemės ūkio teisė. Vil-nius, 1989.

10. D. Bachrach. Administrativnoje pravo. Moskva, 1997.

11. A. Bakaveckas. Viešasis administravimas: samprata, teisinis aspektas ir problemos // Jurisprudencija, 2001 ,21 (13).

12. A. Bakaveckas. Vykdomosios valdžios sąvoka, funkcijos ir jos santykis su administracine teise // Jurisprudencija, 2002, Nr. 24 (16).

13. Baudžiamoji teisė. Vadovėlis. Vilnius, 2001.

14. K. Belskij. K voprosu o predmete administrativnogo prava // Gosu-darstvo i pravo, 1997, Nr. 11.

15. D. A. Bilak. Administracinė justicija Lietuvoje. Vertinimas. Vilnius, 2003.

16. J. Bražinskas. Policijos priežiūros, kaip kardomosios priemonės, vyk-dymas // Policija, 35/9.

17. G. Braibant. Le droit administratif francais. Paris, 1992.

18. G. Breban. Francuzckoje administrativnoje pravo. Moskva, 1988.

232 Literatūros sąrašas Literatūros sąrašas 233

19. H.P. Bull. Aligemeines Verwaltungsrecht. 5 Aufl. Heidelberg, 1997.

20. Z. Duniewska ir kt. Pravo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasadyw teorii i orzecznictwie. Warszawa, 2000.

21. Europos Sąjungos teisė ir Lietuva. Vilnius, 2002.

22. D. Foulkes. Introduction to Administrative Law. London, 1972.

23. V. Fridšteinas. Dėl administracinio teismo // Teisė, 37/38.

24. D. Galligan, V. Polianskij, J. Starilov. Administrativnoje pravo: istorija razvitija i osnovnyje sovremennyje koncepcii. Moskva, 2002.

25. D. Garner. Velikobritanija: centralnoje i mestnoje upravlenije. Moskva,1977.

26. V. Gylys. Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos pirmųjų veiklos metų patirtis // Teisės problemos, 2000, Nr. 3-4.

27. W. Heide, G. Ziller. Legislative, Exekutive, Rechtsprechung. 18 Auf-lage. Koln, 2000.

28. F. Hufen. Verwaltungsprocessrecht. 2 Aufl. Munchen, 1996.

29. A. Jakobas. Savivaldybės mokesčių ėmimo klausimu // Savivaldybė, 36/10.

30. A. Jakobas. Miestų ir miestelių planų reikšmė // Savivaldybė, 37/6.

31. A. Katkus. Valstybinė ekonominė kontrolė. Vilnius, 1997.32. H. J. Koch, R. Rubel. Aligemeines Verwaltungsrecht. Frankfurt/M,

1992.

33. H. J. Knack. Vervvaltungsverfahrensrecht. 5 Aufl. Koln, 1996.

34. P. Kuconis, V. Nekrošius. Teisėsaugos institucijos. Vilnius, 2001.

35. E. Kūris. Koordinaciniai ir determinaciniai konstituciniai principai (1) // Jurisprudencija, 2002, t. 26 (18).

36. E. Kūris. Koordinaciniai ir determinaciniai konstituciniai principai (2) // Jurisprudencija, 2002, t. 27 (19).

37. J. E. Lane. Viešasis sektorius. Sąvokos, modeliai, požiūriai. Vilnius, 2001.

38. K. Lapinskas, P. Petkevičius. Tarybinė administracinė teisė. Vilnius, 1980.

39. K. Lapinskas. Teisės šaltiniai ir konstitucinės priežiūros institucijų bai-giamieji aktai: konferencijos medžiaga. Vilnius, 2000.

40. K. Laucius. Policija teisme // Policija, 34/13, 14.

41. K. Laucius. Administracinis baudimas mūsų įstatymdavystėje // Teisė, 38/44.

42. K. Laucius. Administracinis baudimas mūsų įstatymų leidyboje // Teisė, 39/45.

43. Lietuvos konstitucinė teisė. Vadovėlis. Vilnius, 2002.

44. M. Maksimaitis. Lietuvos teisės šaltiniai 1918-1940 metais. Vilnius, 2001.

45. A. Marcijonas. Teisinė gamtos apsauga. Vilnius, 1978.

46. A. Marcijonas, B. Sudavičius. Ekologinė teisė. Vilnius, 1996.

47. A. Marcijonas, B. Sudavičius. Mokesčių teisė. Vilnius, 2003.

48. H. Mauser. Aligemeines Venvaltungsrecht. 10 Aufl., Mttnchen, 1995.

49. J. Misiūnas. Baudžiamieji ir administraciniai įstatymai: Siamo dvynių atskyrimo problema // Teisės problemos, 1996.

50. D. Mikelėnienė, V. Mikelėnas. Teismo procesas: teisės a i šk in imo ir taikymo aspektai. Vilnius, 1999.

51. K. Navasaitis. Viešosios tvarkos trikdymas // Policija, 38/14 16.

52. G. Nikerov. Administrativno-processualnoje pravo SSA // Gosudarstvo i pravo, 1997, Nr. 12.

53. J. Paužaitė. Administracinės justicijos ypatumai Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius, 2004.

54. P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius, 1996.

55. P. Petkevičius. Administracinių teisės pažeidimų bylų teisena. Vilnius, 2003.

56. B. Pranevičienė. Kvaziteismai administracijos kontrolės sistemoje. Vilnius, 2003.

57. K. Račkauskas. Lietuvos administracinio teismo pradai // Teisė, 37/37.

58. P. V. Raulinaitis. Administracijos principai. Kaunas, 1926.

59. M. Romeris. Administracinis teismas. Kaunas, 1928.

60. M. Romeris. Konstitucinės ir teismų teisės pasieniuose. Kaunas, 1931.

57. M. Romeris. Administracinio teismo įstatymo projektas // Židinys, 1940, Nr. 5,6.

234 Literatūros sąrašas

62. B. Schvvartz, H.W.R. Wade. Legal Control of Government. Administ-rative Law in Britain and the United States. Oxford, 1972.

63. B. Schwartz. Administrative Law. Boston, 1976.

64. U. Steiner. Besonderes Vervvaltungsrecht. 5 Aufl. Heidelberg, 1996.

65. P. Stravinskas. Policininko, kaip valstybės tarnautojo, atsakomybė ir joteisinis apgynimas // Policija, 33/8.

66. K. Šalkauskis. Lietuvos novelos. Kaunas, 1935.

67. S. Sedbaras. Kai kurie administracinio proceso sampratos aspektai // Jurisprudencija, 2002, Nr. 31 (23).

68. E. Šileikis. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius, 2003.

69. J. M. Taleikis. Policijos teisė Klaipėdos krašte // Policija, 33/6.

70. V. Tiažkijus. Darbo teisė ir valstybės tarnyba: panašumai ir skirtumai // Justitia, 2004, Nr. 1 (49).

71. J. A. Tichomirov. O koncepciji razvitija administrativnogo prava i pro-cessa// Gosudarstvo i pravo, 1998, Nr. 1.

72. A. Urmonas, B. Pranevičienė. Administracinės diskrecijos esmė ir diskrecijos naudojimo kontrolės galimybės // Jurisprudencija, 2002, t. 32 (24), p. 54-64.

73. H.VV.R. Wade. Administrative Law. Oxford, 1988.

74. E. Vaitiekienė, S. Vidrinskaitė. Lietuvos konstitucinės teisės įvadas. Vilnius, 2001.

75. A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius, 2000.

76. Valstybės ir teisės teorija. Vilnius, 1989.

77. S. Vansevičius. Valstybės ir teisės teorija. Vilnius, 2000.

78. Z. Vedei. Administrativnoje pravo Franciji. Moskva, 1973.

79. Viešasis administravimas. Kaunas, 1999.

80. E. Vilkickas. Konstitucinio Teismo išaiškinimai: imperatyvas ar reko-mendacija // Justitia, 1998, Nr. 2.

81. D. Žilinskas. Kai kurie administracinio proceso mokslinio tyrimo me-todologiniai aspektai // Jurisprudencija, 2000, 17 (9).

82. J. Žilys. Konstitucinio Teismo aktai teisės šaltinių sistemoje // Juris-prudencija, 2000, Nr. 17 (9).

Administracinė teisė - valdymo teisė* 1 priedas

Bendrasis teisinis reguliavimas Specialiųjų valstybinio valdymo sričių reguliavimas

1. Administracinės teisės subjektai Centrinių ir vietinių valstybinio valdymo organų administracinis teisinis statusas Valstybės tarnautojų administracinio subjektiškumo reguliavimas Visuomeninių organizacijų administracinio subjektiškumo reguliavimas Piliečių ir užsieniečių administracinio subjektiškumo reguliavimas

Ūkio sritvsEkonomikos valdymas. Finansų valdymas. Susisiekimo valdymas. Statistikos valdymas. Prekybos valdymas. Gamtos valdymasSocialinės kultūrinės veiklos sritvs Švietimo (mokymo) valdymas Mokslo srities valdymas Kultūros srities valdymas Socialinės apsaugos valdymasAdministracinės politinės veiklos sritvs Vidaus reikalų valdymas Teisingumo srities valdymas Valstybės saugumo valdymas Gynybos valdymas Užsienio reikalų valdymas

2. Valstybinio valdymo formų ir metodųreguliavimas (valdymo aktų leidyba,

įtikinimo ir prievartos metodų nustatymas)

Administracinės atsakomybės reguliavimas

3. Teisėtumo ir valstybinės drausmės užtikrinimas valstybinio valdymo srityje

* Pateiktoji schema atspindi principinę tarybinio laikotarpio administracinės teisės paskirtį. Su neesminėmis pataisomis ši administracinės teisės traktuotė pakartota ir kai kuriuose dabartiniuose (po 1991 m.) Rusijos Federacijos administracinės teisės vadovėliuose (pvz.: D. Ovsianko. Administrativnoje pravo. Moskva, 1997; A. Aliochin, A. Kazmolickij, J. Kozlov. Administrativnoje pravo Rossijskoi Federacii. Moskva, 1997; Administrativnoje pravo (red. L. Popov). Moskva, 2002).

o.

2 priedas

Administracinė teisė - viešojo administravimo ir viešųjų visuomenės interesų derinimo teisė*

Paritetiniai dabartinės administracinės teisės institutai

Viešosios administracijos institutas Žmogaus konstitucinių ir kitų Kontrolės ir administracinėsteisių (laisvių) institutas justicijos institutas

Viešosios administracijos subjektai

Respublikos Prezidentas Teisė į viešojo valdymo Parlamentinė kontrolėVyriausybė informacijąMinisterijos Konstitucinė kontrolėVyriausybės įstaigosApskričių valdymo subjektai Valstybės kontrolėVietos savivaldos administravimo subjektai Teisė pateikti siūlymus tobulintiSeimo formuojami ir jam atskaitinei viešojo viešąjį valdymą ir žmogaus Seimo kontrolieriaivaldymo subjektai teisių apsaugą (peticijos teisė) (ombudsmenų institutas)

Viešosios administracijos funkcijos Ikiteisminės administraciniu

Administracinis reglamentavimas ginčų nagrinėjimo institucijosKontrolės ir administracinės priežiūros veikla Teisė apskųsti administraciniusAdministracinio poveikio (nubaudimo) veiksmus ir sprendimus Administraciniai teismaifunkcijaAdministracinių paslaugų funkcija

Fun damentalūs administracinės teisės p

rincipaiĮstatymų viršenybė. Teisingu mas. Viešumas. Kontrolė. Atsakomybė.

* Ši schema grindžiama dabartiniu Lietuvos Respublikos konstitucinių ir administracinių santykių reguliavimu.

to

a.

APLINKOS MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Rengia pagal kompetenciją valstybės strategijas, planus ir (ar) ilgalaikes bei tikslines valstybės programas aplinkos apsaugos, kraštovaizdžio ir biologinės įvairovės apsaugos, saugomų teritorijų, gamtos ir rekreacinių išteklių naudojimo, atkūrimo, gausinimo ir apsaugos, miškų ūkio plėtros, teritorijų planavimo, architektūros ir urbanistikos, statybos, būsto ir komunalinio ūkio, valstybinio aplinkos monitoringo, valstybės administracinių ir kitų negyvenamųjų patalpų bei pastatų naudojimo srityse arba dalyvauja juos rengiant, organizuoja ir kontroliuoja jų įgyvendinimą, pagal kompetenciją dalyvauja rengiant šalies regioninės plėtros planus, taip pat įgyvendinant kitų institucijų parengtas strategijas ir programas;

organizuoja valstybės kadastrų bei registrų, priskirtų ministerijos kompetencijai, sudarymą ir tvarkymą, užtikrina jų funkcionavimą;

pagal kompetenciją rengia ir tvirtina aplinkos kokybės normatyvus, vykdo jų įgyvendinimo kontrolę, metodiškai vadovauja ir atlieka valstybinį aplinkos kokybės monitoringą;

numato išmetamų į aplinką teršalų normas ir kontroliuoja jų laikymąsi, nustato teršalų apskaitos ir leidimų juos išmesti į aplinką išdavimo tvarką, nustatytąja tvarka išduoda šiuos leidimus;

pagal kompetenciją organizuoja atliekų tvarkymą reglamentuojančių teisės aktų rengimą ir prižiūri, kaip vykdomi nustatyti reikalavimai, rengia atliekų tvarkymo objektų įrengimo ir priežiūros norminius teisės aktus, kontroliuoja jų įgyvendinimą;

įstatymų nustatyta tvarka kartu su kitomis įgaliotomis institucijomis vykdo cheminių medžiagų ir preparatų valdymą;

skelbia ekologinio pavojaus zonas ir nustato režimą jose, teikia Vyriausybei pasiūlymus dėl vietovių paskelbimo ekologinės nelaimės zonomis, režimo jose nustatymo įvykus stichinei nelaimei, nustato

specialiąsias apsaugos ir nelaimės padarinių šalinimo priemones, pagal kompetenciją organizuoja ir koordinuoja aplinkosaugos veiksmus tiriant ir likviduojant ypatingų ekologinių bei kitokių ekstremalių situacijų padarinius ir priežastis, taiko visas būtinas priemones miškų gaisrams gesinti;

organizuoja ir koordinuoja valstybinį aplinkos monitoringą;

pagal kompetenciją nustato gamtos išteklių naudojimo limitus ir sąlygas, leidimų naudoti gamtos išteklius, įvežti ir išvežti pavojingas chemines medžiagas į Lietuvos Respubliką ir iš jos jšdavimo tvarką, nustatytąja tvarka išduoda leidimus tirti ir naudoti gamtos išteklius;

pagal savo kompetenciją išduoda leidimus atlikti hidrotechnikos darbus, tvirtina vandens telkinių naudojimo ir priežiūros, dugno valymo ir gilinimo darbų laivybos reikmėms taisykles, pagal kompetenciją priima sprendimus dėl sprogdinimo, vandens telkinių gilinimo, kasimo, grunto gramzdinimo ir kitų darbų vykdymo vandens telkiniuose;

pagal kompetenciją dalyvauja formuojant muitų už įvežamus ir išvežamus gamtos išteklius politiką:

nustato gamtos išteklių naudojimo ir jų apskaitos, atkūrimo ir kontroles tvarką, kontroliuoja, ar teisingai apskaičiuojami ir mokami mokesčiai už gamtos išteklius ir aplinkos teršimą:

nustato žvejybos limitus Lietuvos vidaus žuvininkystes vandenyse, išduoda leidimus kitai (specialiai) į Lietuvos raudonąją knygą įtrauktų žuvų žvejybai, pagal kompetenciją nustato verslinės ir mėgėjiškos žvejybos organizavimo ir leidimų išdavimo tvarką.

Įgyvendindama jai pavestus uždavinius. Aplinkos ministerija atlieka ir kitas funkcijas.Vyriausybės 1998 m. rugsėjo 22 d. nutarimas Nr. 1138 „Dėl Lietuvos Respub-likos aplinkos ministerijos nuostatų patvirtinimo'' (Žin., 1998, Nr. 84-2353).

FINANSŲ MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Kaupia, sistemina ir analizuoja finansinę, ekonominę, komercinę ir kitokią informaciją, kurios reikia valstybės politikai finansų srityje įgyvendinti, taip pat nagrinėja klausimus, susijusius su kapitalo rinkos plėtra;

įgyvendina fiskalinę politiką, analizuoja ir vertina fiskalinės politikos įtaką nustatytiems prioritetiniams sektoriams, kitoms sritims, mak roekonominiams rodikliams ir siūlo atitinkamas

fiskalines priemones, užtikrinančias fiskalinės politikos suderinamumą su kitomis ekonominės politikos sritimis (monetarine, socialine ir kitomis;

rengia atitinkamų metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektus;

organizuoja Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto kasos operacijų vykdymą per Lietuvos Respublikos kredito įstaigas;

rengia Valstybės investicijų programa:

įgyvendina valstybės politiką mokesčiu ir mokesčių administravimo srityje;

prižiūri ir koordinuoja mokesčių administravimo institucijų veiklą;

atstovauja Lietuvos Respublikos Vyriausybei valdant valstybės skolą;

teisės aktų nustatyta tvarka priima sprendimus, atlieka veiksmus, susijusius su valstybės skolinimosi politikos įgyvendinimu ir valstybės skolos valdymu;

rengia teisės aktus, kurių reikia buhalterinei apskaitai tvarkyti ir organizuoti;

rengia ir tvirtina finansinės atskaitomybės formas;

rengia metodinius nurodymus klausimais, susijusiais su vidaus auditu ir vidaus finansų kontrole;

administruoja Europos Bendrijų nuosavų išteklių sąskaitas ir atlieka apmokėjimą;

įgyvendina valstybės politiką kredito įstaigų, draudimo, loterijų, lošimo srityse;

teisės aktų nustatyta tvarka atlieka ministerijos įsteigtų arba jai priskirtų įstaigų, įmonių steigėjo funkcijas, tvirtina jų veiklą reglamentuojančius dokumentus (įstatus, nuostatus, kitus), teikia vadovams pasiūlymus dėl įstaigų, įmonių veiklos, atstovauja valstybei, įgyvendinant jai priklausančių akcijų suteikiamas teises, įmonėse;

prižiūri ir koordinuoja valstybės dokumentų technologinės apsaugos funkcijų vykdymą;

nagrinėja Lietuvos prabavimo rūmų parengtus pasiūlymus dėl tauriųjų metalų, brangakmenių ir jų gaminių apskaitos ir apsaugos gerinimo;

įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka patikėjimo teise valdo, naudoja valstybės turtą ir juo disponuoja.

Įgyvendindama pavestus uždavinius, Finansų ministerija atlieka irkitas funkcijas. _________________________________________________Vyriausybės 1998 m. rugsėjo 8 d. nutarimas Nr. 1088 ..Dėl Lietines Respublikos finansų ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Žin., 1998, Nr. Kl-2267

4-

KRAŠTO APSAUGOS MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Analizuoja krašto apsaugos sistemos būklę, prognozuoja ir planuoja sistemos plėtojimą;

kontroliuoja, kaip krašto apsaugos sistemos padaliniai pasirengę ginti valstybę ir veikti ekstremaliomis bei kritinėmis aplinkybėmis;

prisideda prie Lietuvos Respublikos numatytos Lietuvos integravimosi į NATO politikos įgyvendinimo, pagal kompetenciją nustatytąja tvarka palaiko ryšius su užsienio valstybių atitinkamomis institucijomis ir tarptautinėmis organizacijomis, koordinuoja tarptautinės humanitarinės teisės įgyvendinimą Lietuvoje, rengia tarptautinių sutarčių projektus ir pasirašo pagal suteiktus įgaliojimus šias sutartis, organizuoja jų vykdymą, taip pat Vyriausybės ar Ministro pirmininko pavedimu atstovauja Lietuvos Respublikai užsienio valstybėse ar tarptautinėse organizacijose:

nustato pagrindines ministerijai pavaldžiu padalinių veiklos kryptis ir detalią kariuomenes struktūra pagal Lietuvos Respublikos Seimo patvirtintą principinę kariuomenes struktūra.

organizuoja ir vykdo krašto apsaugas sistemos materialinį ir technini aprūpinimą;

tvarko krašto apsaugos sistemos finansinius išteklius, kontroliuoja. kaip jie naudojami;

formuoja krašto apsaugos sistemos personalo politiką;

užtikrina krašto apsaugos sistemos karių ir prievolininkų, atliekančių tikrąją krašto apsaugos tarnybą, socialinę saugą, pensinį aprūpinimą ir medicinos pagalbą jiems;

bendradarbiauja su kitomis valstybėmis ir savivaldybių institucijomis bei įstaigomis, taip pat visuomeninėmis organizacijomis rengiant piliečius ginkluotai krašto apsaugai, civilinei saugai, ugdant pilietiškumą;

organizuoja karnų rengimą mokslo ir studijų įstaigose bei visuomeninėse organizacijose ir metodiškai jam vadovauja;

organizuoja ministerijos reguliavimo sričiai priskirtų valstybės įmonių finansinę ir ūkinę veiklą;

rengia ministerijos įsteigtų ar jos reguliavimo sričiai priskirtų įstaigų strateginės veiklos planą ir užtikrina jo vykdymą;

vykdo ministerijos įsteigtų ar jos reguliavimo sričiai priskirtų įstaigų ir valstybės įmonių steigėjo funkcijas;

rengia seminarus, konferencijas, simpoziumus, tarptautinius pasitarimus gynybos ir bendradarbiavimo klausimais.

įgyvendindama pavestus uždavinius. Krašto apsaugos ministerija atlieka ir kitas funkcijas.Vyriausybės 1998 m. liepos 23 d nutarimas Nr. 924 ..Del Lieiuvos Respublikos krašto apsaugos ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Žin. 1998. Nr 67-1959)

KULTŪROS MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Nustatytąja tvarka steigia, registruoja, reorganizuoja ir likviduoja teatrus, muziejus, bibliotekas, kultūros centrus, dailės, kino ir kitas pramogines organizacijas;

Vyriausybės įgaliota, pasirašo šias sutartis, organizuoja jų vykdymą, Vyriausybės ar Ministro pirmininko pavedimu atstovauja Lietuvos Respublikai užsienio valstybėse ir tarptautinėse organizacijose;

skatina išeivijoje sukurtų ir sukauptų kultūros vertybių įsiliejimą į Lietuvos kultūrą;

įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka patikėjimo teise valdo, naudoja valstybės turtą ir juo disponuoja;

koordinuoja autorių teisių ir gretutinių teisių apsaugos bei gynimo sistemos įgyvendinimą vykdo šios srities teisės aktų derinimo su Europos Sąjungos teise darbų programą;

remia kultūrologinius tyrimus, užsako konkrečias šių tyrimų programas;

tikrina muziejinių vertybių apsaugą ir apskaitą muziejuose, remia muziejų plėtojimo, muziejinių vertybių restauravimo ir mokslinio tyrimo programas;

užtikrina etninės kultūros valstybinę globą;

remdamasi tarpvalstybiniais susitarimais kultūros srityje, rengia ir įgyvendina tarpvalstybines kultūros programas;

teikia Vyriausybei pasiūlymus dėl finansinės paramos skyrimo menininkams ir jų organizacijoms.

Įgyvendindama pavestus uždavinius. Kultūros ministerija atlieka ir kitas funkcijas.Vyriausybės 1998 m. rugpjūčio U d. nutarimas Nr 1020 ..Del Lietuvos Res-publikos kultūros ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Zin . 1998, Nr. 72-2105).

duoda savivaldybių ir kitoms įstatymų nustatytoms institucijoms leidimus reorganizuoti ir likviduoti jų reguliavimo sričiai priskirtas kultūros įstaigas;

inicijuoja regionų kultūros plėtros strategiją skatina įvairių pavidalų kultūros savivaldą;

rengia ir koordinuoja kultūros reprezentavimo užsienyje programas;

pagal savo kompetenciją nustatytąja tvarka palaiko ryšius su užsienio valstybių atitinkamomis institucijomis ir tarptautinėmis organizacijomis, rengia tarptautinių sutarčių projektus, Lietuvos Respublikos

4-

SOCIALINĖS APSAUGOS IR DARBO MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Įgyvendina valstybės politiką darbo santykių teisinio reguliavimo srityje;

įgyvendina darbo apmokėjimo ir jo garantijų užtikrinimo valstybinę politiką, nustato pagrindinius darbo apmokėjimo principus, rengia vidutinio darbo užmokesčio apskaičiavimo tvarką;

ministerijos reguliavimo srities įstaigos įgyvendina darbuotojų sau-gos ir sveikatos darbe politiką, rengia priemones darbų saugai ir sveikatai darbe gerinti, Vyriausybės nustatyta tvarka vykdo saugos darbe valstybinį valdymą;

koordinuoja Lietuvos darbo biržos ir Lietuvos darbo rinkos mokymo tarnybos veiklą, atsižvelgdama į darbo rinkos poreikius, nustato jų veiklos tikslus ir uždavinius;

įgyvendina valstybinę darbo rinkos profesinio mokymo politiką, užtikrina darbo rinkos profesinio mokymo sistemos funkcionavimą ir tobulinimą;

formuoja bei vykdo invalidų socialinės ir profesinės reabilitacijos ir integracijos strategiją;

rūpinasi vaikų, jaunimo, šeimos, motinystės ir vaikystės socialinės apsaugos funkcionavimu, koordinuoja vaiko teisių apsaugos politikos įgyvendinimą, kaupia, sistemina informaciją vaiko teisių apsaugos klausimais;

koordinuoja valstybinio socialinio draudimo sistemos bei kai kurių strateginių jos krypčių plėtojimą;

vykdo Lietuvos Respublikos Vyriausybės politiką pensijų klausi-mais, teikia pasiūlymus dėl valstybės politikos tobulinant esamas pensijų sistemas ir kuriant naujas;

nustato privalomuosius socialinės paramos standartus, analizuoja, kaip įgyvendinama valstybės socialinės paramos politika;

teikia metodinę paramą miestų ir rajonų savivaldybėms, skiriant socialines išmokas ir kompensacijas;

bendradarbiauja su apskričių viršininkais ir savivaldybės institucijo-mis, nevyriausybinėmis organizacijomis, keičiasi informacija, teikia joms rekomendacijas ir pasiūlymus, kaip gerinti socialinę paramą;

organizuoja socialinės paramos sistemos specialistų tobulinimąsi;

koordinuoja socialinės globos įstaigų veiklą, rūpinasi socialiniu pa-slaugų infrastruktūros plėtra;

dalyvauja rengiant ir įgyvendinant stichinių nelaimiu, stambiu avarijų įmonėse padarinių likvidavimo socialines programas;

koordinuoja moterų ir vyrų lygių galimybių politikos įgyvendinimą visose veiklos srityse, įgyvendina moterų ir vyrų lygių galimybių politiką socialinės apsaugos ir darbo srityse

pagal kompetenciją pasirengia administruoti Europos Sąjungos struk-tūrinių fondų finansinę paramą ir užtikrina jos finansavimą;

dalyvauja planuojant finansinę paramą žmonių išteklių plėtrai, taip pat atrenkant projektus, finansuojamus finansines paramos ir bendrojo finansavimo lėšomis, tvirtina šiuos projektus ir atsako už techninį ir finansinį jų įgyvendinimą.

įgyvendindama jai pavestus uždavinius. Socialines apsaugos ir darbo ministerija atlieka ir kita.-Vyriausybes 1998 m. liepos 17 d. nutarimas Nr S92 „Del Lietuvos Respubli-kos socialines apsaugas ir darbo ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Žin., 1998, Nr 66-1916).

-4

4-00

SUSISIEKIMO MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Koordinuoja valstybės investicinių programų transporto, pašto ir ryšių srityse rengimą, vertina jas ekonominiu ir finansiniu požiūriu, kontroliuoja, kaip jos įgyvendinamos;

rengia įstatymų ir kitų teisės aktų ministerijos kompetencijos klausi-mais projektus, derina juos su Europos Sąjungos teisės aktais ir ati-tinkamomis tarptautinės teisės normomis;

vykdo ministerijos reguliavimo sričiai priskirtų valstybės įmonių steigėjo funkcijas;

kartu su Aplinkos ministerija tvirtina transporto statinių projektavi-mo, statybos, pripažinimo tinkamais naudoti ir naudojimo normaty-vinius specialiųjų reikalavimų (susijusių su šių statinių paskirtimi ir sauga) dokumentus, nustato transporto priemonių projektavimo rei-kalavimus, transporto priemonių sertifikavimo tvarka;numato ir įgyvendina priemones,

transporto sričių poveikis aplinkai.

įstatymų nustatyta tvarka formuoja transporto ir pašto sričių paslaugų kainų ir tarifų politiką; teikia pasiūlymus del biudžeto asignavimų paskirstymo pagal patvirtintas programas; kartu su suinteresuotomis valstybės valdymo institucijomis koordinuoja pasienio kontroles punktų plėtros investicinių projektų rengimą ir įgyvendinimą;

nustato reikalavimus transporto priemonėms, siekdama užtikrinti eismo saugą, rengia eismo saugos programas;

dalyvauja likviduojant gaivalinių nelaimių, avarijų padarinius, orga-nizuojant paieškos ir gelbėjimo darbus, organizuoja eismo nelaimių (išskyrus kelių transportą) tyrimą ir apskaitą, analizuoja jų priežastis;

nustatyta tvarka registruoja transporto priemones (išskyrus kelių transportą), tvarko jų registrą;

Vyriausybės nustatyta tvarka išduoda licencijas verstis keleivių ir krovinių vežimu vietiniais ir tarptautiniais maršrutais, pagal kompe-tenciją kontroliuoja transporto licencijuojamą veiklą;

formuoja ir įgyvendina valstybės strategiją ir politiką telekomunika-cijų srityje;

nustato oro eismo paslaugų teikimo sąlygas ir tvarką;

vykdo saugios laivybos valstybinį administravimą;

vykdo kelių transporto valstybinį valdymą;

organizuoja geležinkelio transporto eismo saugumo priežiūrą;

koordinuoja valstybės pašto veiklą.

įgyvendindama jai pavestus uždavinius, Susisiekimo ministerija atlieka ir kitas funkcijas.Vyriausybės 1998 m. rugsėjo 15 d. nutarimas Nr. 1117 „Dėl Lietuvos Respub-likos susisiekimo ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Zin., 199S.

kuriomis mažinamas neieiamas

—

UiO

re

a.

SVEIKATOS APSAUGOS MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Analizuoja gyventojų sveikatingumo veiklos poreikius, sveikatos būklę ir jos prognozę, sveikatos priežiūros išteklius, sveikatos prie-žiūros priimtinumą, prieinamumą bei tinkamumą ir valstybės lygme-niu planuoja sveikatingumo veiklą;

nustato pagrindines Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos plėto-jimo kryptis ir prioritetus, licencijuoja ir akredituoja sveikatos prie-žiūros ir farmacinei veiklai, išduoda leidimus (licencijas) verstis gydymo, visuomenės sveikatos priežiūros ir farmacine praktika, o įstatymo numatytais atvejais - ir kita profesine veikla;

formuoja ir vykdo Vyriausybės politiką Lietuvos gyventojų sveika-tingumo srityje, teikia pasiūlymus dėl teisinių, socialinių ir ekonomi-nių priemonių, skatinančių sveikatos išsaugojimą, grąžinimą ir stipri-nimą, organizuoja tarpžinybinės sveikatinimo veiklos koordinavimą per Vyriausybės sudarytas komisijas Lietuvos Respublikos sveikatos sistemos įstatymo nustatyta tvarka;

organizuoja Vyriausybės patvirtintą strategiją ir programas radiacinės saugos valdymo srityje, užtikrina gyventojų sveikatos apsaugos nuo jonizuojančiosios spinduliuotės poveikio priemonių įgyvendinimą bei vykdo valstybinę priežiūrą ir kontrolę;

Vyriausybės nustatyta tvarka kontroliuoja narkotinių, psichotropinių ir radioaktyviųjų vaistų importą ir eksportą, vartojimą, saugojimą beiapskaitą;

steigia, reorganizuoja ir likviduoja jai pavaldžias sveikatos priežiūros bei farmacijos įmones, įstaigas ar tarnybas ir vykdo jų steigėjo funk-cijas, steigia sveikatingumo veiklos sąlygų kontrolės valstybines tarnybas bei valstybines inspekcijas, vykdo jų steigėjo funkcijas;

.".džia pagal savo kompetenciją klausimus, susijusius su sveikatos priežiūros įstaigų personalo, sveikatas apsaugos administratorių, kitų

specialistų planavimo strategija, rūpinasi kartu su profesinėmis svei-katos priežiūros ir farmacijos specialistų organizacijomis asmens ir visuomenės sveikatos priežiūros specialistų tobulinimusi, nustato šių specialistų kvalifikacijos reikalavimus;

nustato mokamų medicinos paslaugų, kurias teikia sveikatos priežiū-ros įstaigos, kainas, vaistų, vaistinių medžiagų, medicinos pagalbos priemonių prekybos antkainius, taip pat vaistų gamybos vaistinėse įkainius, kontroliuoja vaistų kainas ir vaistų įsigijimo normas valsty-binėse sveikatos priežiūros įstaigose;

rengia ir tvirtina sveikatos priežiūros standartizacijos norminius dokumentus, organizuoja standartizacijos ir metrologijos darbų Lie-tuvos sveikatos apsaugos sistemoje priežiūrą;

nustato pagrindines sveikatos priežiūros kokybės gerinimo, standarti-zacijos, unifikavimo ir matavimų vienodinimo kryptis ministerijos reguliavimo sričiai priskirtose įmonėse, įstaigose;

organizuoja tikslinius tyrimus, monitoringą taip pat tyrimus bei mokslo darbus visuomenės sveikatos, higienos, epidemiologijos ir medicinos mikrobiologijos srityse, rūpinasi, kad būtų atliekami cheminiai, toksi-kologiniai, fizikiniai, mikrobiologiniai ir kiti tyrimai, kurių reikia vi-suomenės sveikatai, higienos bei epidemiologinei būklei įvertinti inspekcinėms funkcijoms vykdyti ir joms metodiškai pagrįsti, taip pat tvirtina normas bei normatyvus pagal savo kompetencija,.

organizuoja teisės medicinos, teisės psichiatrijos ir teisės narkologijos ekspertizes, kartu su Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos dalyvauja nustatant invalidumo normatyvus ir nuolatini nedarbingumą

vykdo medicininį auditą.

Įgyvendindama pavestus uždavinius. Sveikatos apsaugos ministerijaatlieka ir kitas funkcijas. ___________________Vyriausybės 1998 m. liepos 24 i i sveikatos apsaugos ministerijos i

reD.

t-.

<Ji

recS)

ŠVIETIMO IR MOKSLO MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Tvirtina Bendruosius švietimo įstaigų priežiūros nuostatus ir Valstybinės švietimo inspekcijos nuostatus, koordinuoja apskričių viršininkų ir savivaldybių administracijų švietimo padalinių veiklą;

nustato visų tipų švietimo įstaigų bendrųjų veiklos nuostatų reikalavimus;

apibendrina įstatymų, Vyriausybės nutarimų švietimo, mokslo, studijų ir technologijų klausimais taikymo praktiką, rengia įstatymų, Vyriausybės nutarimų ir kitų teisės aktų projektus, teikia pasiūlymus dėl atitinkamų įstatymų ir kitų teisės aktų rengimo ir tobulinimo;

rengia pasiūlymus dėl švietimo įstaigų finansavimo, analizuoja, ar tinkamai naudojamos joms skirtos biudžeto lėšos;

teikia Vyriausybei pasiūlymus dėl disponavimo švietimo įstaigų valdomu ir naudojamu turtu, įstatymų nustatyta tvarka priima sprendimus šiuo klausimu;

nustato profesinio rengimo profesinėse ir aukštesniosiose mokyklose bei kolegijose principus, organizuoja jų įgyvendinimą;

kartu su darbdavių ir darbuotojų organizacijų atstovais nustato reikalavimus valstybiniams profesinio rengimo standartams, organizuoja jų rengimą ir įgyvendinimą;

nustato švietimo įstaigų bendrąjį ugdymo turinį bei formas, ugdymo turinio kaitos tendencijas, ugdymo turinio ir kokybės kontrolės mechanizmą, rūpinasi švietimo įstaigų priežiūra;

organizuoja pedagogų poreikio ir jų rengimo būklės tyrimą, rūpinasi pedagogų rengimu, kvalifikacija, organizuoja pedagogų, švietimo vų ir inspektorių atestavimą;

steigia, reorganizuoja ir likviduoja pavaldžias švietimo įstaigas, raštu aprobuoja valstybinių švietimo įstaigų, steigiamų kartu su užsienio juridiniais asmenimis,

nepavaldžių valstybinių ir nevalstybinių švietimo (išskyrus neformaliojo) įstaigų bei savivaldybių švietimo įstaigų, teikiančių pradini pagrindinį ir vidurinį išsilavinimą, steigimą, reorganizavimą ir likvidavimą;

suderinusi su suinteresuotomis ministerijomis, teikia Vyriausybei pasiūlymus ir išvadas dėl valstybinių mokslo ir studijų institucijų steigimo, reorganizavimo ir likvidavimo;

organizuoja mokslo ir studijų institucijų veiklos vertinimą;

organizuoja švietimo įstaigų, mokslo ir studijų institucijų bei jų asociacijų, studijų ir mokymo programų, išsilavinimo pažymėjimų registravimą, taip pat licencijų (leidimų) mokyti išdavimą ir registravimą Vyriausybės nustatyta tvarka;

formuoja išsimokslinimo pripažinimo principus;

remia ir skatina savarankišką Lietuvos Respublikos švietimo įstaigų, mokslo ir studijų institucijų bei organizacijų bendradarbiavimą su atitinkamomis kitų valstybių įstaigomis, teikia joms informacine ir organizacinę pagalbą.

Įgyvendindama jai pavestus uždavinius. Švietimo ir mokslo rija atlieka ir kitas funkcijas.

Vyriausybės 1998 m. liepos 21 d. nutarimas Nr 914 _Dd 1 švietimo ir mokslo ministerijos nuostatų pai\irtūunio~

O.

-n

TEISINGUMO MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Atstovauja valstybei civilinėse bylose dėl žalos, atsiradusios registruojant įkeitimus ir tvarkant hipotekos registrą, padarytos neteisėtais teismo veiksmais ar dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, atlyginimo juridiniams ir fiziniams asmenims; vykdo teismų sprendimus ir Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimus dėl žalos, padarytos neteisėtais kvotos, tardymo, prokuratūros ir teismo veiksmais, atlyginimo;

formuoja ir įgyvendina valstybės politiką antstolių funkcionavimo, valdymo ir sprendimų vykdymo srityje, teisingumo ministro nustatyta tvarka kontroliuoja antstolių, ūkinę ir finansinę veiklą, taip pat analizuoja ir apibendrina antstolių administravimo problemas ir įgyvendina priemones sprendimų vykdymo praktikai suvienodinti;

įstatymų nustatyta tvarka prižiūri notariato veiklą įgyvendina priemones notarinei praktikai suvienodinti;

nustatytąja tvarka teikia metodinę pagalbą teismams pavedimų ir prašymų užsienio valstybių teismams ir kitoms institucijoms rengimo klausimais;

apibendrina ir analizuoja teismų, antstolių, notarų veiklos statistiką;

užtikrina hipotekos įstaigų finansavimą, buhalterinę atskaitomybę ir kontroliuoja jų ūkinę ir finansinę veiklą;

prižiūri civilinės būklės aktų įrašų įrašymo civilinės metrikacijos įstaigose ir seniūnijose teisėtumą, duoda leidimus pakeisti vardą pavardę, tautybę, teikia metodinę pagalbą civilinės metrikacijos įstaigoms, aprūpina jas civilinės būklės aktų registravimo liudijimų ir aktų įrašų blankais, kontroliuoja, kad jie būtų tinkamai apskaitomi ir naudojami;

valdo jai priskirtas kapitalo investicijų programas, skirsto asignavimus ir užtikrina jų naudojimą, analizuoja teismų pateiktus investicinius projektus;

organizuoja teisėjų, hipotekos skyrių prie apylinkių teismų, antstolių, civilinės metrikacijos įstaigų, ministerijos ir jos reguliavimo srityje esančių institucijų tarnautojų mokymą koordinuoja notarų ir advokatų kvalifikacijos kėlimą, rengia mokymo ir kvalifikacijos kėlimo programas, įgytų žinių patikrinimo taisykles, kitus su mokymu ir kvalifikacijos kėlimu susijusius metodinius dokumentus;

įgyvendina teisinės informacijos techninę politiką, kuria ir diegia kompiuterines teisinės informacijos sistemas;

padeda užtikrinti efektyvų bausmių ir kardomojo kalinimo vykdymą, nuteistųjų integravimą į visuomenę;

analizuoja ir sistemina informaciją apie nusikalstamumo būklę ir jo prevenciją organizuoja mokslo tiriamuosius ir taikomuosius darbus kriminologijos, kriminalistikos ir teismo ekspertizės srityje;

prižiūri civilinės būklės aktų įrašų įrašymo civilinės metrikacijos įstaigose ir seniūnijose teisėtumą, duoda leidimus pakeisti vardą. pavardę, tautybę, teikia metodinę pagalbą civilinės metrikacijos įstaigoms, aprūpina jas civilinės būklės aktų registravimo liudijimų ir aktų įrašų blankais, kontroliuoja, kad jie būtų tinkamai apskaitor naudojami.

įgyvendindama pavestus uždavinius, Teisingumo ministerija atliekair kitas funkcijas.___________________________________________Vyriausybės 1998 m. liepos 9 d. nutarimas Nr. 851 „Dd Lieapos teisingumo ministerijos nuostatų paturtinimo" (Žin , 1991, (fr 6J-I116

N*'J*

&

UŽSIENIO REIKALŲ MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Formuoja užsienio politikos prioritetines kryptis, teikia Lietuvos Respublikos Vyriausybei pasiūlymus dvišalių ir daugiašalių santykių plėtojimo klausimais ir vykdo priimtus sprendimus;

analizuoja tarptautinę padėtį, tarpvalstybinės politikos tendencijas, Lietuvos Respublikai prioritetinių valstybių užsienio ir vidaus politi-ką, tarptautinių organizacijų veiklą, tarptautinės ekonomikos politi-kos tendencijas, teikia apie tai informaciją kitoms valstybinėms insti-tucijoms;

dalyvauja formuojant ir įgyvendinant užsienio ekonomikos ir preky-bos politikos strategiją valstybių, jų grupių ar tarptautinių organizacijų atžvilgiu. Vadovauti tarptautinių sutarčių, įtvirtinančių užsienio prekybos režimą ir kitaip reguliuojančių prekybos santykius su kito-mis valstybėmis, jų grupėmis ar tarptautinėmis organizacijomis, taip pat tarptautinių sutarčių dėl investicijų skatinimo ir apsaugos rengi-mui, deryboms dėl jų, šių sutarčių sudarymui ir vykdymui yra priori-tetinė Užsienio reikalų ministerijos kompetencija;

vadovauja Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovybių užsienyje, konsulinių įstaigų, atstovybių prie tarptautinių organizacijų ir garbės konsulų veiklai;

įgyvendina Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimus dėl stojimo į tarptautines organizacijas ir prisijungimo prie daugiašalių tarptauti-nių sutarčių;

organizuoja tarptautinių sutarčių ir Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų tarptautinių santykių klausimais vykdymo kontrolę;

sistemina tarptautines sutartis;

rūpinasi diplomatų parinkimu ir rengimu;

vykdo konsulines funkcijas;

vykdo valstybinio ir diplomatinio protokolo funkcijas Lietuvos Res-publikos prezidentūroje, Vyriausybės kanceliarijoje ir Užsienio rei-kalų ministerijoje. Valstybės institucijų ir įstaigų prašymu teikia metodinę pagalbą ir konsultuoja valstybinio ir diplomatinio protoko-lo klausimais;

kartu su kitomis Lietuvos Respublikos kompetetingomis institucijo-mis dalyvauja koordinuojant užsienio valstybių pagalbą, numatant pagalbos politiką ir prioritetus, analizuoja jos naudą, teikia nacionali-niam pagalbos koordinatoriui rekomendacijas;

koordinuoja Lietuvos Respublikos kompetetingų institucijų veiklą valstybės sienos delimitavimo ir demarkavimo bei išimtinės ekono-minės zonos ir kontinentinio šelfo Baltijos jūroje ribų nustatymo klausimais;

pagal savo kompetenciją derasi su užsienio valstybėmis ir tarptauti-nėmis organizacijomis, sudaro su jomis tarptautines sutartis;

numato Lietuvos pagalbos teikimo prioritetus, inicijuoja ir koordi-nuoja kartu su kitomis Lietuvos Respublikos kompetetingomis insti-tucijomis pagalbos teikimo politiką, bendradarbiauja su kitų valsty-bių ar daugiašaliais donorais.

įgyvendindama priskirtus uždavinius, Užsienio reikalų ministerijaatlieka ir kitas funkcijas.____________________________________Vyriausybės 1998 m. rugsėjo 25 d. nutarimas Nr. 1155 „Dėl Lietuvos Respub-likos užsienio reikalų ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Žin., 1998, Nr. 85-2378).

-c

ŪKIO MINISTERIJOS VALDYMO SRITYSaC ss

ŪKIO MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Rengia bendrąją ūkio šaką (sektorių) plėtros strategiją, plėtros priori-tetus, investicijų į ūkio šakas (sektorius) proporcijas ir nustatyta tvarka teikia jas Lietuvos Respublikos Vyriausybei tvirtinti;

analizuoja Lietuvos ir užsienio energetikos, pramonės, prekybos, paslaugą ir verslo būklę ir raidos tendencijas, analizuoja, vertina ir prognozuoja kainų būklę šiuose ūkio sektoriuose, rengia pagal savo kompetenciją įstatymą ir kitą teisės aktą, kurią reikia Lietuvos eko-nomikos valstybinio reguliavimo politikai įgyvendinti, projektus;

dalyvauja formuojant gyventoją užimtumo politiką, analizuojant infliacijos, mokesčią sistemos, kreditų politikos įtaką ūkio raidai, atsižvelgdama į pasaulio ekonomikos pokyčius;

formuoja ir įgyvendina vidaus prekybos ir bendrąją paslaugą teikimo politiką padeda Lietuvos Respublikos Vyriausybei formuoti ir įgy-vendinti valstybės politiką vartotoją teisią srityje, atstovauja vidaus rinkos vartotojams formuojant užsienio prekybos politiką;

įgyvendina valstybės politiką branduolinės energetikos objektus eksploatuojančią organizacijų steigėjos funkcijas, organizuoja bran-duolinių avarijų prevencijos, avarijų likvidavimo, tyrimo ir padariniu šalinimo priemones jos kontroliuojamuose branduolinės energetikos objektuose, organizuoja avarinės branduolinės energetikos infrastruk-tūros Lietuvos Respublikoje plėtrą dvišalį ir daugiašalį tarptautinį bendradarbiavimą branduolinės energetikos srityje;

rengia energetikos ūkio eksploatavimo, saugaus aptarnavimo, energi-jos tiekimo ir atsiskaitymo už ją taisykles ir tvarką, nustato energeti-kos specialistą tobulinimosi ir atestavimo tvarką kartu su Aplinkos ministerija rengia energetikos įrenginią įrengimo taisykles;

koordinuoja ir kontroliuoja valstybės rezervo sudarymą, kaupimą ir tvarkymą Vyriausybės nustatyta tvarka nustato ir tvirtina ūkio sub-jektus, įpareigotus prisidėti prie rezervo sudarymo ir tvarkymo, ją sukauptiną atsargą kiekį, nomenklatūrą, sukaupimo terminus, teikia Vyriausybei pasiūlymus dėl valstybės rezervo sukaupimo laiko, materialinių išteklią atsargą nomenklatūros, kiekio, valstybės biudžeto asignavimą ir kitą valstybės lėšų skyrimo valstybės rezervui sudaryti, kaupti ir tvarkyti;

kartu su Užsienio reikalų ministerija formuoja užsienio prekybos politiką;

rengia muitų tarifų projektus, koordinuoja šių tarifu taikymą;

koordinuoja strateginią prekią ir technologijų importo, tranzito ir eksporto kontrolės sistemos įgyvendinimą.

įgyvendindama jai pavestus uždavinius, Ūkio ministerija atlieka irkitas funkcijas. ________________________________________________________Vyriausybės 1998 m. liepos 23 d. nutarimas Nr. 921 ,.Del Lietuvos Respubli-kos Ūkio ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Žin., 1998, Nr. 67-1957).

T)-t

a.

ve

K)

O

S'o. so

VIDAUS REIKALŲ MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Rengia visuomenės saugumo valstybės politikos įgyvendinimo strategiją, strateginius veiklos planus, dalyvauja rengiant pavaldžių institucijų strateginius veiklos planus, organizuoja jų įgyvendinimą;

analizuoja pavaldžių institucijų veiklą ir jos rezultatus, koordinuoja pavaldžių institucijų veiklą rengiant ir įgyvendinant nusikaltimų kontrolės ir prevencijos bei kitas programas, skirtas visuomenės saugumui užtikrinti, prognozuoja ekstremalias situacijas, planuoja ir įgyvendina prevencines priemones;

rengia įstatymų, Vyriausybės nutarimų, nacionalinių programų ir kitų teisės aktų, skirtų visuomenės saugumui stiprinti, projektus;

kontroliuoja pavaldžių institucijų veiklą, atlieka jų valdymo priežiūrą, dalyvauja rengiant šių institucijų veiklos standartus;

užtikrina policijos veiklos organizavimą;

užtikrina valstybinės priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo darbų organizavimą;

dalyvauja organizuojant civilinę saugą;

organizuoja valstybinį migracijos reguliavimą;

organizuoja ir užtikrina Lietuvos Respublikos valstybės sienos apsaugos sausumoje ir teritoriniuose vandenyse politikos įgyvendinimą;

pagal savo kompetenciją imasi priemonių nusikaltimų, kitų teisėtvarkos pažeidimų priežastims ir sąlygoms šalinti, kontroliuoja, kaip vykdomos šios priemonės;

koordinuoja valdymo organizavimo priemonių įgyvendinimą gaivalinės nelaimės, avarijos, epidemijos, epizootijos, kitokių ekstremalių situacijų atveju ir likviduojant jų padarinius;

organizuoja ministerijos vidaus tarnybos (specializuotos policijos) dalinius, nustatytąja tvarka jiems vadovauja, pagal savo įgaliojimus vykdo priemones, susijusias su visuomenės saugumu:

vykdo valstybės tarnybos valdymą, rengia valstybės tarnybos plėtros strategiją;

organizuoja viešojo administravimo sistemos būkles stebėjimą, teikia pasiūlymus, kaip tobulinti administravimą ir mažinti valdymo išlaidas;

rengia valstybės valdymo ir viešojo administravimo tobulinimo koncepcijas, strategijas, programas;

užtikrina teritorinės administracines ir vietos savivaldos reformos politikos įgyvendinimą.

{gyvendindama jai pavestus uždavinius. Vidaus reikalų ministerija atlieka ir kitas funkcijas.Vyriausybės 2001 m kovo 14 d. nutarimas Nr 291 ..Del Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Žin., 2001, Nr. 27-794).

a.

užtikrina operatyvinės veiklos, nusikaltimų ir kitų teisėtvarkos pažei-dimų tyrimo organizavimą; to

Žemės ūkio ir maisto departamentas

Agroaplinkosaugos ir ekologinio ūkininkavimo skyrius

Mėsos ir pieno produktų skyrius

— Perdirbtų produktų skyrius

Augalininkystės skyrius

— Gyvulininkystės skyrius

— Melioracijos skyrius

— Kokybės skyrius

Kaimo plėtros ir informacijos departamentas

Infrastruktūros ir agroserviso skyrius

—Informacijos analizės irsisteminimo skyrius

—Kaimo plėtros politikos skyrius

—Mokslo ir mokymo skyrius

Ekonomikos ir finansų departamentas

Finansų skyrius

Prekybos politikos skyrius

—Žemės ūkio politikos ir strateginio planavimo skyrius

—Apskaitos skyrius

K)ŽEMES ŪKIO MINISTERIJOS VALDYMO SRITYS

MINISTERIJOS REGULIAVIMO SFEROS ĮSTAIGOS

Žuvininkystės departamentas prie ŽŪM

Žemės ir maisto ūkio integracijos į ES departamentas

Valstybinė gyvulių veislininkystės priežiūros tarnyba prie ŽŪM

Valstybinė sėklų ir grūdų tarnyba prie ŽŪM

Nacionalinė žemės tarnyba prie ŽŪM

Nacionalinė mokėjimų agentūra prie ŽŪM

Valstybinė augalų apsaugos tarnyba

Tarptautinių projektų ir programų koordinavimo skyrius n O.

ŽEMĖS ŪKIO MINISTERIJOS FUNKCIJOS

Formuoja žemės, maisto, žuvininkystės ūkio ir kaimo plėtros regio-ninę ir struktūrinę strategiją;

rengia žemės, maisto, žuvininkystės ūkio ir kaimo plėtros programų projektus, koordinuoja ir kontroliuoja jų įgyvendinimą;

formuoja žemės, maisto, žuvininkystės ūkio integravimosi į Europos Sąjungą strategiją ir programą, pagal savo kompetenciją dalyvauja derinant įstatymus, standartus, kokybės normas ir kitus teisės aktus su atitinkamais Europos Sąjungos teisės aktais;

pagal savo kompetenciją kontroliuoja valstybės ir Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui, kaimo ir žuvininkystės plėtrai programų įgy-vendinimą:

koordinuoja Lietuvos Respublikos žemės, maisto. Žuvininkystes ūkio įmonių, įstaigų, organizacijų atstovavimą užsienio parodose, mugėse, dalyvauja organizuojant Lietuvoje tarptautines prekybos muges ir parodas;

Vyriausybės nustatyta tvarka administruoja iš įvairių nacionaliniu ir Europos Sąjungos fondų teikiamos paramos lėšas, skirtas šakinėms žemės, maisto, žuvininkystės ir kaimo plėtros programoms įgyven-dinti;

formuoja investicijų į žemės ir žuvininkystės ūkį politiką pagal prio-ritetus, koordinuoja ir kontroliuoja programų įgyvendinimą;

formuoja žemės, maisto, žuvininkystės ūkio produktų vidaus rinkos apsaugos reguliavimo politiką, teikia Vyriausybei pasiūlymus dėl

prekybos skatinimo ir vidaus rinkos ekonominio reguliavimo, skatina žemės ūkio žaliavų, maisto produktų ir žuvininkystės produkcijos konkurencingumą vidaus ir užsienio rinkose;

dalyvauja rengiant žemės ir žuvininkystės ūkio produkcijos, maisto produktų standartus, įdiegiant žemės ir žuvininkystės ūkio produkci-jos, maisto produktų sertifikavimo sistemas, atitinkančias tarptautinių standartų reikalavimus; tobulina žemės ūkio technikos atitikties įvertinimo sistemą, koordinuoja Europos Sąjungos teisės aktų reika-lavimų žemės ūkio technikos srityje įgyvendinimą, technikos ban-dymus, sertifikavimą;

koordinuoja žemės ūkio technikos valstybinę priežiūrą, su šia techni-ka susijusių saugos reikalavimų rengimą ir įgyvendinimą:

rengia valstybinę augalų apsaugos ir karantino strategiją, kontroliuoja, kaip ji įgyvendinama:

įstatymų ir kitų teises aktų nustatyta tvarka atlieka ministerijos regu-liavimo sričiai priskirtų įmonių ir įstaigų vidaus auditą:

formuoja žaliavų, žemės ūkio produkcijos, maisto produktų kokybės gerinimo sistemą, taip pat žemes, maisto, žuvininkystes ūkio produk-cijos kokybes valstybines priežiūros strategiją:

tvarko Žvejybos laivų registrą

Iavvendindama pavestus uždavinius. Žemės ūkio ministerija atlieka ir kitas funkcijas.Vyriausybės 1998 m. rugsėjo 15 d. nutarimas Nr. 11 „Dėl Lietuvos Respubli-kos žemės ūkio ministerijos nuostatų patvirtinimo" (Žin., 1998, Nr. 83-2327).

aO.

264

Rodyklė

administracinėatsakomybė- 191*—193, 217diskrecija- 143, 204-206jurisprudencija- 20-32justicija-24, 172-174, 209,210paslauga - 46, 92-96

prejudicija-217priežiūra - 76, 77procedūra-91valdžia - 43-45veikla-72, 125

administracinėsbausmės-21nuobaudos-191, 192

administracinės teisėsištakos - 20-24funkcijos-98-100konstitucionalizavimas - 106-108principai-18, 34, 124-128, 195,204,210reglamentuojami santykiai - 34, 35sistema- 112-117sisteminimas - 118, 119šaltiniai -35-38teorinės kategorijos - 33

administraciniaigebėjimai-24, 120teritoriniai vienetai - 62

administracinisnusižengimas- 193

reglamentavimas - 43, 72subjektiškumas - 53procesas- 110, 111sprendimas - 44, 73teisės pažeidimas- 191, 192 administracinių bylų teisena-

110, 172 administracinių teisės pažeidimų bylų teisena - 24, 81, 203

Skaičiais nurodyti knygos puslapiai.

Rodyklė

Anglija (Didžioji Britanija) - 30anglosaksiškoji administracinė teisė - 32anglosaksų teisinė sistema - 30apskritis-61-64apriorinis viešumas - 158apskrities valdytojas - 169apskrities viršininkas - 61acąuis commimautaire (Europos SąjungosAristotelis - 5atestavimas - 96atsakomybėadministracinė- 191-193, 217 drausminė (statutinė) - 187-189 materialinė (civilinė) - 189-191 tarnybinė-185-187 teisinė-183, 184 valstybės tarnautojų- 185-191 auditasfinansinis- 77 medicininis - 78 valstybinis - 77 veiklos - 77 bendruomenės atstovas - 68 biurokratas - 85 biurokratija- 85 biurokratizmas- 167 Ciceronas - 20 daktiloskopavimas - 79 deleguotoji įstatymų leidyba - 32, 13 I departamentas - 60, 70 funkcija (funkcijos)

asmens teisių apsaugos (gynimo) 99 represinė - 99

stabilizavimo (norminimo) - 98, 99 teisės - 98 ginčai

administraciniai - 174 ikiteisminiai - 176 mokestiniai- 175 dėl teisės- 172

266 Rodyklė Rodyklė

Jungtinės Amerikos Valstijos (JAV) - 30-32 juridiniai faktai -211 jurisprudencija-20 informacija

neskelbtina - 87, 157viešoji (vieša)- 87

inkorporacija- 118 institucija

valstybės (valstybinė) - 50

vietos savivaldos (savivaldybės) - 50, 64vykdomoji- 57

interesai

privatūs - 46, 47valstybės - 46, 47viešieji -46, 47

visuomenės - 45, 47 interpeliacija - 166 įsakmūs veiksmai - 43 įstaiga

Seimo kontrolierių - 90, 167Valstybės kontrolės - 69, 77, 78viešoji-69viešojo administravimo - 66Vyriausybės - 60, 61 įstatymų

prioritetas - 128, 131 kardomieji veiksmai (administraciniai)

procesiniai -81specialieji -81

kodifikacija-22, 118 komisija (komisijos)

administracinė prie savivaldybės tarybos - 192apskrities administracinių ginčų- 175, 176savivaldybės administracinių ginčų - 175Valstybinė lietuvių kalbos - 69

Valstybinė paminklosaugos - 69vertinimo - 96

Vyriausioji administracinių ginčų - 175-177 kompetencija- 57, 59, 60 kontinentinė administracinė teisė - 30, 32

kontrolėadministracinė - 74, 75konstitucinė- 163parlamentinė- 165valstybinių inspekcijų- 76, 77vidinė (viešosios administracijos) - 74

kvaziteismai-31, 172 kvota - 78laikinasis tiesioginis valdymas - 68 Lietuvos bankas - 69 Lietuvos Didžioji Kunigaikštystė - 20 Lietuvos Statutas - 20 Lietuvos TSR-23, 118 leidimai - 93, 94licencija (licencijavimas) - 93, 94 lobizmas- 145-149 metodas (reguliavimo)

dispozityvusis - 108imperatyvusis- 108rekomendacijų (rekomendacinis) 57, I 16, 1 17

ministerija - 58-60 ministerijoskolegija- 58nuostatai - 59sekretoriai -58valstybės sekretorius - 58 ministras - 52,

57, 58 Ministras Pirmininkas - 56, 57 Ministro Pirmininko pavedimai - 177 M. Romeris-21,22 Nacionalinis akreditacijos biuras - 94 normų konkurencij a - 215-217 norminimas - 98, 99objektas (teisės pažeidimo juridinis požymis) - 216 objektinis (teisės pažeidimo) požymis - 216 prevencija

bendroji-79nusikaltimų - 79, 80didesnės rizikos asmenų atžvilgiu - 79

268__________________________________________________________Rodyklė

paklausimas - 166pareigūnas - 167 Pasienio policija-200 patentas - 95 patentavimas - 95 peticija-88, 89 peticijų komisija - 89 piktnaudžiavimas - 167 piniginės nuoskaitos - 78 Prancūzija - 25-27 prašymas - 90, 91, 134 prievarta

administracinė - 80fizinė -81-83tiesioginė- 81psichinė - 83

principai

administracijos-21administracinės diskrecijos - 204, 206-210

administracinės praktinės veiklos - 125administracinės teisės taikymo - 210, 211atsakomybės - 201-204bendrieji teisės - 128determinaciniai - 127

įstatymų viršenybės - 128-131fundamentalieji - 128koordinaciniai - 127konstituciniai- 127teisingumo- 144teisinės valstybės - 127teisėtumo- 127protingumo- 154specialieji- 195

viešumo- 165 policija-22, 118, 199,200 policijos (policinė) teisė - 22, 23, 28 policijos (policinė) valdžia-44 prezidentūra - 53 Respublikos Prezidentas - 51-53

Rodyklė

Rusija (Rusijos Federacija) - 23, 100 skundas-90, 91, 132-135 registravimas - 92, 93 reglamentas

ministerijos (ministerijų) darbo - 59savivaldybės tarybos veiklos - 65, 158Vyriausybės darbo 55, 157, 158

rekomendacijos- 136, 137 santykiaiadministraciniai 105, 21 Ikonstituciniai - 52socialiniai -34, 35subordinaciniai - 45teisiniai -33, 211

savireguliacija - 29 savivaldybė - 64-68 savivaldybės

administracija - 67administracijos direktorius 67

centralizuota vidaus audito tarnj ha 6 'kontrolierius - 66kontrolieriaus tarnyba - 66, 67

meras - 66taryba-65, 66

sertifikavimas - 94 seniūnas - 67, 68 seniūnija-67, 68 socialinis valdymas

„privatus"-41, 42

viešasis-41, 42 specialiosios policijos ginkluotės priemones 8 I subjektai

centriniai valstybinio administravimo - 51 61

savivaldybių viešojo administravimo - 65-68teritoriniai valstybinio administravimo - 61--68

viešosios administracijos - 50, 69 subjektas (teisės pažeidimo juridinis požymis) - 216 šaunamojo ginklo panaudojimas - 82, 83 taisyklės - 66

269

270 Rodyklė Rodyklė 271

Tarybų Sąjunga (TSRS) - 23, 85 tarnybavalstybės - 70, 71Valstybės sienų apsaugos - 82, 200Vyriausybės atstovo - 172, 181 teisėadministracinio proceso - 110, 111peticijos - 88, 89privatinė-108, 109pretorinė - 26regreso - 190skundo (prašymo) - 90viešoji-20

teisėsaktų kolizija-214, 219

institutas (institutai) - 112kūrimas- 126posakis (posakiai) - 113sistema- 112

spraga - 36tobulinimas - 37

teisės normosdispozityviosios -108imperatyviosios - 108procedūrinės- 110procesinės- 110 teisės

(normos) aiškinimaslingvistinis (kalbinis) - 218sisteminis -218

teleologinis -218 teisinė

sistema - 33valstybė-127technika - 73

teismasapygardos administracinis -172apygardos bendrosios kompetencijos - 109apylinkės - 172

Konstitucinis - 163-165

Lietuvos vyriausiasis administracinis - 173, 174Vilniaus apygardos - 109Vilniaus apygardos administracinis - I 74

valdymoaktas - 72forma - 53organai - 50

valdymo aktasindividualus - 72, 73norminis - 72, 73 valstybės įmonė Valstybės turto

fondas -61,69 valstybės tarnautojas - 70, 71 valstybės vykdomoji valdžia - 49, 50 valstybinis

valdymas - 50aparatas - 22 viceministras - 59

vidaus administravimas - 43 viešasis administravimas - 42, 43 viešasis valdymas - 42-46 viešoji

administracija-21, 49, 50įstaiga-16, 17,50,69paslauga - 43teisė - 20valdžia - 44 viešosios paslaugos teikimo

administravimas - 43 viešųjų ir privačių interesų konfliktas - 71 vietos savivalda - 64 Vyriausybė - 53-57 Vyriausybės

atstovas-76, 169-172diskrecija- 132įgaliotinis - 68įstaiga - 60kanceliarija- 140kancleris -55pavedimai - 55 Vyriausioji tarnybinės

etikos komisija- 71 Vokietija (VFR)-27-29 žinybos - 48