ACBAR-Eficacia de la ayuda en Afganistan-spanish-fv2 · costumbres o a las prioridades de los donantes, en lugar de responder ante necesidades y preferencias evidentes de la población

2 Eficacia de la Ayuda en Afganistán, ACBAR, Marzo 2008

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Contenidos RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................................4

INTRODUCCIÓN...........................................................................................................................................10

1. VOLUMEN.................................................................................................................................................11

2. FINALIDAD E IMPACTO ..........................................................................................................................15

3 APROPIACIÓN, ALINEACIÓN Y COORDINACIÓN.................................................................................22

4. EFICIENCIA ..............................................................................................................................................25

5 TRASPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS......................................................................................27

6 CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES..................................................................................................28

APÉNDICE 1 .................................................................................................................................................33

APÉNDICE 2 .................................................................................................................................................34

BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................................................35

NOTAS ..........................................................................................................................................................36

Autor: Matt Waldman1

Asesor de Política e Incidencia,

Oxfam Internacional, Afganistán

Fotografías: Leslie Knott, Asesora del Proyecto de APPPA ‘Unheard Voices’, que aporta perspectivas fotográficas sobre la pobreza a través de los ojos de las mujeres afganas. Fotografía: Matt Waldman (página 23). Traducción al castellano: Natalia Leeland, Covadonga Morales Bertrand.

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Resumen Ejecutivo

La inseguridad y la criminalidad crecientes en Afganistán ponen en peligro el progreso en el país. La escasa renta que genera el país significa que la ayuda internacional constituye cerca de un 90% del total del gasto público, y por tanto la forma en que se emplea dicha ayuda tiene enormes repercusiones en la vida de la práctica totalidad de la población y determinará el grado de éxito de las actividades de reconstrucción y desarrollo. Dada la relación entre desarrollo y seguridad, la eficacia de la ayuda tiene también un enorme impacto sobre la paz y la estabilidad del país. Pero hasta la fecha la ayuda ha sido insuficiente, y en muchos casos se ha malgastado o ha resultado poco eficaz. No hay, por tanto, tiempo que perder: los donantes deben tomar medidas urgentes para incrementar y mejorar la ayuda a Afganistán.

La asistencia para la reconstrucción representa una ínfima parte del gasto militar. Desde 2001, Estados Unidos ha dedicado 127.000 millones de dólares a la guerra de Afganistán, y las fuerzas militares estadounidenses gastan en la actualidad casi 100 millones de dólares diarios en el país, lo que equivale a cerca de 36.000 millones de dólares anuales. La cantidad media de ayuda internacional aportada por la totalidad de donantes desde 2001 es, sin embargo, del todo insuficiente, cifrándose en tan sólo 7 millones de dólares diarios. Esta escasez de la ayuda queda reflejada en las cifras comparativas de ayuda per cápita. En los dos años siguientes a la intervención internacional, Afganistán recibió 57 dólares per cápita, mientras que Bosnia y Timor Oriental recibieron 679 y 233 dólares per cápita, respectivamente.

Desde 2001 se han gastado aproximadamente 25.000 millones de dólares en asistencia para la seguridad en Afganistán, destinada por ejemplo al desarrollo de las fuerzas de seguridad afganas. La comunidad internacional se ha comprometido a dedicar la misma cantidad a la reconstrucción y el desarrollo, pero algunos de los principales donantes no han cumplido apenas con la mitad de sus compromisos de ayuda. Por ello, el déficit de ayuda alcanza casi los 10.000 millones de dólares, una cantidad treinta veces mayor que el presupuesto público anual afgano para la educación. Hasta la fecha se han gastado tan sólo 15.000 millones de dólares en ayuda, y se calcula que la escalofriante cifra del 40% de esa cantidad ha vuelto a los países donantes como beneficios corporativos y sueldos de consultores.

En cifras absolutas, EEUU es con mucho el mayor donante, pues ha aportado un tercio de la ayuda total desde 2001. Le siguen Japón, Reino Unido, la Comisión Europea (CE), el Banco Mundial (BM), Alemania y Canadá, y las aportaciones relativas de los Países Bajos, Noruega y Suecia han sido también considerables. Francia y España, por el contrario, han realizado escasas aportaciones bilaterales desde 2001, concretamente 80 y 26 millones de dólares, respectivamente.

Pese a que algunos donantes ya tienen en marcha proyectos de envergadura, según datos del Gobierno afgano, el BAD (Banco Asiático de Desarrollo, ADB en sus siglas en inglés) y la India han aportado tan sólo un tercio de sus compromisos para 2002-2008. EEUU ha aportado hasta la fecha tan sólo la mitad de los 10.400 millones de dólares comprometidos para este periodo. El BM poco más de la mitad de su compromiso de ayuda de 1.600 millones de dólares, y la CE y Alemania menos de las dos terceras partes de sus compromisos respectivos de 1.700 millones y 1.200 millones de dólares. Esta insuficiencia en las

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aportaciones se debe en parte a las difíciles condiciones de trabajo, un elevado nivel de corrupción y una escasa capacidad de absorción por parte de las instituciones receptoras. Es posible, además, que las cifras del Gobierno no recojan la totalidad del gasto de los donantes. No obstante, la cuantía del déficit destaca la necesidad de que todos los donantes aúnen esfuerzos para mitigar y/o adaptarse a tales problemas, tenerlos en cuenta en la planificación de sus programas, y mejorar el flujo de información al Gobierno de Afganistán.

A título individual, hay una serie de donantes que no llevan camino de cumplir sus promesas de ayuda para el periodo 2002-2011. En total, se han prometido 39.000 millones de dólares hasta 2011, pero hasta la fecha se ha gastado menos de un 40% de esa cifra. Según datos del Gobierno afgano, España ha aportado tan sólo un 10% de la ayuda prometida para 2002-2011, y EEUU y la India han aportado tan sólo un 22% de sus compromisos respectivos de 22.800 y 940 millones de dólares, respectivamente. Turquía, China, el BAD, el BM y Arabia Saudí han aportado, hasta la fecha, menos del 40% de sus compromisos de ayuda para este periodo.

Es mucho lo logrado en Afganistán desde 2001: se han establecido instituciones democráticas y ministerios, han mejorado notablemente el sistema sanitario y los programas de vacunación, se ha ampliado enormemente la educación primaria, se han construido carreteras e infraestructuras de transporte, ha habido crecimiento económico y se ha formado a las fuerzas de seguridad del estado. Hay muchos casos donde la ayuda ha resultado eficaz, como por ejemplo en el sector de la educación o en proyectos comunitarios de desarrollo rural, integrados en del Programa Nacional de Solidaridad (NSP), con un impacto notable en la vida de las y los ciudadanos afganos.

Sin embargo, la mayoría de la población sigue viviendo en condiciones de necesidad, y millones de personas viven en la pobreza extrema. Una parte muy significativa de la ayuda ha respondido a las costumbres o a las prioridades de los donantes, en lugar de responder ante necesidades y preferencias evidentes de la población afgana. Son muchos los proyectos que se han diseñado para conseguir resultados rápidos y visibles, en lugar de una reducción sostenible de la pobreza u objetivos de capacitación. Una cuarta parte del total de la ayuda destinada a Afganistán se ha dedicado a la asistencia técnica, que pretende mejorar la capacidad del gobierno, pero en la práctica mucha de esta ayuda se ha malgastado al responder a los intereses de los donantes y tener por ello un impacto limitado. En el diseño y la ejecución de los proyectos, con demasiada frecuencia la promoción de las capacidades, la condición y los derechos de la mujer es un añadido de última hora, o se le dedica una consideración somera. La mayoría de la ayuda a ido dirigida a Kabul u otros centros urbanos, en lugar de a las zonas rurales donde más se necesita y donde vive más de tres cuartas partes de la población afgana. A nivel macro, sectores como por ejemplo la agricultura han recibido recursos insuficientes, al no habérseles asignado la prioridad adecuada.

Si bien es cierto que existen limitaciones en cuanto a recursos en Afganistán, los donantes han incumplido los compromisos adquiridos en el ‘Pacto de Afganistán’ para potenciar la utilización de recursos afganos, tanto humanos como materiales. Más de la mitad de toda la ayuda enviada a Afganistán está condicionada, exigiendo los donantes la contratación de servicios o la utilización de recursos de sus respectivos países.

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Las ONG tienen un papel fundamental en el apoyo al desarrollo rural, y son rentables en términos comparativos. Sin embargo, algunos donantes han reducido la financiación a las ONG afganas e internacionales, limitando así su capacidad para apoyar la prestación de servicios esenciales, especialmente en zonas rurales, y para potenciar las capacidades de las comunidades y autoridades locales.

Existen diferencias de consideración en la distribución geográfica de la ayuda, diferencias que se deben a una serie de factores, pero sobre todo al hecho de que la ayuda se está utilizando para conseguir objetivos militares o políticos. Algunos de los principales donantes dedican una proporción excesiva de la ayuda a las provincias del sur, donde la insurgencia es mayor; si fuera un estado, la provincia de Helmand sería, por sí sola, el quinto mayor destinatario de fondos de USAID, la Agencia de EEUU para el Desarrollo Internacional. Estas diferencias quedan reflejadas también en las pautas de gasto conjunto de gobierno y donantes: para el periodo 2007-2008, las provincias con mayor índice de inseguridad como son Nimroz, Helmand, Zabul, Kandahar y Uruzgán recibirán más de 200 dólares por persona, mientras que otras tantas provincias recibirán menos de la mitad de esa cantidad, y otras, como Sari Pul o Takhar, recibirán menos de un tercio.

Dada la relación entre pobreza e inseguridad, el resentimiento suscitado por estas notables diferencias, y los incentivos perversos que tales diferencias generan para zonas más seguras al sembrar la idea de que la inseguridad reporta ayuda, ha resultado ser un enfoque peligroso y con poca visión de futuro que fomenta la inseguridad.

Los Equipos de Reconstrucción Provincial (PRT) se han extralimitado con mucho en su mandato provisional en torno a la seguridad, realizando trabajos de desarrollo de una calidad y un impacto diversos. A pesar de que se podría argumentar que estos equipos eran necesarios en determinadas zonas con alto índice de inseguridad, al utilizar recursos que de otra manera podrían haberse dedicado a actividades civiles de desarrollo, los PRT han menoscabado en muchos casos la creación de instituciones eficaces de Gobierno nacional y local y demás procesos de desarrollo civil. Los PRT han contribuido también a desdibujar la distinción entre las fuerzas armadas y las agencias humanitarias, perjudicando así la reconocida neutralidad de estas últimas, aumentando el nivel de riesgo para el personal humanitario, y limitando el espacio y el acceso para la acción humanitaria.

Cerca de dos terceras partes de la ayuda extranjera se recibe al margen del Gobierno afgano, menoscabando así los esfuerzos por desarrollar unas instituciones públicas eficaces, sobre todo a nivel provincial. Esto se debe en parte a los problemas en la ejecución del presupuesto, la debilidad de gobierno, una capacidad insuficiente en cuanto a recursos humanos gubernamentales, y la corrupción generalizada – aspectos que tanto el Gobierno afgano como los donantes debían haber hecho más por abordar en los últimos seis años. Esta aparente falta de voluntad política para abordar la corrupción a altos niveles es motivo de gran preocupación. Sí ha habido, sin embargo, un incremento paulatino en la capacidad del Gobierno, por ejemplo en los Ministerios de Economía y de Educación, así como en la mejora de los sistemas públicos de gestión financiera.

Existe una falta de coordinación entre los donantes, y entre éstos y el Gobierno. Según una encuesta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), muy poca, si alguna, de la ayuda técnica aportada en 2005 por el BAD, la CE, Alemania, Japón o el Reino Unido se empleó en programas coordinados y coherentes con la estrategia del gobierno, y tan sólo una tercera parte de la labor de análisis de los donantes se realizó de manera conjunta. En gran parte debido a la falta de coordinación y comunicación entre donantes, el Gobierno afgano afirma que carece de información respecto a la manera en que se ha gastado una tercera parte del total de la ayuda recibida desde 2001, es decir, cerca de 5.000 millones de dólares. Gran parte de la ayuda no se ajusta a los planes nacionales y provinciales, y tan sólo la mitad se aporta contando con el Gobierno afgano.

Los donantes no cumplen con el compromiso asumido en el ‘Pacto de Afganistán’ de esforzarse por hacer un buen uso del dinero de los contribuyentes. Unas proporciones enormes de ayuda se pierden en beneficios corporativos de contratistas y subcontratistas, beneficios que en ocasiones pueden llegar a superar el 50% en un único contrato. La falta de transparencia en los procesos de compra y en las licitaciones impide la competencia y la eficacia. Una gran cantidad de la ayuda acaba destinada a pagar los elevados sueldos, generosas prestaciones y demás gastos del personal extranjero que trabaja para las empresas de consultoría y los contratistas (con un coste salarial medio por trabajador de entre 250.000 y 500.000 dólares anuales). Además, el reciente empeoramiento en la situación de inseguridad ha

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provocado el aumento de tales costes, y la burocracia excesiva de los donantes dificulta aún más la eficacia.

Hay poca transparencia respecto de los donantes, y escasos mecanismos de rendición de cuentas, o para realizar una labor eficaz de vigilancia, seguimiento y evaluación. El ‘Pacto de Afganistán’ recoge 77 indicadores de rendimiento para el Gobierno de Afganistán, pero ninguno para los donantes. Los donantes son objeto de escasa vigilancia independiente, los informes al Gobierno de Afganistán han mejorado pero siguen siendo insuficientes, y la rendición de cuentas hacia los beneficiarios de los proyectos es limitada o inexistente.

Conclusiones y recomendaciones

El impacto de la ayuda a Afganistán se ve enormemente afectado por el entorno social, económico, legal, político y de seguridad, y se precisan por ello reformas en muchos ámbitos para maximizar la eficacia de esa ayuda. Es cierto que la ayuda ha marcado unas diferencias notables en la vida de las y los afganos, pero también lo es que existen serias limitaciones que han afectado notablemente su capacidad de reducir la pobreza, y por ello tanto donantes como el Gobierno de Afganistán deben adoptar urgentemente las recomendaciones siguientes.

Volumen de la ayuda Además de medidas para aumentar su eficacia, los donantes deben incrementar la cantidad de ayuda humanitaria y para el desarrollo aportada a Afganistán, que en la actualidad representa una ínfima parte de la ayuda militar. Los donantes deben velar por asignar más fondos al Gobierno afgano (aspecto que más abajo se desarrolla) y a ONG eficaces, cumplir las promesas de ayuda, y adoptar compromisos de ayuda plurianuales. Para evitar la dependencia de la ayuda, el Gobierno debe aunar esfuerzos por incrementar la renta nacional.

Distribución de la ayuda Es necesario realizar una evaluación exhaustiva y objetiva de las necesidades de reconstrucción, de desarrollo y humanitarias de las distintas provincias de Afganistán, y adaptar el gasto tanto del Gobierno como de donantes en consecuencia. Pese a que la inseguridad sin duda incrementa los costes de aportación de la ayuda, se precisa una distribución más equitativa de los recursos y un mayor apoyo a zonas con mayor grado de necesidad humanitaria y de desarrollo.

Calidad de la ayuda Los donantes deben velar por que sus programas de ayuda tengan como objetivo central o último la reducción de la pobreza, que respondan ante necesidades reales, aborden las necesidades identificadas por la población afgana, potencien la capacidad a nivel local, y rindan cuentas ante la población y el Gobierno de Afganistán. Se debe dedicar una mayor cantidad de ayuda a proyectos que beneficien a las personas del medio rural, y otorgar prioridad a la consecución de la igualdad de género a la hora de diseñar y ejecutar todas las actividades de desarrollo. Cada uno de los donantes debería llevar a cabo una revisión anual de la ayuda aportada, para evaluar su rendimiento frente a cada uno de estos aspectos, así como su coherencia frente a la Estrategia de Desarrollo Nacional para Afganistán (ANDS). Esta estrategia nacional revisada y los demás planes de desarrollo concertados entre los donantes y el Gobierno afgano deben fijar prioridades y etapas para su consecución, según la importancia y magnitud comparativa de los objetivos de reducción de la pobreza.

Indicadores de eficacia de la ayuda Tanto donantes como el Gobierno afgano deben acordar conjuntamente una serie de indicadores de la eficacia de la ayuda, fijando los objetivos que procedan para medir el impacto, la eficacia, la pertinencia, la sostenibilidad, la rendición de cuentas y la apropiación afgana de la ayuda, así como la utilización de recursos locales, tanto humanos como materiales. Seguimiento y rendición de cuentas Debe establecerse una comisión nacional independiente sobre eficacia de la ayuda, encargada de realizar un seguimiento de las prácticas de la ayuda, identificar carencias y formular recomendaciones. La comisión se encargaría también de emitir una ficha anual por donante, destacando niveles de consecución frente a los objetivos previstos. Deben tomarse medidas para potenciar la rendición de cuentas ante los ciudadanos. Los donantes deben aportar fondos para permitir a las organizaciones de la sociedad civil realizar un seguimiento de los flujos de ayuda y de los procesos presupuestarios, ayudando así a garantizar una vigilancia rigurosa y sostenible de la eficacia de la ayuda.

Transparencia Los donantes deben hacer pública toda la información disponible sobre flujos de ayuda. La Base de Datos sobre Ayuda de Donantes a Afganistán debe ser modificada y actualizada, permitiendo el acceso público a la información sobre la ayuda.

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Apropiación y gobernabilidad En orden a potenciar al máximo la apropiación afgana sobre el proceso de desarrollo, los donantes deben velar por aumentar paulatinamente el nivel de ayuda aportado al sector público e incrementar también la cantidad de fondos destinados al presupuesto principal, y en especial a su componente para el desarrollo. Para justificar esta medida, el Gobierno de Afganistán debe:

• Mejorar su capacidad de ejecución presupuestaria, y en especial la capacidad operativa de sus ministerios;

• Potenciar los mecanismos de control de la gestión financiera y de impuestos; • Agilizar la reforma de la administración pública, especialmente el cuerpo de funcionarios públicos; • Aplicar de forma estricta la estrategia gubernamental de lucha contra la corrupción, y mejorar la

transparencia; • Mejorar el seguimiento, la supervisión y la auditoría, y simplificar los procesos y procedimientos

gubernamentales; y • Reformar el Gobierno regional, reducir la concentración de poder en los ministerios centralizados,

potenciar la capacidad institucional y de sistemas a nivel local, y ampliar la participación de las comunidades y de la sociedad civil en el diseño, la implementación, la dirección y el seguimiento de las actividades de desarrollo.

Coordinación y adaptación Los donantes deben utilizar los mecanismos existentes para mejorar la coordinación entre donantes y Gobierno, fortaleciendo a tal fin los recursos humanos y financieros tanto del Consejo de Coordinación y Seguimiento Conjunto (JCMB en sus siglas en inglés, Joint Coordination and Monitoring Board) como de la ONU. Los donantes deben aportar al Gobierno afgano información puntual, exhaustiva y exacta sobre todos los flujos de ayuda, velando por que dichos flujos sean coherentes con las prioridades de desarrollo nacionales y locales, y en especial con la ANDS.

Los donantes deben aumentar significativamente su apoyo para programas sectoriales, a través de mecanismos tales como el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán, para sobrepasar el objetivo de la Declaración de París de aportar un 66% de la ayuda a través de programas de este tipo. Los donantes deben incrementar asimismo la labor de análisis realizada de forma conjunta de un tercio a dos tercios, y garantizar que al menos la mitad de las misiones de donantes se llevan a cabo de manera conjunta.

Procedimientos Los donantes deben simplificar y unificar los procesos burocráticos y los procedimientos para la gestión de proyectos, y para ello deben crear un grupo de trabajo con el Gobierno afgano y representantes de las diversas ONG.

Asistencia técnica Los donantes deben velar por que la asistencia técnica tenga un coste razonable, responda a necesidades reales, sea coordinada, se ajuste a las prioridades nacionales y vaya enfocada a la capacitación del personal nacional. Los donantes deben aportar fondos comunes para realizar un seguimiento de la asistencia técnica aportada a los distintos ministerios.

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Contratistas Los donantes deben utilizar únicamente contratistas que tengan un historial de eficacia fehaciente, y evitar la subcontratación múltiple. Deben acordar unas normas o principios comunes para la contratación y las licitaciones.

Equipos de Reconstrucción Provincial Los PRT deben mejorar la calidad y el impacto de su ayuda, velar por que se ajuste a las prioridades oficiales nacionales o locales, y coordinarse plenamente con las instituciones públicas. Deben atenerse a su mandato para facilitar el desarrollo de un entorno estable y seguro y, a tenor de su condición provisional, debe reducirse paulatinamente su dotación. Se debe planificar también la retirada de aquellos equipos que trabajan en zonas más seguras. Los fondos destinados a los PRT deben canalizarse posteriormente hacia las autoridades nacionales y locales, por ejemplo a través del NSP.

LAS CIFRAS DE LA AYUDA EN AFGANISTÁN • El déficit de ayuda asciende a 10.000 millones de dólares, una cantidad más de treinta veces

mayor que el presupuesto público anual para la educación. Los donantes se comprometieron a aportar 25.000 millones de ayuda desde 2001, pero únicamente han desembolsado 15.000 millones.

• Se calcula que un 40 % de la ayuda retorna a los países donantes en forma de beneficios corporativos y sueldos de consultores, es decir, unos 6.000 millones de dólares desde 2001.

• Debido en gran parte a la falta de coordinación y comunicación, el gobierno afgano desconoce cómo se ha empleado un tercio de toda la ayuda recibida desde 2001 - cerca de 5.000 millones de dólares.

• Las fuerzas militares de EEUU gastan cerca de 100 millones de dólares diarios en Afganistán; la cantidad media de ayuda empleada por todos los donantes desde 2001 es de tan sólo 7 millones de dólares diarios.

• Más de la mitad de la ayuda está condicionada, exigiendo la adquisición de bienes y servicios del país donante.

• Más de dos tercios del total de la ayuda se canaliza al margen del gobierno afgano. • Según las cifras más recientes de la OCDE, menos de un 40% de la asistencia técnica

aportada es coordinada con el gobierno, y tan sólo un tercio de las labores de análisis o evaluación realizadas por los donantes se llevan a cabo de forma conjunta.

• Los márgenes de beneficio de los contratos de reconstrucción para empresas contratistas afganas y extranjeras suelen ser de un 20%, y en ocasiones pueden llegar hasta un 50%.

• La mayoría de consultores extranjeros a tiempo completo que trabajan para empresas privadas de consultoría tienen un coste salarial de entre 250.000 y 500.000 dólares anuales.

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Introducción

Resulta evidente que se despilfarra una proporción muy elevada de la ayuda a Afganistán. Según el anterior Representante Civil de la OTAN, el resultado acumulado de utilizar contratistas de los países donantes y consultores extranjeros altamente remunerados es que la escalofriante cifra del 40% de la ayuda a Afganistán vuelve a los países donantes.2

En cualquier caso la ayuda es de una importancia crítica para Afganistán. A pesar de que los ingresos nacionales del Gobierno afgano van en aumento, siguen siendo extremadamente reducidos, representando tan sólo un 8% del PIB, y cubriendo un 66% de los gastos operativos del Gobierno y tan sólo un 28% del gasto público total.3 La ayuda exterior a Afganistán representa alrededor de la mitad de la economía lícita 4 y cerca de un 90% del total del gasto público (que incluye tanto el gasto de donantes como del Gobierno).5 Por todo ello, la manera en que se emplea la ayuda tiene un enorme impacto sobre la reconstrucción y el desarrollo, y por tanto sobre la vida de las y los ciudadanos afganos.

La eficacia de la ayuda repercute también sobre la paz y la estabilidad en el país. Una ayuda mal gestionada no conseguirá aliviar la pobreza extrema, que es a su vez un factor significativo de consideración en el aumento de la inseguridad. Las limitaciones y los costes inherentes al suministro de ayuda en zonas no seguras afectan a su vez a la productividad de la ayuda. Por tanto, una gestión adecuada de la ayuda no es sólo importante de por sí, sino que sirve también para contrarrestar el círculo vicioso que hace que la pobreza y la inseguridad sean factores de peso que se refuerzan mutuamente.

Si bien es cierto que existen numerosos casos de ayuda eficaz en Afganistán, hechos públicos tanto por donantes como por políticos, la finalidad principal de este documento es destacar aquellas áreas en que las prácticas empleadas han resultado ineficaces, y por tanto susceptibles de mejora, aportando recomendaciones para tal fin.

Cabe esperar que los donantes aporten fondos suficientes para la implementación de la ANDS. Les instamos a apoyar y adoptar estas recomendaciones para mejorar la eficacia de la ayuda, y garantizar así que se consiga el máximo beneficio para las personas pobres y la reconstrucción y el desarrollo continuado del país.

Se analiza en primer lugar el volumen pasado y actual de ayuda a Afganistán, antes de pasar a abordar el tema de la utilización y el impacto de la misma. El documento analiza después la apropiación de la población afgana sobre el proceso de desarrollo, la coordinación entre donantes y el Gobierno, la eficacia de la ayuda, y, por último, la transparencia y la rendición de cuentas.

A modo de advertencia, debe tenerse en cuenta que la información disponible con respecto a los flujos de ayuda en Afganistán es limitada y variable, y que muchos de los datos utilizados en este informe se han tomado de la encuesta de monitoreo realizada por la OCDE para la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, publicada en 2006 (la ‘Encuesta de seguimiento de la Declaración de París’).

La coordinadora de agencias humanitarias en Afganistán (Agency Coordinating Body for Afghan Relief - ACBAR) es una alianza de 94 organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que trabajan en Afganistán. ACBAR lleva a cabo un proyecto piloto de evaluación participativa de pobreza (Afghanistan Pilot Participatory Poverty Assessment – APPPA) cuya finalidad es recopilar, documentar, difundir y realizar acciones de incidencia en torno a las opiniones y las prioridades de la población afgana, con la participación de la sociedad civil, para su inclusión en la Estrategia para el Desarrollo Nacional de Afganistán (ANDS), que debe quedar finalizada en este año, y su difusión a través de la sociedad civil. El proyecto tiene un componente de investigación y otro de incidencia.

Este documento es parte de una serie que integra el componente de incidencia del APPPA, cuya finalidad es mejorar la calidad de la participación de la sociedad civil y de las ONG en la elaboración de planes y actividades de desarrollo sectoriales y nacionales. Este documento pretende abordar aspectos identificados como prioritarios para las comunidades afganas tras la investigación del APPPA.

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1. Volumen

Con anterioridad a 2001, más de dos décadas de guerra, caos y ausencia de gobierno habían destruido la mayor parte de las instituciones y las infraestructuras de Afganistán y diezmado gravemente su capital humano. Se precisaba, pues, una enorme cantidad de ayuda para reconstruir el estado afgano, ayuda que hoy se sigue necesitando. Pese a que se debe procurar evitar la dependencia de la ayuda externa, en comparación a otros países emergentes del conflicto, Afganistán ha recibido un apoyo mínimo, sobre todo a la vista del grado de reconstrucción que precisa.

Desde 2002, los donantes han aportado aproximadamente 25.000 millones de dólares en asistencia para la seguridad, principalmente para el desarrollo de las fuerzas de seguridad afganas, pero únicamente se han aportado 15.000 millones de dólares para la reconstrucción civil y el desarrollo.6 La financiación para el desarrollo constituye una mínima parte de la dedicada a actividades y operaciones militares. Desde 2001, EEUU ha dedicado 127.000 millones de dólares a la guerra en Afganistán (incluyendo la asistencia para la seguridad). Las fuerzas militares de EEUU gastan en la actualidad casi 36.000 millones de dólares anuales en el país, lo que equivale a unos 100 millones de dólares diarios;7 sin embargo, el gasto medio de ayuda de todos los donantes desde 2001 es de tan sólo 7 millones de dólares diarios.

Esta escasez en la ayuda queda reflejada en los datos comparativos de ayuda per cápita. Se calcula que en los dos primeros años tras la intervención internacional de 2001, Afganistán recibió 57 dólares per cápita, mientras que Bosnia y Timor Oriental recibieron 679 y 233 dólares per cápita, respectivamente.8

La figura 1 (abajo), elaborada a partir de datos del Gobierno de Afganistán sobre la ayuda para el desarrollo y la reconstrucción, pone de manifiesto que EEUU es, con mucho, el principal donante a Afganistán, aportando un tercio de toda la ayuda recibida desde 2002. Le siguen Japón, Reino Unido, la CE, el BM, Alemania y Canadá. Dado el tamaño relativo de sus respectivas economías, las aportaciones relativas de los Países Bajos, Noruega y Suecia han sido también considerables (en el Apéndice 1 aparecen las cifras exactas). Francia y España, por el contrario, han realizado escasas aportaciones bilaterales desde 2002, concretamente 80 millones y 26 millones de dólares respectivamente.9 La economía francesa es tres veces mayor que la de los Países Bajos, pero su aportación de ayuda es cinco veces menor. Dada su relación histórica con Afganistán, la aportación de ayuda por parte de Rusia es también mínima.

Los donantes tienen una inclinación mucho mayor a hacer promesas que a informar sobre desembolsos y déficit.10 En su conjunto, los 15.000 millones de dólares de ayuda entregados a Afganistán desde 2002 suponen menos de dos terceras partes de la cantidad comprometida por los donantes para este periodo, concretamente 25.000 millones de dólares.11 Tal y como indican las figuras 1 y 2, muchos de los donantes no han cumplido con sus compromisos de ayuda (es decir, ofrecimientos formales realizados al Gobierno de Afganistán).

Las excepciones las constituyen Japón y Canadá, que han aportado más del 90% de sus respectivos compromisos de ayuda para el periodo 2002-2008. Pese a que se encuentran ya en marcha diversos proyectos de envergadura, según datos del Gobierno afgano el ABD y la India han aportado tan sólo un tercio de sus compromisos para 2002-2008; EEUU ha aportado tan sólo la mitad de los 10.400 millones de dólares comprometidos para este periodo; el BM poco más de la mitad de su compromiso de ayuda de 1.600 millones de dólares; y la CE y Alemania menos de dos terceras partes de sus compromisos respectivos de 1.700 millones y 1.200 millones de dólares.

Esta insuficiencia en las aportaciones se debe en parte a las difíciles condiciones de trabajo, un elevado nivel de corrupción y una escasa capacidad de absorción. Es posible, además, que las cifras no recojan la totalidad del gasto de los donantes. No obstante, dada la cuantía del déficit, sí destacan la necesidad de que todos los donantes aúnen esfuerzos para mitigar y/o adaptarse a tales problemas, tenerlos en cuenta en la planificación de sus programas, y mejorar el flujo de información al Gobierno de Afganistán.

A título individual, hay una serie de donantes que no llevan camino de cumplir sus promesas de ayuda para el periodo 2002-2011. En su conjunto, los donantes prometieron públicamente aportar 39.000 millones de dólares hasta 2011, pero, como se ha indicado anteriormente, hasta la fecha y en términos absolutos, han desembolsado menos de un 40% de esa cifra.12

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La figura 3 que aparece más abajo, basada asimismo en cifras del Gobierno de Afganistán, destaca los donantes que hasta la fecha han aportado menos del 40% de las cantidades prometidas para el periodo 2002-2011. Según el Gobierno afgano, España ha aportado tan sólo un 10% de la ayuda prometida para 2002-2011, y EEUU y la India han aportado cada una tan sólo un 22% de sus respectivos compromisos de 22.800 millones y 940 millones de dólares. Turquía, China, el BAD, el BM y Arabia Saudí no han aportado hasta la fecha más que un 40% de la ayuda prometida.

De nuevo habrán sido sin duda limitaciones legítimas de capacidad las que hayan impedido el desembolso de gran parte de esta ayuda, y hay proyectos con plazos de ejecución largos. No obstante, los altos niveles de déficit subrayan la importancia de abordar urgentemente estas limitaciones. Además, la capacidad del Gobierno de Afganistán de realizar una planificación presupuestaria a medio plazo se verá seriamente perjudicada si existe incertidumbre respecto a flujos futuros de ayuda, y exacerbada también por la ausencia relativa de compromisos de financiación plurianual.


Figura 1 Ayuda prometida, comprometida y desembolsada 2002-2011

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

5500

EEUU/USAID

Japó

n/JIC

ARein

o Unid

o CE BMAlem

ania

Canad

á

ADB

Italia

Países

Bajos

Norueg

aSue

cia Irán

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Dinamarc

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Khan

Francia

Arabia

Saudita

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aEsp

aña

Turquía

Fond

os d

e ay

uda

en $

m

Ayuda desembolsada 02-08 Ayuda comprometida 02-08 no desembolsada Ayuda prometida 02-11 no comprometida ni desembolsada

$12.400 millones prometidos, no comprometidos ni desembolsados 02-11 $5.400 millones comprometidos no desembolsados 02-08

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Figura 2: Total de ayuda prometida, comprometida y desembolsada

$10.230m

$15.180m$14.000m

Ayuda prometida 02-11 nocomprometida ni desembolsada

Ayuda comprometida 02-08 nodesembolsada

Ayuda desembolsada 02-08

Figura 3: Proporción de ayudas comprometidas y cumplidas 2002-2011

Ayuda prometida 2002-11 en M$

Ayuda desembolsada2002-08 en M$

Porcentaje de ayuda cumplida

España 253,29 25,6 10% India 942,03 204,26 22% EEUU/USAID 22.789 5.022,9 22% Turquía 90 20,8 23% China 145,5 41 28% BAD 1.740,58 547,8 31% Banco Mundial 2.627,2 852,72 32% Arabia Saudí 220 76,9 35%

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2. Finalidad e impacto

El volumen de la ayuda es importante, pero ¿en qué grado cumple su finalidad la ayuda entregada a Afganistán?

La ayuda exterior, también conocida como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), tiene como objetivo fundamental la reducción de la pobreza. Pero los medios por los cuales debe conseguirse este objetivo son múltiples y pueden ser indirectos, entre otros medidas amplias para el desarrollo del estado, y apoyo a un crecimiento económico equitativo y sostenible. La definición oficial de la AOD es la ayuda que ‘tiene como objetivo principal la promoción del desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo’.13 La AOD no incluye el apoyo de tipo militar, y, a pesar de que la ayuda humanitaria sí entra dentro de la definición de AOD, no queda cubierta a efectos de este informe (la ayuda de emergencia y humanitaria también se excluye del monitoreo de la Declaración de París realizado por la OCDE).14 Dado que Afganistán se enfrenta a crisis humanitarias periódicas, y que en la actualidad 2,5 millones de afganos padecen una grave inseguridad alimentaria, se precisa urgentemente una revisión exhaustiva de la eficacia de la ayuda humanitaria, así como de la relación entre ayuda humanitaria y desarrollo a más largo plazo. Esta revisión deberá incluir una evaluación del grado de cumplimiento en la aportación de la ayuda humanitaria a Afganistán de los 23 principios y mejores prácticas acordados en la Iniciativa para la Buena Donación Humanitaria (GHD en sus siglas en inglés, Good Humanitarian Donorship).

Es mucho lo conseguido en Afganistán desde 2001: se han establecido instituciones democráticas y ministerios, han mejorado notablemente el sistema sanitario y los programas de vacunación, se ha ampliado enormemente la educación primaria, se han construido carreteras e infraestructuras de transporte, ha habido crecimiento económico y se han desarrollado las fuerzas de seguridad del estado.

Los avances logrados en los indicadores sociales y económicos, reflejados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, constituyen una medida importante de la eficacia de la ayuda. Pero esos indicadores demuestran también que, pese a haberse dado avances, aún queda mucho por hacer. Las tasas de mortalidad infantil, por ejemplo, han caído un 25% desde 2002, pero sigue muriendo uno de cada cinco niños antes de cumplir los 5 años.15 El número de mujeres que reciben cuidados durante el embarazo, o asistencia cualificada durante el parto, se ha multiplicado por tres, pero esta atención médica sigue estando disponible únicamente para una de cada cinco mujeres.16 Los índices de mortalidad maternos siguen siendo de entre los más altos del mundo.17 La esperanza de vida sigue siendo de unos 45 años.18

Modalidades de ayuda

Pese a que la ayuda, sin duda, ha contribuido al progreso en Afganistán, una gran parte de la ayuda ha respondido a las costumbres o a las prioridades de los donantes, en lugar de guiarse por las necesidades de la población autóctona. Han influido enormemente los objetivos políticos y militares de los donantes, especialmente por la supuesta necesidad de ganarse ‘corazones y mentes’ en Afganistán. La ayuda ha tendido a reflejar las expectativas de los países donantes, y aquello que el electorado occidental consideraría logros de la reconstrucción y el desarrollo, en lugar de la voluntad y las necesidades de las comunidades afganas. Con demasiada frecuencia, los proyectos han buscado imponer una idea preconcebida del progreso, en lugar de fomentar, apoyar y ampliar las capacidades siguiendo las preferencias locales.

Esto se ha traducido en proyectos diseñados para conseguir resultados rápidos y visibles. Si bien no cabe duda que la ayuda es necesaria para abordar retos a corto plazo, sobre todo de tipo humanitario, hasta cierto punto es algo que ha sucedido a costa de la participación de la población afgana, y de los objetivos de reducción sostenible de la pobreza y capacitación.19 Ha habido una tendencia a dejar de lado los aspectos no tangibles de la ayuda, sobre todo por lo que a la promoción de la apropiación afgana respecta, algo de una importancia fundamental para que los proyectos resulten pertinentes, útiles y sostenibles.

La ayuda está centralizada y es burocrática en exceso, y enfocada además hacia Kabul y otros

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centros urbanos. Gran parte del gasto público se concentra en Kabul, como por ejemplo más del 70% del presupuesto público de operaciones y mantenimiento.20 En consecuencia, la mayoría de la población afgana, que vive en zonas rurales, apenas se ha beneficiado del progreso social y económico. La elaboración de planes de desarrollo provinciales es un primer paso positivo en la dedicación de una mayor atención a las necesidades de desarrollo locales, aunque estos planes varían mucho en cuanto a calidad y viabilidad.

Una cuarta parte de la ayuda internacional para Afganistán se emplea en la financiación de la asistencia técnica, que pretende potenciar la capacidad del gobierno. Mientras que la necesidad de que el gobierno reciba apoyo técnico y de gestión es ampliamente reconocida, este apoyo ha tenido un impacto mínimo. Una extensa evaluación llevada a cabo por el Banco Mundial concluyó que ‘la asistencia técnica suele ser promovida por los donantes, y se presta sin ton ni son a un coste elevado, pero con escasa participación real de los encargados de la toma de decisiones a nivel nacional y con un impacto mínimo en términos de capacitación duradera.’21

En la redacción y ejecución de proyectos de desarrollo, la potenciación de las capacidades, la condición y los derechos de la mujer es a menudo un añadido de última hora, o se le dedica una consideración somera. Los avances hacia la igualdad entre los géneros en Afganistán llevarán tiempo, y para que resulten sostenibles se precisarán esfuerzos por promover un cambio en las actitudes y los comportamientos a nivel local, algo que no sucederá si no se incorporan de forma explícita los temas de género en las actividades de desarrollo.

Estas observaciones no pueden aplicarse por igual a todos los donantes, pero dada la falta de información exhaustiva y comparable sobre los programas de ayuda, no se han citado donantes concretos. Tal y como más adelante se argumenta, será fundamental disponer de más información sobre las actividades de los donantes, para permitir así un seguimiento y una evaluación eficaces, y para poder identificar y corregir prácticas equivocadas.

A nivel macro, no se han fijado prioridades ni en el ‘Pacto de Afganistán’ ni en la ANDS, y por tanto determinadas áreas clave han recibido recursos insuficientes. Por ejemplo, pese al hecho de que más de un 70% de la población depende directa o indirectamente de la agricultura para sus medios de vida, este sector ha recibido únicamente entre 400 y 500 millones de dólares desde 2001, una mínima parte de la ayuda internacional para Afganistán. Este documento no aborda en profundidad el tema de las prioridades, pero no obstante es fundamental que la ANDS revisada y los demás planes de desarrollo nacional reflejen unas prioridades y unas etapas adecuadas de acuerdo a la importancia y la magnitud relativas de los objetivos de reducción de la pobreza.

Ayuda condicionada y utilización de recursos afganos

Según el Anexo II del ‘Pacto de Afganistán’ de 2006, los donantes se comprometen a:

• ‘Reducir la gestión externa y los costes generales de operación de los proyectos mediante la promoción del sector privado afgano en su gestión y ejecución;

• Aumentar gradualmente la utilización de contrapartes afganas para su implementación, así como de profesionales afganos, locales y que vivan en el exterior;

• Incrementar la adquisición dentro de Afganistán de material para las actividades civiles y militares; y

• Utilizar materiales de procedencia afgana en la implementación de los proyectos […]’

Los donantes rara vez, si alguna, se pronuncian públicamente sobre estos objetivos, y los hechos no parecen indicar que se estén cumpliendo. Según la Encuesta de seguimiento de la Declaración de París, más de la mitad de toda la ayuda a Afganistán está condicionada.22 De este modo, los donantes garantizan la adquisición de materiales y mano de obra importada, en muchos casos de sus propios países, privando así a la economía afgana de un apoyo valioso, e incrementando los costes de los proyectos. Una proporción muy elevada de los contratos con EEUU están presuntamente sujetos a estas restricciones adquisitivas.

Resulta hasta cierto punto inevitable emplear recursos externos, dada la falta de recursos físicos o humanos adecuados en Afganistán, pero un gran número de proyectos lo hacen en un grado del todo injustificable. Como consecuencia de ello, se calcula que el impacto local de los contratos de

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construcción internacionales en Afganistán es de tan sólo un 10 ó un 15%.23

Un ejemplo grave de incumplimiento en el tema de los recursos locales, del que informó la organización CorpWatch, fue la reconstrucción por una empresa china de una de las alas de un hospital de Kabul, utilizando ladrillos no adecuados fabricados en China. El ala se desplomó posteriormente, provocando la muerte de 13 obreros afganos.24

ONG

Pese a que sin duda muchas ONG tanto afganas como internacionales podrían reducir la burocracia y aumentar su eficiencia, según un estudio detallado de financiación de las ONG, su capacidad para obtener recursos propios y su bajo coste operativo significa que son relativamente eficaces en cuanto a rendimiento.25

Se calcula que las ONG reciben únicamente de un 10 a un 15% de toda la ayuda para Afganistán, desempeñando no obstante un papel fundamental en el desarrollo rural a nivel de base. A pesar de que la responsabilidad a largo plazo de la prestación de servicios recae en el Gobierno afgano, las ONG están apoyando y facilitando la prestación de servicios básicos, y están ayudando también a capacitar al Gobierno, a las comunidades y a las organizaciones de la sociedad civil. Tienen un papel fundamental, por ejemplo, como agencias facilitadoras en el mayor programa de desarrollo rural del país, el Programa Nacional de Solidaridad (NSP), que beneficia a más de 16.000 comunidades. Las ONG también juegan un importante papel en la aportación del Paquete Básico de Servicios de Salud del Gobierno, que ha tenido como consecuencia la ampliación del acceso a la atención sanitaria a todo el país.

Sin embargo, algunos de los principales donantes, entre ellos DFID, la agencia oficial de cooperación británica, han reducido de manera significativa su financiación a las ONG afganas e internacionales, hecho que refleja quizás un incremento a la financiación de los Equipos de Reconstrucción Provincial (PRT) – unidades bajo dirección militar que aportan seguridad en las provincias y ayuda para la reconstrucción. Pero como más adelante se explica, los PRT no son un medio eficaz para la promoción del desarrollo a largo plazo; las comunidades afganas recibirían mayores beneficios de un proceso civil de desarrollo potenciado, en el cual las ONG juegan un papel fundamental.

Disparidades en la distribución de la ayuda

Una proporción significativa de la ayuda a Afganistán se está utilizando para conseguir objetivos militares o políticos. USAID, la Agencia de EEUU para el Desarrollo Internacional, es explícita respecto a la utilización de la ayuda para lograr objetivos de contrainsurgencia26 y dedica más de la mitad de su presupuesto a las cuatro provincias con mayor índice de inseguridad. Si la provincia de Helmand (con una población de 800.000 habitantes) fuera un estado, sería el quinto mayor destinatario de fondos de USAID en el mundo.27 DFID dedica una quinta parte de su presupuesto para Afganistán a Helmand, y Canadá asigna más del 25% de su presupuesto de ayuda a Kandahar.28 Estas disparidades quedan reflejadas en el gasto de los PRT, representado en la Figura 4 que ha sido elaborada con datos de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF). Por lo que respecta al gasto total actual, en curso y planificado de los PRT, las provincias de Uruzgán y Kandahar reciben cada una 150 dólares por persona; Helmand, Paktika y Zabul reciben más de 75 dólares por persona, mientras que Faryab, Daikundi y Takhar reciben menos de 30 dólares por persona.29 Las cifras revelan otras disparidades de importancia no directamente relacionadas con la insurgencia en el sur; por ejemplo, la provincia de Panjshir recibe 685 dólares por persona. Los datos también reflejan el hecho de que los PRT, al estar bajo dirección nacional, reciben cantidades de financiación muy distintas. La Figura 5 también muestra desigualdades geográficas relativas al total de gasto público planificado por el Gobierno afgano y los compromisos oficiales de donantes, por persona y provincia, para el año afgano 1386 (2007-2008). (El Apéndice 2 aporta las cifras exactas.30) Las cifras están basadas en datos del Ministerio de Economía de Afganistán, y muestran el desglose provincial de los presupuestos combinados, centrales y externos, que se refieren, respectivamente, a los fondos canalizados a través del Ministerio de Hacienda de Afganistán, y los gastados por donantes al

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margen del Gobierno. Las cifras pueden incluir parte, pero no todo, del gasto de los PRT.

Pese a que estas cifras incluyen el gasto planificado por el Gobierno, e incorporan también una parte de la ayuda exterior que no se considera AOD, como puede ser la financiación para la seguridad, reflejan a grandes rasgos las disparidades en la distribución geográfica directa e indirecta de la ayuda, debido al predomino del presupuesto externo, y al hecho de que los donantes aportan la mayor parte del presupuesto principal. Además, aunque las cifras reflejan el gasto presupuestado o comprometido, que puede variar sensiblemente con respecto al gasto real, son útiles, no obstante, para destacar las diferencias relativas.

Las cifras demuestran que gran parte de la financiación se concentra en Kabul, donde el gasto planificado por persona es de más de 600 dólares. Hasta cierto punto es algo que resulta lógico, por la presencia en la ciudad de los ministerios gubernamentales y otras agencias, pero es también reflejo de una centralización excesiva.

Pese a que las razones de algunas de estas diferencias entre provincias no están del todo claras, pudiendo reflejar factores sociales, económicos y políticos, los datos indican que el gasto es mayor allá donde existe más insurgencia y donde hay una mayor presencia militar internacional. Las provincias con mayor índice de inseguridad, como son Nimroz, Helmand, Zabul, Kandahar y Uruzgán, reciben más de 200 dólares por persona, mientras que otras tantas provincias reciben menos de la mitad de esta cantidad, y otras, como Sari Pul o Takhar, reciben menos de un tercio. Cabe señalar que aquellas provincias cuya situación de seguridad se ha deteriorado recientemente, como son Ghazni, Logar y Wardak, son de las que menos financiación reciben.

Este enfoque no es sólo injusto, sino peligroso y carente de visión de futuro. Es más probable que la insurgencia y las actividades delictivas se extiendan a zonas de pobreza persistente; las diferencias en la ayuda suelen considerarse ilegales e injustas, menoscabando así la confianza en el estado; y las disparidades además generan incentivos perversos, al sembrar la idea de que la inseguridad reporta mayor ayuda. Pese a que sin duda existirán razones legítimas por las cuales los donantes deban aportar ayuda de desarrollo a las provincias en las que están estacionadas sus tropas, no debería hacerse en detrimento de otras zonas. Es importante promover el desarrollo en las zonas del sur y del sureste, pero, como se ha visto en los tres últimos años, si se dejan de lado otras provincias la inseguridad podría extenderse.31

PRT

Tal y como se ha indicado anteriormente, una parte significativa de la ayuda internacional en zonas del sur y del sureste queda distribuida a través de los PRT, de los cuales hay 25 en total, dirigidos por 13 países distintos. El mandato de los PRT es claro: ‘ayudar a la República Islámica de Afganistán a ampliar su autoridad con el fin de facilitar el desarrollo de un entorno estable y seguro en la zona de operaciones de que se trate, y permitir así la reforma del sector de seguridad y las labores de reconstrucción’.32 El Manual sobre los PRT estipula también que cada PRT es una ‘estructura provisional’ que será desmantelada una vez cumplida su misión.

Pese a su mandato, los PRT han acometido numerosas actividades de desarrollo, bien a través de sus unidades militares (denominadas CIMIC, o cooperación cívico-militar), bien a través de agencias gubernamentales. En zonas con gran índice de inseguridad es un hecho que podría justificarse, dada la debilidad del gobierno local o la imposibilidad de acceso para las ONG. Sin embargo, y dado que suelen responder a los intereses de los donantes, los distintos PRT tienen diferencias de consideración en cuanto a financiación y enfoques, y un nivel de cooperación con las instituciones y las comunidades locales también distinto. Como ya se ha dicho, esta diferencia entre PRT genera también disparidades geográficas notables en cuanto a niveles de asistencia.

Aun cuando muchos de los proyectos de los PRT se realizan con éxito, la utilización frecuente de contratistas poco cualificados, sobre todo en el sur, ha redundado en proyectos de escasa calidad. Una serie de factores, entre otros la presión política y los despliegues de corta duración, han generado gran número de proyectos de pequeña envergadura. Las dificultades a la hora de conseguir una participación comunitaria han perjudicado la implementación y adecuación de los proyectos, y la relación con los militares ha provocado en ocasiones ataques por parte de militantes.

Por su mayor financiación y mejor capacidad técnica, los PRT a menudo han hecho sombra al

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gobierno local, y en ocasiones han asumido sus responsabilidades. Por ello, han entorpecido la creación y el desarrollo de instituciones públicas a nivel local, perjudicando así las perspectivas a medio y largo plazo de desarrollo del estado,33 y obstaculizando los esfuerzos por potenciar la apropiación afgana sobre el proceso de desarrollo.

Los PRT han contribuido también a desdibujar la distinción entre las fuerzas armadas y las agencias humanitarias, perjudicando así la reconocida neutralidad de estas últimas y aumentando el nivel de riesgo para el personal humanitario. En última instancia, se han visto reducidas las zonas en que las ONG pueden realizar actividades humanitarias y de desarrollo de manera segura.

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Figura 4 Gasto real, en curso, planificado y financiado de los PRT per cápita y provincia

Fuente: ISAF, mayo de 2007

Según ISAF estas cifras recogen el 80% de toda la reconstrucción y desarrollo. Los totales no incluyen proyectos multimillonarios de construcción de carreteras, red eléctrica y del ANA.

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Figura 5 Gasto total planificado y comprometido de gobierno y donantes, per cápita y provincia, en 1386 (2007- 08)

Fuente de los datos: Ministerio de Economía de Afganistán

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3 Apropiación, alineación y coordinación

Apropiación

Promocionar la apropiación nacional es un elemento central de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. Se define como la capacidad de un país de liderar y dirigir sus políticas y estrategias de desarrollo. Como afirma la OCDE, ‘la apropiación es decisiva para obtener resultados en el ámbito del desarrollo.34

Debido a que la mayor parte de la ayuda ha sido centralizada, ‘actualmente existe poca apropiación del desarrollo a nivel local, especialmente en las áreas inseguras. ‘35 Como se ha indicado más arriba, la situación a nivel nacional sólo ha mejorado ligeramente. Según el Ministerio afgano de Economía, de los 15.000 millones de dólares proporcionados a Afganistán desde 2001 para reconstrucción y desarrollo, alrededor de 5.000 millones fueron suministrados al Gobierno...36 En este momento, más de dos tercios de la ayuda extranjera dejan de lado al Gobierno afgano que los donantes dicen querer fortalecer.37

Mientras que algunos donantes, como DIFD, destinan el 80% de sus fondos al Gobierno afgano, USAID gasta la mayor parte de los suyos al margen del presupuesto principal.38 Esto restringe significativamente el proceso de construcción del Estado, y también limita la capacidad de los ministerios de contratar y retener a personal cualificado debido a que los profesionales se ven atraídos por los salarios más altos que ofrecen los donantes o los proyectos financiados por donantes.

Aunque el tamaño del presupuesto principal para 2007-08 ha crecido un 14% más que el año anterior, el nivel de gastos operativos se ha visto incrementado al doble de la tasa de gastos de inversión (en gran parte reflejado en los presupuestos ‘ordinario´ y de ‘desarrollo´, respectivamente).39 Incluso cuando la asistencia es destinada al sector gubernamental, solamente la mitad se canaliza a través de los sistemas de gestión de las finanzas públicas del Gobierno (es decir, a través del presupuesto principal),40 lo que incrementa los costes de gestión y dificulta la capacidad del Gobierno de registrar, informar y auditar los gastos.

El hecho de que tanta ayuda fluya al margen del Gobierno se atribuye en parte a problemas con la ejecución del presupuesto, como limitaciones de capacidad, retrasos de los aprovisionamientos y procedimientos presupuestarios complejos. Aunque el Gobierno haya sido capaz hasta el momento de desembolsar más de cuatro mil millones de fondos del presupuesto principal,41 en 2007-08 sólo ha gastado la mitad de su presupuesto de desarrollo y algunos ministerios han saldado sustancialmente menos de la mitad. Este hecho subraya la constante falta de capacidad del Gobierno, pero los donantes también comparten algo de responsabilidad, ya que no han destinado suficientes esfuerzos a la creación y ejecución de capacidades institucionales en los ministerios.

La elusión del Gobierno afgano también se debe a las preocupaciones en torno a la corrupción, que sigue siendo endémica y está agravada por una limitada supervisión financiera y una gobernabilidad débil. Preocupa enormemente lo que parece ser una falta de voluntad política de abordar el alto nivel de corrupción. Pero ha habido mejoras en los sistemas de gestión de las finanzas públicas del Gobierno, en los controles fiduciarios y en el marco regulador. Los fondos fiduciarios internacionales también constituyen un medio más transparente y responsable por el que los donantes pueden proveer fondos al Gobierno. El Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán (ARTF en sus siglas en inglés, Afghan Reconstruction Trust Fund), por ejemplo, supervisado por el Banco Mundial y auditado por PriceWaterhouseCoopers, proporciona una fuente fiable de fondos para (principalmente) los gastos recurrentes del Gobierno.

La conclusión de la Estrategia Nacional de Desarrollo de Afganistán (ANDS, por sus siglas inglés) y de estrategias de los componentes sectoriales, así como el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que proporcionará previsiones de gastos para periodos de tres años, deben fortalecer las capacidades de planificación y presupuestarias del Gobierno. Además, como ha defendido recientemente la Unidad de Investigación y Evaluación de Afganistán, ‘la transición hacia un mayor control gubernamental sobre los recursos es esencial para la construcción del Estado a largo plazo.´42

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La calidad de los gastos del Estado es por supuesto tan importante como su cantidad, y la transición hacia la adopción de mayores responsabilidades financieras por parte del Gobierno debe estar acompañada de rigurosas medidas para aumentar la eficacia del gasto público. En términos de prestación de servicios, existe un reconocimiento general de la necesidad de incrementar la capacidad de las instituciones gubernamentales a nivel regional.

Alineación y coordinación

La coordinación entre donantes es claramente insuficiente, así como entre los donantes y el Gobierno afgano. La ONU y la Junta Mixta de Coordinación y Supervisión (JCMB, por sus siglas en inglés, Joint Coordination and Monitoring Board), ambas sustancialmente escasas de recursos, han sido incapaces de cumplir este reto. La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA) dice estar entre un 20% y 30% por debajo del nivel de personal aprobado, y cuenta únicamente con alrededor de 200 miembros de personal internacional y 800 nacionales.43 Como ha expuesto el International Crisis Group, la JCMB es poco manejable y se ha convertido en un ‘jamboree itinerante´, que ha logrado escasos resultados sustantivos.44 Por debajo de la JCMB, existen mecanismos para reunir a las partes interesadas en abordar elementos clave –ocho grupos consultivos, cinco grupos consultivos de cuestiones interrelacionadas, y 29 grupos de trabajo técnicos- pero presentan grados de eficiencia variables.

Tiene mucha importancia el hecho de que numerosos proyectos del presupuesto externo no estén alineados con las prioridades nacionales, provinciales o locales. Los donantes también podrían asegurar que más ayuda sea expresamente acordada con el Gobierno afgano. Según la encuesta sobre el seguimiento de la Declaración de París, sólo el 52% de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para Afganistán es desembolsada ‘de acuerdo con el Gobierno’45 (esto incluye todos los fondos proporcionados al presupuesto principal más aquellos para proyectos donde existe un acuerdo por escrito o un memorándum de entendimiento con un ministerio o agencia del Gobierno). El problema de la alineación está agravado por la falta de un orden de prioridades en el seno de la ENDA interina, y que debe ser corregido en la próxima versión final.

La OCDE concluyó que ‘los donantes canalizan frecuentemente los fondos directamente hacia socios ejecutores o contratistas, y no siempre mantienen informados a los ministerios afganos pertinentes sobre los flujos económicos‘. 46 De toda la asistencia ofrecida desde 2001, el Gobierno afgano no tiene información de cómo ha sido gastada un tercio de la misma, alrededor de 5.000 millones de dólares. 47 En parte esto se debe a un inadecuado sistema gubernamental de registro durante los años inmediatamente después a 2001, pero también refleja la insuficiente comunicación entre donante y Gobierno. En efecto, el Gobierno afgano ha hablado de la ‘extrema necesidad de contar con una mayor coordinación de las actividades entre el Gobierno y los donantes’. 48

El apoyo de los donantes a través de programas sectoriales (conocido como apoyo basado en un programa) para el que el ARTF es una importante fuente de financiación, se considera más adecuado para la coordinación y alineamiento con las prioridades del Gobierno. Aun así, alrededor del 45% de toda la ayuda a Afganistán se provee de esta manera, frente al objetivo de la Declaración de París de alcanzar el 66%.49

De toda la asistencia técnica para Afganistán, que da cuenta de hasta un cuarto de toda la ayuda oficial al desarrollo hacia ese país, menos del 40% está coordinada con el Gobierno afgano.50

En algunos ministerios hay consultores financiados y responsables ante varios y diferentes donantes. El Banco Mundial y los países escandinavos han asegurado que la asistencia técnica (AT) se ofrece en coordinación con el Gobierno afgano. Sin embargo, según la encuesta de seguimiento sobre la Declaración de París, poca o ninguna de la AT provista en 2005 por el Banco Asiático de Desarrollo (BAD), la Comisión Europea (CE), Alemania, Japón y Reino Unido lo fue a través de programas coordinados compatibles con la estrategia del Gobierno.51 Además, según la OCDE, esa asistencia está ‘mal coordinada entre los propios donantes‘52. El estudio del Banco Mundial sobre AT concluye que, ‘el uso generalizado de asistencia técnica no coordinada y sin objetivos estratégicos no es fiscal ni políticamente sostenible’. 53

Solamente un tercio del trabajo analítico de los donantes (investigación, análisis y evaluación de condiciones) se emprende conjuntamente con otros donantes. Aunque en 2005 Canadá y el Banco

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Mundial asumieron más del 60% de su trabajo analítico de forma conjunta, muy pocos donantes hacen lo mismo. De hecho, ninguno de los trabajos analíticos dirigidos ese año por EEUU o Reino Unido se realizó en común.54 De todas las misiones de los donantes —que son interacciones formales entre el personal de las centrales de los donantes y el Gobierno afgano— sólo una cuarta parte se emprende conjuntamente. 55 Tampoco hay suficiente colaboración entre los donantes en los trabajos por proyecto, lo que conduce inevitablemente a la duplicación o incoherencia de actividades.

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4. Eficiencia

De acuerdo con el Anexo II del ‘Pacto de Afganistán’ de 2006 (Afghanistan Compact 2006), los donantes han hecho el compromiso de asegurar que la asistencia se use ‘eficiente y eficazmente‘, y a que ‘el dinero de los contribuyentes de los países donantes sea utilizado ‘óptimamente’. Existen notables diferencias en la eficiencia de los donantes, pero en varias áreas está claro que esos compromisos no se están cumpliendo. Como se ha mencionado antes, se estima que un asombroso 40% de la ayuda a Afganistán fluye de vuelta a los países donantes en forma de beneficios, salarios y prestaciones.

Contratistas

No hay duda de que los contratistas son necesarios en el proceso de reconstrucción, pero se deben plantear serias cuestiones en torno a su eficiencia. En 2006, el entonces director del Banco Mundial en Kabul estimó que entre el 35% y el 40% de la ayuda se estaba ‘gastando mal’ y que ‘el despilfarro de la ayuda está por las nubes: está habiendo un auténtico saqueo, principalmente por empresas privadas. Es un escándalo’. 56

El mayor donante de Afganistán, USAID, destina cerca de la mitad de sus fondos a cinco grandes contratistas estadounidenses en el país, y es evidente que cantidades considerables de ayuda continúan siendo absorbidas en forma de beneficios corporativo57. Según el instituto ‘Center for Public Integrity’, con sede en los EEUU, el Gobierno de EEUU ha concedido importantes contratos en Afganistán, algunos por valor de cientos de millones de dólares a, entre otros, KBR, Louis Berger Group, Chemonics International, Bearing Point y Dyncorp Intenational.58

En algunos de los grandes contratos para Afganistán hay hasta cinco niveles de subcontratistas internacionales o nacionales. Cada uno de ellos obtiene normalmente entre el 10% y el 20% en beneficios de cualquier contrato determinado y en algunos casos incluso hasta el 50%.59 De esta manera, si hay dos o más subcontratistas, los fondos disponibles para el trabajo del proyecto se ven rápida y significativamente reducidos. 60 Los procesos de aprovisionamiento y licitación raras veces son transparentes.

Hay algunos ejemplos destacados. Uno es la reconstrucción de la maternidad Khair Khana en Kabul con el objetivo de doblar su capacidad, para lo que el Gobierno italiano contrató al Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). De acuerdo a Kabul Press, que investigó el proyecto, UNFPA recibió 2,2 millones de dólares para realizar el trabajo. Éste fue subcontratado a la Oficina para Servicios de Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS), y otra vez subcontratado a una organización italiana, que a su vez lo subcontrató a una empresa de construcción afgana. Sobre la base de una investigación del gobierno y fuentes involucradas en el proyecto, Kabul Press informó que se gastó menos de la mitad del

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presupuesto total en el proyecto, y que la calidad del trabajo era tan mala que se necesitó hacer una reconstrucción adicional.61

Otro ejemplo más es la construcción en 2005 de un pequeño tramo de carretera que une el centro de Kabul y el aeropuerto internacional. Para ello USAID contrató a Louis Berger Group, quien a su vez subcontrató el proyecto a la Compañía de Reconstrucción de Afganistán (Afghan Reconstruction Company). Según ‘Integrity Watch Afghanistan’, la carretera fue construida a un coste de más de 2,4 millones de dólares por kilómetro, por lo menos cuatro veces más que el coste medio de construcción de carreteras en Afganistán, que, dependiendo del terreno y otros factores, está entre 100.000 y 600.000 dólares.62

Un ejemplo en las provincias es la construcción de un tramo corto de carretera en Badakhshan, desde el centro de la ciudad de Faizabad hasta la pista de aterrizaje, que fue subcontratada a una empresa privada por USAID por medio millón de dólares. Representantes políticos locales familiarizados con el proyecto dicen que fue otra vez subcontratada a una compañía de construcción afgana por sólo 250.000 dólares.

Salarios y costes del personal expatriado

Una enorme cantidad de la ayuda es absorbida en forma de altos salarios y costes de mantenimiento, seguridad, transporte y alojamiento del personal expatriado que trabaja para consultoras y contratistas, que también se beneficia de unas generosas bonificaciones por la dureza y peligrosidad de su trabajo. Con el reciente deterioro de la seguridad, estos costes se están incrementando. Algunos de los mayores contratistas u organizaciones pagan a su personal expatriado en Afganistán un 35% adicional a su salario base como bonificación por peligrosidad y otro 35% más como paga extra por las privaciones que conlleva.

De esta manera, el coste total de un consultor expatriado a tiempo completo en una consultora privada alcanza en la región los 250.000 dólares al año, y un número significativo de ellos llega a costar hasta medio millón de dólares al año.63 Esta cifra representa 200 veces el salario medio anual de un funcionario afgano, que percibe menos de 1000 dólares.

Burocracia

Al igual que en otros países en desarrollo, las excesivas demandas burocráticas que algunos donantes imponen al Gobierno, a las ONG y a los contratistas consumen una gran cantidad de tiempo y energía que, de otra manera, podría ser destinada a la ejecución de proyectos. Distintos donantes de un mismo proyecto a menudo exigen diferentes sistemas de presentación de informes sobre su gestión. Los controles financieros y de gestión son indudablemente necesarios, pero los donantes deben esforzarse en simplificar los procesos de presentación de informes y evitar su duplicación. Por otro lado, las ONG también están sometidas a excesivas demandas burocráticas de sus países, como las relativas a obligaciones fiscales y regulaciones aduaneras o sobre vehículos.

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5 Transparencia y rendición de cuentas

Muchos donantes de Afganistán —y ciertamente muchos contratistas y ONG— no revelan públicamente los detalles de sus gastos. Sin embargo, sin un aumento de la transparencia y la rendición de cuentas, les será imposible respetar los compromisos hacia los contribuyentes de aumentar la eficiencia y eficacia de la ayuda.

Como se ha indicado anteriormente, el Gobierno afgano tiene poca o ninguna información acerca de un tercio de toda la ayuda exterior al país desde 2001; y algunos donantes siguen negándose a revelar información sobre sus proyectos. Para la realización de este documento, los investigadores se dirigieron a miembros senior del personal de varias empresas contratistas involucradas en proyectos de los principales donantes, y en prácticamente todos los casos rechazaron ofrecer información sobre sus costes. Algunos donantes tienen datos incompletos sobre sus propias actividades. Una organización de estudios que investigó las prácticas de aprovisionamiento de los donantes encontró que ‘muy pocos [donantes] tienen fácilmente a su disposición información precisa y completa sobre sus gastos reales’. 64

Parece que los donantes sólo realizan una mínima rendición de cuentas, como precisa la Declaración de París. Por ejemplo, el ‘Pacto de Afganistán’ (Afghanistan Compact) establece 77 indicadores a medir para el Gobierno afgano, pero ninguno para los donantes. Con la excepción de las investigaciones de los parlamentos nacionales, cualquier seguimiento o evaluación detallada de la actuación del donante se realiza normalmente de forma confidencial o con escasa divulgación. No existe un mecanismo eficaz de evaluación por pares (peer review) para los donantes y, aparte del infrecuente seguimiento de la OCDE sobre el cumplimiento de la Declaración de París, están sujetos a poco o ningún análisis independiente. La presentación de informes por parte de los donantes al Gobierno afgano ha mejorado, pero sigue siendo evidentemente insuficiente. La rendición de cuentas ante los beneficiarios de los proyectos es limitada o inexistente.

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6 Conclusión y recomendaciones

La ayuda no se entrega al vacío, sino que se ve fuertemente impactada por el contexto social, económico, legal, de seguridad y político en el que se lleva a cabo. Se necesitan reformas en una serie de áreas con el objetivo de maximizar la eficacia de la ayuda en Afganistán, especialmente para abordar el deterioro de la seguridad y las preocupaciones humanitarias, como los crecientes flujos de refugiados y los desplazados internos.

Sin embargo, hay unas debilidades a considerar en el reparto de la ayuda que han limitado seriamente su capacidad para reducir la pobreza. La ayuda ha tenido indudablemente un impacto positivo, pero está lejos de desarrollar todo su potencial. Por esta razón, y para afrontar estas debilidades, urgimos a los donantes y al Gobierno afgano, de acuerdo a los compromisos asumidos por ellos en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y el ‘Pacto de Afganistán’, a apoyar y ejecutar las siguientes recomendaciones.

Los donantes de Afganistán y el Gobierno afgano deben guiarse por estas recomendaciones y presionar a todos los demás donantes, especialmente a los más importantes, para que se adhieran a ellas. La Cámara de Representantes de Estados Unidos aprobó el pasado año 6.400 millones de dólares adicionales en ayuda económica y al desarrollo para Afganistán.65 La forma en que se empleen esos fondos, junto con las contribuciones de otros donantes importantes, afectará a las vidas de millones de afganos.

Volumen de la ayuda

Hay fuertes argumentos para dar más ayuda a Afganistán, siempre y cuando se vea acompañada de los pasos necesarios para aumentar su eficacia y crear capacidad gubernamental de implementación. Una mayor proporción de la ayuda debe ser destinada a los fondos fiduciarios administrados internacionalmente, que ofrecen medios eficaces para minimizar el derroche, al Gobierno afgano (como se detalla a continuación) y a ONG afganas e internacionales eficientes. Los donantes también deben hacer su ayuda más previsible mediante esfuerzos decididos para cumplir sus promesas y proporcionando más compromisos de ayuda a varios años. Dado el tamaño de sus economías, Francia y España deben aumentar significativamente sus contribuciones de ayuda.

Cualquier aumento global del volumen de la ayuda para Afganistán no debe realizarse a costa de la ayuda a otros países en desarrollo, a menos que esté objetivamente justificado. A la vista del gran desequilibrio entre el gasto militar y el gasto en desarrollo, los donantes principales deben proporcionar un mayor respaldo a los procesos de reconstrucción civil y desarrollo. Aunque es esencial que suban los niveles de ayuda, el Gobierno debe continuar sus esfuerzos para aumentar los ingresos nacionales para evitar una excesiva dependencia de la ayuda externa. Debe buscar este objetivo mediante una serie de medidas, que incluyan una reforma duradera de la administración tributaria, pero no debe imponer nuevos impuestos sobre las ONG dedicadas a las iniciativas de desarrollo como el Programa de Solidaridad Nacional (NSP por sus siglas en inglés, National Solidarity Programme) o a proyectos de micro-finanzas.

Distribución de la ayuda

Se tiene que realizar una evaluación exhaustiva y objetiva de las necesidades de reconstrucción, de desarrollo y humanitarias de las provincias afganas, y de los niveles de asistencia que llegan hasta esas provincias, incluyendo el apoyo gubernamental, de donantes, militar y de las ONG. Aunque es evidente que la inseguridad aumenta los costes de entrega de la asistencia, la distribución de la ayuda debe ser reconfigurada para proporcionar un reparto más equitativo, y asegurar de esta forma un alto nivel de apoyo a las áreas con mayores necesidades de desarrollo y humanitarias.

Calidad de la ayuda

Los donantes, sobre todo Estados Unidos, deben asegurarse de que el objetivo fundamental o final de sus programas de ayuda sea la reducción de la pobreza y que los mismos estén dirigidos en función de la demanda, aborden las auténticas necesidades de los afganos, creen capacidades locales y sean responsables ante los ciudadanos afganos y el Gobierno. Los donantes y el Gobierno afgano deben también asegurar la llegada de más ayuda a las áreas rurales, donde se necesita de manera urgente, y que se disponga de un mayor apoyo técnico y recursos para la elaboración e implementación de planes de desarrollo provincial. Los objetivos de igualdad de género deben ser una consideración principal en el

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diseño y ejecución de todas las actividades de desarrollo. Cada donante debe establecer un estudio anual de sus programas de ayuda a Afganistán para poder medir su rendimiento en cada una de estas áreas y para evaluar la coherencia con los planes nacionales de desarrollo, tal y como están reflejados en la ANDS. La ANDS revisada y otros planes de desarrollo donante-gobierno deben incorporar un orden de prioridades y de secuencias, según la importancia relativa y la magnitud de los objetivos de reducción de la pobreza.

Indicadores de eficacia

Según ha recomendado la Junta Mixta de Coordinación y Supervisión (JCMB), los donantes y el Gobierno afgano deben ponerse de acuerdo en el establecimiento de indicadores de eficacia de la ayuda, fijando unos objetivos correspondientes.66 Estos indicadores deben reflejar los objetivos relativos al impacto, eficiencia, relevancia, sostenibilidad, rendición de cuentas y apropiación de la ayuda, así como los contenidos en la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda.

Se deben establecer indicadores para cada objetivo del Anexo II del ‘Pacto de Afganistán’, en relación al mayor empleo de recursos humanos y materiales afganos; particularmente, los donantes deben estipular para cada proyecto: (a) la cantidad de fondos que se dirigirán al sector privado afgano en la gestión y entrega de proyectos; (b) la proporción de trabajo realizada por socios y personal afganos; (c) la proporción de suministros y materiales adquiridos localmente; (d) gastos en contratistas, consultores, asesores y otro personal expatriado. El Gobierno afgano debe aumentar la presión sobre los donantes para que recojan y proporcionen este tipo de información.

Supervisión y rendición de cuentas: una comisión nacional para la eficacia de la ayuda

Se debe establecer una Comisión independiente para la Eficacia de la Ayuda, posiblemente con el respaldo de las Naciones Unidas, para supervisar el cumplimiento de los indicadores propuestos e identificar deficiencias en la distribución de la ayuda. La Comisión podría estar vinculada a la Unidad de Coordinación de la Ayuda del Ministerio de Economía afgano y tendría pleno acceso a la información sobre los flujos de ayuda de los donantes para poder realizar análisis detallados. Presentaría informes sobre el grado de cumplimiento o incumplimiento de los objetivos de eficacia por parte de los donantes y haría recomendaciones con el objetivo de aumentar la eficacia de la ayuda. La Comisión podría preparar un acta de calificaciones anual para cada donante que destaque los niveles de éxito en relación a los objetivos propuestos.

Los donantes y el Gobierno afgano deben buscar el fortalecimiento de la rendición de cuentas ante los ciudadanos mediante un auténtico compromiso y realizar consultas a las entidades regionales, especialmente a los Consejos Provinciales y a los Comités de Desarrollo, así como a las comunidades y sociedad civil.

Los donantes deben proporcionar financiación a las organizaciones de la sociedad civil para que asuman el seguimiento de los flujos de ayuda y los procesos presupuestarios, lo que ayudaría a asegurar un análisis independiente y sostenible de la eficacia de la ayuda, como se ha demostrado en otros países en desarrollo como India. La ONG internacional Ayuda en Acción ha organizado y promovido con éxito este tipo de seguimiento en Afganistán y ha realizado, por ejemplo, un análisis exhaustivo de la financiación para el NSP.67

Transparencia

Los donantes deben hacer pública información exhaustiva sobre los flujos de ayuda, incluyendo detalles referentes a los indicadores antes mencionados. Esta información debería incluir datos sobre tarifas y márgenes de beneficio de los contratistas, prácticas de aprovisionamiento y procesos de licitación. La Base de Datos de Asistencia a Donantes en Afganistán, diseñada para registrar todos los flujos de ayuda al país, debería ser revisada, actualizada y estar disponible en Internet, para permitir un acceso público total a la información sobre la ayuda. Los donantes deben dar los pasos necesarios para lograr una mayor transparencia de sus procesos de decisión en los que se determina dónde y cómo se distribuye la ayuda.

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Apropiación y gobernabilidad

Con el objetivo de maximizar la apropiación afgana del proceso de desarrollo, los donantes, especialmente Estados Unidos, deben dirigir su estrategia hacia un aumento progresivo del nivel de ayuda destinado al sector gubernamental y del volumen de fondos canalizados a través del presupuesto principal, particularmente del componente de desarrollo del presupuesto.

Para justificar un mayor grado de control gubernamental del presupuesto, el Gobierno afgano debería emprender las siguientes acciones:

Mejorar las capacidades de ejecución del presupuesto Establecer enlaces con los donantes para asegurar un apoyo suficiente en el aumento de las capacidades de implementación de los ministerios con el objetivo de mejorar la ejecución del presupuesto de desarrollo; asimismo, asegurar que el Ministerio de Economía simplifica sus procesos de asignación presupuestaria y liberación de fondos.

Fortalecer la gestión financiera Emprender más acciones para intensificar la calidad de los sistemas públicos de gestión financiera, aumentar los controles fiscales y asegurar la observación de las leyes sobre finanzas públicas, gestión, aprovisionamiento, auditoría y contabilidad públicas.

Acelerar la reforma de la administración pública Agilizar la reforma de los sueldos y las categorías profesionales y asegurar que el Panel Asesor sobre Nombramientos Senior y la Comisión Independiente de Reforma Administrativa y Administración Pública sean eficaces, y cumplen con su responsabilidad de asegurar nombramientos justos, transparentes y por méritos.

Afrontar la corrupción Asegurar la rigurosa implementación de la estrategia anticorrupción del Gobierno y establecer medidas concertadas para aumentar la transparencia de las operaciones gubernamentales, especialmente en lo relativo a impuestos, aprovisionamiento y gastos; crear mecanismos de seguimiento, supervisión y auditoría más fuertes; simplificar los procesos y trámites del Gobierno; y revisar la Comisión Anticorrupción para asegurar su integridad.

Promocionar la apropiación regional Para promocionar la apropiación del desarrollo a nivel regional, es necesario legislar aclarando los roles y responsabilidades de los entes estatales en esos niveles; descentralizar la presencia de ministerios de la administración; descentralizar las responsabilidades presupuestarias y de planificación; y ampliar la participación de las comunidades y la sociedad civil en el diseño, implementación, dirección y seguimiento de las actividades de desarrollo.

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Coordinación y alineación

Los donantes deben usar los mecanismos existentes, como los grupos consultivos, para lograr una mayor coordinación entre donantes y Gobierno, así como una mayor participación de la información. Los recursos humanos y económicos de la JCMB y la ONU deberían ser significativamente reforzados para poder coordinar las actividades de los donantes.

Los donantes deben comprometerse a proporcionar al Gobierno afgano información oportuna, exhaustiva y exacta sobre los flujos de ayuda, usando para ello el formato armonizado de presentación de informes (Harmonized Reporting Format, HRF) del Gobierno afgano.

Los donantes deben asegurar que todos los programas de ayuda son coherentes con las prioridades de desarrollo nacionales y locales, y sobre todo, con la ANDS. Para lograrlo, los donantes deben incrementar decisivamente los fondos dirigidos al apoyo basado en programas, por ejemplo mediante el ARTF, y deben dar pasos concertados para sobrepasar el objetivo de la Declaración de París de que el 66% de la ayuda sea distribuida a través de estos programas.

Con el objetivo de reducir los costes de transacción del Gobierno, la proporción de trabajo analítico efectuado de manera conjunta por los donantes debería aumentarse de un tercio hasta un mínimo de dos tercios, y al menos la mitad de las misiones deberían realizarse de forma conjunta.

Procedimientos

Los donantes deben establecer un grupo de trabajo con el Gobierno afgano y los representantes de las ONG que planifique cómo simplificar y armonizar los farragosos procesos y procedimientos de gestión de proyectos, sin renunciar a las necesarias medidas de supervisión y seguimiento financiero. Por otro lado, el Gobierno afgano debería intentar minimizar los requerimientos burocráticos innecesarios para las ONG.

Asistencia técnica

Los donantes deben esforzarse en asegurar que la asistencia técnica (AT) está dirigida a la demanda, bien coordinada, alineada con las prioridades nacionales y centrada en la transferencia de habilidades y capacidades hacia el personal local. Deben crear fondos colectivos para la distribución de AT a cualquier ministerio o agencia para evitar la duplicación o multiplicación de proveedores de AT. Incluso sin este tipo de fondos, los donantes deben trabajar juntos para seleccionar, bien un único proveedor de AT, o bien proveedores que distribuyan de manera exclusiva toda la AT a un ministerio/agencia determinado, o asumir la responsabilidad de coordinar y supervisar a todos los demás proveedores.68 Los donantes no deben encargar la AT a proveedores con costes de expatriación de consultores o beneficios corporativos que sean excesivos o injustificados

Contratistas

Los donantes deben evitar emplear contratistas si no ofrecen referencias probadas sobre su eficiencia, o cuando la misma pueda verse afectada por múltiples niveles de subcontratación, y debe asegurar que los contratistas entreguen información detallada sobre sus márgenes de beneficio.

Los donantes deben también acordar un conjunto de principios para las contrataciones: los procesos de licitación, oferta y selección deben ser justos y transparentes, y las decisiones tomadas sobre la base de consideraciones objetivas como la calidad, rapidez y el ratio coste/eficiencia.

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PRT

Como se ha indicado anteriormente, la calidad y el impacto de la asistencia PRT puede ser sustancialmente mejorada en muchos casos. Los PRT deben asegurar que todas sus actividades están alineadas con las prioridades nacionales o locales oficiales, y también que se distribuya al Gobierno afgano información detallada sobre los proyectos a través del formato armonizado de presentación de informes.

Debe haber un cambio gradual en el énfasis de las actividades de los PRT, desde el desarrollo a la seguridad. Hasta donde sea posible, los PRT deben mantenerse fieles a sus tareas: facilitar el desarrollo de un clima estable y seguro; y sólo deberían existir donde las condiciones de seguridad los hagan necesarios. Conforme a las ‘Directrices de Oslo’ de 1994, el ejército sólo debería asumir trabajo de socorro en circunstancias excepcionales: allí donde haya una necesidad humanitaria crítica y ninguna alternativa civil; sus actividades deberían centrarse en la asistencia indirecta y las misiones de apoyo a la infraestructura.69

De acuerdo a su estatus provisional, los PRT deben reducirse mediante el desarrollo de planes de cierre para los que están en áreas relativamente seguras. Los fondos de los donantes deben ser, en la medida en que sea posible, redirigidos desde los PRT hacia el gobierno local y nacional, así como a través del NSP.

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Apéndice 1

Datos del Ministerio afgano de Finanzas de febrero de 2008 sobre la ayuda prometida, asignada y desembolsada en millones de dólares:

Donante Ayuda

desembolsada 2002-08

Ayuda asignada pero no desembolsada 2002-08

Ayuda prometida pero no asignada ni

desembolsada 2002-11 EEUU/USAID 5.022,9 5377 12.389,1Japón/JICA 1.393,52 16,9 0Reino Unido 1.266,3 188,87 0CE 1.074,1 646,68 19,22BM 852,72 750,72 1.023,76Alemania 767,84 458,2 0Canadá 730,7181 48,12 338,8519BAD 547,8 1009,7 183,08Italia 424,41 0 0Países Bajos 407,1 85,5 0Noruega 277 122,3 0Suecia 217,26 41,15 11,29Irán 213,87 13,89 126,24ECHO 207,68 2,23 58,29India 204,26 650,85 86,92Australia 194,81 0 27,55Agencias ONU 171 0 0Dinamarca 152,79 59,38 63,03Federación rusa 139 0 0Aga Khan 119,3 0 0Francia 79,93 29,47 0Arabia Saudí 76,9 30 113,1Finlandia 64.0628 29.917,6 14.019,6Suiza 51,55 43,96 0China 41 20,35 84,15España 25,6 37,15 190,54Turquía 20,8 22,82 46,38

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Apéndice 2

Datos del Ministerio afgano de Finanzas de febrero de 2008 sobre asignaciones totales al presupuesto principal y externo para el año 1386 (2007-08); población estimada para 2007-08 proporcionada por la Oficina Central de Estadísticas de Afganistán (Afganistán Central Statistics Office).

Provincia

Gasto total planificado/ asignado

del Gobierno y donantes para 1386

en millones de $

Población estimada de las provincias

en miles Gasto per cápita en $

Kabul 2021,51 3335,2 606 Nimroz 62,94 137,4 458 Helmand 325,33 807,5 403 Zabul 70,72 265,9 266 Farah 112,02 448,8 250 Jawzjan 116,77 468 250 Kandahar 235,82 1037,1 227 Uruzgan 63,47 306,6 207 Paktika 72,08 380,7 189 Parwan 100,95 579,3 174 Bamyan 61,66 391,1 158 Balkh 171,43 1122,6 153 Paktiya 69,6 482,4 144 Badakhshan 118,13 831,2 142 Panjsheer 18,33 134,4 136 Khost 66,36 502,7 132 Nuristan 15,78 129,6 122 Nangahar 158,69 1309,4 121 Laghman 46,86 390,1 120 Samangan 37,8 338,3 112 Badghis 45,92 433,8 106 Herat 139,75 1611,2 87 Kunar 32,84 394,1 83 Dai Kundi 31,86 403,3 79 Kapisa 30,28 386,3 78 Faryab 67,7 868,8 78 Baghlan 56,89 789,5 72 Takhar 54,05 855,5 63 Ghazni 66,98 1073,7 62 Kunduz 47,86 866,7 55 Logar 18,79 342,9 55 Sari Pul 25,73 488,2 53 Ghor 31,12 604,4 51 Wardak 26,27 522,2 50

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Bibliografía

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Notas

1 Datos de contacto: [email protected]. 2 Nation building key in Afghanistan, Al Jazeera, 23 December 2007. 3 Presupuesto de 1386 (2007-2008); Ministerio de Economía de Afganistán; Aid Effectiveness and the Role of Civil Society Organisations, Afghan Ministry of Finance, January 2008; and Improving Aid Effectiveness for Reducing Poverty, Draft, Afghan Government, January 2008, p 1. 4 Esta estimación no incluye los ingresos provenientes de los estupefacientes. El Banco Mundial estimó que en 2005 la ayuda exterior fue ‘superior a un 40 ó un 50% del PIB’, y también que el total del gasto público fue un 57% del PIB: Afganistán: Managing Public Finance for Development, Banco Mundial, diciembre de 2005, pág. I y pág. 13. No existen datos exactos para 2007, pero según el Ministerio de Economía de Afganistán, en 2007 el PIB ascendió a 8.500 millones y los compromisos totales de donantes superaron los 4.000 millones de dólares. Estos datos concuerdan con las estimaciones de la OCDE de que la AOD (que no incluye la totalidad de la ayuda) ascendió a un 38% de la RNB en 2005: 2006 Encuesta de Seguimiento de la Declaración de París: Afganistán, OCDE, pág. 1. 5 Afghanistan: Managing Public Finance for Development, Banco Mundial, Diciembre 2005, p 11 and 13. 6 Datos aportados por el Ministerio de Economía de Afganistán, enero de 2008. 7 Informe al Congreso, The Costs of Iraq, Afghanistan and Other Global War on Terror Operations since 1911, Servicio de Investigación del Congreso, 9 de noviembre de 2007. 8 The UN’s Role in Nation-building: From the Congo to Iraq, RAND Corporation, 2005. 9 Datos aportados por el Ministerio de Economía de Afganistán, enero de 2008. 10 Pacto por Afganistán, Proyecto de Seguimiento de las Adquisiciones, Ministerio de Economía de Afganistán y Peace Dividend Trust, abril de 2007, pág. 8; según este último: ‘dicho claramente, existe una tendencia mucho mayor entre la comunidad internacional de donantes a anunciar compromisos que a informar sobre los desembolsos efectuados.’ 11 Aid Effectiveness and the Role of Civil Society Organisations, Ministerio de Economía de Afganistán, enero 2008. 12 Op. cit. 13 Is it ODA?, OECD, mayo 2007. 14 Encuesta 2008 de Seguimiento de la Declaración de París: Definiciones y Directrices para los Cuestionarios, OCDE, diciembre de 2007, pág. 4. 15 Substantial Improvements Achieved in Afghanistan’s Health Sector, John Hopkins Bloomberg School of Health, 5 de julio de 2007. 16 Op. Cit., John Hopkins Bloomberg School of Health, 5 de julio de 2007; conferencia de tres jornadas sobre la eliminación de la violencia por motivo de género, Afghanistan Times, 6 de diciembre de 2007. 17 Informe de Desarrollo Humano en Afganistán, 2007, PNUD, pág.5. 18 Op. cit., UNDP, p19; Afghanistan trailing badly on development: study, AFP, 19 noviembre 2007. 19 Ver Hamish Nixon, Aiding the State? International Assistance and the Statebuilding Paradox in Afghanistan, Unidad de Investigación y Evaluación de Afganistán, abril de 2007. 20 Afganistán: Managing Public Finance for Development, Banco Mundial, diciembre de 2005, pág. i. 21 Review of Technical Assistance and Capacity Building in Afganistan, documento de trabajo preparado con motivo del Foro para el Desarrollo de Afganistán, Banco Mundial, 26 de abril de 2007, pág. 1. 22 Encuesta 2006 de Seguimiento de la Declaración de París: Afganistán, OCDE, pág. 9. 23 Pacto por Afganistán, Proyecto de Seguimiento de las Adquisiciones, Ministerio de Economía de Afganistán y Peace Dividend Trust, abril de 2007, pág. 13. 24 Fariba Nawa, ‘Afghanistan, Inc.’, CorpWatch, octubre de 2006, pág. 13. 25 Nick Pounds, Where does the money go? A study on the flow of aid to NGOs in Afghanistan, ACBAR, mayo de 2006. 26 Civil-Military Cooperation in Counter-insurgency Operations, USAID, mayo de 2007. 27 Información oficial respecto al lanzamiento de un nuevo plan de implementación exhaustivo del gobierno de EEUU para el control de narcóticos en Afganistán, Departamento de Estado de EEUU, 9 de agosto de 2007.

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28 Afghanistan aid must be spread, Financial Times, 19 de marzo de 2007; Afghan-Canada relations to enhance in 2008: Enviado especial, PakTribune.com, 4 de enero de 2008. 29 Datos de ISAF de 1 de mayo de 2007. Nota: Tal y como puede verse en la gráfica, según ISAF estas cifras recogen el 80% de todos los trabajos de reconstrucción y desarrollo, y no incluyen proyectos multimillonarios de carreteras, red eléctrica y del Ejército de Afganistán (ANA). 30 La financiación asignada por persona se obtuvo dividiendo la cantidad total asignada por provincia por la población de dicha provincia, según estimaciones de la Oficina Central de Estadística de Afganistán para 2007-2008. 31 La Good Performers Inititative, que premia a aquellas provincias que no cultivan amapola, es un intento por abordar las disparidades geográficas de la ayuda. Pero con un presupuesto de tan sólo 22,5 millones de dólares para 2006-2007, resulta del todo inadecuada para abordar las enormes diferencias en la distribución de la ayuda en su conjunto. 32 Comité Ejecutivo de Dirección de los PRT, 27 de enero de 2005. Debe puntualizarse aquí que por lo general los PRT realizan dos tipos de actividades de reconstrucción y desarrollo: proyectos realizados por el equipo militar/CIMIC (cooperación cívico-militar), y los realizados o supervisados por la agencia de desarrollo nacional que proceda. El presente documento carece del alcance necesario para abordar los temas relativos a cada uno de estos tipos de asistencia. 33 Service Delivery and Governance at the Sub-National Level in Afghanistan, Banco Mundial, julio de 2007, pág. xiv. 34 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OCDE, p 1. 35 Op. cit., p 2 36 Aid Effectiveness and the Role of Civil Society Organisations, Afghan Ministry of Finance, enero 2008. 37 Datos obtenidos del Ministerio afgano de Finanzas; 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OECD, p 6; and Gaps in Aid Accountability, ActionAid, febrero 2008, p 4. 38 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OCDE, p 3. 39 Op. cit. ActionAid, p 3 40 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OCDE, p 6. La ayuda `al sector gubernamental´ se refiere a la ayuda al presupuesto principal más la destinada al presupuesto externo que se proporciona de acuerdo con el gobierno. 41 Aid Effectiveness and the Role of Civil Society Organisations, Afghan Ministry of Finance, enero 2008. 42 Op.cit. Hamish Nixon, p 14. 43 Afghanistan: the Need for International Resolve, Crisis Group Asia Report 145, febrero 2008, p 13. 44 Op. cit. 45 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OCDE, p 4. 46 Op. cit. 47 Aid Effectiveness and the Role of Civil Society Organisations, Afghan Ministry of Finance, enero 2008. 48 Prioritising Aid Effectiveness, Taking forward the Afghanistan Compact and Paris Declaration Commitments, Afghan Ministry of Finance, 18 abril 2007, p 6. 49 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OCDE, pp 10 and 13. 50 Op. cit.., p 5; and Prioritising Aid Effectiveness, Taking forward the Afghanistan Compact and Paris Declaration Commitments, Afghan Ministry of Finance, 18 abril 2007, p 11. 51 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OCDE, p 5. 52 Op. cit, OECD, p 5 53 Review of Technical Assistance and Capacity Building in Afghanistan, Discussion paper for the Afghanistan Development Forum, Banco Mundial, 26 April 2007, p 2. 54 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Afghanistan, OCDE, p 11. 55 Op. cit, p 11 56 Afghan aid ‘wastage’ under the spotlight at London conference, Agence France Presse, 28 enero 2006. 57 Afghanistan Compact, Procurement Monitoring Project, Afghan Ministry of Finance and Peace Dividend Trust, abril 2007, p 11.

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58 Winning Contractors – US Contractors Reap the Windfalls of Post-war Reconstruction, The Center for Public Integrity, Octubre 2003; and the Windfalls of War II, The Center for Public Integrity, 2007. 59 Entrevista con el gestor de una compañía privada de construcción con sede en Kabul, Diciembre 2007: ‘Las compañías privadas que obtienen contratos directos de grandes contratistas, subcontratan a una tercera compañía, después de haber asumido, en algunas ocasiones, hasta el 50% del presupuesto.’ 60 Op cit., Fariba Nawa p 8 61 One million dollars embezzled from Kabul hospital project? Kabul Press, 7 enero 2008. 62 Integrity in Reconstruction: Afghan road reconstruction: deconstruction of a lucrative assistance, Integrity Watch Afghanistan, junio 2007, p 5. 63 Delays Hurting U.S. Rebuilding in Afghanistan, New York Times, 7 noviembre 2005; op cit.,Fariba Nawa, p 16; Review of Technical Assistance and Capacity Building in Afghanistan, Discussion paper for the Afghanistan Development Forum, Banco Mundial, 26 abril 2007, p 7. Debe tenerse en cuenta que los salarios de las ONG son significativamente más bajos que los de los consultores y personal de contratas: por ejemplo, un trabajador expatriado senior que vaya a trabajar para una agencia de ayuda internacional puede esperar cobrar 50.000 dólares al año. 64 Afghanistan Compact, Procurement Monitoring Project, Afghan Ministry of Finance and Peace Dividend Trust, abril 2007, p 9. 65 US Increase Support for Afghanistan, US State Department, enero 2007. 66 Bi-Annual JCMB Report from November 2006, para 37; 2.2. 67 Op.cit., ActionAid. 68 See Review of Technical Assistance and Capacity Building in Afghanistan, Discussion paper for the Afghanistan Development Forum, Banco Mundial, 26 abril 2007. 69 Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief, actualizado en noviembre 2006, pp 9-10; y Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets to Support United Nations Humanitarian Activities in Complex Emergencies, marzo 2003, p 9 and p 12.

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