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DÉFICIT FISCAL, DEUDA Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICA:

EL CASO DE MÉXICO*/

Juan Amieva-Huerta**/

Septiembre 2003

RESUMEN

El objetivo del presente trabajo es analizar diferentes aspectos teóricos y empíricos del déficit fiscal, la deuda y la estabilidad macroeconómica, con especial énfasis en la experiencia de la República Mexicana. Se estudian las definiciones del déficit público y se reseñan los efectos de sus distintas fuentes de financiamiento sobre las principales variables macroeconómicas. Se plantea un modelo econométrico con el que se evalúa el enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las simulaciones del modelo indican que la política tributaria y las formas de financiamiento del déficit inciden en la cuenta corriente mediante su impacto en el ahorro doméstico. Se observa que existe una correlación positiva entre los requerimientos financieros del sector público y el déficit en la cuenta corriente.

En México, la deuda pública bruta total como porcentaje del PIB es actualmente la más baja dentro de la OCDE. No obstante, si se considera la deuda ampliada y contingente, ésta es considerable. El objetivo de equilibrar las finanzas públicas ha determinado un sesgo procíclico en la política fiscal. Se concluye que es necesario un nuevo pacto fiscal que incremente los ingresos públicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto de finanzas públicas sanas, con el fin de atenuar los ciclos económicos y generar un crecimiento sostenido en la actividad económica de México. En el anexo se utilizan dos nuevos métodos para medir la sustentabilidad fiscal: el de Balance General y el de Valor al Riesgo. De acuerdo con el primero, el superávit primario que se necesita generar en México para alcanzar la sustentabilidad fiscal es de 2.7% del PIB, y según el segundo debe ser de 5.9%, sin considerar una reforma fiscal, y de 3.4% con reforma fiscal.

ABSTRACT El presente trabajo aborda diferentes aspectos teóricos y empíricos del déficit fiscal y la deuda pública. Se reseñan los efectos del déficit público sobre las principales variables macroeconómicas. Se presenta un modelo econométrico y simulaciones para el caso de México del enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos, el cual sugiere una relación positiva entre el ahorro público y las cuentas externas. Por otro lado, la deuda ampliada y contingente en México es aún considerable. Se propone un nuevo pacto fiscal para lograr la estabilidad macroeconómica. En el anexo se evalúa la sustentabilidad fiscal del Gobierno mexicano, utilizando una metodología novedosa.

*/ Agradezco el trabajo econométrico y de investigación de Bernardo Urriza, Miguel González y Jorge Ávila, y los comentarios y sugerencias de Fernando Aportela, Andrés Conesa y Marco Arroyo. Los errores y omisiones que aún permanezcan son responsabilidad del autor. **/ El autor es Secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, México. Contacto: (52) 2288 421500, jamieva@sefiplan.gob.mx.

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ÍNDICE 1. DÉFICIT FISCAL Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICA 3

2. DEFINICIONES DEL BALANCE PÚBLICO 5

Balance Primario 5 Balance Operacional 6 Balance del Gobierno General 6 Balance del Sector Público no Financiero 6 Requerimientos Financieros del Sector Público: el Caso de México 6 Componentes Cíclico y Estructural del Balance Fiscal 8

3. EFECTOS DEL DÉFICIT FISCAL EN LA CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA

DE PAGOS: EVALUACIÓN EMPÍRICA 11

Evidencia Empírica 11

Ejercicios de Simulación 19 Déficit Fiscales e Inflación 27

4. DEUDA PÚBLICA EN MÉXICO 28

Calificaciones de Deuda y Estabilidad Macroeconómica 35

5. CONCLUSIONES 35 BIBLIOGRAFÍA 38 ANEXO. Sustentabilidad Fiscal en México: Métodos Alternativos de Medición 42 1. MÉTODO DEL BALANCE GENERAL 43

El caso de México 44 2. MÉTODO DEL VALOR AL RIESGO 49

Estimación del Método del VaR 50

Metodología estadística 52

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1. DÉFICIT FISCAL Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Como lo señala la literatura teórica y la evidencia empírica sobre finanzas públicas, los déficit fiscales de los gobiernos de todos los niveles generan, a través de diferentes modalidades de financiamiento, inestabilidad macroeconómica que puede verse reflejada en elevada inflación y desequilibrios en las cuentas con el exterior, particularmente en la balanza de la cuenta corriente.1 De manera que el comportamiento de las cuentas fiscales, el déficit en especial, en sus diferentes definiciones, es de singular importancia para los planes de estabilización de una economía o región en particular. Por ello, la disciplina en las cuentas fiscales es uno de los fundamentos macroeconómicos más importantes.2 En años recientes, numerosos países han implementado medidas para incrementar los ingresos —a través de una reforma fiscal— o disminuir el gasto, con el fin de equilibrar las finanzas públicas, o por lo menos reducir el déficit fiscal a niveles sostenibles.3 Esto significa que la forma de financiar dicho déficit trae consigo diferentes implicaciones sobre la estabilidad macroeconómica.

En general, existen tres fuentes para financiar el déficit: la primera es a través de la acumulación de adeudos fiscales de ejercicios anteriores —también conocidos como Adefas —. Los pagos en atraso surgen cuando no se efectúa un pago obligatorio en su fecha de vencimiento o antes. Como esa fecha es siempre la misma o posterior a la fecha atribuida a un flujo sobre la base devengado, todos los atrasos estarán incluidos en las estadísticas compiladas sobre esta base.4 Al utilizar la base de caja, no habrá variación en las cuentas si una unidad del Gobierno se abstiene de pagar compras a crédito. Por consiguiente, no habrá información sobre atrasos a menos que se compilen estadísticas especiales.

Este mecanismo de financiamiento tiene la particularidad de que provoca inestabilidad macroeconómica, es decir, el Gobierno se financia a través de posponer el pago a los proveedores, los sueldos de los servidores públicos, los pagos de intereses de la deuda, las contribuciones a seguridad social como empleador (o pago de pensiones), el pago de impuestos de un Gobierno subnacional al Gobierno central (federal en el caso de México), etc. El impacto macroeconómico del mismo consiste, por una parte, en que los proveedores aumentan sus precios para protegerse de la pérdida futura de ingresos, y por otra, en que el gasto público en el año fiscal subsiguiente sufre serias presiones que implicaría, ante la ausencia de medidas correctivas de otros rubros de gasto o de ingreso, una mayor presión sobre las finanzas públicas y, por ende, en el balance fiscal. Ésta es una de las razones por las cuales el Fondo Monetario Internacional (FMI) sugiere a los países miembros eliminar la acumulación de Adefas.

La segunda fuente de financiamiento es a través del mercado doméstico de dinero o bien del crédito del Banco Central al Gobierno. Éste, a su vez, tiene implicaciones muy distintas: la primera puede ocurrir con la emisión de bonos gubernamentales, que puede producir un efecto desplazamiento (“financial crowding out”, según el término en inglés) al sector privado, por la competencia de financiamiento con las empresas. En general este efecto no es inflacionario, pero puede ejercer presiones al alza en las tasas de interés, debido a que las

1 La cuenta corriente es la suma de las exportaciones de bienes (importaciones) + los ingresos factoriales (re mesas + pagos de intereses de nacionales en el extranjero) + ingresos no factoriales (turismo + transacciones fronterizas, etcétera). La cuenta de capital, por su parte, incluye principalmente a los ingresos (egresos) por inversión extranjera directa + endeudamiento público y privado neto + repatriación de capitales. La suma de la cuenta corriente + la cuenta de capital y los errores y omisiones nos da la acumulación (desacumulación) de reservas internacionales. 2 Durante las décadas de los cuarenta y cincuenta prevaleció, en la literatura económica, la idea de que una deuda interna no perjudicaba a las generaciones futuras. En la actualidad, la creencia más extendida es que las cosas son mucho más complicadas. Lo mismo sucede con el impacto del financiamiento externo en la economía. La evidencia empírica es mixta en cuanto a sus efectos en la economía doméstica. 3 Las finanzas públicas son sostenibles cuando la proyección inicial de gastos e ingresos futuros no implica una trayectoria explosiva de la deuda pública. Una condición más restrictiva estaría representada por la imposibilidad de aumentar la deuda como proporción del producto en un momento en el tiempo. 4 Véase FMI (2001).

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empresas del sector privado que emiten papel de deuda lo tienen que hacer a tasas de interés más elevadas para generar demanda por el mismo, con el consecuente efecto de desplazamiento de la inversión privada. No obstante, aún con un Banco Central independiente pueden generarse expectativas de inflación positivas dada la magnitud de los déficit del Gobierno. Por otra parte, el crédito del Banco Central al Gobierno altera positivamente la base monetaria [B = reservas internacionales (Ri) más crédito interno (Ci), definida por sus fuentes, o bien los billetes y monedas en circulación (C) más los depósitos bancarios en cuenta corriente en el Banco Central (R), definida por sus usos]. Dado que la cantidad de efectivo (C) más los depós itos a la vista (D) definen el monto de dinero en circulación, M1 está dado por:

(1) M1 = C + D = m1*B Donde m1 es el multiplicador monetario dado por la ecuación

(2) m1 = )()(

RCDC

??

Lo anterior implica que un aumento en el crédito interno al Gobierno tiene una contrapartida en los usos de la base monetaria (B = C + R), lo cual incrementa la cantidad de dinero en circulación (oferta de dinero = M1). Este aumento en el mismo,5 cuando no es compensado por un incremento en la demanda por saldos monetarios reales (demanda real de dinero), produce —“ceteris paribus”—, un aumento en el nivel general de precios (impuesto inflacionario), así como, a través del enfoque monetario de la balanza de pagos, un exceso de oferta monetaria que no es correspondido por un incremento en su demanda, lo cual se traduce en un exceso de demanda interna de bienes superior a la oferta.6 En una economía cerrada el ingreso nominal aumenta, al igual que las tasas de interés internas, para eliminar el desequilibrio en el mercado de dinero. Asimismo, el incremento en los precios y posiblemente en el producto, en conjunción con el cambio en las tasas de interés, aumenta la demanda nominal por dinero a un nivel equivalente con el incremento inicial en la cantidad nominal de dinero. En una economía abierta, el mecanismo de transmisión se da a través del crédito interno del Banco Central al Gobierno (Ci), lo cual no sólo cambia el ingreso nominal sino que también resulta en una mayor demanda de importaciones y en menores exportaciones, de manera que se presenta un deterioro en las cuentas externas, principalmente en la acumulación de reservas internacionales del Banco Central. El enfoque analítico supone una estabilidad en la demanda de dinero y considera los diversos canales por medio de los cuales cambios en la cantidad de dinero en circulación afectan a la economía. Así, el enfoque monetario de la balanza de pagos se centra en la relación entre precios, producto, tasas de interés y cuentas externas. Todo esto con un tipo de cambio fijo y existiendo perfecta movilidad de capitales y de bienes en una economía pequeña.

A diferencia de otros enfoques de la balanza de pagos (elasticidades), en el enfoque monetario con un tipo de cambio flexible, una devaluación incrementa el precio de los bienes comerciables internacionalmente, lo que reduce el valor real de la cantidad nominal de dinero en circulación para restaurar el equilibrio en el mercado de dinero, de modo que se genera un balance superavitario en las cuentas externas, en la medida en que las reservas internacionales fluyen al país. Cuando el desequilibrio en el mercado de dinero es eliminado, el flujo de reservas se detiene.7 Se cuenta con amplia evidencia empírica que indica que ante un tipo de cambio flexible, los efectos de largo plazo de un desequilibrio monetario causado por un déficit público financiado por crédito del Banco Central, desequilibran la balanza de pagos, produciendo una pérdida de reservas internacionales si los flujos de capital del exterior no alcanzan a financiar el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

5 Véase Amieva-Huerta, Juan (1987 y 1985). 6 Para un estudio empírico de la economía mexicana, véase Gómez Oliver (1978). 7 Véase Frenkel, J., y H. Johnson (1980).

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Una postura extrema y que tiene poco soporte empírico es la de las variaciones en la posición fiscal que afectan al PIB, a la que se denomina hipótesis de equivalencia ricardiana, la cual asevera que los déficit fiscales traen como contrapartida un cambio en el ahorro privado. Esta idea, asociada con la del economista Robert Barro, sostiene que las decisiones de consumo están basadas en una estrategia de optimización sobre un largo horizonte de tiempo, de forma que los agentes económicos ajustan su consumo y ahorro en respuesta a los ingresos netos —después de impuestos—, que ellos esperan en el futuro; debido a que los déficit más elevados pueden representar futuros impuestos, los consumidores contrarrestan el incremento en los déficit gubernamentales con un incremento en el ahorro personal, eliminando cualquier efecto de los déficit públicos sobre el PIB. Un tema que debe quedar claro es que la evidencia empírica indica que mayores déficit fiscales conllevan una alza en las tasas de interés a cualquier nivel del producto, reduciendo la parte del PIB asignada a inversión e incrementando la proporción asignada al consumo y el gasto de Gobierno. En la medida en que la inversión privada es desplazada por el aumento en las tasas, el acervo de capital futuro disminuye y, por lo tanto, decrece el ingreso real y el consumo de las personas. La intensidad con que se da este efecto es una cuestión empírica y varía de país a país, dependiendo de los mercados de fondos prestables, de dinero, de capitales y, por supuesto, la posición intertemporal fiscal del Gobierno.8 La tercera fuente de financiamiento es el crédito externo o la emisión de bonos en los mercados internacionales de capital. Si el défic it fiscal es financiado a través de deuda pública externa, los efectos también son diferentes. De una manera simple, en principio el endeudamiento externo no es inflacionario; sin embargo, si éste incrementa la deuda externa neta como porcentaje del producto y, por consiguiente, el pago de intereses, esto aumenta el déficit total. En este contexto, es útil hacer mención de diferentes definiciones en esta materia. 2. DEFINICIONES DEL BALANCE PÚBLICO Para los efectos del análisis macroeconómico, los indicadores que permiten evaluar la política fiscal incluyen cuatro resultados básicos del sistema de estadísticas de finanzas públicas: resultado primario global, resultado operativo, resultado del Gobierno general o del sector público. Existen en la literatura varias definiciones de déficit público, entendidas como el desequilibrio entre los ingresos y los gastos de cualquier nivel de Gobierno. Diferentes mediciones del balance fiscal pueden llevar a distintas conclusiones sobre el estado de las finanzas públicas. Balance Primario9 Es la diferencia entre los ingresos totales menos los egresos totales, excluyendo el pago de intereses. A su vez, el ahorro corriente sólo considera el neto de ingresos y de gastos corrientes; mientras que las necesidades de financiamiento (“public sector borrowing requirements” —PSBR, por sus siglas en inglés—) son la diferencia entre ingresos y egresos totales. Dado que el pago de intereses no es parte del gasto programable, no constituye un gasto discrecional, y al reflejar compromisos adquiridos en presupuestos anteriores, se puede descontar el efecto de los intereses en el déficit fiscal. Esta medida del déficit indica en qué forma inciden los compromisos actuales en las necesidades de financiamiento, y permite apreciar, de una manera más precisa, las operaciones propias del Gobierno. Sin embargo, algunos autores prefieren utilizar otras definiciones de déficit fiscal.

8 La posición intertemporal fiscal del Gobierno se refiere a la evolución de los ingresos y gastos públicos que el Gobierno espera en el futuro y al valor de su deuda en un momento dado del tiempo. 9 Para un análisis más profundo, véase Blejer, M., y A. Cheasty (1991).

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Balance Operacional En determinados países —particularmente en los altamente endeudados y con inflación elevada— es útil distinguir el impacto de la inflación en el pago de intereses de la deuda. El balance operacional es aquel que elimina del déficit real el componente inflacionario de los intereses. Así, las necesidades reales de financiamiento del Gobierno no serían tan optimistas como el balance primario. Al no existir una medida uniforme de déficit que incluya toda las estadísticas relevantes, debe optarse por una u otra, de acuerdo con el propósito del análisis. Por ejemplo, en el caso de Brasil, el balance fiscal global muestra las necesidades de financiamiento nominales y pone en evidencia que es muy sensible a la inflación. Las diferentes definiciones de balance fiscal afectan, de manera importante, las conclusiones sobre la posición fiscal del Gobierno. 10 Balance del Gobierno General También se puede hablar del balance del Gobierno central (Gobierno Federal en el caso de México), que incluye los componentes de Gobierno que se aplican a todas las dependencias de las autoridades públicas de cualquier territorio o a sus jurisdicciones establecidas a través de procesos políticos, lo cual incluye también los fondos de seguridad social, los fondos de pensiones de los empleados de Gobierno, el Congreso, las autoridades judiciales, los ministerios o secretarías y las agencias del Gobierno. El balance del Gobierno general considera al Gobierno central, los institutos de seguridad social públicos y los gobiernos estatales y municipales (gobiernos locales), que son unidades del Gobierno que ejercen funciones de manera independiente del Gobierno central en las diversas jurisdicciones rurales o urbanas del territorio de un país.11 Balance del Sector Público no Financiero El FMI y algunos países de América Latina en particular, prefieren utilizar una definición amplia del déficit público, en la cual, además del balance del Gobierno central y de seguridad social, se incluye a las empresas públicas bajo control presupuestal y las que no están controladas presupuestalmente, y se excluye a los gobiernos locales (excepto en Brasil y Colombia, que utilizan la definición de Gobierno general) debido a que no existe información oportuna y consolidada de los mismos. Requerimientos Financieros del Sector Público: el Caso de México En el cálculo del balance fiscal tradicional se toman en cuenta los ingresos petroleros, los cuales son altamente volátiles, y los no petroleros (tributarios, no tributarios y de organismos y empresas distintas de Petróleos Mexicanos); mientras que por el lado de los gastos se considera el gasto programable pagado, el programable devengado (gasto corriente e inversión física) y el no programable (participaciones, costo financiero y Adefas); para obtener los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), éstos se ajustan considerando los proyectos de infraestructura productiva con el impacto diferido en el registro del gasto (Pidiregas), la deuda del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), las adecuaciones a registros, el Programa de Deudores, el Fideicomiso de Apoyo al Proceso de Rescate de Concesiones de Caminos y Puentes de Cuota (Farac) y el de Intermediación Financiera; finalmente, se añaden los ingresos no recurrentes. En el cuadro 1 se presenta el escenario estimado en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006 (Pronafide), incluyendo la reforma estructural.12 De acuerdo con el Pronafide 2002-2006, “los RFSP miden las necesidades de financiamiento para alcanzar los objetivos de las políticas públicas”. Los RFSP se integran a través del déficit público tradicional (déficit financiero), agregando los requerimientos de recursos financieros de los Pidiregas, los cuales representan gran parte de la inversión pública, y los requerimientos financieros del IPAB, después de incorporar los apoyos fiscales aprobados por el Congreso de la Unión al Instituto. Cabe señalar que en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se estima el componente real del costo financiero que enfrentará

10 Véase Cepal (1998). 11 FMI (1986). 12 Véase SHCP (2002b). Los cambios estructurales considerados en este programa incluyen las reformas financiera, fiscal, presupuestaria, judicial, laboral, del sistema de pensiones, de seguridad social y del sector de telecomunicaciones.

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el IPAB. El Farac se formó en 1997 con los activos patrimoniales y los pasivos financieros de las autopistas de cuota que fueron otorgados por la administración a Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (Capufe). La intermediación financiera incluye requerimientos de la banca de desarrollo y los fondos de fomento. Los programas de apoyo a deudores consideran la variación en los compromisos de los programas de deudores en un período específico. Las adecuaciones a los registros presupuestarios se refieren a aquellos que se derivan de transacciones virtuales o compensadas.13

Cuadro 1 Proyección de las Finanzas Públicas, 2002-2006 Escenario con Reforma Estructural

(porcentaje del PIB)

Concepto 2002 20031/ 2004 2005 2006

I. Déficit Público Tradicional (B – A) 1.362/ 0.50 0.20 0.10 –0.20 A. Ingresos 22.55 22.04 23.80 23.90 24.20 Petroleros 3/ 7.20 6.86 5.90 5.90 5.90 No Petroleros 15.35 15.18 17.80 18.00 18.20 Tributarios 10.01 10.18 13.30 13.50 13.70 No Tributarios 1.30 1.05 0.60 0.60 0.60 Organismos y Empresas sin Pemex 4.03 3.95 3.90 3.90 3.90

B. Gasto 23.91 22.54 24.00 24.00 23.90 Programable Pagado 17.32 16.11 16.50 16.60 16.60 Diferimiento de Pagos 0.21 –0.28 –0.20 –0.20 –0.20

Programable Devengado 17.53 16.39 16.70 16.70 16.80 No Programable 6.59 6.43 7.50 7.40 7.30 Participaciones 3.49 3.43 4.00 4.00 4.10 Costo Financiero 2.90 2.81 3.30 3.20 3.00 Adefas 0.20 0.19 0.20 0.20 0.20

II. Ajustes 1.414/ 2.50 2.30 2.20 2.20 Pidiregas 0.80 1.40 1.40 1.20 1.20 IPAB 0.46 0.30 0.30 0.30 0.30 Adecuaciones a Registros 0.21 0.10 0.10 0.10 0.10 Programa de Deudores –0.08 0.00 0.00 0.00 0.00 Farac 0.43 0.20 0.10 0.10 0.10 Intermediación Financiera –0.41 0.40 0.40 0.40 0.50

III. RFSP (I + II) 2.77 3.00 2.60 2.30 1.90 Sin Ingresos no Recurrentes 3.484/ 3.30 2.70 2.40 2.00

1/ De acuerdo con la estimación de “Criterios Generales de Política Económica” 2003. 2/ Incluye el impacto presupuestario, tanto en ingreso como gasto, de la liquidación de Banrural, equivalente a 0.62% del PIB. 3/ Incluye los ingresos propios de Pemex, las contribuciones por hidrocarburos y el IEPS sobre gasolina y diesel. 4/ Cifras preliminares. Nota: Las sumas pueden no coincidir debido al redondeo. Fuente : SHCP: “Criterios Generales de Política Económica”, 2003; “Cuenta de la Hacienda Pública Federal”, 2002; “Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública”, cuarto trimestre de 2002, y “Pronafide 2002-2006”.

La definición convencional de los RFSP está diseñada para ser una medida de contribución del Gobierno a la demanda agregada y, a través de ella, a la inflación y al desequilibrio externo. Por su impacto en la demanda 13 SHCP (2002b).

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agregada, los RFSP junto con la deuda con respecto al producto, así como el gasto público social en salud y educación y el gasto en infraestructura son los indicadores fiscales más apropiados de la posición fiscal del Gobierno. Asimismo cabe señalar que en el mediano plazo, la monetización del déficit llevaría a inflación, a pérdida de reservas internacionales o a ambas cosas; el financiamiento externo conduciría a una apreciación del tipo de cambio real y al desequilibrio de la cuenta corriente, y también a la inflación si no se permitiera que el tipo de cambio nominal se aprecia ra; el financiamiento interno empujaría las tasas de interés al alza, desplazando a la inversión privada o estimulando la entrada de capital externo, con el consiguiente déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. En el corto plazo, las variaciones del déficit pueden afectar, asimismo, el nivel de la actividad económica.14 Cabe señalar que la actual administración ha hecho un esfuerzo por incrementar la transparencia fiscal al publicar los RFSP, lo cual es fundamental para aumentar la credibilidad en el Gobierno. En México, se ha avanzado sustancialmente en este sentido a través de la difusión periódica de informes detallados al Congreso, el sitio web de la SHCP y los reportes y comentarios semanales del vocero de la SHCP. Componentes Cíclico y Estructural del Balance Fiscal Tradicionalmente, en épocas de expansión los ingresos públicos crecen conforme evoluciona el ciclo económico, y los gastos asociados a la red de seguridad social tienden a reducirse en la medida en que la pobreza extrema y la tasa de desempleo disminuyen, lo cual mejora el balance fiscal del Gobierno. En contraste, en la parte baja del ciclo, la recesión económica afecta la recaudación impositiva y los gastos de alivio a la pobreza y el seguro de desempleo se incrementan, empeorando la posición fiscal. Los ingresos y los gastos públicos que se relacionan con el ciclo económico se denominan estabilizadores automáticos y actúan como amortiguadores de las variaciones del PIB con respecto a su tendencia de largo plazo. Así, en este contexto, la OCDE15 y el FMI16 integran el balance fiscal en un componente cíclico y otro estructural. El balance fiscal tiene un componente cíclico cuando una variación en el mismo depende de la diferencia entre el producto observado y el producto potencia l,17 es decir, se trata de cambios en el balance presupuestal ante la influencia de los agregados económicos. Es importante señalar que en algunas situaciones esta forma de medir el balance fiscal lleva a interpretaciones radicalmente distintas de sus resultados. En el Comité de Política Económica de la OCDE existen diferencias de opinión sobre la utilidad del concepto cíclico y estructural para medir el balance fiscal convencional. En esta definición del balance presupuestal, las variables macroeconómicas que influyen tanto en los ingresos como en los gastos son la tasa de inflación, el crecimiento del PIB nacional e internacional, el tipo de cambio real, los precios de las materias primas, la tasa de desempleo y las tasas de interés domésticas e internacionales. Dependiendo del grado de apertura de cada economía, el balance fiscal será más vulnerable ante choques externos. Cuando el comportamiento del balance fiscal se rige por el de los estabilizadores automáticos, se dice que la política fiscal es contracíclica. En los últimos años, uno de los temas que más ha preocupado a los expertos ha sido el comportamiento de la política fiscal en México. Existe una escuela de pensamiento económico que explica las fluctuaciones cíclicas del PIB, las cuales pueden atribuirse a las variaciones de la inversión pública y privada. Para John M. Keynes ésta era una fuente esencial en los ciclos económicos. Una de sus principales aportaciones a la teoría macroeconómica fue evidenciar que las fluctuaciones en la inversión pública podrían provocar grandes variaciones en el PIB, a través del multiplicador de la inversión y del gasto público. Otros economistas, encabezados por Blinder y Solow,18 muestran que la posición fiscal se utiliza para denotar las implicaciones macroeconómicas de una política fiscal expansionista o contraccionista. En general, una política fiscal procíclica es aquella en la cual en la parte alta del ciclo la recaudación tributaria aumenta —reduciéndose el

14 Véase Tanzi “et al.” (1988). 15 Giorno, “et al.” (1995). 16 Véase Chand (1992). 17 Para un análisis del PIB potencial y sus determinantes, véase SHCP (2002b). 18 Véase Blinder, A. S., y M. Solow (1974).

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déficit fiscal—; mientras que en la parte baja se ajusta el gasto público ante una reducción en la recaudación, para mantener sin cambio el balance fiscal. Como se ilustra en la gráfica 1, la política fiscal en México ha sido procíclica, es decir, cuando se expande la actividad económica mejora el déficit fiscal debido a que los formuladores de política económica utilizan los estabilizadores automáticos. Sin embargo, aun con la disciplina fiscal que se ha mantenido en la República Mexicana, persiste un déficit público, el cual no es necesariamente malo, siempre y cuando se mantengan la sustentabilidad fiscal (ver anexo) y los niveles de gasto social e infraestructura para el desarrollo económico de una región o país. Asimismo, la existencia de arreglos institucionales, como la Ley de Coordinación Fiscal, permite que cuando aumenta la recaudación federal participable crezca el gasto no programable. Por otra parte, los bajos niveles de ingresos públicos permanentes y el ahorro financiero ocasionan un manejo del déficit muy limitado, lo cual dificulta expandir el gasto público en épocas de recesión. Las autoridades fiscales reconocen, incluso, que el compromiso de mantener una posición fiscal sana ha determinado, por lo tanto, un sesgo procíclico. Esto no es necesariamente adverso, y puede ser más significativo que una política contracíclica. En otras palabras, los ingresos públicos aumentan en la parte alta del ciclo y disminuyen en la parte baja del mismo, por lo que, para mantener finanzas públicas sanas, es necesario ajustar a la baja el gasto público con el objeto de cumplir las metas fiscales.

Gráfica 1 México: Balance Público/PIB versus Crecimiento Económico

(Escenario con Reforma Estructural)

Para que el Gobierno pueda estabilizar la economía, modificando los impuestos o la política de gasto público, es necesario no sólo que los consumidores y los productores no tomen medidas que contrarresten a las gubernamentales, sino que aquél también pueda aplicar su política en el momento adecuado.19 Por ejemplo, si el Gobierno intenta reducir el crecimiento de la demanda agregada con el objeto de disminuir la inflación, pero lo hace con lentitud, es posible que cuando esta reducción pueda tener impacto, la economía ya se encuentre en una recesión —como sucedió en México en 2001—; en este sentido, el descenso en la demanda agregada no hará sino agravar la recesión posterior, como lo demuestra el bajo crecimiento, de 0.9% del PIB, en 2002.

19 Véase Stiglitz (1988).

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Similarmente, si una medida gubernamental encaminada a aumentar la demanda agregada surte efecto cuando la economía está saliendo de una recesión e iniciando su expansión, la inflación puede incrementarse. En la gráfica 2 se muestra la evolución de un ciclo económico. En 1994 la economía entró en una recesión, pero ésta se reconoció a partir de 1995. Una vez admitida la situación, los formuladores de política económica debían acordar qué tipo de la misma —fiscal, monetaria y comercial, principalmente— tendría que instrumentarse para atenuar la recesión económica. La política de apertura comercial de firmar acuerdos de libre comercio, como el TLCAN, los establecidos con diversos países de América Latina, y más recientemente el de asociación económica, concertación política y cooperación entre México y la Unión Europea, firmado el 8 de diciembre de 1997, coadyuvaron a mantener la economía mexicana con una tasa de crecimiento elevada durante 1996-2000, es decir, en la parte alta del ciclo económico. Sin embargo, la apertura comercial puede traer consigo efectos negativos: al existir una fuerte dependencia con el exterior (el coeficiente de correlación entre el índice del volumen de producción industrial de México y Estados Unidos (EUA) es de alrededor de 90%), México se vuelve más vulnerable ante recesiones económicas en EUA y el resto del mundo. Así, una política fiscal proactiva, como podría haber sido la aprobación del Congreso de la Unión de la reforma fiscal integral propuesta por la Secretaría de Hacienda a finales de 2001, que buscaba aumentar la recaudación, hubiera contribuido a mejorar la posición fiscal del Gobierno, de manera que se pudieran asignar mayores recursos para el desarrollo del capital humano (gasto social en educación y salud) e incrementar el gasto en infraestructura física, que es una de las más bajas en la región latinoamericana. De autorizarse dicha reforma hacendaria —debido a que incluiría políticas de ingresos y de gasto público—, se coadyuvaría de manera importante a atenuar los ciclos económicos, por lo que sería necesario lograr un nuevo pacto fiscal a través de consensos entre los formuladores de política económica y el Congreso para establecer las bases de un desarrollo económico sostenido, sustentable y generalizado en todos los niveles de la actividad económica (véase gráfica 2).

Gráfica 2 México: Tasa de Crecimiento del PIB Real

A consecuencia de los retrasos en la aprobación de las reformas estructurales por parte del Congreso de la Unión de la República Mexicana, las fluctuaciones cíclicas se pueden exacerbar en lugar de verse reducidas, lo cual tendría importantes efectos sobre la distribución del ingreso y la riqueza debido a que, de acuerdo con la evidencia empírica, el crecimiento económico contribuye al abatimiento de la pobreza extrema, misma que, según estudios del Banco Mundial y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002 (ENIGH-

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con reformasestructurales

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2002),20 disminuyó de 21.5% en 1994 a 18% de la población en 2000. Por su parte, el coeficiente de Gini, que mide la distribución del ingreso, decreció en forma significativa: de 0.53% en 1994 a 0.48% en 2000 y a 0.45% en 2002. De manera que si bien el crecimiento económico experimentado durante 1996-2000 redujo la pobreza extrema y mejoró la distribución del ingreso,21 este coeficiente es todavía alto para un país con un desarrollo económico como el de México. El Banco Mundial considera que el crecimiento económico no es la única solución al problema de la distribución del ingreso y la pobreza extrema; la inversión en capital humano, a través de un mayor gasto público en educación, salud y nutrición, coadyuva a mitigar la pobreza extrema y las disparidades en la distribución del ingreso y la riqueza. Por ello, el nuevo pacto fiscal que busque incrementar los ingresos públicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto de finanzas públicas sanas, será un punto medular en la agenda de política fiscal. 3. EFECTOS DEL DÉFICIT FISCAL EN LA CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS:

EVALUACIÓN EMPÍRICA El enfoque fiscal de la balanza de pagos desarrollado a la mitad de la década de 1970,22 se centra en el ahorro público corriente como determinante de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Los modelos del enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos (X – M) se determinan por el balance fiscal (RFSP = T – G) y el balance privado (S – I), de tal manera que:

Ecuación Sector

Externo Sector

Gobierno Sector

Privado

(3) (X – M) ? (T – G) + (S – I) Enfoque Fiscal

(4) ? Ri ? – ? Cd + ? Md Enfoque Monetario

Donde ? Ri es la acumulación de reservas internacionales, ? Cd es el cambio en el crédito doméstico, ? Md es el cambio en la demanda real de dinero, X y M son las exportaciones e importaciones de cuentas nacionales, T es el ingreso público total, G es el gasto público total, S es el ahorro interno e I es la inversión privada.

Con la cuenta de capital igual a cero, la suma de cada columna es igual a cero, mostrando las similitudes teóricas de ambos enfoques. Cabe señalar, sin embargo, que tanto el enfoque fiscal como el monetario presentan puntos de vista diferentes acerca de la flexibilidad de los mercados de trabajo, los precios y el producto.23 Evidencia Empírica Con el objetivo de explicar la cuenta corriente de la balanza de pagos, utilizando el enfoque fiscal para el caso de México, se desarrolla un modelo macroeconométrico que consta de cinco ecuaciones recursivas estimadas por mínimos cuadrados ordinarios.

20 Véase Banco Mundial (1999) y “ENIGH-2002”, en INEGI (2003). 21 El coeficiente de Gini es un índice cuyo valor oscila entre cero y uno. Cuando se aproxima más a cero, significa que la distribución de la riqueza es más equitativa; por el contrario, si se acerca más a la unidad, representa una distribución menos equitativa o inequitativa del ingreso.

G = 1 ? ?i? 1

1/?

? ˆ Y ? i ?1? ˆ Y ? i? ?

Donde ? es el percentil de población considerado para el análisis, y ˆ Y ? i

es la participación percentil i en el ingreso total. 22 Bartoli (1989). 23 Para una amplia discusión, véase Bartoli, ibid.

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Cuadro 2 México: Especificación del Modelo Completo

(5) Ecuación de gasto corriente del sector público GCt = f1 [PIBp t, ieuat, imext, GCt-1, Pt]

Donde GCt es el gasto corriente del sector público como proporción del PIB; PIBp t es el PIB per cápita a precios constantes; ieuat es la tasa de interés externa promedio, empleando como variable proxy los rendimientos reales de los bonos del Tesoro de los EUA; imext es la tasa de interés pasiva real promedio en México, medida por el costo porcentual promedio de captación, y Pt es la tasa de inflación promedio con base en el índice nacional de precios al consumidor.

(6) Ecuación de ingreso presupuestal del sector público YCt = f2 [PIBdpt, Xt, Pett YCt-1]

YCt representa el ingreso presupuestal del sector público en relación con el producto; PIBdpt es la demanda agregada doméstica (PIB menos exportaciones) per cápita a precios constantes, Xt son las exportaciones en términos del PIB y Pett es el precio promedio de la mezcla mexicana de petróleo crudo de exportación.

(7) Ecuación de inversión total It = f3 [ ? PIBt, It-1, Ipubt]

En la que It es la inversión total como proporción del PIB; ? PIBt es el crecimiento real del PIB, e Ipubt es la razón de la inversión pública a PIB.

(8) Ecuación de ahorro privado Spriv t = f4 [ ? PIBt, YCt, Sgt, Sprivt-1, Impt]

Donde Spriv t es el ahorro privado con relación al PIB; Sgt es el ahorro corriente gubernamental (YCt – GCt), e Impt es el impuesto inflacionario, medido como la deuda pública interna real a precios constantes.

(9) Identidad de cuentas nacionales Xt – Mt ? (YCt – GCt ) + (Spriv t – It )

Donde Xt – Mt representa el sector externo como porcentaje del PIB; YCt – GCt es el sector gubernamental, y Spriv t – It significa el sector privado, asumiendo que los movimientos de capital son iguales a cero.24

En las ecuaciones (5) a (7) se presentan variables explicativas exógenas al modelo; la (8) incluye dos variables endógenas previamente estimadas; por último, en la (9) se consideran todas las variables evaluadas. Como es un sistema recursivo, el término de error es distribuido independientemente con media cero y varianza constante,

24 Esta identidad se obtiene de la ecuación Y ? E + X – M, donde E es el gasto total o la absorción de los residentes (E ? C + I + G), e Y se interpreta como PIB, lo cual quiere decir que las exportaciones netas incluyen los ingresos netos de los factores percibidos del exterior. Así, Y – E ? X – M, formulación que puede presentarse alternativamente como Y – T ? C + I + (G – T) + (X – M). Haciendo uso de la definición de ahorro, S ? Y – T – C, llegamos a la identidad central: (X – M) ? (S – I) + (T – G), la cual expresa que el superávit (déficit) en la cuenta corriente es igual al exceso del ahorro del sector privado (desahorro) más el superávit (déficit) presupuestario. Véase Dornbusch (1980).

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por lo que el modelo se calcula mediante mínimos cuadrados ordinarios (OLS, por sus siglas en inglés), garantizando estimadores insesgados y consistentes.

Se utilizaron datos anuales de 1975 a 2002 (véase cuadro 3),25 siendo las fuentes de información las estadísticas de la Dirección General de Planeación Hacendaria de la SHCP, Banxico, INEGI, Pemex y el Banco de la Reserva Federal de los EUA. El ahorro privado se calculó como variable de ajuste dentro de la igualdad de la cuenta corriente representada por la identidad (9). Los resultados de la estimación se presentan en el cuadro 4.

Cuadro 3 México: Variables Endógenas y Exógenas del Modelo

(inicia)

Variables endógenas Variables exógenas GC

(% del PIB)

YC (% del PIB)

I (% del PIB)

Spriv (% del PIB)

Cuenta Corriente (%

del PIB)

PIBp (miles de pesos a precios de 2002)

ieua (% real prom. )

imex (% real prom.)

1970 14.21 16.27 19.82 14.73 –3.03 39.62 0.50 N.D. 1971 14.02 16.07 18.13 13.92 –2.15 39.93 0.14 N.D. 1972 15.13 16.54 18.87 15.44 –2.02 41.94 0.75 N.D. 1973 17.65 17.69 18.96 16.41 –2.51 43.96 0.70 N.D. 1974 18.94 18.79 19.58 15.66 –4.07 45.12 –2.80 N.D. 1975 20.48 20.17 20.89 16.61 –4.58 46.17 –2.99 –2.63 1976 19.51 20.36 20.66 16.05 –3.76 46.57 –0.77 –3.44 1977 19.48 20.61 19.28 16.38 –1.77 46.54 –1.15 –12.54 1978 19.91 21.56 20.48 16.45 –2.38 48.68 –0.35 –1.98 1979 19.95 22.25 22.78 17.20 –3.27 51.54 –1.12 –1.55 1980 22.34 24.38 23.54 16.42 –5.08 54.18 –1.75 –4.47 1981 24.76 23.57 25.00 20.02 –6.16 57.66 3.29 0.51 1982 31.44 25.81 21.64 24.53 –2.73 56.25 6.43 –11.65 1983 31.76 30.28 16.91 22.14 3.75 53.24 3.16 –22.40 1984 30.86 29.70 17.30 20.73 2.27 53.99 4.91 –8.67 1985 32.98 30.58 18.30 21.11 0.41 54.11 3.84 –1.06 1986 38.72 30.44 19.02 26.29 –1.02 51.43 4.00 –2.87 1987 36.97 28.06 17.94 29.70 2.85 51.30 2.14 –16.04 1988 33.04 27.75 18.52 22.53 –1.28 50.91 2.49 –21.72 1989 27.81 25.79 17.25 16.67 –2.60 52.03 3.17 20.50 1990 24.06 25.30 17.88 13.81 –2.83 53.61 2.00 8.23 1991 20.32 23.48 18.65 10.84 –4.65 54.60 1.17 –0.09 1992 18.65 23.67 19.60 7.86 –6.72 55.29 0.44 2.83 1993 19.50 23.14 18.56 9.11 –5.80 55.09 0.02 8.03 1994 19.44 22.79 19.35 8.95 –7.05 56.21 1.65 7.98 1995 19.77 22.80 16.15 12.57 –0.55 51.54 2.64 7.50 1996 19.48 22.99 17.86 13.60 –0.75 53.48 2.06 –2.73 1997 20.26 23.06 19.52 14.81 –1.91 56.34 2.71 –1.25 1998 18.54 20.36 20.90 15.27 –3.82 58.38 3.26 4.45 1999 19.27 20.82 21.20 16.73 –2.91 59.69 2.41 2.70 2000 20.11 21.63 21.38 16.73 –3.13 62.76 2.53 3.84 2001 19.92 21.81 19.64 14.86 –2.89 61.30 0.71 3.53 2002 20.51 22.56 18.88 14.63 –2.21 60.42 0.14 0.32

Promedio 22.72 23.06 19.53 16.63 –2.56 52.24 1.40 –1.60 Desv. St. 6.45 3.96 1.91 4.76 2.48 5.92 2.15 9.28

25 Para todas las variables se cuenta con datos desde 1970, con excepción del costo porcentual promedio de captación y del precio de la mezcla de petróleo de exportación; la serie de este último es desde 1974. Con la finalidad de tener observaciones de esta variable para todo el periodo, se decidió ajustar la muestra para el modelo de 1975 a 2002.

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Cuadro 3 México: Variables Endógenas y Exógenas del Modelo

(concluye)

Variables Exógenas P

(% prom.)

PIBdp (miles de pesos a precios de 2002)

X (% del PIB)

Pet (pesos por

barril a precios de 2002)

? PIB (%)

Ipub (% del PIB)

Imp (miles de millones de pesos a precios

de 2002) 1970 5.00 36.49 7.91 N.D. 6.6 5.58 181.30 1971 5.47 36.81 7.80 N.D. 4.1 3.93 207.70 1972 4.94 38.49 8.23 N.D. 8.5 5.16 266.40 1973 12.08 40.18 8.60 N.D. 8.3 6.36 315.90 1974 23.78 41.24 8.61 363.32 6.1 6.41 338.70 1975 14.94 42.91 7.05 339.12 5.7 7.63 410.30 1976 15.82 42.53 8.68 383.95 4.2 6.94 445.90 1977 29.06 41.62 10.57 479.02 3.2 6.66 441.60 1978 17.46 43.45 10.75 404.78 8.1 8.10 483.20 1979 18.19 45.63 11.46 509.51 9.4 8.72 544.20 1980 26.35 47.22 12.83 646.75 8.6 9.38 573.60 1981 27.93 50.46 12.48 574.03 8.5 10.64 678.60 1982 58.91 45.98 18.25 692.66 –0.5 8.89 907.10 1983 101.87 41.04 22.92 698.22 –3.5 5.82 674.10 1984 65.45 42.67 20.96 598.97 3.4 5.85 607.70 1985 57.75 44.14 18.43 548.09 2.2 5.83 679.80 1986 86.23 40.57 21.11 326.65 –3.1 5.84 803.20 1987 131.83 39.27 23.45 429.34 1.7 4.60 803.00 1988 114.16 40.77 19.93 253.85 1.3 4.40 937.20 1989 20.01 42.14 19.00 292.26 4.2 4.20 988.90 1990 26.65 43.63 18.60 322.41 5.1 4.27 914.90 1991 22.66 45.66 16.36 215.45 4.2 4.06 740.80 1992 15.51 46.87 15.24 195.10 3.6 3.79 555.20 1993 9.75 46.69 15.25 158.74 2.0 3.76 519.00 1994 6.97 46.75 16.83 169.11 4.4 5.01 643.80 1995 35.00 35.87 30.42 269.42 –6.2 3.75 367.80 1996 34.38 36.27 32.18 286.45 5.2 3.00 356.20 1997 20.63 39.23 30.37 215.04 6.8 3.10 438.40 1998 15.93 40.47 30.69 132.25 5.0 2.80 510.90 1999 16.59 41.31 30.79 182.30 3.6 3.00 608.90 2000 9.49 43.28 31.03 259.49 6.6 3.65 745.00 2001 6.37 44.49 27.43 181.82 –0.2 3.19 807.10 2002 5.03 43.98 27.20 207.89 0.9 3.32 907.40

Promedio 32.19 42.37 18.22 356.41 3.88 5.38 587.99

Desv. Est. 33.01 3.51 8.22 170.72 3.70 2.08 222.36 Notas: La definición de cada variable se muestra en el cuadro 2.

Spriv se calculó como residual de la identidad (9). N.D.: No disponible. Fuentes: Dirección General de Planeación Hacendaria de la SHCP, Banxico, INEGI, Pemex y Banco de la Reserva Federal de los EUA.

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Cuadro 4 Resultados del Modelo

(5a) GCt = 0.14 PIBpt + 0.19 ieuat + 0.57 GCt-1 + 0.06 Pt + 6.78 dummy 1 (3.79) (0.94) (5.29) (2.75) (3.28) R2 = 0.92 D – W = 1.16 F = 64.69 Estadístico h = 2.70 (6a) YCt = 0.11 PIBdpt + 0.26 Xt + 0.01 Pett-1 + 0.54 YCt-1 – 3.39 dummy 2 (3.15) (2.66) (4.31) (4.65) (–2.09) R2 = 0.91 D – W = 2.27 F = 59.76 Estadístico h = –0.89 (7a) It = 6.12 + 0.33 ? PIBt + 0.61 It-1 + 0.08 Ipubt (3.38) (6.53) (5.87) (0.76) R2 = 0.83 D – W = 1.86 F = 39.31 Estadístico h = 0.43 (8a) Spriv t = 0.11 ? PIBt – 0.51 YCt + 0.63 Sgt-2 + 0.72 Sprivt-1 –0.002 Impt + 0.76 GCt (1.48) (–5.24) (6.69) (6.86) (–1.47) (6.83) R2 = 0.95 D – W = 2.44 F = 81.24 Estadístico h = –1.40

(9a) Xt – Mt = 0.11 PIBdpt + 0.26 Xt + 0.01 Pett-1 + 0.54 YCt-1 – 0.14 PIBpt – 0.19 ieuat

– 0.57 GCt-1 – 0.06Pt – 0.22 ? PIB t – 0.51 YCt + 0.63 Sgt-2

+ 0.72 Spriv t-1 – 0.002 Impt + 0.76 GCt – 0.61 It-1 – 0.08 Ipubt

Los valores del estadístico t se muestran entre paréntesis. Dado que se incluyen variables dependientes rezagadas, se presenta el estadístico h de Durbin para cada regresión.

En la primera ecuación estructural (5a), el gasto corriente del sector público depende positivamente del PIB per cápita, lo que indica que el gasto corriente público no es contracíclico y confirma lo sustentado en este trabajo. El alto coeficiente de la variable dependiente rezagada prueba que el gasto corriente es muy inelástico, en virtud de los diversos compromisos institucionales del Gobierno Federal. El coeficiente de la tasa de interés externa es positiva, aunque no significativa. Lo anterior significa que las condiciones en los mercados de dinero y los capitales internacionales afectan el gasto corriente no programable, es decir, que un incremento en las tasas de interés internacionales (EUA) está positivamente correlacionado con el pago de intereses de la deuda externa mexicana denominada en dólares. Se estimó la regresión con la tasa de interés doméstica, pero su coeficiente no resultó significativo y mostró el signo contrario. Esto puede deberse a que la tasa de interés durante el periodo de estudio no representa el costo de oportunidad de mantener dinero. La evidencia empírica para México revela que la inflación esperada es un indicador más apropiado del costo de oportunidad de mantener dinero, particularmente en una economía como la mexicana en la que la represión financiera se dio en la mayor parte de

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la etapa de investigación. 26 La inflación incrementa el gasto corriente con un coeficiente significativo al nivel de 5%. Se incluyó una variable dummy para 1986, con el propósito de registrar el efecto adverso que tuvo sobre las finanzas públicas la combinación de la caída en los precios de exportación de petróleo durante ese año y la consecuente alta inflación, de 105.75%, al final del periodo.

La segunda ecuación (6a) consiste en calcular los ingresos corrientes presupuestales a través de variables económicas que permitan realizar una aproximación a la base gravable, como el PIB per cápita, el componente de exportaciones de la balanza de pagos y los ingresos petroleros. Para analizar esta última variable se utilizó el precio de exportación del petróleo crudo. La evidencia empírica es consistente con estudios previos realizados por Tait “et al.” (1979). Los coeficientes de la demanda doméstica per cápita, de la razón de exportaciones al producto y del precio del petróleo rezagado un periodo son positivos y significativos al nivel del 5%, lo que indica la relevancia para países como México de la base gravable, así como la importancia de los derechos por exportación de hidrocarburos en la estimación de los ingresos corrientes presupuestales.27 El coeficiente de la variable dependiente rezagada es positivo, mostrando que la capacidad administrativa recaudadora es significativamente diferente de cero al nivel del 1% de confianza. Asimismo, se introdujo una variable dummy para los años de 1995-2002, con el fin de capturar el efecto adverso del acuerdo de libre comercio con EUA y Canadá sobre los ingresos públicos.

La tercera ecuación (7a) se basa en los modelos de ajuste parcial. Como lo demuestran Blejer y Khan (1984), las imperfecciones de los mercados de capital y financiero, así como las restricciones en los mercados de trabajo, aunados a la carencia de una serie de capital consistente, hacen difícil aplicar otras teorías de la inversión en economías emergentes. El comportamiento de los agentes económicos para lograr una cantidad óptima de capital se puede estimar a través de un modelo que prueba la hipótesis del acelerador de la inversión. De acuerdo con esta hipótesis, dada una razón de capital producto constante y la plena utilización de los bienes de capital, un cambio proporcional en el acervo de capital corresponde a cualquier cambio en la producción.

(10) t

t

YK

= ? ; Kt = ? ? Yt

Así, el acervo de capital actual depende de los valores deseados de niveles pasados de capital, el cual, a su vez, depende de los niveles pasados de producto O, donde ? es una constante y ? es el coeficiente de ajuste parcial:

(11) net I t = (1 – ? )( ? Ot – Kt-1)

Sustituyendo para obtener la razón de inversión con respecto al PIB, en función de la inversión neta y la depreciación (? ), la ecuación tiene la forma de:

(12)

It

Yt

= (1 – ? )

? Yt ? (1? ?)? Yt-1

Yt

+ ?

It -1

Yt

En el contexto del acelerador flexible, se acepta que los coeficientes de ajuste varíen sistemáticamente con las condiciones económicas, en las diferentes etapas del ciclo, y con el costo y disponibilidad de recursos financieros. En la ecuación (7a) la aproximación al componente cíclico ha sido efectuada mediante el crecimiento real del PIB, y diferentes variables fueron utilizadas como regresores, incluyendo las tasas de interés domésticas y externas. También se recurrió a variables como la disponibilidad de crédito, siguiendo el estudio

26 Para un estudio empírico detallado, véase Amieva-Huerta, Juan (1987). 27 La inclusión del componente externo de las importaciones empeoró los resultados de las regresiones, lo que puede deberse a que la recaudación por impuestos a las importaciones se redujo considerablemente a partir de la implementación del TLCAN y a los acuerdos de libre comercio establecidos, con varias naciones, desde la mitad de la pasada década de los noventa.

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econométrico de Amieva-Huerta para la economía mexicana.28 La disponibilidad de crédito no resultó significativamente diferente de 0 al 10%, indicando que pese a la represión financiera en la economía de México en los setenta y ochenta, en los noventa el Gobierno no intervino directamente para fijar las tasas nominales de interés, resultando en tasas reales positivas; de manera que el mercado de fondos prestables existente en la actualidad, fija las tasas nominales de interés. Claramente, en un sector financiero reprimido como el de las décadas de los setenta y ochenta, las tasas de interés reales bajas o negativas tendrán varios efectos que inhiben el crecimiento de la inversión.

Se incluye, asimismo, a la inversión pública como variable explicativa para probar la hipótesis del efecto desplazamiento de la inversión privada por la inversión pública, en contra de la evidencia de complementariedad entre los dos tipos de inversión. Aunque esta variable comprueba la hipótesis de complementariedad, su coeficiente no resultó significativo al 10%, lo que obedece a que el gasto de capital ha disminuido su importancia dentro del gasto total durante la segunda parte de la década de los noventa, llegando a ser menor del 4% del PIB, debido a que las autoridades fiscales se han fijado como objetivo mantener finanzas públicas sanas. Así, la evidencia empírica muestra que para el caso de México no hay un efecto de desplazamiento. El coeficiente del crecimiento real del PIB es altamente significativo y muestra el signo esperado. Por otra parte, el coeficiente de la variable dependiente rezagada indica que hay un proceso de ajuste parcial (ecuación 11), que prueba que el acervo de capital deseado se ajusta a su valor actual en cerca del 40% en el año. Esto indica que la instalación del acervo de capital deseado lleva, aproximadamente, dos años, lo cual es consistente con los estudios para otras economías emergentes realizados por Bartoli (1989).

Adicionalmente, se revisó la posibilidad de que la ecuación presentara algún problema de endogeneidad, dado que la inversión pública puede depender de los ingresos presupuestales estimados previamente en la ecuación 6a. Para ello, se calculó la ecuación con mínimos cuadrados ordinarios bietápicos, lo que dio como resultado un coeficiente no significativo para la inversión pública y que el poder de simulación del modelo en general no mejorara, por lo que se rechazó la hipótesis de endogeneidad en el modelo.

En la cuarta ecuación (8a), el coeficiente de la razón de ingresos presupuestales a PIB, el cual calcula la influencia del ingreso disponible en el ahorro privado, tiene el signo esperado y es estadísticamente significativo al nivel de 1%, reflejando el hecho de que un aumento en los impuestos (ingreso presupuestal con respecto al PIB) disminuye el ingreso disponible y, por lo tanto, el ahorro privado. El coeficiente de la variable YC muestra que un incremento de 1% en los ingresos presupuestales reduce el ahorro privado en 0.51%. Este coeficiente es consistente con los modelos teóricos de Barro (1974) y de Blanchard (1985), quienes proponen que fluctúa entre 1.0 y 0.5 %. Este resultado rechaza, por lo tanto, la hipótesis de neutralidad de Barro, de manera que la política fiscal afecta la cuenta corriente a través de su efecto sobre el ahorro privado.

Para la variable de ahorro corriente gubernamental, se encontró que ésta tiene un efecto positivo rezagado en dos períodos sobre el ahorro privado. Esto es consistente con la hipótesis del ciclo de vida. Lo anterior puede deberse a que un aumento en el gasto financiado por impuestos incrementa la propensión al ahorro, en comparación con un esquema de endeudamiento del déficit. Este último provoca un desahorro porque el Gobierno ofrece mejores términos de intercambio entre consumo presente y consumo futuro que los mercados financieros; por lo tanto, el coeficiente del ahorro público corriente debe ser positivo, dado que los agentes esperan que los impuestos futuros se incrementen menos que la unidad (coeficiente de 0.63), dependiendo, entre otros factores, de la estructura de edad de la población.

Asimismo, al incluir el gasto corriente público (GC) en relación con el PIB dentro de la ecuación 8a, prueba la existencia de un efecto sustitución entre el consumo privado y el gasto del Gobierno, debido a que el coeficiente es positivo y altamente significativo. El coeficiente positivo (0.11) del crecimiento real del PIB ( ? PIB) concuerda con las predicciones de la hipótesis del ciclo de vida que establece que la razón riqueza-ingreso es una función decreciente de la tasa de crecimiento y de que entre los países con conducta individual idéntica, la tasa

28 Amieva-Huerta, Juan, ibid.

18

de ahorro es más alta en la medida que la tasa de ahorro de la economía es mayor.29 El coeficiente de la variable dependiente rezagada (0.63) refleja un proceso de ajuste parcial significativo, de forma que el ahorro privado toma en cuenta la presencia de los hábitos en el comportamiento del consumo.

Por su parte, el coeficiente del impuesto inflacionario (Impt), medido como la deuda pública interna real,30 muestra el signo esperado aunque insignificativamente diferente de 0 al nivel de 5%. Este resultado indica que la incertidumbre ocasionada por altos niveles de inflación ejerce efectos negativos en el ahorro privado, lo cual se debe a que en la mayor parte del periodo de estudio se presentaron altas tasas inflacionarias, confirmando la hipótesis de la ecuación 5a, en la que el costo de oportunidad relevante de mantener saldos monetarios reales es la inflación esperada; o bien cuando existió sustitución entre el peso y el dólar, en las décadas de los setenta, los ochenta y parte de los noventa, la variable significativa fue la tasa esperada de depreciación en el tipo de cambio.31

Las valores estimados de las ecuaciones anteriores se sustituyeron en la identidad (9), obteniendo así la cuenta corriente de la balanza de pagos. Los datos de la misma, así como la gráfica de simulación del modelo, muestran que el valor calculado es muy cercano a los valores históricos (véase la gráfica 3).

Los resultados indican que el impuesto inflacionario afecta negativamente el ahorro privado, mientras que la inversión pública impacta positivamente, a través de un efecto multiplicador, la inversión privada. El ahorro público, calculado como ingreso corriente menos gasto corriente, revela un efecto positivo indirecto de 0.63%. Este resultado confirma que el gasto de capital y la manera en que se financia el déficit fiscal en lugar del gasto corriente, afecta la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las otras variables que influyen negativamente en la cuenta corriente de la balanza de pagos en México son las tasas de interés en el exterior, a través de su efecto en el gasto corriente. En el corto plazo, la disponibilidad de crédito externo empeora la cuenta corriente al incrementar la inversión privada debido al aumento en el gasto público de capital. Finalmente, los valores rezagados para el ahorro privado, los ingresos corrientes presupuestales y el gasto corriente ilustran la importancia histórica de estas variables en el esquema institucional de ahorro y la administración tributaria. Los resultados empíricos también muestran que las medidas de política fiscal relacionadas con la estructura impositiva y la composición del gasto público tienen importantes consecuencias sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos en México.

29 Véase Modigliani (1986). 30 Vale la pena mencionar, en este punto, que existen diversas aproximaciones empíricas del impuesto inflacionario; sin embargo, el objetivo básico de este concepto es medir la recaudación que obtiene el Gobierno, a través del Banco Central, al emitir más dinero del que el público desea. Una de dichas técnicas establece que el impuesto inflacionario es igual al saldo monetario que ofrece el Banco Central (base monetaria), multiplicado por el ritmo de aumento en los precios (tasa de inflación), menos el cambio en la demanda de dinero, esto es, el desequilibrio monetario sin considerar el multiplicador. Así se tiene que:

R = iM/P – ? (M/P) En donde: R = recaudación; i = tasa de inflación; M/P = saldo real de dinero, y ? (M/P) = cambio en la demanda de dinero. También puede utilizarse la siguiente definición (véase Aportela y Gamboa, 2002):

st = Ht ? Ht ?1

Pt y t

donde Ht es la base monetaria, Pt es el nivel de precios y yt es el producto en términos reales. Así, más que teórica, la definición del impuesto inflacionario es una cuestión empírica. Para realizar los cálculos del presente modelo, se utilizaron varias definiciones empleadas en distintos estudios econométricos, por lo que la correcta selección de aquélla es aparentemente una cuestión empírica. Véase también la nota al pie número 24 del anexo. 31 El mismo resultado encontró Bartoli para una muestra de varios países latinoamericanos.

19

Gráfica 3 México: Estimación de la Cuenta Corriente

Los resultados de la ecuación (8a) rechazan la hipótesis de neutralidad de Barro, de manera que la política fiscal afecta la cuenta corriente a través de su impacto sobre el ahorro privado, lo cual crea un papel crítico para la política fiscal, debido a que un cambio en la mezcla de impuestos-endeudamiento —para un nivel dado de gasto de Gobierno— tiene una influencia importante en la cuenta corriente a través de su influencia en el ahorro privado. No obstante, la ausencia de la hipótesis de neutralidad no implica un efecto desplazamiento de la inversión pública a la inversión privada, puesto que esta última es independiente de las tasas de interés domésticas y externas. Sin embargo, las tasas de interés domésticas contribuyen a disminuir el ahorro público por medio de su impacto en el gasto corriente (pago de intereses).

En conclusión, se comprueban los resultados empíricos obtenidos para la economía mexicana de un efecto de complementariedad entre la inversión pública y la inversión privada, pero, al incrementar la absorción, tenderá a aumentar el déficit en la cuenta corriente, manteniendo otros efectos constantes.

Ejercicios de Simulación Se describe aquí cómo el modelo simula un cambio en la cuenta corriente de la balanza de pagos de México ante una modificación en los ingresos públicos presupuestales y la inversión pública. El ejercicio consiste en incrementar 30% los ingresos tributarios y 50% la inversión pública, de manera separada y conjunta, buscando observar el impacto en las variables del modelo; una forma de probar la capacidad predictiva de éste, ante un cambio en la política fiscal, es a través de un ejercicio de simulación de las ecuaciones (5a) a (9a). En primer lugar, se realiza una simulación “ex post” de las variables endógenas con el fin de verificar el poder de predicción del modelo econométrico por medio de estadísticos que miden la exactitud con que las ecuaciones estimadas simulan las series históricas. Los estadísticos que se emplean son la raíz del error medio cuadrático

-9.0

-6.0

-3.0

0.0

3.0

6.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

% d

el P

IB

Real Estimado

20

(REMC) y el coeficiente de desigualdad de Theil (U de Theil).32 Como se observa en el cuadro 5, los estimadores indican que la simulación dinámica33 de las ecuaciones para el periodo 1975-2002 es aceptable. Lo anterior se puede apreciar también en la gráfica 4.

Cuadro 5 México: Estadísticos de la Simulación del Modelo Estimado

Estadísticos Variable endógena y ecuación REMC U de Theil

GC (5a) 2.89 0.06 YC (6a) 0.93 0.02 I (7a) 0.93 0.02 Spriv (8a) 1.35 0.04 X – M (9a) 3.63 0.10

Fuente: Estimaciones del autor.

Gráfica 4 México: Simulación “Ex Post” de las Variables Endógenas del Modelo Recursivo

(inicia)

32 La raíz del error medio cuadrático y el coeficiente de desigualdad de Theil se definen de la siguiente manera:

REMC = ? ???

?T

YYT

1t

2ttˆ1

U de Theil =

? ? ? ?????

?TT

YT

YT

1t

2t

1t

2t

1ˆ1

REMC

Donde Y es el valor real de la variable, ˆ Y es el valor simulado de Y, y T es el número de períodos de la simulación. REMC es una medida de la desviación de la variable simulada con respecto a su trayectoria real. La U de Theil toma valores entre 0 y 1. Si U = 0 se tiene una estimación perfecta y si U = 1 el poder predictivo del modelo es nulo. 33 La simulación dinámica consiste en sustituir, para cada observación, el valor calculado , en la observación previa, de la variable endógena rezagada; en contraste con la simulación estática, en la que se sustituyen los valores reales en la variable endógena rezagada.

Ecuación (5a)GC

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

% del PIB

Real Estimado

Ecuación (6a)YC

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

% del PIB

Real Estimado

21

Gráfica 4 México: Simulación “Ex Post” de las Variables

Endógenas del Modelo Recursivo (concluye)

Con base en los coeficientes estimados del modelo, se analiza un incremento hipotético del 30% en el ingreso presupuestal del sector público en 1975, manteniendo, sin cambio, el resto de los datos reales de las variables exógenas ; esta variación se aplica sobre el valor estimado de YC para ese año y su efecto se propaga en los años subsecuentes a través del componente rezagado de la ecuación 6a. La ecuación de ahorro privado (8a) también se modifica mediante el ingreso presupuestal que aparece como variable explicativa y el ahorro público corriente rezagado. El coeficiente con valor menor a uno de la variable rezagada, en la ecuación 6a, ocasiona un incremento en la variable YC por varios años, que desaparece conforme la trayectoria del ingreso converge de nueva cuenta con la trayectoria del cálculo original. En la ecuación 8a la nueva trayectoria del ahorro privado presenta, primero, una disminución con respecto a la original —debido al signo negativo del coeficiente del ingreso presupuestal—, y después, un aumento ocasionado por el signo positivo del ahorro público rezagado para, finalmente, converger con la trayectoria original. En conjunto, el incremento en los ingresos presupuestales ocasiona una mejoría en la cuenta corriente de la balanza de pagos en relación con la simulación original, como se ilustra en la gráfica 5; no es muy claro en los primeros años debido a la disminución inicial en el ahorro privado a causa de la reducción en el ingreso disponible, pero resulta visiblemente superior en los años posteriores. Se concluye que un incremento en los ingresos públicos ocasiona el efecto esperado sobre la cuenta corriente en el corto plazo, el cual se diluye, como es de esperarse, en el largo plazo. Para que un incremento de esta naturaleza tenga efectos más duraderos, es necesario que sea acompañado con otras medidas de política fiscal, ya sea a través de un fortalecimiento permanente de los ingresos o de una disminución del gasto corriente.

Ecuación (7a)I

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

22.0

24.0

26.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

% del PIB

Real Estimado

Ecuación (8a)Spriv

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

% del PIB

Real Estimado

22

Gráfica 5 México: Impacto de un Incremento del 30% en

los Ingresos Presupuestales del Sector Público

Se analizan también los efectos, sobre la cuenta corriente, de un incremento hipotético de 50% en el gasto público en inversión observado en 1975. Esta variación afecta la ecuación sobre inversión total (7a) y se propaga en los años siguientes mediante el valor rezagado. Como consecuencia de la complementariedad entre las inversiones pública y privada, el resultado es un ligero incremento en el déficit de la cuenta corriente, el cual desaparece en 1982, cuando la trayectoria retoma el curso del modelo original estimado (véase la gráfica 6).

Gráfica 6 México: Impacto de un Incremento de 50% en la Inversión Pública

Ecuación (9a)X - M

-8.0

-4.0

0.0

4.0

8.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

% del PIB

Con incremento Sin incremento

Ecuación (9a)X-M

-7.0

-3.5

0.0

3.5

75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85

% del PIB

Con incremento Sin incremento

23

Por último, en la gráfica 7 se ilustra la modificación en la trayectoria de la cuenta corriente calculada, combinando los mismos cambios porcentuales de las dos variables anteriores. El resultado es muy similar al del ejercicio de un incremento en los ingresos presupuestales, toda vez que el efecto del aumento en la inversión pública es reducido. En el cuadro 6 se muestran los datos de las simulaciones “ex post”, así como las series de los tres ejercicios de simulación realizados.

Gráfica 7 México: Impacto de un Incremento del 30% en los Ingresos Presupuestales y del 50% en

Inversión Pública

Ecuación (9a) X - M

-8.0

-4.0

0.0

4.0

8.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

% del PIB

Con incremento Sin incremento

24

Cuadro 6 México: Simulaciones Originales del Modelo Econométrico y Resultados del Impacto de un Incremento en los Ingresos e Inversión Públicos, 1975-20021/

(porcentaje del PIB)

Gasto público corriente

(5a)

Ingreso público

presupuestal (6a)

Inversión total (7a)

Ahorro privado (8a)

Cuenta corriente (9a)

Simulación original

Simulación original

Ejer.1 Simulación original

Ejer. 2 Simulación original

Ejer.1 Simulación original

Ejer.1 Ejer. 2 Ejer. 3

1975 17.6 18.9 24.6 20.5 20.8 14.6 11.7 –4.6 –1.8 –4.9 –2.1

1976 17.4 19.2 22.3 20.5 20.7 13.1 9.5 –5.5 –6.1 –5.7 –6.3

1977 17.9 20.1 21.7 20.2 20.3 12.9 13.0 –5.1 –3.4 –5.2 –3.5

1978 18.0 21.4 22.3 21.7 21.8 13.0 14.5 –5.4 –3.0 –5.5 –3.0

1979 18.4 22.0 22.5 23.1 23.2 13.1 15.0 –6.4 –4.0 –6.4 –4.1

1980 19.3 23.6 23.8 23.8 23.8 13.7 15.5 –5.8 –3.8 –5.8 –3.8

1981 21.4 25.6 25.7 24.2 24.2 14.6 16.1 –5.4 –3.8 –5.4 –3.8

1982 24.8 27.2 27.2 21.4 21.4 15.8 17.0 –3.2 –1.9 –3.2 –1.9

1983 28.3 29.4 29.5 18.5 18.5 18.4 19.3 1.1 2.1 1.1 2.11984 28.5 30.4 30.4 18.9 18.9 19.8 20.5 2.7 3.4 2.7 3.41985 28.0 29.7 29.8 18.8 18.8 19.6 20.2 2.5 3.0 2.5 3.01986 35.9 29.4 29.4 17.0 17.0 25.2 25.6 1.7 2.1 1.7 2.11987 36.0 28.2 28.2 17.4 17.4 30.4 30.6 5.2 5.5 5.2 5.51988 35.0 27.5 27.5 17.5 17.5 28.1 28.3 3.2 3.4 3.2 3.41989 29.1 25.9 25.9 18.5 18.5 22.2 22.4 0.6 0.7 0.6 0.71990 26.1 25.4 25.4 19.4 19.4 16.5 16.6 –3.6 –3.5 –3.6 –3.5

1991 24.1 24.9 24.9 19.6 19.6 14.1 14.2 –4.7 –4.6 –4.7 –4.6

1992 22.5 23.8 23.8 19.6 19.6 13.7 13.7 –4.6 –4.5 –4.6 –4.5

1993 21.1 23.1 23.1 19.0 19.0 13.6 13.6 –3.5 –3.5 –3.5 –3.5

1994 20.7 22.9 22.9 19.5 19.5 13.5 13.5 –3.8 –3.8 –3.8 –3.8

1995 21.6 21.8 21.8 16.3 16.3 14.6 14.6 –1.5 –1.5 –1.5 –1.5

1996 22.2 22.3 22.3 18.0 18.0 17.1 17.1 –0.8 –0.8 –0.8 –0.8

1997 22.3 22.6 22.6 19.6 19.6 17.5 17.5 –1.8 –1.8 –1.8 –1.8

1998 22.5 22.5 22.5 19.9 19.9 17.5 17.5 –2.4 –2.4 –2.4 –2.4

1999 22.6 22.0 22.0 19.7 19.7 17.6 17.6 –2.7 –2.7 –2.7 –2.7

2000 22.7 22.4 22.4 20.6 20.6 17.4 17.4 –3.5 –3.5 –3.5 –3.5

2001 22.1 22.2 22.2 18.8 18.8 15.5 15.5 –3.1 –3.1 –3.1 –3.1

2002 21.4 21.6 21.6 18.2 18.2 14.0 14.0 –3.9 –3.9 –3.9 –3.9Fuente: Estimaciones del autor. 1/ El ejercicio 1 se refiere a la simulación de un incremento del 30% en el ingreso público presupuestal, el 2 a la simulación de un incremento del 50% en la inversión pública y el 3 a la combinación de los cambios 1 y 2.

Para ahondar en el análisis y complementar las conclusiones obtenidas del modelo econométrico, en la gráfica 8 se presenta la relación entre los RFSP y el balance en la cuenta corriente de la balanza de pagos como porcentaje del PIB. La evidencia indica que de finales de la década de 1970 a la de 1980, el déficit en cuenta corriente y los RFSP mantuvieron una correlación altamente positiva, de alrededor de 80%. En 1983 y 1984 la nueva administración implantó severas medidas de ajuste fiscal, con las cuales los RFSP disminuyeron de 16% del PIB en 1982 a 8.1% del PIB en 1984. Como resultado de estas disposiciones, la cuenta corriente mostró un superávit en el periodo 1983-1985. En 1985 se siguió una política fiscal más laxa y el superávit en la cuenta corriente alcanzó sólo 0.4% del PIB, en contraste con el 2.3% del año previo (véase el cuadro 7). En 1986 se deterioraron los términos de intercambio debido a que el precio promedio de exportación de petróleo bajó 53%, de modo que

25

las exportaciones del mismo se redujeron de 14,700 millones de dólares (mdd) en 1985 a 6,200 mdd en 1986.34 En consecuencia, la cuenta corriente experimentó un déficit de 1.0% del PIB. El impacto fiscal fue brutal: los RFSP se incrementaron a 15.4% del PIB en ese año. Ahora bien, ¿cómo puede explicarse el hecho de que ante un déficit fiscal tan alto en 1983-1985, de 8.0% del PIB, se haya podido generar un superávit en la cuenta corriente? Gil Díaz y Ramos Tercero demuestran —utilizando la definición de déficit operacional— que “una vez que se deduce la amortización real de la deuda pública denominada en pesos…, el comportamiento del presupuesto se compagina mejor con el de la cuenta corriente”. Así, el déficit operativo estimado por dichos autores ascendió a sólo 2.3 % del PIB durante 1983-1985.

Gráfica 8 RFSP y Balance en Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos % del PIB

No obstante, en la década de 1990 esta correlación positiva fue más débil, particularmente en el lapso de 1991-1993, en el cual los RFSP ascendieron, en promedio, a 0.8 % del PIB. Lo anterior puede deberse a que durante estos años los ingresos no recurrentes, que provenían de la privatización, fueron sustanciales e incluidos arriba de la línea. En esa etapa, el déficit en la cuenta corriente ascendió aproximadamente a 6.0% del PIB, mientras que los ingresos por desincorporación de activos fijos superaron cuatro puntos porcentuales del producto.

A partir de 1995, con un tipo de cambio flexible, se observa nuevamente una correlación positiva entre los RFSP y el déficit en cuenta corriente. Por ejemplo, durante 1998-1999 los RFSP alcanzaron casi 6.0 % del PIB; en tanto que el déficit en la cuenta corriente se elevó a 3.8 y 2.9 % del PIB en esos años. Por ello, se concluye que, como se mencionó, una posición deficitaria del sector público mexicano genera un exceso de demanda interna, lo que repercute negativamente sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos.35 Así, se confirma empíricamente que los RFSP constituyen la definición más apropiada del déficit fiscal en México, debido básicamente a que la deuda pública coincide con el déficit ampliado observado.36

34 Véase Gil Díaz, F., y R. Ramos Tercero (1988). 35 Véase Aspe (1993). 36 La posición de la deuda bruta representa el saldo de todos los pasivos, excepto las acciones y otras participaciones de capital, y los derivados financieros.

-20

-15

-10

-5

0

5

19

70

19

73

19

76

19

79

19

82

19

85

19

88

19

91

19

94

19

97

20

00

Años

Cuenta Corriente

RSFP

26

Cuadro 7 RFSP y Deuda Pública (porcentaje del PIB)

RFSP 1/ Deuda Pública Bruta 2/ Externa Interna Total

1970 –3.43 10.87 9.32 20.19 1971 –2.24 10.51 10.19 20.70 1972 –4.46 10.16 11.90 22.06 1973 –6.23 11.61 12.95 24.56 1974 –6.58 12.58 13.20 25.79 1975 –9.09 14.90 14.54 29.44 1976 –8.98 20.04 16.11 36.15 1977 –6.12 25.72 14.30 40.02 1978 –6.08 23.45 14.42 37.86 1979 –6.91 20.16 14.81 34.96 1980 –7.12 16.75 14.49 31.24 1981 –13.39 21.51 16.10 37.61 1982 –15.95 54.55 26.58 81.14 1983 –8.21 48.01 19.83 67.83 1984 –8.10 43.21 17.26 60.46 1985 –9.04 53.39 19.49 72.88 1986 –15.41 84.49 28.86 113.35 1987 –15.25 88.02 30.27 118.29 1988 –11.71 43.92 26.17 70.09 1989 –5.18 36.54 25.07 61.61 1990 –3.64 30.94 22.39 53.32 1991 1.75 25.88 16.76 42.64 1992 2.66 20.97 11.86 32.83 1993 –1.99 19.47 10.73 30.20 1994 –2.97 32.03 12.60 44.64 1995 –3.03 41.99 8.46 50.45 1996 –4.75 30.55 7.61 38.16 1997 –4.54 22.49 8.62 31.11 1998 –5.95 23.67 9.83 33.51 1999 –5.90 19.11 11.02 30.14 2000 –3.26 14.75 12.29 27.04 2001 –3.03 12.60 13.10 25.70 2002 –2.64 13.21 14.75 27.96

1/ De 1970 a 1989 se refiere al balance público más la intermadiación financiera. El signo (–) significa déficit, el signo (+) superávit. 2/ La deuda externa comp rende al sector público; la interna al Gobierno Federal. Saldos a diciembre. Fuente: RFSP: “Estadísticas de Finanzas Públicas, 1965-1991” y “Estadistícas Oportunas de Finanzas Públicas”, DGPH, SHCP. Deuda Pública: Dirección de Deuda Pública, DGCP, SHCP.

La evidencia empírica para Filipinas presentada por Mansur (1989), y la estimada por Bartoli (1989) 37 para varios países de América Latina, indican que las consecuencias de la política fiscal, tanto en la política tributaria como en la política de gasto, tienen efectos para la cuenta corriente de la balanza de pagos. En particular, Bartoli

37 Los países de América Latina incluidos en la muestra son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

27

encontró que el impuesto inflacionario tiene un importante impacto negativo en el ahorro privado y, por lo tanto, en la cuenta corriente. El efecto de la combinación entre la política tributaria y las formas de financiamiento del déficit provocan un impacto en la cuenta corriente a través de su efecto en el ahorro doméstico. Mansur demostró que en Filipinas, durante el período 1970-1982, la política fiscal laxa contribuyó a incrementar la demanda doméstica y que las autoridades de esa nación han intentado reducir el déficit en la cuenta corriente por medio de una política fiscal encaminada a reducir el déficit fiscal. La relación entre el déficit fiscal y la cuenta corriente ha sido ampliamente estudiada utilizando ecuaciones de comportamiento “ad hoc” para un gran número de países que han acordado programas económicos con el FMI. Las simulaciones reportadas por Mansur evidencian que un incremento en el déficit fiscal empeora las cuentas externas significativamente. Sería interesante someter a prueba los resultados empíricos aquí presentados para otras naciones, incluyendo a las que son integrantes de la OCDE.

Así, la evidencia empírica para México revela que los RFSP se e ncuentran positivamente correlacionados con el déficit de la cuenta corriente, aunque la evidencia no sea tan abrumadora para otros países de América Latina y las Filipinas. Lo anterior puede obedecer a que estas naciones han llevado a cabo políticas de apertura comercial mucho más conservadoras que las de México, al proteger al sector industrial ante la competitividad externa, lo cual ha redundado en un bajo nivel de comercio internacional en relación con el producto. Déficit Fiscales e Inflación La teoría macroeconómica postula que los déficit fiscales causan inflación. La teoría fiscal del nivel de precios (FTPL, por sus siglas en inglés) se opone a la idea de que la inflación consiste exclusivamente en un fenómeno monetario. Esta teoría postula que la política fiscal tiene un impacto inflacionario aun en presencia de consumidores con expectativas racionales.38 De acuerdo con Catao y Terrones (2003),39 esta correlación resulta de correr un modelo de optimización no lineal de la inflación, relacionada con los déficit fiscales, tomando en cuenta que la moneda circulante determina el tamaño de la base del impuesto inflacionario. El estudio demuestra que un cambio en el déficit como proporción del PIB, produce un efecto mayor en economías con inflación elevada, en las cuales la base de impuestos es típicamente inflacionaria a través del medio circulante.

De los resultados empíricos se desprende que en esta relación intrínsicamente dinámica es necesario diferenciar los efectos de corto y mediano plazo. Esta distinción es crucial en virtud de que los déficit fiscales pueden no inducir la impresión de circulante si los gobiernos se financian temporalmente a través de deuda, lo cual implica que se debe hacer una medición empírica adecuada mediante series de tiempo suficientemente largas para conocer esta relación.

El modelo empírico incluye el análisis de una amplia base de datos de 107 países en el periodo 1960-2001. Asimismo, considera mediciones de los balances de los gobiernos central y general, a fin de comprobar la fortaleza de la relación déficit-inflación con la inclusión de diferentes variables condicionadas (tasas de cambio, precios del petróleo y apertura comercial, entre otras). Los resultados muestran una fuerte asociación positiva entre ambas variables en grupos de países en desarrollo con alta inflación, pero no entre naciones con economías avanzadas y baja inflación, como sucede en la mayoría de las economías de la OCDE. La fuerza del efecto dependerá del nivel de desarrollo financiero del país y del compromiso de su banca central para mantener baja la inflación; en el caso de las economías avanzadas, la autoridad monetaria tiende a facilitar la reestructuración de grandes acervos de deuda, obviando la necesidad de imprimir dinero. Así, los déficit fiscales no sólo importan en épocas de alta inflación e hiperinflación, sino también cuando los rangos de inflación son moderados y con efectos más débiles. Desagregando por grupos de países, se encontró que la relación déficit-inflación fue sorpresivamente más fuerte en un mayor número de naciones en desarrollo.

38 Véase Carlstrom, C., y Fuerst, T. (2000). 39 Consúltese Catao, Luis, y Marco Terrones (2003).

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4. DEUDA PÚBLICA EN MÉXICO Un mayor déficit fiscal disminuye lo que pueden consumir las generaciones futuras, incluso si la deuda pública está en manos del sector privado. Así, el hecho de que los más grandes déficit fiscales registrados en la República Mexicana a principios de la década de 1980 correspondieran a un mayor endeudamiento exterior, constituyó una carga para las futuras generaciones. México es una economía pequeña en el contexto internacional y la política fiscal o de endeudamiento no afecta significativamente a los mercados internacionales de capital. No obstante, México es la novena economía mundial, miembro de la OCDE, y una de las economías emergentes más importantes del mundo, en virtud de que es una de las que atrae más inversión extranjera directa. La relación de apertura de la economía, medida por la razón de exportaciones a PIB, es de alrededor de 34%, la cual, comparada con la de otras economías latinoamericanas como Chile (33% del PIB), Argentina (11%) y Brasil (13%), es considerablemente mayor; por lo tanto, pese a ser una economía pequeña, la República Mexicana tiene una gran influencia sobre el resto de las economías emergentes —prueba de ello es la crisis de México en 1994-1995—, particularmente en las economías latinoamericanas. Sin embargo, a partir de 2001 las agencias calificadoras le dieron a México el grado de inversión por sus sólidos fundamentos macroeconómicos, entre los que destacan contar con finanzas públicas sanas, baja inflación, la desregulación económica en la mayoría de las entidades federativas, las reformas estructurales profundas en los sistemas financiero y de pensiones (reforma del IMSS), y un extenso proceso de privatización, entre otros.40

Como se señaló en la sección anterior, los RFSP conforman la definición apropiada del déficit público en México, debido a que la deuda pública coincide con el déficit ampliado ejercido por las autoridades fiscales. A esto hay que agregarle las presiones de gasto asociadas con el sistema financiero (la crisis bancaria de 1994-1995 que todavía está padeciendo la economía mexicana); la reestructuración de Banrural en 2002, que aumentó los RFSP en alrededor de medio punto porcentual del producto; el problema de los deudores de la banca; el problema carretero; los desastres naturales en el caso de las economías estatales o la eliminación de la Ley de Convertibilidad en Argentina en 2002; todos ellos son cursos de acción imprevistos que, evidentemente, inciden sobre el nivel de endeudamiento público.

A principios de la década de los ochenta, México y las economías latinoamericanas se encontraban en una difícil situación fiscal, con elevados déficit y acceso restringido a los mercados internacionales de capital. La República Mexicana, por ejemplo, atravesó, durante esos años, un proceso de deterioro acelerado en sus equilibrios internos y externos, provocado principalmente por el inicio de la reducción en el precio internacional del petróleo y por el alza en las tasas de interés mundiales que aceleraron la fuga de capitales. Como consecuencia, las autoridades hacendarias en turno solicitaron a los acreedores de la banca comercial, el 20 de agosto de 1982, una moratoria de tres meses para los pagos del principal de la deuda contraída hasta esos momentos, así como la integración de un Comité Asesor de Bancos para estudiar y llegar a una solución negociada.41 Entre esa fecha y diciembre, México acumularía un retraso de 8 mil millones de dólares en pagos del principal de la deuda del sector público, y la administración entrante comenzaría con la desalentadora perspectiva de que otros 14 mil millones se acumularían en los tres años siguientes. Ello iniciaría un proceso de ajustes y renegociaciones de la deuda que duraría toda la década de los ochenta.

La primera renegociación de la deuda, entre 1982 y 1983, tuvo que centrarse en resolver la posibilidad de un incumplimiento inmediato de pagos sin hacer referencia al problema de la carga de la deuda. Sin embargo, el desplome de los precios del petróleo en 1986 obligó a buscar una segunda renegociación. Aun cuando estas dos renegociaciones permitieron que el país siguiera cumpliendo con el servicio de su deuda, se puso de manifiesto que el problema de México no era de flujo de efectivo, sino más bien que la carga de la deuda imponía severas limitaciones sobre su potencial de crecimiento. En 1987 se instrumentó un programa que consistía en una innovadora propuesta para que los bancos comerciales cambiaran voluntariamente parte de la deuda existente por bonos a 20 años. Los bonos negociables ofrecían una sobretasa y un bono del Tesoro de los Estados Unidos,

40 Las calificaciones de Standard and Poor´s y Moody´s a emisiones de deuda de grado de inversión son, en la actualidad, BBB- y Baa3, respectivamente. 41 Véase Aspe (1993).

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no negociable, como garantía. Este enfoque de reducción de deuda con base en el mercado resultó ser una protección real y constituyó el antecedente de lo que más tarde se conocería como el Plan Brady, con el cual los países industrializados del mundo apoyaron la reducción de la deuda.

En 1989 se suscribió un convenio con el FMI cuya característica más importante fue que, además de determinarse los recursos que se recibirían durante varios años con el objeto de apoyar el programa de estabilización, la institución reconocía la necesidad de efectuar operaciones para reducir la deuda y contraía el compromiso de constituir una reserva de recursos adicionales que serían utilizados en garantía de dichas operaciones. Con el apoyo de este paquete financiero, y en virtud de los antecedentes del programa de ajuste interno puesto en práctica por más de seis años, México comenzó a negociar con los más de 500 bancos comerciales representados por el Comité Asesor de Bancos bajo la misma línea del denominado Plan Brady. El resultado directo del paquete negociado con los bancos comerciales fue una reducción en el principal y una disminución en las transferencias netas de recursos entre 1990 y 1994. Otro efecto directo fue que el convenio con los bancos comerciales le permitió a México, nuevamente, ser sujeto de créditos voluntarios en los mercados financieros internacionales. La primera colocación desde 1982 por un deudor mexicano, sin ninguna relación con la reestructuración de la deuda, tuvo lugar en 1989, cuando el Banco Nacional de Comercio Exterior colocó bonos por 100 millones de dólares.

El proceso de renegociación de la deuda culminaría con la firma del convenio con los bancos comerciales el 14 de febrero de 1990, lo cual no sólo reabrió el acceso al financiamiento externo voluntario para las entidades públicas y privadas, sino que también despejó el camino para pensar y actuar en otras medidas necesarias, tales como la desregulación, la privatización y las políticas sociales.

En 1994 la reducción en el ahorro interno y el deterioro del sistema financiero colocaron nuevamente al país en una posición vulnerable. A lo largo de ese año se presentaron graves perturbaciones de índole política y un aumento de las tasas de interés en los mercados financieros internacionales. Cuando se percibió que el Gobierno enfrentaría problemas para cumplir los compromisos adquiridos con el exterior, la disponibilidad de recursos disminuyó de forma abrupta.

Durante 1995, fueron dos los principales retos que enfrentó el Gobierno Federal en el manejo de la deuda pública: en primer término, renovar y extender los vencimientos de las obligaciones de corto plazo que concluían ese año, principalmente de aquellas denominadas en moneda extranjera, y con ello mejorar el perfil de vencimientos, el cual, como consecuencia de la inestabilidad financiera registrada en 1994, se había deteriorado significativamente; en segundo lugar, recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital.

En relación con el primer objetivo, durante 1995 se liquidó deuda de corto plazo denominada en moneda extranjera (Tesobonos) por un total cercano a 29,000 millones de dólares (mdd), equivalente al 99.1% del saldo que existía en diciembre de 1994. 42 Cabe recordar que los cuantiosos montos de este instrumento que vencía en los primeros meses de 1995, constituyeron una fuente de incertidumbre que afectó a los mercados financieros interno y externo. Al cierre de 1995, el saldo de Tesobonos como proporción del PIB fue de 0.1 puntos porcentuales, en contraste con el nivel de 8 puntos porcentuales que alcanzó en diciembre de 1994. Los recursos con los que se efectuaron estos últimos pagos provinieron del Paquete Financiero por 51,637 mdd que la SHCP logró formar mediante el apoyo oportuno del FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, el Banco de Pagos Internacionales y autoridades financieras de Estados Unidos y Canadá. De dicho paquete se utilizaron únicamente 28,636 mdd hasta 1997, mediante créditos a mediano y largo plazo. 43

La amortización total de los Tesobonos en circulación en febrero de 1996, la mayor colocación de Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal (Bondes), a plazos de uno y dos años, y la emisión de bonos denominados en 42 La cifra total comprendió 16,294 mdd por concepto del principal de Tesobonos que se pagaron a residentes del exterior, 2,105 mdd que se liquidaron en dólares a residentes nacionales, el pago de intereses a residentes del exterior por 933 mdd por su tenencia de Tesobonos, y el equivalente a 9,628 mdd que fueron pagados en moneda nacional a residentes mexicanos. 43 Véase Banco de México (1998).

30

Unidades de Inversión (Udibonos), a plazos de tres y cinco años, permitieron ampliar, respecto a diciembre de 1994, el plazo promedio de los valores gubernamentales en poder del público.

Asimismo, uno de los obje tivos más importantes de las autoridades para evitar mayores trastornos en la economía, era recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital, lo que se consiguió gradualmente desde el segundo trimestre de 1995. Este lapso resulta corto si se le compara con lo sucedido durante la crisis que se inició en 1982, cuando México tardó casi siete años en retornar a los mercados aludidos.

De esta manera, en menos de dos años fue posible pagar anticipadamente la totalidad del Paquete de Apoyo Financiero otorgado a través del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, cuyo saldo máximo alcanzó la cifra de 12 mil 500 mdd. Adicionalmente, se cancelaron bonos mexicanos en el exterior por un monto cercano a los 6 mil mdd. Con dichas operaciones se logró reducir la deuda externa, con ahorro en valor presente, al ser menor el costo de los recursos con los que se realizó la cancelación.44 A partir de 1995 la política de deuda pública se ha caracterizado por un manejo proactivo.

Durante la última parte de los noventa, la política sobre la deuda en México se orientó a cubrir las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal, a atender el refinanciamiento de la deuda histórica acumulada y a mejorar la estructura de vencimientos y el costo de la deuda pública. Así, el Gobierno Federal ha concretado diversas operaciones con objeto de refinanciar pasivos de manera anticipada, mejorando las condiciones iniciales y sentando precedentes que garanticen el acceso favorable de México a los mercados internacionales de capital.

Una política adecuada de deuda pública es fundamental para mantener una postura fiscal sólida y consolidar la estabilidad del entorno macroeconómico en el mediano plazo. En este sentido, la estrategia de endeudamiento del Ejecutivo Federal ha estado dirigida a alcanzar los siguientes objetivos 45:

i) mejorar el perfil de amortizaciones de la deuda pública; ii) disminuir el costo de financiamiento del sector público; iii) reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas a movimientos en las tasas de interés y tipo de cambio, y iv) atenuar el impacto de perturbaciones externas que resulten en cambios en la disponibilidad de recursos en los mercados internacionales de capital.

Como se ilustra en la gráfica 9, los esfuerzos anteriores han redundado en un cambio en la composición de la deuda bruta por periodo de contratación. A partir de 1984 la deuda bruta externa de largo plazo, es decir, aquella que se refiere a los préstamos que se otorgan a plazo mayor de un año, aumentó a casi un 100% del total. Posteriormente, su participación descendió ligeramente hasta 1994, cuando volvió a incrementarse y se situó en niveles superiores a 95% en 2002. Por su parte, la deuda interna de largo plazo mostró una tendencia descendente durante el período 1982-1994. A partir de la última crisis financiera en el país, esta tendencia se revirtió y la deuda de largo plazo ha alcanzado niveles de más de 70% de la deuda interna total; no obstante, constituye un porcentaje menor al que prevalecía al principio de los ochenta.

44 Véase SHCP (1997). 45 Véase SHCP (2002b).

31

Gráfica 9 México: Deuda Pública Bruta de Largo Plazo1/ (1982-2002)

1/ La deuda a largo plazo se refiere a los préstamos que se otorgan a plazo mayor de un año. Los datos graficados son saldos al cierre del año. La deuda externa comprende al sector público y la interna al Gobierno Federal. Fuente: Elaborada con datos de la página web de la SHCP.

Las autoridades continúan llevando a cabo acciones conducentes a extender la vida media de la deuda pública; por ejemplo, en materia de deuda externa, en el cuarto trimestre del 2002 se colocaron bonos en los mercados internacionales por 750 mdd a través de la reapertura del Bono Global a 30 años, emitido en agosto de 2001, y que paga una tasa anual de 8.3%. En cuanto a la deuda interna, se dio inicio en 2002 a la emisión de los Bonos de Desarrollo a tasa nominal fija a un plazo de siete años. Al cierre del cuarto trimestre de 2002, el plazo promedio de vencimiento de la deuda interna se incrementó en 68 días, al pasar de 748 días al cierre de 2001 a 816 días al cierre de 2002.

Asimismo, la política de subasta adoptada por las autoridades hacendarias ha modificado la composición de la estructura de los saldos de la deuda interna a favor de los Bonos de Desarrollo a tasa nominal fija (Bonos T. F.), observándose una disminución importante en la participación de instrumentos a tasa flotante como los Certificados de la Tesorería de la Federación (Cetes) y los Bondes (véase cuadro 8). Con la emisión de instrumentos con tasa de interés nominal fija se busca, entre otros objetivos, desarrollar una curva de rendimiento de largo plazo, mejorar el perfil de vencimientos, reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas ante cambios temporales en la tasa de interés, y fomentar el desarrollo de un mercado de deuda privada de largo plazo.46

46 Cabe describir con mayor detalle los principales títulos de deuda del Gobierno mexicano: los Ajustabonos o Bonos Ajustables del Gobierno Federal son títulos de crédito nominativos de largo plazo (3 y 5 años), emitidos por el Gobierno Federal y denominados en moneda nacional, en los cuales se consigna la obligación directa e incondicional del Gobierno Federal de pagar una tasa de interés en forma trimestral más el capital ajustado por los aumentos registrados en el índice nacional de precios al consumidor. Los Cetes o Certificados de la Tesorería de la Federación son títulos de crédito al portador denominados en moneda nacional, emitidos por el Gobierno Federal, en los cuales se consigna la obligación de éste a pagar su valor nominal al vencimiento. Este instrumento se emitió con el fin de influir en la regulación de la masa monetaria, financiar la inversión productiva y propiciar un sano desarrollo del mercado de valores. A través de este mecanismo se captan recursos de personas físicas y morales a quienes se le garantiza una renta fija. El rendimiento que recibe el inversionista consiste en la diferencia entre el precio de compra y venta. Los Bondes o Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal son títulos de créditos nominativos denominados en moneda nacional, son negociables, se emiten por el Gobierno Federal y se colocan a descuento por el Banco de México a un plazo no menor de un año.

Deuda Externa Bruta deLargo Plazo

(% del Total)

75

80

85

90

95

100

105

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Deuda Interna Bruta de Largo Plazo(% del Total)

0

20

40

60

80

100

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

32

Cuadro 8 México: Endeudamiento Interno a través de Valores Gubernamentales, 1990-2002

(% respecto del total)

Cetes Bondes Bonos T. F. Tesobonos Ajustabonos Udibonos 1990 47.36 43.41 0.00 0.00 7.03 0.00 1991 44.16 36.64 0.00 0.58 18.59 0.00 1992 43.93 28.39 0.00 0.66 27.02 0.00 1993 58.63 13.14 0.00 2.85 25.37 0.00 1994 22.97 4.94 0.00 54.64 17.45 0.00 1995 33.29 34.05 0.00 1.49 31.17 0.00 1996 36.21 43.71 0.00 0.00 16.72 3.36 1997 40.17 36.75 0.00 0.00 7.01 16.07 1998 32.28 44.49 0.00 0.00 3.30 19.94 1999 27.71 54.62 0.00 0.00 0.00 17.67 2000 29.90 49.07 5.83 0.00 0.00 15.20 2001 27.40 43.91 15.36 0.00 0.00 13.33 2002 24.21 38.46 25.66 0.00 0.00 11.67

Nota: Saldos al cierre del año. Fuente: Elaborado con datos de la página de internet de la SHCP.

Durante el primer trimestre de 2003, las autoridades financieras realizaron importantes acciones en materia de política de deuda externa, al anunciar la inclusión de Cláusulas de Acción Colectiva en la emisión de un bono global por 1,000 millones de dólares. Estas cláusulas constituyen un mecanismo que facilita el proceso de renegociación de los términos de la deuda externa en el remoto caso de que esto sea necesario, buscando proteger los intereses tanto del emisor como de los acreedores. Con esta acción México es el primer emisor soberano en incluir Cláusulas de Acción Colectiva, sentando con esto un importante precedente en los mercados internacionales de capital y contribuyendo así al fortalecimiento de los mecanismos de solución de controversias entre los emisores soberanos y los inversionistas. Esta política es considerada sana en términos de Gobierno central; sin embargo, cuando se habla de la deuda de los gobiernos locales, es mejor reestructurarla a plazos cortos y a las menores tasas , debido a que evita la carga de la deuda para administraciones futuras, hecho que implicaría un significativo pago de intereses y amortizaciones y, por ende, un menor gasto en infraestructura para el desarrollo y gasto social. Para el caso de México, estas necesidades son crecientes y, por motivos de disciplina fiscal, no pueden ser cubiertas por el Gobierno Federal, ni en materia de infraestructura ni mediante los convenios de descentralización en educación y salud.

Existe un amplio debate sobre la carga de la deuda. Si en un país, un estado o un municipio el Gobierno deja alguna deuda para la siguiente administración, empeoraría claramente el bienestar de la población. Cuanto mayor

Los Tesobonos o Bonos de la Tesorería de la Federación son títulos de crédito negociables, denominados en moneda extranjera y pagaderos en moneda nacional a la orden del Banco de México y a cargo del Gobierno Federal, los cuales se pueden colocar a descuento o bajo la par y se amortizan al tipo de cambio libre, vigente en la fecha de pago. Los Udibonos o Bonos de Desarrollo en Unidades de Inversión (Udis) son títulos de deuda del Gobierno Federal, cuya característica fundamental es la de proteger a sus tenedores contra el incremento de la inflación, al mantener constante el valor real de su inversión. Tienen un valor nominal de 100 Udis, se emiten a un plazo de tres años y pagan intereses semestrales a una tasa de interés fija. También se dispone de otros títulos: Los Bonos Carreteros son títulos de largo plazo emitidos por las instituciones de banca múltiple en moneda nacional, destinados a captar recursos para financiar la construcción de carreteras. Los Bonos en Tesorería que son aquellos cuya emisión ha sido autorizada y que no son puestos en circulación o bien aquellos que, habiendo sido colocados en el mercado, son readquiridos posteriormente por la misma institución emisora, con el propósito de conservarlos en su caja y de volverlos a vender si ello fuera posible y conveniente.

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es la deuda per cápita, más se deteriorará el bienestar de las futuras generaciones, sobre todo si es deuda cuyos recursos no se aplican a programas de alto retorno social; por lo tanto, incrementar la deuda implica aumentar la carga que se impone a las nuevas generaciones. Las políticas económicas aplicadas durante la década de los ochenta desempeñaron un importante papel en los grandes déficit registrados en México y en la mayoría de los países de América Latina.

Como se muestra en la gráfica 10, la deuda pública bruta total, como porcentaje del PIB en México, es la más baja de los 29 países miembros de la OCDE. Italia tiene una deuda total superior en 9.6 puntos porcentuales al tamaño de su economía, mientras que en Canadá es de 81.2%, en Francia de 66.7%, en España de 66.4%, en EUA de 60.7% y en Inglaterra de 50.8%. Este resultado indica que pese a que México tiene una carga fiscal de casi la mitad de la de Turquía (el segundo país, miembro de la OCDE, con la carga tributaria más baja), mantener un déficit tradicional mínimo, como porcentaje del PIB en 2003, lo cual forma parte del objetivo de la política fiscal, implica que el endeudamiento público sea menor.

Gráfica 10 Deuda Pública Bruta Total 2002

Nota: Las cifras de México son al 31 de diciembre de 2002 y las del resto de los países son estimaciones para el 2002. Fuente: OECD y SHCP.

La disposición de las autoridades mexicanas de ajustar las finanzas públicas durante la década de 1990, para reducir los déficit fiscales, ha disminuido significativamente la deuda publica bruta a 28% del PIB en 2002. No obstante. ésta es sustancialmente mayor cuando se incluye la deuda del IPAB, Pidiregas, Farac y los pasivos contingentes de las instituciones mexicanas de seguridad social, lo cual prueba la importancia de continuar reestructurando la deuda tanto en su monto como en la ampliación del plazo de su vencimiento.

En el cuadro 9 se observa la situación de las naciones en desarrollo del hemisferio occidental en cuanto al endeudamiento público externo para 1980 y 1995. A pesar de la restricción de crédito por parte de los mercados internacionales de capital entre 1980 y 1995, el promedio regional en América Latina y el Caribe muestra un aumento de 27% del PIB en 1980 y de 56.3% del PIB en 1995. Este nivel es alto, medido en términos de cualquier estándar internacional, lo cual refleja que el problema del endeudamiento externo no se ha resuelto definitivamente. Entre los países altamente endeudados destacan Ecuador con 66.4% del PIB, Honduras con 107.4% y Bolivia con 64%. Por su parte, las mayores economías latinoamericanas: Brasil, México y Argentina tuvieron, en 1995, una deuda externa, con respecto al PIB, de 12.9, 37.6 y 23.8%, respectivamente. De acuerdo

109.6

81.2

66.7 66.4 62.4 60.750.8

28.0

0

20

40

60

80

100

120

Ital

ia

Can

adá

Fra

nci

a

Esp

añ

a

Ale

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nia

E.U

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Ing

late

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Mé

xico

34

con la Cepal,47 en la mayoría de los países de América Latina la deuda pública externa es superior a la deuda interna, debido al escaso desarrollo de los mercados de capitales y a los sistemas financieros nacionales, aunado al bajo nivel del ahorro interno (con excepción de Chile y Brasil).

Cuadro 9 América Latina y el Caribe (algunos países). Coeficientes de Deuda Pública Externa

Países En % de la deuda externa total En % del PIB 1980 1995 1980 1995 Grupo I 70.0 53.7 28.5 29.4 Chile 38.9 28.1 18.0 11.0 México 59.1 56.7 15.5 37.6 Paraguay 66.0 65.0 15.4 15.3 Perú 66.2 61.4 29.9 32.1 Panamá 76.3 54.4 63.8 51.1 Trinidad y Tobago 86.0 68.8 N.D. N.D. San Vicente y las Granadinas 97.2 41.7 N.D. N.D. Grupo II 63.2 79.0 26.6 66.1 Argentina 37.5 69.3 5.4 23.8 Barbados 59.0 61.9 N.D. N.D. Belize 74.6 84.6 N.D. N.D. Bolivia 80.7 84.6 54.3 63.9 Brasil 57.9 60.7 17.1 12.9 Colombia 58.9 62.5 12.5 15.7 Costa Rica 61.9 82.4 37.6 32.6 Ecuador 55.0 86.2 29.0 66.4 El Salvador 54.7 79.6 14.0 19.9 Granada 76.4 87.2 N.D. N.D. Guatemala 47.1 76.1 7.0 17.7 Guyana 74.8 84.7 N.D. N.D. Haití 80.1 93.2 23.7 61.3 Honduras 66.3 87.1 37.6 107.4 Jamaica 74.8 79.8 N.D. N.D. Nicaragua 76.2 85.5 81.8 414.2 República Dominicana 60.9 83.4 23.1 31.3 Uruguay 67.9 72.0 11.1 22.2 Venezuela 36.2 79.5 17.9 36.9 Promedio regional 65.0 72.2 27.1 56.3

N.D.: No disponible. Fuente: Cepal, con base en datos del Banco Mundial.

47 Véase Cepal (1998).

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Calificaciones de Deuda y Estabilidad Macroeconómica La percepción de los inversionistas hacia una nación depende, en gran medida, de la percepción del riesgo país que tienen las agencias calificadoras internacionales. Las calificadoras generan, con base en una metodología consistente, una opinión independiente y altamente calificada sobre la calidad crediticia de cualquier tipo de deuda. Existen varias de ellas: Moody´s, Standard & Poor s (S&P) y Fitch, que son las más conocidas en el ámbito internacional. El riesgo país es un indicador del nivel de incertidumbre que los inversionistas extranjeros le otorgan a un emisor de deuda para financiar el déficit público. Conocido también como Emerging Markets Bond Index Plus (EMBI+, por sus siglas en inglés), representa la tasa de interés y la duración que pagan los títulos de deuda externa de mercados emergentes, tomando como base el rendimiento de los bonos del tesoro estadounidense de similar plazo. El riesgo país tiene un comportamiento diferenciado, que se explica por las características estructurales de cada nación, estado o municipio, como el balance fiscal, la desregulación económica, la transparencia, el monto y perfil de vencimiento de la deuda, la administración financiera y tributaria, la política monetaria y financiera —congruente con los objetivos de inflación y crecimiento—, el régimen de tipo de cambio, la situación de las cuentas externas y la acumulación de reservas internacionales, así como el marco fiscal y financiero legal existente, entre otras condiciones.

En la actualidad, la economía mexicana cuenta con el llamado grado de inversión con respecto a su deuda soberana. México recibió el mismo de Moody´s en marzo de 2000, lo obtuvo de Fitch Ratings en enero de 2002 y de S&P en febrero de ese año, cuando completó los reconocimientos por parte de las tres principales calificadoras. El 27 de febrero de 2003, S&P ratificó el grado de inversión de la deuda soberana de largo plazo denominada en moneda extranjera, después de que el Gobierno mexicano incluyó las llamadas cláusulas de acción colectiva en un bono global por mil millones de dólares. S&P argumentó que la calificación está respaldada por un nivel de liquidez externa manejable , un manejo prudente de la deuda y por la mayor madurez política, lo cual permite tener una mejor perspectiva de las políticas que se aplicarán en México. Cabe señalar que, después de México, Chile es la única nación en Latinoamérica que tiene el grado de inversión. Sin duda, una señal exitosa para los mercados fue la colocación de deuda de Pemex, en la primera semana de abril de 2003, de un bono de 750 millones de euros en los mercados internacionales de capital y la virtual eliminación de los bonos Brady en junio de 2003. El grado de inversión de dos calificadoras es una condición que piden muchos inversionistas institucionales, cuyo horizonte de inversión es de largo plazo, para colocar los recursos que manejan en algún mercado emergente, como el mexicano o el chileno. Por ello, como se mencionó, es importante la implementación de un nuevo pacto fiscal en México, porque la aprobación de las reformas estructurales por parte del Congreso es básica para mejorar la competitividad mexicana y enviar a los invers ionistas extranjeros la señal de consensos con el fin de lograr las reformas estructurales de segunda generación. La adopción de leyes de sustentabilidad fiscal daría también certidumbre adicional a la política económica del país.48 De no autorizarse las reformas estructurales se pondría en riesgo el grado de inversión de México.

La tasa riesgo país, por su parte, la mide la correduría JPMorgan, basada en una serie de indicadores macroeconómicos y políticos (no es lo mismo grado de inversión en Filipinas que grado de inversión en EUA, por ejemplo). Así, el riesgo país de México registró un nivel de 233 puntos base el 14 de marzo de 2002. Sin embargo, repuntó hasta 442 puntos base el 24 de septiembre de ese mismo año, como resultado de la incertidumbre relacionada con la crisis de Argentina que tuvo efectos de contagio sobre algunos países vecinos, el ambiente electoral en Brasil y, más recientemente, el conflicto bélico de EUA con Irak. El mínimo histórico de 196 puntos base sobre el rendimiento de los bonos del tesoro de EUA se alcanzó el 25 de septiembre de 2003.

5. CONCLUSIONES Existen varias maneras de medir el desequilibrio entre los ingresos y los gastos del Gobierno: el balance primario, el balance operacional, el balance del Gobierno general, entre otras. Cada una de ellas puede llevar a

48 Véase Amieva-Huerta, Juan (2002).

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conclusiones diferentes sobre la posición de las finanzas públicas y la política económica a seguir. Independientemente de los criterios a utilizar, la teoría y la evidencia empírica sobre finanzas públicas señalan que un exceso en el déficit fiscal provoca inestabilidad macroeconómica que puede reflejarse, dependiendo de la forma de financiamiento del mismo, en elevados niveles de inflación o desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

En general, existen tres fuentes de financiamiento del déficit público y cada una de ellas conlleva inestabilidades macroeconómicas distintas. La primera es la acumulación de adeudos fiscales anteriores (Adefas), ocasionada por el diferimiento de sueldos, contribuciones de seguridad social, de pagos a proveedores, etc. Esta fuente de financiamiento ocasiona, por un lado, que los proveedores aumenten sus precios para protegerse de posibles pérdidas y, por otro, mayores presiones futuras a las finanzas públicas en caso de que no se adopten medidas correctivas. La segunda es el financiamiento doméstico, ya sea a través de la emisión de bonos gubernamentales o del crédito del Banco Central. En el primer caso se ejercen presiones al aumento en las tasas de interés, desplazando la inversión privada. En el segundo se incrementa la cantidad de dinero en circulación, lo cual genera, de acuerdo con el enfoque monetario de la balanza de pagos, un exceso de demanda interna de bienes superior a la oferta, reduciendo el nivel de reservas internacionales bajo un esquema de tipo de cambio fijo. En el caso de un tipo de cambio flexible, una devaluación incrementa el precio de los bienes comerciables internacionalmente, lo cual reduce el valor real de la cantidad nominal de dinero en circulación para restaurar el equilibrio en el mercado de dinero, de modo que se genera un balance superavitario en las cuentas externas, en la medida en que las reservas internacionales fluyen al país. La tercera fuente de financiamiento es la externa, tanto por la emisión de bonos en los mercados internacionales o bien con organismos financieros. En general, esta forma de financiamiento no es inflacionaria, salvo en el caso de que la deuda con el exterior aumente como porcentaje del PIB.

La evidencia empírica corrobora lo establecido por la teoría económica. Para el caso de México, la relación entre el déficit público y la cuenta corriente de la balanza de pagos se verifica con el desarrollo de un modelo econométrico que calcula esta última variable utilizando el enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Así, la combinación entre la política tributaria y las formas de financiamiento del déficit fiscal tienen un impacto en la cuenta corriente a través de su efecto en el ahorro doméstico. Los resultados obtenidos arrojan que un incremento de un punto porcentual con respecto al PIB en el ahorro público corriente, calculado como ingreso presupuestal menos gasto corriente, mejoraría la cuenta corriente en 0.62% del PIB. Se comprueba, asimismo, la complementariedad entre la inversión pública y la privada. Por otro lado, se observa que existe una correlación positiva entre los RFSP y el déficit en la cuenta corriente de México, la cual llegó a ser de 80%, desde finales de la década de los setenta hasta la de los ochenta. Se concluye que los RFSP constituyen la definición más apropiada del déficit fiscal en la República Mexicana. Adicionalmente, diversos estudios realizados para varios países de América Latina y Filipinas indican que el impacto de la política fiscal sobre el ahorro doméstico tiene efectos sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos. La relación entre el déficit fiscal y la cuenta corriente ha sido ampliamente estudiada para un gran número de países que han tenido programas económicos con el FMI. Asimismo, se presenta evidencia empírica realizada por otros autores de la relación entre déficit públicos e inflación, encontrándose una alta correlación positiva entre las mismas, particularmente en naciones con elevadas tasas de inflación y que recurren al impuesto inflacionario para financiar sus déficit.

Por lo anterior, numerosos países han implementado medidas de disciplina fiscal —aumentando el ingreso o disminuyendo el gasto del Gobierno— para disminuir el déficit público a niveles sostenibles y, de ese modo, estabilizar sus economías. En México, el objetivo de equilibrar las finanzas públicas ha ocasionado una disminución en la capacidad de utilizar el gasto como un instrumento para atenuar los ciclos económicos, especialmente en los periodos de recesión. Ello ha impreso un sesgo procíclico en la política fiscal mexicana, debido a que en la parte alta del ciclo la recaudación tributaria aumenta y se reduce el déficit fiscal, pero en la parte baja se ajusta el gasto público ante una reducción en la recaudación para mantener sin cambio el balance fiscal.

Como resultado de las medidas de ajuste fiscal que se han implantado en México desde la década de los ochenta, la deuda pública bruta total como porcentaje del PIB es actualmente la más baja de los 29 países miembros de la

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OCDE. Se presenta un extenso análisis de la deuda pública, con especial énfasis en el caso de México. Se concluye que a partir de 1995 las autoridades fiscales han seguido una política de deuda pública proactiva, reduciendo la carga de la misma (en el monto y en su servicio, así como en términos de vencimientos a plazos más largos). Además, la reestructuración de la deuda externa ha permitido mejorar la estructura de vencimientos así como su costo. No obstante, el nivel de deuda es todavía elevado si se incluye la deuda del IPAB, Pidiregas, Farac y los pasivos contingentes de las instituciones mexicanas de seguridad social. La calificación de la deuda realizada por las agencias calificadoras internacionales es, sin duda, un incentivo adicional para manejar con prudencia el déficit gubernamental. La economía mexicana obtuvo en 2000 el llamado grado de inversión con respecto a su deuda soberana, siendo junto con Chile el único país de Latinoamérica que cuenta con esta calificación.

El presente artículo concluye que es necesario un nuevo pacto fiscal que busque incrementar los ingresos públicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto de finanzas públicas sanas, como un punto medular en la agenda gubernamental para atenuar los ciclos económicos y generar un crecimiento generalizado, sostenido y sustentable en la actividad económica de México.

En el anexo se presenta una estimación del ajuste fiscal en el superávit primario requerido en México para lograr la sustentabilidad fiscal en el largo plazo. Incrementar el superávit primario aumentará la eficiencia, la equidad y la estabilidad macroeconómica al mismo momento. En la literatura reciente sobre sustentabilidad fiscal se han introducido dos nuevos métodos para llevar a cabo su medición; estos son: el del Balance General y el del Valor al Riesgo. El método del Balance General parte de la igualdad contable del patrimonio (patrimonio=activos–pasivos), estableciendo que si el saldo de los activos del Gobierno es mayor que el de los pasivos, se tendrá un patrimonio positivo, lo cual garantizará que la posición fiscal sea sostenible en el tiempo. Dado que gran parte de los gobiernos aplican una contabilidad gubernamental en la que no se incluye el cálculo de los saldos que integran el balance general, la aplicación empírica de este método ha requerido realizar estimaciones de la información necesaria a partir del cálculo de los valores presentes netos de los flujos de datos disponibles. Además, se han incorporado activos y pasivos contingentes con los cuales se incluyen variables que podrían influir sobre la posición futura de las finanzas públicas. Por otra parte, el método del Valor al Riesgo calcula la probabilidad estadística de que el balance general de un Gobierno, y los componentes del mismo, alcancen el mayor ajuste posible, a partir de la variabilidad de sus correspondientes rendimientos, precios u otras variables macroeconómicas; a la vez que permite identificar los activos y pasivos que representan el más alto riesgo. En el presente estudio se aplicaron al caso de México los nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. Con este propósito se desarrollaron dos apartados: en el primero se estimó el balance general del sector público mexicano, concluyéndose que —al incorporar pasivos contingentes como los derivados de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca, las garantías otorgadas por el Gobierno Federal al sector público financiero, los proyectos de inversión financiada y los déficit de los sistemas de pensiones para los trabajadores del sector público consolidado— el patrimonio neto que se obtiene es negativo, representando –17.1% del PIB, evidenciando una carencia de sustentabilidad fiscal y, por lo mismo, haciendo patente la necesidad de adoptar medidas de política fiscal para revertir esa situación a través de generar un superávit primario anual de al menos 2.7% del PIB durante un largo periodo, sin considerar las reformas estructurales incluidas en el Pronafide, y de 0.2% del PIB al incorporar dichas reformas. Cabe destacar que en 2002 el superávit primario ascendió a 2.4 % del PIB, mientras que las autoridades esperan generar un superávit primario para 2003 de 2.3% del PIB. Además, se incorporó un pasivo contingente —que se considera fundamental en el balance público intertemporal consolidado—, relacionado con los sistemas de pensiones públicas, y se ponderó como de importancia relativamente baja a la deuda pública neta total, la cual se utiliza en el método convencional de flujos, en calidad de referencia para el análisis de sustentabilidad fiscal. Por su parte, en el segundo apartado se calculó el Valor al Riesgo de los activos, pasivos y patrimonio incluidos en el balance general, obteniéndose que las finanzas públicas de México tienen un alto nivel de riesgo, en términos de sustentabilidad, debido a que el saldo negativo del patrimonio se deterioró 156.3 puntos

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porcentuales del PIB al ajustarse por riesgo (con un nivel de probabilidad estadística del 5.0%), ubicándose en menos 173.4% del PIB. Adicionalmente, se concluyó que los componentes del balance general que mayor volatilidad tienen, y por ende mayor riesgo fiscal representan, además de los pasivos ordinarios, son: los pasivos contingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones, seguidos por las garantías del Gobierno Federal y los ingresos de Pemex. Por lo anterior, para reducir los factores de riesgo en términos de sustentabilidad fiscal, sería necesario generar un superávit primario anual de al menos 5.9% del PIB, sin considerar reformas estructurales, y de 3.4% del PIB al incorporarlas, lo que implican montos sustancialmente superiores a los requeridos por el método del balance general, y establecer límites explícitos a la acumulación de pasivos contingentes, como se hace con los pasivos ordinarios, llevando a cabo las reformas necesarias. Así, el estudio revela la importancia de llevar a cabo las reformas estructurales propuestas en el Pronafide para lograr la sustentabilidad fiscal en el largo plazo. Finalmente, es importante destacar que las estimaciones que se presentan en el anexo tienen un alto grado de incertidumbre, de tal manera que los resultados deben ser tomados con cautela.

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ANEXO

Sustentabilidad Fiscal en México: Métodos Alte rnativos de Medición El tema de la sustentabilidad fiscal generalmente se refiere a los ajustes que se deben hacer en las finanzas públicas con el fin de mantener en niveles prudentes a variables fiscales como el déficit del sector público y el endeudamiento gubernamental, en el mediano y largo plazo, y generar con ello fundamentos macroeconómicos sólidos que influyan sobre el crecimiento sostenible del PIB, la estabilidad de precios y el incremento en el bienestar de la población. Para establecer los objetivos fiscales que permitan alcanzar la sustentabilidad fiscal, existen modelos de flujos anuales que son los más comúnmente utilizados por los gobiernos. En esos modelos, de acuerdo con el entorno macroeconómico esperado, se determina el superávit primario que se requiere para hacer frente al pago de intereses de la deuda y alcanzar una meta de balance público financiero y de saldo de la deuda pública. En algunos casos se incluye el pago de otros pasivos existentes, con lo cual la meta que se fija se refiere a los requerimientos financieros del sector público (RFSP). Los modelos de flujos se sustentan en la restricción presupuestal del sector público, la cual está dada por la siguiente fórmula: 1 (1) Dt = [1 + it] * Dt-1 – St

[1 + Yt] En donde Dt es la deuda pública total como porcentaje del PIB; it es la tasa de interés real; Yt es el crecimiento real del PIB, y St es el superávit primario como proporción del PIB. El superávit primario necesario para mantener la deuda constante como porcentaje del PIB se define como SRt: (2) SRt = [it – Yt ] * Dt-1

[1 + Yt ] Así, el superávit primario mínimo es igual al pago de intereses reales ajustado por el crecimiento del PIB. Estas ecuaciones pueden ser utilizadas para encontrar la postura fiscal que mantendrá constante el total de la deuda como porcentaje del PIB. Por ejemplo, el Gobierno Federal de México estimaba que en 2003 la tasa de interés real se ubicaría en 4.4%, y que el crecimiento real del PIB sería de 3.0%; por su parte, la deuda pública bruta total de 2002 ascendía a 28.0% del PIB. Con esos datos, el superávit primario (SRt) sería igual a 0.4% del PIB. A su vez, los cálculos oficiales del costo financiero del sector público eran equivalentes a 2.8% del PIB, lo cual implicaba que la diferencia entre dicho costo financiero y el valor de SRt (2.8 – 0.4 = 2.4% del PIB) representaría el componente nominal del gasto financiero gubernamental, es decir, aquel que se deriva del incremento en el nivel general de precios (tasa de inflación). No obstante la generalizada utilización del método de flujos, en la literatura reciente se han introducido dos nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. El primero se concentra en generar un balance general del sector público que contiene los saldos o valores presentes netos de los activos y pasivos —incluyendo estimaciones de aquellos que se consideran contingentes—, mediante los cuales se calcula el patrimonio o riqueza neta del Gobierno y con ello la factibilidad de que la estrategia fiscal sea o no sustentable.2 El segundo enfoque, desarrollado por Theodore Barnhill Jr. y George Kopits, tiene como punto de partida el balance general estimado con el método anterior.3 Sin embargo, incorpora el componente de riesgo al valorar los activos y

1 Véase SHCP (2002b). 2 Arteta, Gustavo y Pablo Samaniego (2000); y Easterly, William y David Yuravlivker (2000). 3 Barnhill, Theodore, Jr., y George Kopits (2003).

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pasivos gubernamentales con un método que se emplea para la evaluación de portafolios de inversión, conocido como Valor al Riesgo (VaR). Con el VaR se estima la probabilidad de que el patrimonio neto o cualquier activo o pasivo gubernamental se ubique en una postura de ajuste máximo, considerando la influencia del comportamiento de las variables macroeconómicas internas y externas, para así sugerir la modificación fiscal necesaria con el fin de reducir el riesgo y asegurar la sustentabilidad fiscal. En este anexo se aplican, al caso de México, los nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. Con ese objetivo se incluyen dos secciones: en la primera se calcula el balance general y el patrimonio neto del sector público mexicano, concluyendo que se requiere generar un mayor superávit primario a lo largo del tiempo, para lograr la sustentabilidad fiscal. Lo anterior ocurre a consecuencia de los cuantiosos pasivos contingentes que existen, en especial los que se refieren a los sistemas de pensiones de los trabajadores al servicio de dependencias y entidades gubernamentales; en la segunda se mide el VaR de los activos, pasivos y patrimonio incluidos en el balance general, de lo que se obtiene que los de mayor riesgo son los relacionados con los pasivos contingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones y de las garantías que otorga el Gobierno Federal al sector público financiero, por lo que se sugiere establecer límites explícitos a ese tipo de pasivos para garantizar la sustentabilidad fiscal del sector público mexicano. El análisis empírico considera los dos escenarios fiscales publicados en el Pronafide: en el primero se incorpora una proyección sin cambio estructural (implementación de las reformas estructurales propuestas) y en el segundo se incluye el cambio estructural. 1. MÉTODO DEL BALANCE GENERAL El método del balance general para determinar la sustentabilidad fiscal de un Gobierno parte de la siguiente igualdad contable: (3) Patrimonio = Activos – Pasivos Si el saldo de los activos del Gobierno es mayor que el saldo de sus pasivos, se tendrá un patrimonio positivo, lo cual garantiza que la estrategia fiscal sea sostenible en el tiempo. Sin embargo, si el patrimonio resulta negativo, tendrían que adoptarse medidas de política fiscal para incrementar los activos o disminuir los pasivos, con el objeto de garantizar la sustentabilidad fiscal. La aplicación teórica de este método es sencilla, pero se complica al tratar de hacer la medición empírica para un país en particular. Esto se debe a que gran parte de los gobiernos nacionales realizan una contabilidad gubernamental en la que no se incluye el cálculo de los saldos que integran el balance general.4 Ante este hecho, se ha estimado la información necesaria a partir del cálculo de los valores presentes netos de los flujos con los datos disponibles. Además, se han incorporado activos y pasivos contingentes con los cuales se pueden incluir variables de riesgo que podrían influir sobre la posición futura de las finanzas públicas. Así, la igualdad contable expuesta se reinterpreta como:5 (4) RN = VPN(BP) – DP – VPN(PC) En donde RN es el patrimonio o riqueza neta; VPN es el valor presente neto; BP es el balance primario del sector público; DP es el saldo de la duda pública total, y PC son los pasivos contingentes. En este caso, si el VPN(BP) es lo suficientemente elevado para cubrir a DP y a VPN(PC), RN será mayor o igual a cero, el sector público será

4 Por ejemplo, en el Anuario de Estadísticas de Finanzas Públicas (AEFP) de 2002, publicado por el FMI, no se presenta información del balance general de los países miembros. Sin embargo, para el AEFP del 2003 se aplicará el nuevo “Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001”, el cual propicia el reporte de la información de saldos y flujos de los principales activos y pasivos, en caso de que los países miembros dispongan de la información y la presenten. Cabe destacar que el nuevo manual del FMI hace referencia al balance general gubernamental como un estado que refleja los saldos de los activos financieros y no financieros de su propiedad, el saldo de los pasivos frente a otros sectores y su patrimonio neto. Dichos saldos tienen un valor de mercado que no es fácil de conocer y que es necesario calcular. El manual enumera varias posibilidades para realizar la evaluación. 5 Barnhill, Theodore, Jr.,y George Kopits (2003).

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solvente y la situación fiscal será sustentable; de lo contrario, habría que hacer ajustes a la estrategia de las finanzas públicas. Esta condición se denomina restricción presupuestal intertemporal del Gobierno. La valoración de activos y pasivos contingentes, dentro de este método, resulta de gran importancia. Para hacerlo se requiere de varios supuestos que permiten calcular conceptos como la deuda implícita de un sistema de pensiones o el valor de las reservas petroleras del Gobierno. Los resultados de estos cálculos son determinantes para visualizar con mayor claridad el comportamiento de las finanzas públicas en el largo plazo. Una mejor perspectiva de la sustentabilidad fiscal de largo plazo puede ayudar a las autoridades a instrumentar mejores estrategias para llevar a cabo ajustes fiscales en el corto plazo. Por ejemplo, recortar el gasto de inversión no es recomendable para reducir el gasto público, puesto que, si bien puede mejorar temporalmente el balance primario, a la larga se afectan los activos gubernamentales y se deteriora el acervo de capital con el consecuente efecto adverso sobre la integración de los mercados, la atención de la población en pobreza extrema y el desarrollo económico. De esta manera, las medidas fiscales de corto plazo tenderían a hacerse más consistentes con las de largo plazo. El caso de México En México la SHCP, a través de varios reportes, difunde la información sobre las finanzas públicas. Sin embargo, la contabilidad gubernamental que se utiliza genera reportes en flujos, mas no en saldos, motivo por el cual no existe un balance general de sector público como tal, con activos, pasivos y patrimonio; por ello, resulta necesario calcularlo para medir la sustentabilidad fiscal a partir del método del balance general.6 Para lograr lo anterior, se emplea el procedimiento expresado en la ecuación (4), con datos of iciales publicados por la SHCP en los “Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública”, al cuarto trimestre de 2002.7 Los resultados se presentan en el cuadro 1.8

6 Cabe señalar que algunas entidades federativas mexicanas, como Veracruz, están haciendo esfuerzos para reportar en su cuenta pública el balance general del Gobierno del Estado. 7 SHCP (2003). 8 Para los cálculos del Valor Presente Neto (VPN) se empleó la fórmula: ? Vt / (1 + i)t, en donde ? es la sumatoria, t = 1…50 años, V = valor de la variable a descontar en cada t, i = tasa de descuento real equivalente a 2.0%. Es importante destacar que, al utilizar esta fórmula, los cálculos resultan muy sensibles a la tasa de descuento. Por ejemplo, si se sustituye 2.0 por 5.0%, el activo del cuadro 1 disminuye de 75.0 a 43.6% del PIB, y, en virtud de que los pasivos no se modifican por ser saldos, el patrimonio neto se ajusta de 48.9 a 17.5% del PIB. Por ello, en este tipo de cálculos es de gran relevancia contar con una valoración realista y conservadora de la tasa de descuento.

Activo PasivosBalance Primario 1/ 75.0 Deuda Interna Neta 2/ 13.3

Deuda Externa Neta 2/ 12.7

Total activo 75.0 Total pasivos 26.1

Patrimonio Neto 48.9

1/ Valor Presente Neto (VPN) del balance primario.

2/ Saldo de la deuda bruta menos activos financieros.Nota: El VPN se calculó a 50 años, con una tasa de descuento de 2.0% real.

Fuente: SHCP y estimaciones propias.

Cuadro 1. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICO, 2002(Porcentajes del PIB)

ACTIVO PASIVO Y CAPITAL

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El patrimonio neto resulta ser positivo y equivalente a 48.9% del PIB, lo cual indica que la estrategia fiscal de México es sustentable. Esta conclusión se fortalecería aún más si se considera que en 2002 se presentó un entorno macroeconómico relativamente desfavorable: el PIB creció 0.9% real, cuando en los Criterios Generales de Política Económica se calculaba que ascendería a 1.7%; la tasa de inflación fue superior a la prevista por el Banco Central, alcanzando 5.7% al final del periodo; la tasa de interés real de los bonos gubernamentales a 28 días pasó de 4.9% en 2001 a 2.1% en 2002, y el déficit de la cuenta corriente alcanzó 2.2% del PIB. Sin embargo, un análisis más objetivo de las finanzas públicas requeriría incorporar aquellos pasivos o activos que se consideran contingentes, sean reales o estimados, como los pasivos de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca, entre los que destacan los del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB); las garantías otorgadas por el Gobierno Federal al sector público financiero, en las que se encuentran las del Fideicomiso de Apoyo al Proceso de Rescate de Concesiones de Caminos y Puentes de Cuota (Farac); los proyectos de inversión financiada, Pidiregas, y los pasivos que se derivan del déficit de los sistemas de pensiones para los trabajadores del sector público consolidado, en los que se ubican el del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los de entidades paraestatales como Petróleos Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Compañía de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y Ferrocarriles Nacionales (Ferronales). Por otra parte, el ingreso petrolero es un activo contingente, dada su relativamente elevada variabilidad intertemporal. Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca A finales de 1994 inició la crisis económica más severa que ha padecido México desde la década de los treinta. Junto con ella surgió una crisis bancaria a la cual el Gobierno tuvo que hacer frente desde principios de 1995, instrumentando un paquete de apoyo para proteger a los deudores, ahorradores e instituciones bancarias. El programa de ayuda a los deudores se llevó a cabo mediante la reestructuración de gran parte de los créditos en instrumentos de inversión indizados al Índice Nacional de Precios al Consumidor, a los que se denominó Unidades de Inversión (Udis), sobre los cuales se cobran tasas de interés subsidiadas. Para apoyar a los ahorradores y a las instituciones bancarias, el Gobierno garantizó la disponibilidad total de la captación bancaria: adquirió dos pesos de deuda por cada peso de capital adicional inyectado a los bancos; se estableció un monto mínimo de provisión para cartera vencida, equivalente al 60% de la misma, y se relajaron las medidas tendientes a limitar el capital accionario en la banca por parte de extranjeros, lo que incrementó la liquidez y mejoró la calidad de los activos. A su vez, se constituyó el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa, ahora IPAB), por medio del cual se asumieron pasivos y se destinaron recursos a aquellas instituciones que presentaban un deterioro significativo en sus niveles de capitalización, pasando incluso, algunas de ellas, a ser controladas de manera directa por el Fobaproa. De acuerdo con evaluaciones realizadas por la SHCP en 1999, el costo fiscal total de los programas de saneamiento financiero se calculaba en 18.6% del PIB de ese año, el cual se iría devengando a lo largo del tiempo. En 2002, el Gobierno Federal efectuó erogaciones para los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca por un monto equivalente a 0.7% del PIB. De ese monto, 0.5% del PIB se destinó al programa que se administra a través del IPAB, y el restante 0.2% del PIB a cubrir los descuentos otorgados a los acreditados de la banca. Con base en esta información, se calculó el valor presente neto del pasivo que representan los costos derivados de la crisis bancaria de México, considerando un plazo vigente de 24 años y una tasa de descuento de 2.0% real. Con ello se obtuvo un pasivo equivalente a 13.5% del PIB de 2002, el cual tendrá que ser descontado del patrimonio neto de 48.9% del PIB que se calculó en la sección anterior.

Garantías del Gobierno Federal En México las leyes orgánicas de la banca de desarrollo establecen al Gobierno Federal como garante de los empréstitos. De manera adicional, esas garantías se extienden a otro tipo de operaciones financieras, algunas de

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las cuales se derivan de la crisis bancaria, como las del rescate de autopistas concesionadas, a través del Farac, y ciertos programas administrados por el IPAB. A su vez, las garantías se aplican sobre fondos de fomento y fideicomisos. Entre estos últimos resaltan los que se destinan a liquidar instituciones financieras como la Financiera Nacional Azucarera y el Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural). Según datos de la SHCP, los saldos al 31 de diciembre de 2002 de las garantías del Gobierno Federal para la banca de desarrollo ascendían a 8.3% del PIB, y las destinadas a otras operaciones financieras alcanzaban 7.6% del PIB. Así, el pasivo contingente total que se deriva de las garantías gubernamentales es de 15.9% del PIB, monto equivalente que tendrá que ser descontado del patrimonio neto del sector público mexicano, de 48.9% del PIB, para evaluar su sustentabilidad fiscal. Proyectos de Inversión Financiada (Pidiregas) Los proyectos de inversión pública financiada (Pidiregas) se clasifican en dos: 1) los denominados de inversión directa, que incluyen aquellos proyectos que con el tiempo constituirán inversión pública y que, por lo tanto, son reconocidos por el sector público como obligaciones financieras que se registran bajo la forma de deuda pública; y 2) los proyectos que son propiedad del sector privado, pero que implican compromisos comerciales del sector público en los que, cuando no se pueden cumplir, éste adquiere dichos activos; por lo mismo, estos últimos se consideran como pasivos contingentes. Proyectos de este tipo se llevan a cabo en el sector energético, siendo sus beneficiarios Pemex y CFE. De acuerdo con datos de la SHCP, los proyectos de inversión relacionados con Pemex tenían un saldo de financiamiento, al cierre de 2002, equivalente a 3.5% del PIB, mientras que los de la CFE representaban 0.7% del PIB. El total de Pidiregas ascendía, por lo tanto, a 4.2% del PIB, lo cual representa un factor adicional que debe ser descontado del patrimonio neto gubernamental de México. Déficit de los Sistemas de Pensiones Públicas 9 En 1997 entró en vigor una reforma al sistema de pensiones para los trabajadores afiliados al IMSS, cuyos costos fiscales se encuentran implícitos en los presupuestos anuales de las finanzas gubernamentales.10 Sin embargo, dicha reforma no incluyó a los trabajadores del sector público, los cuales siguen gozando de esquemas antiguos como los que aplica el ISSSTE. En un estudio elaborado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), se realiza un ejercicio actuarial que cuantifica el costo fiscal del actual programa del ISSSTE.11 Ese modelo utiliza información detallada sobre la estructura por edad y salarial de los afiliados, directos y dependientes, del sistema. Esa información, aunada a la derivada de los beneficios otorgados, supuestos sobre tendencias demográficas y de variables macroeconómicas claves, permite generar proyecciones sobre la evolución de ingresos y egresos del programa. La proyección que se consideró de interés para el presente estudio cuenta con los siguientes supuestos: se calcula el costo fiscal que se deriva del programa, tal y como funciona en la actualidad; se toma en cuenta un lapso de 55 años, dentro de los cuales el crecimiento promedio anual del PIB es de 3.0% real, el del salario es de 1.3% real y el de los afiliados es de 0.5%. El monto por concepto de beneficios incluye las pensiones por jubilación, riesgo de trabajo, invalidez y muerte. Ello permite tener una mejor apreciación del monto global del pasivo contingente que se deriva de este programa. Los resultados de la simulación evidencian la situación deficitaria del sistema. La prima de contribución actual es de 7.25%, mientras que las primas requeridas están por arriba del 10.0% y son crecientes en el tiempo. De la comparación entre el gasto operativo anual y los ingresos por cuotas, se obtiene el déficit que enfrenta el

9 Excluye el pasivo contingente de los sistemas de pensiones de las universidades públicas. 10 Dichos costos fiscales no consideran el pasivo del sistema de pensiones fondeado que pudiera generarse en caso de que los depósitos en las cuentas individuales de los trabajadores no alcanzaran a cubrir la pensión mínima de Ley. 11 García, Francisco y Alejandro Villagómez (2003).

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programa y que constituye el costo fiscal para el Gobierno. En términos de valor presente, éste resulta ser equivalente a 22.9% del PIB. Además del sistema de pensiones del ISSSTE, son importantes los que se aplican en las principales entidades paraestatales, como los de los propios trabajadores del IMSS, Pemex, CFE, LFC y Ferronales. Con base en un estudio publicado por el Consejo Nacional de Población, se evaluó el déficit pensional de dichas paraestatales para un periodo de 55 años y se hizo la comparación con respecto al PIB de 2002.12 El resultado global asciende a 2.5% del PIB, correspondiendo 1.2% a Pemex, 0.6% a CFE, 0.4% a LFC y 0.3% a Ferronales, a lo que se añadió un 7.0% relativo a los trabajadores del IMSS. El costo fiscal que se deriva de estos pasivos, al sumarlo con el calculado para el ISSSTE, alcanza 32.4% del PIB, monto que representa un pasivo contingente que afecta negativamente al patrimonio del Gobierno y, por ende, lesiona la sustentabilidad de sus finanzas públicas. Incorporación de un Activo Contingente Antes de llevar a cabo la nueva valoración del método del balance general, es importante destacar que el único activo que se incluye en el presente estudio es el VPN del balance primario, el cual se calcula a partir del prevaleciente en el 2002. Sin embargo, se debe de tomar en cuenta que dicho balance se obtiene de la diferencia entre los ingresos y los gastos no financieros del sector público, y que los ingresos públicos en México dependen en alrededor del 30% de aquellos de origen petrolero, por lo que se puede determinar que los ingresos de Pemex representan un activo contingente. Esto es así considerando que —si bien en 2002 dichos ingresos fueron medianamente favorables, ante la existencia del precio internacional vigente de la mezcla mexicana de petróleo de exportación (21.2 dólares por barril en promedio), la estabilidad en los volúmenes de exportación de petróleo (1,662.0 miles de barriles diarios) y de las ventas internas de petrolíferos— las series históricas demuestran que existe una significativa variabilidad cíclica que propicia incertidumbre sobre las estimaciones futuras de los ingresos petroleros. Además, el petróleo es una fuente de energía no renovable que supone un periodo de existencia finito, tanto por el agotamiento de los yacimientos como por la aparición y uso de fuentes alternativas de energía.13 Para incorporar lo anterior dentro del cálculo del balance general del sector público de México, se dividieron los activos con el fin de presentar el correspondiente VPN del balance primario sin los ingresos de Pemex y, como activo contingente, el VPN de los ingresos de Pemex (véase el cuadro 2).

Sobre los datos estimados de la desagregación del activo, es importante destacar que, al excluir los ingresos de Pemex, se obtiene un ligero déficit primario en el VPN, lo cual indica que los ingresos no petroleros del sector

12 Valencia, Alberto (1999). 13 En este estudio se considera que ese periodo es de 50 años, mismo que se utiliza para calcular los VPN. A su vez, se emplea una tasa de descuento de 2.0% real y se calcula que los volúmenes de producción, ventas internas y externas, y precios locales e internacionales de los petrolíferos promediarán, durante ese periodo, niveles similares a los observados en 2002.

Activo Ordinario PasivosBalance Primario sin Pemex 1/ -1.5 Deuda Interna Neta 13.3Activo Contingente Deuda Externa Neta 12.7Ingresos de Pemex 1/ 76.5

Total Activos 75.0 Total Pasivos 26.1

Patrimonio Neto 48.9

1/ VPN a 50 años con una tasa de descuento de 2.0% real.

Fuentes: SHCP y estimaciones propias.

Cuadro 2. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICO, 2002(Porcentajes del PIB)

PASIVO Y CAPITALACTIVO

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público mexicano no son suficientes para cubrir el gasto primario. Asimismo, los ingresos de Pemex, si bien son un componente muy importante de las finanzas públicas mexicanas, deben considerarse como contingentes, dada su variabilidad y su probable extinción en el largo plazo. Ante ello, existe la posibilidad de modificar esta valoración suponiendo distintos escenarios de precios o volúmenes de petróleo. Sin embargo, no varían los cálculos, puesto que los valores empleados, que se sustentan en información oficial del 2002, se consideran estimativos de lo que puede prevalecer, en promedio, en el periodo considerado de 50 años.14 Además, en ese tiempo podría adoptarse una de las reformas estructurales más relevantes, la reforma fiscal integral, la cual conduciría a incrementar de manera sustancial la carga fiscal, reduciéndose así la dependencia petrolera de los ingresos públicos y, por ende, la incertidumbre sobre las finanzas públicas. No obstante, estos componentes se adicionan con el propósito de destacar esos importantes factores de atención, así como para evaluarlos en el apartado en el que se calcula el Valor al Riesgo. Valoración de la Sustentabilidad Fiscal Con base en las evaluaciones realizadas en las secciones anteriores, en el cuadro 3 se presenta el balance general del sector público de México, en el que se consideran los pasivos contingentes reales y estimados, los cuales alcanzan un monto de 66.0% del PIB, siendo el de mayor importancia el relativo a los sistemas gubernamentales de pensiones. Con ello el patrimonio neto se vuelve negativo (–17.1% del PIB), evidenciando una carencia de sustentabilidad fiscal y, por lo mismo, haciendo clara la necesidad de adoptar medidas para revertir esa situación. 15 Además, se revela un pasivo contingente como el centro de atención de las finanzas públicas intertemporales, y se pondera, en su verdadera y relativamente baja magnitud, a la deuda pública neta total, la cual se utiliza en el método convencional de flujos como referencia para el análisis de sustentabilidad fiscal.

Para hacer sostenibles las finanzas públicas de México, se requeriría generar un nivel predeterminado de superávit primario durante un prolongado periodo. Dicho nivel de superávit primario se puede calcular con la siguiente fórmula:16

14 A este respecto es importante destacar que una proyección de largo plazo no sólo debe tomar en cuenta el precio internacional del petróleo. También debe considerar las reservas probadas y probables (que aún están por explotar), las cuales son altas en el caso de México, así como el hecho de que alrededor de la mitad de los petrolíferos se comercializan en el mercado interno, a precios cuyo valor real es elevado y se mantiene en el tiempo. No obstante, ese supuesto podría ser una limitante de los resultadosobtenidos en el presente estudio. 15 Con el propósito de evaluar los resultados ante cambios en la tasa de descuento, se realizó un ejercicio considerando un 5.0%, en lugar del 2.0% real. Con ello, el total de activos se redujo de 75.0 a 43.6% del PIB, el total de pasivos disminuyó de 92.1 a 85.3% del PIB, y el patrimonio neto se deterioró significativamente al pasar de –17.1 a –41.7% del PIB. Cabe recordar que el patrimonio neto se obtiene de la diferencia entre los activos y los pasivos. Estos resultados confirman la alta sensibilidad del presente método ante cambios en la tasa de descuento y, por ende, la importancia de su correcta estimación. 16 Easterly, William y David Yuravlivker (2000).

Activo Ordinario Pasivos Ordinarios 26.1Balance Primario sin Pemex -1.5 Deuda Interna Neta 13.3Activo Contingente Deuda Externa Neta 12.7Ingresos de Pemex 76.5

Pasivos Contingentes 66.0Programas de Apoyo a la Banca 13.5Garantías del Gobierno Federal 15.9Proyectos de Inversión Financiada 4.2Sistemas Gubernamentales de Pensiones 32.4

Total Activos 75.0 Total Pasivos 92.1

Patrimonio Neto -17.1

Fuentes: SHCP, CIDE, Conapo y estimaciones propias.

Cuadro 3. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICO, 2002(Porcentajes del PIB)

ACTIVO PASIVO Y CAPITAL

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(5) BPS = BPA / TD En donde BPS es el balance primario necesario para alcanzar la sustentabilidad, el cual se calcula como un VPN a perpetuidad; BPA es el balance primario adicional que se debe generar anualmente, y TD es la tasa de descuento. Si el BPS debe alcanzar 17.1% del PIB (que es el déficit del patrimonio neto) y TD es 2.0% real, la fórmula se resolvería así:

BPA = 0.171 * 0.02 = 0.3 Este resultado implica que el sector público de México debe generar un 0.3% del PIB de superávit primario, adicional al del año 2002 (que fue de 2.4% del PIB y que sirvió de base para las estimaciones de este estudio), es decir, un 2.7% del PIB anualmente, a partir de 2003, para encauzar a las finanzas públicas hacia la sustentabilidad fiscal que se determina por el método del balance general. Sin embargo, de acuerdo con el programa económico 2003 del Gobierno Federal, ese objetivo no se está cumpliendo, en virtud de que se estableció como meta lograr un superávit primario de 2.3% del PIB, el cual se ubica a 0.4 puntos porcentuales del PIB, en relación con el sugerido por el método expuesto. 17 Ahora bien, si se consideran los escenarios de finanzas públicas incluidos en el Pronafide, inercial y con reforma estructural, se calcula el incremento en los ingresos tributarios que se derivan del escenario con reforma y se aplica dicho aumento al superávit primario que se obtuvo por el método del balance general, se produce —como se muestra en el cuadro 4— una reducción sustancial del esfuerzo fiscal, necesitándose generar un superávit primario de sólo 0.2% del PIB a partir del 2006. 18 Lo anterior refuerza la importancia de la aprobación de las reformas estructurales que se exponen en el citado documento, en especial la del ámbito fiscal, para cumplir con la llamada restricción presupuestal intertemporal y, por ende, con la sustentabilidad propuesta en la presente investigación.

2. MÉTODO DEL VALOR AL RIESGO El método del balance general, expuesto en la sección anterior, permite medir la vulnerabilidad del sector público en un contexto determinístico. Sin embargo, la sustentabilidad fiscal, al considerar el mediano y largo plazos, debe incorporar factores estocásticos. Esto hay que hacerlo con fundamento en la historia económica, la cual ha demostrado que existen periodos en los que se observan cambios súbitos y alta volatilidad en las variables económicas y financieras, las cuales se traducen en crisis, sobre todo en los países emergentes. Además, lo anterior se ha acentuado en los años recientes, dada la creciente interdependencia mundial. Ante ello, ha sido necesario contar con un método que valore la magnitud de las fuentes de riesgo que influyen sobre los activos, los pasivos y el patrimonio neto del sector público, y, por lo tanto, sobre la sustentabilidad fiscal de

17 SHCP (2002a). 18 SHCP (2002b).

Años Ingresos Tributarios sin Ingresos Tributarios con Diferencia Superávit Primario Superávit PrimarioReforma Estructural Reforma Estructural Requerido sin Requerido con

Reforma Estructural Reforma Estructural(a) (b) (c)=(b)-(a) (d) (e)=(d)-(c)

2004 11.1 13.3 2.2 2.7 0.52005 11.1 13.5 2.4 2.7 0.32006 11.2 13.7 2.5 2.7 0.2En adelante 11.2 13.7 2.5 2.7 0.2

Fuentes: SHCP y estimaciones propias.

Cuadro 4. Superávit Primario Requerido con Reforma Estructural del Pronafide(Porcentajes del PIB)

50

largo plazo. Dicho método es el del Valor al Riesgo (VaR), el cual se utiliza para la valuación del riesgo de portafolios de inversión y de instituciones financieras, pero que, en el ámbito de las finanzas públicas, constituye un recurso novedoso.19 El VaR evalúa la probabilidad estadística de que un portafolio de inversión (conjunto de activos) alcance la mayor pérdida potencial en un momento determinado dentro de un periodo. Su cálculo se realiza a partir de las siguientes fórmulas: (6) ? 2

p = w ? w ? 2

p es la varianza del rendimiento del portafolio; w´es el vector transpuesto de ponderadores de los distintos activos del portafolio; ? es la matriz de varianza-covarianza de los rendimientos de los activos; y w es el vector de ponderadores de los activos. (7) VaRp = ? ?pW En donde VaRp es el Valor al Riesgo del portafolio; ? es el valor estadístico que representa un determinado nivel de confianza (por ejemplo, 1.65 al 95%); ? p es la desviación estándar del portafolio, y W es el valor inicial del portafolio. En el caso del sector público, W estaría representado por el balance general, es decir, por los activos, pasivos y patrimonio que en él se incluyen. A su vez, la aplicación de este método requiere de la asociación de cada componente del balance general con sus correspondientes rendimientos, precios u otras variables de riesgo. De esta manera, se puede establecer que los activos y pasivos se encuentran, en mayor o menor medida, en función de variables como el nivel de actividad económica, la tasa de inflación, el precio del petróleo, las tasas de interés nominales y el tipo de cambio. Así, W podría expresarse bajo la siguiente forma funcional: (8) W = f(PIB, iint,iext,tc,pp, p int) En donde W es el portafolio o balance general del sector público y depende del PIB, la tasa de interés interna (iint), la tasa de interés externa (iext), el tipo de cambio (tc), el precio internacional del petróleo (pp) y el nivel de precios interno (pint). Considerando la función (8) y las fórmulas (6) y (7), la evaluación a realizar para obtener el portafolio ajustado por riesgo es la siguiente: (9) W* = W – VaR(W) Con ella se obtiene el valor del balance general neto del ajuste máximo, que se calcula con el VaR. Esto es aplicable tanto al total del balance general como a los activos y pasivos en particular, lo que permite identificar cuál o cuáles representan el mayor riesgo. Estimación del Método del VaR El punto de partida de los cálculos del VaR es el balance general del sector público de México, que se calculó en la primera parte del anexo. En lo que corresponde a las varianzas y covarianzas de las variables de riesgo, éstas se evaluaron con series de tiempo trimestrales.20 Con ello se calcularon los indicadores de dispersión de los valores observados de los activos y pasivos mediante el uso del método de Monte Carlo, y se aplicó la ecuación (9) para obtener los valores ajustados por riesgo.

19 Barnhill, Theodore, Jr. y George Kopits (2003). 20 En el apartado sobre la metodología estadística, se especifican las variables de riesgo y los métodos de cálculo.

51

Los resultados se muestran en el cuadro 5 e indican que las finanzas públicas de México tienen un alto nivel de riesgo, en términos de sustentabilidad. En el caso del patrimonio neto, el calculado por el método del balance general ascendía a –17.1% del PIB; mientras que el ajustado por riesgo es de –173.4% del PIB.21 Lo anterior implica que el VaR del patrimonio neto del sector público mexicano es de 156.3 puntos porcentuales del PIB (con una probabilidad estadística de 5.0%). De esta manera, utilizando la fórmula (5), se obtiene que el ajuste anual necesario en el superávit primario con el método del VaR sería de 3.5% del PIB, en lugar de 0.3% del PIB que se obtuvo con el método del balance general. Por otra parte, se observa que los componentes del balance general que más volatilidad tienen, y que, por ende, representan un riesgo fiscal mayor, además de los pasivos ordinarios, son los pasivos contingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones, seguidos por las garantías del Gobierno Federal y los ingresos de Pemex. Los resultados expuestos llevan a concluir que tanto el modelo de flujos como el método del balance general tienden a subestimar la posición fiscal que el sector público de México requiere para lograr la sustentabilidad. Esto obedece a que al aplicar el método del VaR para ajustar los componentes del balance general por riesgo, los activos y pasivos se deterioran al materializarse la probabilidad de que la situación macroeconómica del país se torne crítica (los activos disminuyen 67.9% y los pasivos aumentan 88.4% del PIB). Este escenario constituye el peor ajuste de las variables de riesgo, y la materialización de esa probabilidad se encuentra asociada a las posibilidades con las que el Gobierno puede contar para llevar a cabo las reformas o modificaciones a los esquemas vigentes, que permitan disminuir o diferir los pos ibles costos.

Dado lo anterior, para reducir los factores de riesgo en el método del VaR y así tender hacia la sustentabilidad fiscal del sector público de México, sería necesario generar, durante un periodo muy prolongado, un superávit primario anual de 5.9% del PIB.22 Si bien ese superávit primario parece alto, economías como la de Brasil, con un grado de desarrollo económico similar al de México, tienen como objetivo lograr una meta de 4.25% del PIB

21 Este resultado es comparable al obtenido por Barnhill y Kopits (2003) para el caso de Ecuador, el cual asciende a un monto equivalente de –133.1% del PIB del año 2000 (–21.2 miles de millones de dólares). 22 El cálculo del superávit primario se realizó aplicando la fórmula (5), como se hizo con el método del Balance General, y se sumó al resultado el superávit primario observado durante 2002 (2.4% del PIB), el cual sirvió de base para las estimaciones del presente estudio.

Valor Desviación Valor Valor Valor AjustadoPresente Estándar Máximo Mínimo por Riesgo

ActivosBalance Primario sin Pemex -1.5 1.0 0.2 -2.4 -1.2Ingresos de Pemex 76.5 4.2 89.8 7.2 8.3

Total Activos 75.0 - - - 7.1

Pasivos OrdinariosDeuda Interna Neta 13.3 5.9 42.7 2.5 29.8Deuda Externa Neta 12.7 7.1 33.1 3.0 31.9Pasivos ContingentesProgramas de Apoyo a la Banca 13.5 3.8 32.8 2.3 24.5Garantías del Gobierno Federal 15.9 4.2 38.7 1.7 30.0Proyectos de Inversión Financiada 4.2 1.4 6.1 3.0 5.5Sistemas Gubernamentales de Pensiones 32.4 4.8 62.6 1.9 58.8

Total Pasivos 92.1 - - - 180.5

Patrimonio Neto -17.1 - - - -173.4

Fuente: Estimaciones propias.

Cuadro 5. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICOAJUSTADO POR RIESGO, 2002

(Porcentajes del PIB)

52

para el 2003. Además, los resultados obtenidos en esta investigación son indicativos, por lo que deben considerarse como una primera aproximación. Ahora bien, si se toman en cuenta los escenarios de finanzas públicas incluidos en el Pronafide, y se aplica el incremento en los ingresos tributarios que se deriva del escenario con reforma estructural al superávit primario que se obtuvo por el método del VaR, se genera, como se muestra en el cuadro 6, una reducción importante del esfuerzo fiscal, necesitándose generar un superávit primario de 3.4% del PIB a partir del 2006.23

Asimismo, se requeriría establecer límites explícitos, como se hace con los pasivos ordinarios, a la acumulación de pasivos contingentes; en especial, al otorgamiento de garantías por parte del Gobierno Federal y a los déficit de los sistemas gubernamentales de pensiones, llevando a cabo las reformas necesarias.24 Lo anterior reitera la necesidad de un nuevo pacto fiscal que incluya la reforma fiscal integral, así como mayores asignaciones presupuestales al sector social y al gasto de capital, en el contexto de un nuevo federalismo hacendario.

Metodología estadística Variables de riesgo Las variables de riesgo que se incluyeron en las estimaciones del VaR son las siguientes: PIB: Producto Interno Bruto de México, en tasas de crecimiento reales; iint: Tasa de interés de los Certificados de la Tesorería de la Federación a 28 días, en promedio de los

rendimientos mensuales; iext : Tasa de interés de los Bonos del Tesoro de los Estados Unidos de América a tres meses, en promedio

de los rendimientos mensuales; tc: Tipo de cambio del peso con respecto al dólar a 48 horas, en promedio de las cotizaciones de fin de

mes; pp: Precio de la mezcla mexicana de petróleo de exportación, en dólares por barril promedio de las

cotizaciones diarias; pint: Índice Nacional de Precios al Consumidor, en tasas de crecimiento (inflación).

23 SHCP (2002b). 24 Es importante mencionar que estudios adicionales podrían incluir el señoriaje como una fuente de financiamiento adicional, de una trayectoria deficitaria no sostenible. Cabe destacar que el señoriaje se define como el flujo de caja del impuesto inflacionario. En el caso de México, la práctica de utilizar al impuesto inflacionario como una fuente de financiamiento público no se ha empleado desde principios de la década de los noventa. No obstante, de acuerdo con Cullis y Jones (1998), financiar déficit públicos con el señoriaje alcanzó un 10% de los ingresos totales entre 1979 y 1987 en Portugal, Grecia y España. En México, el señoriaje promedio durante 1987-2003 (segundo trimestre) alcanzó 1.66 % del PIB, el cual no es significativamente diferente de cero.

Años Ingresos Tributarios sin Ingresos Tributarios con Diferencia Superávit Primario Superávit Primario Reforma Estructural Reforma Estructural Requerido sin Requerido con

Reforma Estructural Reforma Estructural (a) (b) (c)=(b)-(a) (d) (e)=(d)-(c)

2004 11.1 13.3 2.2 5.9 3.7 2005 11.1 13.5 2.4 5.9 3.5 2006 11.2 13.7 2.5 5.9 3.4 En adelante 11.2 13.7 2.5 5.9 3.4

Fuentes: SHCP y estimaciones propias.

Cuadro 6. Superávit Primario Requerido con Reforma Estructural del Pronafide (Porcentajes del PIB)

53

La información de las variables es trimestral y cubre el periodo del primer trimestre de 1992 al cuarto trimestre de 2002. Las fuentes de los datos son: el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y el Banco de México. La matriz de varianza-covarianza de estas variables se muestra en el cuado A1.

Métodos de estimación El método de estimación para el cálculo del comportamiento de las variables de riesgo se sustentó en la versión discreta de simulación del proceso de Vasicek, el cual puede expresarse como un modelo de regresión lineal:25

Esta regresión se estima con el método de mínimos cuadrados ordinarios, donde y(t) es la variable dependiente, r la independiente (la cual puede ser la dependiente con rezagos de diverso orden), a el intercepto de la regresión, ß el coeficiente de la variable independiente y e(t) el término estocástico de error. Para tales efectos, en el caso de cada una de las variables de riesgo, se emplearon modelos autorregresivos con medias móviles (ARIMA p,d,q). Lo anterior, debido a que los modelos ARIMA tienen las ventajas de simular los ciclos económicos y estimar las trayectorias de los procesos con una tendencia a regresar a la media. Por ello, esos modelos son de los procesos estocásticos más frecuentemente utilizados para estimar series de tiempo que tienen una tendencia de largo plazo, situación que caracteriza a las variables económicas y financieras. Adicionalmente, se recurrió al método de simulaciones de Monte Carlo, el cual consiste en generar múltiples estimaciones para los rendimientos (variables de riesgo) de uno o varios activos, con un horizonte predefinido. Estas estimaciones se llevaron a cabo a partir de una función de distribución de probabilidades que representa al proceso estocástico simulado y, mediante el uso intensivo de recursos computacionales, se realizó un proceso de muestreo con reemplazo en cada una de las iteraciones del modelo. Una vez simuladas las trayectorias de las variables, se calculó la desviación estándar con la cual se genera el VaR. El procedimiento resulta muy intensivo en recursos computacionales, puesto que el balance general consta de varios componentes, con una estructura de interdependencia compleja. Por ello, se emplearon mecanismos de identificación de la estructura de la matriz de varianza–covarianza por medio de la descomposición matricial. Con dicho procedimiento, se estimaron los parámetros de cada serie proceso estocástico y, asumiendo que las características de riesgo y volatilidad (varianzas y covarianzas) de las series se mantendrían en el futuro, se realizaron simulaciones para el periodo del primer trimestre de 2003 al cuarto trimestre de 2052.26 25 Véase Monahan, Adam (1998). 26 Las estimaciones se realizaron con el paquete matemático computacional MATLAB, versión 5.1, el cual cuenta con programas específicos para la simulación de procesos estocásticos.

)()( terty ??? ??

iext iint tc pint PIB pp

iext 1.000 0.138 0.250 0.063 0.179 0.391

iint 1.000 0.798 0.446 -0.427 0.095

tc 1.000 0.445 -0.228 0.096

pint 1.000 -0.503 0.028

PIB 1.000 0.185

pp 1.000

variables de riesgo incluidas en el modelo VaRCuadro A1. Matriz de varianza-covarianza de las

)10(

54

TRAYECTORIA ACADÉMICA Y PROFESIONAL

Juan Amieva-Huerta se graduó en Economía, con mención honorífica, en la Universidad Anáhuac del Norte, en la Ciudad de México, y realizó sus estudios de maestría y doctorado en Economía en la Universidad de Colorado en Boulder, EUA. Ha sido catedrático en la Universidad Anáhuac del Norte, en la Universidad de las Américas (campus D. F.) y en el Instituto del Fondo Monetario Internacional. Cuenta con más de 30 trabajos de investigación publicados en México y en otros países, ha publicado tres libros —el más reciente de ellos es “Temas Selectos de Finanzas Públicas”, que apareció bajo el sello de Editorial Porrúa— y ha contribuido con la creación y difusión de distintas publicaciones institucionales. Por su obra científica ha obtenido diversos reconocimientos, entre los que cabe destacar la mención honorífica en el Premio Banamex de Economía y el segundo lugar en el premio Tlacaélel otorgado por Consultores Internacionales, A.C., y ha participado como conferencista en diversos foros nacionales e internacionales. Entre las funciones que ha desempeñado se encuentran las siguientes: Comisario Propietario de Banco Nacional de Comercio Exterior; representante de México en diversos foros internacionales, el Banco Mundial, la OCDE, el BID, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Mecanismo de Cooperación Asia Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés), el Banco Asiático de Desarrollo (ADB, por sus siglas en inglés), el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD); Gobernador Temporal en las reuniones anuales del Banco Centroamericano de Integración Económica, del Banco de Desarrollo del Caribe y del Fondo Común de los Productos Básicos; Jefe de la Delegación Mexicana ante el Comité de Política Económica de la OCDE, la Latin American and Caribbean Economic Association y la Latin American Econometric Association, entre otras.

Dentro de su trayectoria profesional ha sido distinguido para ocupar distintos cargos en instituciones de

México y el extranjero: Director General de Asuntos Hacendarios Internacionales en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México (1996-1998); Economista en el Departamento de Asuntos Fiscales en el FMI (1990-1996); Economista para Argentina y Paraguay en el Departamento del Hemisferio Occidental del FMI (1989-1990); Economista en el Buró de Estadística del FMI (1988-1989); Director General del Instituto Mexicano del Mercado de Capitales (1987-1988); Director de la Escuela de Economía de la Universidad Anáhuac del Norte (1985-1988) y Coordinador de los diplomados en Econometría Aplicada y Mercado de Capitales; Subdirector de Proyecciones Econométricas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México (1983-1985). Actualmente funge como Secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, México.

email: jamieva@sefiplan.gob.mx