CUPRINS –

Capitolul I

A) Introducere – Consideraţii generale asupra fenomenului administrativ.

Capitolul IIA)Administraţia publică

1. Definiţie şi concept. 2. Terminologie; scurt istoric al doctrinei; noţiunea

de organ al administraţiei publice; definiţia noţiunii de organ al administraţiei publice

3. Etimologie; autorităţile care realizează administraţia publică; sistemul autorităţilor publice din România

4. Noţiunea de administraţie publică; cercetarea ştiinţifică a acesteia în dreptul comparat; ştiinţele care au ca obiect administraţia publică.

B)Funcţia publică1. Concept.2. Noţiune şi trăsături ale funcţiei publice

C)Noţiunea de funcţionar public

Capitolul IIIA)Prefectul

1. Istoricul instituţiei prefectului2. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă3. Prefectura şi aparatul tehnic de specialitate;

structura aparatului tehnic de specialitate.4. Atribuţiile prefectului conform Legii Administraţiei

Publice Locale 69/1991

Capitolul IVA)Concluzii B)Propuneri de lege ferenda

1. Legea privind statutul funcţionarilor publici 2. Legea numărul 29/1990

Consideraţii generale asupra fenomenului

administrativ

Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune

identificarea noţiunilor cu care operează ştiinţa care are drept obiect

materia respectivă, ca prin intermediul acestor noţiuni să se dezvăluie

esenţa fenomenului de cercetat.

De asemenea dreptul se grupează pe ramuri, în funcţie de

obiectul specific de reglementare iar identificarea acestui obiect

specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general a ştiinţelor

juridice de ramură, în particular operaţie care presupune, înainte de

toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului ştiinţific

respectiv.

În dreptul administrativ, valoare de noţiune centrală are

noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit

analizată, atât în literatura juridică interbelică cât şi în cea de după

cel de-al doilea război mondial.

Uneori sfera administraţiei publice s-a identificat cu sfera

administraţiei de stat, alteori administraţia realizată de organisme

statale era privită doar ca dimensiune a administraţiei publice,

făcându-se distincţia între administraţia publică de stat şi

administraţia publică a comunităţilor locale.

Apoi, administraţia de stat în unele perioade s-a identificat cu

activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte perioade

legislative, de regulă după adoptarea de noi Constituţii, s-a extins şi la

activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această

privinţă ni-l oferă articolul 48 din Constituţia României, care admite

existenţa actului administrativ în cazul oricărei autorităţi publice.

Delimitarea conţinutului şi sferei acestei noţiuni are nu numai o

importanţă teoretică ci şi una practică, privind sfera dreptului

persoanei vătămate de o autoritate publică pe de o parte, respectiv

sfera contenciosului administrativ pe de alta parte. Cum, în ştiinţa

dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul pozitiv este de la sine

înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie

publică presupune o operaţie de explicare a reglementărilor juridice în

vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale

doctrinei într-un sistem democratic.

Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările

istorice şi de drept comparat, cât şi analiza genului proxim

fenomenului administrativ. Astfel, doctrina interbelică din ţara noastră

în spiritul principiului separaţiei puterilor, constant a admis ca dreptul

administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea

puterii executive dar conţine discuţii ample cu privire la limitele

acestei puteri faţa de puterea legislativă, respectiv faţă de puterea

judecătorească.

De aici şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi

sferei noţiunii de “administraţiune a statului” sau pur şi simplu de

“administraţiune”. În literatura juridică de după război şi până în 1989

discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost

concentrate pe următoarele direcţii principale:

a) corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii

de stat şi categoriile de organe de stat.

b) Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea

administrativă .

c) Raportul dintre caracterul de activitate juridica a

administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate

politică.

d) Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al

ştiinţei administraţiei.

Cât priveşte doctrina occidentală se poate reţine ca schimbările

de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la conceptul

funciar al separaţiei puterilor s-au reflectat şi în modul de înţelegere a

administraţiei publice. Astfel se admite ideea că participarea

diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie

de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea

administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică.

Prezentarea unui punct de vedere asupra acestei noţiuni care

să dea satisfacţie exigenţelor ştiinţifice actuale, ne obligă mai întâi la

o succintă analiză a fenomenului administrativ în general. Normele

dreptului administrativ în raport cu normele dreptului constituţional

“guvernează şi orientează” reglementările juridice civile din sfera

administraţiei publice, dând sensul exercitării competenţei organelor

administraţiei de stat sau ale comunităţilor locale.

În orientările unor doctrinari1 asupra obiectului dreptului

administrativ se pretinde ca dreptul civil, dreptul muncii etc.,

reglementează conţinutul competenţei organelor administraţiei de

stat iar normele de drept administrativ reglementează doar

modalităţile de exercitare a competenţei organelor administraţiei de

stat. Dreptul administrativ reglementează două categorii de raporturi

sociale: 1 Vezi A.Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, Vol. I+II, Editura

Nemira, 1996, Ediţia a II-a , revăzută şi adăugită.

V.Prisăcaru , Tratat de Drept Administrativ român , Partea Generală , Editura

Lumina Lex , Bucureşti , 1993

a) cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea de

servicii publice, în limitele legii de către structuri statale şi

alte subiecte publice.

b) Cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile

administraţiei publice şi cetăţeni.

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramură a dreptului

public care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei

publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile

administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o parte şi cei

vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor

autorităţi pe de alta parte. Prima categorie de relaţii sociale poate fi

mai departe ordonată pe subcategorii după cum este vorba de

aspecte privind organizarea, funcţionarea sau garantarea unor valori

din sfera administraţiei publice.

Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul,

dar şi calitatea ca între persoanele fizice şi juridice sa domneasca

ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească graniţele ţării şi

securitatea statului, să asigure o instruire a populaţiei, circulaţia

cetăţenilor, asigurarea veniturilor băneşti necesare acoperirii

cheltuielilor funcţionarii organelor sale, gospodărirea domeniului

public şi alte necesităţii pentru buna funcţionare a statului. Pentru

realizarea acestor sarcinii, statul înfiinţează servicii publice, de

menţinere a ordinii, de educaţie, finanţe publice, de pază a graniţelor

ţării etc.

Toate aceste servicii publice, organizate într-un sistem de

organe, alcătuiesc administraţia publică. Raporturile sociale dintre

organele administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi particulari

(persoane fizice ore şi juridice) sunt reglementate de normele

dreptului administrativ şi devin raporturi juridice de drept

administrativ.

Capitolul I

1.Administraţia publică

1.1.Definiţie. Concept. Terminologie.

Administraţia publică se deosebeşte, în primul rând, de

administraţia particulară tocmai prin caracterul său public, fiind prin

aceasta pusă în folosul şi interesul general al societăţii sau al unei

colectivităţi anume. Administraţia publică nu se confundă, nu se

identifică nici cu administraţia de stat, întrucât ea are o sferă mai

largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea

organelor statului ci şi prin activitatea altor subiecţii, inclusiv a

autorităţilor administraţiei publice locale, a regiilor autonome şi a

instituţiilor publice.

Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor care

exprimă interesele statului sau a unei colectivităţi distincte,

recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte

elaborate de puterea legiuitoare. Prin însăşi obiectul său –

organizarea executării şi executarea legii – administraţia publică e

strâns legată de puterea legiuitoare şi de puterea judecătorească ale

cărei hotărâri sunt aplicate şi executate în cadrul administraţiei

publice, la nevoie putându-se recurge la mijloace de constrângere

statală.

Administraţia publică e strâns legată şi de puterea executivă

dar nu se identifică întocmai cu puterea executivă arătând o sferă mai

largă de cuprindere. Aşa cum am menţionat mai înainte administraţia

publică se realizează atât de organele puterii executivă (guvernul şi

ministerele) cât şi de autorităţile administraţiei publice locale, care nu

sunt organe ale puterii executive precum şi de regii autonome şi

instituţii social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale

puterii executive. Conţinutul administraţiei publice este dat de două

categorii de activităţi : activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi

prestatoare.

Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se stabileşte

ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis

subiecţilor de drept, persoanelor fizice sau juridice, administraţia

publică putând interveni în anumite cazuri cu aplicarea de sancţiuni

pentru nerespectarea conduitei prescrise. Această activitate

executivă cu caracter de dispoziţie se realizează prin acte juridice şi

fapte materiale de către organele administraţiei publice şi funcţionării

acestora ca activităţi specifice principale.

Acesta este un proces complex şi laborios care parcurge mai

multe etape : documentare, studii, avize, variante, opţiuni, deliberări.

Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe

baza şi în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice

sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei

publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii din

activitate .

Si această categorie de activităţi se realizează tot prin acte

juridice şi mai ales prin fapte materiale, pe baza şi în condiţiile

prevăzute de lege. Uneori prestaţiile se execută în baza unor

contracte încheiate între subiecţii administraţiei publice şi beneficiarii

prestaţiilor. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare

în concret a legii, de natura celor două categorii menţionate mai sus,

se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de

cele legiuitoare şi judecătoreşti.

Aceste activităţi apar ca activităţi subsidiare celor care sunt

specifice acestor organe, iar organele care le realizează par nu ca

subiecţi ai puterii legiuitoare sau ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi

administrative, ca organe de conducere administrativă ale instituţiilor

respective. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare

a acesteia se realizează şi de către organizaţii particulare, activitatea

lor fiind şi de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu

prevederile acesteia.

Aceşti subiecţi e drept nu fac parte din sistemul de organizare a

administraţiei publice. Administraţia publica poate fi definită ca

activitatea de organizare şi de executare în concret a legii, cu

caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează în principal de

organele administraţiei publice şi în subsidiar şi de celelalte organe

ale statului, precum şi de organizaţii particulare şi de interes public.

Noţiunea de administraţie publică, faţă de precizările de mai

sus, în accepţiunea formal – organică, evocă următoarele autorităţi

publice : Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi alte organe

subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate

autonome, instituţii subordonate ministerelor: organe locale de

specialitate subordonate ministerelor conduse de prefect; organe

autonome locale şi instituţii subordonate acestora.

În sens material funcţional noţiunea de administraţie publică

evocă acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea,

fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau,

după caz, prestarea directa de servicii publice. Într-o formulare

concentrată, administraţia publică poate fi definită ca ansamblul

activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor

administrative autonome centrale, autorităţilor administrative

autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora prin

care, în regim de putere publica se aduc la îndeplinire legile sau, în

limitele legii se prestează servicii publice.

Din definiţie desprindem următoarele note dominante :

a) Activitate realizată numai de autorităţi executive şi

administrative pe care le intitulăm autorităţile administraţiei

publice.

b) Activitatea de aducere la îndeplinire a legii sau, după caz de

organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice.

c) Activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică

prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituţie şi

legi, ce fac să prevaleze interesul public atunci când este în

conflict cu interesul particular.

Având în vedere exigenţele logicii formale şi varietatea

terminologiei din doctrina de drept public, apreciem că pentru o mai

bună înţelegere a concepţiei asupra administraţiei publice sunt

necesare explicaţii mai ample. Se ştie că orice definiţie trebuie să

arate genul proxim şi diferenţa specifică. Chiar dacă nu este exprimat

expres prin definiţie rezultă ca administraţia publică este o specie a

activităţii publice, o formă a vieţii politice.

Faţă de cele subliniate anterior nu se mai poate spune că

administraţia publică este clasicul “executiv” sau “formă

fundamentală de activitate a statului”, cum se susţinea pe baza

Constituţiei din 1965.

Administraţia publică de azi nu mai poate fi clasicul “executiv”

pentru simplu motiv că “fenomenul executiv” a devenit altul. La ora

actuală ţinându-se seama de noile realităţi constituţionale, doctrina

operează cu noţiunea de “executiv” pentru a evoca activitatea

publică, ce nu este nici legiferare şi nici justiţie, realizată de autorităţi

cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează

administraţia publică formând de fapt conducerea acesteia.

Administraţia publică nu mai este nici formă de realizare a

puterii de stat pentru că în sistemul democratic al Constituţiei

României din 1991, ca de altfel în sistemul tuturor constituţiilor

democratice, nu numai statul este persoana morală de drept public.

Faţă de reglementările din ţara noastră, această calitate în mod

neândoielnic aparţine şi unităţilor administrativ teritoriale.

Administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale, este ca

esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de stat.

Faptul că unele autorităţi administrative prin care se realizează

autonomia locală au şi atribuţii de administraţie de stat, nu înseamnă

că toată activitatea lor este statală. Astfel, instituţia autonomiei locale

ar fi o pură ficţiune, cum a fost în România socialistă. Nu mai puţin,

autonomia locală nu poate însemna “stat în stat”, motiv pentru care

în toate sistemele democratice din lume întâlnim “tutela

administrativă”.

Diferenţa specifică ar putea fi comentată prin referire la

a) Subiectele care realizează administraţia publică din sfera

autorităţilor publice.

b) Conţinutul administraţiei publice.

c) Scopul administraţiei publice.

Terminologie

În cursurile de drept administrativ ori de ştiinţa administraţiei se

analizează în mod tradiţional, într-o diviziune separată organizarea

administraţiei publice. Cu toate ca sunt foarte mari diferenţieri de la

un curs la altul, se poate spune ca în linii generale sunt elaborate

elementele fundamentale ale unei teorii generale a organizării

administraţiei publice, unele dintre ele fiind puse ca veritabile

constante ale dreptului public, în particular ale dreptului

administrativ.

Despre necesitatea unor structuri politico – administrative se

vorbeşte pretutindeni. Ceea ce a caracterizat însă doctrina

administrativă în cei peste 100 de ani în care spiritul ştiinţifico –

teoretic a înlocuit empirismul şi hazardul, a fost o continua

reelaborare a noţiunilor şi construcţiilor sale teoretice, de unde şi

varietatea de opinii amintită mai sus. Această varietate de opinii,

începând cu semnificaţia etimologică a cuvântului “organizare” şi

terminând cu ultimele teorii asupra corelaţiei : sistem – structura –

funcţie, reprezintă un fenomen firesc.

Opiniile existent deşi nu întotdeauna evidenţiază fecunditatea

gândirii administrative reflectă însă cu certitudine preocuparea

permanentă a teoreticienilor de a da fundamentare ştiinţifică

realităţilor, respectiv instituţiilor guvernării, instituţii de drept public

aflate în orice societate, într-o schimbare incomparabil mai mare

decât “instituţiile de drept privat” conservatoare prin definiţie. Pentru

a da o explicaţie acestor orientări doctrinare diferite, trebuie sa avem

în vedere şi alţi factori ca, de exemplu, condiţiile social-istorice

concrete în care au apărut anumite organisme administrative, într-o

ţară sau alta, tradiţia dar şi spiritul constituţional al vremii.

Scurt istoric al doctrinei

Organizarea administraţiei de stat, ca fenomen, apare o dată cu

statul; teoriile ştiinţifice însă despre aceasta organizare se conturează

mult mai târziu, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi a ştiinţei

dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX – lea. Este vorba de

cercetarea sistematică a acestui fenomen care începe sa se realizeze

odată cu conturarea ştiinţelor respective, pentru ca teorii izolate sau

fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la guvernare în

general s-au formulat încă din antichitate.

Avem în vedere nu numai pe marii filosofi dar chiar pe unii

tribuni ai republicii sclavagiste, sau pe unii împăraţi, oameni luminaţi

care au elaborat teorii relativ bine structurate după care au înfăptuit

sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Este suficient sa-i cităm pe

Marcus Aurelius şi Diocleţian. Desigur că nu întotdeauna guvernarea

şi organizarea administraţiei publice în vederea realizării acesteia a

avut la bază idei filosofice. Nu trebuie sa uităm că au fost de-a lungul

istoriei antichităţii, inclusiv în imperiul roman ca de altfel şi în evul

mediu, regi şi împăraţi, şi nu putini la număr care nu ştiau nici măcar

să citească necum să mai vorbim despre o instrucţie spirituală.

În lucrările de ştiinţa administraţiei, când se analizează factorii

care au contribuit la evoluţia organizării administraţiei de stat, implicit

la apariţia adevăratelor sisteme administrative, se insistă îndeosebi

asupra factorului militar şi cel geografic. Este clar ca evoluţia

organizării administrative este legată de evoluţia organizării armatei,

însăşi ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice

fenomenului militar.

Cum nu putem vorbi despre o organizare de stat în general şi

vorbim despre organizarea unui stat anume, este logic să vorbim şi

despre organizarea administrativă a unui anume stat, nu despre o

organizare administrativă abstractă.

Numai puţin, existenţa tipurilor istorice de state duce la

existenţa tipurilor de organizare administrativă. Aceasta îndreptăţeşte

să se afirme că fiecărui tip de stat i-a fost proprie o anumita

organizare administrativă, aspectele de natura geografică,

psihologică, etc.; dialectic vorbind, sunt elemente care, fără îndoială

au influenţat organizarea administraţiei, de-a lungul istoriei omenirii,

dat nu pot fi apreciat drept cauze ale organizării administraţiei de

stat, adevăratele cazuri se identifică cu cele ale puterii şi ale

necesităţii instituţionalizării sale.

1.2. Noţiunea de organ al administraţiei publice.

Sistemul organelor administraţiei publice

1.1. Punerea problemei în literatura românească interbelică

Se ştie că în Constituţia din 1923, ca şi în Constituţia din 1966,

se operează ca regulă, cu noţiunea de putere, dar în sens de

autoritate, existând un titlu “Despre puterile statului”, ceea ce a

determinat şi o anumită predilecţie a autorilor pentru cuvântul

“putere” chiar atunci când aveau în vedere organe, adică autorităţi de

stat, sau după caz ale unităţilor administrativ – teritoriale. În acest

context de preocupări doctrinare, dar şi legislative, s-a impus

conceptul de persoană morală de drept public sau de persoana

politico-teritorială, care venea în dezvoltarea discuţiilor mai vechi cu

privire la personalitatea statului.

Statul, judeţul, comuna, şi stabilimentele publice sunt persoane

morale de drept public în sensul ca ele sunt destinate sa facă

administraţiune publică, activitatea lor făcută pentru şi în interesul

colectivităţii, este reglementată de dreptul public. În sistemul juridic

modern din România, după apariţia Codului Civil, în 1866,

jurisprudenţa a adoptat teoria ficţiunii persoanelor juridice, conform

căreia persoanele juridice nu pot fiinţa decât printr-un act de putere

publică, dat de către stat şi anume prin lege.

Constituţia din 1923 a stabilit principiul după care “dreptul de

liberă asociaţiune nu implică în sine dreptul de a crea persoane

juridice” (articolul 29) iar Legea pentru persoanele juridice

(asociaţiuni şi fondaţiuni) din 6 februarie 1924 precizează chiar în

primul articol : ”persoanele juridice de drept public se creează numai

prin lege”.

În concluzie, pe lângă stat, judeţ sau comună mai existau şi

alte persoane morale de drept public care se înfiinţau prin lege, între

care ponderea cea mai importantă o formau aşa numitele

“stabilimente publice” adică, într-o formulare actualizată, instituţiile

publice care prestau un serviciu public. Persoanele morale de drept

public, inclusiv stabilimente publice, aveau dreptul de a folosi puterea

publica, litigiile acestora cu particularii erau litigii de drept public, de

competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Literatura din perioada la care ne referim mai oferă şi cu

noţiunea de stabilimente de utilitate publică, pentru a evoca însă o

persoana morală de drept privat, ce urmăreşte un scop general.

1.2. Punerea problemei în literatura românească postbelică

De la început se impune a preciza ca între specialiştii de drept

administrativ care au scris între 1948 şi 1989 nu s-a ajuns la o

concepţie unitară a noţiunii de organ al administraţiei de stat. Acest

lucru este explicabil, într-un fel dacă avem în vedere varietatea de

opinii existente cu privire la conţinutul şi sfera noţiunii de

administraţie de stat însăşi. Pe de alta parte, existau opinii diferite, în

special între specialiştii de drept constituţional şi cei de teoria

generală a statului privitoare la noţiunea de organ al statului, în

general.

Dincolo de nuanţări autorii de drept administrativ au reţinut ca

pentru definirea noţiunii de organ al administraţiei de stat, ca de altfel

a noţiunii de organ de stat nu avea relevanta calitatea de persoana

juridica ori “funcţionarea pe baza principiilor autogestiunii economico

– financiare “, cum se pretindea mai ales de autorii de drept civil.

Uneori legislaţia venea cu exemple de organe ale administraţiei

ministeriale care în ansamblul lor erau “proiectate” sa funcţioneze pe

baza celebrului principiu “socialist” al autogestiunii economico –

financiare.

De pildă articolul 3 din fostul Decret nr.420/1982 preciza ca

Departamentul pentru Contractarea , Achiziţionarea şi Păstrarea

Produselor Agricole, se organizează şi funcţionează pe baza

autoconducerii şi autogestiunii economico – financiare, cu

personalitate juridică, în conformitate cu normele legale cu privire la

organizarea şi conducerea ministerelor şi celorlalte organe centrale

de stat. Asemenea “inovaţii” veneau sa confirme unele teorii şi să

infirme altele.

În caz contrar, s-ar fi nesocotit “tocmai principiul fundamental

ce a fost pus la temelia organizării unităţilor economice:

autogestiunea economico – financiară”, întrucât prin acest principiu

cum se susţinea în doctrina vremii, “s-a făcut o cotitură radicală :

organele economice sunt călăuzite de un principiu total diferit de cel

al organelor administraţiei de stat, pentru care problema rentabilităţii

nu se pune în aceiaşi termeni”. Se conturase astfel un concept de

drept civil, unitatea economică de stat care evoca şi realităţi de drept

public.

Se impune a sublinia ca autorul de drept privat, citat nu a avut

în vedere şi structuri ale administraţiei ministeriale ci numai

structurile subordonate administraţiei ministeriale, cele pe care

generic le denumea unităţi economice de stat.

De principiu, autorii de drept public au admis teza după care

calitatea de organizaţie economică nu trebuie opusă calităţii de organ

al administraţiei de stat, în cazul uneia şi aceleiaşi structuri

organizatorice şi potrivit unora şi aceloraşi norme juridice. De aici nu

trebuie sa se înţeleagă că cele două calităţi erau privite într-un raport

de interdependenţă de către toţi autorii de drept public, unii atrăgeau

atenţia ca nu orice organizaţie economică avea şi calitatea de organ

al administraţiei de stat şi invers, nu orice organ al administraţiei de

stat era şi organizaţie economică.

Teza majoritară a autorilor de drept public era însă, în sensul ca

orice organizaţie economică de stat era şi organ al administraţiei de

stat. Se aprecia ca elementul hotărâtor în calificarea unei “structuri

organizatorice” ca organ al administraţiei de stat îl reprezenta

existenţa calităţii de subiect de drept administrativ, interesant sa se

ştie cine poate avea calitatea de subiect activ în raporturile de drept

administrativ, “deoarece în aceste raporturi juridice totdeauna

subiectul activ trebuie sa fie un organ al administraţiei de stat”,

calitate de care , în baza fostei Legi Nr. 1/1967 era legată şi aplicarea

regimului juridic administrativ.

1.3. Punerea problemei în legislaţia românească actuală

Constituţia României din 1991 în spiritul constituţionalismului

acestui sfârşit de secol operează cu noţiunea de autoritate publică

prin care înţelege să evoce, în primul rând organe de stat, respectiv

organe ale administraţiei locale, realizată pe baza principiului

autonomiei locale.

“Parlamentul” este organul reprezentativ suprem al poporului

român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, fiind în consonanţă cu

articolul 2 care stabileşte principiul exercitării de către poporul român

a suveranităţii naţionale prin organele sale reprezentative şi prin

referendum. Noţiunea de autoritate publică sau pluralul – autorităţile

publice – sunt utilizate şi pentru a evoca agenţii ori funcţionarii publici

care intră în contact direct şi nemijlocit cu cetăţeanul apărându-i sau

după caz încălcându-i un drept fundamental dar sensul principal al

sintagmei “autoritate publică” este de organ public, deci colectiv

organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie

într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală

autonomă.

Identificarea noţiunii de autoritate publică cu noţiunea de

organ public rezulta şi din articolul 110 în care se menţionează că

“Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul

controlului parlamentar al activităţii lor sunt obligate sa prezinte

informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat

sau de comisiile parlamentare prin intermediul preşedinţilor

acestora”. În optica legiuitorului constituant român din 1991 Guvernul

este un organ al administraţiei publice şi ca orice organ al

administraţiei publice are obligaţia de a prezenta informări

Parlamentului, fiind supus controlului parlamentar.

Referitor la structura administrativa externa, observăm

interrelaţiile dintre administraţia publică de stat şi administraţia

locală, inclusiv tutela administrativă. Astfel legiuitorul constituant face

vorbire despre : ministere, autorităţi administrative autonome, alte

organe de specialitate, consiliul local, primar, consiliul judeţean,

prefect, servicii publice descentralizate ale ministerelor şi ale

celorlalte organe centrale, fiind tot atâtea categorii principale de

organe ale administraţiei publice.

Sfera organelor administraţiei publice nu se poate opri la cele

de mai sus pentru simplu motiv ca tocmai realizarea prerogativelor

constituţionale ale unora din acestea conduce la formarea de noi

organe, fie sub forma de instituţie bugetară fie sub formă de regie ori

societate comercială. Astfel dezvoltând textele cu valoare de principiu

ale Constituţiei, Legea Administraţiei Publice Locale Numărul 69-1991

republicată , în articolul 21 litera h, stabilea atribuţia consiliului local

de a “înfiinţa instituţii şi agenţi economici de interes local”, care se

regăseşte şi în articolul 59 litera m la consiliul judeţean.

În plus, consiliul local, de la început a avut şi dreptul de a

înfiinţa instituţii de binefacere de interes local (articolul 21 litera t).

Ambele atribuţii sunt menţionate în versiunea din 1996 a legii.

Sistemul organelor Administraţiei Publice

Putem spune ca organul administraţiei publice este o categorie

de autoritate publică, anume categoria care, potrivit Constituţiei şi

legilor este chemată sa execute legea sau în limitele legii sa presteze

servicii publice, uzând în acest scop de prerogative specifice puterii

publice. Potrivit acestuia orice organ al administraţiei publice este

persoană morală de drept public, intrând în raporturi juridice de drept

administrativ în nume propriu.

În concluzie definim organul administraţiei publice ca fiind acea

structură organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii are

personalitate de drept public şi acţionează, din oficiu, pentru

executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub

controlul direct sau indirect al Parlamentului.

Faţă de dispoziţiile Constituţiei delimităm următoarea structură

administrativă externă :

I) Administraţia centrală :

a) Organele supreme ale administraţiei publice – Preşedintele

României şi Guvernul.

b) Organele centrale de specialitate – ministere şi alte organe

subordonate Guvernului; autorităţile autonome.

c) Instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor

autonome.

II) Administraţia de stat din teritoriu :

a) Prefectul

b) Comisia administrativă

c) Serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe centrale.

III) Administraţia locală :

a) Consiliul local şi primarul

b) Consiliul judeţean

Convenim ca noţiunea de administraţie locală şi deci organ al

administraţiei locale sa fie folosită pentru a evoca numai autorităţile

desemnate de jos în sus, prin votul popular care realizează principiul

autonomiei locale, în judeţe şi în comune. Pentru simplificarea

limbajului, dar şi pentru a marca deosebirile, prefectul va fi calificat

organ de tutelă administrativă, iar serviciile publice descentralizate

ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, din unităţile

administrativ – teritoriale cum este prevăzut în articolul 122 alineatul

2 din Constituţie le vom califica simplu servicii publice statale din

teritoriu.

1.3 Etimologie; ştiinţele care au ca obiect

administraţia publică; sistemul autorităţilor publice

din România; structura sistemului administraţiei

publice.

Etimologie

Cunoaştem ştiinţifică a unei anumite materii presupune după

cum este unanim admis identificarea noţiunilor cu care operează

ştiinţa care are drept obiect materia respectivă ca prin intermediul

acestor noţiuni să se dezvăluie esenţa fenomenului de cercetat. De

asemenea este general admis că dreptul se grupează pe ramuri în

funcţie de obiectul specific de reglementare, iar identificarea acestui

obiect specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general a

ştiinţelor juridice de ramură, în particular, operaţie care presupune

înainte de toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului

ştiinţific respectiv.

În dreptul administrativ valoare de noţiune centrală are

noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit

analizată, atât în literatura juridică interbelică cât şi în cea de după

cel de-al doilea război mondial. Uneori sfera administraţiei publice s-a

identificat cu sfera administraţiei de stat, alteori administraţia

realizată de organisme statale era privit doar ca o dimensiune a

administraţiei publice, făcându-se distincţia între administraţia

publică de stat şi administraţia publică a comunităţilor locale.

Apoi, administraţia de stat în unele perioade legislative s-a

identificat cu activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte

perioada legislative s-a extins şi la activitatea altor organe de stat.

Exemplul cel mai elocvent în această privinţă ni-l oferă articolul 48 din

Constituţia României, care admite existenţa actului administrativ în

cazul oricărei autorităţi publice. Delimitarea conţinutului şi sferei

acestei noţiuni are nu numai o importanţă teoretică, ci şi una practică

privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, pe

de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ, pe de altă

parte.

Cum, în ştiinţa dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul

pozitiv, este de la sine înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei

noţiunii de administraţie publică presupune o operaţie de explicare a

reglementărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea

denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic. Pentru

aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice şi de

drept comparat, cât şi analiza genului proxim + fenomenul

administrativ.

Astfel, doctrina interbelică din ţara noastră în spiritul separaţiei

puterilor, constant a administraţiei ca dreptul administrativ cuprinde

regulile după care se exercită activitatea puterii executive, dat

conţine discuţii ample cu privire la limitele acestei puteri faţă de

puterea legislativă, respectiv faţa de puterea judecătorească. De aici

şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi sferei noţiunii

de “administraţiune a statului” sau pur şi simplu de

“administraţiune”. În literatura juridică de după război şi până în 1989

discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost

concentrate pe următoarele direcţii principale :

a) Corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii

de stat şi categoriile de organe de stat.

b) Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea

administrativă.

c) Raportul dintre caracterul de activitate juridică al

administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate politică.

d) Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al

ştiinţei administraţiei.

În ceea ce priveşte doctrina occidentală, se poate reţine ca

schimbările de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la

conceptul funciar al separaţiei puterilor, s-au reflectat şi în modul de

înţelegere al administraţiei publice. Se admite ideea că participarea

diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie

de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea

administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică.

Ştiinţele care au ca obiect administraţia publică

Există o serie de ştiinţe care au ca obiect principal administraţia

publică. În cazul ştiinţelor referitoare la administraţia publică trebuie

folosit cu atenţie şi discernământ termenii de “mulţi” şi

“interdisciplinar”. Trebuie să avem în vedere ca printr-o abordare,

mulţi şi inter disciplinară a realităţii concrete a fenomenologiei

administrative să se realizeze o concepţie clară a categoriilor incluse

în sistematica “ştiinţelor administrative” a posibilităţilor de utilizare, a

limitelor de interpretare şi de aplicare a rezultatelor.

Privind, în limita acestor exigenţe metodologice, sistematica

ştiinţelor despre administraţia publică, va trebui sa spunem ca, prin

eliminare, ipoteza care ne da cele mai mari satisfacţii este cea a

metacriteriului de ştiinţificitate, cu rol de “dirijare” a cercetării, rol pe

care îl are fie ştiinţa administraţiei, fie ştiinţa dreptului administrativ,

ramura a ştiinţei dreptului.

Grafic, această sistematică a ştiinţelor ce au ca obiect

administraţia publică poate fi reprezentată în felul următor:

Sociologia administraţiei

1. Psihologia

administraţiei

2. Istoria administraţiei

3. Tehnica administraţiei

4. Dreptul administrativ

5. Politica administraţiei

6. Economia

7. Demografia

8. Geografia

9. Etnologia

10. Informatica

11. Cibernetica etc.

I. Obiectul de

cercetare.

II. Ştiinţa administraţiei

III. Ştiinţa dreptului

administrativ

2. Funcţia publică

1.1.Concept

Într-un stat de drept, suveranitatea statului se va realiza prin

organele celor 3 puteri: organele puterii legislative, ale celei

executive şi ale puterii judecătoreşti. De altfel, în Constituţie sunt

reglementate, în Titlul II, intitulat “Autorităţile publice” pe rând,

organele care exercită puterile statului.

Toate aceste organe sunt înfiinţate pentru a realiza interesele

generale ale societăţii în cadrul suveranităţii statului. Ele îşi

îndeplinesc atribuţiile în limitele stabilite de organele reprezentative

ale statului.

În acest sens, articolul 2 (1) din Constituţia României prevede:

“Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită

prin organele sale reprezentative şi prin referendum, iar în aliniatul

(2) al aceluiaşi articol se arată că: “nici un grup şi nici o persoană nu

pot exercita suveranitatea în nume propriu” text inspirat din articolul

3 al Declaraţiei drepturilor omului, adoptată în Franţa.

Înfiinţându-se, potrivit Constituţiei, organele proprii ale fiecărei

puteri primare sarcina de a înfăptui, în practică, o anumită funcţie –

legislativă, executivă şi judecătorească – care se exercită în scopul

satisfacerii intereselor generale ale societăţii.

Determinant de ceea ce le deosebeşte cele trei puteri îşi

creează organe care să îndeplinească funcţiile specifice ce le revin.

În concepţia noastră, noţiunea de funcţiune a statului are o

accepţiune mai largă, în sensul că ea cuprinde totalitatea funcţiunilor

statului prin care se realizează suveranitatea acestuia, fără deosebire

de faptul că aceste funcţiuni înfăptuiesc sarcinile puterii legislative,

executive sau judecătoreşti.

Pentru realizarea funcţiilor statului se înfiinţează servicii

publice corespunzătoare, care , la rândul lor, sunt dotate cu atribuţii,

puteri şi competenţe specifice sarcinilor pe care acestea le realizează

în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii – scopul şi

finalitatea statului şi al entităţilor sale social administrativ-teritoriale.

În doctrina din ţara noastră şi din străinătate se susţine, de

regulă, că funcţiunea publică este de natura puterii executive.

Considerăm că există o noţiune a funcţiunii publice în sens larg,

care cuprinde ceea ce am arătat până acum şi o noţiune a funcţiunii

publice în sens restrâns, care are în vedere numai funcţia publică

executivă.

Dar, pentru a ajunge la noţiunea de funcţie publică în sens

restrâns, este necesar să facem, mai întâi, unele consideraţii cu

privire la noţiunea de funcţie publică în sens larg.

Doctrina românească dinaintea celui de-al doilea război mondial

susţinea într-o opinie că: “orice serviciu public, sub orice formă s-ar

prezenta, dezvoltă o activitate proprie absolut necesară existenţei şi

progresului său, numită funcţiune administrativă, care e caracteristică

tuturor activităţilor sociale”.2

Din definiţia dată rezultă că autorul consideră că serviciul public

este egal - ca sens – cu funcţiunea publică şi că, funcţiunea publică

se exercită numai pentru realizarea atribuţiilor administraţiei publice.

În schimb, P. Negulescu susţinea că : “funcţiunea publică apare

deci ca o grupare de activităţi, de puteri şi de competiţii în scop de a

da satisfacţie unor anumite interese generale”.3

Şi în doctrina juridică dinainte de Revoluţia din Decembrie 1989

s-au făcut încercări, în cadrul legislaţiei atunci în vigoare, de a se

defini funcţiunea publică.

În acest sens, A. Iorgovan susţinea că: “prin funcţii de stat

înţelegem situaţia juridică a persoanei fizice – investită legal cu

2 M.Văraru , Op.cit. pag.1293 P.Negulescu, Op.cit. pag 522

atribuţii în realizarea competenţei unui organ de stat – ce contribuie

în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul

raportului juridic complex dintre persoanele fizice respective şi

organul care l-a investit”.4

În această noţiune nu se mai face legătura între funcţiunea

publică şi serviciu public, ci între funcţiunea de stat (publică) şi

funcţionarul de stat (public).

Ceea ce ne interesează, pentru a determina noţiunea de

funcţiune publică este legătura cu serviciul public, pentru că nu pot

exista funcţiuni publice decât în cadrul serviciilor publice, în timp ce

funcţionarii publici sunt persoane fizice, cu o anumită pregătire de

specialitate, care ocupă temporar o anumită funcţiune publică.

Puterea executivă pentru a-şi realiza sarcinile proprii de

satisfacere a intereselor generale ale societăţii, creează, în condiţiile

legii, diferite şi numeroase servicii publice care, pentru a-şi înfăptui

sarcinile specifice sunt dotate cu acele atribuţii care le asigură

îndeplinirea competenţelor pentru care au fost înfiinţate, sunt dotate

cu funcţiuni publice.

Odată cu crearea unui serviciu public, se creează şi funcţiunile

publice corespunzătoare, care au atribuţiile, puterile şi competenţele

stabilite prin lege sau prin actul de înfiinţare, dat în baza legii.

4 A.Iorgovan, Op.cit. , pag.222

2.2. Noţiune şi trăsături ale funcţiei publice

Din cele ce preced rezultă că, în opinia noastră, funcţia publică

este:

a) O totalitate de atribuţii, de puteri şi de competenţe de

specialitate cu care sunt dotate la înfiinţare, serviciile

publice;

b) Funcţiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse în

statul de funcţii întocmit şi aprobat, potrivit legii;

c) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se

stabilesc în raport de sarcinile specifice pe care serviciile

publice le exercită, în vederea satisfacerii intereselor

generale ale societăţii;

d) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se

exercită în mod continuu şi permanent;

e) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se

realizează de către funcţionarii publici numiţi sau aleşi în

funcţia respectivă;

f) Persoana fizică care doreşte să ocupe o funcţie publică

trebuie să îndeplinească condiţiile de studii şi stagii cerute de

statul de funcţii al serviciului public;

g) Pentru munca prestată, în cadrul funcţiei publice pe care o

ocupă, funcţionarul public primeşte un salariu lunar şi alte

drepturi băneşti, prevăzute de lege;

h) Funcţia publică se desfiinţează de către organul care a

înfiinţat-o prin acte juridice de aceeaşi natură

Ţinând seama de elementele menţionate, într-o încercare de

definire a acestei noţiuni putem considera că funcţia publică este

acea grupare de atribuţii, puteri şi competenţă, stabilită potrivit legii,

din cadrul unui serviciu public, înfiinţat în scopul satisfacerii în mod

continuu şi permanent, de către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi

în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii.

Definind noţiunea de funcţie publică, P. Negulescu arată că

“funcţia publică este complexul de puteri şi competenţe, organizate

de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi

ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi) persoană

fizica, care, exercitând puterile în limitările competenţei, urmăreşte

realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea”5.

Statul şi autorităţile publice organizate de acesta pentru

realizarea suveranităţii sale înfiinţează la nivel central şi în unităţile

administrativ – teritoriale servicii publice care să asigure satisfacerea

unor interese generale, a unor nevoi specifice locuitorilor.

Serviciile publice apar ca forme organizatorice (genul organelor,

instituţiilor, regiilor) în cadrul cărora se desfăşoară şi se realizează

activităţi concrete, de către anumite persoane care au o pregătire de

specialitate tocmai pentru a realiza aceste activităţi cu maximă

eficienţă. Aceste activităţi (atribuţii) competente, sunt funcţiile

publice.

Întâlnim “funcţii publice” în sfera oricărei puteri a statului, iar

Constituţia României şi alte acte normative folosesc această noţiune,

în diverse sintagme, legând-o de fiecare din aceste puteri şi de

autorităţile publice care o exercită.

În legea numărul 69 / 1991 privind administraţia publică locală

întâlnim referiri la “funcţia de primar” - articolul 41 alineatul 2 şi

articolul 46 – “funcţia de secretar al consiliului” – articolul 48 –

5 P.Negulescu, Op.cit. , pag.531

“funcţia din cadrul serviciilor publice locale” – articolul 51, funcţia de

prefect” – articolul 96 alineatul 3.

Legile referitoare la salarizarea funcţionarilor publici din cele

trei puteri se referă la: “funcţii de execuţie”, “funcţii de execuţie de

specialitate specifice”, “funcţii de conducere”.

Şi prin unele Hotărâri ale Guvernului, mai ales cele referitoare la

salarizarea în instituţiile bugetare sau în regiile autonome, se

întâlnesc dispoziţii referitoare la “funcţii de execuţie pe grade

profesionale”, “funcţii de execuţie pe trepte profesionale”, ”funcţii de

conducere”.

Conţinutul fiecărei funcţii publice adică acele atribuţii, puteri,

competenţe proprii, care o deosebesc de alte funcţii publice sunt

stabilite, de regulă, însăşi actul care o înfiinţează – Constituţie, legi

sau, în ţara acestora, prin hotărâri ale guvernului, ordine şi

instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale consiliilor judeţene şi locale.

Acelaşi act o poate şi desfiinţa, atunci când autoritatea competentă

consideră că nu mai este necesară, sau că acele atribuţii pot fi

realizate în cadrul altei funcţii.

La regiile autonome, funcţiile publice sunt create prin actul de

constituire a acestora.

Într-o analiză mai detaliată, am putea considera că funcţiei

politice, inclusiv celei din sfera administraţiei publice, îi sunt specifice

următoarele trăsături:

a) Reprezintă un complex de atribuţii şi puteri cu care este

investit un funcţionar public dintr-un serviciu public.

b) Funcţia publică are caracter de continuitate, apare ca o

necesitate permanentă şi de interes general, chiar dacă

unele se realizează intermitent sau o singură dată.

c) Persoana care o deţine trebuie să aibă învestitura legală şi s-

o exercite în executarea legii.

d) Funcţia publică nu poate constitui obiectul unei înţelegeri

între părţi şi nu poate fi stabilită prin contract. Având o bază

legală ea poate fi însă schimbată în mod unilateral, fără

acordul persoanei care o deţine, desigur tot de către cel care

a creat-o

e) Funcţia publică se ocupă prin numire sau prin alegere, în

condiţiile legii.

Funcţia publică reprezintă un ansamblu de atribuţii, de

competenţe şi puteri în cadrul unui serviciu public, stabilite potrivit

legii, cu care sunt investiţi, numiţi sau aleşi funcţionarii publici, în

vederea satisfacerii în mod continuu şi permanent a unui interes

general.

În virtutea unor funcţii pe care le deţin, unele persoane răspund

de desfăşurarea activităţii într-o unitate sau sector de activitate,

având dreptul de a lua decizii în acest scop; acestea sunt funcţii de

conducere.

În organele administraţiei publice putem întâlni ca funcţii de

conducere: ministrul şi adjuncţii acestuia, director şi director general,

şef serviciu şi şef birou, prefect, subprefect, primar, viceprimar, etc.

În aceste cazuri, cel ce deţine o funcţie nu are dreptul de

decizie, nu răspunde pentru întreaga activitate a organului sau

sectorului de activitate, obligaţiile sale profesionale fiind în principal

cu caracter prestator; acestea sunt funcţii de execuţie. Sfera acestora

e foarte largă şi poartă diverse denumiri, în raport şi de pregătirea de

specialitate a celui ce deţine funcţia: medie, inginer, jurist, inspector,

etc.

La rândul lor, aceste funcţii se pot grupa în funcţii de execuţie

pe grade profesionale şi funcţii de execuţie pe trepte profesionale.

În aparatul Parlamentului, Preşedenţiei şi al Guvernului sunt

prevăzute funcţii de specialitate.

3. Funcţionarul public

1.1.Noţiunea de funcţionar public

Statul, judeţul şi comuna, pentru a-şi realiza sarcinile ce le

revin înfiinţează o diversitate de servicii publice de legiferare, de

soluţionare, cu putere de adevăr legal, a conflictelor juridice care apar

în societate şi de realizare a atribuţiilor puterii executive, insistând cu

deosebire asupra serviciilor publice administrative despre care am

arătat că sunt acele organisme administrative înfiinţate prin lege sau

pe baza legii de către stat, judeţul sau comuna pentru satisfacerea în

mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societăţii.

Aceste organisme sunt încadrate cu personal de o anumită

pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată de

către stat, judeţul sau comuna.

Pentru a-şi realiza sarcinile pentru care au fost create

serviciile publice sunt dotate încă de al înfiinţare, cu funcţii publice

care sunt, în opinia noastră, acele grupări de atribuţii, puteri şi

competenţe, stabilit potrivit legii, în cadrul serviciilor publice,

înfiinţate în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de

către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a

intereselor generale ale societăţii.

Pentru ca serviciile publice să-şi realizeze sarcinile pentru care

au fost organizate este necesar ca funcţiile publice - să fie acele

grupări de atribuţii, puteri şi competenţe – să fie ocupate de persoane

fizice cu o pregătire de specialitate, care să realizeze, în practică,

sarcinile serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate în

funcţiile publice cu care au fost dotate, încă de la înfiinţarea serviciilor

publice.

Persoanele fizice care ocupă, în condiţiile legii funcţiile publice

din cadrul serviciilor publice, se numesc funcţionari publici.

De la această regulă fac excepţie persoanele fizice care

alcătuiesc organele reprezentative ale statului – cele două camere ale

Parlamentului - ale judeţului – comisiile judeţene – şi ale comunelor –

consiliilor locale – care nu au calitatea de funcţionari publici pentru

că, în primul rând, ei sunt reprezentanţii ţării, ai judeţului sau

comunei şi, în al doilea rând, prin activitatea nepermanentă, limitată

în timp – de regula, la 4 ani – pe care o desfăşoară, prin modul de

lucru – numai în sesiuni – şi prin alte trăsături ei se deosebesc de

funcţionarii publici.

Faţă de regula şi de excepţia de la ea, vom considera că sunt

funcţionari publici persoanele fizice, cetăţeni români, care deţin, în

condiţiile legii, o funcţie publică într-un serviciu public al statului ,

judeţului sau comunei.

Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată

în legislaţia noastră în legea pentru Statutul funcţionarilor publici din

19 iunie 1923 – unul din primele statute ale funcţionarilor publici din

această parte a Europei – care în articolul 1 prevedea: “ sunt

funcţionari publici cetăţenii români, fără deosebire de sex, care

îndeplinesc un serviciu public permanent, la stat, judeţ, comună, sau

la instituţiile ale căror buget este supus aprobării Parlamentului,

Guvernului sau consiliilor judeţene sau comunale.”

Această definiţie a fost criticată atât de P. Negulescu, cât şi de J.

Vermeulen.6

Mai mult, în acelaşi loc P. Negulescu, dând o altă definiţie

noţiunii de funcţionar public arată ca: “Funcţionarii publici sunt acum

cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi investiţi în

mod legal cu atributele funcţiilor lor, prestează în mod permanent o

anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face să

funcţioneze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit

periodic”,7 iar A. Teodorescu susţine că: “funcţionarul public este

persoana care în schimbul unei remuneraţii, îndeplineşte sau

colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public

depinzând de autoritatea administrativă a statului, judeţelor sau

comunelor”8.

În literatura de specialitate dinainte de Revoluţia din Decembrie

1989, Antonie Iorgovan definea noţiunea de funcţionar de stat ca

fiind: “persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de

voinţă unilaterală a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un

timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii de stat, în vederea

realizării competenţei organului din structura căruia face parte funcţia

respectivă”.9

Fiecare din aceste definiţii are meritele şi neajunsurile ei, dar nu

ne propunem să le analizăm deoarece, deşi este importantă noţiunea

de funcţionar public, observăm că în codul funcţionarilor publici

aprobat prin Legea din 8 iunie 1940, modificat şi republicat prin Legea

pentru cadrul funcţionarilor publici din 10 martie 1942, nici nu era

dată o asemenea definiţie, şi, cu toate acestea după cum se prevede 6 J Vermeulen, Op.cit., pag. 34 şi urm. 7 P. Negulescu , Op.cit, pag.540 şi urm.8 A.Teodorescu, Tratat , Vol.I , pag. 2579 A.Iorgovan, Op. Cit., pag 224

în articolul 2, dispoziţiile cuprinse în partea întâi au fost aplicate

tuturor funcţionarilor publici, iar dispoziţiile cuprinse în partea a doua

au fost aplicate numai funcţionarilor administrativi şi funcţionarilor de

specialitate, cu unele excepţii, cuprinse în articolul 49 (funcţionarii

publici de specialitate ce fac parte din diferite corpuri organizate, cum

ar fi: membrii ordinului judecătoresc, membrii corpului ofiţerilor şi

subofiţerilor, membrii corpului medicilor, ş.a.m.d.) şi articolul 199

(referenţilor stagiari şi oficiilor de studii ).

Pornind de la constanta că persoana fizică care ocupă în

condiţiile legii o funcţiune publică, este funcţionar public, şi de la

prevederile constituţionale şi legale cercetate, încercăm să

desprindem câteva elemente care să nu conducă la o definiţie proprie

a serviciilor publice.

Astfel:

a) Toate serviciile publice – organe ale administraţiei publice,

centrale şi locale ( dar şi celelalte organe ale statului care

realizează sarcinile specifice ale puterii legislative şi

judecătoreşti) instituţiile publice şi regiile autonome de

interes public – sunt dotate, încă de la înfiinţare, cu funcţii

publice;

b) Sunt grupări de atribuţii, puteri şi competenţe stabilite

potrivit legii pentru realizarea sarcinilor specifice ale fiecărui

serviciu public de către persoanele fizice care ocupă, în

condiţiile legii, funcţia publică respectivă;

c) Pentru ca o persoană să poată ocupa o funcţie publică e

necesar ca aceasta să fie cetăţean român. În acest sens în

articolul 16 (3) din Constituţie se prevede că funcţiile şi

demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de

persoane care au numai cetăţenia română şi domiciliul în

ţară;

d) Investirea într-o funcţie publică se face pe bază de concurs

ori ca urmare a alegerii;

e) Persoana fizică care ocupă o funcţie publică trebuie să

desfăşoare o activitate continuă şi permanentă, evident cu

respectarea programului de lucru al serviciului respectiv;

f) Pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un

salariu stabilit potrivit legii, pentru a se întreţine pe el şi

familia lui;

g) Pe durata ocupării funcţiei publice, persoana fizică are

anumite drepturi şi obligaţii;

h) Cu excepţia funcţionarilor publici care potrivit legii sunt

inamovibili, toţi funcţionarii publici se bucură de stabilitate;

Din elementele menţionate putem concluziona că: funcţionarul

public este acea persoană fizică care , cu respectarea condiţiilor

cerute de lege, a fost investit prin numire sau alegere, într-o funcţie

publică pentru a desfăşura contra unui salariu, o activitate continuă.

Pe timpul cât deţine funcţia publică persoana fizică are anumite

drepturi şi-i revin anumite obligaţii.

Pe baza trăsăturilor şi consideraţiilor pe care le-am făcut în

legătură cu funcţia publică putem preciza şi noţiunea de funcţionar

public, înţelegând prin aceasta persoana numită sau aleasă într-o

funcţie publică cu caracter de permanenţă în serviciile autorităţilor

publice centrale sau locale, ori instituţiile publice care aparţin

acestora.

Nu sunt funcţionari publici persoanele care desfăşoară o

activitate pe baza unei convenţii civile în serviciul unei autorităţi

publice, centrale sau locale, într-o instituţie publică subordonată

acestora sau regie autonomă aflată sub autoritatea lor.

În dreptul penal, conţinutul şi trăsăturile de funcţionar public

sunt mai largi. În acest sens, sunt consideraţi funcţionari publici chiar

şi acele persoane care nu au o învestitură legală sau nu o au chiar de

loc, adică acei funcţionari de fapt care exercită permanent sau

temporar cu orice titlu o însărcinare în serviciul unui organ de stat,

întreprindere sau organizaţie economică de stat. Precizările făcute cu

privire la clasificarea funcţionarilor publici privesc desigur şi pe

funcţionarii publici.

Vom avea deci funcţionari publici de conducere şi funcţionari

publici de execuţie, funcţionari aleşi şi funcţionari numiţi, funcţionari

militari şi funcţionari civili etc.

Spre deosebire de funcţionari de execuţie cei care deţin funcţii

de conducere au un grad mai mare de răspundere şi independenţă.

CAPITOLUL II

1.1.Istoricul instituţiei prefectului

Reconsiderarea sistemului administraţiei publice în România

după Revoluţia di decambrie1989, cu instituţiile sale caracteristice

face necesară şi reapariţia instituţiei prefectului, precizarea rolului

său în cadrul acestui sistem. Ţinând seama de importanţa instituţiei

se impune schiţată evoluţia sa şi a competenţelor prefectului în cadrul

legislaţiei administrative româneşti. Prima apariţie a instituţiei

prefectului în administraţia societăţii româneşti datează din a doua

jumătate a secolului al XIX –lea, fiind consacrată prin Legea pentru

înfiinţarea consiliilor judeţene din 2 aprilie 1864 inspirată după

modelul francez al timpului.

Ideea de descentralizare administrativă pusă în germene da

Regulamentul organic şi reluată de Convenţia de la Paris a fost

manifestată pentru prima dată în proiectul pe care Barbu Catargi

prezidentul celui dintâi guvern comun al Principatelor Unite l-a

întocmit în anul 1862. Acesta organiza judeţele în 4 prefecturi

generale :

a) De nord cu capitala la Iaşi.

b) Maritimă cu capitala la Galaţi.

c) De centru cu capitala în Bucureşti

d) Occidentală cu capitala în Craiova.

Fiecare prefectură generală avea un consiliu general. Prefectul

era reprezentantul guvernului; din această cauză el avea prestanţă

asupra tuturor celorlalte autorităţi, exercitând o acţiune de

supraveghere şi control asupra funcţionarilor din prefectura sa. El

avea dreptul de a reforma şi chiar a anula actele acestor funcţionari

afară de cei depinzători de Ministerul de Război şi Justiţie ori de către

ori ele ar fi fost contrarii legilor, dispoziţiilor luate de ministere şi chiar

propriilor sale ordine.

Tot prefectului îi revenea paza şi menţinerea siguranţei şi

ordinii publice. Acest proiect a fost respins sub cuvânt că “este rău

venit într-un moment în care trebuiau luate dimpotrivă măsurile de

unificare completă”. Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene

organizează pentru prima oară administraţia judeţelor tării,

“concepţia ei reprezentând un sistem real şi metodic”. Judeţul nu este

numai o simplă subdiviziune administrativă a statului, ci şi o persoană

juridică investită cu o anumită putere publică şi drepturi patrimoniale.

Comisar al guvernului pe lângă consiliu şi executor al deciziilor

acestuia era prefectul, numit de puterea centrală.

Prefectul avea dreptul de a asista la toate deliberările

consiliului, putând face acestuia orice propuneri ar fi crezut de

cuviinţă. În cazul când consiliul sau comitetul permanent ar fi luat

hotărâri în afara atribuţiilor lor sau împotriva interesului judeţului,

prefectul era dator să facă recurs la guvern, în termen de 10 zile,

notificând aceasta consiliului sau comitetului. Recursul era suspensiv

de executare timp de 30 de zile de la data notificării iar, dacă

guvernul nu se pronunţa în acest termen, deliberarea devenea

executorie.

Instituţia prefectului, prin legea din 1 martie 1883, care

modifica prevederile legii din 1864 şi a celei din 31 martie

1872, suferă o restrângere a atribuţiilor care îi reveneau, el

nemaifiind “agent executor al deciziunilor consiliului şi

comitetului pe care le încredinţează prezidentului comitetului

permanent. Prefectul trebuie să îi dea acestuia concursul

necesar”.

Prin legea din 1 noiembrie 1892 privind organizarea

autorităţilor administrative exterioare dependente de

Ministerul de Interne şi fixarea circumscripţiunilor

administrative, instituţia prefectului era abilitată cu atribuţii

care conturau deplin aceasta funcţie.

În legea pentru unificarea administrativă din 1925 instituţia

prefectului era tratată ca reprezentând autoritatea centrală,

având atribuţii de control şi fiind totodată “capul

administraţiei judeţene”.

Legea pentru organizarea administraţiei locale din 1929 este

prima lege administrativă care delimitează autorităţile

colectivităţilor locale, alese, de cele ale administraţiei

centrale, numite. Legea din 1929 aduce în planul vieţii

administrative a tării o nouă instituţie şi anume “Comisia

administrativă a judeţului”, al cărei preşedinte era prefectul,

având aceeaşi compunere ca a fostului consiliu de prefectură

dar, la care se adaugă participarea de drept a preşedintelui

delegaţiei permanente judeţene.

În contextul “legii administrative din 27 martie 1936”

instituţia prefectului capătă mai multă substanţă, ea

devenind figura principală a vieţii administrative locale.

Astfel, legea rezerva un rol deosebit de important prefectului,

care era reprezentantul guvernului în judeţ şi şeful

administraţiei judeţene.

Prefectul este, aşa cum susţinea M. Waline, o creaţie

napoleoniană10; ea a fost creată în anul al şaptelea de la Marea 10 M.Waline , Op.cit., pag 362

Revoluţie Franceză; până la modificarea Constituţiei Franţei din anul

1958, prefectul era reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei

departamentului în care funcţiona.

După 1958 prefectul este : reprezentantul statului, al

intereselor naţionale; reprezentantul guvernului; organ de

administraţie generală; organ de coordonare a serviciilor statului din

departament. În ţara noastră, funcţia de prefect a fost instituită prin

Legea pentru consiliile judeţene numărul 396 din 2/14 aprilie 1864

care în articolul 91 prevede că : prefectul ca, cap cal administraţiunei

judeţene, dirige toate lucrările acestei administraţiuni şi execută

hotărârile consiliului judeţean”. Prefectul, după cum prevede alineatul

2 al articolului 3, era comisar al guvernului pe lângă consiliul

judeţean.

În această calitate, el supraveghea legalitatea actelor adoptate

de consiliul judeţean şi de declaraţia permanent, iar atunci când

constata că acestea erau ilegale, avea dreptul şi datoria ca în termen

de 10 zile de la adoptarea actului respectiv, dacă a participat la

şedinţă sau de la data la care i s-a adus actul la cunoştinţă, să facă

recurs la Guvern. Recursul, prevede articolul 95 alineatul 3, era

suspensiv de executare. Primind recursul, Guvernul era dator sa se

pronunţe asupra lui, în termen de 20 de zile de la primire iar dacă nu

se pronunţa în acest termen, actul consiliului judeţean sau al

delegaţiei permanente îşi produce efectele pentru care a fost

adoptat.

Guvernul, admiţând recursul, nu avea dreptul să modifice actul

ci numai să-l infirme în întregime, în cazurile în care constata că actul

nu se putea amenda, îl restituia Consiliului Judeţean sau delegaţiei

permanente, cu observaţiile sale, şi amâna aprobarea sau

respingerea recursului până nu i se spunea actul respectiv modificat

de către cei care l-au adoptat, din nou verificării sale. Prin aceeaşi

lege s-a înfiinţat funcţia de subprefect care era reprezentantul

prefectului în conducerea plăşilor în care era împărţit judeţul.

Subprefectul, prevede articolul 106 astfel cum a fost modificat

prin Legea din 31 mai 1894, vizitează toate comunele plăşii sale,

inspectează registrele de stare civilă şi verifică starea caselor

comunale cel puţin de 2 ori pe an. După modificarea Legii nr.

396/1864 în anul 1904 subprefectul a devenit inspector comunal iar în

urma modificării aceleiaşi legi, în anul1908,acesta a devenit

administrator de plasă prim pretorul de mai târziu.

Poziţia prefectului de comisar al guvernului şi de conducător al

administraţiei judeţene s-a menţinut şi prin Legea pentru unificarea

administrativă din 1925. Potrivit legii pentru organizarea

administraţiunii locale din 3 august 1929 prefectul era numit prin

decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările

cuprinse în această lege rezultă ca prefectul avea o triplă calitate cu

atribuţii corespunzătoare. Astfel :

a) Ca delegat al autorităţii centrale, prefectul de judeţ, prevede

articolul 272, reprezintă guvernul şi puterea executivă şi stă

în legătură cu fiecare minister prin directorul ministerial şi

prin serviciile ministeriale locale.

b) Ca reprezentant al guvernului, prefectul, potrivit prevederilor

articolului 273 exercită controlul şi supravegherea tuturor

administraţiunilor locale din judeţ, în care calitate el poate

cere pedepsirea funcţionarilor

c) Prefectul era, potrivit articolului 276 şeful poliţiei în judeţ şi

exercita atribuţiile sale poliţieneşti în conformitate cu

dispoziţiile articolelor 68 şi 69 din Legea de organizare a

poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929.

În afară de atribuţiile ce-i reveneau în calităţile menţionate,

prefectul se îngrija de publicarea legilor şi regulamentelor şi veghea

la aplicarea lor; era dator să dea concursul la îndeplinirea deciziilor

executorii ale consiliului judeţean şi delegaţiei consiliului judeţean;

supraveghea toate instituţiile de binefacere şi asistenţă socială care

depindeau de stat, judeţ sau comună; raporta departamentului

respectiv observaţiile ce ar avea de făcut asupra funcţionării

diferitelor servicii publice.

Pentru a fi numit prefect legea prevedea anumite condiţii

(vârsta minimă 30 de ani, studii superioare) şi stabilea anumite

incompatibilităţi. Astfel , potrivit articolului 270, prefectul nu poate

ocupa nici o altă funcţiune publică plătită de stat, judeţ sau comună,

nici exercita vreo profesiune liberă, nici a face parte ca administrator

sau cenzor în consiliile societăţilor civile sau comerciale, cooperative

sau bănci populare din cuprinsul judeţului sau a căror activitate se

întindea în acelaşi judeţ. Din modul de numire şi din atribuţiile sale

reiese că, în concepţia legiuitorului din 1929, prefectul era unul politic

şi nu administrativ.

Punându-şi întrebarea ce se înţelege prin prefectul politic şi prin

prefectul administrativ, J. Vermeulen susţinea că : “prefectul politic

este acel organ reprezentând autoritatea centrală în judeţ şi numit de

guvern în majoritatea cazurilor propus de Ministerul de Interne.

Prefectul administrativ este funcţionarul de carieră recrutat potrivit

anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie pregătirea

profesională care se află în mod permanent în fruntea judeţului

pentru desemnarea intereselor sale de ordin local”.11

Instituţia prefectului a funcţionat potrivit organizării din 1929,

cu unele întreruperi – august 1938 – septembrie 1940 – până la

adoptarea Legii nr. 17/1949 asupra organizării consiliilor populare.

După peste 40 de ani, funcţia de prefect, ca reprezentant al

guvernului a fost reînfiinţată prin Legea administraţiei publice locale

Nr. 69/1991.

1.2. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă

Deşi instituţia prefectului este reglementată în Legea

administraţiei publice locale nr. 69/1991 – articolul 96 – 105 – şi care

prevede atribuţiile şi rolul său pe plan local, articolul 122 din

Constituţie prevede că prefectul este reprezentantul Guvernului pe

plan local. De la instituirea pentru prima dată prin Legea pentru

consiliile judeţene din 2 – 14 aprilie 1864 şi până la adoptarea Legii

administraţiei publice locale nr. 69/1991 – cu excepţia anilor 1948 –

1990 funcţiei de prefect s-au urmat două soluţii şi anume : prefectul

administrativ şi prefectul politic.

Legea din 1991, ca şi cea din 1929 a mers pe varianta prefectul

politic, care se caracterizează printre altele, prin aceea că el este

numit de Guvern şi că, pentru a fi numit în această funcţie, legea nu

cere o anumită pregătire de specialitate juridică, ci doar calitatea

politică care să-i atragă numirea, de către Guvern ca reprezentant al

său într-un judeţ şi în municipiul Bucureşti. Dacă serviciile publice

11 J.Vermeulen, Studiu critic al atributiilor prefectului în Legea noastră pentru unificarea

administrativa; Revista de drept public, nr.1/1927, pag.82

descentralizate ale organelor de specialitate ale administraţiei publice

centrale sunt serviciile publice în teritoriu ale acestora, tot aşa şi

prefectul, ca reprezentant al Guvernului este funcţionarul public

numit de acesta care îşi desfăşoară activitatea nu la sediul

Guvernului ci în teritoriu în capitalele judeţelor şi în municipiul

Bucureşti.

Prefectul are, într-un anume fel rolul serviciilor publice

descentralizate în unităţile administrativ teritoriale, cu deosebirea că,

în timp ce acestea din urmă realizează pe plan local, atribuţiile de

specialitate ale organelor administraţiei publice centrale care le-au

organizat, prefectul realizează pe plan local, atribuţiile de conducere

a serviciilor publice descentralizate, după cum Guvernul exercită, la

nivelul întregii ţări conducerea generală a administraţiei publice –

articolul 101 din Constituţie.

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar nu poate fi

concepută decât în anumite limite. Aceste limite sunt iminente, unele

având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de

considerente politice. Este de neconceput într-un stat de drept ca sa

fie nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiţiei pe

motiv de autonomie locală. Autonomia locală nu poate fi realizată

decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei

locale fiind însuşi unul din acestea.

În toate ţările democratice la nivelul unităţii administrativ –

teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie este un reprezentant al

statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra

aplicării legi de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv

ale comunităţilor autonome. După sistemul francez tradiţional acest

rol la noi l-a avut prefectul. Potrivit articolului 122 prefectul este

reprezentantul Guvernului la nivel judeţean dar, privind

reglementarea în ansamblul ei desprindem următoarele calităţi ale

prefectului:

1. Reprezentant al Guvernului

2. Şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti)

3. Autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea

respectării legii de către autorităţile administraţiei publice

locale.

Ca reprezentant al Guvernului prefectul este supus “jocului

politic” iar funcţia sa are caracter politic. Cât priveşte calitatea sa de

şef al serviciilor publice statale trebuie sa reţinem că nu se face

distincţie între serviciile publice exterioare ale ministerelor şi serviciile

publice exterioară ale autorităţilor centrale de specialitate. Ca

autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile

administraţiei publice locale, prefectul are dreptul sa atace în

contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales, al unui

primar sau al oricărui organ executiv creat potrivit legii, la nivel

judeţean, atunci când apreciază că acesta este ilegal.

Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile Constituţia

prevede principiul suspendării, de drept a actului atacat, fiind

consacrată o normă de protecţie atât a persoanei în faţa unor

eventuale abuzuri ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a

intereselor naţionale, în raport cu cele locale. În practica

administrativă şi de contencios administrativ s-a pus problema de a

ştii dacă acţiunea în justiţie a prefectului ca autoritate de tutelă

administrativă poate fi circumstanţială şi condiţionată de îndeplinirea

unor termene cum e cel prevăzut în articolul 101 alineatul 2 din Legea

69/1991 fiind sesizată şi Curtea Constituţională.

Dreptul prefectului de a ataca în justiţie actele administrative

pe care le estimează ilegale nu poate fi condiţionat pe termene de

decădere, ar însemna, urmare a respingerii acţiunii pentru tardivitate

ca sa fie “autorizate” a înfiinţa acte juridice contrare legii şi

Constituţiei, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituţia în articolul 1

alineatul 3 precizează foarte clar că România este stat de drept, iar în

articolul 16 alineatul 2 se arată că “Nimeni nu este mai presus de

lege”.

1.3. Prefectura şi aparatul tehnic de specialitate

Constituţia şi Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 au

creat şi organizat instituţia prefectului ca autoritate administrativă ce

lucrează ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul

Bucureşti. Ţinând seama de atribuţiile ce-i revin prefectul nu le-ar

putea îndeplini dacă nu ar avea un aparat tehnic de specialitate, şi

pentru aceasta, în articolul 105 din Legea nr. 69/1991 s-a prevăzut că

prefectura are un aparat tehnic de specialitate a cărui structură şi

atribuţii se stabilesc prin hotărârea Guvernului.

Potrivit prevederilor articolului 283 din Legea pentru

organizarea administraţiunii locale din 1929, prefectul avea unul sau

mai mulţi funcţionari administrativi la dispoziţia sa după cum stabilea

directorul ministerial local, care formau cabinetul prefectului. În

articolul102 din Legea nr. 69/1991 legiuitorul a folosit pentru a

desemna aparatul tehnic de specialitate al prefectului noţiunea de

prefectură însă, nicăieri în această lege nu sunt prevăzute atribuţii şi

competenţe pentru prefectură, ci numai pentru prefect.

Acelaşi lucru se întâmplă şi cu primăria pentru că şi aceasta

cuprinde aparatul tehnic de specialitate prin care primarul îşi exercită

atribuţiile ce-i revin din legi hotărâri ale Guvernului ori ale Consiliului

local, comunal sau orăşenesc. La fel şi cu preşedinţia care cuprinde

aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia Preşedintele

realizează atribuţiile ce îi revin din Constituţie şi din legi. Considerăm

ca primăria, prefectura şi preşedinţia cuprind aparatul tehnic de

specialitate cu ajutorul căruia primarii, prefecţii şi Preşedintele

realizează sarcinile ce le revin potrivit Constituţiei şi legilor tării.

Aceste noţiuni mai au însă şi un alt sens şi anume acela de

clădire în care îşi au sediul primarii, prefecţii şi Preşedintele. Dacă

pentru clădirea în care îşi desfăşoară activitatea Preşedintele în

vorbirea curentă se foloseşte expresia de “Cotroceni” pentru clădirile

în care îşi desfăşoară activitatea în mod curent primarii şi prefecţii se

folosesc noţiunile de “primărie şi prefectură”. În concluzie noţiunile de

primărie, prefectură şi preşedinţie au două sensuri şi anume: primul,

acela de aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia aceşti

funcţionari publici îşi realizează atribuţiile ce le revin din Constituţie

şi legi şi, al doilea acela de clădirea în care aceştia îşi desfăşoară în

mod permanent activitatea.

Potrivit prevederilor articolului 1 din Hotărârea Guvernului nr.

118/1992, la prefecturi se organizează un aparat tehnic de

specialitate care asigură realizarea atribuţiilor ce revin potrivit legii,

prefectului şi comisiei administrative, iar potrivit articolului 6 din

aceeaşi hotărâre, prin aparatul tehnic de specialitate al prefecturilor

se asigură îndeplinirea atribuţiilor stabilite de lege pentru prefect, în

ceea ce priveşte controlul actelor autorităţilor administraţiei publice

locale şi judeţene, precum şi de coordonare a serviciilor publice ale

ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice

centrale, organizate în unităţile administrativ – teritoriale.

Acelaşi articol cuprinde atribuţiile principale ale aparatului

tehnic de specialitate al prefecturilor, atribuţii determinate de acelea

care revin prefecturii.

Astfel :

A. Cu privire la controlul (legalităţii) actelor administrative

adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sau

judeţene:

a) verifică legalitatea actelor adoptate sau emise de

autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene şi formulează

propuneri prefectului, în scopul aprecierii legalităţii acestora;

b) controlează respectarea obligaţiei – autorităţilor

administrative publice locale şi judeţene – de transmitere a actelor

(administrative), în termenele stabilite de lege şi informează prefectul

cu privire la cele constatate;

c) întocmeşte documentaţia necesară sesizării instanţei de

contencios administrativ şi înştiinţează autorităţile pârâte;

d) întocmeşte rapoarte şi informări cu privire la organizarea

executării legii şi a altor acte normative de către consiliile locale,

judeţene şi primării (şi preşedinţii consiliilor judeţene);

e) urmăreşte pregătirea şi aducerea la îndeplinire a

măsurilor de apărare care nu au caracter militar;

f) urmăreşte modul în care se aduce la îndeplinire ordinele

emise de prefect şi informează asupra eventualelor încălcări ale

acestora;

g) elaborează documentaţia necesară şi întocmeşte

propuneri în vederea sesizării Guvernului, în cazurile prevăzute de

lege, pentru dizolvarea consiliului local, precum şi pentru demiterea

consilierilor sau, după caz, a primarilor;

h) elaborează semestrial rapoarte cu privire la lucrările şi

acţiunile de interes naţional ce se desfăşoară pe teritoriul judeţului.

B. Cu privire la coordonarea serviciilor publice descentralizate:

a) prezintă periodic şi ori de câte ori este necesar informări

cu privire la respectarea legilor şi a ordinii de drept pe teritoriul

judeţului şi face propuneri corespunzătoare pentru restabilirea

legalităţii şi a ordinii publice;

b) periodic şi ori de câte ori evenimentele cu caracter

deosebit o impun, informează, pe prefect, în legătură cu stadiul

organizării şi aplicării măsurilor de apărare care nu au caracter

militar; păstrează un contact permanent cu autorităţile militare şi

poliţieneşti pentru a informa în timp util pe prefect asupra oricărei

probleme care prezintă importanţă pentru securitatea cetăţenilor şi a

bunurilor din judeţ;

c) informează periodic, în conlucrare cu autorităţile şi

instituţiile publice competente, asupra stării infracţionale şi asupra

modului a drepturilor cetăţenilor şi face propuneri corespunzătoare

pentru prevenirea infracţiunilor şi pentru respectarea drepturilor

omului.

d) Informează periodic asupra activităţii desfăşurate de

serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale

administraţiei publice locale organizate în judeţ şi semnalează

eventualele divergenţe dintre acestea şi autorităţile administraţiei

publice, locale şi judeţene, propunând soluţii de conciliere

corespunzătoare;

e) Elaborează şi supune prefectului spre aprobare

(emitere), proiectele de ordine, cu consultarea organelor şi serviciilor

de specialitate ce asigură contrasemnarea acestora de către

conducătorii organelor sau serviciilor de specialitate.

C. Alte atribuţii ale aparatului tehnic de3 specialitate al

prefecturilor sunt următoarele:

a) Asigură convocarea consiliilor locale în şedinţa de

constituire;

b) Furnizează trimestrial principalele date statistice cu

privire la starea generală economică, socială, culturală şi

administrativă a judeţului anual întocmeşte un raport cu privire la

aceste aspecte.

c) Aduce la cunoştinţa publică prin afişare şi publicare

ordinele cu caracter normativ emise de prefect şi comunică

persoanelor juridice sau fizice interesate ordinele care nu au caracter

normativ;

d) Analizează şi propune prefectului, în condiţiile legii,

numirea, confirmarea sau eliberarea din funcţie a secretarilor

consiliilor locale;

e) Asigură secretariatul tehnic al comisiei administrative.

În anexele 1 şi 2 la Hotărârea Guvernului numărul 118 / 1992

sunt prevăzute:

a) structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor

judeţene (anexa numărul 1);

b) structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturii

municipiului Bucureşti şi al sectorului agricol Ilfov (anexa numărul 2)

Structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor din

judeţe este următoarea:

- director general de prefectură

- serviciul juridic şi contencios

- serviciul de coordonare al serviciilor publice ale ministerelor

şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi

serviciul secretariat administrativ şi relaţii cu publicul

Structura aparatului tehnic de specialitate al

prefecturii al municipiului Bucureşti şi al sectorului agricol

Ilfov este:

- director general de prefectură

- direcţia juridic şi contencios

- direcţia coordonare a serviciilor publice ale ministerelor şi ale

celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale

- direcţia secretariat – administrativ şi relaţii cu publicul

Atât în anexa numărul 1 cât şi în anexa numărul 2 au fost

menţionaţi, ca făcând parte din aparatul tehnice de specialitate al

prefecturilor, atât prefectul cât şi subprefectul.

Prefecturile judeţene au 30-40 de posturi, iar prefectura

municipiului Bucureşti şi a sectorului agricol Ilfov are 60 de posturi.

După cum prevede articolul 3 din Hotărârea Guvernului

numărul 118 / 1993, iar numărul de personal al aparatului tehnic de

specialitate al prefecturilor se stabileşte de către Departamentul

pentru Administraţie Publică Locală, cu avizul Ministerul Finanţelor şi

al Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, la propunerea prefectului.

Numirea şi eliberarea din funcţie a aparatului tehnic de

specialitate se fac potrivit articolului 4 de către prefect. Salarizarea

acestui personal se face după cum prevede articolul 3 din aceeaşi

Hotărâre, potrivit legii, adică potrivit Anexei numărul 9 la Legea

numărul 40 / 1991 cu privire la salarizarea Preşedintelui şi guvernului

României precum şi a personalului preşedenţiei, guvernului şi al

celorlalte organe ale puterii executive, astfel cum a fost modificată

prin Legea numărul 33 / 1993.

1.4. Atribuţiile prefectului conform Legii

Administraţiei Publice Locale Nr. 69/1991

Conform dispoziţiilor articolelor 107/111 din Legea

Administraţiei Publice Locale Nr. 69/1991 , Prefectul are diferite

atribuţii.

Articolul 107 – prefectul şi subprefectul nu pot fi deputaţi sau

senatori, membrii ai consiliului judeţean şi în consiliile locale sau

primari şi nu pot îndeplinii o funcţie de reprezentare profesională cu

caracter naţional, o altă funcţie publică sau o funcţie ori activitate

profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăţilor

comerciale sau oricăror organizaţii ori unităţi cu scop lucrativ.

Articolul 108 – (1) în calitate de reprezentant al guvernului,

prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale sau judeţene şi a

primarilor se desfăşoară conform legii.

- (2) între prefecţii, pe de o parte, şi consiliile locale, judeţene

şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de

subordonare.

Articolul 109 – prefectul conduce serviciile publice

descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale

din unităţile administrativ-teritoriale.

Articolul 110 –(1) prefectul, ca reprezentant al Guvernului

îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

a) asigură realizarea intereselor naţionale, respectarea

legilor şi a ordinii publice

b) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor

administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene.

c) avizează numirea sau eliberarea din funcţie a

conducătorilor serviciilor publice descentralizate.

d) dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru

prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin

organele legal constituite

e) răspunde, în condiţiile stabilite de lege, de pregătirea şi

aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter

militar; autorităţile militare şi organele locale ale Ministerului de

Interne au obligaţia să informeze pe prefect asupra oricărei probleme

care poate avea importanţă pentru judeţ.

f) prezintă anual Guvernului, un raport asupra stării

generale economice, sociale, culturale şi administrative a judeţului,

inclusiv realizarea programului de guvernare.

(2) prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de

lege sau însărcinări date de guvern.

Articolul 111- (1) în exercitarea controlului cu privire la

legalitatea actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi

judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios

administrativ şi actele acestora.

Capitolul III

1.Concluzii

1.1. Concluzii

Cu privire la relaţia dintre puterea executivă şi administraţie

trebuie să reţinem următoarele aspecte:

a) termenul de administraţie a fost folosit în două sensuri, un

sens funcţional ( material ) – exemplu consiliul municipal şi

primarul sunt însărcinaţi cu administraţia locală şi un sens

derivat, organic ( un personal care îndeplineşte servicii de

administraţie ) – exemplul acesta fiind punctul de vedere al

Administraţiei Finanţelor.

b) Dreptul administrativ a fost constituit pe două idei

1. administraţia nu este singura problemă a executivului

2. administraţia este exclusiv o problemă a executivului

În perioada formării “concepţiei tradiţionale “ autorii de drept

administrativ au fost nevoiţi să propună teza puterii publice pentru a

putea explica mai pe larg noţiunea de administraţie.

Statul posedă o voinţă proprie superioară, prin natura sa,

voinţei indivizilor. Cred că tocmai aceste idei au permis să se

formuleze teoria inexistenţei răspunderii statului în anumite sectoare

de activitate administrativă, ajungându-se apoi la fundamentarea

“actelor discreţionare “, acte pentru care administraţia nu “este

supusă nici unui judecător “.

Conform doctrinei reies următoarele noţiuni în ceea ce priveşte

noţiunea de administraţie :

în esenţa sa, administraţia este exercitată de puterea

executivă, cu excluderea raporturilor executivului cu organismele de

drept internaţional.

Administraţia se realizează sub un regim de putere politică prin

prerogative şi constrângeri exorbitante de la dreptul comun.

Când administraţia se realizează, excepţional, sub un regim de

drept comun, ea nu pune probleme juridice specifice.

Se poate defini administraţia ca fiind exerciţiul puterii executive

sub un regim de putere publică.

Trebuie remarcat că puterea publică nu se caracterizează

numai prin derogări “ în plus “ de la regimul juridic al simplilor

particulari dar şi prin derogări “ în minus “.

Alături de prerogativele administraţiei există anumite

constrângeri, care sunt cunoscute de simplii particulari : persoanele

private pot să se decidă pentru alegerea unui lucru din orice motiv

( interes, generozitate, capriciu ) care nu este nici ilicit, nici imoral, pe

când administraţia nu se poate decide decât pentru motive de

interes public; întreprinderile private pot să-şi atragă liber angajaţii şi

funcţionarii, pe când administraţia trebuie să deschidă concurs pentru

recrutarea de personal şi să recurgă la licitaţie pentru plasarea

afacerilor sale.

Astfel, puterea politică este definită ca un regim juridic,

caracterizat prin prerogative şi prin constrângeri exorbitante de la

dreptul comun, recunoscute sau impuse celor care acţionează pentru

exercitarea suveranităţii naţionale.

Nu toţi autorii fundamentează cele două dimensiuni ale

administraţiei publice prin prisma noţiunilor de ordine publică şi,

respectiv, servicii publice (cum s-a întâmplat în literatura franceză

interbelică ) ca apoi să poată stabili corespondenţa acestor ” noţiuni

clasice ” cu noţiunile constituţionale actuale.

Făcând o scurtă analiză observăm că sistemul constituţional

român din 1991 este mai aproape de sistemul francez din 1958 ( şi nu

de cel din 1946 ori de cel din 1875 ) şi aceasta inclusiv sub aspect

terminologic.

Constituţia din 1991 consacră, în articolul 119 (1), principiul

potrivit căruia ” administraţia publică din unităţile administrativ

teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al

descentralizării serviciilor publice”.

Pe baza acestui principiu rolul şi importanţa acestor organe a

administraţiei publice vor creşte pe măsură în raport direct , cu

creşterea gradului de autonomie locală a unităţilor administrativ –

teritoriale.

În opinia mea, legea administraţiei publice locale numărul 69 /

1991 trebuia să dea viaţă principiului constituţional potrivit căruia

administraţia publică din unităţile administrativ - teritoriale se

întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării

serviciilor publice.12

Aceste două principii îşi pot demonstra finalitatea lor care

constă, pe de o parte, în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă

parte, în asigurare conducerii unitare a puterii executive - a

administraţiei publice – în statul de drept unitar român, numai dacă

sunt bine reglementate, cu luarea în considerare a cerinţelor fiecăruia

din aceste două principii.

În condiţiile în care într-un judeţ sunt organizate peste 25 de

servicii publice descentralizate, ca urmare a aplicării principiilor

descentralizării serviciilor publice, este dificil de văzut sub ce formă şi 12 Vezi Constitutia României

prin ce servicii publice se mai aplică celălalt principiu – cel al

autonomiei locale.

În lipsa unei legi care să reglementeze organizarea şi

funcţionarea serviciilor publice, inclusiv ale serviciilor publice

descentralizate, constatăm că, deşi aceste servicii publice ale puterii

executive îşi desfăşoară activitatea în unităţile administrativ –

teritoriale, Legea administraţiei publice locale numărul 69 / 1991 nu

reglementează nimic, sau aproape nimic, în legătură cu ele – serviciile

publice descentralizate.

Administraţia ne apare ca o funcţie autonomă alături de

legislativ şi de justiţie, fundamentând această soluţie pe

transformările structurale care s-au produs în raporturile dintre

administraţie şi legislativ.

Altădată reglementarea domeniului rezervat legii semnifică

faptul că legiuitorul este competent pentru determinarea întinderii

puterii administraţiei; astăzi ea semnifică faptul că legiuitorul trebuie

să precizeze el însuşi întinderea ce se permite libertăţilor

fundamentale.

Pe această linie de idei se menţionează faptul că atunci când

administraţia exercită puterea sa discreţională, când ea singură îşi

alege căile şi mijloacele necesare pentru atingerea scopurilor, este

ea însăşi, adică funcţiune autonomă.

Trebuie reţinut că ” exercitarea puterii discreţionale pune în

valoare suveranitatea de stat a statului pur, fără intermediere de

ordin legislativ ” şi, dimpotrivă, reducerea puterii discreţionale ar

conduce la reducerea nu numai a autonomiei administraţiei ci şi a

participaţiei sale la puterea publică a statului ” făcând ca dintre cele 3

puteri administraţia să devină cea mai slabă. Locul administraţiei ” în

trinitatea puterilor ” este dat tocmai de sfera puterii sale

discreţionale.

Am încercat să delimitez administraţia realizată de organele

administrative de administraţia realizată de celelalte structuri statale

( organele puterii de stat, judecătoreşti şi procuraturii ) imaginând şi o

expresie grafică.

Faţă de fondul comun de idei al doctrinei din acea perioadă am

reţinut următoarele note de conţinut ale administraţiei de stat, în

sens de fapt administrativ politico – statal.

a) este o specie a fenomenului administrativ

b) este o activitate de conducere a executării şi de executare

efectivă ( concretă ) a legilor şi a actelor organelor statului,

executarea concretă a legilor presupunând şi realizarea

diferitelor servicii publice.

c) Este o formă de realizare a puterii de stat.

Opiniile din dreptul public elaborate pe baza celor trei constituţii

socialiste, reprezintă o continuare a disputelor teoretice din perioada

interbelică, dar în alte condiţii legislative, determinate de un alt regim

politic.

Autorii au încercat să se menţină în filonul ideilor sănătoase ale

dreptului public, chiar dacă erau obligaţi la compromisuri

terminologice de vreme ce unele expresii tradiţionale au fost pur şi

simplu interzise, între care : separaţia puterilor, domeniu public,

interes public etc.

2.Propuneri de lege ferenda

1.1. Propunerile de perfecţionare a proiectului legii

privind Statutul funcţionarilor publici .

a) Art. 1 alin. 2, reformulare : ” Funcţionar public este persoana,

numită sau aleasă, într-o funcţie publică, cu caracter de

continuitate din structura unei autorităţi publice, centrale sau

locale, ori a unei instituţii publice subordonată acestora.

Funcţionarii publici pot fi numiţi şi în cadrul regiilor autonome de

interes naţional. ”

b) Art. 1alin 2. reformulare : ” calificarea unei funcţii ca fiind funcţie

publică se face prin lege sau prin actul de înfiinţare, organizare şi

funcţionare al instituţiei publice sau regiei autonome, ţinându-se

seama exclusiv de atribuţiile care presupun folosirea autorităţilor

publice” .

c) Art. 1 alin. 4, text nou ” Autorităţile şi instituţiile publice, precum şi

regiile autonome, în structura cărora se constituie funcţii publice,

vor fi desemnate, în cuprinsul prezentei legi, prin cuvântul instituţii

”.

d) Art. 2, reformulare : ” Pentru persoanele care ocupă funcţii publice

în aparatul Parlamentului şi al celorlalte instituţii ale republicii,

precum şi pentru magistraţi, militari şi poliţişti, prevederile

prezentului statut se aplică în măsura în care, prin legi organice

sau statute speciale , nu se dispune altfel ” .

e) Art. 3 alin. 1, reformulare : ” g) îndeplineşte condiţiile de studii

administrative sau, după caz, de studii în înaltă specialitate,

prevăzute de lege ”.

f) Art. 4 alin. 2, reformulare : « Jurământul are următorul conţinut :

”Jur să respect Constituţia, să ocrotesc demnitatea , drepturile şi

libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără

părtinire legile ţării, să aduc la îndeplinire conştiincios îndatoririle

ce-mi revin, potrivit funcţiei, şi să păstrez secretul profesional. Aşa

să-mi ajute Dumnezeu ! ”».

g) Art. 4, alin 5 se trece la Capitulul VII ( Dispoziţii tranzitorii ) într-un

articol separat, înainte art. 92 din proiect. Pe cale de consecinţă

logică, alin. 6 devine alin. 5.

h) Art. 5, alin. 2, reformulare: ” Declaraţia se face în scris, pe propria

răspundere şi cuprinde şi averea soţului şi copiilor minori ”.

1.2.Legea Nr. 29/1990

I. Reformularea art. 1 (Legea numărul. 29 din 1990),

introducându-se, potrivit Constituţiei sau tradiţiei, următoarele:

a) expresia cel vătămat (în locul expresiei ”orice persoană

fizică sau juridică”).

b) Expresia de autoritate publică (în locul celei de ”autoritate

administrativă”)

c) Expresia în drepturile sau interesele legitime ( în locul

expresiei ” în drepturile sale, recunoscute de lege”)

d) Un nou alineat cu privire la recursurile Curţii de Apel (sau,

după caz, Curţii Supreme) pentru exces de putere.

e) Un nou alineat cu privire la judecarea litigiilor privind

contractele administrative, bunurile publice, serviciile

publice şi lucrările publice, precum şi controlul de tutelă

administrativă.

II. Reformulare art. 2, în felul următor:

a) actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preşedintelui

României şi Guvernului, în raporturile constituţionale dintre

aceste autorităţi publice.

b) Actele de gestiune ale autorităţilor publice pentru

administrarea patrimoniului privat al statului (unităţilor

administrativ – teritoriale), precum şi a patrimoniului privat

propriu.

c) Actele administrative referitoare la siguranţa naţională a

României.

d) Actele adunării cu caracter diplomatic referitoare la politica

externă a României

e) Actele administrative de aplicare a legii privind regimul

stării de asediu şi cel al celei de urgenţă.

f) Actele de comandament cu caracter militar.

III Gruparea articolelor 3 şi 4 într-un singur articol, pe

următoarele idei:

a) generalizarea recursului pentru toate actele cu caracter

jurisdicţional.

b) Reglementarea expresă a competenţei Curţii de Apel, cu

recurs la Curtea Supremă.

IV. Reformularea articolului 5, renunţându-se la acţiunea

administrativă prealabilă.

V. Restructurarea articolului 6 şi art. 15, 16,17, introducându-se

recurs pentru soluţiile judecătorilor, în materie de contencios

administrativ, la tribunal şi rămânând tribunalul numai ca instanţă de

recurs.

Curtea de Apel, la fel ca judecătoria, ar trebui să rămână numai

instanţă de fond, pentru alte motive decât judecătoria.

VI. Regândirea articolului 7, renunţându-se la taxa de timbru

pentru reclamant, dar introducându-se o taxa în sarcina pârâtului,

dacă a căzut în pretenţii.

VII. Reformularea articolului 8, în funcţie de noua concepţie a

articolului 1.

VIII. Modificarea articolului 10 alin. 3, în sensul introducerii unei

amenzi sub formă de cotă procentuală, eventual la salariul celui în

cauză, raportat la salariul mediu pe economie.

IX. Reformularea articolului 11 aliniat 1, atât sub aspectul

tehnicii de redactare, cât şi al fondului:

a) trebuie să apară distincţiile, explicate pe larg în lucrare, între

constatarea ilegalităţii şi pronunţarea nulităţii.

b) Trebuie să apară soluţiile în cazul litigiului ce are ca obiect

excesul de putere, precum şi al litigiilor privind contractele

administrative, bunurile publice, serviciile publice ori

lucrările publice şi tutela administrativă.

X. Reformularea articolului 12, să rezulte mai clar că acţiunea în

domeniu poate fi independentă de acţiunea în anulare.

XI. Reformularea articolului 13, pentru a se contura mai exact

conţinutul şi sfera noţiunii de bază ”funcţionarul autorităţii pârâte

care a elaborat actul”.

XII. De meditat dacă ”ancorarea” în dreptul comun procedural

nu trebuie circumstanţiată, ţinând seama de unele decizii discutabile

ale C.S. justiţie (decizia numărul 75 din 1992) şi (Decizia Curţii

Supreme de Justiţie, în plen de 7 judecători, numărul 57 din 7

septembrie 1992).

XII. Schimbarea ordinii unor articole şi gruparea tratării unei

materii într-un singur loc.

XIV. Introducerea dispoziţiilor procedurale strict necesare

formulării recursurilor ”pentru excesul de putere”, cu observarea şi a

articolului 122 din Constituţie, respectiv pentru judecarea litigiilor

privind contractele administrative, bunurile publice, serviciile publice

ori lucrările publice.

BIBLIOGRAFIE

Emil Bălan– Administraţia publică şi prefectul ca funcţionar

public.

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, volumul

I+II

Antonie Iorgovan – Drept administrativ, volumul I+II

Antonie Iorgovan – Tratat elementar de drept administrativ,

volumul . IV

Mircea Preda – Curs de drept administrativ, partea generală

+ partea specială

Mircea Preda – Drept administrativ, partea specială

Valentin Prisăcaru – Tratat de drept administrativ

Octav Cozmânca, Mircea Preda – Legea administraţiei publice

locale.