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Adrijana Mujic/Wiebke Schmalz
UN-peacebuilding und peacekeeping operations
1. Einleitung
In dem folgenden Aufsatz geht es um die peacekeeping und peacebuilding operations der
Vereinten Nationen (UN) im Rahmen internationaler Interventionsmöglichkeiten in
Krisenregionen. Um am Ende die Frage nach Erfolg oder Misserfolg der beiden Konzepte
beantworten zu können, gehen wir in einem ersten Teil der Arbeit auf das Konzept und die
institutionelle Einordnung von peacebuilding und peacekeeping in das System der UN ein.
Weiterhin geht es explizit um Aufbau, Durchführung und Zielsetzung der beiden
Interventionsmöglichkeiten, die wir exemplarisch am Beispiel der Mission in Afghanistan
analysieren: Hat im Laufe der Zeit eine Wandlung dieser Elemente (Aufbau, Durchführung,
Zielsetzung) stattgefunden? Welche Probleme ergeben sich bei den verschiedenen Strategien?
Welche Perspektiven können wir erkennen? Die Frage nach Erfolg oder Misserfolg der
peacebuilding und peacekeeping operations möchten wir abschließend anhand der aktuellen
Situation in Afghanistan analysieren.
2. Einordnung von peacekeeping und peacebuilding operations in das Gesamtsystem UN
2.1 Konzept der UN
Wann – wenn überhaupt – ist staatliche Intervention (ob militärisch oder nicht) angebracht?
Gibt es ein „Recht auf Intervention“ oder gar eine „Pflicht zur Intervention“? Wenn ja, wann
und in welcher Form existieren sie? Unter welcher Autorität können staatliche Interventionen
stattfinden?
In diesem Kapitel soll es darum gehen, mögliche Antworten der UN auf diese Fragen zu
finden, um somit das Konzept der UN peacekeeping und peacebuilding operations
darzustellen. Grundlage hierfür sind im Folgenden die Ergebnisse der International
Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS)1, die ihren Bericht im Herbst 2001
vorlegte (ICISS 2001). Im Besonderen ging es hierbei um die Frage, wie militärische
Interventionen in selbstständigen Staaten vor dem Hintergrund des in der UN-Charta
verankerten Grundsatzes staatlicher Souveränität legitimiert werden können (vergleiche hier
und im Folgenden Evans 2001: 1-80). Denn in Artikel 2 Absatz 4 der UN-Charta ist eben
diese staatliche Souveränität festgeschrieben, die jede Einmischung in einen Staat von außen
untersagt. Eine militärische Intervention wird durch das Gewaltverbot sogar explizit geächtet
und einem Staat für einen solchen Fall ein Widerstandsrecht gegen diese Intervention
zugebilligt (Artikel 51).
Ausgangspunkt der ICISS für jegliche weitergehende Überlegung war nun zunächst einmal
eine Art Neuinterpretation des Völkerrechts, nämlich die Annahme, dass souveräne Staaten
die Verantwortung dafür tragen, ihre Bevölkerung zu schützen (Evans 2001: 13). Staatliche
Souveränität impliziert hierbei eine doppelte Verantwortung: Zum einen muss ein Staat die
Souveränität anderer Staaten respektieren. Zum anderen muss dieser Staat auch die Würde
und die Grundrechte aller Völker im Staat selbst respektieren. Kann oder will ein Staat diesen
Pflichten nicht nachkommen, so wird diese Verantwortung auf die Staatengemeinschaft
übertragen. Der Staat kann sich dann nicht mehr auf seine Souveränität berufen. Ab wann
aber kann man sagen, ein Staat komme seiner Pflicht, die Bevölkerung zu beschützen, nicht
nach? Die ICISS definiert dies folgendermaßen: Menschenrechtsverletzungen wie zum
Beispiel systematische Diskriminierung bestimmter Bevölkerungsgruppen, Inhaftierung von
Regimegegnern, Beschränkungen der Meinungsfreiheit oder ähnliches sind keine Gründe für
Intervention. Gründe für eine Intervention liegen hingegen dann vor, wenn es im betrachteten
Staat hohe menschliche Verluste gibt, die das Ergebnis staatlicher Handlungen oder
Handlungsunfähigkeit sind, oder wenn die Gefahr eines Völkermords besteht. In diesen Fällen
wird aus dem Grundsatz der Nicht-Intervention die internationale Verantwortung, zu
beschützen (Evans 2001: 18). Diese setzt sich aus drei Elementen (Evans 2001: 19-46)
zusammen:
1. Verantwortung, zu verhindern (Prävention),
2. Verantwortung, zu reagieren,
3. Verantwortung zum Wiederaufbau.
1 Die Kommission bestand aus zwölf Mitgliedern der folgenden Länder: Australien, Algerien, Kanada, den USA, Russland, Deutschland, Südafrika, den Philippinen, Schweiz, Guatemala und Indien.
Wägt man diese drei Elemente gegeneinander ab, so ist die Prävention generell das wichtigste
aller Mittel (Evans 2001: 19). Die Verantwortung, zu beschützen muss einhergehen mit der
Verantwortung, menschliche Verluste zu verhindern. Eine Basis für Konfliktprävention bilden
laut den UN solche Vereinbarungen, die eine faire Behandlung sowie faire Chancen für alle
Bürger garantieren, so zum Beispiel Menschenrechte und eine gerechte Verteilung von
Ressourcen. Konfliktprävention ist jedoch nicht ausschließlich eine Angelegenheit des
betroffenen Staates. Misserfolge bei Präventivmaßnahmen können auch internationale
Konsequenzen haben und Kosten verursachen, was die Notwendigkeit von und auch das
Interesse an Unterstützung in Krisengebieten durch die internationale Gemeinschaft
begründet. Diese Unterstützung kann zum Beispiel in Form von Entwicklungshilfe oder auch
finanzieller Förderung lokaler Initiativen erfolgen.
Effektive Krisenprävention gliedert sich in drei Schritte (Evans 2001: 21-27):
a) Frühwarnsystem,
b) präventive Werkzeuge,
c) politischer Wille,
Der Schritt des Frühwarnsystems meint die Tatsache, dass zunächst eine genaue Kenntnis der
Problematik sowie der bestehenden Risiken wichtig ist. Weiterhin geht es in Schritt b) um die
Auslotung politischer Möglichkeiten und Instrumente, die zur Verfügung stehen und zuletzt
(„politischer Wille“) um den Willen der lokalen Entscheidungsträger, diese Instrumente auch
anzuwenden.
Schlagen die präventiven Maßnahmen fehl, so wird weitere Intervention nötig (Evans 2001:
29-38). Aus der„Verantwortung zu reagieren“ (ebda.) können peacekeeping operations
folgen. Diese Interventionen sind nur in „extremen Fällen“ militärischer Art. Sie können
ebenso politische oder ökonomische Sanktionen bedeuten, die die lokalen Akteure zum
Handeln zwingen sollen. Militärische Interventionen sind vor allem deshalb erst die letzte
Option, weil sie die lokalen Autoritätsstrukturen maßgeblich stören und in der Regel Gewalt
auch für die Zivilbevölkerung bedeuten.2 Was ist nun ein so genannter „extremer Fall“, in
dem militärische Interventionen gerechtfertig sind? In der Regel gilt zunächst das Prinzip der
Nicht-Intervention. Ist aber in einem Staat die Ordnung zusammengebrochen, herrscht brutale 2 Zu Beginn des 20. Jahrhunderts war eines von zehn Opfern ein Zivilist; heute sind neun von zehn Opfern Zivilisten.
Unterdrückung der Bürger und ist die Bevölkerung von Massakern und Völkermord bedroht,
so ist davon auszugehen, dass innerhalb der Mitgliedsstaaten der UN Einigkeit über eine
militärische Intervention herrscht.
Im Rahmen des dritten Elements, nämlich der Verantwortung der Staatengemeinschaft bzw.
der „Verantwortung zum Wiederaufbau“ (Evans 2001: 39-46) geht es nun um postkonfliktive
Maßnahmen, zu denen auch die peacebuilding operations zählen. Gerade nach militärischer
Intervention muss laut den Vereinten Nationen Hilfe zur Bildung eines dauerhaften und
nachhaltigen Friedens geleistet und die öffentliche Sicherheit und Ordnung von
internationalen Vertretern in Zusammenarbeit mit lokalen Akteuren (wieder-)hergestellt
werden. So ist die Präsenz der intervenierenden Kräfte auch nach dem Wegfall des
eigentlichen Grundes für die Intervention wichtig, denn es muss sichergestellt werden, dass
die Auslöser für den Konflikt nicht zurückkehren. Wiederaufbau wird in den betroffenen
Ländern am Sinnvollsten von den zuvor bewaffneten Einheiten betrieben, da diese Kultur,
Bevölkerung und geographische Gegebenheiten der Region bereits kennen. Im Rahmen dieses
Wiederaufbaus geht es vor allem um die Instandsetzung von Infrastruktur, den Wiederaufbau
von Häusern, die Stärkung nationaler Institutionen, die Beobachtung von Wahlen etc.
Peacebuilding soll aber humanitäre Hilfe oder Entwicklungshilfe nicht ersetzen, sondern ist
vielmehr auf die Ausschaltung ursprünglicher Ursachen des jeweiligen Konflikts konzentriert
(Evans 2001: 39). Wichtig ist hierbei die Tatsache, dass Staaten unmittelbar nach einem
Bürgerkrieg oder anderen Konflikten spezielle Bedürfnisse haben, wie die Stärkung der
nationalen Einheit, die Wiedereingliederung von Flüchtlingen und die Mobilisierung eigener
Kräfte für den Wiederaufbau der Wirtschaft. Inhaltlich gliedert sich das dritte Element der
Verantwortung zum Wiederaufbau nun in folgende drei Hauptbestandteile (Evans 2001: 40-
43): Zunächst ist die Sicherheit einer der wichtigsten Aspekte der Zeit unmittelbar nach einem
Konflikt. In Postkonfliktstaaten ist die Gefahr von Racheakten zwischen verschiedenen
Bevölkerungsgruppen generell gegeben und gerade deshalb ist die Entwaffnung,
Demobilisierung und Reintegration der ehemaligen lokalen Sicherheitskräfte sowie
nichtstaatlicher Gewaltakteure von Bedeutung. Zweiter Hauptbestandteil von peacebuilding-
Maßnahmen ist das Recht. In vielen Fällen existierte bereits vor der Intervention kein
funktionierendes Rechtssystem und es ergibt sich somit das Problem, dass
Menschenrechtsverletzungen nicht gesetzlich geahndet werden können. Außerdem sind die
Organisation der Rückkehr von Flüchtlingen und deren rechtmäßige Behandlung wichtig. Am
Beispiel des ehemaligen Jugoslawiens wird die Problematik von Staatsbesitz beziehungsweise
dessen Distribution deutlich. Dritter Bestandteil ist die Entwicklung. Hierbei soll es laut UN
hauptsächlich um die Bestärkung wirtschaftlichen Wachstums und den Wiederaufbau von
Märkten gehen. Von Bedeutung sind ein möglichst schnelles Ende eventuell bestehender
wirtschaftlicher Sanktionen sowie der Transfer von Projektdurchführungen etc. auf lokale
Leitung.
Negative Aspekte von längeren Aufenthalten in Postkonfliktstaaten bestehen vor allem in der
Frage nach der Hoheitsgewalt sowie der Gefahr von Abhängigkeit und „Verformung“ des
betroffenen Staates (Evans 2001: 44-45). Das Problem der Hoheitsgewalt ergibt sich aus der
Tatsache, dass, wie bereits erwähnt, während der Interventionen die Staatssouveränität
teilweise außer Kraft gesetzt worden ist. Die Gefahr von Abhängigkeit und Verformung
entsteht aus folgendem Konflikt: Eine ehemals unzureichende, erfolglose
Administration/Regierung in einem Staat, die das Volk öffentlich bedroht, behindert den
Erfolg einer längerfristigen Aufbauanstrengung. Andererseits müssen aber lokale Akteure in
die Regierungsbildung einbezogen werden, um eine Abhängigkeit von den intervenierenden
Kräften zu verhindern. Auch bedeutet eine militärische Intervention immer die Einfuhr
ausländischer Währung, was durchaus problematische Auswirkungen auf eine oftmals
sowieso schon schwache Wirtschaft im betroffenen Staat haben kann. Für die
intervenierenden Staaten selbst liegt die Problematik bei längeren Einsätzen in
Postkonfliktstaaten in dem enormen finanziellen Aufwand.
Um einen Erfolg von postkonfliktiven Operationen zu erzielen, ist also eine genaue
Koordination der internationalen Akteure untereinander ebenso wichtig wie die Balance
zwischen den Verantwortungsbereichen internationaler und lokaler Akteure. Die
Verantwortung muss nach und nach auf lokale Akteure übertragen werden, was auch für die
generelle Legitimierung der Intervention bedeutsam ist.
2.2 Institutioneller Rahmen
Im Folgenden gehen wir auf den institutionellen Rahmen der Vereinten Nationen und die
Einordnung von peacekeeping und peacebuilding operations in dieses Gefüge ein. Besonders
relevant ist in unserem Fall der Sicherheitsrat, eines der sechs Hauptorgane der UN.
„Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen, künftige Geschlechter vor der
Geißel des Krieges zu bewahren […] und für diese Zwecke […] unsere Kräfte zu vereinen,
um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren […].“ (UNRIC 2007).
Seit der Gründung der Vereinten Nationen 1945 stellt die Wahrung des Weltfriedens das
oberste Ziel der Staatengemeinschaft dar. Durch die Verabschiedung der Charta am 26. Juni
1945 wurde dieses u.a. in der Präambel als auch in Artikel 1 der Charta schriftlich fixiert. Um
Frieden und Sicherheit auf der Welt zu festigen bzw. zu gewährleisten, ergänzen sich der
Sicherheitsrat, die Generalversammlung und der Generalsekretär in ihrer Arbeit. Hierbei trägt
der Sicherheitsrat, bestehend aus 15 Mitgliedern3, die Hauptverantwortung. Die Einberufung
des Rates erfolgt entweder auf Antrag eines Mitgliedes, unter Umständen aber auch eines
Nicht-Mitglieds, der Generalversammlung oder des Generalsekretärs. Um Resolutionen zu
verabschieden, benötigt der Rat eine Mehrheit von neun Stimmen. Bei substantiellen Fragen
(Sanktionen etc.) müssen zur Mehrheit auch die fünf ständigen Mitglieder zustimmen
(Fröhlich 2001). Beschlüsse des Rates sind bindend und müssen, nach Artikel 25 der Charta,
von allen Mitgliedsstaaten der UN angenommen und durchgeführt werden (Vereinte Nationen
2007: 9).
Um stufenweise auf unterschiedliche Phasen und Ausmaße von Konflikten zu reagieren, steht
dem Rat ein komplexes Instrumentarium zur Verfügung. Die Maßnahmen, die dabei
eingeleitet werden können, unterteilen sich in friedliche Streitbeilegung und
Zwangsmaßnahmen, festgeschrieben in Kapitel VI und VII der UN-Charta.
Aufgaben, die unter Kapitel VI fallen, sind zum einen die Untersuchung von
friedensbedrohenden Streitigkeiten und Situationen. Um die Entstehung eines Konfliktes zu
verhindern oder einen Konflikt nicht neu aufflammen zu lassen, fordert der Rat die
betroffenen Parteien auf, ihre Streitigkeiten friedlich zu lösen. Empfehlungen können
vorgelegt, Sonderbeauftragte ernannt oder der Generalsekretär ersucht werden, „guten Dienst“
(eigene Vermittlungsinitiativen) anzubieten. Auch kann der Rat selbst als Vermittler
auftreten. Erklärt der Rat nach Artikel 39 eine Konfliktsituation offiziell zur Bedrohung von
Frieden und Sicherheit, werden Zwangsmaßnahmen (Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch
des Friedens und bei Angriffshandlungen) nach Kapitel VII eingeleitet. Diese unterteilen sich
in nicht-militärische und militärische Maßnahmen, die im Namen aller Mitgliedstaaten
angeordnet werden. Beispiele hierfür sind das Unterbrechen von Wirtschaftsbeziehungen, des 3 Bestehend aus den ständigen Mitgliedern: China, Frankreich, Russland, Großbritannien, USA sowie zehn nichtständigen Mitgliedern, die von der Generalversammlung für je zwei Jahre gewählt werden.
Eisenbahn-, See- oder Luftverkehrs, Sanktionen sowie das Einfrieren diplomatischer
Beziehungen. Erzielen diese nicht ihre Wirkung, können militärische Maßnahmen ergriffen
werden. Mit Hilfe der Streitkräfte von UN-Mitgliedsstaaten können Seeblockaden,
Luftschläge oder Bodentruppeneinsätze durchgeführt werden. Die Genehmigung solcher
Gewalteinsätze findet mit Zustimmung des Sicherheitsrates statt, steht jedoch unter der
Einsatzführung der teilnehmenden Staaten. Der Rat ermächtigt hierbei eine Koalition von
Mitgliedstaaten, „alle notwendigen Mittel“ zur Wiederherstellung von Frieden und Sicherheit
einzusetzen, was auch Militärschläge impliziert. Im Gegensatz dazu stehen peacekeeping- und
peacebuilding-Einsätze, die vom Rat eingerichtet, bestimmt und vom Generalsekretär geleitet
werden. Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung werden in der UN-Charta zwar nicht
ausdrücklich genannt, doch sind sie wichtige Instrumente zur Erhaltung und Förderung des
Weltfriedens.
3. Peacekeeping
3.1 Entstehung des peacekeeping
Der Begriff „Friedenssicherung“ kommt, wie bereits erwähnt, in der Charta der UN nicht vor.
Dag Hammarskjöld, UN-Generalsekretär von 1953 bis 1961, bezeichnete Friedenssicherung
als „Maßnahme nach Kapitel IV-einhalb“ und stellte sie zwischen die traditionellen Verfahren
der Charta zur Konfliktbeilegung, da sie zwar als Maßnahme die friedliche Streitbeilegung
strukturiert, zugleich aber bewaffnete Truppen vorsieht (Informationszentrum der Vereinten
Nationen Bonn 1998). Peacekeeping, das im Volksmund als „Blauhelmmission“ bekannt ist,
ist das Produkt der ständigen Selbstblockade des Sicherheitsrates während des Kalten
Krieges. Es stellt eine Methode der militärischen Friedenssicherung dar und wird vom
Sicherheitsrat mit Zustimmung des Gastlandes und gegebenenfalls anderer beteiligter Parteien
beschlossen. Da es nicht auf Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII zurückgreift, beruht es auf
Prinzipien der Duldung durch die Konfliktparteien, der absoluten Unparteilichkeit und der
Begrenzung eines Waffeneinsatzes zur ausschließlichen Selbstverteidigung (Fröhlich 2001).
3.2 Peacekeeper
Für die Planung und Realisierung von Friedensmissionen wurde im Sekretariat der UN eine
Hauptabteilung, das Department of Peacekeeping Operations (DPKO) geschaffen. Da die UN
nicht über eine eigene Armee verfügen, stellen die jeweiligen Mitgliedsstaaten (auf
freiwilliger Basis) Personal, Ausrüstung und Logistik für den Einsatz. Peacekeeping-Soldaten
tragen die Uniform ihrer Nation; durch den blauen UN-Helm, das blaue UN-Barett sowie ein
UN-Abzeichen können sie als Angehörige der UN-Friedenstruppen erkannt werden. Die
Einsätze werden vom Generalsekretär geleitet, größere Einsätze erhalten einen
Sonderbeauftragten des Generalsekretärs und werden von diesem angeführt. Soldaten,
militärische Beobachter, polizeiliches Personal etc. sind Angestellte der Vereinten Nationen.
Sie handeln als Nebenorgane des Sicherheitsrates, stehen jedoch unter der Befehlsgewalt ihrer
Regierungen (UNRIC o.J.).
3.3 Peacekeeping-Prinzipien
Folgende Prinzipien gelten als grundsätzliche Leitideen, die klassische, aber auch heutige
peacekeeping-Missionen prägen: Voraussetzung für Blauhelmmissionen sind die
Konfliktbeendigung durch Waffenstillstand oder Friedensverträge und die Zustimmung des
Gastlandes sowie der dort vertretenen Parteien. Damit wird die Gefahr gemindert, dass
Blauhelme in Kampfhandlungen einbezogen werden. Eng damit verbunden ist das Prinzip der
Unparteilichkeit. Blauhelme sollen Pufferzonen zwischen den Konfliktparteien bilden und
Kampfhandlungen vorbeugen. Ein Eingreifen in den Konflikt ist in den meisten Fällen nicht
Bestand des Mandates. Waffen, die von Mitarbeitern der Friedenstruppen mitgeführt werden,
dienen ausschließlich der Selbstverteidigung bzw. Durchsetzung des erteilten Mandates
(Gareis 2002).
3.4 Peacekeeping-Generationen
Die Geschichte der Blauhelme beginnt im Jahr 1948 mit der Überwachung des
Waffenstillstands im Nahen Osten (vgl. hier und im Folgenden Kühne 2005). Zwischen 1948
und 2004 wirkten über 750.000 Mitarbeiter aus mehr als 130 Ländern an
Friedenssicherungseinsätzen der UN mit (Vereinte Nationen 2006: 82). Bis zum Jahr 1988,
als den UN-Truppen der Friedensnobelpreis verliehen wurde, betrug die Zahl der Einsätze 13.
Von 1988 bis 2006 kamen weitere 48 Einsätze hinzu. Momentan betreibt das DPKO 16
laufende Missionen.
Das „klassische“ peacekeeping wurde für Kriege zwischen Staaten bzw. zwischen klar
differenzierbaren Parteien entwickelt. Innerstaatliche Konflikte, Staatszerfall und die daraus
folgenden Probleme stellten den Einsatz von militärischer Gewalt sowie die geforderte
Unparteilichkeit der Blauhelme vor veränderte und komplizierte Herausforderungen. Einsätze
in Kambodscha, Mittelamerika oder Mosambik weckten große Hoffnungen hinsichtlich der
Rolle von peacekeeping-Einsätzen bei präventiven Lösungen dieser „neuen“ Art von
Konflikten. Umso ernüchternder waren dann die Rückschläge in Bosnien-Herzegowina und
Ruanda4 im Jahr 1994. Schuld daran waren weniger die Einsatzkräfte als vielmehr
mangelnder politischer Wille der internationalen Gemeinschaft. Zugleich war das Scheitern
Ausdruck konzeptioneller Probleme der UN (Kühne 2005). Im Laufe der Jahre änderten sich
die traditionellen Blauhelmmissionen, entwickelten sich weiter und passten sich den
Gegebenheiten der Konflikte an. Wir können nun zwischen vier verschiedenen Generationen
von Friedenseinsätzen unterscheiden.
Zur ersten Generation zählt die Überwachung von Waffenstillständen nach
zwischenstaatlichen Kriegen beispielsweise auf dem Sinai (UN Emergency Force) ab Mitte
der 1950er Jahre oder in Zypern (UN Peacekeeping Force in Cyprus) Mitte der 1960er Jahre.
Das Personal solcher Einsätze bestand fast ausschließlich aus Militärangehörigen und beruhte
auf Prinzipien der Unparteilichkeit, Einverständnis der Konfliktparteien sowie der
ausschließlichen Anwendung von Gewalt zur Selbstverteidigung.
Ende der 1980er Jahre, zeitgleich mit dem Ende des Kalten Krieges, entwickelte sich die
zweite Generation der Friedenssicherung. Zur Überwachung von Waffenstillständen kamen
Mechanismen zur Beendigung von Konflikten wie politische, soziale und ökonomische
Lösungsansätze als strategische Aufgaben hinzu. Ziviles Personal, Wahlbeobachter,
Menschenrechtsbeobachter, Polizei etc. wurden bei dieser Art von Einsätzen wichtige Partner
des Militärs. Ihre Aufgaben reichten von Mitarbeit zur Entwaffnung über das Beobachten und
Durchführen von freien Wahlen, Ausbildung ziviler Polizeikräfte bis hin zur Verteilung
humanitärer Hilfen an die Bevölkerung. Diese Einsätze in Namibia, Mittelamerika, Mosambik
und Kambodscha konnten, im Gegensatz zu denen der ersten Generation, relativ schnell
abgeschlossen werden. Ein bis heute ungelöstes Problem besteht allerdings in der
Koordination der Fülle von Akteuren.
Die Tatsache des Staatszerfalls brachte jedoch in Liberia, Haiti, Ex-Jugoslawien etc. eine
unangenehme Einsicht: Friedensverträge und Waffenstillstandsverträge wurden gebrochen,
Kampfhandlungen wieder aufgenommen. Warlords und andere bewaffnete Gruppen schufen
Verhältnisse, die für die klassischen Blauhelme nicht mehr zu bewältigen waren. Die Zeit der
dritten Generation von robusten Friedenseinsätzen folgte. Die Doktrin der Nichtanwendung
von Gewalt konnte nicht mehr länger aufrechterhalten werden. In Somalia wurden erstmals
4 Siehe dazu ausführlich den Beitrag von Kerler/Roggenkamp in diesem Band.
Truppen mit einem „robusten“ Mandat, das auf Kapitel VII der Charta basiert, ausgestattet
und die begrenzte Anwendung von Gewalt wurde erlaubt (Gareis 2002). Bei diesem Typus
von Einsätzen gelten die traditionellen Prinzipien des peacekeeping (siehe 3.3) weiterhin;
darüber hinaus besteht nun die Möglichkeit, „Gewalt im Sinne militärischer
Zwangsmaßnahmen in begrenztem Umfang zur Verteidigung und Durchsetzung des Mandats
[…] anzuwenden.“ (Kühne 2005). Es geht darum, ein sicheres Umfeld für Akteure und die
Wiederaufbauarbeit zu schaffen, denn ohne ein sicheres Umfeld kann peacebuilding nicht
erbracht werden. Mittlerweile hat sich das robuste peacekeeping als dominante Form der
Friedenseinsätze durchgesetzt.
Trotz allem wird, wenn auch nicht im Sprachgebrauch der UN, von einer vierten Generation
des Friedenssicherns gesprochen. Es handelt sich dabei um die Ergänzung der Einsätze dritter
Generation durch die Übernahme politischer Verantwortung, also „exekutiver“ Aufgaben.
Ansatzweise geschah dieses zu Beginn der 1990er Jahre in Kambodscha und später im
Kosovo. Der Sicherheitsrat autorisierte solche „exekutiven Mandate“ nur bei Ländern, die
vergleichsweise klein und für Groß- und Mittelmächte strategisch wichtige Regionen sind
(Gareis 2002).
3.5 Peacekeeping in Afghanistan
Die Grundlage des Einsatzes der UN Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan
(UNGOMAP) bildete keine Mandatsresolution des Sicherheitsrates, sondern das zwischen
Afghanistan, Pakistan, der Sowjetunion und den USA am 14. April 1988 in Genf
abgeschlossene Afghanistan-Abkommen. Die UN sollten laut dieser Abmachung die
Einhaltung der Vertragsbestimmungen übernehmen. Der Generalsekretär wurde dazu
ermächtigt, im Rahmen seiner „guten Dienste“ eine entsprechende Überwachungseinheit
aufzustellen. Im Oktober 1988 übernahm der Sicherheitsrat das Mandat für UNGOMAP. 50
Offiziere hatten die Aufgabe, den sowjetischen Truppenabzug, die Rückführung von
Flüchtlingen und ab Februar 1989 die Waffenruhe zu überwachen (UNAMA 2007b).
UNGOMAP wurde im März 1990 abgeschlossen.
3.6 Zwischenfazit
Die Entwicklung der peacekeeping-Einsätze zeigt, wie wichtig es für den Erfolg einer
Mission ist, auf Individualität und Ausmaß von Konflikten richtig zu reagieren, diese
möglichst präzise zu planen und das Zusammenspiel von peacekeeping und peacebuilding
sinnvoll zu koordinieren, um möglichst dauerhaften Frieden für eine Region und die
Betroffenen zu schaffen. Peacebuilding kann nur dann zum Einsatz kommen, wenn Ordnung
und Sicherheit in einer Region zumindest ansatzweise wiederhergestellt sind.
4. Peacebuilding
4.1 Der peacebuilding-Ansatz und seine Umsetzung in der Praxis
Dass neben peacekeeping operations auch post-conflict peacebuilding ein entscheidendes
Element der Friedensarbeit der Vereinten Nationen sein muss, wurde bereits 1994 vom
Sicherheitsrat in der „Agenda for Peace“ (United Nations, Secretary General 1994)
festgehalten. Danach kann peacebuilding als Friedenskonsolidierung nach dem Ende der
Kampfhandlungen definiert werden, die auf die Stärkung und Entwicklung entsprechender
Strukturen gerichtet ist, um einen Rückfall in die Gewalt zu verhindern (ebda.). Während es
beim peacekeeping um die Stationierung multinationaler Truppen zur Friedenssicherung geht,
zielt peacebuilding in einer umfassenderen Weise auf die Bewältigung der politischen,
wirtschaftlichen und sozialen Konsequenzen von Bürgerkriegen sowie auf die Bearbeitung
struktureller Konfliktursachen wie sozioökonomische Ungleichheit, ethnonationale
Spannungen, Ressourcenknappheit ab (Schneckener 2005: 17-38). Klassische peacekeeper
sind möglichst um Neutralität gegenüber den Konfliktparteien bemüht, während es sich beim
peacebuilding um Langzeitvorhaben handelt, bei dem die Stärkung lokaler Kapazitäten im
Vordergrund steht, was in der Regel zur Bevorzugung bestimmter Akteure gegenüber anderen
führt.
In der Literatur wird peacebuilding nun in die folgenden Dimensionen aufgeteilt (Ferdowsi
2003: 31–36):
1. Sicherheitspolitischer Bereich (Abrüstungsmaßnahmen, Rüstungskontrollen, Entwaffnung,
Demobilisierung sowie Reintegration von Gewaltakteuren, Reform des Sicherheitssektors),
2. Politik (Aufbau einer zivilen Verwaltung, Entwicklung rechtsstaatlicher Strukturen,
Schaffung politischer Institutionen, Durchführung freier Wahlen, Verabschiedung einer neuen
Verfassung, Gewährleistung von Grundfreiheiten, Menschenrechten und Pressefreiheit),
3. sozioökonomische Maßnahmen (Programme zur Transformation der Bürgerkriegs- und
Gewaltökonomien, Wiederaufbau der zumeist zerstörten Infrastruktur, Reaktivierung der
Wirtschaft und Landwirtschaft, Aufbau eines Gesundheits- und Bildungssystems,
Bekämpfung von Armut und ökologischen Problemen),
4. psycho-soziale Aspekte (Betreuung und Reintegration von Flüchtlingen, Kriegsopfern und
Kindersoldaten, Projekte zur Versöhnung und Bewältigung der konfliktreichen
Vergangenheit).
Schneckener ergänzt diese vier Dimensionen in seinem Beitrag noch um den Aspekt der
Regionalpolitik (Schneckener 2005: 22), da seiner Meinung nach die Mehrheit der Konflikte
und Bürgerkriege regionale Auswirkungen (z.B. Flüchtlingswellen) hat. Oftmals gilt auch die
umgekehrte Dimension: Nachbarländer aus der Region greifen beispielsweise mit
Waffenlieferungen, Unterschlupf für Rebellengruppen oder Ähnlichem in den Konflikt ein.
Somit muss es beim peacebuilding auch um die politische und ökonomische Einbeziehung
der Nachbarstaaten in den Friedensprozess gehen.
Wie sieht nun die Umsetzung dieser Überlegungen in der Empirie aus? In der Praxis gibt es
laut Schneckener verschiedene Strategien, die die Akteure anwenden, was sich aus den
verschiedenen Hypothesen über das Verhalten der Konfliktparteien, die Ursache des
Konfliktes, Prioritäten beim peacebuilding, dazu notwendige Ressourcen sowie den zeitlichen
Horizont der Mission ergibt (vgl. Tabelle 1): liberalization first, security first,
insitutionalization first und civil society first.
Bei der Strategie liberalization first geht es hauptsächlich um die Entwicklung politischer und
ökonomischer Freiheiten, also um Demokratisierung und Einführung marktwirtschaftlicher
Elemente. Nach Annahme der liberalen Theorie in den Internationalen Beziehungen sind
marktwirtschaftliche Demokratien sowohl nach innen als auch nach außen die beste Gewähr
für Frieden. Die Lebenssituation der betroffenen Menschen soll möglichst schnell verbessert
werden, um auf diese Art und Weise das Konfliktpotenzial zu minimieren.
Im Gegensatz hierzu geht es bei security first vor allem um die Bildung eines sicheren
Umfeldes für die betroffene Bevölkerung sowie die Wiederherstellung des staatlichen
Gewaltmonopols. Wichtig hierfür ist die Trennung der bewaffneten Konfliktparteien. Im
Rahmen des peacebuilding-Prozesses steht also die Abrüstung, Entwaffnung und
gesellschaftliche Reintegration der ehemaligen Kämpfer an erster Stelle.
Bei der Strategie institutionalization first steht wiederum der Aufbau legitimer und effektiver
staatlicher Institutionen im Vordergrund, die in der Lage sein müssen, wesentliche
Dienstleistungen zu erbringen und staatliche Aufgaben zu erfüllen. Neben dem Aufbau dieser
staatlichen Institutionen wird der Aufbau von Polizei, Justizsystem und öffentlicher
Verwaltung, die Bekämpfung der Korruption sowie der Aufbau von Institutionen zur
Konfliktbearbeitung als zentral angesehen.
Die vierte Strategie ist die sogenannte civil society first: Dauerhafter Frieden soll hierbei „von
unten“ wachsen. Notwendig hierfür ist die Förderung einer aktiven Zivilgesellschaft bzw. die
Mobilisierung gesellschaftlicher Kräfte, um eine politische Kultur zu entwickeln, in der
Konflikte gewaltfrei ausgetragen werden.
Jede der Strategien hat ihre Vor- und Nachteile sowie Risiken und Nebenwirkungen.
Besonders problematisch ist unserer Meinung nach die civil-society-first-Strategie, bei der
von dem Fehlen einer Zivilgesellschaft ausgegangen wird. Voraussetzung für die Entstehung
einer politischen Kultur, in der Konflikte gewaltfrei ausgetragen werden, ist aber die
Veränderung gesellschaftlicher Normen, die unserer Meinung nach nicht das Ziel von
peacebuilding oder generell von Interventionen in fremde Staaten und Kulturen sein sollten.
Die Veränderung gesellschaftlicher Normen kann man unserer Ansicht nach weiterhin nicht
herbeiführen, schon gar nicht in einem Prozess von 10 bis 20 Jahren.
In der Praxis wird nicht ausschließlich eine der vier Strategien angewandt, sondern vielmehr
ein „Strategie-Mix“, da in jedem postkonfliktiven Prozess verschiedene Geldgeber und
Unterstützer natürlich auch verschiedene Interessen und Schwerpunkte vertreten wissen
wollen.
4.1 Peacebuilding operations – Beispiel Afghanistan
Betrachtet man peacekeeping operations, so gibt es verschiedene Typen von Einsätzen; diese
lassen sich nach verschiedenen Merkmalen ordnen. Die Typologie orientiert sich generell an
der Frage, inwieweit eine Operation in die inneren Belange eines Staates eingreift. In der
Regel gibt es aber keine fertigen Vorlagen für die verschiedenen Einsätze, sondern eine
speziell auf den Fall zugeschnittene Planung. In Tabelle 2 haben wir versucht, diese
verschiedenen Typologien, ihre Hauptschwerpunkte, Instrumente sowie einige Beispiele
anzuführen, wobei die Intensität des Eingreifens in die Souveränität des betroffenen Staates
von oben nach unten hin zunimmt. Aktuell gibt es insgesamt zwölf Gebiete, in denen
peacebuilding operations durchgeführt werden (siehe auch Abbildung 2).
Planung, Durchführung und Inhalt einer peacebuilding operation soll im Folgenden am Fall
Afghanistan gezeigt werden, um abschließend die Frage nach Erfolg oder Misserfolg dieser
Mission beantworten zu können.
4.2.1 UNAMA – Aufbau und Zielsetzung der Operation
Nachdem die Geschichte UN geleiteter peacekeeping operations in Afghanistan bereits in
Kapitel 3.6 in Kürze behandelt wurde, möchten wir die folgende Darstellung mit der Bildung
der United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA) am 28. März 2002
beginnen. Diese Mission wurde durch die Resolution 1401 vom Sicherheitsrat der Vereinten
Nationen verabschiedet (vgl. Resolution 1401 (2002)). Das Mandat gilt zunächst für zwölf
Monate und wurde bisher jährlich um diesen Zeitraum verlängert. Die Inhalte des Mandats
von 2002 wurden im Rahmen des Bonner Abkommens5 bereits im Dezember 2001
vorbereitend erarbeitet. Lagen damals die Schwerpunkte noch auf dem Wiederaufbau und der
nationalen Aussöhnung, so wurden mit dem aktuellen Mandat vom 23. März 2007
(Resolution 1746 (2007)) die folgenden sechs Elemente als zentral festgehalten:
Bereitstellung von politischem und strategischem Rat bezüglich des Friedensprozesses,
Bereitstellung effizienter Büros, Hilfestellung für die afghanische Regierung bezüglich der
Umsetzung des Afghanistan Compact6, Förderung der Menschenrechte, Bereitstellung
technischer Hilfe, Weiterführung aller humanitären Hilfs-, Wiederaufbau- und
Erholungsmaßnahmen in Zusammenarbeit mit der Regierung.
UNAMA versteht sich hierbei als eine politische Mission, die vom UN-Department für
Peacekeeping Operations geleitet und unterstützt wird. Zurzeit arbeiten 1.000 Mitglieder
unter der Leitung des Deutschen Tom Königs7 für die Mission. 80 Prozent der Mitarbeiter
sind afghanischer Nationalität. Das Hauptbüro befindet sich in Kabul, zusätzlich gibt es acht
regionale Büros im ganzen Land sowie zwei Kontaktstellen in Islamabad und Teheran. Unter
dem Schlagwort „to work itself out of a job“ (UNAMA 2007a) ist das generelle Ziel von
UNAMA, lokale Kapazitäten zu fördern, um so die Etablierung starker und dauerhafter
afghanischer Institutionen voranzutreiben. Im Folgenden möchten wir auf die einzelnen
Aufgabengebiete und die praktische Umsetzung der UN-Ziele (UNAMA 2007) eingehen.
5 Vgl. für Teilnehmer sowie den genauen Inhalte des Bonner Abkommens UNAMA 2002. 6 Das Schlussdokument (UNAMA 2006) der London Conference on Afghanistan, welche vom 31. Januar bis zum 1. Februar 2006 tagte, schreibt drei wesentliche Handlungsfelder für die kommenden fünf Jahre fest: 1. Sicherheit; 2. Umsetzung der Menschenrechte, das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit und governance sowie 3. wirtschaftliche und soziale Entwicklung. 7 Tom Königs trat sein Amt im Februar 2006 als Nachfolger von Jean Arnault (2004-2006) und Lakhadar Brahimi an.
4.2.2 Politische Belange
Die Hauptaspekte bezüglich politischer Belange wurden im Bonner Abkommen 2001
festgelegt. So geht es in diesem Bereich um die Prävention und Lösung von Konflikten, den
Aufbau von Vertrauen und die Förderung nationaler Aussöhnung, die Beobachtung der
politischen Situation sowie die Beobachtung von Menschenrechtsverletzungen. Inhaltlich gab
es bisher die folgenden, von UNAMA eingeleiteten und überwachten Schritte: Emergency
Loya Jirga (2002), Konstitutionelle Loya Jirga (2004), Präsidentschaftswahl (2004) sowie die
Parlamentswahlen (2005).8
Im Rahmen der Emergency Loya Jirga ging es darum, einen Präsidenten für die
Übergangsregierung zu wählen – dies geschah am Ende der Jirga, die vom 12. bis 19. Juni
2002 tagte. Gewählt wurde Hamid Karzai. Möglich wurde die Emergency Loya Jirga durch
die Arbeit der Unabhängigen Kommission für die Einberufung der Emergency Loya Jirga.
Von April bis Juni 2002 reisten von dieser Kommission organisierte und von 50 UN-
Mitarbeitern begleitete Teams durch ganz Afghanistan, um so die Wahl der 1.500
Abgeordneten aus 400 Distrikten zu verwirklichen und die Akzeptanz in der Bevölkerung zu
erhöhen. Auch während der
Emergency Loya Jirga war UN-Personal vor Ort, überwachte den Ablauf sowie die Wahl und
unterstützte das Loya Jirga-Sekretariat. Im Anschluss an die Loya Jirga hielten Mitarbeiter
von UNAMA einführende Kurse für die 200 gewählten Frauen ab. Die konstitutionelle Loya
Jirga wurde schließlich am 3. November 2002 mit Unterstützung der UN eröffnet und setzte
sich zusammen aus dem Vize-Präsidenten sowie neun Rechtsgelehrten und Juristen, darunter
zwei Frauen. Die konstitutionelle Loya Jirga beendete ihre Arbeit am 4. Januar 2004 mit
nahezu einstimmiger Zustimmung der 506 Abgeordneten für den Gesetzentwurf, in dem zum
ersten Mal in der Geschichte Afghanistans die Gleichstellung von Mann und Frau, die
Akzeptanz anderer Sprachen (neben Dari und Pashto) sowie eine Definition der Nation
inklusive der Minderheiten niedergeschrieben sind.
Dem Bonner Abkommen folgend wurde von der UNAMA sowie den lokalen Mitarbeitern
von Dezember 2003 bis August 2004 zunächst eine Registrierung der Wähler in zwei Phasen
durchgeführt, wobei in der ersten Phase (hauptsächlich ländliche Gegenden) 1,9 Mio. Wähler,
in der zweiten Phase (hauptsächlich in städtischen Gegenden) weitere 8,6 Mio. Wähler
8 Siehe dazu ausführlich den Beitrag von Adorf/Kruska in diesem Band.
registriert wurden. Die Präsidentschaftswahl fand schließlich am 9. Oktober 2004 statt und
wurde maßgeblich von der Arbeit der neuen nationalen Armee (siehe 4.2.4) unterstützt.
Insgesamt nahmen 70 Prozent aller registrierten Wähler ihr Wahlrecht in Anspruch und
wählten mit einer Mehrheit von 55,4 Prozent den bereits amtierenden Präsidenten der
Übergangsregierung Karzai.
Die Parlamentswahlen waren ursprünglich für April 2005 angesetzt, wurden dann aber
aufgrund mangelnder juristischer und logistischer Vorbereitung noch einmal verschoben. Die
erfolgreiche Durchführung der Parlamentswahlen am 18. September markierte das Ende des
Bonner Abkommensprozesses, da Afghanistan seit diesem Zeitpunkt eine repräsentative
nationale Regierung besitzt.
4.2.3 Menschenrechte
Das Recht auf Leben, Bildung, grundlegende medizinische Versorgung, den Ausdruck der
eigenen Meinung, die Wahl der Vertreter sowie der Schutz vor Folter – all dies ist für die
Bevölkerung Afghanistans nicht selbstverständlich. Im Bonner Abkommen verpflichtete sich
die Übergangsregierung Afghanistans zur Förderung und Respektierung eben dieser Rechte.
Die Aufgabe von UNAMA ist es, die Regierung hierbei zu unterstützen. Im Rahmen dieser
Unterstützung fördert UNAMA den Schutz besonders Bedürftiger, wie zum Beispiel
Flüchtlinge, Frauen und Minderheiten. Wie sieht diese Arbeit konkret aus? Die Mitarbeiter im
UNAMA-Büro für Menschenrechte in Kabul nehmen Klagen von Individuen oder auch
Gruppen, Opfern oder Zeugen von Gewalt und Missbrauch entgegen und untersuchen diese.
Besondere Aufmerksamkeit wird aktuell auch der Untersuchung von Massengräbern im
Norden des Landes gewidmet. Zusammen mit dem Genfer Menschenrechtsbüro und der
Afghan Independent Human Rights Commission (AIHRC) beschleunigt UNAMA die
forensischen Untersuchungen der Gräber auf unparteiische Art und Weise. Die wichtigste
Rolle in Afghanistan bezüglich der Förderung der Menschenrechte kommt aktuell der AIHRC
zu. UNAMA unterstützt diese Kommission vor allem finanziell in all deren Aktivitäten.
4.2.4 Sicherheitssektor
Die problematische Sicherheitssituation in Afghanistan hat bisher dazu geführt, dass das
Gelingen der Transformation immer wieder in Gefahr gebracht wurde und wird. Kriminelle
Aktivitäten, Terrorismus und Konflikte verschiedener Gruppierungen bilden hierbei die
Hauptprobleme. Dass auch die Vereinten Nationen Ziel dieser Gewalt werden können, wurde
besonders deutlich, als am 28. Oktober 2004 drei Angestellte der UN tagsüber in Kabul
entführt wurden.
Die verschiedenen Bereiche und Aktivitäten der UN im Rahmen des Sicherheitssektors
werden unter der Leitung verschiedener Nationen durchgeführt: Der Prozess der
Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration ehemaliger Streitkräfte wird von Japan
geleitet und begann im Oktober 2003. Bis April 2004 konnten 40 Prozent der 100.000
Soldaten entwaffnet sowie alle schweren Waffen unter Verschluss gebracht werden. In Folge
eines neuen Erlasses des Präsidenten von Juli 2004 (finanzielle Sanktionen im Fall von Nicht-
Kooperation) konnten bis Ende September 2004 weitere 5.500 Soldaten entwaffnet werden.
Bisher nehmen 20.000 Soldaten am Prozess der Reintegration teil. Problematisch bleibt
aktuell die Behandlung von irregulären Militärkräften, also all denjenigen bewaffneten
Gruppierungen, die nicht dem Verteidigungsministerium unterstehen. Gerade diese Gruppen
sind zunehmend verantwortlich für die unsichere Situation in vielen Teilen Afghanistans.
Zuständig für den zweiten Bereich des Sicherheitssektors, die Nationale Armee Afghanistans,
sind die USA. Aktuell vereint diese Armee (gegründet von den USA im September 2004)
15.000 Mann. Der gesamte Prozess ist auf die Dauer von fünf Jahren angelegt und am Ende
ist eine Zahl von 70.000 Soldaten angestrebt. Momentan wird vor allem an der technischen
Ausstattung der Korps gearbeitet. Der größte Erfolg der Nationalen Armee war bisher die
Sicherung der Präsidentschaftswahlen im Jahr 2004.
Für die Reform der afghanischen Polizei ist Deutschland zuständig. Die afghanischen
Polizeikräfte leiden vor allem unter einem Mangel an gut ausgebildeten Offizieren, adäquater
Ausstattung sowie effizienten Befehlsstrukturen. Um diese Probleme zu beheben, wurden
bisher fünf regionale Ausbildungszentren, eine Polizeiakademie (unter deutscher Leitung)
sowie ein zentrales Ausbildungszentrum in Kabul (unter US-amerikanischer Leitung)
eingerichtet. Bis Oktober 2004 konnten hier insgesamt 2.624 Polizeikräfte ausgebildet
werden.
Der vierte Bereich im Rahmen des Sicherheitssektors ist die Justizreform, die unter der
Leitung Italiens steht. Hauptaugenmerk liegt hierbei auf der Stärkung des politischen Willens
sowie der Bereitstellung finanzieller und technischer Hilfe für die Reform. Das Hauptproblem
im Justizsektor ist aktuell noch die schlechte Kommunikation zwischen den einzelnen
Institutionen sowie das Fehlen von Gesetzen, um diese Organisationsproblematik in den Griff
zu bekommen. Ebenso fehlt es an Fachkräften. Die Leistungen Italiens in diesem Bereich
bestehen in der Bereitstellung von Experten für die Zusammenarbeit mit dem Ministerium für
höhere Bildung, die Steigerung der Bildungskapazität, die Bildung neuer Kontakte mit
ausländischen akademischen Institutionen sowie die Herstellung der nötigen Infrastruktur
(zum Beispiel Büchereien).
Der letzte und gleichzeitig einer der wichtigsten Bereiche des Sicherheitssektors besteht in der
Drogenbekämpfung, die von Großbritannien geleitet wird. Eine Untersuchung des United
Nations Office on Drugs and Crime zeigt ein beispielloses Wachstum der Opiumkultivierung
in Afghanistan um zwei Drittel allein im Jahr 2004. Afghanistan war beispielsweise im Jahr
2005 mit 87 Prozent (Heinzle 2006) der globalen Produktion der weltweit größte
Opiumproduzent. Problematisch sind die wirtschaftliche Abhängigkeit, die hier deutlich wird,
ebenso wie entstehende Korruption sowie das Fehlen eines effektiven institutionellen
Rahmens für Drogenkontrollen. Um diese komplexe Situation zu entschärfen, unterstützt
UNAMA zunächst die Regierung Afghanistans in jeglichem Verbotsversuch. Weiterhin
müssen institutionelle Kapazitäten gestärkt werden, um auf dem Gebiet des Opiumanbaus
Untersuchungen, Anklagen, Prozesse und schließlich Inhaftierungen vornehmen zu können.
Wichtig ist außerdem die Stärkung von Wirtschaftszweigen, die Alternativen zum
Opiumanbau bieten.
4.2.5 Wiederaufbau
Neben dem politischen Bereich, den Menschenrechten und dem Sicherheitssektor ist die
UNAMA zuständig für die Durchführung jeglicher Wiederaufbaumaßnahmen und die
Aufsicht darüber. Für einen besseren Überblick haben wir in Tabelle 3 einige Maßnahmen
und Ergebnisse der UN-Arbeit und -Koordination zusammengefasst. Ausgehend von den
bereits erzielten Ergebnissen muss es in Zukunft vor allem darum gehen, die Maßnahmen
auch auf die großflächigen ländlichen Gebiete Afghanistans auszuweiten. Aktuell
konzentrieren sich viele Aktionen (z.B. Straßenaufbau, Schulsanierungen,
Ausbildungsmöglichkeiten) noch auf städtische Ballungszentren. Weiterhin müssen
Reintegrationsmaßnahmen für immer noch 2,3 Mio. Flüchtlinge verstärkt und beschleunigt
werden.
4.2.6 Fazit – Erfolg oder Misserfolg der Mission?
Zurückblickend auf den bisherigen Verlauf der peacebuilding operation in Afghanistan
müssen wir uns nun fragen, ob die Mission generell als eher erfolgreich oder aber als
erfolglos zu werten ist. Wir werden im Folgenden ohne Anspruch auf Vollständigkeit einige
besonders problematische Punkte ausführen.
Zunächst besteht in Afghanistan das generelle Problem der Diskrepanz zwischen den Zielen
der USA und denen der UN. Dies wird deutlich an der Tatsache, dass im Dezember 2005 eine
Aufstockung der NATO-geführten ISAF (International Security Assistance Force)-Truppen
beschlossen wurde, was aber dem eigentlichen Ansatz der peacebuilding operation
widerspricht. Dem Ansatz zufolge soll die Zahl der internationalen Akteure möglichst
kontinuierlich verringert und die der lokalen Entscheidungsträger erhöht werden. Gemäß der
Intention der UN soll die neue afghanische Regierung darin unterstützt werden, ihr eigenes
staatliches Gewaltmonopol auszubauen und im Laufe der Zeit die internationalen Kräfte bei
der Gewährung von Sicherheit zu ersetzen.
Eben hierin besteht in Afghanistan aktuell ein weiteres enormes Problem: Bereits im Rahmen
des Bonner Abkommens kam die Fragestellung auf, was die größere Priorität innerhalb des
peacebuilding-Prozesses erhalten solle: Sicherheit oder Entwicklung? Die Antwort darauf
lautete im Abschlussdokument, dass ohne Sicherheit keine Entwicklung stattfinden könne und
dass ohne Entwicklung kein nachhaltiger Frieden möglich sei. Bis heute ist es der Regierung
unter Karzai nicht gelungen, für Sicherheit im gesamten Staatsgebiet zu sorgen, was
verschiedene Ursachen hat: Zum einen kommt es vor allem im Süden Afghanistans
permanent zu Machtkämpfen zwischen lokalen beziehungsweise regionalen Machthabern und
im Besonderen Drogenbaronen. Weiterhin ist die allgemeine Kriminalitätsrate anzuführen, die
aktuell steigt, sich aber noch primär auf die städtischen Zentren beschränkt. Ein weiteres
Problem ergibt sich aus der Rolle Afghanistans als größtem Opiumproduzenten weltweit
(siehe 3.2.4). Je rigoroser internationale Kontrolleinheiten sowohl gegen die Produktion als
auch gegen den Transport von Drogen vorgehen, desto mehr häufen sich Anschläge in den
betroffenen Regionen (insbesondere innerafghanische Routen für den Drogentransport). Ein
nach dem Tod dreier deutscher Bundeswehrsoldaten9 aktuelles Thema ist das der
Selbstmordattentate. Die Zahl der Anschläge stieg im Jahr 2006 drastisch an, so dass die
UNAMA von einer stärkeren Koordinierung der verschiedenen Aufstandsgruppen ausgehen
muss.
Aus dieser Sicherheitsproblematik ergeben sich in Afghanistan aktuell zwei Hauptprobleme:
Zum einen schwindet die Glaubwürdigkeit der Regierung Karzai, zum anderen sinkt das
Vertrauen der einheimischen Bevölkerung in die internationalen Kräfte, da beide Akteure
(Regierung und intervenierende Kräfte) das Grundbedürfnis nach Sicherheit nicht erfüllen
können. Die schwindende Glaubwürdigkeit der Regierung Karzai ist sicherlich nicht
ausschließlich am sicherheitspolitischen Versagen festzumachen. In erster Linie ist es Karzai
bisher nicht gelungen, seiner input-Legitimation durch Wahlen auch eine output-Legitimation
durch Taten folgen zu lassen. Nach seiner Wahl stand Karzai vor dem Problem, zum einen die
internationalen Kriterien und Wertvorstellungen erfüllen zu müssen, sich zum anderen einer
Bevölkerung gegenüberzusehen, die in eine konservativ-islamische Mehrheit und eine
westlich-liberale Minderheit gespaltenen ist. Der afghanischen Bevölkerung aber reicht eine
reine Funktionsfähigkeit ihrer Regierung, wie die westlichen Länder sie zunächst anstreben,
nicht aus. Nach jahrzehntelanger Kriegswillkür erwartet sie zumindest minimale Leistungen,
die dem Wohlergehen der Menschen im Lande zugute kommen. In Angesicht der Tatsache
jedoch, dass es sich bei Afghanistan um einen failed state handelt, steht bei den wichtigsten
Erfordernissen aktuell noch die Gewährleistung der Sicherheit an oberster Stelle, gefolgt von
Programmen zur Armutsbekämpfung und Arbeitsbeschaffung.
Warum ist es also bisher nicht gelungen, die Machtbasis des schwachen Systems zu
stabilisieren? Einer von vielen Gründen ist sicherlich die Unterschätzung der strukturellen
Defizite Afghanistans. Es kann an keinerlei vorhandene staatliche Strukturen angeknüpft
werden. Institutionen müssen von Grund auf neu gebildet und mit neuen Verfahrensarten
ausgestattet werden. Dies provozierte selbstverständlich den Widerstand der bisherigen
Machthaber und traditioneller gesellschaftlicher Kräfte in einem Ausmaß, das von der
UNAMA vielleicht so nicht erwartet worden war. Generell führt uns diese Überlegung zurück
zu dem grundsätzlichen Konflikt, der entsteht, wenn westliche Normen in diesem Fall auf
einen Staat angewandt werden, der in seinen gesellschaftlichen und politischen 9 Am 18.5.2007 starben drei deutsche Bundeswehrsoldaten bei einem Selbstmordattentat in Kundus (Tagesschau 2007).
Gegebenheiten von traditionellen Herrschaftsstrukturen und einem in vorislamischer Zeit
erlangten Gewohnheitsrecht sowie von verschiedenen ethnischen Gruppen geprägt ist.
4.3 Reform der peacebuilding-Politik der UN:
Entstehung der Peacebuilding-Kommission
Die Gründung einer Peacebuilding-Kommission wurde am 20. Dezember 2005 durch
Beschlüsse der Generalversammlung (60/180. The Peacebuilding Commission) sowie des
Sicherheitsrates (Resolution 1645/2005) im Rahmen des Gipfeltreffens der Staats- und
Regierungschefs aus Anlass der 60. Generalversammlung der Vereinten Nationen
entschieden:
“The Security Council […] decides, acting concurrently with the General Assmbly, in accordance with Articles 7, 22 and 29 of the Charter of the United Nations, […], to establish the Peacebuilding Commission as an intergovernmental advisory body.” (Resolution 1645 2005: 2)
Wie kam es dazu? Warum und von wem wird die Notwendigkeit einer Reform der
peacebuilding-Politik der UN gesehen, nachdem die Vereinten Nationen sich seit jeher
peacebuilding-Aktivitäten verpflichtet fühlten und was führte dazu, dass schließlich die
Peacebuilding-Kommission gegründet wurde?
Im Laufe der Geschichte der Vereinten Nationen waren zunächst präventive Maßnahmen
sowie peacekeeping operations die zentralen Elemente für internationale Friedenssicherung
(siehe Kapitel 3). Zurückblickend kann man jedoch heute sagen, dass es in ca. 50 Prozent der
Einsätze nach Kriegsende innerhalb von fünf Jahren zu einem erneuten Ausbrechen von
Gewalt kommt (Barton 2005: 7). Beispiele hierfür stellen Liberia oder Somalia dar. Die Idee
einer Peacebuilding-Kommission geht zurück auf den Bericht des von UN-Generalsekretär
Kofi Annan eingesetzten High Level Panel on Threats, Challenges and Change, in dem er die
institutionelle Lücke identifiziert. Defizite vor allem im Bereich der postkonfliktiven
Operationen der UN erkannte auch die ICISS (siehe Kapitel 2.1). Bis Dezember 2005 gab es
im System der UN keinen Bereich, der direkt verantwortlich dafür war, Ländern Hilfestellung
bei der Entwicklung von Krieg zu dauerhaftem Frieden zu geben. Zu demselben Ergebnis
kamen im März 2005 die 66 Teilnehmer10 einer Konferenz in Washington, bei der es um
10 Die peacebuilding-Reform wurde auf Initiative der Post-Conflict Reconstruction (PCR), Project of the Center for Strategic and International Studies (CSIS) mit Unterstützung der norwegischen Regierung sowie der UN von 66 Teilnehmern (Berater der UN, Politologen, multilaterale Partner, Mitgliedsstaaten) diskutiert.
dieselbe Fragestellung ging: Wie kann die „Konfliktnachsorge“ der UN effizienter gestaltet
werden? Als Ergebnis des Treffens identifizierten die Teilnehmer sechs verschiedene
Schwächen im UN-System, die die peacebuilding-Reform beheben sollte:
1. Bisher haben die UN ihre Aufgabe der Krisenprävention nicht ausreichend erfüllt.
2. Das Fachwissen des Sicherheitsrates im Bereich des peacebuilding ist unzureichend und
verweigert den betroffenen Staaten längerfristige Aufmerksamkeit.
3. In der Folgezeit von Konflikten ist die Kooperation zwischen UN und internationalen
Finanzinstituten unzureichend.
4. Die UN-Arbeit im Bereich des peacebuilding ist in zahlreiche Fonds, Programme und
Agenturen aufgeteilt, deren Kooperation nicht adäquat ist. Es gibt keine zentrale Kapazität für
peacebuilding.
5. Es gibt ein immer wiederkehrendes Problem der Finanzierung, um lokale Initiativen in
postkonfliktiven Perioden zu unterstützen.
6. Generell herrscht ein Mangel an Ressourcen und an permanent zur Verfügung stehenden
Kapazitäten.
Als Ergebnis ihrer Überlegungen und Diskussionen schlugen die Teilnehmer am Ende der
Konferenz zum einen eine Verbesserung und stärkere Unterstützung der UN-peacebuilding
operations sowie die Einrichtung einer Peacebuilding-Kommission vor, die 2005
verabschiedet wurde. Diese Kommission soll die bereits beschriebene Lücke im
institutionellen System der UN schließen und eine logische Verbindung zwischen
peacekeeping und postkonfliktiven Operationen schaffen. Die Arbeit einer Peacebuilding-
Kommission kann laut Ergebnis der Konferenz vor allem dann erfolgreich sein, wenn sie mit
ähnlicher Entscheidungsbefugnis und Macht ausgestattet ist wie der Sicherheitsrat. Die Arbeit
der Kommission soll beginnen, bevor der Sicherheitsrat in Aktion tritt und nicht auf die
Länder der Agenda des Sicherheitsrates begrenzt sein (Barton 2005: 10).
4.3.1 Aufgaben, Mitglieder und Organisation der Peacebuilding-Kommission
(Resolution 1645/2005)
Die Hauptaufgaben der Peacebuilding-Kommission sind in der Resolution des
Sicherheitsrates sowie der Hauptversammlung von Dezember 2005 festgeschrieben: Zunächst
soll die Kommission die Kooperation der verschiedenen Akteure im peacebuilding-Prozess
organisieren. Sie soll die Verteilung von Ressourcen leiten und integrative Strategien für das
betroffene Land entwickeln. Weiterhin ist die Kommission zuständig dafür, dass das
Hauptaugenmerk der postkonfliktiven Aktionen auf der Rekonstruktion und der Bildung von
Institutionen liegt, welche die Grundlage für nachhaltige Entwicklung darstellen. Als dritte
Aufgabe formuliert der Sicherheitsrat Empfehlungen und Informationen, um die Koordination
aller relevanten Akteure innerhalb und außerhalb der Vereinten Nationen zu verbessern. Die
Kommission soll ein möglichst effizientes System entwickeln, um längerfristige
Finanzierungen der Aktivitäten zu garantieren und die Zeit zu maximieren, in der die
Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft bei der Region in postkonfliktiven
Situationen liegt. Um die genauen Vorgehensweisen und Arbeitsmethoden der Kommission
festzulegen, wird ein ständiges Organisationskomitee ins Leben gerufen, das sich
folgendermaßen zusammensetzt: sieben Mitglieder des Sicherheitsrates (inklusive ständige
Mitglieder)11; sieben Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses12; fünf
Hauptsponsoren des UN-Budgets und der freiwilligen Zuschüsse für UN-Fonds, -Programme
und -Agenturen13; fünf Nationen, die die Mehrzahl des militärischen Personals und der
Zivilpolizei zur Verfügung stellen14 sowie sieben Mitglieder, die von der
Generalversammlung gewählt werden. Die eigentliche inhaltliche Arbeit soll in
länderspezifischen Komitees geschehen, bei denen die Mitglieder dann speziell auf jeden Fall
zugeschnitten werden. In den länderspezifischen Komitees sollen Repräsentanten des
betroffenen Landes, Repräsentanten der Länder innerhalb der betroffenen Region, Vertreter
der relevanten regionalen und internationalen Finanzinstitute sowie die Hauptmitwirkenden
bezüglich Truppen und ziviler Polizei vertreten sein. Wichtig ist, dass es sich bei der
peacebuilding-Kommission um ein beratendes Organ handelt, dessen Empfehlungen im
Besonderen durch die Vielfalt, Fachkenntnisse und Bedeutsamkeit der Teilnehmer für den
Konflikt an Gewicht gewinnen.
4.4 Fazit
Rückblickend auf die vorhergehenden Kapitel kommen wir zu dem Ergebnis, dass in der
peacebuilding-Politik der Vereinten Nationen deutlich ein Wandel zu beobachten ist, der sich
im Besonderen in der Verabschiedung der Peacebuilding-Kommission im Dezember 2005
niederschlägt. Gleichzeitig erkennen wir hier einen sinnvollen Ansatz zur Verbesserung
bestehender Strukturen. Mit der Peacebuilding-Kommission wird es in Zukunft ein
(allerdings ausschließlich beratendes) Organ geben, das explizit für die Koordination der
einzelnen Akteure in postkonfliktiven Operationen zuständig ist. Genau hierin lagen und
11 China, Frankreich, Panama, Russland, Südafrika, Großbritannien und Nordirland, USA 12 Angola, Brasilien, Tschechien, Guinea-Bissau, Luxemburg, Indonesien, Sri Lanka 13 Deutschland, Italien, Japan, Niederlande, Norwegen 14 Bangladesh, Ghana, Indien, Nigeria, Pakistan
liegen unserer Meinung nach in der Vergangenheit wie aktuell die größten Defizite.
Betrachtet man das von uns hier angeführte Beispiel Afghanistan und in diesem Rahmen den
Bereich des Sicherheitssektors, so stellt man fest, dass dieser wiederum in fünf
Unterabteilungen aufgeteilt ist, die von fünf verschiedenen Nationen geleitet werden. Nun
kann man aber nicht davon ausgehen, dass alle fünf Nationen ein identisches Verständnis des
Konfliktes in Afghanistan sowie eine identische Ansicht über die bestmögliche Lösung
desselben mitbringen (siehe verschiedene Strategien des peacebuilding, Tabelle 1). Genau
hier kann und muss in Zukunft die Arbeit der Peacebuilding-Kommission ansetzen und in
Zusammenarbeit mit allen beteiligten sowie den betroffenen Staaten gemeinsame Strategien
entwickeln, die dann ein gezielteres Eingreifen garantieren könnten.
5. Anhang
Abbildung 1: United Nations Peacekeeping Operations
Quelle: United Nations 2007 Abbildung 2: United Nations Political And Peacebuilding Missions
Quelle: United Nations 2007a
Quelle: Schneckener 2005: 25
Tabelle 2: Die vier Typen von peacebuilding-Operationen Hauptschwerpunkte Instrumente, Akteure,
Durchführung Intensität des Eingriffs
in die Souveränität
Beispiele
Peacebuilding als Beratung
Hilfs- und Unterstützungsmaßnahmen
Kleine Missionen und Büros geringer Eingriff
Peacebuilding Offices der UN in Tadschikistan, Guinea-Bissau, Zentralafrikanische Republik
Spezialisiertes Peacebuilding
Beobachtung und Durchführung von Wahlen, Reform des Sicherheitssektors, Verbesserung der Menschenrechtssituation, Rückführung von Flüchtlingen, Aufbau eines Justizsystems
Eng begrenzte Mandate, Monitoring- und Implementierungsfunktionen
UNHCR bei Flüchtlingen, OSZE bei Wahlbeobachtungen,
Multidimensionales Peacebuilding
Große zivil-militärische Operationen
Mehrere Akteure, verschiedene Koordinierungsmechanismen (z.B. Steering Committees)
Afghanistan: NATO-geführte ISAF und US-geführte Operation Enduring Freedom, die gemeinsam militärischen und sicherheitspolitischen Teil übernehmen, während UN-Mission UNAMA sich ausschließlich auf zivile Maßnahmen konzentriert
Internationale Übergangsverwaltung
Übernahme von staatlichen Funktionen, dann schrittweiser Transfer dieser Aufgaben an lokale Akteure und Institutionen
Externe Akteure ersetzen zeitweise staatliche Autorität
schwerwiegender Eingriff
Internationale Missionen in Kambodscha, Ost-Slowenien/Kroatien, Bosnien, Kosovo
Quelle: Eigene Darstellung nach Schneckener 2005: 17-38
Tabelle 3: Maßnahmen und Ergebnisse der UN Koordination in Afghanistan Maßnahmen Ergebnisse Beteiligte
Organisationen Rückkehr von Flüchtlingen
- Einrichtung von 14 Auffangzentren, dort Verteilung von Haushaltspaketen sowie Bereitstellung von 15 Mio. US $ Reisehilfen
- Einrichtung eines Netzwerks zur Überwachung der Sicherheit Rückkehrender, Registrierung aller Flüchtlinge
- bis August 2002: Rückkehr von ca. 1,6 Mio. Flüchtlingen aus Nachbarländern
- Erhöhung der Sicherheit der Flüchtlinge und Zurückkehrenden
- Rückkehr von 50 Prozent der Flüchtlinge nach Kabul
Überlastung der Infrastruktur
Ministry of Refugees and Repatriation (MORR), United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), International Organization of Migration (IOM), United Nations Children’s Fund (UNICEF), World Food Program (WFP), World Health Organization (WHO)
Stadtmanage- ment
- Instandsetzung von Schulen und Krankenhäusern
- Säuberung von Wasserquellen - Straßeninstandsetzung
- Entstehung von Arbeitsplätzen
- Aufwertung des städtischen Raumes
Ministerium für ländliche Entwicklung, United Nations Human Settlement Program (HABITAT), EU, Weltbank, NGOs
Gesundheit und Ernährung
- Impfung von 7,3 Mio. Kindern gegen Kinderlähmung
- Impfung von 9 Mio. Kindern gegen Masern
- Distribution von Ersthilfe-Paketen an 7 Mio. Menschen
- Rückgang der Kinderlähmung um 50 Prozent von 2001 bis 2001
- Zugang zu medizinischer Erstversorgung verbessert
Ministerium für öffentliche Gesundheit, Ministerium für Landwirtschaft, UNICEF, NGOs
Bildung und Berufsberatung
- Gründung der „Back to School“-Kampagne
- Bereitstellung neuen Lehrmaterials
- Installation von sanitären Einrichtungen in 1.000 Schulen, Wiederaufbau von 500 zerstörten Schulen (hauptsächlich in Ballungszentren)
- Einrichtung von Internetzugängen für die Universität in Kabul
- Rückkehr von 1,8 Mio. Kindern in die Schule (bis März 2002)
- Aktuell noch 4.000 reparaturbedürftige Schulen
Ministerium für Bildung und höhere Bildung, UNICEF, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), NGOs
Kultur, Medien und Sport
- Ausbildung von Journalisten (hauptsächlich in Kabul)
- Ausbildung in den Provinzen hauptsächlich durch NGOs
- Finanzielle Hilfe für Radio und TV Afghanistan
- Bisher keine spürbaren Veränderungen oder Verbesserungen (in Radio und Fernsehen)
Ministerium für Information und Kultur, UNESCO, NGOs
Quelle: Eigene Darstellung nach UNAMA 2007
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UNRIC (Regionales Informationszentrum der Vereinten Nationen) 2007: Charta der Vereinten Nationen, Präambel, http://www.unric.org/UN_Charter/, zuletzt abgerufen am 19.08.2007.