Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible Línea base sobre ...€¦ · indicadores de avance, para luego ser sometidos a consideración de la Asamblea General de la ONU. La Agenda 2030

Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible

Línea base sobre implementación, seguimiento y monitoreo en Colombia

Consultoría Proyecto 2015/039-276 OIT- IWGIA - ONIC - Cecoín

Ana Cecilia Betancur J.

Borrador preliminar

Contenido

Introducción..................................................................................................................... 2

1. Antecedentes ............................................................................................................ 3

1.1. Los Obetivos de Desarrollo del Milenio-ODM ................................................... 3

1.2. La implementación de los ODM en Colombia ................................................... 4

1.3. Los ODM y los pueblos Indígenas ....................................................................... 5

1.4. La implementación de los ODM y el balance para los pueblos indígenas ... 6

2. Los ODS a nivel global......................................................................................... 10

2.1. Antecedentes ........................................................................................................ 10

2.2. Los ODS y su relación con los pueblos indígenas .......................................... 12

3. La Agenda Nacional de los ODS ....................................................................... 14

3.1. Avances en la implementación de los ODS ..................................................... 15

3.2. Las medidas avanzadas y la participación indígena ...................................... 16

- El Plan Nacional de Desarrollo ................................................................................ 16

- Los acuerdos de paz ................................................................................................. 17

3.3. Otras medidas en curso para la implementación de la Agenda 2030 ......... 18

4. Hacia la construcción del Plan de Acción Nacional .................................... 18

4.1. Un nuevo documento Conpes ODS .................................................................. 19

4.2. Observaciones indígenas al borrador Conpes ODS ...................................... 21

4.3. Otras observaciones ............................................................................................ 22

5. Hacia una estrategia de intervención de los pueblos indígenas.............. 23

5.1. Constataciones preliminares .............................................................................. 23

5.2. Recomendaciones ............................................................................................... 24

ANEXOS ....................................................................................................................... 27

1. ODS y Metas relacionadas con Derechos de los Pueblos Indígenas (DPI) .. 27

2. Metas globales priorizadas en borrador Conpes ................................................ 27

3. Indicadores borrador Conpes en Metas relacionadas con DPI ....................... 27

Ana Cecilia Betancur. Proyecto 2015/039-276 OIT- IWGIA - ONIC - Cecoín

Línea base sobre implementación de los ODS en Colombia – Revisado 2, Feb/18

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Introducción

La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible es el resultado del compromiso intergubernamental adoptado en la Conferencia Río+20, celebrada en 2012. En

dicha oportunidad, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, se propuso impulsar un proceso con el fin de construir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como agenda global post-2015, año final para

la implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Se trataba con la nueva Agenda Global de superar las deficiencias de las Metas del

Milenio, entre éstas, garantizar la participación de los diferentes actores interesados. Para liderar este ejercicio, se conformó un Grupo de Trabajo Intergubernamental abierto a la participación de la sociedad civil, encargado de

preparar los objetivos globales de desarrollo, sus metas al año 2030 y los indicadores de avance, para luego ser sometidos a consideración de la

Asamblea General de la ONU. La Agenda 2030 fue adoptada en septiembre de 2015 por la Asamblea de la ONU.

Para la adopción de los ODS, los pueblos indígenas fueron tomados en cuenta,

especialmente a través del Grupo Principal de los Pueblos Indígenas1 y en la actualidad se trabaja para que su voz sea escuchada para su implementación y

seguimiento en los diferentes países. En este marco, con el financiamiento de la Comisión Europea bajo el Instrumento Europeo para la Democracia y Derechos Humanos, se desarrolló una herramienta para el monitoreo del

cumplimiento de los derechos y el desarrollo de los pueblos indígenas conocida como el Navegador Indígena. Como acción secuencial, con el financiamiento

del programa Bienes Públicos y Desafíos Globales (GPGC), se encuentra en implementación el proyecto Promoviendo el desarrollo humano de los pueblos indígenas y su inclusión social en el contexto de la implementación de la

Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible (Proyecto 2015/039-276).

Este último proyecto tiene como propósito que la información recolectada a

través de la matriz del Navegador Indígena sirva de base para la participación de los pueblos indígenas en los procesos nacionales, regionales y globales para la implementación y monitoreo de los ODS, a manera de contribuir a

mejorar su desarrollo humano e inclusión social. En concreto, se dirige a que las necesidades y aspiraciones de los pueblos indígenas sean tomadas en

cuenta en las agendas de desarrollo, especialmente en la Agenda 2030. Para ello se propone la documentación sobre la situación de desarrollo humano de los pueblos indígena en temas claves de los ODS, su difusión con los actores

de desarrollo, y el fomento del diálogo con estos actores a nivel de país, regional y global.

El presente informe busca recoger los insumos principales sobre el proceso de los ODS en Colombia, identificar las oportunidades y desafíos para la participación efectiva de los pueblos indígenas en las políticas y estrategias

1 La Agenda de Desarrollo adoptada en la Cumbre de Río (1992) contempló en el Programa 21 el

fortalecimiento de los sectores de la sociedad civil ligados al desarrollo sostenible, a los cuales se les denomina Grupos Principales. En total son 9 Grupos Principales, uno de ellos el de los Pueblos Indígenas. Los Grupos Principales están conformados por las organizaciones que tienen representación en las Naciones Unidas y cumplen un rol de interlocución como sociedad civil con acceso a la información sobre los asuntos relacionados con el Desarrollo Sostenible. La participación es organizada por un grupo facilitador conformado por redes, en el caso indígena por el Consejo Internacional de Tratados Indios (América), la Fundación Tebtebba (Filipinas) y la Red de Información Indígena (Kenia ).



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gubernamentales relacionadas con su implementación, seguimiento y

monitoreo y la inclusión de sus prioridades de desarrollo sostenible. El presente documento se basa en la recopilación y análisis de fuentes documentales y

será retroalimentado con representantes de las organizaciones indígenas a nivel nacional, como base para la construcción de su estrategia de inicidencia.

1. Antecedentes

1.1. Los Obetivos de Desarrollo del Milenio-ODM

Los ODM, adoptados con la Declaración del Milenio en el año 2000 en la

Cumbre de Río, se dirigían a superar la pobreza en el mundo. Se trataba de la primera agenda global por el desarrollo, a cuyo cumplimiento se compromotían los Gobiernos de todo el mundo. La Agenda global se concretó en 8 Objetivos y

para monitorear su cumplimiento se definieron 18 metas con sus respectivos indicadores de avance, comunes a todos los países:

- Erradicar la pobreza extrema y el hambre - Universalizar la educación primaria - Promover la igualdad entre los géneros en la educación

- Reducir la mortalidad infantil - Mejorar la salud materna

- Combatir el avance del VIH/sida y otras enfermedades graves - Garantizar la sostenibilidad ambiental - Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

Los objetivos y sus metas globales debían ser adaptados por cada país a su situación específica y a sus propias estrategias de desarrollo.

Como una cuestión general inicial, los pueblos indígenas identificaron que si bien ellos debían beneficiarse de los ODM, ni la Declaración del Milenio, ni los ODM con sus metas e indicadores, reflejaban sus propias especificidades. Así

fue expuesto en y por el Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas de la ONU, en las sesiones anuales entre 2004 y 2006, en el cual se planteó incluso

la necesidad de redefinir los ODM para hacerlos comprensivos de las perspectivas y aspiraciones de los pueblos indígenas.

Un primer aspecto que resalta en todos los debates es el relativo a la

conceptualización de la pobreza y el desarrollo, en torno a los cuales giran los 8 ODM. En el documento presentado por el Grupo de Apoyo Interinstitucional

sobre Cuestiones Indígenas en la Cuarta sesión la Foro Permanente se afirma: Existe una contradicción que podría ser grave entre la visión integral del desarrollo que tienen los indígenas y el enfoque temático, compartimentado y

cuantificado que plantean los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Citado por PNUD, 2013).

Con esta premisa, el Foro Permanente en sus IV y V sesiones, recomendó redefinir los enfoques para la aplicación de los ODM tomando como referencia las propias concepciones de los pueblos indígenas y contando con su efectiva

participación. Dado que las estadísticas invisibilizan la situación de los pueblos indígenas, recomendó especialmente la formulación conjunta de indicadores

pertinentes para supervisar los avances en ODM, lo que no se puede hacer sin datos desglosados y con indicadores culturalmente sensibles. A partir de 2007 el mismo Foro promovió diferentes eventos internacionales con miras a



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desglosar datos sobre la situación de los pueblos indígenas y para la

elaboración de indicadores concertados con sus organizaciones.

1.2. La implementación de los ODM en Colombia

En Colombia, los ODM se incorporaron como políticas mediante los documentos Conpes2 091 de 2005 y 140 de 2011. El primero de estos Documentos Conpes, establece las metas y estrategias de Colombia para el

logro de los ODM a 2015. Para su definición, se parte de considerar la equidad como el principal reto para el país en materia de desarrollo humano, por cuanto

sus índices presentan diferencias notables en departamentos, en las áreas rurales con relación a las urbanas y en los niveles de ingreso de los sectores sociales. Para superar tales inequidades, la política planteaba la estrategia de

dar especial énfasis al cumplimiento de las metas previstas en los ámbitos regional y local más rezagados. En cuanto a departamentos, Chocó, Cauca y

Nariño eran los que presentaban menor desarrollo. Estos departamentos concentran aproximadamente el 30% de la población indígena nacional.

Con relación a los pueblos indígenas, así como los ODM y sus metas e

indicadores, el Conpes 091 tampoco contempló un enfoque específico y los datos de línea base a nivel nacional no desagregaron información étnica. Esta

característica se reflejó en todos los informes de seguimiento a las metas establecidas, evidenciando las limitaciones de información para medir avances respecto de los pueblos indígenas, pero también en diferentes áreas.

El Conpes Social fue revisado y reformulado en el año 2011 mediante el Conpes 140 con la finalidad de incluir nuevos indicadores y ajustar las líneas

base y las metas, pues según los informes de seguimiento algunas de las metas se habían alcanzado a 2010.

No obstante que para entonces se contaba con información demográfica

desglosada para los pueblos indígenas en el Censo de 2005, el nuevo Conpes tampoco incluyó información ni indicadores pertinentes para medir sus avances

y escasamente los menciona de manera genérica en los mecanismos de focalización del gasto social para población pobre y vulnerable y para el acceso a una alimentación adecuada y suficiente. En estos aspectos plantea que se

deberá tener en cuenta un enfoque diferencial para disminuir brechas a nivel urbano y rural, regional y de grupos étnicos. En las estrategias para garantizar

el acceso universal a la educación básica, en el marco de la ampliación de la oferta para poblaciones vulnerables, también se plantea la búsqueda de esquemas de atención educativa pertinentes para las etnias.

Así, puede afirmarse que las aspiraciones y necesidades de los pueblos indígenas fueron invisibles en las políticas adoptadas por Colombia para la

implementación, monitoreo y evaluación de los ODM. Lo anterior, no obstante que varios de los ODM con sus respectivas metas e indicadores para superar la pobreza, tenían una relación directa con sus derechos colectivos, como son

los relativos a la propiedad de la tierra; la producción de alimentos, forestal o silvopastoril, entre otros. En las estrategias, se pone de relieve un enfoque

individual, empresarial y de inversión privada, no solo ajenos a las visiones y expectativas de los pueblos indígena sino que incluso podían amenazar el

2 Se trata de documentos de política aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social,

de donde derivan su nombre.



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ejercicio de sus derechos territoriales al promover acciones dirigidas a

garantizar productividad a escala.

1.3. Los ODM y los pueblos Indígenas

Uno de los primeros ejercicios de acercamiento a los ODM desde la perspectiva de los pueblos indígenas, fue realizado por los indígenas del Cauca.3 Las principales críticas se centraban en la no inclusión de los temas

indígenas fundamentales, la primacía de lo individual sobre lo colectivo y que además de no afrontar problemas estructurales como la inequidad, la

desigualdad y la exclusión, los ODM fomentan la dependencia mediante los programas de “ayudas” que no resuelven problemas de fondo, y tecnifican el clientelismo político porque los dineros dirigidos a los pobres termina en

ganancias para los proveedores favoreciendo la acumulación para una pequeña minoría: Las personas, las familias, las comunidades tendrán que

depender por siempre de las dádivas del Gobierno y cada vez perderán más la capacidad de resolver sus problemas de manera autónoma. Al referirse a las metas cuantitativas y los indicadores de cumplimiento, irónicamente expresan:

En la estadística todo es posible, incluso un mundo mejor.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realizó un ejercicio

de reflexión sobre los ODM con las organizaciones indígenas, considerando la urgencia de proyectar los ODM desde sus cosmovisiones para superar el enfoque individual, incorporar los derechos colectivos y trascender la mirada

compartimentada por temas, contraria a la integralidad de las visiones indígenas. Se buscaba también trascender la concepción de desarrollo basada

en un enfoque economicista para resignificar los ODM desde las cosmovisiones de los pueblos indígenas y su concepción del “buen vivir”.

El trabajo realizado con las organizaciones representativas (CIRC, ONIC,

OPIAC y CIT), se propuso llamar la atención sobre el tema indígena e incidir en la construcción alternativa de políticas públicas a nivel nacional en el período

previo a la evaluación del cumplimiento de las metas trazadas para el 2015.

En el punto de partida de este ejercicio, los indígenas cuestionan el concepto de pobreza en torno a cuya superación giran los ODM y las políticas

gubernamentales para su medición mediante indicadores puramente cuantitativos. Frente a esta concepción, que no considera enfoques

diferenciales de género, etáreos y de diversidad étnica, se cuestiona además que las medidas tendientes a superar la pobreza, no solo no atacan sus causas estructurales, sino que las profundizan. A este respecto, refieren que la

pobreza que pueden sufrir las comunidades obedece al despojo territorial y a la exclusión social y económica que han sufrido históricamente, lo que se

evidencia al observar que los territorios del país con mayor pobreza son los que tienen el mayor número de población étnica (PNUD, 2013: 14).

En oposición a la conceptualización de la pobreza para la consecución de las

Metas del Milenio, los pueblos indígenas plantean la necesidad de incorporar la perspectiva étnica, lo que implica tomar en cuenta que la base de su desarrollo

se encuentra en el acceso y control sobre sus territorios y recursos, en su

3 Ver CRIC: ODM desde la perspectiva indígena como herramienta de gestión, fortalecimiento interno e

incidencia política. ¡Reafirmar nuestros principios milenarios! Revista CRIC Martín Vidal T, Julio de 2012.



6

derecho a la autodeterminación y en la integralidad de la vida en sus territorios,

asuntos que no pueden ser compartimentados temática y cuantitativamente.

Refieren el tema de la sostenibilidad ambiental, considerada en el ODM 7, para

cuestionar el desarrollo que se propone bajo conceptos occidentales de acumulación y crecimiento económico, en contraposición a la relación armónica y equilibrada de los indígenas en y con su entorno natural y los saberes

ancestrales ligados a su manejo, que permiten aprovecharlo sin deterioro. Así, el territorio y el manejo adecuado del entorno, son pilares fundamentales del

bienestar de las comunidades, lo que no se refleja en las estrategias para el cumplimiento de los ODM y por este motivo, no contribuyen a resolver los problemas estructurales de desterritorialización y de exclusión y, más bien,

contribuyen a profundizarlos.

Dada la no comprensión del enfoque étnico en los ODM, el ejercicio realizado

por las organizaciones indígenas con PNUD concluyó con la identificación de cinco ODM pertinentes para los pueblos indígenas. Previamente, en los primeros análisis realizados por los indígenas del Cauca se había planteado la

necesidad de incorporar un enfoque indígena para la aplicación de los ODM en Colombia, y específicamente habían reclamado garantías frente al tema

alimentario; acceso y distribución equitativa del agua y mecanismos de exigibilidad al gobierno ante el incumplimiento sistemático de acuerdos y tratados internacionales sobre sus derechos fundamentales.

Los ODM Indígenas que se propusieron en 2013, luego de un análisis con mayor profundidad, son los siguientes:

1. Protección y Defensa del Territorio Indígena 2. Autodeterminación, Autonomía y Gobierno Propio 3. Desarrollo Propio - buen vivir - equilibrio y armonía

4. Consulta previa, consentimiento libre e informado 5. Rediseño institucional del Estado

Para cada uno de los ODMI se definieron sus correspondientes indicadores con pertinencia étnica, incorporando los criterios de empobrecimiento, educación y salud propias, el manejo ambiental del territorio y la equidad de género

mediante la visibilización de los roles de la mujer y el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de las mujeres desde la complementariedad. Para el

primero de los ODMI, se incorporaron algunos datos de línea base.

La propuesta anterior debe ser considerada el punto de partida para el análisis y la proyección de los ODS.

1.4. La implementación de los ODM y el balance para los pueblos indígenas

Lo primero que se observa al analizar los informes de seguimiento y el balance sobre la implementación de los ODM, es que no se cuenta información sobre población étnica y no existen datos específicos en las estadísticas nacionales,

salvo los datos censales.

El estudio realizado por PNUD conjuntamente con las organizaciones

indígenas realiza un análisis de brechas a partir de la situación en los departamentos donde habita el mayor porcentaje de la población indígena del país, observando las diferencias entre las áreas urbanas y rurales. Para ello



7

toma los datos oficiales del censo sobre población urbana y rural y el % que

representa la población indígena, y realiza una muestra de 15 departamentos, en los cuales habita el 75% de la población indígena de Colombia.

El análisis así realizado evidencia la brecha entre los niveles rural y urbano, que afecta principalmente a la población indígena. Entre los datos así procesados, se encuentra lo siguiente respecto al avance en el cumplimiento

de algunas de las metas fi jadas por el Gobierno:

- En reducción de la pobreza, con una meta a 2015 de 28,5%, el avance

general a 2011 era del 34,1%, pero en el área rural en los departamentos analizados era del 46,1%

- En reducción de la pobreza extrema el avance nacional estaba en 10,6%

mientras en el área rural se ubicaba en promedio en el 22,1%. En los departamentos analizados con alto porcentaje de población indígena

(Chocó, Scure, Cauca, Nariño y Tolima), los índices de pobreza y pobreza extrema eran más alarmantes. En la línea de pobreza muestran los siguientes resultados: Chocó 77,9%, Sucre 65,4% y Cauca 63,4%, y

en pobreza extrema: 45,7%, 20,4% y 28%, respectivamente. El análisis anterior derivado de mediciones de ingresos, también es coincidente

para las mediciones con base en Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Índice de Condiciones de Vida (ICV) e Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), este último que analiza patrones diferentes a los

monetarios como condiciones educativas por hogar, condiciones de la niñez y juventud frente a la educación, trabajo, salud, vivienda y

servicios públicos, incluyendo variables adicionales como, cuidado a la primera infancia, trabajo infantil, informalidad, o el acceso a servicios de salud, entre otros. En el caso del IPM, en la mayoría de los

departamentos analizados la línea de pobreza supera en más de 20 puntos el promedio nacional (49,6%) y sólo Antioquia y Valle están por

debajo de éste.

- En educación (ODM 2) se identifican brechas entre la población indígena y no indígena, discriminando por áreas urbanas y rurales. Entre los

resultados de los análisis destaca el índice de analfabetismo en la población indígena: 3,8 veces más que en la población no indígena,

presentando la mayor brecha entre las personas entre 15 y 24 años de edad, rango en el que la tasa de analfabetismo de los pueblos indígenas es 7.2 veces mayor a la de los no indígenas.

- En mortalidad infantil y coberturas de vacunación (ODM 4), en los departamentos con mayor porcentaje de población indígena las tasas de

mortalidad infantil al año 2009 eran superiores inclusive a la línea de base tomada de 1990 (26,9%). Nuevamente resalta el Departamento de Chocó con una tasa de mortalidad de menores de 1 año que para 2009

casi triplicaba la línea de base de 1990 con 66,58%. La misma situación se evidencia con respecto a la mortalidad de menores de 5 años, y en

mortalidad materna.



8

- En desnutrición los datos de poblaciones indígenas doblan la media

nacional según la ENSIN 20104.

Esto lleva a concluir que no obstante la poca disponibilidad de información

desagregada por etnias resulta evidente que la situación de los indígenas es crítica comparada con los promedios de nacionales y presenta una brecha importante con relación a la población de las cabeceras municipales.

El balance del Gobierno sobre los ODM a 2015 da cuenta que se alcanzó un promedio de cumplimiento de 85 % para los ocho objetivos y que de los 50

indicadores de seguimiento, en 32 se logró un cumplimiento superior al 92 % y superior al 80 % en 6 indicadores. En los 12 indicadores restantes se reflejan los retos para la definición de prioridad en la implementación de los ODS.

El balance realizado por PNUD en 2015 (ODM, Informe 2015, Nuevas Ediciones S.A.), confirma que se cumplieron las metas de reducción de la

pobreza y pobreza extrema y asistencia escolar. En cuanto a la participación de la mujer en los ámbitos político y laboral se verifican avances al igual que en materia de mortalidad infantil y las muertes por causa del VIH/SIDA, y en 3 de

los 4 indicadores en materia de ambiente sostenible Colombia supera el 90%. Pero igualmente constata que los avances no son homogéneos en todo el

territorio nacional y que persisten grandes diferencias entre zonas urbanas y rurales, entre regiones y entre grupos poblacionales.

La pobreza es significativamente más alta en zonas rurales y en departamentos

con grandes poblaciones Afro-descendientes e indígenas, como Chocó, el Cauca y La Guajira, con índices superiores al 50%, igualmente en zonas

rurales se registran porcentajes superiores al 47% de la población sin acceso a agua potable y del 94% sin acceso a alcantarillado y saneamiento, y el analfabetismo registra una tasa del 12%. Con relación a la población

desplazada, las tasas de pobreza y de pobreza extrema son 3 y 4 veces más altas, respectivamente, que la tasa nacional.

El balance de PNUD registra en todo caso los principales temas pendientes:

- La desigualdad (“Colombia está ubicada entre los 10 países más desiguales del mundo”).

- Las brechas territoriales y poblacionales. En cuanto a pobreza, de acuerdo a la tendencia se anticipa que 13 de los 24 departamentos para

los que el DANE provee datos no alcanzarán la meta de 28.5% al 2015. En mortalidad materna y embarazo adolescente, en lo cual no se cumplieron las metas, se identifica que 1 de cada 4 muertes ocurre en

población indígena y afrocolombiana. En mortalidad infantil por desnutrición, de 181 defunciones ocurridas en 2013, 103 residían en

zonas rurales, 67 eran indígenas, 19 afrocolombianos y 43 eran hijos de madres adolescentes. La tasa de mortalidad no ajustada, donde se anuncia el cumplimiento de la meta, la tasa de defunciones en zonas

4 Encuesta Nacional de Situación Nutricional que realiza cada 5 años el Ministerio de Salud, el Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y el Instituto Nacional de Salud INS.. La última fue realizada entre 2015 y 2016 pero sus resultados recién fueron dados a conocer en noviembre de 2017. En ésta última, la población indígena presenta el índice más alto de inseguridad alimentaria por hogar, alcanzando el 77% mientras el promedio nacional se encuentra en 54,2% (Ver resultados en https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/ED/PSP/presentacion -lanzamiento-ensin-2015.pdf).

https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/ED/PSP/presentacion-lanzamiento-ensin-2015.pdf

https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/ED/PSP/presentacion-lanzamiento-ensin-2015.pdf



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rurales supera en 3 a la de zonas urbanas y en los municipios más

pequeños y pobres, superan en 3,5 a los de mayor población y recursos. En mortalidad materna, donde también se anuncia casi seguro el

cumplimiento de la meta a 2015, el 24% de las muertes son en población indígena y afrocolombiana.

- No se verifican avances en reducción de muertes por causa del dengue

y para el 2013 el número de muertes fue de 217, más del doble de las ocurridas en 2000 (97). En cuanto a malaria sí se registran avances

significativos, con una reducción de muertes por esta causa de 119 a 14 entre 2000 y 2013.

- En sostenibilidad ambiental, Colombia cumple con las metas fijadas en

reducción del consumo de sustancias nocivas para la capa de ozono y en superficie de áreas protegidas por el Sistema de Parques Nacionales

Naturales y se acerca en superficies reforestadas. Pero en cuanto a la formulación de planes de manejo de las áreas protegidas, gran parte de las cuales se sobreponen con territorios indígenas, el avance en

cumplimiento es inferior al 80%.

- En el acceso a servicios de agua potable y alcantarillado, las brechas

territoriales merecen atención prioritaria, siendo uno de los casos más crítico el del Departamento de Chocó, con carencia del 50% en acceso al agua potable en zonas urbanas y del 67% en las rurales. En

alcantarillado, con cifras de cubrimiento nacional superiores al 90% y cerca al 70% en zonas urbanas y rurales, respectivamente, las de Chocó

y Córdoba son inferiores 50 y 35% en las respectivas zonas.

El informe del PNUD concluye que las brechas poblacionales marcan la necesidad de concentrar esfuerzos en regiones del Pacífico, el Caribe, la

Amazonia y Orinoquia colombiana, especialmente en zonas rurales y en aquellos territorios que cuentan con una alta proporción de población indígena

y afrocolombiana.



10

2. Los ODS a nivel global

En el 2015 se evaluarán las metas cumplidas por los países y seguramente se concluirá que es necesario redefinir los ODM, aplazar sus metas o construir nuevas

herramientas de evaluación más realistas. Sin embrago, el tema indígena puede quedar nuevamente invisible en medio de las generalidades. … En estos momentos

existen varios escenarios de debate a nivel internacional, sin embargo, como lo acabamos de ver en la pasada cumbre de la tierra (Río + 20), los gobiernos excluyen

de la discusión a los sectores sociales y más aún, a los pueblos indígenas.5

2.1. Antecedentes

Las discusiones previas a la adopción de los ODS contaron con una

participación activa del gobierno colombiano a nivel internacional. En una propuesta conjunta de los gobiernos de Colombia, Perú y Emiratos Árabes

Unidos6 en la Cumbre de Río + 20 celebrada en Brasil en 2012, se planteó la construcción de los nuevos objetivos a partir de la experiencia con los ODM y se propuso que estos se orientaran al desarrollo sostenible y a equilibrar las

dimensiones económica, social y ambiental, reflejando las interrelaciones entre ellas, manteniendo como meta fundamental la erradicación de la pobreza 7. Se

planteó también que los nuevos objetivos debían reforzar el principio de equidad y crear capacidad en los países en desarrollo para abordar problemas críticos de una manera permanente.

Para la adopción de los ODS se crearon mecanismos de consulta a nivel global y se conformó el Panel de Alto Nivel del que formó parte el Gobierno

Colombiano.8

En cuanto a la participación de los pueblos indígenas ésta se verificó a través del Grupo Principal adscrito a las Naciones Unidas (Ver nota al pie No. 1). Este

Grupo, en 2014 identificó temas prioritarios a ser considerados en los ODS, entre éstos garantizar el enfoque de derechos mediante la incorporación de estándares internacionales de derechos humanos; asegurar el reconocimiento

y respeto de los derechos de los pueblos indígenas a la tierra, el agua, las semillas y otros recursos; la libre determinación y el consentimiento libre, previo

e informado, y el reconocimiento de la cultura como un componente esencial del desarrollo sostenible. El Grupo reclamó la participación plena de los pueblos indígenas, tanto en la definición e implementación de los ODS, como

en la toma de decisiones sobre programas y proyectos de desarrollo sostenible en todas las etapas y a todos los niveles.

En septiembre de 2015 la Asamblea de Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 con 17 ODS y 169 metas (126 de contenido y 46 de medidas para

5 CRIC: ODM desde la perspectiva indígena como herramienta de gestión, fortalecimiento interno e

incidencia política. ¡Reafirmar nuestros principios milenarios! Revista CRIC, julio de 2012. 6 Propuestas de Colombia en los ODS. Río + 20: Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Nota

Conceptual de los gobiernos de Colombia, Perú y Emiratos Árabes Unidos. Disponible en : http://www.cancilleria.gov.co/rio/abc 7 Una lista indicativa presentada contenía 8 Objetivos: Seguridad alimentaria: producción, acceso y

nutrición; Gestión integral del agua para el crecimiento sostenible; Energía para el desarrollo sostenible; Ciudades sostenibles y resilientes; Océanos saludables y productivos; Capacidad mejorada de los sistemas naturales para sustentar el bienestar humano; Mejoramiento de la eficiencia y sostenibilidad en el uso de recursos (patrones de producción y consumo sostenibles) y Aumento del empleo y seguridad de los medios de subsistencia. 8 Colombia, representada por el DANE, también es miembro del Grupo Inter - Agencial y de Expertos

sobre Indicadores ODS en representación de Ecuador, Perú, Bolivia, Guyana y Surinam. El Grupo Interagencial fue el encargado de definir los indicadores globales ODS.

http://www.cancilleria.gov.co/rio/abc



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facilitar sus logros). Posteriormente se definieron 240 indicadores para medir el

avance respecto de las metas.

ODS – No. de metas e indicadores globales

No. ODS

OBJETIVO

No. de Metas No. de

indicadores De

contenido Facilitan el logro

1 Poner fin a la pobreza en todas sus formas 5 2 12

2 Fin del hambre, seguridad alimentaria y mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible

5 3 14

3 Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades

9 4 26

4 Educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos

7 3 11

5 Igualdad de género y empoderamiento de mujeres y niñas

6 3 14

6 Disponibilidad y gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos

6 2 11

7 Acceso a energía asequible, fiable, sostenible y moderna

3 2 6

8 Crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, empleo pleno y productivo y trabajo decente

10 2 17

9 Infraestructuras resilientes, industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación

5 3 12

10 Reducir la desigualdad en los países y entre ellos 7 3 11

11 Ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles

7 3 15

12 Consumo y producción sostenibles 8 3 13

13 Medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos

3 2 6

14 Conservación y utilización sostenible de océanos, mares y recursos marinos para el desarrollo sostenible

7 3 10

15

Uso sostenible de ecosistemas terrestres, gestión sostenible de bosques, lucha contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad

9 3 14

16

Sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas

10 2 23

17 Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible

19 25

Total metas e indicadores 126 43 240

En el marco teórico de los ODS y en los objetivos mismos, el concepto de

desarrollo sostenible integra el crecimiento económico, la equidad e inclusión social y la sostenibilidad de los ecosistemas. Aunque el marco teórico también hace referencia a las preocupaciones de los pueblos indígenas en cuanto al



12

enfoque de derechos humanos, los indígenas no son mencionados en los ODS

y solo se les incluye con nombre propio en dos de las 169 metas9. Las demandas específicas sobre consentimiento libre, previo e informado,

autodeterminación de su desarrollo y el enfoque cultural del desarrollo, no fueron incorporadas.

No obstante lo anterior, los integrantes del Grupo Principal consideran que los

ODS representan un avance en comparación con su invisibilidad en los ODM.

Con posterioridad a la adopción de los ODS, en la primera sesión del Foro de

Alto Nivel, el Grupo Principal de los Pueblos Indígenas enfatizó en las acciones necesarias para asegurar su inclusión y visibilidad en su implementación, entre éstas el reconocimiento de sus derechos en los planes de acción nacionales;

su alineación con los instrumentos internacionales de derechos humanos; la definición participativa de medidas, políticas y programas para abordar sus

condiciones específicas y las causas de su marginación; y la desagregación de datos en la recopilación, el análisis y la presentación de informes.

En la declaración final del Foro Político, los Estados asumen el compromiso de

enfocar esfuerzos para asegurar la inclusión y participación de los sectores más rezagados, entre éstos los pueblos indígenas, para no dejar a nadie atrás.

En igual sentido, en la resolución de la Asamblea General de la ONU de diciembre de 2016, los gobiernos asumen el compromiso de velar para que los derechos de los pueblos indígenas estén en el centro de la implementación de

la Agenda 2030 y se insta a los Estados a que presten la debida consideración a estos derechos en la elaboración de programas nacionales, a incluir

información sobre los progresos y desafíos para los pueblos indígenas en la aplicación de la Agenda, y a recopilar datos desagregados para medir el progreso y garantizar que nadie quede atrás10.

2.2. Los ODS y su relación con los pueblos indígenas

Los ODS, en general, mantienen enfoques individual y de crecimiento

económico que se evidencian en varias de las metas que incluyen el incremento de la productividad (1.4, 2.3, 2,4, 2,5; 2.a, 8.2 y 8.3, entre otras) incluso en la gestión y restauración de ecosistemas (v.g. 14.2 y 14.4, 15.6 y

15.9), con una clara tendencia hacia los mercados, la invesión privada y los servicios financieros (1.4, 2.3, 2.b, 2.c, 5.a, 6.1, 8,3, 14.b, 15.a), entre otros

aspectos relevantes.

No obstante lo anterior, entre los objetivos y las metas fijadas se pueden identificar aspectos que, con indicadores pertinentes, se pueden adapatar a los

derechos colectivos y aspiraciones de los pueblos indígena.

Aunque desde esta perspectiva de adaptación todos los ODS tienen relación

con estos derechos y aspiraciones, algunos de ellos resultan de particular importancia para los pueblos considerando sus propuestas ya reseñadas frente a los ODM. Particularmente podrían tener mayor relevancia los ODS 1

(erradicación de la pobreza), 2 (seguridad alimentaria), 3 (vida sana y bienestar), 4 (educación), 12 (consumo y producción sostenibles), 14 y 15

9 En la Meta 2.3 sobre incremento de la productividad agrícola y los ingresos de los productores de

alimentos en pequeña escala, y en la Meta 4.5 sobre la eliminación de las disparidades de género en la educación y el acceso igualitario a todos los niveles de la enseñanza y la formación profesional. 10

Ver al respecto en García Alix, 2017. El Mundo Indígena 2017. Iwgia, Dinamarca.



13

relacionados con la gestión sostenible de ecosistemas marinos y terrestres y el

ODS 16 sobre sociedades pacíficas e inclusivas.

Un barrido preliminar sobre las 169 metas definidas a nivel global muestra que

alrededor de 60 podrían adaptarse con indicadores pertinentes para los pueblos indígenas (Ver Anexo 1).

Pero dadas las mismas características enunciadas de los ODS, también

existen algunas metas que podrían en la práctica amenazar el ejercicio de sus derechos territoriales al promover acciones dirigidas a incrementar la

productividad, como las referidas a la ampliación de fuentes e infraestructura energéticas (7.2 y 7.b), o las relativas al ODS 8 sobre crecimiento económico, y las que incluyen la inversión extranjera para reducir desigualdades (10.b, 15.a y

15.b). Gracias a políticas de este tipo las comunidades locales se ven obligadas a enfrentar grandes proyectos que amenazan expulsarlos de sus

territorios y que de hecho los expulsan.

Algunas otras generan al mismo tiempo oportunidades y amenazas para los pueblos indígenas, en tanto pueden ser aprovechadas por éstos para la gestión

de los recursos naturales existentes en sus territorios o pueden ser fuente para entregar dicha gestión a terceros generando presión sobre su territorialidad y

sobre su autonomía.

Es frente a estas amenazas que los indígenas deben identificar salvaguardas en los planes nacionales.



14

3. La Agenda Nacional de los ODS

El papel activo que asumió el Gobierno colombiano en el proceso internacional, tuvo su correspondencia a nivel nacional. Durante el 2013 se desarrollaron

diálogos con participación de organizaciones sociales, el sector privado, las ONG y la academia, los cuales fueron auspiciados por la Cancillería y PNUD en coordinación con la Confederación Colombiana de ONG (CCONG).

En 2014, iniciando el nuevo mandato presidencial, se realizaron actividades participativas para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,

asumiendo el reto de generar condiciones para la implementación de los acuerdos de paz con las FARC. El proceso coincidió con la fase final de negociación internacional de la Agenda de Desarrollo Post-2015.

En febrero de 2015, meses antes que fueran adoptados los ODS por la Asamblea de la ONU, el gobierno expidió el Decreto 280 por medio del cual

creó la “Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible-ODS”11. Entre sus funciones se destacan las de definir

la política nacional para su implementación garantizando una visión integral y participativa de las dimensiones social, ambiental y económica del desarrollo

sostenible; orientar a las entidades responsables de su cumplimiento y promover la coordinación entre éstas y su articulación con los diferentes actores; definir e implementar los mecanismos de seguimiento y monitoreo de

los ODS; identificar las necesidades de información para medir su estado de cumplimiento y recomendar medidas necesarias para fortalecer los sistemas

estadísticos.

La Comisión cuenta con cinco grupos de trabajo transversales: indicadores; territorial; movilización de recursos; asuntos internacionales; y comunicaciones.

- El Grupo de Indicadores, liderado por el DANE, se encarga de la definición de indicadores para hacer seguimiento a la implementación de

los ODS y de identificar las necesidades de recopilación y producción de datos idóneos.

- El Grupo Territorial, liderado por DNP, se encarga de vincular a las

entidades territoriales en la implementación y seguimiento de los ODS

- El Grupo Movilización de recursos, encargado de identificar las fuentes

de financiamiento y fortalecer la articulación y gestión de las alianzas público privadas (APP) para implementar y alcanzar la Agenda 2030. Este Grupo cuenta con tres sub-grupos: Movilización de Recursos

Públicos Domésticos, Movilización de Recursos Privados y Alianzas Público-Privadas, y Movilización de Recursos Inetrnacionales.

- El Grupo de Asuntos Internacionales, liderado por el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), se dirige a potencializar la implementación de la Agenda 2030 a nivel internacional, identificando temas prioritarios y

escenarios idóneos para su atención a nivel internacional.

11

La Comisión fue integrada por los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público y de Ambiente y Desarrollo Sostenible; los Departamentos Administrativos de la Presidencia de la República (DAPRE), para la Prosperidad Social (DPS) y el Nacional de Estadísticas (DANE) además del Departamento Nacional de Planeación (DNP), encargado de presidirla.



15

- El Grupo de Comunicaciones, liderado por el DNP, tiene la misión de

diseñar e implementar una estrategia pedagógica de comunicación.

Pero contrario a la dinámica de participación que se generó en el nivel

internacional, en lo nacional la participación no fue tan activa. Si bien se realizaron algunas actividades a instancias de PNUD y la CCONG con instituciones gubernamentales responsables y diferentes actores de la

sociedad civil, en realidad no ha habido una verdadera participación social en las definiciones nacionales relativas a la implementación de los ODS,

especialmente en cuanto pueblos indígenas se refiere.

3.1. Avances en la implementación de los ODS

En el informe presentado ante el Foro de Alto Nivel, el Gobierno afirma que la

Agenda 2030 se encuentra alineada en las políticas nacionales, especialmente en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND); su Estrategia de

Crecimiento Verde, el Acuerdo de Paz con las FARC; y en las acciones para el ingreso del país a la OCDE.

- Respecto del PND, el informe refiere que éste incorpora la visión, los

principios y el espíritu de la Agenda 2030; que incluye estrategias, acciones concretas e indicadores que apuntan a implementar o

monitorear el avance de 92 de las 169 metas ODS y que en el Plan se hace un reconocimiento explícito de las diferencias territoriales y se definen acciones para superarlas mediante una metodología de cierre de

brechas con metas e indicadores específicos para cada estrategia y región. Los ejes del PND (Paz, equidad y educación) se encuentran

alineados con los ODS 16 (sociedades pacíficas), 10 (reducciónde la desigualdad) y 4 (educación inclusiva).

- La estrategia de Crecimiento Verde, estrategia transversal del PND,

apunta al crecimiento económico protegiendo la base de recursos naturales necesarios para la provisión de los bienes y servicios

ecosistémicos. Esta se alinea con los ODS 2 (hambre y seguridad alimentaria), 6 (agua y saneamiento), 7 (energía), 12 (consumo y producción sostenibles), 13 (Cambio climático), 14 (ecosistemas

marinos) y 15 (ecosistemas terrestres), entre otros.

- Con relación al Acuerdo de Paz, el informe gubernamental menciona

una alta relación con metas de 12 objetivos, especialmente en los ODS 2 (Hambre y seguridad alimentaria), 9 (Infraestructura, industrialización e innovación) y 10 (desigualdades).

- Respecto del ingreso de Colomba a la OCDE, en tanto para ello el país debe cumplir los estándares de política pública fijados por este

organismo, sus políticas en materia económica y social son sometidas a su evaluación y aprobación por los respectivos comités. El ingreso a la OCDE implica además la adopción de una serie de prácticas y

estándares de buen gobierno, estabilidad y predictibilidad como herramientas fundamentales para un desarrollo armónico y balanceado.

En el avance de la hoja de ruta establecida para Colombia, hasta el presente han sido evaluadas y aprobadas políticas en 17 Comités, entre éstas, las de agricultura, salud, educación, ciencia y tecnología. Por esta

razón el Gobierno afirma que este proceso contribuye a la



16

implementación de 87 metas ODS, y que los instrumentos previstos para

adoptar los estándares de la OCDE en temas como las Asociaciones Público-Privadas, fuentes de financiamiento, presupuestación de la

inversión por resultados, entre otras que contribuyen a aumentar la efectividad y la eficiencia del Estado, favorecen de manera transversal la implementación de todos los ODS.

3.2. Las medidas avanzadas y la participación indígena

Sobre la participación de los pueblos indígenas y sus organizaciones en los

avances reseñados por el Gobierno, se observa lo siguiente:

- El Plan Nacional de Desarrollo

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y en consonancia con lo

dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, los planes y programas de desarrollo susceptibles de afectar a los pueblos indígenas deben ser sometidos a proceso

de consulta previa. Efectivamente, ello se viene haciendo en los últimos períodos de Gobierno con el Plan Nacional de Dearrollo a través de la Mesa Permanente de Consulta y Concertación con los Pueblos y Organizaciones

Indígenas (MPC) creada desde 1996. La consulta sobre el proyecto del actual PND se llevó a cabo el segundo semestre del 2014, finalizando en enero de

2015. Los pueblos indígenas presentaron una agenda con sus demandas a ser incluidas en las estrategias transversales del PND (Transformación del Campo; Crecimiento Verde, Buen Gobierno, Infraestructura y competitividad; Seguridad

y Justicia, y Movilidad Social), logrando su incorporación mayoritaria, tanto en las bases del Plan como en la Ley que lo aprueba (Ley 1753 de 2015).

Aparte del importante número de acciones incluidas en el Plan, los indígenas aportaron temas conceptuales, por e jemplo, sobre cómo entender la estrategia de Crecimiento Verde12, y acordaron con el Gobierno la adopción de

mecanismos que vienen reclamando desde hace décadas para la efectiva aplicación de sus derechos, como la adecuación institucional del Estado, para

lo cual se comprometió la concertación posterior de una estrategia específica. Además se incluyeron disposiciones para insertar partidas en el Plan Plurianual de Inversiones y en los presupuestos anuales para la ejecución de las acciones

concertadas, y la disposición de que las entidades gubernamentales responsables, presenten la información presupuestal desagregada para

pueblos indígenas.

Otro aspecto a destacar como punto a tomar en cuenta para el seguimiento a los ODS, es que el DNP debe desarrollar en su Sistema Nacional de

Evaluación y Gestión y Resultados-Sinergia, un componente especial denominado “tablero de control” con indicadores culturalmente adecuados,

para el seguimiento y evaluación del PND frente a los pueblos indígenas. Con este propósito, se acordó conformar una comisión mixta que elabore los indicadores y metas y la presentación por el Gobierno de un informe anual

consolidado sobre la implementación de acciones y la ejecución de los recursos. Adicionalmente se acordó que los documentos Conpes (Políticas

12

En las bases del plan se acordó adicionar al concepto de crecimiento: “entendido como la perpetuación de los sistemas de conocimiento, los territorios y los modelos de ordenamiento territorial indigena en la medida que sustentan la riqueza y el potencial ambiental estratégico del país”.



17

Económicas y Sociales) que afecten directamente a los pueblos indígenas sean

formulados con su participación efectiva.

Entre sus propuestas los indígenas reclamaron la construcción concertada de

una política minero energética y la conformación de una comisión mixta para la caracterizacion y revision de licencias ambientales y los titulos minero y energéticos otorgados sobre áreas traslapadas con territorios indígenas, las

cuales fueron rechazadas abiertamente por el Gobierno bajo la consideración de que que la actual política se encuentra ajustada a la normatividad vigente.

También fue rechazada su propuesta de que la politica y las estrategias nacionales de cambio climatico sean consultados con los pueblos indígenas, frente a la cual el Gobierno argumentó que las políticas generales que afectan

a toda la sociedad no se consultan a estos pueblos, aunque sí se contemplan espacios de socialización y discusión.

Sobre el cumplimiento de los contenidos indígenas del Plan de Desarrollo, la realidad muestra otra cosa. En diferentes informes de la ONIC se expresa que lo acordado no se ha ejecutado en un alto porcentaje debido a la falta de

presupuestos específicos y de voluntad política. Sobre los indicadores pertinentes para el seguimiento, afirman que solo se han concertado con

algunas entidades del Gobierno (113 indicadores pertinentes) pero el Sistema Sinergia solo ha incorporado 9, algunos de ellos definidos uni lateralmente por el Gobierno.

Lo de la concertación de los Conpes, como se verá más adelante a propósito de los ODS, no se ha cumplido.

- Los acuerdos de paz

El tema étnico no estuvo presente durante los diálogos realizados entre el Gobierno y la guerrilla de las Farc, no obstante que la guerra se desarrolló en

gran parte de sus territorios, dejando graves afectaciones a comunidades indígenas y afrocolombianas. En el Acuerdo sobre Reforma Rural Integral (RRI)

tampoco se tomó en su debida consideración el hecho de que los territorios titulados en propiedad colectiva a estas comunidades representan la tercera parte del territorio nacional y a ellas se las menciona solo en generalidades y

lugares comunes.

A lo largo de los 4 años que duraron los diálogos, las organizaciones

representativas de indígenas y afrocolombianos reclamaron insistentemente se les permitiera presentar su visión en la Mesa de Negociaciones, pero su reclamo solo fue atendido un día antes de la firma del texto de los acuerdos, en

agosto de 2016.

Así, lograron que el Acuerdo reflejara sus preocupaciones, en un texto

denominado “Capítulo étnico”. Este, en lo esencial recoge el compromiso de respeto por los derechos reconocidos a comunidades y pueblos y sus principales reivindicaciones en los temas de tierras, territorios y recursos

naturales, así como su participación en las decisiones relacionadas.

Para la implementación de los acuerdos, el Gobierno debe formular un Plan

Marco de Implementación (PMI) el cual, según el Capítulo Étnico de los Acuerdos, debe incluir indicadores específicos que permitan identificar y medir avances en las políticas, programas y reformas que se deben adoptar, para

responder a las necesidades y derechos particulares de los pueblos étnicos. En



18

septiembre de 2017 el Gobierno sometió la propuesta de Plan a consideración

de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación de los acuerdos de paz para su revisión y aprobación, pero este no incorporaba

los indicadores étnicos. Las principales organizaciones indígenas y afrocolombianas, articuladas en la Comisión Étnica para la Paz y la Defensa de los Derechos Territoriales, emitió una alerta sobre su exclusion del PMI,

advirtiendo que ello dejaría a las comunidades sin garantías para la implementación de los programas y además implcaría la ausencia de recursos

para la reparación de sus víctimas. En el comunicado hacen referencia a que del mismo modo como fueron excluidos de los díalogos de La Habana y del PMI, también lo fueron del proceso legislativo para la adopción de normas

contenidas en los acuerdos, que se tramitaron por la vía rápida (fast track), pues varias de tales normas no fueron sometidas a consulta previa, no

obstante afectarlas de manera directa.

3.3. Otras medidas en curso para la implementación de la Agenda 2030

De otro lado, en el marco del apoyo brindado a los departamentos y municipios para la formulación de sus planes territoriales de desarrollo 2016-2019 (PDT),

el Gobierno incluyó los lineamientos para la incorporación de los ODS, lo que logró en los 32 planes departamentales y en los de las ciudades capitales, en algunos casos en los grandes ejes estratégicos (49%) y en otros (21%)

vinculados directamente con programas, subprogramas o metas específicas, y que éstos planes incorporan aproximadamente un 30% de las metas ODS en

las cuales existe corresponsabilidad de las autoridades territoriales.

Adicional a estos instrumentos, e l Gobierno afirma que los Documentos CONPES 113 de 2008 “Política de seguridad alimentaria y nutricional” (ODS 2),

CONPES 161 de 2013 “Equidad de género para las mujeres” (ODS 5) y otros, contienen acciones concretas en al menos 19 de las metas ODS. Anuncia que

en adelante todos los Documentos CONPES deben ser coherentes con los ODS e identificar las metas a las cuales contribuyen, que el DNP incluyó la alineación con los ODS en su metodología para priorizar proyectos de inversión

en los sectores de agua, vivienda, salud, educación y trabajo , y que se hará la adecuación del marco regulatorio de las actividades privadas basado en los

ODS lo que permitirá a las empresas tener claridad y predictibilidad para adaptarse a la Agenda 203013.

Entre las medidas en curso dirigidas a la implementación integral de la Agenda

2030, relaciona que se está trabajando en el proceso de definición de indicadores nacionales y se trabajará en la formulación de un nuevo documento

CONPES ODS con lineamientos generales de la política, los indicadores y las metas nacionales a 2030 y los responsables de su implementación.

4. Hacia la construcción del Plan de Acción Nacional

13

Sobre los marcos regulatorios, cita como ejemplo el de servicios públicos (acueducto y saneamiento básico), en cuya adecuación se propone incluir “esquemas alternativos y diferenciales de sostenibilidad en las áreas Rurales” y otros aspectos relativos a la financiación y eficiencia económica, como focalización de subsidios, metodología tarifaria, impulso de alianzas público privadas y contratos que equilibren beneficios públicos y privados para la prestación del servic io, entre otras, lo que pone en evidencia una visión del desarrollo sostenible desde una perspectiva puramente economicista.



19

4.1. Un nuevo documento Conpes ODS

Conforme lo anunció el Gobierno en su informe al Foro de Alto Nivel, en la actualidad se encuentra en trámite un nuevo documento CONPES con la

Estrategia para la implementación ODS, que contendría el Plan de Acción y Seguimiento (PAS). Un primer borrador, dado a conocer el pasado mes de noviembre, identifica como principales desafíos para la implementación de los

ODS la coordinación interinstitucional, la capacidad del Gobierno para cuantificar los avances de las metas propuestas, la alineación de la agenda con

los instrumentos de política territoriales, la coordinación de acciones con diferentes actores sociales, así como la movilización de recursos en todos los niveles. Estos desafíos se desprenden del balance realizado sobre la

implementación de los ODM, evidenciando falencias en la producción de información, la baja articulación con otros actores y problemas de

financiamiento, entre otras.

La política propuesta también se dirige a establecer criterios para la adecuada interrelación entre los ODS y las diferntes agendas de desarrollo anunciadas a

nivel internacional por el Gobierno como avances en la implementación de los ODS.

En consonancia con tales desafíos, la Política se desarrolla en 4 lineamientos: seguimiento y reporte, el fortalecimiento de datos, una estrategia territorial y la promoción de alianzas con actores no gubernamentales. Cada uno de ellos con

sus respectivas líneas de acción:

a. Esquema de seguimiento y reporte: Bajo este lineamiento se propone

replicar algunos elementos del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados – Sinergia:

- Identificación de entidades líderes y acompañantes en la

implementación de las metas ODS. De las 169 metas globales, se asignan entidades para 148.

- Definición de metas país al 2030 y de indicadores nacionales. Se tiene elaborado un grupo de 157 indicadores y se identifican metas e indicadores por regiones con el fin de reducir brechas territoriales.

Esta tarea fue abordada por un grupo de instituciones gubernamentales lideradas por el DANE y se encuentra en revisión.

- Esquema de reporte de información de avance sobre los indicadores: se parte del reporte de las entidades responsables al DANE y alimentar un portal web; realizar un balance anual ODS público y

como insumo para los reportes voluntarios al Foro Político de Alto Nivel.

b. Plan de fortalecimiento de datos para los ODS:

- Articulación del Sistema Estadístico Nacional (SEN) para los ODS. Se cuenta con un Plan Estadístico Nacional (PEN) para los próximos

cinco años (2017-2022). Entre sus estrategias plantea la inclusión del enfoque diferencial e intersectorial en la producción y difusión de las

estadísticas del SEN; la implementación de acuerdos sobre la producción de las estadísticas, la integración de información estadística y geoespacial, y el fortalecimiento de la capacidad



20

estadística territorial. El PEN está formulado a partir de la

identificación de vacíos de información para dar seguimiento a indicadores ODS y que no cuentan con proyecto para la producción

estadística. Entre los 96 rubros donde se identifican vacíos, se incorpora uno genérico sobre la mejora de información sobre el índice de paridad (mujeres/hombres, zona rural/urbana y otras, como

la situación de los pueblos indígenas, efectos del conflicto armado, etc.), lo que debe hacerse para todos los rubros de la lista que

puedan desglosarse, en la medida que se disponga de datos.

- Articulación del trabajo con el Sistema de Nacionales Unidas en Colombia

- Trabajar en el marco del Global Partnership for Sustainable Development Data

c. Estrategia territorial:

- Identificación de los planes y programas territoriales para apalancar el cumplimiento de los ODS.

- Establecer marcadores ODS en los instrumentos de planeación y presupuesto regional:

- Acompañamiento diferenciado a los territorios para la implementación de los ODS. En esta línea de acción se propone identificar y acompañar casos pilotos de entidades territoriales

(departamentos, ciudades capitales y municipios) en la implementación y seguimiento de los ODS, a partir de lo señalado en

sus PDT.

d. Interlocución y promoción de alianzas con actores no gubernamentales:

Se propone la institucionalización de un espacio de diálogo y participación continua y formal, denominado Plataforma multi-actor para la alineación de

esfuerzos dirigidos al desarrollo sostenible, con la participación del Gobierno nacional, el sector privado, la sociedad civil organizada, los organismos multilaterales y la academia. Los objetivos de esta Plataforma serían el

intercambio de experiencia y cooperación entre sectores; gestar iniciativas y proyectos con diferentes actores y plantear acciones concretas para la

coordinación de los diferentes sectores en la implementación de los ODS. Contrario al criterio de “espacio de participación continua”, se menciona que se programarán reuniones anuales con el Comité Técnico ODS y la Comisión

ODS, para presentar y retroalimentar los avances en la implementación de los temas priorizados con el fin de mejorar la coordinación y colaboración entre el

Gobierno y la sociedad civil en la mplementación de los ODS y su articulación con otras agendas de desarrollo.

Su estructura y funcionamiento serían definidos por la Seccretaría Técnica de

la Comisión ODS, la misma encargada de definir el mecanismo de seguimiento a las metas ODS.

El Documento con la propuesta de Conpes (Borrador 1), aún no integra el Pla n de Acción y Seguimiento PAS ni el cuadro sobre entidades líderes y acompañantes, del cual se afirma se encuentra en concertación.



21

Frente a este borrador cabe destacar que tanto los insumos como la propuesta

de política han sido elaborados internamente por el Gobierno sin participación de la sociedad civil y recién se puso a disposición en la web a mediados del

mes de noviembre.

4.2. Observaciones indígenas al borrador Conpes ODS

El borrador de Conpes fue compartido por la Confederación Colombiana de

ONG – CCONG, recomendando a las organizaciones, en concreto a la ONIC, realizar sus aportes en los dos días siguientes a dicha fecha. Dado el poco

tiempo dispuesto para su revisión la ONIC solicitó ampliación de este plazo y envió sus comentarios preliminares el 29 de noviembre de 2017, advirtiendo que ello no sustituye el proceso consulta y consentimiento como derecho

fundamental de los pueblos indígenas.

Entre las observaciones generales, resalta los vacíos de enfoque diferencial en

cada uno de los puntos que contiene. Frente a los lineamientos estratégicos se plantea lo siguiente:

- En el Esquema de seguimiento y monitoreo es indispensable la

desagregación de indicadores con enfoque diferencial para medir avances respecto de pueblos inígenas, lo cual debe reflejarse en el

Sistema Sinergia, en el Sistema Estadístico Nacional y en el balance anual sobre la implementación de los ODS.

- En el Plan Estadístico Nacional se debe incorporar una estrategia

para recolección de datos desagregados para pueblos indígenas, que permitan dar cuenta de una línea base con enfoque diferencial.

- Incluir a Resguardos y/o Entidades Territoriales Indígenas en las estrategia de fortalecimiento para la producción de información estadística y en el diagnóstico para identificar necesidades sobre

capacidad estadística, disponibilidad de información y uso de datos

- En la Estrategia Territorial se debe mencionar de manera explícita el

enfoque diferencial étnico y el aporte fundamental de los pueblos indígenas en la preservación del ambiente como base de la sostenibilidad; contemplar que los Planes de Desarrollo Territorial

(PDT) incorporen acciones y metas ODS prioritarias para los indígenas, e incluir a los territories indígenas para las experiencias

piloto en la implementación de los ODS acorde con sus respectivos planes de vida.

- En cuanto al mecanismo de interlocución y alianzas con actores no

gubernamentales, demandan su participación en la Plataforma propuesta y en el mecanismo de seguimiento de las metas , con

garantía de desagregación de indicadores diferenciales concertados.

- Se solicita también que los reportes anuales incluyan datos desagregados de avances en pueblos indígenas.

- Por ultimo, se solicita reconocimiento a la estrategia de monitoreo y seguimiento que realizan los pueblos indígenas mediante el

Navegador Indígena.



22

Si bien el borrador de Conpes no ha sido aún aprobado, puede advertirse un

posible incumplimiento de lo acordado entre el Gobierno y los Pueblos Indígenas en el PND 2014-2018 sobre la participación en la formulación de

documentos CONPES que los puedan afectar, a menos que se considere que el realtivo a los ODS no los afecta directamente.

4.3. Otras observaciones

Cabe resaltar que la Plataforma Multi-actor está concebida, como ya se enunció, como espacio “para la alineación de esfuerzos”. A este respecto vale

traer a referencia lo que asume el Gobierno como “Multi-actores” en su informe al Foro de Alto Nivel: alianzas con el sector privado (APP) para que contribuyan a la superación de la pobreza y desigualdad y a las alianzas con socios no

gubernamentales, donde se incluyen la academia y organizaciones de la sociedad civil, “para el intercambio de conocimientos y de recursos técnicos y

financieros en función de las prioridades temáticas y territoriales de desarrollo”. Lo anterior significa que la Plataforma Mulit-actor que se propone no es verdaderamente un espacio de participación social para la definición de las

acciones, sino un conjunto de actores que aportan recursos técnicos o financieros para su ejecución.

Sobre esta Plataforma, la Confederación de ONG – CCONG en sus aportes al borrador de Conpes, plantea que debe ser un escenario para el “Diálogo Político” y “Diálogo Social”, que promueva el monitoreo y la veeduría

ciudadana, que recoja y procese las demandas y aportes de todos los actores de la sociedad civil, el sector privado y la cooperación internacional entorno a la

implementación de los ODS y que emita recomendaciones y alertas en este proceso. En dirección a potenciar la participación de la sociedad civil en la implementación de los ODS plantea que, además de los espacios formales de

participación, se debe considerar la incorporación de metas que sirvan de base para monitorear la garantía de derechos civiles y políticos, como el de la

participación real y efectiva, el acceso a la información y el control social, entre otros. También reclama la publicación de información en una plataforma de datos abiertos que sirva de base a todos los interesados para cruzar

información e incentivar a diferentes actores para la generación de información bajo este formato. (CCONG, 2017b).

Sobre los indicadores propuestos, de manera preliminar se observa que los 157 indicadores corresponden a 75 de las 169 metas globales (Anexo 2), por lo que se podría deducir que esas son las metas país. Aunque se podría

considerar que otras metas estarían contempladas en los otros documentos de política alineados con los ODS (PND y acuerdos de paz, principalmente) , de

acuerdo con el segundo informe de monitoreo de la sociedad civil, no existe documento público que indique las 92 metas ODS contenidas en el Plan de Desarrollo (CCONG, 2017a). Sobre este aspecto, sería recomendable que el

CONPES las incorporara, así sea solo de manera enunciativa, remitiendo a los correspondientes instrumentos de monitoreo, pues de lo contrario de se trataría

de un Plan de Acción incompleto.

El caso es que entre las 157 metas a que alude no se encuentra la meta 2.3 referida a mejorar la productividad agrícola y los ingresos de los productores de

alimentos en pequeña escala, entre los que se encuentran los pueblos indígenas, y que contempla entre las medidas el acceso seguro y equitativo a



23

tierras14. Es decir que excluiría una de las dos metas globales que mencionan

de manera específica a los pueblos indígenas y una de las medidas más urgentes, el acceso a tierras productivas, de las que carecen gran parte de

éstos.

De otro lado, de las 60 metas globales que podrían ser importantes para mejorar la situación de los pueblos indígenas, el borrador de Conpes incluye

indicadores en aproximadamente 40 de ellas y ninguno con pertinencia étnica, salvo el relativo a la atención psicosocial a víctimas del conflicto armado, donde

se contempla la modalidad comunitaria, en la meta 16.3 sobre el Estado de Derecho e igualdad en en acceso a justicia (Anexo 3, indicadores propuestos por el Gobierno en metas relacionadas con pueblos indígenas).

El Objetivo que concentra el mayor número de metas (10) es el ODS 8, sobre crecimiento económico; empleo pleno y trabajo decente, justo uno de los que

se identifica que mayor amenaza puede representar para los derechos colectivos territoriales. A éste lo siguen el ODS 5 (igualdad de género) con 8 metas; y los ODS 3 (vida sana y bienestar), 4 (educación) y 9 (infraestructura,

industrialización e innovación) con 6 metas cada uno.

Lo anterior permite vislumbrar las prioridades del Gobierno para la

implementación de los ODS y, también, que los pueblos indígenas y sus derechos continúan siendo marginales en las políticas públicas

5. Hacia una estrategia de intervención de los pueblos indígenas

5.1. Constataciones preliminares

De acuerdo a lo antes reseñado, se pueden extractar algunas conclusiones

preliminares sobre el contenido y alcances de los ODS y sus metas globales en relación a los derechos colectivos de los pueblos indìgenas:

- En los ODS y sus metas globales prevalece un enfoque individualista

y de crecimiento económico, incluso en aspectos relativos a la sostenibilidad ambiental.

- No obstante lo anterior, tanto en los objetivos y como en las metas globales se identifican aspectos que, con indicadores pertinentes, se pueden adapatar a los derechos colectivos y aspiraciones de los

pueblos indígena. Esto especialmente en los ODS 1 (erradicación de la pobreza), 2 (seguridad alimentaria), 3 (vida sana y bienestar), 4

(educación), 12 (consumo y producción sostenibles), 14 y 15 (gestión sostenible de ecosistemas marinos y terrestres) y el 16 (sociedades pacíficas e inclusivas).

- De las 169 metas globales alrededor de 60 podrían adaptarse con indicadores pertinentes para medir avances en los pueblos

indígenas. Sin embargo, en el borrador de la política ODS, no se vislumbran metas e indicadores pertinentes para monitorear avances en cuanto a pueblos indígenas y grupos étnicos y, se excluyen metas

e indicadores relacionados con acceso a tierra y recursos naturales y

14

Otras medidas a adoptar para el logro de la meta es garantizar el acceso a recursos e insumos de producción; a conocimientos, servicios, mercados y oportunidades para añadir valor y obtener empleos no agrícolas.



24

gestión de ecosistemas, temas prioritarios para el ejercicio pleno de

sus derechos colectivos.

- Dado el enfoque reseñado de los ODS, también existen Objetivos y

metas para cuyo logro se podrían ver amenazados los derechos territoriales. Particularmente los ODS y las metas que se dirigen a la ampliación de fuentes e infraestructura energéticas (7.2 y 7.b), las

relativas al crecimiento económico (ODS 8) y las que incluyen la inversión extranjera para reducir desigualdades (10.b, 15.a y 15.b).

Otros ODS y sus correspondientes metas al tiempo pueden generar oportunidades y amenazas para los pueblos indígenas, especialmente las relativas a la gestión de los recursos naturales

existentes en sus territorios (ODS 12, 14 y 15).

Respecto a los avances para la implementación en Colombia de la Agenda

2030, se puede observar lo siguiente:

- A nivel nacional los indígenas no han tenido una participación activa en la formulación de los instrumentos definidos por el Gobierno ni

han sido consultados de manera directa, salvo en lo pertinente del PND,

- Tampoco se cuenta con dispositivos específicos para garantizar la participación en la definición e implementación de la política ODS ni en el seguimiento, monitoreo y evaluación.

- No se dispone de información desagregada para medir avances de la implementación de los ODS con pueblos indígenas y tampoco

existe una estrategia precisa para suplir esta deficiencia.

Si bien el panorama que se vislumbra para los pueblos indígenas sobre la implementación de la Agenda 2030 en Colombia no es propiamente alentador,

no por ello deben declinar sus aspiraciones. Al contrario, deben partir de las múltiples experiencias que han tenido en el intento de alcanzar su participación

efectiva en las decisiones relativas al desarrollo que promueve el Gobierno, en particular de la experiencia con los ODM. Como se observa, esta experiencia es el punto de partida del Gobierno nacional para la implementación de los

ODS y, del mismo modo, debe serlo para los pueblos indígenas.

5.2. Recomendaciones

Las observaciones preliminares de la ONIC al borrador de Conpes ODS, ya ponen sobre la agenda los temas prioritarios que deben ser resueltos necesariamente para su adecuada inclusión en el Plan de Acción Nacional

(PAN):

- Recolección de información desagregada sobre su situación para

construir línea base y poder medir avances - Indicadores con pertinencia étnica - Fortalecimiento de los territorios indígenas y sus autoridades para la

producción de información estadística - Experiencias piloto en la implementación de los ODS acorde con sus

respectivos planes de vida. - Participación en los espacios y mecanismos para la implementación

y el seguimiento a los ODS



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Revisadas sus experiencias no solo con los ODM sino también con los planes nacionales de desarrollo y políticas y programas dirigidos a satisfacer sus

derechos y reclamaciones, las instancias representativas de los pueblos indígenas podrían concretar algunos ejercicios para avanzar en los temas anteriores. Para ello, se recomienda tomar en cuenta lo siguiente:

- Un primer elemento a considerar es si es posible establecer prioridades en cuanto a los ODS y sus metas, asumiendo con

conciencia crítica que éstos efectivamente no reflejan sus especificidades étnicas. En los ejercicios realizados conjuntamente con el PNUD, las organizaciones identificaron Objetivos de

Desarrollo pertinentes para los pueblos indígenas, en los temas que consideran prioritarios para sus vidas.

A partir de este ejercicio podría continuarse la reflexión para identificar los más relevantes para su implementación, tomando en cuenta que todos de una u otra manera guardan relación. Una

primera revisión de los ODS y sus metas permite identificar algunos temas convergentes relacionados con reivindicaciones históricas de

los pueblos indígenas (territorialidad y buen vivir).

- Un segundo elemento tiene que ver con la consecusión de información confiable sobre su situación. También en el ejercicio

realizado con el PNUD, se lograron aproximaciones cuantitativas al estado de situación de los pueblos indígenas en diferentes ODM. Un

ejercicio similar realizó el Programa Presidencial Indígena respecto de los los primeros 4 ODM (pobreza, educación, igualdad de género y mortalidad infanti l)15. De estas fuentes y de otros informes,

gubernamentales o no, se debe rescatar la información pertinente como punto de partida para formación de estadísticas y la

construcción de línea base. En este sentido se debe considerar entre las tareas para incidir en la implementación de la Agenda 2030, la sistematización de esta información, especialmente en los temas que

sean priorizados conforme se sugiere en el punto anterior. Sólo quizás de esta forma se logre incidir en la incorporación de

indicadores pertinentes para medir el avance de los pueblos indígenas.

- Sobre la definición de indicadores pertinentes, y tomando en

consideración el rezago histórico que sufren pueblos y comunidades por ausencia de políticas pertinentes o por su exclusión sistemática o

su invisibilidad en las políticas nacionales, debe considerarse también una priorización acorde a los temas definidos y concretar propuestas que de inicio sean factibles de incorporar por los órganos

competentes.

- Por último, en cuanto a actores relevantes para alianzas estratégicas

en la materia, se sugiere tomar en cuenta para una priorización al

15

Programa Presidencial para la Formulación de Estrategias y Acciones para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas de Colombia, 2013. ODM e Indígenas. Una aproximación a los cuatro primeros Objetivos.



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PNUD y a la CCONG, el primero por su continuo interés y apoyo a

las cuestiones indígenas y por su involucramiento directo en la implementación de los ODM; y la segunda por cuanto en los últimos

años ejerce una especie de vocería de las organizaciones de la sociedad civil ante las instancias de decisión. En cuanto a instancias gubernamentales se considera conveniente profundizar la incidencia

con el DANE y DNP, para acometer con éstos la tarea de empezar a solucionar vacíos de información y avanzar en propuestas de

indicadores pertinentes, aún al margen de los espacios formales de participación.



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ANEXOS

1. ODS y Metas relacionadas con Derechos de los Pueblos Indígenas (DPI)

2. Metas globales priorizadas en borrador Conpes

3. Indicadores borrador Conpes en Metas relacionadas con DPI

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Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible Línea base sobre ...€¦ · indicadores de avance, para luego ser sometidos a consideración de la Asamblea General de la ONU. La Agenda 2030