Underlagsrapport till fördjupad utvärderingav miljömålsarbetet

Ingen övergödning

Rapport 5319 okt 2003

Efter den 1 juli 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för denna publikation.Telefon 010-698 60 00publikationer@havochvatten.sewww.havochvatten.se/publikationer

Ingen övergödning

Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av

miljömålsarbetet

NATURVÅRDSVERKET

BESTÄLLNINGAR

Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

NATURVÅRDSVERKET

Tel: 08-698 10 00 (växel)

www: naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm

ISBN 91-620-5319-1.pdf ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2003

Grafisk design: Johan WihlkeIllustration omslag: Tobias Flygar

Elektronisk publikation

Kontaktperson: Roger Sedin

3

Förord

I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvalitets-mål och en ny struktur i arbetet med miljömålen (Miljö- och jordbruksutskottets betänkande1998/99:MJU06 Miljöpolitiken). Dessa ska utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

För att nå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om delmål, åtgärder och strategier (Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2001/02:MJU03 Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier). Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet.

Denna rapport är en första fördjupad utvärdering och uppföljning av Miljökvalitetsmå-let Ingen övergödning och utgör ett av underlagen för Miljömålsrådets och regeringens vidare arbete med målövergripande bedömning och syntes.

Rapporten har tagits fram i samarbete med Jordbruksverket, Sverige Geologiska Undersökning, Sveriges Lantbruksuniversitet och Havsmiljökommissionen.

Rapporten har sammanställts av Lars Klintwall, Roger Sedin, Helena Sabelström och Per Jonsson. Övriga som deltagit är: Håkan Staaf, NV, Ulla Bertills, NV, Ulla-Britta Fallenius, NV, Inger Rydberg, NV, Kersti Linderholm, NV, Kerstin-Rosén Nilsson, NV och Elisabeth Öhman, NV, samt Anders Wilander, SLU, Gunnar Persson, SLU, Magnus Bång, SJV.

4

Innehållsförteckning Förord................................................................................................................. 3

Innehållsförteckning............................................................................................. 4

Sammanfattning.................................................................................................... 6

Summary.............................................................................................................. 12

1. Bakgrund ......................................................................................................... 18

1.1 Av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål och delmål............................... 18

1.2 Uppdraget ................................................................................................... 18

1.3 Avgränsning ................................................................................................ 19

1.4 Syfte............................................................................................................. 19

1.5 Problemet övergödning............................................................................... 19

2. Uppföljning av påverkan och tillstånd.......................................................... 23

2.1 Utsläpp till luft i Sverige............................................................................. 23

2.2 Utsläpp och läckage till vatten i Sverige .................................................... 31

2.3 Nedfall av gödande ämnen ......................................................................... 42

2.4 Påverkan från andra länder ....................................................................... 43

2.5 Hur ser det ut i miljön i Sverige, hur utvecklas övergödningen? Vilka effekter kan noteras?......................................................................................... 47

2.6 Arbetet med indikatorer .............................................................................. 72

3. Uppföljning av åtgärder och drivkrafter...................................................... 74

3.1 Internationella beslut .................................................................................. 74

3.2 Nationella beslut och åtgärder ................................................................... 80

3.3 Beslut om regionala mål och åtgärder ....................................................... 90

3.4 Målkonflikter och knäckfrågor ................................................................... 92

4. Når vi målen? .................................................................................................. 99

4.1 Delmål 1 – Åtgärdsprogram inom ramen för EG:s ramdirektiv vatten ..... 99

4.2 Delmål 2 – Vattenburna utsläpp av fosforföreningar................................. 99

4.3 Delmål 3 – Vattenburna utsläpp av kväve ................................................ 102

4.4 Delmål 4 – Utsläpp av ammoniak............................................................. 106

5

4.5 Delmål 5 – Utsläpp av kväveoxider .......................................................... 108

4.6 Når vi miljökvalitetsmålet?....................................................................... 117

5. Förslag till nya åtgärder, strategier och mål .............................................. 135

5.1 Förslag till åtgärder, styrmedel och strategier nationellt ........................ 135

5.2 Förslag till strategier för det internationella miljöarbetet....................... 146

Referenslista ...................................................................................................... 150

6

Sammanfattning I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvalitets-mål och en ny struktur i arbetet med miljömålen Dessa ska utgöra basen för beskrivning-en av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

För att nå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om delmål, åtgärder och strategier. Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet.

Denna rapport är en första fördjupad utvärdering och uppföljning av Miljökvalitetsmå-let Ingen övergödning och utgör ett av underlagen för Miljömålsrådets och regeringens vidare arbete med målövergripande bedömning och syntes.

Naturvårdsverket konstaterar att människans belastning av gödande ämnen på miljön minskar både i Sverige och i övriga Europa. De svenska utsläppen till luft och vatten har minskat under den senaste tioårsperioden och utvecklingen mot delmålen ser därför positiv ut. Det finns goda möjligheter att nå flera av delmålen till år 2010 om de föreslagna åtgärderna vidtas. Miljötillståndet visar däremot inte samma positiva bild som belastningen på miljön och det blir därför svårt att nå miljökvalitetsmålet till år 2020.

Delmål 1

Senast år 2009 ska det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

Målet kommer att nås eftersom EU-lagstiftningen kräver att det finns åtgärdsprogram senast 2009. Målet saknar därför betydelse och Naturvårdsverket föreslår således att målet utgår. Däremot anser Naturvårdsverket att åtgärdsprogrammen kommer att vara av avgörande betydelse för måluppfyllelsen av såväl delmålen som miljökvalitetsmålet.

Åtgärdsprogrammen behöver dock inte vara i drift förrän år 2012. För övergödnings-känsliga områden föreslår Naturvårdsverket att åtgärdsprogrammen genomförs tidigare än kraven i direktivet. Möjligheterna att upprätta programmen tidigare borde vara goda eftersom de vattenmyndigheter som ska upprätta åtgärdsprogrammen kommer att vara operativa redan år 2004. Naturvårdsverket föreslår vidare att möjligheterna till ett förtida upprättande av åtgärdsprogram utreds av de nya vattenmyndigheterna.

Delmål 2

Fram till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå.

Måluppfyllelsen för delmålet för fosfor till vatten är svårbedömd eftersom det inte framgår vad ”kontinuerlig minskning” av utsläppen innebär. Utsläppen har minskat med

7

12 % sedan 1995 vilket får tolkas som att utvecklingen går åt rätt håll. Jordbruket beräknas stå för den största minskningen, men även utsläppen från industrier och reningsverk bedöms ha minskat. Naturvårdsverket har i uppdrag att precisera målet. Bedömningen kan därför komma att ändras och ytterligare åtgärder föreslås.

För att åtgärder i syfte att minska belastningen av fosfor till sjöar, vattendrag och hav ska kunna genomföras är det nödvändigt att öka kunskapen beträffande vilka åtgärder som är effektiva. Detta gäller i synnerhet åtgärdernas effekter på fosforläckaget i jordbruksmark. Naturvårdsverket föreslår därför att ett större samordnat forskningspro-gram genomförs för att skapa ett förbättrat kunskapsunderlag för kommande åtgärder. Nuvarande bedömning är att det även framöver kommer att vara viktigt med åtgärder för enskilda avlopp.

Delmål 3

Senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå till 38 500 ton.

Kväveutsläppen till haven söder om Ålands hav har minskat med 11 % sedan år 1995. Utsläppsminskningen är främst ett resultat av vidtagna åtgärder inom industrin och utbyggnad av kväverening i kommunala reningsverk.

I delmålet anges vad en 30 %-ig minskning innebär i antal ton utifrån modellberäk-ningar gjorda 1995. Nya modellberäkningar av kväveutsläppen till vatten 1995 visar dock att belastningen då var betydligt högre än vad som tidigare beräknats. Konsekvensen av de nya beräkningarna blir att minskningsbetinget till år 2010 omsatt i antal ton kväve ökar.

Det utsläppsmål på 38 500 ton, som anges i delmålet, gäller således inte längre på grund av de nya modellberäkningarna. Naturvårdsverkets föreslår därför att utsläppssiff-ran i antal ton (38 500) stryks ur delmålet och att det är en 30 %-ig minskning från 1995 års utsläpp baserat på de nya modellberäkningarna som gäller till år 2010. Dessutom är delmålet baserat på en omräkning av ett tidigare mål om 50 % minskning av utsläppen från 1980-talet som Sverige åtagit sig att uppfylla inom ramen för Helsingforskonventio-nen och Oslo-Pariskonventionen. Strykningen skulle även minska risken för ytterligare revideringar av delmålet vid framtida belastningsberäkningar

Den nya modellberäkningen av 1995 års utsläpp innebär att 30 % minskning till år 2010 blir svårare att nå eftersom det absoluta minskningsbehovet i ton kväve ökar. Detta i sin tur betyder att de åtgärder som föreslagits inom ramen för jordbrukets åtgärdsprogram och skärpta krav på kväverening för kommunala reningsverk inte kommer att räcka för att nå delmålet till år 2010.

Naturvårdsverket anser att det finns ytterligare potential till minskningar av kväve i bl.a. reningsverken och inom jordbrukssektorn. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att bedöma möjligheterna till ytterligare kostnadseffektiva förbättringar i reningsverken i syfte att uppfylla avloppsvattendirektivets krav. Naturvårdsverket styrker även Havsmiljökommissionens förslag till en förstärkning av jordbrukets åtgärdspro-gram. Vidare bör Naturvårdsverkets och SGU:s redan tidigare redovisade förslag till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten genomföras.

8

Delmål 4

Senast år 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 procent från 1995 års nivå till 51 700 ton.

Ammoniakutsläppen har minskat med 12 % sedan år 1995 vilket är mer än vad som förväntats enligt tidigare bedömning. Utsläppen via jordbruket står för nästan hela minskningen. Även om statistiken säger att ammoniakutsläppen minskat med 12 % sedan år 1995 är det för tidigt att säga att målet kommer att nås. Under år 2003 ska emissioner-na från andra sektorer än jordbruk ses över, vilket kan komma att ändra utsläppsnivåerna. Möjligheterna att nå delmålet innan 2010 förefaller dock goda när man räknar in de åtgärder som redan är planerade.

Delmål 5

Senast år 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

Utsläppen av kväveoxider har minskat med 25 % till 251 000 ton/år mellan år 1990 och 2001 trots ökade transporter. Prognosen för år 2010 pekar dock på ca 160 000 ton i utsläpp av kväveoxider. Detta betyder att med nu beslutade åtgärder kommer inte delmålet för år 2010, att nationella utsläpp ska vara högst 148 000 ton, att nås. Bland annat hotas måluppfyllelsen av ökande transporter där särskilt lastbilar står för en stor del av utsläppen. För att målet ska kunna nås är det viktigt att de åtgärder som föreslogs i miljöpropositionen (Svenska miljömål, prop 2000/01:130) och som riksdagen ställt sig bakom genomförs. Naturvårdsverket har arbetat vidare med åtgärdsförslagen i miljöpro-positionens strategi om ”Effektivare användning av energi och transporter”. Utifrån detta arbete föreslår Naturvårdsverket 1) Differentiering av den årliga fordonskatten för tunga fordon efter miljöklass. 2) Förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp. 3) Införandet av en kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg istället för nuvarande Eurovinjetten. 4) Utveckling av kraven för offentlig upphandling av gods-transporter och entreprenadarbeten.

Åtgärdsarbetet

Trots att den nya målstrukturen funnits i knappt tre år har redan en stor del av åtgärdsar-betet mot övergödning inriktats mot miljökvalitetsmålet. Det centrala miljöarbetet med t.ex. Jordbruksverkets åtgärdsprogram genomförs i stort sett enligt planerna. Det regionala arbetet har också tagit fart och de flesta län har tagit fram förslag till regionala mål, åtgärder och en gemensam struktur för uppföljning av målen med indikatorer (RUS). Det praktiska genomförandet av många åtgärder är dock oklart.

9

Tillståndet

I princip har miljötillståndet varit oförändrat under den senaste tioårsperioden, även om lokala förbättringar konstaterats. För sjöar och vattendrag kan inga signifikanta förändringar i miljötillståndet utläsas, delvis beroende på bristfälligt dataunderlag. De största problemen finns i havsmiljön och värst drabbad är Egentliga Östersjön. På grund av transport med vattenströmmar ger förhöjda halter av kväve och fosfor i Egentliga Östersjön upphov till påverkan i såväl Bottniska viken som Kattegatt. En förändrad situation i Egentliga Östersjön leder därför också till förändringar i ovan nämnda havsområden. Bruset från storskaliga överordnade processer, vilka främst styrs av klimatologiskt betingade förändringar, är så stort att vi inte säkert kan urskilja de långsiktiga föroreningstrenderna. De storskaliga processerna kan leda till att fosfor- och kvävesituationen snabbt förändras i vattenmassan. De ansenliga kväveflödena, förorsaka-de av kvävefixering och denitrifikation, tillsammans med stort utläckage av fosfor från sedimenten, motiverar en förnyad diskussion rörande åtgärdsrekommendationer.

Det ofta snabba utbytet av näringsrikt vatten mellan öppet hav och kusten gör att lokala åtgärder idag ofta får liten effekt förutom i mer slutna områden med långsam vattenomsättning. Detta innebär dock inte att lokala åtgärder är meningslösa. De lokala åtgärderna leder till minskad tillförsel av näringsämnen till havet i stort, vilket på lång sikt leder till förbättringar i utsjön.

De senaste decenniernas höga kvävenedfall har otvetydigt påverkat växtnäringstill-ståndet i landmiljön i praktiskt taget hela södra Sverige. Framför allt gäller detta i skogs-, ängs- och betesmarker som tidigare varit mer eller mindre näringsfattiga. I dag överskrids de utsläppsnivåer som naturen tål mer långsiktigt (s.k. kritisk belastning) för övergödning på ca 30 % av skogsmarksarealen. Trots högt kvävenedfall i vissa delar av landet är utlakningen normalt liten på grund av skogsmarkens förmåga att hålla kvar kväve. Det finns emellertid en gräns för hur mycket kväve som kan lagras i träd och mark, och om den gränsen överskrids ökar utlakningen. På hyggen förekommer en ökad utlakning av kväve. I sydvästra Sverige kan det extra läckage som uppstår vid ett hygge utgöra 40 % av det totala läckaget från en skogsgeneration.

10

Miljöeffekter

Den biologiska mångfalden är mycket påverkad av övergödningen, särskilt i de södra delarna av landet och i haven söder om Ålands hav. Många sjöar och vattendrag har fortfarande en förändrad biologi på grund av höga halter av framförallt fosfor. I andra sjöar ger de höga halterna upphov till syrebrist och försämrade förutsättningar för biologisk mångfald. Hälsofarliga algblomningar förekommer oförändrat, men med stor mellanårsvariation.

Östersjön har sedan 1940-talet utsatts för en betydande eutrofiering. Den har lett till omfattande förändringar inom olika delar av havets ekosystem. Genom sina naturgivna förutsättningar har Östersjön visat sig vara extra känslig för ökad belastning av närsalter. Primärproduktionen beräknas ha tredubblats i Egentliga Östersjön sedan förra sekelskif-tet. Djuputbredningen för fastsittande makroalger, som t.ex. blåstång, har minskat i Egentliga Östersjön och södra Bottenhavet fram till början av 1990-talet, samtidigt som andelen fintrådiga alger ökat.

Den ökade primärproduktionen har medfört kraftigt ökad tillförsel av syrekrävande substans till Egentliga Östersjöns djupvatten, vilket resulterat i allt lägre syrgashalter i djupvattnet. Även i Bottenhavet och Bottenviken minskade syrgashalterna under 1990-talet. Bottendjursproduktionen har i det närmaste slagits ut i Egentliga Östersjöns djupområden och produktionsbortfallet har beräknats till i storleksordningen 3 miljoner ton, vilket sannolikt är en underskattning.

Syrebristen har lett till uppkomst av döda bottnar (s.k. laminerade sediment), vilka har expanderat över stora områden i egentliga Östersjön, inklusive dess skärgårdsområden, från 1950-talet fram till idag. De förändrade syreförhållandena i djupvattnet och utslagningen av bottendjur i djupområdena har medfört radikalt förändrade förutsättningar för utbytet av såväl kväve som fosfor mellan vattenmassa och sediment.

Strömming och skarpsill har gynnats av den ökande eutrofieringen, medan torskens reproduktion har påverkats allvarligt. Eutrofieringen i kombination med överfiskning har lett till att Östersjöns torskstam idag är allvarligt hotad.

Markens bördighet ökas genom att kväveförråden byggs upp i södra Sverige med risk för förändrad biologisk mångfald som följd. En ökad kvävetillgång innebär därför en risk att för ekosystemet icke typiska växter börjar växa. Dominansförhållandet mellan arter förändras så att kvävegynnade arter ökar på bekostnad av mindre kvävegynnade, t.ex. genom att kvävegynnade arter konkurrerar ut mindre och långsamväxande arter.

11

Når vi miljökvalitetsmålet?

Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Miljökvalitetsmålet förutsätter ett miljötillstånd som är relativt opåverkat av övergöd-ningen – Vi är således långt ifrån måluppfyllelse. Det faktum att större delen av belastningen på våra hav och marker kommer från andra länder, att återhämtningstiden är lång, att storskaliga naturliga processer påverkar närsaltsdynamiken samt att miljökvali-tetsmålet anger en hög ambitionsnivå, innebär att det kommer att bli mycket svårt att nå målet till år 2020. Med andra ord, även om samtliga föreslagna åtgärder genomförs kommer miljökvalitetsmålet, d.v.s. att halterna av gödande ämnen inte skall ha någon negativ effekt på miljön, sannolikt inte att nås inom en generation (år 2020). Naturvårds-verket föreslår därför istället att det till 2020 endast är förutsättningarna att nå miljökva-litetsmålet som ska vara uppfyllda (d.v.s människans.belastning av näringsämnen är då så begränsad att miljökvalitetsmålet kommer att nås på sikt).

Kopplingen mellan de belastningsmål som anges i delmålen och det tillstånd som eftersträvas i miljökvalitetsmålet är svag. Det är svårt att följa upp miljökvalitetsmålet eftersom det inte kvantifierats utan endast beskrivits i ord. Det är även svårt att tolka flera av regeringens preciseringar av miljökvalitetsmålet. Mot den bakgrunden förslår Naturvårdsverket ändringar av två av preciseringarna samt att det utreds vilka möjligheter det finns att ta fram ett delmål för kväveupplagring i skogsmark.

Det är väl så viktigt att redan nu se framåt och identifiera vad som kommer att krävas för att vi ska nå miljökvalitetsmålet. Delmålen är bara ett, om än betydelsefullt, steg på vägen mot miljökvalitetsmålet. Det är viktigt att arbetet sker långsiktigt och att man inte förväntar sig för snabba förbättringar av vidtagna åtgärder.

Med tanke på den stora insats, som kommer att krävas såväl nationellt som internatio-nellt (främst inom EU), är det viktigt att göra en analys av vilka ytterligare åtgärder som kommer att krävas för att nå miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverket bedömer att det kommer krävas åtgärder inom Sverige och EU som i många fall ligger nära vad som är tekniskt möjligt idag. Det kommer även att behövas förändringar av vår livsstil för att vi ska komma ner i de belastningsnivåer som inte ger upphov till övergödningseffekter. Exempelvis skulle en minskning av köttkonsumtionen ge betydande reduktion av belastningen av närsalter. Arbetet inom EU bör prioriteras eftersom de flesta länder som påverkar Sverige kommer att bli medlemmar i den Europeiska gemenskapen år 2004. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att driva införandet av differentierade farledsav-gifter inom EU med avseende på fartygens utsläpp av kväveoxider, samt att implemente-ringen av relevanta EG-direktiv i samtliga medlemsländer utmynnar i effektiva åtgärder mot övergödningen.

12

Summary In April 1999 the Swedish Parliament adopted fifteen broadly framed national environ-mental quality objectives, together with a new structure for achieving them. The objectives are intended as a basis for describing the state of the Swedish environment. Their overall purpose is to make it possible to leave to the next generation a society in which the major environmental problems currently facing Sweden have been solved.

With a view to achieving the environmental quality objectives, Parliament gave its approval in November 2001 to a set of interim targets, measures and strategies. The interim targets laid down indicate the direction and timescale of ongoing practical efforts to safeguard the environment.

This report is the first in-depth evaluation of progress towards the environmental quality objective Zero Eutrophication, and a contribution to the overall assessment and synthesis of all fifteen objectives that is subsequently to be undertaken by the Environ-mental Objectives Council and the Government.

The Swedish Environmental Protection Agency notes that anthropogenic nutrient loadings to the environment are declining, both in Sweden and across Europe. Swedish emissions to air and water have fallen over the last ten years, and the progress made towards the interim targets is thus encouraging. Provided that the measures proposed are implemented, the prospects of attaining several of these targets by the year 2010 are good. The picture as regards the state of the environment, on the other hand, is less encouraging than it is as regards loadings, and it will consequently be difficult to achieve the environmental quality objective by 2020.

Interim target 1

By 2009 programmes of measures as provided for in the EC Water Framework Directive will be established, specifying how good ecological status is to be achieved in lakes and streams and in coastal waters. Since EC legislation requires programmes of measures to be in place by 2009, this interim target will be met. The target therefore lacks any real significance, and the Environmental Protection Agency accordingly proposes that it should be dropped. The Agency does believe, on the other hand, that the programmes of measures referred to will be a decisive factor in achieving both the interim targets and the environmental quality objective.

The programmes do not have to be operational until 2012, however. The Agency proposes that, for areas sensitive to eutrophication, they should be introduced sooner than the Directive requires. It should be possible to draw up the programmes of measures ahead of schedule, since the water authorities that will be responsible for establishing them will be operational from 2004. The Environmental Protection Agency recommends that these new authorities should look into the feasibility of establishing programmes earlier than is required.

13

Interim target 2

By 2010 Swedish waterborne anthropogenic emissions of phosphorus compounds into lakes, streams and coastal waters will have decreased continuously from 1995 levels. Progress towards the interim target for phosphorus emissions to water is difficult to assess, since it is not clear what is meant by ‘decreased continuously’. Emissions have fallen by 12% since 1995, which may be taken to indicate that things are moving in the right direction. Estimates show that the largest decrease has occurred in agriculture, but discharges from factories and sewage treatment plants are also judged to have declined. The Government has commissioned the Agency to define this target more precisely. The present assessment may therefore be revised and additional action recommended.

To enable steps to be taken to reduce phosphorus inputs to lakes, streams and sea areas, we need to have a clearer picture of what measures are effective. This is particu-larly true as regards the effects of different measures on leaching of phosphorus from farmland. The Environmental Protection Agency therefore proposes a major coordinated research programme to establish a better knowledge base for future action. The current assessment is that measures relating to single-household sewage systems will continue to be important.

Interim target 3

By 2010 Swedish waterborne anthropogenic emissions of nitrogen into sea areas south of the Åland Sea will have been reduced by at least 30% compared with 1995 levels, to 38,500 tonnes. Since 1995, nitrogen inputs to sea areas south of the Åland Sea have been reduced by 11%. The decrease is due primarily to action taken in industry and improved nitrogen removal processes at municipal sewage treatment plants.

The interim target defines what a 30% reduction entails in tonnes, based on modelling carried out in 1995. However, new model estimates show that nitrogen loadings to water that year were considerably higher than was previously estimated. The revised figures mean that, expressed in tonnes of nitrogen, a larger reduction now needs to be achieved by 2010.

Because of the new model results, the target figure of 38,500 tonnes given in the interim target no longer applies. The Environmental Protection Agency therefore proposes that the target to be met by 2010 should be a 30% decrease from 1995 emission levels, based on the new estimates, and that the absolute target figure (38,500 tonnes) should be deleted. What is more, the interim target is based on a recalculation of an earlier goal from the 1980s, which called for a 50% cut in emissions and to which Sweden is committed under the Helsinki and OSPAR Conventions. Removing the absolute figure from the interim target would also reduce the risk of having to revise the target again in the event of future recalculations of loadings.

The new model estimates of 1995 emissions mean that a 30% reduction by 2010 will be more difficult to achieve, since the absolute reduction required in tonnes of nitrogen will be larger. This in turn means that proposed measures under the action programme for

14

the agricultural sector and more stringent standards for nitrogen removal at municipal sewage treatment plants will not be sufficient to meet the interim target by 2010.

The Environmental Protection Agency considers that additional potential for reducing nitrogen emissions exists, at sewage works, in the agricultural sector and elsewhere. The Government has commissioned the Agency to assess what further cost-effective improvements could be brought about at sewage treatment plants in order to meet the requirements of the Urban Waste Water Treatment Directive. In addition, the Agency supports the recommendations of the Marine Environment Commission regarding a strengthening of the agricultural action programme. Furthermore, it calls for the environmental quality standard for nitrate in groundwater, previously proposed by the Agency and the Geological Survey of Sweden, to be brought into force.

Interim target 4

By 2010 emissions of ammonia in Sweden will have been reduced by at least 15% compared with 1995 levels, to 51,700 tonnes. Ammonia emissions have fallen by 12% since 1995, which is more than was expected on the basis of an earlier assessment. The agricultural sector is responsible for almost the whole of this decrease. However, despite the statistics indicating a 12% reduction since 1995, it is too early to say that the target will be met. During 2003 emissions from sectors other than agriculture are to be reassessed, which could result in emission levels being revised. Nonetheless, the prospects of achieving this interim target before 2010 seem good, if the measures already planned are taken into account.

Interim target 5

By 2010 emissions of nitrogen oxides to air in Sweden will have been reduced to 148,000 tonnes. Emissions of nitrogen oxides decreased by 25%, to 251,000 tonnes/year, between 1990 and 2001, despite an increase in transport activity. The forecast for 2010, however, suggests that emissions will at that point still total around 160,000 tonnes. In other words, the action currently decided on will not be enough to achieve the interim target for 2010, i.e. a national emission total of no more than 148,000 tonnes. One potential obstacle to attaining this target is growth in the volume of transport, with road freight accounting for a particularly large share of emissions. To meet the target, it is important to implement the measures proposed in the Environmental Bill (The Swedish Environmental Objec-tives, Government Bill 2000/01:130) and approved by Parliament. The Environmental Protection Agency has carried out further work on the actions put forward as part of the Bill’s strategy for more efficient energy use and transport. On the basis of this work, it proposes the following: (1) Differentiated rates of annual vehicle tax for heavy vehicles, based on environmental classes. (2) Early introduction of mobile machinery with low emissions. (3) The introduction of a kilometre-based road tax on freight carried by road, to replace the existing Eurovignette. (4) More stringent criteria for public procurement of freight transport and construction contracts.

15

Action to achieve the objective

Although the new objectives structure has existed for barely three years, much of the action being taken or planned to tackle eutrophication is already built around the environmental quality objective. Efforts at the central level, for example to implement the Swedish Board of Agriculture’s action programme, are progressing largely according to plan. Regional efforts have also gathered momentum, and most counties have developed proposals for regional goals and measures, together with a joint structure for monitoring progress, based on indicators (RUS). The practical aspects of implementing many of the measures, however, remain unclear.

State of the environment

Basically, the state of the environment as regards eutrophication has remained unchanged over the last ten years, although local improvements have been observed. No significant changes in the environmental status of lakes and streams can be discerned, partly owing to insufficient data.

The biggest problems exist in the marine environment, the area worst affected being the Baltic Sea proper. Because nutrients are transported from one area to another by currents, elevated concentrations of nitrogen and phosphorus in the Baltic proper have impacts in both the Gulf of Bothnia and the Kattegat. Changes in the situation in the Baltic proper thus give rise to changes in those sea areas as well. The ‘noise’ from large-scale, higher-order processes, primarily governed by climatologically determined changes, is so great that long-term pollution trends cannot be distinguished with any certainty. These large-scale processes can result in rapid changes in phosphorus and nitrogen levels in the water column. Given the considerable fluxes of nitrogen arising from nitrogen fixation and denitrification, and the large amounts of phosphorus that are released from sediments, a renewed discussion of recommended actions is called for.

Owing to the often rapid exchange of nutrient-rich water between the open sea and coastal waters, in many cases local action now has little effect, apart from in more enclosed areas with slow rates of water exchange. This does not mean, though, that such action is futile. Local efforts reduce the input of nutrients to the sea as a whole, leading to long-term improvements in offshore waters.

The high atmospheric deposition of nitrogen in recent decades has quite clearly affected the nutrient status of terrestrial ecosystems across virtually the whole of southern Sweden. This is particularly true of forest, meadow and pasture areas where nutrients were once in more or less short supply. The emission levels (‘critical loads’) which the natural environment can withstand in the longer term with respect to nutrient over-enrichment are currently exceeded over some 30% of the forest area. Although nitrogen deposition is high in certain parts of the country, leaching is normally low, owing to the capacity of forests and forest land to retain nitrogen. However, there is a limit to how much nitrogen can be stored in trees and soils, and if that limit is exceeded leaching will increase. After a forest site is harvested, larger amounts of nitrogen are leached from the soil. In south-west Sweden, the extra leaching that occurs after felling can represent 40% of the total quantity of nitrogen leached from one forest rotation.

16

Environmental effects

Eutrophication has had a very significant impact on biological diversity, especially in southern parts of the country and in sea areas south of the Åland Sea. Many lakes, rivers and streams remain biologically altered, in particular as a result of high concentrations of phosphorus. In other lakes, high nutrient levels give rise to oxygen depletion and less favourable conditions for biodiversity. Algal blooms representing a health hazard are still occurring on an unchanged scale, though with considerable year-to-year variation.

The Baltic Sea has suffered appreciable eutrophication since the 1940s, resulting in far-reaching changes to different components of its ecosystem. Owing to its inherent characteristics, the Baltic has proved to be particularly sensitive to increased inputs of nutrients. Primary production is estimated to have trebled in the Baltic Sea proper since the turn of the last century. Down to the beginning of the 1990s, the depth penetration of attached macroalgae such as bladderwrack (Fucus vesiculosus) had decreased in the Baltic proper and the southern Bothnian Sea, while the relative abundance of filamentous algae had increased.

The rise in primary production has greatly increased the supply of oxygen-demanding materials to the deep water of the Baltic Sea proper, resulting in a steady decrease in oxygen concentrations there. The Bothnian Sea and Bothnian Bay also experienced a decline in oxygen levels in the 1990s. In deeper areas of the Baltic proper, production of benthic fauna has been virtually eliminated, with an estimated production loss of the order of 3 million tonnes, which is probably an underestimate.

Oxygen depletion has resulted in the development of lifeless bottom areas (laminated sediments), which have expanded over much of the Baltic Sea proper, including its archipelago areas, since the 1950s and down to the present time. The decline in oxygen levels in deep water and the elimination of benthic fauna from deeper areas have dramatically changed the basic conditions for cycling of both nitrogen and phosphorus between water column and sediment.

The increasing eutrophication that has occurred has benefited herring and sprat, but had a serious impact on cod reproduction. As a result of eutrophication, combined with overfishing, the cod stock of the Baltic Sea is now under serious threat.

In southern Sweden, soil fertility is increasing as nitrogen stores are built up, and there is a danger that the biodiversity of the region could change as a result. As nitrogen becomes more freely available, plants not typical of the ecosystems concerned could begin to grow. The relative dominance of different species may change, with nitrophilous (nitrogen-demanding) species becoming more common at the expense of less nitrophi-lous ones, for example as a result of the former outcompeting smaller and slower-growing species.

17

Will the environmental quality objective be achieved?

Nutrient levels in soil and water must not be such that they adversely affect human health, the conditions for biological diversity or the possibility of varied use of land and water.

This objective is intended to be achieved within one generation. This environmental quality objective envisages an environmental state that is relatively unaffected by eutrophication – and we are thus a long way from achieving it. Given that the majority of the nutrients entering Sweden’s marine and terrestrial ecosystems come from other countries, that the timescale of recovery is long, that nutrient dynamics are affected by large-scale natural processes, and that the environmental quality objective is a highly ambitious one, the objective will be very difficult to attain by 2020. In other words, even if all the measures proposed are implemented, the environmental quality objective, which calls for nutrient levels that will not have adverse effects on the environment, will probably not be achieved within one generation (i.e. by 2020). The Environmental Protection Agency therefore proposes that the aim should instead be that, by 2020, the basic conditions for achieving the environmental quality objective will be in place (that is, anthropogenic nutrient loadings will by then be reduced to such a degree that the objective will be attainable in the longer term).

The link between the emission goals expressed in the interim targets and the environ-mental state defined in the environmental quality objective is weak. It is difficult to monitor progress towards the objective, since it is not quantified, but merely described in words. It is also difficult to interpret several of the Government’s more specific clarifications of what the objective entails. In view of this, the Environmental Protection Agency recommends changes to two of these clarifications, and also suggests that a study be made of whether an interim target could be developed for nitrogen accumulation in forest soils.

What is at least as important is to begin now to look ahead and identify what further action will be necessary to achieve the environmental quality objective. The interim targets are just one step, albeit a significant one, towards the objective. A long-term commitment is called for, and we should not expect unrealistically rapid improvements as a result of the measures introduced.

In view of the very substantial effort that will be required, both nationally and interna-tionally (chiefly within the EU), it is important to analyse what additional measures are needed to attain the environmental quality objective. The Environmental Protection Agency’s assessment is that both Sweden and the EU as a whole will have to take action which in many cases will be close to the limits of what is technically possible. Changes in our lifestyle will also be unavoidable if we are to cut emissions to levels that will not cause eutrophication. A reduction of meat consumption, for example, would significantly lower nutrient loadings. EU efforts in this area should be given priority, as most of the countries that exert an impact on Sweden will be joining the Union in 2004. The Environmental Protection Agency considers it important to pursue the introduction of differentiated shipping lane dues within the EU, reflecting ships’ emissions of nitrogen oxides, and to ensure that implementation of relevant EC directives results in effective action to combat eutrophication in all the member states.

18

1. Bakgrund

1.1 Av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål och delmål

Miljökvalitetsmål Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

Delmål 1. Senast år 2009 ska det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv

för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vat-tendrag samt för kustvatten.

2. Fram till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföre-ningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå.

3. Senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå till 38 500 ton.

4. Senast år 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 procent från 1995 års nivå till 51 700 ton.

5. Senast år 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha mins-kat till 148 000 ton.

1.2 Uppdraget

Riktlinjerna för uppdraget kring de fördjupade utvärderingarna av miljömålen fastställdes av Miljömålsrådet i september 2002. Uppdraget har av Miljömålskansliet preciserats i: Förslag till synopsis: Underlag till fördjupad utvärdering 2004 - målvis redovisning och tvärgående redovisningar, daterad 2002-03-27. samt i en bilaga till denna från Arbets-gruppen för planering av arbetet med underlag till den fördjupade utvärderingen, daterad 2001-11-14.

Naturvårdsverket fick vidare i sitt regleringsbrev för år 2003 i uppdrag att genomföra fördjupade utvärderingar för de nio miljökvalitetsmål som myndigheten ansvarar för.

19

1.3 Avgränsning

I denna fördjupade utvärdering har miljökvalitetsmålet och samtliga inom miljökvali-tetsmålet ingående delmål belysts. Utvecklingen mot målen har gjorts genom att följa upp utvecklingen av belastningen, miljötillståndet och åtgärdsarbetet.

Hur samhällsutvecklingen och den ekonomiska utvecklingen förväntas påverka måluppfyllelsen behandlas endast marginellt i rapporten. Dessa aspekter behandlas utförligare inom de fördjupade utvärderingarna för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Bara naturlig försurning.

1.4 Syfte

Syftet med myndigheternas arbete med de fördjupade utvärderingarna har preciserats i Miljömålspropositionen: ”Den fördjupade utvärderingen ska syfta till att ge regeringen ett underlag så man kan göra en målövergripande bedömning och syntes med förslag till åtgärder, styrmedel och revidering av mål. För att kunna göra detta krävs underlag i form av uppföljningar, utvärderingar, utredningar inkl. konsekvensanalyser, prognoser samt förslag till åtgärder från respektive myndighet med huvudansvar eller övergripande målansvar.”

1.5 Problemet övergödning

Övergödning är ett fortsatt allvarligt miljöproblem. Tillförsel av näringsämnen utöver den mängd som naturen kan tillgodogöra sig leder till att människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturresurserna hotas. Kväve och fosfor är de ämnen som generellt reglerar växtproduktionen och är de som avses med ”gödande ämnen” i miljökvalitetsmå-let.

Fosfor och kväve

Fosfor är normalt ett bristämne i svenska sötvatten. Varje tillskott av fosfor medför därför ökad tillväxt av alger och annan vegetation, fosfor är med andra ord det tillväxtbegrän-sande ämnet i sjöar, vattendrag och i vissa kustområden med begränsad vattenomsättning. I havet är ömsom kväve ömsom fosfor det tillväxtbegränsande näringsämnet. I Bottenvi-ken är fosfor tillväxtbegränsande under hela året, i Bottenhavet kväve eller fosfor och i Egentliga Östersjön och Västerhavet är kväve tillväxtbegränsande under större delen av året. Under sommaren då det växttillgängliga kvävet oftast har förbrukats är fosforhalten avgörande för hur omfattande de ofta förekommande blomningarna av kvävefixerande alger blir.

De högsta näringshalterna finner vi i södra Sverige där människans belastning till luft och vatten är som störst. Fosfor- och kvävehalterna är därför betydligt högre i de sydsvenska vattnen och markerna än i de norra delarna av landet. Skillnader mellan norra och södra Sverige har alltid funnits, p.g.a. naturliga olikheter i bakgrundshalter, men människan har under de senaste hundra åren stått för en ökning av aldrig tidigare skådade mått.

20

För att ha ett bra bakgrundsunderlag för den kommande statusbeskrivningen av eutrofierings-situationen tillika med diskussionen rörande vilka åtgärder som är relevanta att vidta för att motverka eutrofieringen kan det vara på sin plats att kortfattat redogöra för likheter och skillnader mellan omsättningen av fosfor och kväve. Mycket av problematiken rörande dessa två ämnens betydelse för primärproduktionen av planktonalger ligger nämligen i deras respektive geokemiska cykler. Fosforcykeln I figur 1.1 åskådliggörs det geokemiska kretsloppet för fosfor på ett mycket förenklat sätt. Den tillförda mängden fosfor ger upphov till en mängd i vattenmassan som står i balans med omgivande vattenområden och sedimenten. Fastläggning/mobilisering av fosfor till och från sedimenten är i högsta grad redoxberoende, d.v.s. fastläggning sker i sedimenten under syrerika förhållanden och mobilisering sker när syrgashalten sjunkit till 0 i bottenvattnet. Man vet från studier i såväl limniska som marina miljöer att stora mängder fosfor kan fluktuera mellan sediment och vatten när redoxförhållandena ändras. Detta gör att i sådana miljöer där fosfor är huvudsakligen tillväxtbegränsande för primärproduktion av planktonalger, kan det ta mycket lång tid för återhämtning efter det att den externa belastningen på vattenområdet minskat. Den interna sedimentpoolen kan således upprätthålla höga fosforhalter flera decennier efter att utsläppen reducerats. De enda sänkorna av fosfor av betydenhet i ett vattenområde är dels via utflöde till omgivande vattenområden, dels via inkorporering i sedimenten. Kvävecykeln I figur 1.2 visas en schematisk bild av det geokemiska kretsloppet för kväve. På samma sätt som för fosfor tillförs kväve via floder, direktutsläpp från landbaserade källor och atmosfärisk deposition. Utbytet med omgivande vatten har stora likheter med fosfor. Kvantitativt betyder dock den atmosfäriska tillförseln mycket mer för kväve än för fosfor och kan utgöra mellan 10 och 50 % av den totala tillförseln. Dessutom är nästan all atmosfärisk kvävetillförsel direkt biotillgänglig för planktonproduktion eftersom den sker huvudsakligen i form av NO3 eller NH3/NH4. Detta gör att den relativa betydelsen av atmosfärisk kvävetillförsel är ännu större än 10-50 %. Kvävecykeln uppvisar två stora skillnader gentemot fosfor. För det första finns en extra tillförselväg i form av kvävefixering. Detta innebär att vissa organismer, främst blågröna alger, har förmågan att omvandla kvävgas (N2) i vattenmassan, vilken står i jämvikt med atmosfärens kvävgas, till växttillgängligt nitrat (NO3). Kvävefixeringen kan vara mycket omfattande i vattenområden med stort fosforöverskott. Den andra viktiga skillnaden i förhållande till fosforcykeln är att det finns en ytterligare sänka för kväve förutom utflöde till omgivande vattenområden och inkorporering i sedimenten. Denna sänka kallas för denitrifikation, och innebär att havet kan göra sig av med överskottskväve som genom bakteriell reduktion av nitrat (NO3) via nitrit (NO2) och ammonium (NH4) till fri kvävgas (N2) kan återgå till atmosfären. Detta innebär att vattnet har en självreningsprocess vad gäller kväve som under optimala förhållanden kan vara kvantitativt mycket omfattande. Denitrifikationen är i högsta grad redoxberoen-de. I havsmiljö vet man att den är som störst vid syrgashalter mellan 1 och 3 mg/l. Vid syrehalter >3 och <1 mg/l avtar denitrifikationen dramatiskt.

Inlagring isedimenten

Denitri-fikation

Kvävefixering

Luft-nedfall

Kväve (Tot-N, NO2, NO3,NH4, Org. N) i vatten ochorganismer

Sediment-ation

N2

N2

Från omgivandevattenområden

Till omgivandevattenområden

Recirku-lation

Frånland

Figur 1.1 Enkelt blockschema över fosfor-cykeln

Figur 1.2 Enkelt blockschema över kväve-cykeln

21

Inlagring isedimenten

Luft-nedfall

Fosfor (Tot-P, PO4) i vatten och organismer

Till omgivandevattenområden

Sediment-ation

Recirku-lation

Från omgivandevattenområden

Frånland

22

Källor till övergödning

Övergödning av skogsmark, hedar, naturbetesmarker och myrmark orsakas till stor del av luftburna kväveföreningar som kan transporteras över stora avstånd. Utsläpp uppkommer vid förbränning, trafik etc. och luftburna föreningar från stallgödsel och husdjursskötsel. Den främsta orsaken till övergödning av sjöar och vattendrag är utsläpp av fosfor från avlopp och industri samt diffust läckage från åkermark. En betydande del av fosforut-släppen kommer från avlopp i glesbygd, med cirka en miljon hushåll som inte är anslutna till kommunala avloppsreningsverk. Hav och kust påverkas främst av kväve och fosfor som tillförs via vattendragen samt direkta utsläpp från kustbaserade industrier och samhällen. Ungefär en tredjedel av kvävet till Östersjön kommer emellertid via luften.

Effekter

Övergödning av landekosystem som skogar och ängsmarker leder till ökad biologisk produktion, förändrad artsammansättning och i vissa fall till minskad biologisk mångfald.

Även i sjöar, vattendrag och hav leder kraftig övergödning till förändrad artsamman-sättning, minskad biologisk mångfald och igenväxning. Bottenvegetationen får för lite ljus vilket slår ut vissa arter. Växtplankton ökar vilket i sin tur gynnar planktonätande fiskar som mört och strömming medan andra arter som t.ex. aborre och laxfiskar minskar. Den ökade primärproduktionen av växtplankton och högre vegetationstyper leder till en ökad sedimentation av döda växtdelar. Vid den bakteriella nedbrytningen av materialet kan syrebrist uppstå i bottnarna. Olika bakterier tillgodoser då sitt energiomsättning genom att utnyttja nitrat- och sulfatjoner istället för syremolekyler. När bakterierna utnyttjar sulfatjoner bildas svavelväte vilket är en giftig gas som omöjliggör livet i bottenzonen för alla organismer utom för vissa bakterier. I sjöar och hav kan kraftig algtillväxt av giftiga alger även orsaka allvarlig hälsofara för människor och djur.

Intensiv gödsling inom jordbruket orsakar lokalt och regionalt förhöjda halter av nitrat i grundvattnet och ytvatten vilket kan utgöra en hälsorisk för små barn vid förtäring av det dricksvatten som utvinns.

23

2. Uppföljning av påverkan och tillstånd I detta kapitel behandlas människans belastning av gödande ämnen och hur detta påverkar tillståndet i miljön. Utgångspunkten är förändringen över tiden med särskilt fokus på den senaste 5-10 årsperioden.

2.1 Utsläpp till luft i Sverige

Utsläpp av ammoniak

Ammoniak (NH3) avgår i betydande mängd från jordbruket och sammantaget står jordbruket (inklusive trädgårdsnäringen) för ca 84 % av de svenska ammoniakutsläppen. Av kvävet i den stallproducerade gödseln hinner en avsevärd del (ca 40 %) försvinna till luften i form av ammoniak innan den hamnar i åkerjorden. Även om stallgödslets andel av utsläppen har minskat med 6 % från 1995 till 2001 så står det fortfarande för 71 % av utsläppen av ammoniak till luft. Också träck och urin från djur på bete avger ammoniak till luften. Mindre mängder ammoniak avgår därtill från jordbruksmark som tillförts handelsgödsel.

Jämförbara data på de svenska utsläppen av ammoniak finns endast från år 1995 och framåt. Beräkningar för tidigare år har gjorts med en annan metodik. De beräknade utsläppen för 1990 är t ex betydligt lägre än för 1995, något som troligen inte överens-stämmer med verkligheten eftersom såväl antalet nötkreatur som svin minskade under den perioden. Sammanlagt beräknas 53 650 ton ammoniak ha nått ut i luften från samtliga svenska källor år 2001. Jämfört med 1995 är detta en nedgång med ca 13 %. Huvudorsaken till denna minskning är att avgången från jordbruket minskat med 18 % från 1995 till 2001. I stort beror hälften av denna minskning på att lantbrukarna förändrat gödselhanteringen genom övergång till flytgödsel. Resterande minskning beror på minskande antal nötkreatur och svin.

De övriga källornas utsläpp är relativt små i förhållande till jordbruket, men det bör framhållas att beräkningarna för dessa källor är relativt osäkra. I och med att jordbrukets utsläpp minskar så ökar de andra källornas betydelse. En ammoniakkälla av ökande betydelse är vägtrafiken. Den huvudsakliga orsaken är att ämnet i viss utsträckning bildas i bilarnas katalysatorer. Sedan 1995 har vägtrafikens utsläpp av ammoniak ökat med ca 33 %. Totalt sett utgör vägtrafikens utsläpp endast en liten del av ammoniakutsläppen som även måste ställas i relation till den minskning av kvävedioxider som katalysatorerna samtidigt bidrar till. Sedan 1995 har även industrins utsläpp ökat med 24 % medan utsläppen via förbränning minskat med 20 %.

24

Figur 2.1 Sveriges totala utsläpp av ammoniak till luft i ton/år fördelat på sektorer.

Transport inkluderar vägtrafik, järnvägstrafik och sjöfart samt övriga mobi-la källor medan förbränning inkluderar el, gas, värmeverk, raffinaderier, tillverkningsindustrierna, hushåll, service, diffusa utsläpp, militär mm. Käl-la: Naturvårdsverket 2003.

Utsläpp av kväveoxider

Merparten av Sveriges kväveoxidutsläpp (NOx) härrör från fordon, främst person- och lastbilar men också fartyg samt arbetsmaskiner såsom traktorer och grävmaskiner. Vägtrafiken har genomgående varit den största källan. Trots att den minskat sin andel med 8 % under perioden 1995-2001 står den fortfarande för ca 42 % av utsläppen (se figur 2.2). Arbetsmaskiner är också en stor källa som relativt sett fått allt större betydelse med tiden.

0

10

20

30

40

50

60

70

1995 1997 1999 2001

År

1000

ton Stallgödsel

Handelsgödsel, betesgödsel ochträdgårdsnäringIndustriprocesser

Transport

Förbränning

25

Figur 2.2 De olika sektorernas utsläpp av kväveoxider till luft. Källa: Naturvårdsver-

kets redovisning till klimatkonventionen 2003.

Efter en kraftig ökning under perioden 1950 till 1975 har de svenska utsläppen i stort varit konstanta fram till 1990. Sedan dess har utsläppen minskat med ca 25 % till drygt 250 000 ton år 2001. Orsaken är främst minskade utsläpp från vägtrafik och energipro-duktion. Utsläppsminskningar inom industrin har också haft betydelse.

Utsläppen av kväveoxider från internationell sjöfarts bunkring i Sverige är betydande. Dessa utsläpp har signifikant betydelse för nedfallet av kväve i Sverige men de ingår inte i det nationella utsläppsmålet för 2010. De är därför inte inkluderade i våra utsläppstabel-ler och behandlas endast summariskt i denna redovisning.

Tabell 2.1 Utsläpp av kväveoxider för år 1990, 1995 och 2001 (tusen ton). Utsläpp från internationell trafik ingår ej. Källa: Naturvårdsverkets redovisning till klimatkonventionen 2003.

Verksamhetsgren Kväveoxider (tusen ton)

1990 1995 2001El- och värmeproduktion 14,2 12,9 13,6 Energiproduktion, övrigt (bostäder, service) 12,9 7,9 6,8 Energiproduktion i industrin 30,1 27,6 28,5 Industriprocesser 13,7 12,9 13,3 Vägtrafik 165,3 149,0 104,6 Sjöfart 9,9 5,4 10,5 Flyg 2,7 2,4 2,4 Järnväg 2,3 1,7 1,7 Arbetsmaskiner 77,5 72,4 67,6 Övrigt 5,1 3,8 1,6 Summa 333,7 296,0 250,7

0

20

40

60

80

100

120

140

160

El o

chvä

rmep

rodu

ktio

n

Ener

gipr

oduk

tion

(bos

täde

r, se

rvic

e)

Ener

gipr

oduk

tion

(indu

stri)

Indu

strip

roce

sser

Vägt

rafik

Övr

ig tr

ansp

ort

Arbe

tsm

aski

ner

Övr

igt

Tuse

n to

n

19952001

26

Enskilda källor för utsläpp av kväveoxider till luft

Energitillförsel. Utsläppen av kväveoxider från förbränning från verksamhetsgrenarna el- och fjärrvärmeproduktion, uppvärmning inom bostads- och servicesektorn samt el-, värme- och ångproduktion i industrin har minskat under åren 1990 till 2001. Kväveoxid-utsläppet har minskat med cirka 20 % trots en något ökad produktion. Den största minskningen har skett inom sektorn bostäder, service m.m. El- och värmeproduktion. Utsläppen från energisektorn varierar mellan olika år mycket beroende på nederbörd och temperatur. Ett torrår som år 1996, då elproduktionen i våra vattenkraftverk var liten (ca 20 % under genomsnittsåret), tvingades man till bränslebase-rad elproduktion. Detta bidrar till ökade kväveoxidutsläpp. Energiproduktion i bostäder, service. Utsläppen av kväveoxid från energiproduktion i bostäder, service m.m. har varit en mycket liten andel av de totala utsläppen. Så har det varit under hela 1990-talet. Utsläppen kommer från oljeeldning och vedeldning för uppvärmning.

En tendens har varit att olje- och vedeldningen har minskat eftersom man gradvis gått över från oljeeldning till elvärme, värmepumpar och fjärrvärme (dvs. utsläppen sker istället inom el- och värmeproduktionen). I servicesektorn har man mycket lite egen förbränning utan energin kommer från elverken och fjärrvärmen. Kväveoxidutsläppen från sektorn har varit små i jämförelse med andra utsläppskällor. I bostäder har en minskning med några tusen ton skett, vilket är en halvering av utsläppen, bl a beroende på övergången från oljeuppvärmning till fjärrvärme och elvärme. Servicesektorn har också minskat till nästan inga utsläpp alls. Energiproduktion i industrin. Vid förbränningen för energiproduktion i industrin används främst olja och biobränslen. De dominerande branscherna med värmepannor är cementtillverkning, järn och stål, massa/pappersindustri, raffinaderier, gruvindustri, kemiindustri och livsmedelsindustrin. Utsläppen från energiproduktion redovisas i statistiken separat från utsläpp från industriprocesserna i samma branscher (se nästa avsnitt), men båda påverkas mer eller mindre av produktionsvolymen.

Beträffande energiproduktion i industrin är tillverkningsindustrin den tredje största utsläppskällan. Utsläppen har minskat något från 30 000 ton till 28 500 ton från 1990 till 2001. Detta trots att produktionen har ökat och därmed förbränningen har ökat.

Utsläppen från de olika branscherna fluktuerar något mellan åren. En svagt minskande trend syns för de flesta branscher med den största minskningen i absoluta tal för massa- och pappersindustrin.

Andelen fossila bränslen i förhållande till total använd energi har varit konstant inom industrin under 1990-talet i motsats till bostads- och servicesektorn. Däremot har energin använts effektivare. Ett mått på hur effektivt energin används ger den specifika energian-vändningen, dvs. energiåtgången per krona produktionsvärde. Till exempel har verkstads-industrins specifika oljeanvändning (kWh per krona produktionsvärde) minskat med två tredjedelar under 1990-talet, men samtidigt har produktionsvolymen ökat. Under en längre period och för industrin som helhet - mellan åren 1970 till 2001 - minskade den specifika energianvändningen med 52 %, bland annat på grund av teknikutveckling till mindre energikrävande varor och produktionsprocesser, samt en strukturomvandling och förändring av branscher.

27

Industriprocesser. Industrins utsläpp av kväveoxider från processerna har varit relativt konstant mellan åren 1990 och 2001. Massa- och pappersindustrin står för huvuddelen av kväveoxidutsläppet från industrins processer. Utsläppet av kväveoxider har sedan 1990 legat stadigt på ca 10 000 ton och cirka 85 % härrör från förbränning i olika typer av ugnar från sulfatmassebruken. Produktionen har emellertid ökat år från år och följaktli-gen minskar de specifika utsläppen Exempelvis har de specifika processutsläppen för blekt massa minskat från 1,5 kg Kväveoxider/ton massa år 1996 till 1,3 kg Kväveoxi-der/ton massa år idag. De flesta övriga industribranscher har också ökat sin produktion medan utsläppen har varit konstanta eller minskat, d.v.s. de specifika processutsläppen har minskat.

Tabell 2.2 Utsläpp av Kväveoxider (NOx) från industriprocesser (tusen ton). Källa:

Naturvårdsverkets redovisning till klimatkonventionen 2003.

Industribranscher NOx 1990 NOx 1995 NOx 2001

Kemi 2,4 1,6 1,7

Järn och stål 0,6 0,5 0,7 Övrig metallindustri 0,3 0,3 0,3 Massa- och pappersindustri 10,5 10,4 10,2 Övrigt 0,5 Summa 13,7 12,9 13,3 Transporter. Under de senaste 10 åren har transporterna ökat med ca 15 %. Ökningen är något större för godstransporter än persontransporter. Det är vägtrafiken som ökar mest. År 1990 kom ca 60 % av vägtrafikens kväveoxidutsläpp från persontrafik, vilket till idag minskat till drygt 40 % (se figur 2.3).

Den genomsnittliga reslängden per person har ökat men vi reser snabbare och använ-der ungefär samma restid. Vi använder en relativt större del av vår reala inkomstökning till ökat resande. Reskostnaderna har ökat mer för tåg än för flyg och bil, vilket motverkat en ur resurseffektivitetssynpunkt önskvärd överföring till järnväg av resandet. Utsläppen av kväveoxider från inrikes transporter har sedan 1990 minskat från 180 000 ton till 120 000 ton år 2001, vilket är en minskning med en tredjedel. Den kraftigaste reduktionen har skett under de senaste 5 åren. Orsaken är enligt statistiken helt och hållet lägre utsläpp från vägtrafik. Enligt nya tyska rön är dock kväveoxidutsläppen från lastbilar i "verklig" trafik betydligt större än vad körcykeltesterna indikerar. UBAs beräkning är att detta ger upphov till förhöjda utsläpp av kväveoxider med 140.000 ton per år, enbart i Tyskland. Euro 2-motorerna beräknas släppa ut ca 10 % mer Kväveoxider per km än de äldre Euro 1-motorerna, trots att de enligt certifieringsvärdet borde släppa ut 25 % mindre1. Sveriges befolkning har ökat med 300 000 under 1990-talet och biltätheten har ökat något. Mellan 1995 och 2000 var det en kraftigt ökad nybilsförsäljning och antalet bilar i trafik är idag över 4 miljoner. Fler bilar har gett 15 % mer trafikarbete och ökat

1 Environment Daily 1384, 13/02/03.

28

resursutnyttjandet i vägtrafiken. Reduktionen från dieseldrivna bilar har inte varit lika stor som från bensinfordon.

Figur 2.3 Procentuellt förhållande mellan persontrafikens och godstrafikens utsläpp

av kväveoxider (NOx) 1990-2001. Källa: Naturvårdsverkets redovisning till klimatkonventionen 2003.

Enligt den officiella statistiken för inrikes sjöfart ligger dagens utsläpp av kväveoxider på ungefär samma nivå som 1990. Det som hänförs till inrikes trafik är fritidsbåtar samt fartyg och färjor som enbart går mellan svenska hamnar. Fartyg och färjor som antingen kommer från utländsk hamn eller går till utländsk hamn räknas som internationell trafik. Utsläppen beräknas då på den mängd bränsle som tankas i Sverige och detta benämns för sjöfartens internationell bunkring.

Endast 10 000 ton av sjöfartens utsläpp räknas som nationell inrikes transport. Dessut-om är den officiella statistiken ännu inte uppdaterad för den eftermontering av kvävere-ducerande avgasreningsteknik som skett på framförallt färjor till och från svenska hamnar till följd av de miljödifferentierade farledsavgifter som införts. De verkliga utsläppen från inrikes sjöfart är därför troligen lägre än vad som idag rapporteras.

Utsläppen av kväveoxider har kontinuerligt stigit för sjöfartens internationella bunk-ring sedan 1990 enligt den officiella statistiken. De beräknas idag vara 100 000 ton för kväveoxider för det bränsle som bunkras i svensk hamn, vilket är mer än en fördubbling av utsläppen (se figur 2.4).

Utsläppsberäkningarna för sjöfart är komplicerade och nuvarande kunskap för emis-sionsfaktorer, beräkningsmodeller och status av fartygs avgrenande utrustning är bristfällig.

0

100

1990 1995 2001

%

godstrafikpersontrafik

29

Figur 2.4 Utsläpp av kväveoxider från internationell bränslebunkring av sjöfart till och från svenska hamnar. Källa Naturvårdsverkets redovisning till klimat-konventionen 2003.

Inrikes flygtrafik är idag på ungefär samma omfattning som 1990 efter en nedgång under första halvan av 1990-talet. Internationell trafik från svenska flygplatser är idag drygt 50 % över 1990 års trafik. Efter lågkonjunkturen 1991-92 har den kontinuerligt ökat till 2000. Efter terrorattackerna i USA i september 2001 har flygtrafiken gått ner med 10 %.

En viss sänkning av inrikesflygets kväveoxidutsläpp från 2700 ton till 2 400 ton har skett under de senaste 10 åren, trots bibehållen trafik, beroende på effektivare transporter och ökad användning av låg- NOx-motorer som en följd av att miljörelaterade landnings-avgifter införts under 1990-talet. Utsläppen från internationell trafik har dock följt med trafikökningen och har ökat med 50 % från drygt 5400 ton till knappt 8 700 ton.

Figur 2.5 Utsläpp av kväveoxider från internationellt flyg. Källa: Naturvårdsverkets redovisning till klimatkonventionen 2003.

Trafiken på järnväg har ökat sedan tidigt 1990-tal efter att under många år legat på samma nivå. Det är huvudsakligen persontrafiken som ökar kraftigt.

Utsläppen av kväveoxider från diesellok är mycket små, endast ett par procent av transporternas utsläpp. Kväveoxidutsläppen minskar långsamt på grund av den långa

0

20

40

60

80

100

120

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

tuse

n to

nNOx

0123456789

10

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

tuse

n to

n

NOx

30

livslängden på lok som gör att förbättrad motor- och avgasreningsteknik tar tid att införa i järnvägssektorn.

Begreppet arbetsmaskiner omfattar mobila motorförsedda arbetsfordon och arbetsred-skap som drivs av diesel, bensin eller gasol. De används i stor omfattning inom jordbruk, skogsbruk, entreprenadverksamhet i bygg- och anläggningsbranschen, industrianlägg-ningar och vid hamnar, flygplatser och järnvägar. Typiska arbetsmaskiner och arbetsfor-don är jordbrukstraktorer, skogsmaskiner, hjullastare, grävmaskiner, truckar och terrängfordon. Typiska arbetsredskap är motorsågar, röjsågar, gräsklippare och mobila kompressoraggregat. Även hushållen använder arbetsfordon och arbetsredskap som snöskotrar och gräsklippare. Totalt uppskattas det finnas en halv miljon arbetsfordon och 2 miljoner arbetsredskap. Av arbetsfordonen är 70 % dieseldrivna medan 95 % av arbetsredskapen är bensindrivna. Bensindrivna arbetsfordon domineras av ca 130 000 snöskotrar.

Utsläppen från arbetsmaskiner, arbetsfordon och arbetsredskap är svårt att följa upp då drivmedel till dessa levereras genom samma kanaler som till andra motorfordon. Hur mycket som används av arbetsmaskiner är därför en grov uppskattning. De utsläppsbe-räkningar som gäller för 1990-talet grundas på två kartläggningsundersökningar från 1990 och 1999.

Avgaskrav för traktorer och arbetsmaskiner började införas gemensamt i EU från 1998 och införs i faser beroende på motorstyrka. Kraven gäller för motorer till arbetsmaskiner och skärps i ett steg II med början 2002.

Arbetsmaskiner står för 25-30 % av de totala kväveoxidutsläppen i landet. År 2001 uppskattades utsläppen vara 67 000 ton. Detta är en minskning med 10 000 ton sedan 1990, vilket beror av att nya dieselmotordrivna arbetsmaskiner efter 1995 bedöms ha lägre utsläpp och att miljöklass 1 diesel som mer och mer används till arbetsmaskiner sänker utsläppen med 10 %. Trots en viss nedgång under 1990-talet ökar utsläppsandelen då andra sektorer minskar sina utsläpp snabbare. Utsläppen domineras av dieselmotorför-sedda maskiner. För Kväveoxider står dessa för 99 % av utsläppen.

Entreprenadbranschen och jordbruk är dominerande sektorer2 av kväveoxidutsläpp från arbetsmaskiner (se figur 2.6). De uppskattningar som är gjorda för 2001 baseras på 1997 års beräkningar. Sedan 1997 har gamla arbetsmaskiner ersatts med nya maskiner som har strängare avgaskrav. Detta framgår inte av utsläppsstatistiken då något register för arbetsmaskiner inte finns och utbytet av gamla maskiner till nya maskiner då inte kan följas upp kontinuerligt. Det krävs en förnyad kartläggning av de arbetsmaskiner som är i bruk och deras utsläppsstandard varje gång man ska göra en revidering av utsläppsberäk-ningarna. Redovisade utsläppsdata för arbetsmaskiner för år 2001 är därför troligen något överskattade.

2 IVL (1999): Kartläggning av emissioner från arbetsfordon och arbetsredskap i Sverige. IVL rapport

B1342.

31

Figur 2.6 Utsläpp av kväveoxider från arbetsmaskiner fördelat på sektorer år 2001 (totalt 67 000 ton). Källa: IVL 1999.

Utsläpp av fosfor

Människans utsläpp av fosfor till atmosfären tros vara störst genom partiklar från jordbearbetning (t ex vid vårbrukets harvning och vältning av åkern). Utsläpp från förbränning kan troligen ge ett tillskott men omfattningen är dåligt känd. Totalt bedöms dock de nationella utsläppen till luft vara av mindre betydelse.

2.2 Utsläpp och läckage till vatten i Sverige

Nedan redovisas de av människan orsakade (antropogena) utsläppen av kväve till våra samtliga omgivande hav och fosfor till våra sjöar, vattendrag och kustområden. För fosfor är det viktigt att komma ihåg att utsläppen redovisas utan retention3 (brutto) medan utsläpp av kväve till havet redovisas efter retention (netto). I syfte att följa upp delmål 34 redovisas i kap 4.3 de antropogent orsakade utsläppen till haven söder om Ålands hav.

Uppföljningen fokuseras på utvecklingen under det senaste decenniet. Man får emel-lertid inte glömma att en stor del av vattenvårdsarbetet främst med reningsverken bedrivits långt tidigare. Redan i slutet av 1960 talet började fosforrening att införas och minskningen av fosforutsläppen uppgår till omkring 90 % från reningsverken sedan denna period.

3 Retention är avgång av kväve genom naturliga processer som växtupptag, sedimentation eller denitrifika-

tion. 4 Senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder

om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå till 38 500 ton.

Entreprenad30%

Jordbruk27%

Skogsbruk16%

Industri15%

Hushåll1%

Övrigt11%

32

För diffusa utsläpp som från skogs- och jordbruksmark är det svårare att bestämma ett utsläpp med samma noggrannhet. En första mer systematisk beräkning gjordes av Naturvårdsverket i det s.k. ”Kväve från land till hav”-projektet5. Där beräknades bruttoutlakningen av kväve från åkermarken ha minskat med ca 25 % mellan 1985 och 1995.

För fosforförluster från åkermark råder stor brist på kunskap om både mekanismer och åtgärder och därför har ingen beräkning kunnat göras av eventuella förändringar i förluster.

Med några års mellanrum görs omfattande sammanställningar och beräkningar av hur den vattenburna belastningen från Sverige på omgivande hav ändrats. De senaste sammanställningarna är Hav-90, Kväve från land till hav samt TRK6. För varje gång har en ny eller delvis ny beräkningsmetod använts vilket är naturligt då metoderna är under ständig utveckling. Dessutom används olika statistiskt underlag viket gör att beräkning-arna för en och samma utsläppskälla är svåra att jämföra (se vidare faktaruta).

Utsläpp av kväve

De av människan orsakade utsläppen av kväve till haven har till största delen sitt ursprung från diffust läckage från jordbruksmark och utsläpp från reningsverk. Andelen diffust läckage från jordbruksmark var ungefär lika stort år 1995 och stod år 2000 för ca 50 %, medan de kommunala reningsverkens andel minskat med 6 % sedan 1995 och bidrog år 2000 med ca 21 % av den totala antropogena belastningen på havet. Utflödet av 5 Naturvårdsverket (1997): Kväve från land till hav. Rapport 4735. 6 Naturvårdsverket (2002): Transport-Retention-Källfördelning (TRK) Belastning på havet. Rapport 5247.

Beräkning av diffus belastning De av människan orsakade näringsutsläppen (antropogena utsläpp) beräknas utifrån uppmätta och beräknade punktutsläpp, som kan relateras till ett bestämt år, och diffusa belastningar i form av markläckage och nedfall på sjöar. De diffusa belastningarnas storlek påverkas starkt av avrinningens storlek. Det innebär att de diffusa belastningarna blir betydligt större under nederbördsrika år än under nederbördsfattiga. För att kompensera för dessa mellanårsvariationer, som beror på naturens växlingar, använder man flödeskorrigeringar, dvs. beräknar den diffusa belastningen för ett antal år för att åstadkomma en normalisering. Den diffusa belastningen kan inte mätas utan man ansätter typhalter för t.ex. skog i olika regioner, för gröda på viss jordart och region. Denna metod har använts i projekten Kväve från land till hav och TRK. Åkerläckagehalter för olika kombinationer beräknas med SOILNDB. Dessa halter multipliceras med beräknad avrinning och areal för resp. markanvändning och slutligen sker en summering av punktkällor (där hittills endast ett års utsläppssiffror använts) för avrinningsområden. Detta ger den totala bruttobelastningen och i sjölösa områden med tillgång till mätdata används denna belastning för att kontrollera att haltnivåerna under vintern ligger på rätt nivå, vilket är en indikation på att de typhalter som använts är rimliga. Nästa steg är en retentionsberäkning för mark- och sjöretention, som sker likaså utifrån mätdata och med hjälp av HBV-N modellen, varvid belastningen når havet beräknas (nettobelastningen). För att göra en retentionsberäkning krävs ett antal års mätdata. För områden som saknar mätdata används de generella parameteruppsättningar till HBV-N modellen, som tas fram för huvudavrinningsområden eller delar av huvudavrinningsområden. I TRK-projektet bedömdes att jordbruksläckage och hyggen var påverkade av mänsklig verksamhet. De naturliga bakgrundshalterna för jordbruksmark antogs för kväve motsvara framräknad typhalt från betesmark och för fosfor typhalt för skog. För beräkning av de antropogena diffusa belastningarna dras de beräknade naturliga belastningarna från totalbelastningen. Detta medför att beräkningar av de diffusa belastningarna inte blir helt jämförbara mellan olika beräkningstillfällena, eftersom det sker en utveckling av metoder mm. Den största avvikelsen kan dock uppstå p.g.a. flödeskorrigeringen. Även om den beräknas utifrån många år så kan en senare beräkningsperiod innebära en förändring i avrinningen både totalt och rumsligt (t.ex. till följd av ett antal nederbördsrika år), vilket gör att beräkningar av förändringar mellan olika år blir missvisande.

33

kväve till havet via svenska vattendrag tilltog markant under 1970-talet, sannolikt främst på grund av ökat kvävenedfall från atmosfären och ökat kväveöverskott inom jordbruket. Trots flera olika slags åtgärder för att minska kvävebelastningen på havet visar övervak-ningen av belastningen i flodmynningarna hittills ingen långsiktig nedgång. Tabell 2.3 Antropogen kvävenettobelastning till havet 1995 och 2000 fördelat på

källor. Källor: SCB och TRK-projektet (NV rapport 5247).

Kväveutsläpp (Ton/år) Källa

19951 20002

Jordbruk (åkermark och bete) 38 400 38 700 Skogsbruk (hygge) 5 000 5 200 Kommunala reningsverk (>25 pe) 23 200 16 800 Enskilda avlopp 2 7001 2 700 Dagvatten 1001 200 Industri 4 900 4 500 Deposition på sjöar 10 6001 10 500

Total antropogen belastning 85000 78 700

1) Vattenburna kväveutsläpp från mänsklig verksamhet år 1995, flödesnormaliserat för perioden 1985-1999. Avrinning, retention, enskilda avlopp, dagvatten och deposition på sjöar är beräknade från samma grund som TRK år 2000 på grund av att data inte fanns eller var nödvändiga att uppdatera. Skillnader beror på justeringar av arealer.

2) Vattenburna kväveutsläpp från mänsklig verksamhet år 2000, flödesnormaliserat för perioden 1985-1999 (TRK, Naturvårdsverket, Rapport 5247).

Den totala antropogena nettobelastningen av kväve till havet (inklusive direktutsläpp från kustbaserade industrier och reningsverk) för år 2000 var 78 700 ton (se tabell 2.3). Jämfört med år 1995 innebär detta en minskning av den totala nettobelastningen med 8 %. Tabell 2.4 Antropogen kvävenettobelastning och direkta utsläpp till havet år 20001

fördelat på havsbassänger. Avrundat till närmaste hundratal ton. Källor: SCB och TRK-projektet (NV rapport 5247).

Havsbassäng

Antropogen nettobelastning, exklusive direktutsläpp till havet

Belastning av reningsverk och industrier direkt till havet Total nettobelastning

Bottenviken 3 300 1 100 4 400 Bottenhavet 11 100 3 000 14 100 Eg. Östersjön 19 300 4 200 23 500 Öresund 5 000 900 5 900 Kattegatt 26 100 1 900 28 000 Skagerrak 2 200 500 2 700 Totalt Sverige 67 100 11 600 78 700 1) Vattenburna kväveutsläpp från mänsklig verksamhet år 2000, flödesnormaliserat för perioden 1985-1999.

34

Tabell 2.5 Antropogen kvävenettobelastning och direktutsläpp till havet år 19951. Avrundat till närmaste hundratal ton. Källor: SCB och TRK-projektet (NV rapport 5247).

Havsbassäng

Antropogen nettobelastning, exklusive direktutsläpp till havet

Belastning av reningsverk och industrier direkt till havet

Summa antropogena utsläpp havet

Bottenviken 3 200 800 4 000 Bottenhavet 11 000 2 800 13 800 Eg. Östersjön 20 000 7 700 27 700 Öresund 5 200 1 600 6 800 Kattegatt 26 900 3 200 30 200 Skagerrak 2 000 500 2 500 Totalt Sverige 68 300 16 800 85 000 1) Vattenburna kväveutsläpp från mänsklig verksamhet år 1995, flödesnormaliserat för perioden 1985-1999.

Avrinning, retention, enskilda avlopp, dagvatten och deposition på sjöar är beräknade från samma grund som TRK år 2000 på grund av att data inte var att data inte fanns eller var nödvändiga att uppdatera.

De kommunala reningsverken har bidragit med den största delen av minskningen av

den totala antropogena belastningen medan övriga källor har genomgått en marginell förändring. Åtgärderna på de kommunala reningsverken har framförallt utförts genom ökad kväverening vid reningsverk med utsläpp direkt till havet. Tillsammans har belastningen från reningsverk och industrier med utsläpp direkt till havet minskat med 31 % eller 5 200 ton/år mellan 1995 och 2000 varav 4800 ton/år härrör från minskning av utsläppen från reningsverken (se tabell 2.4 och 2.5).

Utsläpp av fosfor

Fosforutsläppen direkt till havet från punktkällor (tätorter och industrier) vid de svenska kusterna har minskat kraftigt tack vare förbättrad avloppsrening, men dessa utsläpp utgör bara en mindre del av den totala fosfortillförseln till havet. Merparten av de antropogent orsakade utsläppen av fosfor till sjöar vattendrag och kustområden i Sverige orsakas av läckage från jordbruksmark som enligt TRK:s beräkningar står för ca 45 % . En annan källa av betydelse är enskilda avlopp som bidrar med ca 20 % av de antropogena utsläppen räknat vid källan.

35

Tabell 2.6. Antropogen bruttobelastning samt direktutsläpp från punktkällor av fosfor till havet år 1995 och 2000. Källor: SCB och TRK-projektet (Naturvårds-verkets rapport 5247).

Fosforutsläpp (Ton/år) Källa

19951 20002

Jordbruk (åkermark och bete) 1780 1 440 Skogsbruk (hygge) 50 30

Kommunala reningsverk (>25 pe) 540 490 Enskilda avlopp 640 640 Dagvatten 140 140 Industri 390 370 Deposition på sjöar - -

Total antropogen belastning 3550 3130

1) Fosforutsläpp från mänsklig verksamhet år 1995 till sjöar, vattendrag och kustområden (utan avdrag för avskiljning på väg till havet), flödesnormaliserat för perioden 1985-1999. Avrinning, enskilda avlopp och dagvatten är beräknade från samma grund som TRK år 2000 på grund av att data inte fanns eller var nödvändiga att uppdatera.

2) Fosforutsläpp från mänsklig verksamhet år 2000 till sjöar, vattendrag och kustområden (utan avdrag för avskiljning på väg till havet), flödesnormaliserat för perioden 1985-1999 (TRK, Naturvårdsverket, Rapport 5247).

Den totala antropogena bruttobelastningen av fosfor till sjöar och vattendrag (inklusive direktutsläpp från kustbaserade industrier och reningsverk) för år 2000 var 3 130 ton (se tabell 2.6). Jämfört med 1995 innebär detta en minskning av den totala bruttobelastning-en med 12 %. Jämfört med 1995 har läckage från jordbruksmark minskat med 19 %, vilket delvis beror på minskat antal djur och till viss del omfördelning av djuren. De kommunala reningsverken har minskat sina utsläpp med 9 % från 1995. Trots ökade insatser för att utveckla metodik för att beräkna fosforflöden från diffusa källor så måste dessa ännu betraktas som mycket osäkra.

Tabell 2.7 Antropogen bruttobelastning samt direktutsläpp från punktkällor av fosfor till havet år 20001. Avrundat till närmaste tiotal ton. Källor: SCB och TRK-projektet (NV rapport 5247).

Havsbassäng Åkermark + bete Hygge

Dagvatten från tätorter

Σ Antropogen diffus

Punkt-utsläpp

Σ Antropogen belastning

Bottenviken 50 10 <5 60 90 140 Bottenhavet 170 20 10 200 400 610 Eg. Östersjön 510 <5 70 580 500 1 080 Öresund 80 <5 10 80 50 140 Kattegatt 570 <5 40 610 420 1 030 Skagerrak 70 <5 10 70 60 130 Totalt Sverige 1440 30 140 1 610 1 520 3 130 1) Fosforutsläpp från mänsklig verksamhet år 2000 till sjöar, vattendrag och kustområden (utan avdrag för

avskiljning på väg till havet), flödesnormaliserat för perioden 1985-1999.

36

Tabell 2.8. Antropogen bruttobelastning samt direktutsläpp från punktkällor av fosfor till havet år 19951. Avrundat till närmaste tiotal ton. Källor: SCB och TRK-projektet (NV rapport 5247).

Havsbassäng Åkermark + bete Hygge

Dagvatten från tätorter

Σ Antropogen diffus

Punkt-utsläpp

Σ Antropogen belastning

Bottenviken 40 10 <5 50 60 120 Bottenhavet 200 30 10 240 400 650 Eg. Östersjön 670 <5 70 740 550 1290 Öresund 100 <5 10 110 60 170 Kattegatt 680 10 40 730 450 1180 Skagerrak 80 <5 10 90 50 140 Totalt Sverige 1780 50 140 1970 1580 3550 1) Fosforutsläpp från mänsklig verksamhet år 1995 till sjöar, vattendrag och kustområden (utan avdrag för

avskiljning på väg till havet), flödesnormaliserat för perioden 1985-1999. Avrinning, enskilda avlopp och dagvatten är beräknade från samma grund som TRK år 2000 på grund av att data inte var möjliga eller nödvändiga att uppdatera.

Enskilda källor för utsläpp av kväve och fosfor till vatten

Läckage från jordbruksmark Från 1985 till 2000 beräknas den av människan orsakade kvävebelastningen genom kväveutsläpp från jordbrukssektorn till vatten, ha minskat med drygt 25 %.

Läckaget av växtnäring från jordbruksmark till vatten påverkas av nederbörden, temperaturen, jordarten, den totalt odlade arealen, vilka grödor som odlas, hur stallgöd-seln tillförs, balansen mellan tillfört och bortfört kväve, hur och när jordbearbetningen görs och i vilken mån marken är bevuxen under höst och vinter. Jordarten har även betydelse för hur stallgödsel bör spridas för att minimera jordens packning, som i sin tur påverkar växtnäringsförlusterna.

Jordbrukets användning av mineralgödselkväve ökade fram till omkring år 1970 och har därefter avtagit något (se figur 2.7). Nedgången under de senaste decennierna beror förmodligen till stor del på att åkerarealen har minskat. Räknad per hektar åker har användningen av mineralgödsel med andra ord förblivit i stort sett oförändrad sedan 1970-talet7. Den oförändrade nivån ska bedömas mot bakgrund av att tillgången på kväve i form av stallgödsel har minskat under motsvarande period. Någon analys över mängden producerad vara på åkern har dock inte gjorts, utan enbart en jämförelse över mineral-gödsel användning. Försäljningssiffran för handelsgödsel år 2001/2002 var 174 000 ton, vilket utgör en betydande minskning jämfört med nivån under 1990-talet. Skälen till detta har ännu inte analyserats.

Räknat som genomsnitt för landet är det ca 1/3 av kvävetillförseln som inte kommer till nytta genom att tas upp av grödorna. Växtodlingsgårdar, som använder enbart mineralgödsel, har ofta balans på växtnäring in och ut ur företaget. Problemet med växtnäringsförluster uppstår ofta i samband med djurhållning och det är då ammoniakför-lusterna som är svårast att hantera. Brukande av åkermarken kommer alltid att ge upphov till kväveförluster. Mer än hälften av dagens kväveöverskott läcker dock ut i omgivande vatten. Det pågående åtgärdsprogrammet för jordbruket innebär att dagens genomsnittli-ga läckage på 23 kg kväve per hektar ska minska med 4 kg per hektar till 2020. I 7 Steineck m fl. 2000. Växtnäring i kretslopp. SLU, Uppsala.

37

jordbruksintensiva delar av Skåne, Halland och Västra Götaland är snittläckaget betydligt högre än 23 kg kväve per hektar. Snittläckaget på hela avrinningsområden inklusive skog och övrig mark ligger här i regel mellan 35-40 kg kväve per hektar.

Figur 2.7 Jordbrukets inköp av handelsgödsel 1950-2001. Källa: SCB.

Fram till början av 1970-talet skedde en kraftig fosforgödsling vilket ledde till att ett förråd av fosfor byggdes upp i åkermarken8. Sedan mitten av 1970-talet9 har försälj-ningen av fosforgödsel mer än halverats (se figur 2.7).

Utöver handelsgödsel tillförs åkerjorden sedan gammalt också stallgödsel. Tillförseln av kväve och fosfor via stall- och betesgödsel har dock snarare avtagit än ökat under 1900-talet. Att gödseln från ett enskilt djur numera innehåller mer näring än förr uppvägs mer än väl av att antalet djur har minskat (se figur 2.8).

Figur 2.8 Antal husdjur 1850-2002 Figur 2.9 Antal husdjur 1990-2002 Källa: SCB. Källa:SCB.

Antalet företag med djurhållning har emellertid minskat, i betydligt större utsträckning än antalet djur, vilket tyder på att storleksrationaliseringen inom djurhållningen har varit ansenlig under perioden.

8 Naturvårdsverket (1997): Förluster av fosfor från jordbruksmark. Rapport 4731. 9 Jordbruksverket (2003): Jordbrukspolitiken och miljön. Rapport 2003:2.

38

Den upplagring som sker av fosfor idag härrör i stor utsträckning från användning av stallgödsel på åkermark som ej är i behov av ytterligare fosfor. Det är framförallt vissa jordbruksdistrikt i södra Sverige som har många djurenheter per hektar åkermark. Möjligheten att sprida ut den producerade stallgödseln över ett större område är i dessa områden ofta begränsad.

Även i växtföljder med mycket fosforkrävande växter som potatis och sockerbetor finns en risk för upplagring av fosfor. Räknat som genomsnitt för landet är det för närvarande ca 1/5 av fosfortillförseln som inte kommer till nytta genom att tas upp av grödorna.

Förlustvägar för fosfor är dåligt kända. I kombination med lutande fält, jordar med låg fosforfixering eller dålig infiltrationskapacitet kan fosforförlusterna genom ytvattenav-rinning bli stora till omgivande vatten. Lokalt kan även vinderosion bidra till fosforför-lusten. I Skåne, Halland, Blekinge, Gotland och Öland finns sammanlagt 35 000 ha torr och öppen åkermark där risken för jordflykt är stor. Även utdikning och andra föränd-ringar i landskapet har medverkat till att växtnäringsförlusterna från jordbruksmark kan nå havet. Tidigare skedde en stor retention av både kväve och fosfor i slingrande diken och våtmarker.

Växtodlingen i Sverige styrs till stor del av de geografiska förutsättningarna. På slättbygderna i södra och mellersta Sverige dominerar spannmålsodlingen, medan vallodling som går till djurproduktion dominerar i norr samt i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Avkastningen för vall ligger på ungefär samma nivå för hela landet vilket gör det mer lönsamt för jordbruksföretag i skogs- och mellanbygden att satsa på vallodling och djurproduktion.

Risken för läckage av fosfor och kväve är i allmänhet betydigt större för stråsädsodling och öppen mark än för vall och andra gräsmarker. Efter vallbrott kan dock en ansenlig mängd fosfor och kväve läcka ut. Även trädorna (dvs extensiv vall) kan läcka ansenliga mängder kväve och fosfor från avslaget gräs. Forskning kring detta pågår för närvarade. Även om andelen vall har minskat kontinuerligt sedan 1940-talet har en viss ökning skett det senaste årtiondet (se figur 2:10). Framförallt skedde en ökning mellan 1985 och 1995 som antas bero på olika stöd och omställningsprogram inom jordbruket. Dessvärre har ingen ökning skett i de län där kväveläckaget är som störst, t.ex. i Skåne, Halland och Blekinge. Potatis som ofta odlas på lätta och mer läckagebenägna jordar kan orsaka stora kväveförluster.

Figur 2.10 Arealer av olika grödor 1944 / 1961 / 1980 / 1998 / 2000. Källa: SCB.

39

Läckage från skogsmark och skogsbruk

Inom skogsbruket användes, fram till mitten av 1980-talet, stora mängder kvävegödsel-medel för att öka skogsproduktionen. Skälen till att den årliga gödslingarealen har minskat är flera. Den viktigaste är troligen att många skogsbolag har ändrat sin policy angående skogsgödsling. I första hand är det skogsbolagen i norra och mellersta Sverige som tidigare kvävegödslade sina marker. Nedfallet av kväve via luftföroreningar har skapat en oro för kvävemättnad hos skogsmarken och i Skogsstyrelsens allmänna råd10 avrådes därför från skogsgödsling i Götaland. I Svealand och delar av södra Norrland begränsas gödslingen till 300 kg per hektar och skogsgeneration. Arealen som kväve-gödslas har minskat drastiskt sedan 1980-talet från över 200 000 hektar och år till ca 30 000 hektar år 2000. Av de ca 155 000 ton kväve/år som tillförs skogsmarken via depositionen och gödsling så kommer 4000 ton via kvävegödsling.

Trots högt kvävenedfall i vissa delar av landet är utlakningen normalt liten på grund av skogsmarkens förmåga att hålla kvar kväve. I södra Sverige är t.ex. kväveläckaget från skogsmark i allmänhet mindre än 2 kg per hektar och år jämfört med kvävenedfallet som mestadels varierar mellan 8 och 20 kg per hektar och år. Men det finns en gräns för hur mycket kväve som kan lagras i träd och mark, och om den gränsen överskrids ökar utlakningen. Förhöjd utlakning i stora områden kan allvarligt öka belastningen på vattendragen som i sin tur transporterar kväve till kustområdena. Risken för onormal upplagring och kraftig utlakning av kväve från skogsmark med högt nedfall har uppmärksammats mycket i både Europa och USA. Även gödslingsförsök i skog med relativt höga givor har visat att det troligen är en bra bit kvar tills marken blir så mättad på kväve att utlakningen ökar från växande skog i Sverige. Verkligt högt läckage av kväve från växande skog har hitintills bara noterats på några få platser i Skåne och Halland. Under dessa omständigheter kan kvävenedfallet också medverka till försurning av mark och vatten.

På hyggen förekommer en ökad utlakning av kväve. I områden med högt kvävenedfall i södra Sverige kan läckaget variera från nära 30 kg/ha i väster till bara några kg i öster. I sydvästra Sverige kan det extra läckage som uppstår vid ett hygge utgöra 40 % av det totala läckaget från en skogsgeneration. Gradienten beror på skillnader i kvävedeposition, att avrinningen är större i de västra delarna samt att andelen hyggen är högre i söder eftersom skogsgenerationerna är kortare där på grund av högre tillväxthastighet. Det sammanlagda läckaget till havet via hyggen har beräknats till 5 200 ton/år eller ca 7 % av de mänskliga bidraget år 2000. Den framtida utvecklingen styrs främst av hur stort nedfallet kommer att vara, i vilken mån träd lämnas kvar på hyggena, utformningen av skyddszoner utefter vattendrag och hur mycket kväve som förs bort genom avverkningar.

Kväve- och fosforhalterna ökar även efter dikning. Effekten kvarstår bara några år, men eftersom nya arealer avverkas och dikas årligen kan summaeffekten bli betydande. I början av 1900-talet genomfördes de första större markavvattningarna medan skyddsdik-ningarna ökade på allvar på 1970-talet. Sedan 1994 är nya markavvattningsföretag inte längre tillåtna i stora delar av södra och mellersta Sverige och i landet i övrigt krävs tillstånd från länsstyrelsen för varje enskilt ingrepp. Såväl skyddsdikning som markav-vattning har därför minskat betydligt sedan slutet av 1980-talet (se figur 2.11).

10 Skogsstyrelsen (1991): Allmänna råd till ledning för användning av kvävegödselmedel på skogsmark.

SKSFS 1991:2.

40

(1) Endast storskogsbruket (2) Fr.o.m. 1992 beviljade ärenden

Figur 2.11 Diagram över skyddsdikning och markavvattning 1983-1999. Såväl skyddsdikning som markavvattning har minskat kraftigt. Sedan 1992 an-ges inte utförda arealer markavvattning utan beviljade arealer. Eftersom ett beslut gäller i flera år ger de beviljade arealerna dock endast en grov uppfattning om den utförda markavvattningen. Källa: Skogsstatistisk års-bok 2002.

Skogsbrukets bidrag av fosfor är ca 1 % och således relativt begränsat. Växande skog utnyttjar den tillgängliga växtnäringen effektivt och läckaget är litet, men ökar även i detta fall i samband med avverkning, markberedning och dikning. Kunskapen om vilka faktorer som styr fosforläckaget från skog är ofullständig.

Utsläpp från enskilda avlopp

Utsläpp för perioden 1985 – 1999 har för kväve beräknats till 2 700 ton/år och för fosfor till 650 ton/år11. Detta motsvarar ca 3 % för kväve och ca 20 % för fosfor av den totala antropogena belastningen. Därför är den relativa betydelsen av de enskilda avloppens bidrag betydligt större för fosfor än kväve. I Sverige är ca 500 000 småhus för perma-nentboende och ca 500 000 fritidshus anslutna till enskilda avloppsanläggningar. Avloppsstandarden i glesbygden varierar mycket. Många äldre hus och mindre samhällen har bristfälliga reningsanläggningar. Ofta består reningen endast av någon enkel form av slamavskiljning. Det pågår en omvandling av fritidshus till permanentboende som på sikt kan leda till ett kraftigt förhöjt läckage om inte acceptabla reningsmetoder används.

Utsläpp från tillståndspliktiga kommunala reningsverk (>2000 personekvivalenter)

Sedan mitten av 1970-talet är praktiskt taget alla svenska tätortshushåll och mindre industrier anslutna till kommunal avloppsrening. Ungefär 95 % av avloppsvatten-

11 Naturvårdsverket (2002): Transport-Retention-Källfördelning (TRK) Belastning på havet. Rapport 5247.

0

5

10

15

20

25

30

3519

83

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

1 00

0 ha

Markavvattning (2)

Skyddsdikning, utförd (1)

Skyddsdikning, anmäld (1)

41

mängden till större (>2000 pe) kommunala reningsverk genomgår idag såväl kemisk som biologisk rening.

Övergödningsproblemen i syd- och mellansvenska kust- och havsvatten har under senare år föranlett skärpta krav på kväverening vid reningsverk belägna vid kusten mellan norska gränsen och Stockholms skärgård. Nästan tre fjärdedelar av det kommuna-la avloppsvatten som år 2000 släpptes ut vid Sveriges kuster genomgick särskild kväve-rening och den genomsnittliga kvävereduktionen överstiger nu 50 %.

De totala kväveutsläppen från tillståndspliktiga kommunala reningsverk har beräknats till ca 19 000 ton för år 2000, vilket är en minskning med 30 % sedan 1995. Jämfört med 1998 har dessa utsläpp minskat med 11 %. Kväveutsläpp från kustbelägna reningsverk har sedan 1998 minskat med 13 % i genomsnitt. Kväveutsläppen till Öresund har sedan 1998 minskat med 40 %.

För fosfor har utsläppen från de större kommunala reningsverken minskat med ca 10 % från 1995 till år 2000. Mängden år 2000 har beräknats till ca 424 ton, varav 60 ton i samband med bräddningar12. Bräddning av obehandlat avloppsvatten utgjorde således 14 % av de totala fosforutsläppen från reningsverken.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Ingen rening Slamavskiljning Biologisk rening Kemisk rening Biologisk-kemisk rening Kompletterande rening Särskild kväverening

Fig 2.12 Tätortbefolkningens anslutning till kommunal avloppsrening. De siffror som

återges i diagrammet avser de närmare 500 reningsverk som är dimen-sionerade för avlopp från 2 000 personer eller mer. Källor: Naturvårdsver-ket och SCB.

Utsläpp från små reningsverk

Andelen avloppsvatten, som tas emot vid reningsverk dimensionerade för mellan 25 och 2 000 personekvivalenter, bedöms vara mellan 5 och 10 % av den totala volymen. Det saknas regelbundna mätningar av reningseffektiviteten vid dessa verk men i stort bedöms de fungera mindre effektivt än de större verken. Våren 1999 gjordes en extra enkät med

12 Ibid (=se tidigare fotnot).

42

uppdatering av data om anslutning och reningsteknik vid dessa mindre reningsverk, som visade sig stå för ca 8 % av den totala anslutningen. Denna andel är oförändrad sedan 1987. De små reningsverkens andel av utsläppen var då 6 % för kväve och 10 % för fosfor. Det verkar troligt att teknikförbättringen vid små reningsverk sedan dess gått långsammare än vid stora, så att dess andel numera kan ha ökat.

Utsläpp från industri

Lokalt kan enstaka industrier bidra med betydande utsläpp. De stora industrierna har oftast egna reningsanläggningar och ett mycket stort antal mindre och medelstora industrier är anslutna till kommunala reningsverk. Industrins utsläpp till vatten beräkna-des för år 2 000 till ca 5 000 ton kväve, respektive 370 ton fosfor. Den större delen av utsläppen är kustbaserade, varav cellulosaindustrin står för merparten av utsläppen. Utsläppen av fosfor och kväve har ungefär halverats sedan 1990.

Utsläpp från fiskodling

Förluster av växtnäringsämnen och organiskt material från fiskodlingar kan ge betydande lokala övergödningseffekter. Utsläppen är tämligen jämt fördelade på inlandsvatten och kustvatten. De faktorer som styr förlusterna till vattenmassan är fodrets sammansättning, graden av överutfodring och graden av bindning i slam. Av dessa kan särskilt de två förstnämnda faktorerna påverkas genom åtgärder. Detta har också skett i Sverige sedan odlingen av fisk för konsumtion tog fart under 1970-talet. De produktionsspecifika förlusterna har för fosfor reducerats med ca 2/3 medan närmare en halvering av förlusterna uppnåtts för kväve. Förlusterna 1995 var 6,4 kg fosfor och 55 kg kväve per producerat ton13. Orsakerna till de sjunkande förlusterna av fosfor och kväve ligger både i sänkta foderkoefficienter och sänkta fosfor- och kvävehalter i fodret. Eftersom den totala produktionen under 1995 var 4615 ton borde detta generera ett totalutsläpp av fosfor på ca 30 ton år 1995, respektive totalutsläpp av kväve på ca 300 ton. I dessa beräkningar är bidraget från odling av musslor och kräftor medräknat. Det bör i sammanhanget påpekas att den tidigare hanteringen kan ha bidragit till en upplagring av fosfor i sedimenten.

2.3 Nedfall av gödande ämnen

Nedfall/deposition av kväve

Utsläpp i hela Europa av kväveoxider från förbränning och ammoniakavgång från jordbruket, har medfört att den atmosfäriska kvävedepositionen är förhöjd i stora delar av landet. Kvävenedfallet som följs genom den Nationella miljöövervakningen ökade främst efter 1950-talet och kulminerade runt 1990. Kvävedepositionen är högst i södra och sydvästra Sverige och avtar mot norr och nordost. Lokala utsläpp av ammoniak och kväveoxider samt landskapets struktur ger dessutom upphov till stora lokala variationer i kvävedeposition. Så är t ex nedfallet betydligt högre i beståndskanter än inuti trädbe-stånd. Depositionen till skog varierar mellan närmare 20 kg kväve per hektar och år i sydvästra Sverige till något enstaka kilo i Norrlands inland. Det största nedfallet erhålls över Skåne och Västkusten, främst över de höglänta delarna.

13 SLU (2000): Svensk fiskodlings närsaltbelastning, faktiska nivåer och framtida utveckling. Rapport 18.

43

Den totala kvävedepositionen till skog är svår att mäta eftersom kväve tas upp och omvandlas i trädkronan. Mätningarna på öppet fält visar dock att depositionen minskade i flera län fram till början eller mitten av 1990-talet. Därefter har halterna av kväve i nederbörden fortsatt minska något, men samtidigt har nederbörden ökat kraftigt i större delen av landet under andra halvan av 1990-talet. Det gör att depositionen år 2000 är relativt oförändrad eller till och med högre än 1990.

Kväveoxiderna har generellt ett längre spridningsavstånd än ammoniaken. Genom-snittligt deponeras ungefär lika mycket nitratkväve som ammoniumkväve över Sverige. I områden i södra Sverige med stora ammoniakutsläpp dominerar depositionen av ammoniak och ammoniumföreningar. I norra Sverige däremot överväger nitratdepositio-nen. Nedfallet delas vanligen in i våtdeposition (nederbördens bidrag) och torrdeposition (gaser, partiklar och aerosoler). Den våta och torra depositionen summeras till totaldepo-sition.

Nedfall/deposition av fosfor

Mätning av fosfordeposition ingick tidigare in den nationella luftövervakningen men upphörde i början av 1990-talet. Detta beror dels på osäkerheter i provtagnings- och analysmetoderna, dels på låga uppmätta halter. De mätningar som gjordes under 1980-talet visade att fosfordepositionen var av storleksordningen 0,1 kg/ha.

Enligt en rapport från Svenska miljöinstitutet14 (IVL) är det generella nedfallet av fosfor i Sverige relativt lågt, men tycks variera lokalt av okänd orsak. För vissa extremt näringsfattiga fjällsjöar kan även ett litet tillskott ge stora effekter. I en rapport från Jordbruksverket15 framhålls att nedfallet på sjöar bidrar direkt till övergödningen, vilket är viktigt att ta hänsyn till när man värderar bidraget från olika källor.

2.4 Påverkan från andra länder

Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet och hur långt på vägen mot målet vi kan förväntas komma genom att uppfylla delmålen är givetvis beroende av hur mycket vår miljö påverkas av utsläpp från andra länder.

Utsläpp till vatten

Inom ramen för Helsingsforskonventionen (HELCOM) rapporterar medlemsländerna om sina närsaltsutsläpp till Östersjön (Pollution Load Compilation). Rapportering har skett fyra gånger. Rapporteringen präglas av stor brist på data om förändring av tillståndet i vattenmiljön i några av länderna kring Östersjön. Systemen för miljöövervakning är mycket bristfälliga och det gör att det inte går att avgöra om kväve eller fosfortillförseln från ett land med dess olika källor till Östersjön har halverats i enlighet med HELCOM:s mål om 50 % minskning av utsläppen av fosfor och kväve (se mer i kap 3.1). De dominerande källorna är punktkällor som reningsverk och diffusa källor som åkermark.

Den totala antropogena vattenburna bruttobelastningen av kväve på Östersjön (inklusi-ve Kattegat) år 2000 var 526 000 ton. Motsvarande svenska bruttoutsläpp har beräknats

14 IVL (2001): Fosfor i nederbörd, resultat från mätningar under 1990-talet. Rapport B1442. 15 Jordbruksverket (2000): Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster från

jordbruket. Rapport 2000:1.

44

till ca 110 000 ton år 2000 (82 000 ton netto). De svenska utsläppen utgjorde ca 21 % av de vattenburna brutto utsläppen till Östersjön. De största utsläppen stod Sverige, Polen och Danmark för.

För fosfor var år 2000 den totala antropogena vattenburna bruttobelastningen på Östersjön (inklusive Kattegat) ca 24 500 ton Vilket kan jämföras med de svenska utsläppen på ca 3000 ton, vilket motsvarar ca 12 % av de totala. De största utsläppen stod Polen, Sverige och Finland för. Detta ger en komplex bild; Sverige måste ta sitt ansvar och minska utsläppen samtidigt som vi aldrig kan nå miljökvalitetsmålet på egen hand.

Sammanställningarna visar att betydande minskningar har uppnåtts exempelvis i Ryssland och de baltiska länderna (se figur 2.13 och 2.14). Tillförlitligheten i utsläppssta-tistiken är dock osäker. Att de baltiska länderna och Ryssland minskat sina utsläpp betydligt beror till stor del på den stora omställningen. Bland annat har stora arealer jordbruksmark tagits ur produktion. Att de nordiska länderna och Tyskland inte har minskat lika mycket beror på att sammanställningen avser perioden från 1980-talet till 1995 och att stora åtgärder gjorts tidigare i dessa länder. Räknar man in dessa tidigare åtgärder har både kväve och fosforutsläppen minskat betydligt mer.

Det bör observeras att det som anges är bruttoutsläppsminskningar och inte minsk-ningar av tillförseln till Östersjön. Eftersom länderna är vidsträckta och både punkt- och diffusa källor är fördelade över respektive lands yta finns källor långt från kusten. Eftersom det finns en naturlig retention16 längs rinnsträckan för både ytvatten och grundvatten blir nettoavlastningen på Östersjön mindre än utsläppsminskningen vid källan.

Beräknade minskade utsläpp jämfört med uppmätta minskningar i flodmynningar

De resultat som redovisas och som återges ovan är både modellberäknade och uppmätta minskningar inom ramen för svensk miljöövervakning samt en blandning av dessa. Ett mellanting mellan beräkning och mätning är t ex när resultaten från undersökningar på en viss plats, t.ex. en nyskapad våtmark eller ändrad brukning av åkermark, skalas upp till större områden. Uppmätt minskning avser t.ex. provtagning i mynning på en flod som mynnar i Östersjön.

De båda kategorierna av källor som minskade utsläpp ska bestämmas för är dels punktkällor, dels diffusa källor som skogs- och åkermark. Att bestämma minskat utsläpp från en punktkälla som t.ex. ett reningsverk är enklare än för en diffus källa som stora landarealer. Därför blir bedömningar av förändring i näringsläckage från diffusa källor överlag osäkrare.

Tidsserieanalyser av kväve- och fosforkoncentration för de stora floder som mynnar i Östersjön visar ingen tydlig trend i minskad transport av kväve och fosfor; något som vållat förvåning. Frågan är viktig att utreda då den största tillförseln av kväve och fosfor till Östersjön sker med floder och det gäller att avgöra om den obefintliga och otydliga responsen i flodmynningar beror på att de åtgärder som satts in är felaktiga, otillräckliga eller på att de ännu inte fått genomslag beroende på naturgivna faktorer.

16 Retention är avgång av kväve genom naturliga processer som växtupptag, sedimentation eller denitrifika-

tion.

45

Figur 2.13 Bruttoutsläpp av kväve till Östersjön från omgivande länder. Källa: Finnish

Environment Institute, MINDEC rapporten samt Pollution Load Compila-tion 4. Utsläppssiffror för Sverige 1995 har i ovanstående tabell bytts ut till mer tillförlitliga data för 1995 (framtagna av TRK-projektet, se tabell 2.5).

Figur 2.14 Bruttoutsläpp av fosfor till Östersjön från omgivande länder. Källa: Finnish

Environment Institute, MINDEC rapporten samt Pollution Load Compila-tion 4. Utsläppssiffror för Sverige 1995 har i ovanstående tabell bytts ut till mer tillförlitliga data för 1995 (framtagna av TRK-projektet, se tabell 2.8).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Danmark Estland Finland Tyskland Lettland Litauen Polen Ryssland Sverige

Uts

läpp

av

fosf

or (t

usen

ton)

Data från slutet av 1980Data från 1995Data från 2000

0

50

100

150

200

250

300

350

Danmark Estland Finland Tyskland Lettland Litauen Polen Ryssland Sverige

Uts

läpp

av

kväv

e (tu

sen

ton)

Data från slutet av 1980Data från 1995Data från 2000

46

Utsläpp till luft och nedfall

För kväveoxider bidrar Sveriges utsläpp med ca 8 % av den totala depositionen över landet. Stora bidrag erhålls från Tyskland, Storbritannien och övriga EU-länder. För ammoniumdepositionen står de inhemska utsläppen för ca 21 % (25-45 % i de södra delarna av landet och 10-20 % i norr). Övriga länder som ger stora bidrag är Danmark, Tyskland och Polen. Inhemska åtgärder mot ammoniakutsläpp ger en avsevärt större effekt i vårt eget land än åtgärder mot kväveoxidutsläppen. Det europeiska luftövervak-ningsprogrammet EMEP har beräknat att det atmosfäriska kvävenedfallet över Östersjön och Nordsjön 1985 uppgick till närmare 350 000 respektive 500 000 ton kväve. Till 1998 minskade nedfallet över Östersjön med cirka 30 %, till 250 000 ton, varav Sveriges del var ca 8 %. Nedfallet över Nordsjön var i stort sett oförändrat17.

Under perioden 1990 - 2000, har utsläppen i Europa av kväveoxider och ammoniak minskat med 25 % respektive 18 %. Tyskland, Tjeckien, Lettland, Litauen och Danmark, Slovakien, Vitryssland, Bulgarien och Storbritannien står för stora utsläppsminskningar. De baltiska staterna, Tjeckien och Storbritannien stod för de procentuellt största minskningarna. I tabell 2.10 anges utsläpp för några länder i Sveriges närområde med betydande påverkan på nedfallet i Sverige: Tabell 2.10 Utsläpp kväveoxider till luft från några länder i Sveriges närområde.

Källa: EMEP/MCC-W Note 1/2002. Status Report 2002.

Kväveoxidutsläpp (NOx) i kton 1990 2000 Förändring 1990-

2000

Danmark 277 208 - 25 % Tyskland 2 706 1 637 - 40 % Polen 1 280 838 - 35 % Finland 300 236 - 21 % Tjeckien 742 398 - 46 % Estland/Lettland/Litauen 318 123 - 61 % Storbritannien 2 763 1 512 - 45 %

Beträffande utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön finns inga jämförbara tidsserier, men det är rimligt att anta att utsläppen ökat ungefär i samma takt som fartygstrafiken ökat. Enligt beräkningar av Lloyds Register från andra hälften av 1990-talet uppgick dessa utsläpp år 1990 till 352 000 ton i Östersjön respektive 648 000 ton i Nordsjön18. I en nyare, tyvärr inte helt jämförbar, studie uppskattades de samman-lagda utsläppen i båda havsområdena 763 000 ton år 200019.

17 EMEP (2000): Transboundary acidification and eutrophication in Europe. EMEP Report 1/2000. 18 EMEP (2001): Emission data reported to UNECE/EMEP: Evaluation of the spatial distribution of

emissions. EMEP MSC-W Note 1/01. 19 Entec (2002): Quantification of emissions from ships associated with movements between ports in the

European Community.

47

2.5 Hur ser det ut i miljön i Sverige, hur utvecklas övergödningen? Vilka effekter kan noteras?

I detta avsnitt behandlas hur tillståndet har förändrats och vilka effekter man ser i miljön på grund av övergödningen. Utifrån den allvarliga övergödningssituationen i våra havsområden har tyngdpunkten lagts på tillståndet i Sveriges kust och havsområden. De största problemen finns i Egentliga Östersjön varför fokus i redovisningen ligger på detta havsområde.

Grundvatten

Halterna av nitrat i grundvattnet är fortsatt höga i jordbruksområden men detaljerad kunskap saknas. Vid ca 8 % av de allmänna vattentäkterna förekommer besvärande halter av nitrat. Ett antal allmänna vattentäkter har också tagits ur produktion på grund av nitrathalter över gränsvärdet. Vid enskilda vattentäkter, framförallt grävda brunnar, är problemen större. Den påverkan nitrathalterna i grundvatten har på dricksvattenkvalitén behandlas utförligare i SGU:s fördjupade utvärdering av miljömålet Grundvatten av god kvalitet. Nedan behandlas grundvattnets påverkan m.a.p. ytvattnet.

Mer än 80 % av ytvattnet har under naturliga betingelser sitt ursprung i grundvatten. När grundvattnet avbördas till sin ytvattenrecipient kan detta medföra ett eutrofierande tillskott. Det finns stora skillnader mellan olika vattenområden i fråga om bland annat växt- och djurliv, vilket hänger samman med det geografiska läget, berggrunden och andra naturgivna förutsättningar. Följaktligen finns det också väsentliga skillnader i vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet för växter och djur i olika områden. Även om problematiken är komplex är det viktigt att betona att det långsiktiga målet är att allt grundvatten ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för djur och växter i sjöar och vattendrag.

Genomgången av materialet från provtagningsstationer ingående i den nationella miljöövervakningen av grundvatten och SGUs grundvattennät visar att minskande trender av nitrathalten i grundvattnet överväger för perioden 1986-2000. Av 85 utvalda provtagningspunkter uppvisar 25 stationer signifikant minskande nitrathalter medan enbart 4 ökar signifikant. Vid en närmare granskning av resultaten framkommer emellertid att det framförallt är vid stationer med låga nitrathalter i norra och mellersta Sverige som halterna minskar.

Provtagningsstationerna är avsedda att visa bakgrundsförhållanden och bör ej vara lokalt påverkade av t.ex. avlopp. Ett mindre antal stationer är belägna inom jordbruksom-råden. En utökad övervakning av jordbrukets och den urbana miljöns påverkan på grundvattnets kvalitet har diskuterats, men ryms endast i ytterst liten omfattning som försöksverksamhet inom nuvarande kostnadsramar.

Provtagningsstationerna utgörs av antingen källor eller rör (i några fall djupborrade brunnar). Trenderna är beräknade för 44 källor respektive 41 rör. Signifikanta trender förekommer i ungefär lika antal i de bägge kategorierna. Däremot är nitrathalten (räknat som medelvärde över perioden) i allmänhet högre i källorna. Skillnaden är störst i södra Sverige där också halterna är högst. Skillnaderna mellan källor och rör kan, förutom eventuella skillnader i markanvändning, förmodligen i huvudsak förklaras med att rören representerar ett djupare grundvatten med längre omsättningstid och där denitrifikation-sprocesser i större utsträckning varit verksamma. Vad gäller inverkan på ytvattensystem

48

är källorna mest relevanta att studera eftersom dessa direkt bidrar till ytvattenavrinningen även om rör i utströmningsområden mot ytvattendrag också är relevanta.

Sammanfattningsvis kan sägas att utvecklingen under perioden inte ger skäl för att misstänka att grundvattnets bidrag till eutrofiering av ytvatten har ökat, åtminstone inte vad gäller kvävedelen. Däremot finns inte heller grund för att säga att bidraget har avsevärt minskat eftersom trender av minskande halter som finns framförallt är kopplade till stationer med låg nitrathalt. Minskningarna är därför mycket små och det kan inte uteslutas att de till någon del skulle kunna vara resultat av eventuella skillnader i provtagnings-/analysmetodik under perioden även om en sådan effekt ej har kunnat påvisas.

Fosfathalten har regelbundet analyserats först med början 1994. Normalt sett är höga fosfathalter i brunnar en följd av upplösning från mineral vid låga redoxvärden (se Bedömningsgrunder för miljökvalitet - Grundvatten, NV rapport 4915, s 123). De uppmätta halterna i dessa källor och rör är i allmänhet ganska låga. Totalhalter av kväve och fosfor har ganska nyligen börjat mätas och dessa resultat inkluderas därför inte här.

Övergödningseffekter av kvävehaltigt grundvatten på ytvatten bedöms vara komplexa. För att bedöma grundvattnets bidrag till övergödningen i ytvatten och förändringar därav skulle det vara önskvärt med fler mätstationer i odlade områden och helst sådana som mäter i såväl inströmningsområden som intermediära lägen och med ett flertal mätpunk-ter i utströmningsområdet i kombination med mätningar av flöde och halter i avrinnande vatten. Detta innebär mycket omfattande program som under begränsade perioder har genomförts för skogsmark. I jordbruksmark borde mätningarna kunna komplettera t.ex. de undersökningar som genomförs i Typområden20. Detta skulle kunna ge underlag till klassning av hur grundvattnet bidrar till eutrofiering under olika hydrogeologiska förhållanden.

Jordbrukets påverkan på större grundvattenresurser kommer förhoppningsvis att kunna följas genom den datainsamling till Databas för grundvattenförekomster och vattentäkter (DGV) som är under uppbyggnad på SGU. Resultat hittills visar att för ca 8 % av de allmänna vattentäkterna uppges problem med nitrat. Ramdirektivet för vatten kommer även att kräva en hel del undersökningar vad gäller t.ex. kväve. Möjligheten att införa skyldighet att lämna uppgifter om även enskilda vattentäkters kvalitet till en central databas bör utredas.

Sjöar och vattendrag

Sjöar

Av Sveriges ca 59 700 sjöar med en yta större än 4 ha har, enligt den nationella miljöövervakningens riksinventering 200021, ca 56 000 sjöar fosforhalter i klass 1 och 2 enligt de svenska bedömningsgrunderna för miljökvalitet. Detta innebär att de har en totalfosforhalt under 25 µg P/l och med få undantag inte är hotade av övergödning. Halter över 25 µg P/l motsvarar däremot en näringsnivå där sjön befinner sig i ett eutroft (övergött) stadium (se mer under effekter). Antalet eutrofierade sjöar eller avgränsade delar av sjöar (sjöbassänger) med uppmätta totalfosforhalter över 25 µg tot-P/l är minst

20 Carlsson, C., Kyllmar, K., Ulén, B. Och Johnsson, H (2002): Typområden på jordbruksmark. Avrinnings-

och växtnäringsförluster för det agrohydrologiska året 2000/2001. Ekohydrologi 66. 21 SLU (2003): Riksinventering 2000. Rapport 2003:1.

49

780 stycken22. Av dessa har ca 20 % (169 sjöar) halter mellan 50 och 100 µg P/l och ca 6 % (52 sjöar) halter över 100 µg P/l. I de flesta fall har sjöarnas halter sannolikt höjts av mänskliga aktiviteter och uppvisar en påverkad biologisk mångfald jämfört med den ursprungliga.

Ovanstående siffra på ca 780 sjöar i Sverige över 25 µg tot-P/l som baseras på uppgif-ter från nationell och regional miljöövervakning samt kompletterats med tillgängliga databaser skiljer sig dock från den siffra som tagits fram via riksinventeringen av sjöar och vattendrag 2000. Resultatet från riksinventeringen som bygger på en uppräkning av ca 4 000 slumpvist uppmätta sjöar anger i stället att ca 3 700 sjöar i Sverige har totalfosforhalter över 25 µg. Vi har följaktligen ett stort spann mellan de olika uppgifter-na. Förmodligen representerar det faktiskt uppmätta antalet sjöar en underskattning medan det i riksinventeringen beräknade antalet innebär en överskattning och det riktiga antalet ligger någonstans däremellan.

Även om relativt stora sjöar eller sjöbassänger kan vara påverkade av övergödning är det i första hand ett större antal små sjöar som är drabbade. Det beror framförallt på att lokala utsläppskällors påverkan på små sjöar blir större än på stora sjöar.

Trots att den geografiska fördelningen av sjöar med höga fosforhalter visar en viss spridning över hela landet är de övergödda sjöarna till stor del koncentrerade till södra Sverige. De mest påverkade sjöarna (hypertrofa sjöar) med totalfosforhalter över 100 µg/l finns i södra Skåne, Mälardalen, Östergötland och området söder om Vänern (se figur 2.15).

Figur 2.15 Karta över områdena med mest eutrofierade inlandsvattnen i Sverige. Källa: Svensk miljöövervakning, Monitor 14, 1994.

I Sverige förekommer cyanobakterier (blågröna alger) och alger i alla typer av sjöar. Cyanobakterierna trivs dock bäst i näringsrika sjöar (totalfosforhalter över 25 mikrogram), där deras individantal ökar med tilltagande näringshalt. Produktionen kan bli mycket omfattande i kraftigt eutrofa sjöar och man talar då om algblomning vilket innebär att flytande alger ansamlas i vattenytan och ofta driver iland. Mellan en tredjedel och hälften av alla blomningar i Sverige är toxinbildande23. För produktionen av toxiner finns det flera indicier som tyder på att även ljus och temperatur spelar in men behovet av vidare forskning är stort. Hittills har toxinproducerande cyanobakterier påträffats i ett 90-tal sjöar i Sverige, framför allt i Uppland, Östergötland och Skåne24. Det finns i dag ingen samlad bild över förekomster av cyanotoxiner i dricksvatten. Mörkertalet kan vara stort. Sommaren 1996 inbjöd Livsmedelsverket (SLV) samtliga kommuner i Sverige att delta i en stickprovsundersökning av ytvattentäkter med avseende på förekomst av cyanobakte-

22 Persson, G (2003): Institutionen för miljöanalys SLU, personligt meddelande. 23 Sveriges Livsmedelsverk (1997): Vår föda 1/97. 24 Naturvårdsverket och SCB (2000): Naturmiljön i Siffror 2000.

50

rier och toxiner. Toxiner hittades i 16 av 110 sjövattenprov, i 2 av 17 prov från infiltra-tionsbassänger, i 4 av 104 råvattenprov och i 2 av 107 dricksvattenprov25.

Vattendrag

Eutrofieringsproblematiken i vattendrag följer i stort samma mönster som för sjöar och är som mest utbredd i vattendragen på de uppodlade slätterna i södra och mellersta Sverige. Fosforhalten överstiger där i regel 25 µg tot-P/l. Halter över 100 µg tot-P/l förekommer framförallt i vattendrag i västra Skåne26. Kväve- och fosforhalterna är allmänt betydligt högre i vattendrag än i sjöar. Detta beror på att den långsammare vattenomsättningen i sjöar bidrar till att kväve och fosfor i större utsträckning fastläggs i sedimenten istället för att färdas fritt i vattenmassan27.

Det är generellt sett svårare att mäta och bedöma övergödningssituationen i vattendrag än i sjöar eftersom näringshalterna varierar kraftigt i samband med vattenföringen samt att det endast är få vattendrag som övervakas inom den nationella miljöövervakningen. Detta är anledningen till att analysen här blir begränsad.

Den bedömning som gjorts utifrån ett antal undersökta vattendrag inom ramen för miljöövervakningen under perioden 1989-2000 tyder dock på att inga tydliga förändring-ar har skett under perioden (se vidare kap 4.7, precisering 4 och 5).

Effekter

Miljöeffekter. Någon nämnvärd ny kunskap beträffande övergödningens miljö- och hälsoeffekter i sötvatten har inte framkommit under senare år. Ny kunskap förväntas tas fram i samband med genomförandet av ramdirektivet för vatten.

Enligt vedertagen kunskap leder en måttlig eutrofiering av ett ursprungligen närings-fattigt vatten till en ökad tillväxt av alger och annan vegetation. Sett ur ett lokalt eller regionalt perspektiv kan därför artantalet och biomassan i en näringsfattig sjö tillfälligt öka i början av en eutrofieringsprocess då nya arter kan tillkomma medan de ursprungliga ännu finns kvar.

I starkt eutrofa vatten kan växtplanktonproduktionen vara omfattande. Vissa växt-planktonarter uppträder tidvis i massutveckling, så kallad algblomning. Framför allt cyanobakterier (blågröna alger) kan ge vattnet en besvärande lukt eller smak och några arter kan producera gifter.

Vid nedbrytning av döda växter och djur kan en stor del av vattnets syrgasinnehåll förbrukas. Syrgasbristen, i kombination med försämrat siktdjup, kan slå ut växter, bottendjur och i extrema fall även fisk. Om all syrgas i bottenvattnet förbrukas kan det i stället bildas svavelväte som är giftigt för allt högre liv. Den reducerade (syrgasfattiga) miljön kan även orsaka ett ökat läckage av fosfor från sedimenten och på så vis ytterligare förvärra situationen. Den starka kopplingen som finns mellan totalfosforhalt och biologiskt tillstånd i sjöar har lett till att så kallade trofiskalor finns utarbetade sedan länge. Såväl nationellt som internationellt anses en halt över 25-30 µg tot-P/l motsvara en trofinivå där sjön befinner sig i ett eutrofierat stadium28. Det finns även en allmän uppfattning bland nationella experter inom området, att den halt där en sjös ekosystem

25 Sveriges Livsmedelsverk (1997): Vår föda 1/97. 26 Naturvårdsverket och SCB (2000): Naturmiljön i Siffror 2000. 27 SLU (2003): Riksinventering 2000. Rapport 2003:1. 28 Naturvårdsverket (1999): Bedömningsgrunder för miljökvalitet, sjöar och vattendrag. Bakgrundsrapport 1,

kemiska och fysikaliska parametrar. Rapport 4920.

51

riskerar att få en funktionell förändring som accelererar eutrofieringen, ligger vid en halt runt 25 µg tot-P/l och där över29. För flertalet sjöar i Sverige anses därför en koncentra-tion som under en längre tid överstiger 25 µg tot-P/l medföra risk för ovan nämnda förändringar.

Av de sjöar i Sverige som har fosforhalter över 25µg P/l har de flesta av sjöarnas halter sannolikt höjts av mänskliga aktiviteter och uppvisar en påverkad biologisk mångfald jämfört med den ursprungliga. Det kan emellertid finnas sjöar med en påverkad biologisk mångfald även under haltgränsen 25 µg P/l30.

I vattendragen resulterar övergödningen i att vattnen blir grumliga, vattenvegetationen tätnar och mängden trådalger nära stränderna ökar kraftigt. Till följderna vid kraftig övergödning hör också en minskad syretillgång till följd av nedbrytning av organiskt material. I takt med att eutrofieringen framskrider förändras artsammansättningen och blir för det mesta ensidigare än tidigare och med färre renvattenarter. Förändringar i fiskfaunan kan också väntas vilket minskar fiske- och rekreationsmöjligheterna liksom tillgången på bruksvatten.

Även om effekterna i vattendrag och sjöar i stort sett är jämförbara så finns det skill-nader. Lugnflytande vattendrag är t.ex. känsligare än snabbrinnande. Orsaken är den långsammare vattenomsättningen vilken bidrar till att kväve och fosfor i större utsträck-ning fastläggs i sedimenten. I ett beskuggat, kallt och hastigt rinnande vatten kan effekterna istället förskjutas nedströms eller inträffa bara vid lågvattenföring.

Även beträffande den geografiska spridningen av effekter finns likheter med sjöar där vi har de största effekterna i jordbruksområden i södra och mellersta Sverige. Eutrofie-ringssymtom i form av kraftig tillväxt av fastsittande grönalger finns dock sedan ett 20-tal år tillbaka även i fjällnära vattendrag i mellersta och norra Sverige.

Övergödning medför även en rad estetiska konsekvenser, främst i form av igenväxning av vattenspeglar, en täckande algsörja i samband med ”algblomning” samt en ökning av oangenäma lukter. Detta gäller såväl sjöar, vattendrag som hav. En försämring av de estetiska värdena får givetvis även konsekvenser för möjligheterna att använda sjöar, vattendrag och kustområden till fritidsaktiviteter som bad och fiske.

Kvävenedfallet har även samma effekt på våtmarkerna som på övriga naturtyper. Den ökade näringstillgången leder till höjd produktion av växtlighet, vilket i sin tur kan leda till att vissa våtmarker växer igen. Under de senaste decennierna har man t.ex. konstaterat tydlig igenväxning av vegetationen på högmossar i de sydvästra delarna av Sverige.

Hälsoeffekter. Människor kan drabbas av algtoxinerna på flera sätt. Bad kan ge upphov till allergiska reaktioner och astmatiska reaktioner kan uppstå när cyanobakterier och alger förs upp i luften vid algskumbildning. Mag- och tarmåkommor kan uppstå vid kallsupar (speciellt hos barn), och via förtäring av dricksvatten eller via grönsaker som bevattnas med cynotoxinhaltigt vatten. Höga cyanotoxinhalter kan även ge störningar i leverfunktionen.

Det finns även farhågor om att skadliga halter cyanotoxiner ska passera de olika stegen i våra reningsverk för dricksvatten. På grund av bristfälliga data finns det emellertid inga fastställda gränsvärden för toxinhalter i dricksvattnet. Det som finns är ett provisoriskt

29 Persson, G (2000). Institutionen för miljöanalys SLU, personligt meddelande. 30 Ibid.

52

gränsvärde för tolerabelt dagligt intag av microcystin-LR31 på 1 µg/l fastställt av WHO32. För övriga cyanotoxiner finns inga gränsvärden alls. Enligt WHO är mycket lite känt både beträffande effekterna av långvarig exponering (exempelvis leverskador) och kortvarig exponering (exempelvis hudåkommor) av cyanotoxiner. Microcystin har dessutom nyligen upptäckts vara tumörpromotor33,34.

Ett stort antal sjukdomsfall har rapporterats där bad i sjöar med alger och cyanobakterier uppgetts som orsak. Vanliga symtom är klåda, snuva, bindhinnekatarr, astma, magkatarr, kräkningar och diarré. Mörkertalet misstänks dock vara stort eftersom läkare i allmänhet är tämligen oinformerade om cyanobakteriernas toxiska och sjukdomsalstrande egenskaper. Inga dödsfall av människor finns rapporterade i Sverige som en direkt följd av toxiner från sötvatten. Det finns däremot flera fall beskrivna där betesdjur och hundar som fått i sig vatten innehållande cyanobakterietoxiner från sjöar avlidit av akut förgiftning35.

Baserat på empiriska resultat har ett samband upprättats mellan sjöars trofiska nivå (baserat på totalfosforkoncentrationen) och årets högsta algkoncentrationer, där merparten utgörs av cyanobakterier, som uppfattas som störande36. Vid en biomassa av 5 mg/l brukar människor börja klaga över situationen. Detta inträffar i genomsnitt vid totalfosforkoncentrationer av 40-50 µg tot-P/l. Störande blomningar kan dock inträffa redan vid 25 µg tot-P/l. En blomning med en biomassa av 10 mg/l uppfattas vanligen som mycket besvärande. Totalfosforkoncentrationen är då i genomsnitt 100 µg tot-P/l.

Som nämnts ovan finns inga gränsvärden fastställda för andra cyanobakterietoxiner än för microcystin-LR37. En omständighet som ytterligare komplicerar dimensioneringen av toxinproblemet är att det råder delade meningar om hur stor andel av toxinerna som fångas upp genom använd analysmetod. I dagsläget är kunskapen om risker för människans hälsa kopplat till cyanobakteriertoxiner osäker. Vår bedömning är att vidare FoU-insatser behövs beträffande vilket gränsvärde som är relevant och vilka analysmeto-der som ska användas.

Vidare behövs en bred målinriktad forskning för förståelse av cyanobakteriernas ekofysiologi, toxinproduktion, distribution och spridning, blomningsdynamik och – kapacitet. Det är även angeläget att klarlägga toxinernas väg från alg till målorganism, hur målorganismen renas från toxinerna och hur cyanotoxinerna verkar akut och kroniskt.

31 Bokstavsbeteckningen LR används för att ange vilka aminosyror som ingår i molekylerna. Till exempel innehåller microcystin-LR aminosyrorna leucin och arginin i speciella positioner. 32 Världshälsoorganisationen WHO (2000). 33 Förstärker effekten av tumörframkallande ämnen. 34 Sveriges Livsmedelsverk (1997): Vår föda 1/97. 35 Ibid 36 Andersson B. och Willén E., 1999. Lakes. In (Rydin, Snoeijs och Diekmann eds.) Swedish Plant

Geography. Acta Phytogeographica Suecia 84: 149-168 37 Bokstavsbeteckningen LR används för att ange vilka aminosyror som ingår i molekylerna. Till exempel innehåller microcystin-LR aminosyrorna leucin och arginin i speciella positioner.

Cyanobakterier eller blågröna alger Den organismgrupp som traditionellt benämnts blågrönalger betraktas sedan 1970-talet som en grupp tillhörig de egentliga bakterierna, eubakterierna, och kallas cyanobakterier. I denna rapport används benämningen cyanobakterier. De gifter som bildas betecknas cyanotoxiner. Cyanobakterierna betraktas alltjämt som en del av växtplanktonsamhället och inkluderas i föreliggande rapport i begreppet alger då detta används i översiktlig bemärkelse.

53

Det är även av vikt att vi från svensk sida deltar aktivt i den vetenskapliga utvecklingen av metoder för toxicitetsanalyser. Slutligen är det mycket angeläget att vi utvecklar metoder för att förutsäga och motverka skadliga algblomningar.

Hav

Östersjön

Genom äldre mätningar vet vi att syrehalterna i Östersjöns djupområden var påtagligt högre för hundra år sedan jämfört med idag. Sedan 1940-talet har Östersjön utsatts för en betydande eutrofiering. Eutrofieringen i Egentliga Östersjön har lett till omfattande förändringar inom olika delar av havets ekosystem. Genom sina naturgivna förutsättning-ar, djupförhållandena, instängdheten i förhållande till världshaven och därav följande salthaltsskiktning, har Egentliga Östersjön visat sig vara extra känslig för ökad belastning av närsalter. Naturliga processer som visat sig vara viktiga för Östersjöns tillstånd, inklusive kvävefixering och denitrifikation, presenteras i faktarutor längre fram i detta avsnitt. Näringsämnen i vattenmassan. Den långsiktiga trenden är att sedan tillförlitliga haltmätningar kom igång, för fosfor under 1960-talet och för kväve på 1970-talet, har såväl fosfor- som kvävehalterna ökat kraftigt i Egentliga Östersjön fram till början av 1990-talet. Uttryckt som vinterkoncentrationer av fosfat resp. nitrat, vilket är en god värdemätare på hur stor den kommande vårblomningen kommer att bli, har både fosfat och nitrat i ytvattnet ökat 2-3 gånger sedan 1970. I Bottenhavets djupvatten har vinterkoncentrationerna av fosfat och nitrat i runda tal fördubblats från 1970 till 198838, sannolikt mera som en följd av tillförsel från Egentliga Östersjön än p g a ökande antropogen direktbelastning på Bottenhavet. En svagt ökande trend har registrerats i ytvattnet. Nitrathalterna har ökat lika mycket i Bottenvikens djupvatten, medan fosfatkoncentrationerna är oförändrat mycket låga.

I slutet av 1990-talet redovisades sjunkande halter av fosfat och totalfosfor och oorga-niskt kväve i ytvatten i Egentliga Östersjöns delbassänger och den dåvarande bedöm-ningen var att insatta reningsåtgärder givit resultat i form av sjunkande näringsämneshal-ter. Senare utvärderingar har visat att denna slutsats var förhastad39, eftersom totalmäng-derna av fosfor och kisel i hela vattenmassan har ökat påtagligt efter 1995 (figur 2.16). Total mängd kväve har varit i stort oförändrad medan oorganiskt kväve minskat något i slutet på 1990-talet.

38 Rosenberg, R., Elmgren, R., Fleischer, S., Jonsson, P., Persson, G. and Dahlin, H (1990). Marine

Eutrophication - Case Studies in Sweden. Ambio Vol. 19 No. 3, May 1990, p 102-108. 39 Larsson, U. och Andersson, L (2001). Näringsmängden ökar - syrebrist orsaken - Miljötillståndet i

Egentliga Östersjön. Årsrapport 2000, sid. 50-54. Stockholms Marina Forskningscentrum, Stockholm, ISSN 1104-9243.

54

Figur 2.16 Totala mängder av fosfor och kväve i Östersjöns vattenmassa under

perioden 1995-2000. Källa: Larsson och Andersson, 2001/svensk miljö-övervakning.

Stora mängder oorganisk fosfor (huvudsakligen fosfat) har ackumulerats under salthalts-språngskiktet främst p.g.a. rent kemiskt betingat utläckage från sedimenten i takt med de alltmer ansträngda syrgasförhållandena. Av figur 2.17 framgår tydligt hur totalt kväve

0

100

200

300

400

500

600

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Tuse

n to

nLöst oorganisk fosfor (DIP)

Totalfosfor (Tot-P)

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Tuse

n to

n

Löst oorganiskt kväve (DIN)

Totalkväve (Tot-N)

55

sjunker i djupvatten från 1998 och framåt. Detta beror på att extremt gynnsamma förutsättningar för denitrifikation av kvävet till fri kvävgas har uppstått i stor skala i djupvattnet.

Under 1998-1999 skedde en mycket snabb och kvantitativt betydande denitrifikation i norra Egentliga Östersjöns djupvatten varvid oorganiskt kväve sjönk med ungefär en tiopotens. Hur kan då situationen förändras så snabbt i Östersjöns djupvatten? Idag kan vi inte ge någon uttömmande förklaring. Alltmer stagnanta förhållanden kan ha inneburit att optimala syreförhållanden för denitrifikationen, dvs mycket låga syrehalter, uppstått över stora bottenarealer. Det kan också vara så att optimala förhållanden uppstått i vattenmas-san och lett till en snabb ökning av denitrifikationstakten. En kombination av båda dessa faktorer kan också tänkas. Den oväntat mycket snabba denitrifikationen under 1998-99 är ett tydligt exempel på svårigheten att förutse haltutvecklingen med mindre än att man känner de faktorer som reglerar denitrifikationen väl i både tid och rum. Uppenbarligen har den mycket stora variationer med tiden som vi idag inte kan prognostisera.

56

Figur 2.17 Haltförändringar av kväve och fosfor i Landsortsdjupets djupvatten (100-440 m). Källa: Larsson och Andersson, 2001/svensk miljöövervak-ning.

Orsakerna till denna utveckling är kopplad till storskaliga klimatologiskt betingade skeenden i Östersjöområdet som gett upphov till ökad syrebrist och en mycket stabil haloklin. De redovisade halt- och magasinsförändringarna visar tydligt att det inte går att dra slutsatser kring förändringar av haltsituationen utan att se systemet som en helhet. Halter i ytvatten eller djupvatten betraktade var för sig kan mycket lätt leda till felaktiga slutsatser. Den övergripande sammanfattande bedömningen blir därför att inga tydliga

Oorganiskt kväve och fosfor i djupvatten (100-400 m)

0

1

2

3

4

5

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Oor

gani

sk fo

sfor

- DI

P (µ

mol

/l)

0

3

6

9

12

15

Oor

gani

skt k

väve

- DI

N (µ

mol

/l)

DIPDIN

Totalfosfor och totalkväve i djupvattnen (100-400 m)

0

1

2

3

4

5

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Tota

lfosf

or -

TP (

µmol

/l)

0

6

12

18

24

30

Tota

lkvä

ve -

TN (µ

mol

/l)

TP

TN

57

förändringar kan skönjas i Egentliga Östersjön. Bruset från storskaliga överordnade processer, vilka främst styrs av klimatologiskt betingade förändringar, är så stort att vi inte säkert kan urskilja de långsiktiga föroreningstrenderna.

Figur 2.18 Orsakerna till haltutvecklingen. Källa: Larsson och Andersson, 2001/ svensk miljöövervakning.

Syrgashalt i djupvatten (100-400 m)

0

1

2

3

4

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Syrg

as (m

g/l)

Kväve/fosforförhållandet i djupvatten (100-400 m)

0

1

2

3

4

5

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Oor

gani

skt k

väve

/Oor

gani

sk fo

sfor

58

Produktion av växtplankton. De senaste årens miljöövervakningsdata från norra Östersjön visar att primärproduktionen av växtplankton har ökat ungefär med en faktor 3 jämfört med uppskattningar av primärproduktionen runt sekelskiftet1. Signifikanta ökningar har skett i Östersjöns alla delbassänger mellan 1980-talet och början av 1990-talet. Huruvida förändringar har skett den senaste tioårsperioden är osäkert. Växtplank-tonbiomassan, uttryckt som klorofyll, har ökat signifikant i centrala och västra Östersjön under perioden 1979-1998. I den norra delen av Östersjön har dock biomassan minskat under samma period.

Syrebrist i djupvattnet. Syrgashalterna i Egentliga Östersjöns djupvatten har sjunkit alltsedan de första syrgasmätningarna genomfördes för mer än hundra år sedan. Förbättringar har inträffat i samband med saltvatteninbrott från Kattegatt. I ett långsiktigt perspektiv är dock trenden entydig mot allt lägre syrgashalter över allt större områden. Under början av 1990-talet skedde en påtaglig förbättring, men efter det stora saltvatten-inbrottet 1993 har alltmer stagnanta förhållanden registrerats i norra Egentliga Östersjön liksom i övriga djupområden. Under 2002 registrerades den sämsta syrgassituationen någonsin, med mycket stora arealer med syrgashalter mindre än 2 ml/l och vidsträckta områden med svavelväte i Östra Gotlandsdjupet, Gdanskbukten och Bornholmsdjupet.

1 Elmgren, R. (1989): Man's impact on the ecosystem of the Baltic Sea: Energy flows today and at the turn of

the century. Ambio 18, 326-332.

Processer som styr Östersjöns tillstånd Dynamiken av näringsämnen i våra omgivande hav påverkas i hög grad av stora naturliga skeenden som beror av klimatet. Avrinningen från landområdena varierar mellan år med ca 25 %, medan själva näringsämneskoncentrationen i tillrinnande vattendrag normalt inte varierar särskilt mycket. Detta medför att tillförseln av näringsämnen varierar i takt med variationen i vattenflödet. Klimatet. Temperatur (vatten och luft), molnighet eller solinstrålning har stor betydelse för primärproduktio-nen av planktonalger och fastsittande alger. Utvecklingen av blågrönalgblomningar gynnas av högtryckssi-tuationer med lugnt väder, liten vattenturbulens, sol och vattentemperaturer över 15 grader. Eftersom blågröna alger har förmågan att fixera kväve från atmosfären kan klimatvariationer som påverkar uppkomsten av blågrönalgblomningar ge upphov till sekundära stora förändringar i kvävedynamiken i havet. Vinddrivna processer. Det är lätt att se att det finns samband mellan frekvensen höga vindstyrkor under ett år och för Östersjöns närsaltsomsättning viktiga processer som t.ex. saltvatteninflöden från Västerhavet, syrgashalt i djupvattnet och sedimentackumulation i Östersjöns djupområden. Saltvatteninflöden från Västerhavet. Under de tämligen blåsiga 1950-, 60- och 70-talen skedde ofta betydande saltvatteninflöden från Västerhavet till Östersjön. Under den lugna perioden från 1984 och fram till i början på 1990-talet skedde inga saltvatteninbrott av betydelse. Under en treveckorsperiod i januari 1993 skedde det största saltvatteninbrottet sedan 1950-talet. Det inströmmande salta och syrerika Kattegattvattnet blandades dock upp med Östersjövattnet tack vare de starka vindarna under och efter inbrottet. Detta medförde att det “nya” vattnet skiktade in sig på intermediärt djup och tryckte ned haloklinen (salthaltssprångskiktet) i norra Egentliga Östersjön till det största registrerade djupet 115-120 m1. I ett slag förbättrades syrgasförhållandena ned till detta djup, vilket skapade förutsättningar för återkolonisation av bottenfauna över stora områden. Detta medförde också stora förändringar för många sedimentanknutna processer, som fastläggning/mobilisring av metaller/miljögifter och inte minst fosforfastläggning och denitrifikation. Sedimentackumulation. Ackumulationen av sediment på djupbottnarna styrs huvudsakligen av vinden. Under stormiga år sker en stor erosion/resuspension av grundområdenas sediment som så småningom sedimenterar i de mindre turbulenta djupområdena. Inomskärs är sedimentackumulationen vanligen många gånger högre än ute till havs.

59

I såväl Bottenhavets som Bottenvikens djupvatten har svagt sjunkande syrgashalter registrerats alltsedan 1990-talet41.

Planktonblomningar. Under varma, soliga och vindstilla perioder förekommer årligen stora blomningar av alger i både Östersjön och Västerhavet. Dessa förhållanden uppstår i regel under juli till september. Kvävefixerande cyanobakterier, som står för den största produktionen av toxiner, gynnas då eftersom en stor del av kvävet i vattnet är förbrukad, vilket medför att förekomsten av andra växtplanktonarter är låg. Den allmänna uppfatt-ningen bland forskarna är att det sker en ökning av antalet skadliga algblomningar. Det finns ingen direkt analys av hur andelen skadliga alger har förändrats under de senaste femton åren i svenska havsområden. I flera rapporter om skaldiga algblomningar anges dock cellkoncentrationer som vida överstiger dem man känner till sedan tidigare från samma områden42.

Forskare har förutsett att blågrönalgblomningar skulle kunna komma att öka i takt med att transporten av fosfor från djupvatten till ytvatten ökar43. Så har också skett. År 2002 inträffade mycket omfattande algblomningar och preliminära resultat för år 200344 tyder på att omfattningen är av samma storleksordning som 2002, även om utbredningen har varit något annorlunda och blomningen har pågått under längre tid 2003.

Liksom i sjöar och vattendrag medför ökad algblomning i hav hälsomässiga och estetiska konsekvenser, se närmare i föregående avsnitt om sjöar och vattendrag.

41 Umeå Marina Forskningscentrum (2001). Bottniska viken 2001 - årsrapport från den marina miljöövervak-

ningen. 42 Naturvårdsverket (1995): Skadliga alger i sjöar och hav. Rapport 4447. 43 Larsson, U. och Andersson, L (2001). Näringsmängden ökar - syrebrist orsaken. Miljötillståndet i

Egentliga Östersjön. Årsrapport 2000, sid. 50-54. Stockholms Marina Forskningscentrum, Stockholm, ISSN 1104-9243.

44 Informationscentralen för Egentliga Östersjön, Länsstyrelsen, Stockholm.

60

Figur 2.19 Sammanfattande figur som belyser klimatets betydelse för Östersjön.

Källa: SMHI/svensk miljöövervakning, Eckhéll, J (2000).

Vindfrekvens G. Sandön (>14 m/s)

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

%

Torrsubstansdeposition NV Östersjön

0

100

200

300

400

500

600

700

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Saltvatteninflöde

0

10

20

30

40

50

60

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Syrgashalt Östra Gotlandsdjupet 240 m

-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000(ml/l)

(g/m2/år)

1955

61

Fastsittande alger. Det finns för närvarande ingen geografiskt täckande övervakning av undervattensvegetation på samma sätt som för näringsämneshalter i vattenmassan. Man är istället hänvisad till jämförelser av olika punktinsatser. Genom sådana jämförelser kan emellertid konstateras att den undre gränsen för makroalger i Gdanskbukten har förflyttats från ca 25 m djup vid förra sekelskiftet till ca 6 m under 1980-talet på grund av ett försämrat ljusklimat i vattenmassan. På samma sätt kan utläsas att blåstången i Öregrunds skärgård tvingats upp från 11 m djup på 1940-talet till 8 meter på 1980-talet. I Asköområdet har kontinuerlig övervakning skett av bottenvegetationens djuputbredning sedan 1993. I jämförelse med en undersökning som gjordes 1974-75 har växtsamhällets genomsnittliga djuputbredning minskat ca 0,5 m45. Under 1990-talet har endast marginella förändringar skett.

Under 1970- och 1980-talen har fintrådiga alger expanderat i Egentliga Östersjöns kustområden vilket lett till att de fleråriga storvuxna alger som t.ex. blåstång har konkurrerats ut av de fintrådiga ettåriga algerna som gynnats av en ökad eutrofiering.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de fastsittande makroalgernas maximala djuputbredning i Egentliga Östersjön och södra Bottenhavet har minskat fram till början av 1990-talet, samtidigt som andelen fintrådiga alger ökat. Därefter har inga tydliga förändringar registrerats. Förändringen av makroalgernas djuputbredning kan till dels vara orsakad genom rent klimatstyrda förändringar av partikelhalt i vattenmassan.

Ökad sedimentation av organiskt material och syreförbrukning i djupvattnet Mängden sedimenterande organiskt material som härrör från primärproduktion av växtplankton utgör en liten del av den totala sedimentationen till djupbottnarna. Det har dock visat sig att tillförseln av lätt nedbrytbar nyproducerad organisk substans till djupbottnarna har ökat med i det närmaste en tiopotens sedan det förra sekelskiftet46. Även om denna siffra kan vara överskattad är det dock klart att den ökade eutrofieringen lett till en ökad tillförsel av syrekrävande substans till Östersjöns djupvatten, vilket är en av orsakerna till de långsiktigt allt lägre syrgashalterna i djupvattnet. Utslagning av bottendjur och utbredning av döda bottnar. Förekomsten av låga syrehalter i bottenvattnet har medfört en ökad dödlighet av bottendjur. Den minskade bioturbationen av bottendjuren har också medfört att arealen syrefria/syrefattiga sediment har expanderat. Tidvis har situationen förbättrats något i samband med saltvatteninflöden från Västerhavet, men den långsiktiga trenden är negativ. I ett ca 40 km2 stort undersök-ningsområde mellan Gotland och fastlandet nåddes maximal utbredning av syrefria/döda bottnar (s.k. laminerade sediment) omkring år 1985. Den laminerade arealen har hädanefter minskat, vilket sannolikt kan kopplas till de stora saltvatteninbrott som skedde under början av 1990-talet vilket gav möjlighet till återkolonisering av bottenfauna. Sedan 1977 har saltvattensinbrotten endast en gång (1993) förbättrat syrgassituationen i djupområdena. Förbättringen för 10 år sedan var trots den stora mängden inströmmande vatten mycket kortvarig och syrgasförhållandena i Egentliga Östersjöns djupvatten har

45 Kautsky, H. (2001): Små förändringar i växternas djuputbredning. Miljötillståndet i Egentliga Östersjön.

Årsrapport 2000, sid. 62.63. Stockholms Marina Forskningscentrum, Stockholm, ISSN 1104-9243. 46 Jonsson, P. and Carman, R (1994): Changes in sediment deposition of organic matter and nutrients in the

Baltic Sea during the twentieth century. Marine Pollution Bulletin 28:417-426.

62

återigen snabbt försämrats under senare delen av 1990-talet47, då förhållanden utan större inbrott av saltvatten har dominerat. Detta har lett till att bottenarean med syrefria bottnar ökade från 18 000 km3 (8 %) 1993 till 50 000-60 000 km3 (24-29 %) i slutet av 1990-talet, och sannolikt till ännu större arealer i början på 2000-talet, vilket innebär att i stort sett alla mjuka djupbottnar är utslagna från högre liv. Ett oroande tecken på ökad eutrofiering av Bottenhavet är att utbredningen av syrefria/syrefattiga och därmed laminerade bottnar tycks öka i Bottenhavets kustområden48.

Återbesök av bottenfaunastationer från 1920-talet visade att mjukbottenfaunan i det närmaste slagits ut under salthaltssprångskiktet i Egentliga Östersjön på 1970-talet 49. En sammanställning av produktionsbortfallet av bottendjur inom "döda bottnar" i öppet hav och skärgårdar har visat att bortfallet är av storleksordningen 3 miljoner ton50. Detta kan jämföras med lekbiomassan för torsk som ligger på drygt 100 000 ton.

Figur 2.20 Utvecklingen av syrefria/döda bottnar (laminerade sediment) i öppna Östersjön. Källa: Persson and Jonsson, 2000.

Även i Egentliga Östersjöns skärgårdsområden breder de anoxiska/hypoxiska och laminerade sedimenten ut sig under efterkrigstiden. I Stockholms skärgård var expansio-nen som allra snabbast just under den tid då de kommunala reningsverken byggs ut i Storstockholmsregionen. Den registrerade trenden är helt omvänd mot vad som skulle förväntas. En trolig förklaring till att situationen förvärras i Stockholms mellan- och 47 HELCOM (2002): Environment of the Baltic Sea area, 1994-1998; Background document. Balt. Sea

Environ. Proc. No. 82 B. 48 Jonsson, Per. Institutet för Tillämpad Miljövårdsforskning ITM, Stockholms universitet, opubl. material. 49 Cederwall, H. och Elmgren, R (1980): Biomass increase of benthic macrofauna demonstrates eutrophica-

tion of the Baltic Sea. Ophelia, Suppl. 1, 287-304. 50 Karlsson, K., Rosenberg, R. and Bonsdorf, E (2002): Temporal and large-scale effects of eutrophication

and oxygen deficiency in benthic fauna in Scandinavian and Baltic waters - A review. Oceanolography and Marine Biology: an Annual Review 2002, 40:427-489.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2000199019801970196019501940

P23-området (n=39)

Norra egentligaÖstersjön (n=35)

63

ytterskärgård trots de lokala reningsåtgärderna i Stockholms tätort är att situationen i öppna Östersjön betyder mer för vattenkvaliteten i skärgårdarna än vad de lokala utsläppen från land gör. Vattenutbytet mellan ytterskärgårdsfjärdarna och öppet hav är oftast mycket snabba (dagar - veckor51), vilket gör att haltsituationen i utsjövattnet sätter basnivån för föroreningssituationen skärgården. Ökande närsalthalter i öppet hav har således haft en stor inverkan på bottensituationen i ytterskärgården och sannolikt även långt in i mellanskärgården där vattenutbytestider på veckor till månader är vanliga. De alltmer ökande näringsämneshalterna i öppet hav leder således till att det vatten som strömmar in i kustområden och skärgårdar blir allt näringsrikare. Följden blir att den allmänna näringsnivån till vilken ett lokalt utsläpp adderas blir allt högre, vilket i sin tur

medför att den lokala åtgärden minskar i betydelse för att direkt förbättra eutrofierings-situationen lokalt.

Figur 2.21 Teoretiskt exempel på utvecklingen av lokal respektive storskalig

påverkan i ett kustområde. Den storskaliga påverkan har ökat med åren i takt med att lokala åtgärder i Sveriges kustområden lett till mindre lokala påslag, samtidigt som näringsämneshalterna fortsatt att öka i öppet hav.

Detta innebär dock inte att lokala åtgärder är meningslösa. De lokala åtgärderna leder till minskad tillförsel av näringsämnen till havet i stort, vilket på lång sikt leder till förbättringar i utsjön. Detta sänker den allmänna näringsnivån och leder till ökade effekter av lokala utsläppsminskningar. 51 Naturvårdsverket (1999). Bedömningsgrunder för miljökvalitet - kust och hav. Rapport 4914.

0

2

4

6

8

1910 1930 1950 1970 1990 2010

Storskalig påverkan

Lokal påverkan

?

64

Denitrifikation och kvävefixering Denitrifikation. Kvävehalterna i vattnet påverkas kraftigt av denitrifikationen, som är en mycket viktig självreningsprocess i havet. Avgörande för havets kapacitet att ta emot en hög kvävebelastning är hur mycket som denitrifieras. Växttillgänglig nitrat omvandlas via ett par mellansteg till fri kvävgas som avgår till atmosfären. Vi vet att hastigheten på denitrifikationen varierar kraftigt i rummet. I normalfallet är den kvantitativt störst vid bottnen, men kan även vara hög i vattenmassan, speciellt i gränsskiktet mellan syrerikt ytvatten och syrefattigt djupvatten, där organiskt material kan ansamlas p.g.a. täthetsskillnader. Denitrifikationen kan också variera i rummet beroende på sedimentens sammansättning. Den vanliga uppfattningen har varit att den är effektivast i mjuka sediment med hög organisk halt. Nya mätningar har dock visat på hög denitrifikation även i sandiga/siltiga sediment. Kvävehalterna i djupvattnet styrs till stor del av syresituationen, eftersom denitrifikationen är kraftigt syreberoende och har visat sig vara optimal vid syrgashalter på 1-3 ml/l. Den minskar kraftigt om syrgasen sjunker under 1 eller om den överstiger 3 ml/l. Man vet också att denitrifikationen kan öka dramatiskt om bottendjur finns. Djurgångar kan öka den aktiva sedimentytan många gånger. I dagsläget finns ett begränsat antal verkliga mätningar av denitrifikationen. Att man trots allt vet att den är mycket betydande beror på att man har beräknat den som en restterm. Utifrån en materialbalans kan man beräkna hur mycket kväve som lämnar systemet. De två viktigaste vägarna är via fastläggning i sedimenten och via denitrifikation. Översiktliga men förhållandevis osäkra data finns på hur mycket kväve som årligen inkorporeras i sedimenten. Genom att bestämma denitrifikationen som en restterm mellan hur mycket som lämnar systemet och hur mycket som ackumuleras i bottnarna får man samma osäkerhet i denitrifikationsbe-räkningen som i sedimentackumulationen. Viktiga frågor i sammanhanget är att känna till hur mycket av det kväve som ackumuleras i sedimenten som härrör från gamla eroderade leror. Om inte hänsyn tas till detta kan denitrifikationen vara påtagligt underskattad, trots att den i dagens mer eller mindre statiska uppskattningar är av storleksordningen 500 000-800 000 ton/år. Nyligen gjorda beräkningar indikerar denitrifikation på ca 1 000 000 ton/år. Kvävefixering. Kvävefixering tillför havet oorganiskt kväve från atmosfären när brist uppstår på detta. Kvävefixerande planktonalger har förmågan att omvandla fri kvävgas till växttillgängligt kväve. För ett decennium sedan var uppfattningen att kvävefixering tillförde Östersjön i runda tal 100 000 ton kväve per år52. Sedan dess har ytterligare mätningar utförts som gör gällande att kvävefixeringen i Östersjön är avsevärt högre än de tidigare beräkningarna, nämligen 200 000-400 000 ton53 och upp till 500 000 ton/år (MARE-workshop). Detta innebär att vi idag har helt andra uppskattningar på betydelsen av kvävefixeringen än när den nuvarande åtgärdsstrategin för Östersjöns lades upp för drygt 10 år sedan. Tydliga tecken finns på att blomningarna av kvävefixerande cyanobakterier har ökat påtagligt det senaste decenniet. Cyanobakterierna gynnas när det oorganiska kvävet tar slut samtidigt som fosfor finns i överskott. Vattnets fosforinnehåll är således styrande för hur omfattande en algblomning kan bli. Ökad produktion av bottendjur på grundare bottnar. På bottnar ovanför salthalts-språngskiktet har bottenbiomassan ökat kraftigt54, och totalt beräknas produktionen av bottendjur i Östersjön i runda tal ha fördubblats sedan 1920-talet trots att produktionen på djupbottnarna har slagits ut i det närmaste helt. Samtidigt har bottendjursamhällenas sammansättning troligen förändrats kraftigt mot arter som gynnas av ökad näringstillgång (t.ex. musslor). Sammansättning och produktion av fisk. Vissa pelagiskt levande fiskarter, som främst strömming och skarpsill, tycks ha gynnats av den ökande eutrofieringen och fiskas idag hårt i delar av Östersjön.

Den alltmer försämrade syrgassituationen i Egentliga Östersjöns djupvatten har lett till total utslagning av näringskedjan vitmärla-skorv-spetsstjärtat långebarn-torsk över stora mjukbottenarealer55. Såväl vitmärla som skorv och torsk har förmågan att kolonisera

52 Brattberg, G (1986): Decreased phosphorus loading changes phytoplankton composition and biomass in

the Stockholm archipelago. Vatten 42:141-153. 53 Elmgren, R. and Larsson, U (2001): Eutrophication in the Baltic Sea Area - Integrated Coastal

Managemant Issues. In: B. von Bodungen and R.K. Turner (Ed:s), Science and Integrated Coastal Management. Dahlhem University Press, Berlin.

54 Cederwall, H. och Elmgren, R (1980): Biomass increase of benthic macrofauna demonstrates eutrophica-tion of the Baltic Sea. Ophelia, Suppl. 1, 287-304.

55 Elmgren, 1985.

65

andra bottenmiljöer än de nu alltmer syrefattiga mjuka djupbottnarna. Den lilla smala fisken spetsstjärtat långebarn har dock ett mycket snävt temperaturintervall, vilket lett till total utslagning i Östersjön. Den mest påtagliga och väldokumenterade effekten är dock att torsken har fått allt svårare att reproducera sig i Östersjön. Primärorsaken är att torsken lägger sin rom pelagiskt (i fria vattenmassan) och romkornen behöver en salthalt på mer än 11 promille för att hålla sig flytande56. Genom att lekområdena ofta samman-faller med syrefria förhållanden i djupvattnet där salthalten ofta är lägre än 11 promille, sjunker romkornen ned i det syrgasfattiga djupvattnet och utvecklas inte vidare till yngel. Det är endast under perioder efter stora saltvatteninbrott som rekryteringen förbättrats något. Rekryteringstrenden är emellertid negativ och i kombination med överfiskning har den lett till en mycket allvarlig situation för Östersjötorsken. Dessutom finns det misstankar om att strömming i betydande grad äter torskrom.

En annan iakttagelse av negativt slag som gjorts under det senaste decenniet längs den svenska Östersjökusten är att gädda och abborre har minskat med 80-90 % under 1990-talet i Kalmarsund, runt Gotland och Öland, samt i några andra områden57.

Beträffande abborre vet man att ynglen kläcks men sedan inte överlever yngelstadiet. Orsaken kan eventuellt vara kopplad till brist på mat, främst zooplankton. Att storspiggen äter gäddans rom kan förklara den uteblivna rekryteringen av gädda. Storspiggen tros ha ökat och förekommer i stora mängder i mellersta Kalmarsund. Den är rompredator och gynnas av mer fintrådiga alger.

Bottenfaunabortfall på de döda bottnarna tycks inte ha någon större betydelse för de uppkomna rekryteringsproblemen vad gäller gädda och abborre. På senare år har man konstaterat att strömmingen minskat i storlek i skärgårdarna samtidigt som man noterat förändringar i val av näring58. En mindre andel bottenfauna och en ökad andel zooplank-ton i strömmingens diet kan eventuellt härledas till den minskade förekomsten av bottendjur.

Västerhavet

Näringsämneshalter i vattenmassan. Kattegatt och Skagerrak, som tillsammans utgör Västerhavet, är två havsområden som uppvisar olika grad av näringstillstånd. De naturliga halterna av näringsämnen är högre än i den näringsfattiga Östersjön. Skagerrak är betydligt djupare (medeldjup 210 m) än Kattegatt (medeldjup 23 m) och har en bred och tämligen djup förbindelse med Nordsjön. Den huvudsakliga tillförseln av näringsäm-nen till Skagerrak sker från omgivande vattenområden Nordsjön och Kattegatt samt via atmosfärisk deposition. Påtagligt förhöjda halter av kväve och fosfor återfinns i Kattegatt samt i Skagerraks kustområden.

Den huvudsakliga ökningen av kväve- och fosforhalterna i öppet hav skedde under perioden 1940-1980. Under perioden 1980-1995 planade kvävehalterna ut i såväl Skagerrak som Kattegatt, medan fosforhalterna minskade mellan åren 1985 och 1997. Förändring av växtsamhället. En dramatisk förändring skedde under perioden 1965-1985 av sammansättning av fastsittande alger i Kattegatts kustområden. I en lång mätserie från Laholmsbukten visas hur det normala algsamhället med stora fleråriga alger

56 Nissling, A. and Westin, L (1991): Egg mortality and hatching rate of Baltic cod (Gadus morhua) in

different salainities. Marine Ecology, 111:29-32. 57 Nilsson, Jonas (2003): Institutionen för Biologi och Miljövetenskap, Högskolan i Kalmar, personligt

meddelande. 58 Hansson, Sture (2003): Institutionen för Systemekologi, Stockholms universitet, personligt meddelande.

66

alltmer förskjuts mot ett samhälle dominerat av ettåriga fintrådiga alger. Den sista blåstångsruskan försvann utanför Båstad i mitten på 1980-talet. Under främst 1970- och 80-talen uppstod stora problem med ilandflutna anhopningar av fintrådiga alger. På senare år har dessa problem minskat men algsamhället längs kusten domineras fortfaran-de av ettåriga alger.

Såväl klorofyllhalter som primärproduktion av växtplankton visar nedåtgående trender i Kattegatt under senare år59. Detta är speciellt intressant eftersom det motsatta förhållan-det råder i Östersjön, vilket visar att de två havsområden skiljer sig åt med avseende på eutrofieringstrender. Syrgashalter och utslagning av bottendjur. De naturgivna förutsättningarna gör att Kattegatt är särskilt känsligt för eutrofieringspåverkan. Medeldjupet är endast 23 m och kombinationen med att ett permanent starkt utbildat salthaltssprångskiktet oftast ligger på 15-20 m gör att det är ett mycket tunt djupvattenskikt som syretäringen sker i när organiskt material sedimenterar ned till bottnen. Detta leder till att syrgashalterna kan sjunka mycket snabbt under perioder med hög produktion och litet djupvattenutbyte.

Syrgashalterna sjönk i stora delar av öppna Kattegatt under 1970- och 1980-talen och ledde till omfattande utslagning av bottenfaunasamhället över stora delar av främst sydöstra Kattegatt. Även bottenlevande fisk minskade kraftigt under denna period. På 1990-talet har situationen varit något bättre, vilket framgår av tidsutvecklingen av syrgashalterna i Kattegatts djupvatten. Även om den långsiktiga utvecklingen är negativ har halterna stigit något från de lägsta värdena som registrerades under 1980-talet. I vissa kustnära områden i nordöstra Kattegatt har dock syrefria förhållanden tidvis uppträtt under somrarna 1994-1997 tillsammans med utbredda mattor av svavelbakterier60. I augusti 2002 drabbades stora delar av Kattegatt av en omfattande syrebrist vilket ledde till stor dödlighet av bottendjur och fisk. Syrebristen föranleddes av onormalt hög avrinning från omgivande landområden på grund av kraftigt regn, i kombination med gynnsamma förhållanden för växtproduktion under en varm och lugn sommar. I Skagerraks djupvatten noterades tämligen stabila syrgashalter från 1950-talet fram till 1986, varefter syrgashalten sjönk påtagligt fram till 1990 då ett inflöde med syrerikt vatten skedde från Nordsjön. Efter 1990 har vattenutbyten skett 1994, 1996 och 1999, men trenden över de senaste två decennierna är negativ. Utbredning av döda bottnar. Skagerrak och Kattegatt skiljer sig påtagligt från Östersjön när det gäller utbredning av laminerade sediment. Syrgashalterna i Skagerrak har inte under mätperioden från 1972 och fram till idag vid något tillfälle varit i närheten av den för bottenfauna kritiska nivån 2 ml/l, utan ligger normalt och pendlar kring 6 ml/l i djupvattnet. I Kattegatt underskreds dock denna gräns vid ett flertal tillfällen under 1980-talet. Karakteristiskt för Kattegatt är den tydliga årsvariationen, med de högsta värdena under vintern och de lägsta syrgashalterna under sensommar/förhöst. Tack vare den snabba utbytestiden för Kattegatts vatten har syrgashalten stigit påtagligt redan några månader efter en katastrofal utslagning av bottenfaunan. Det innebär att vissa bottendjur

59 HELCOM (2002): Environment of the Baltic Sea area, 1994-1998; Background document. Balt. Sea

Environ. Proc. No. 82 B. 60 Karlsson, K., Rosenberg, R. and Bonsdorf, E (2002): Temporal and large-scale effects of eutrophication

and oxygen deficiency in benthic fauna in Scandinavian and Baltic waters - A review. Oceanolography and Marine Biology: an Annual Review 2002, 40:427-489.

67

snabbt kan kolonisera tidigare utslagna områden. Detta resulterar i att några laminerade sediment inte hinner bildas i utsjöområdena.

Inne i vissa kustområden har dock syrgassituationen varit dålig under längre perioder, vilket lett till uppkomst av laminerade sediment i mer inneslutna skärgårdsområden. Detta gäller framförallt fjordområdena Havstensfjord och Koljöfjord. På senare år har syrgashalterna ökat något, men rör sig fortfarande ibland nere vid 0. Syrgasutvecklingen i Gullmarn är oroande med en långsiktigt negativ trend i djupvattnet. Hälsoeffekter. Beträffande hälsoeffekter till följd av övergödning i hav gäller i princip samma samband mellan näringshalter och cyanobakterier som för sjöar och vattendrag (se sjöar och vattendrag, hälsoeffekter). I Västerhavet kan även andra skadliga alger vålla stora problem. Framförallt är det här frågan om dinoflagellater som har befunnits orsaka skador i större omfattning. Toxin som produceras av dinoflagellaterna kan exempelvis tas upp av blåmusslor för att ackumuleras vidare hos människor med förgiftningseffekter som resultat. Livsmedelsverket utför därför tester på blåmusslor för försäljning som människoföda.

68

Landmiljön

Jordbruksmark

Kväve. Det atmosfäriska nedfallet varierar mellan olika delar av landet. De sydligaste länen tar emot ca 20 kg/ha och år medan nedfallet i norra Sverige ligger runt 5 kg/ha. Jordbruksmarkens kväveförråd underhålls dels av kväveföreningar som deponeras från luften, dels av kvävegödslingen i form av mineralgödsel, stallgödsel och kvävefixerande växter. Figur 2.22 Lättlöslig fosfor (P-AL) i

matjord. Fördelning inom fosforklasser. Källa: Naturvårdsverket. Tillståndet i svensk åkermark. Rapport 4778. 1997.

Fosfor. Kunskapen om de mekanismer som styr fosforläckaget från mark är idag bristfälliga. Större delen av ett års förluster kan ske under några dygn under snösmält-ningen eller vid kraftigt regn.

Ett högre fosforförråd påverkar storleken på förlusterna av fosfor vid erosion men det finns inte någon entydig koppling mellan fosforläckage och åkermark med stora fosforförråd. Generellt anses ändå en minskning av andelen åkermark med högt fosforförråd ha en gynnsam effekt på fosforläckaget

De regionala skillnaderna i åkermarkens fosforförråd är dock stora, med störst upplagring i områden med stor andel odlad areal som i Hallands, Blekinge, Kronobergs och före detta Kristianstads län. Det finns även en skillnad i gödslingsintensitet från norr till söder, men skillnaden i fosforförråd beror främst på hur intensiv djurhållningen är samt på odling av gödslingsintensiva grödor som potatis och sockerbetor.

Figur 2.23 Jämförelse mellan fosforhalt i sjöar/odlad areal Källa: SCB, SLU/svensk miljöövervakning.

69

Skogsmark

Skogsmarkens kväveförråd har sakta men säkert byggts upp under de tusentals år som passerat sedan den senaste istiden till ca 1 ton per hektar i magra norrländska skogar till 10 ton kväve per hektar i sydsvenska skogar. Den årliga tillförseln av kväve har historiskt sett varit 1-2 kg kväve per hektar och år. De senaste 50 åren har dock en ökning av kväveförrådet, orsakad av atmosfärisk deposition av kväve skett. Ökningen beräknas i Götaland uppgå till 180-450 kg kväve per hektar sedan 1950. Detta kan jämföras mot den förväntade naturliga ökningen som skulle ha varit 50-100 kg per hektar. Den största ökningen har noterats i Skåne och Halland som även har den högsta kvävedepositionen i landet.61 I figur 3.3 i kapitel 3.4 redovisas det upplagrade kvävenedfallet i skogsmark under perioden 1950-2000 samt en prognos för perioden 2001-2050.

De senaste decenniernas höga kvävenedfall har med andra ord otvetydigt påverkat växtnäringstillståndet i landmiljön i praktiskt taget hela södra Sverige. Framför allt gäller detta i skogs-, ängs- och betesmarker som tidigare varit mer eller mindre näringsfattiga. Kvävegödsling inom skogsbruket bidrar också till viss eutrofiering av de marker som berörs.

Miljöeffekter - landmiljön

Kvävenedfallet är generellt betydligt lägre i Sverige än i kontinentala Europa. Dock är våra ekosystem sannolikt känsligare för kvävenedfall eftersom många av dem har utvecklats under stark kvävebegränsning. Detta gäller såväl skogs-, ängs- som betesmar-ker. En ökad kvävetillgång innebär därför en risk att för ekosystemet icke typiska växter börjar växa. Med avseende på vegetationens sammansättning utgör kvävedepositionen därför ett hot mot den biologiska mångfalden. Detta innebär även en minskning av rekreationsvärdet för de områden som drabbas.

Dominansförhållandet mellan arter förändras så att kvävegynnade arter ökar på bekostnad av mindre kvävegynnade, t.ex. genom att kvävegynnade arter är snabbväxande och konkurrerar ut mindre och långsamväxande arter. Arter som växer vid låg kvävetill-gång, eller som producerar sitt eget kväve (kvävefixerare), och arter som är känsliga för parasitangrepp missgynnas62.

Kvävenedfallet i Sverige följer en gradient från sydväst mot nordost, med det högsta nedfallet i sydvästra Sverige. Det är troligt att detta även skapar en gradient i påverkan av vegetationen där de största effekterna på vegetationen bör finnas i de sydvästra delarna av landet.63 De ökade kvävehalterna gynnar enstaka ”kväveälskande” arter såsom hundkäx, brännässlor och mjölkört. Sådana arter har fått ökad utbredning, medan många andra arter har trängts undan. I skog av ristyp visar flera undersökningar att blåbär och lingon minskar i konkurrens med kruståtel, vilket anses vara en kväveeffekt64. En sådan minskning av vanliga växtarter, som t.ex. blåbär och lingon, kan få stora konsekvenser även för många andra arter. Bland annat lever många insekter på eller av dessa risväxter. En minskning av insekter drabbar därför även indirekt insektsätande fåglar. I starkt kvävebegränsade barrskogar ger även små ökningar av kväve snabba och tydliga effekter. Lavar och mossor missgynnas och grästillväxten gynnas på blåbärsrisets bekostnad.

61 ASTA (2001): Effekter av gränsöverskridande luftföroreningar i Sverige. Årsrapport 2001. 62 Ibid. 63 ASTA (2001): Effekter av gränsöverskridande luftföroreningar i Sverige. Årsrapport 2001. 64 Ibid.

70

Trädstammar och andra ytor som förr varit lav- eller mosstäckta kan nu i stället vara överdragna med encelliga grönalger som gynnas av riklig kvävetillförsel. Floran i lövskogsmark visar på en stark förändring mot mer kvävegynnade arter.

Kvävet orsakar en rad förändringar i trädens biokemi samt i trädens uppbyggnad. Dessa förändringar kan göra träden mer känsliga för t.ex. frost, torka eller angrepp av skadegörare65. Gödslingsförsök har visat att kväve även under de senaste decennierna har varit det tillväxtbegränsande växtnäringsämnet för nordiska skogar, men det finns försök på bördig mark som inte svarar på kvävetillförsel. Detta senare kan vara ett tecken på begynnande kvävemättnad i vissa områden. Utanför Skåne finns emellertid i dagsläget inga klara indikationer på storskaliga, nedfallsinducerade förändringar av växtnäringstill-ståndet hos skogen i södra Sverige. På kort sikt utgör därför sannolikt inte kvävenedfallet något större hot mot trädens hälsa.66 Markvegetationen påverkas av kvävetillståndet i mark och detta förändras vanligen relativt långsamt och troligen finns motsvarande tröghet beträffande andra delar av skogsekosystemet. Arter som minskat kraftigt till följd av kvävenedfallet kan därför behöva lång tid för att återkolonisera.67

Markfaunan i skogsmark påverkas inte märkbart av enstaka normala kvävegivor, men vid höga givor eller vid årligen upprepad gödsling kan en tillfällig minskning av antalet småringmaskar, kvalster och hoppstjärtar ske.

Stor tillförsel av kväve till marken kan även öka utlakningen. Undersökningar visar att utlakningseffekten vid avverkning påverkas av markegenskaperna, vegetationens utformning och i vilken mån träd lämnas kvar på hygget. En faktor som visat sig vara viktig i det sammanhanget är fältvegetationens utveckling efter avverkning som oftast sker snabbt på bördiga marker. Avverkningen frigör stora mängder näring som måste bindas upp av annan vegetation och av mikroorganismer i marken för att förhindra utlakning. Fältskiktet är också en del av den biologiska mångfalden. Att lämna kvar en trädskärm samt spara skyddszoner utefter vattendrag och sjöar är åtgärder som rekom-menderas för att reducera läckaget av kväve till vatten. Fältskiktet på hyggen är svårare att manipulera, men en tät gräsvegetation är en effektiv kvävefälla. Skyddszoner är sannolikt också betydelsefulla för att reducera fosforförlusterna.68

Övergödningens samhällsekonomiska konsekvenser

På grund av den syrebrist som orsakas av övergödningen av havet riskerar fiskenäringen att drabbas genom att de redan ansträngda reproduktionsmöjligheterna för fisken försämras. I såväl Östersjön som Västerhavet har syrebristen fått kännbara konsekvenser för fisket. Havskräftan försvann nästan helt från södra Kattegatt och sannolikt har även torsken missgynnats då syrefria bottnar omöjliggör eller försvårar reproduktionen. Signaler under de senaste åren har visat att även sillfisket är hotat. Orsaken är troligtvis utfiskning tillsammans med försämrade reproduktionsförhållanden. Värdet av det yrkesmässiga saltsjöfisket uppgick 2001 till ca 1 174 miljoner kronor69. Även förutsätt-ningarna för fisketurismen såväl som för annan turism kommer i längden att drabbas.

65 Ibid. 66 Naturvårdsverket (2002): Bertills U & Lövblad G (red) Kritisk belastning för svavel och kväve. Rapport

5174. 67 Naturvårdsverket (2000): Bertills U & Näsholm T (red) Effekter av kvävenedfall på skogsekosystem.

Rapport 5066. 68 ASTA (2001): Effekter av gränsöverskridande luftföroreningar i Sverige. Årsrapport 2001. 69 SCB (2000): Fakta om svenskt fiske, fisk och skaldjur.

71

De förändringar som sker i en övergödd sjö är förmånliga för planktonätande "skräp-fisk" såsom mört och braxen, medan de av människan mer eftertraktade rovfiskarna minskar i antal. Detta innebär sämre förutsättningar för såväl yrkesfisket som fritidsfis-ket. Värdet av det yrkesmässiga fisket i sötvatten uppgick 2001 till ca 37 miljoner kronor70. Fritidsfiskets samhällsekonomiska betydelse är stort i Sverige och enligt Fiskeriverket utgör fisketurism en god möjlighet till företagande och entreprenörskap i glesbygden, såväl i inlandet som i skärgårdarna71. Undersökningar både i Sverige och i utlandet visar att den moderna fisketuristen kommer att premiera ett fiske på naturliga fiskbestånd i en naturlig miljö.

Samhällets kostnader för rening av dricksvatten (algtoxiner) samt rening av avlopps-vatten - (fosfor/kväve) kan även komma att öka. För t.ex. vattentäkter med rik utveckling av skadliga alger som producerar luktämnen och toxiner får man räkna med kraftigt fördyrande reningsprocesser, p.g.a. täta filterbyten och flera reningssteg.

Beträffande effekter i skogsmark finns i dag inga belägg för att kvävedepositionen leder till att träden växer bättre. De tillväxtökningar som har iakttagits har även skett i områden som inte utsatts för betydande kvävenedfall vilket visar att andra faktorer än kväve har haft betydelse.

I början av 1980-talet befarades det allmänt att de skogsskador som kunde iakttas på kontinenten i form av kraftig kronutglesning var kopplade till kvävedepositionen och därför även skulle breda ut sig i Sverige. De undersökningar som gjorts tyder emellertid på att kronutglesningen inte är direkt kopplad till den kvävedeposition som idag drabbar landets södra delar. Samtidigt visar alla de experiment som inkluderar kvävetillförsel att träden, liksom annan vegetation, påverkas kraftigt. I dagsläget går det dock inte att säga hur dessa förändringar på sikt kommer att påverka skogsträdens förmåga att överleva och tillväxa.

För hög kvävedeposition leder även till att vi får mindre bär och svamp att plocka i skogen72, vilket kan få ekonomiska återverkningar för dessa branscher.

70 Ibid. 71 Fiskeriverket och Turistdelegationen (1999): Fisketurism - en naturlig näring! Förutsättningar och

möjligheter för utveckling av svensk fisketurism. Fiskeriverkets information 5:1999 (3-66). 72 Naturvårdsverket (2000): Bertills U & Näsholm T (red) Effekter av kvävenedfall på skogsekosystem.

Rapport 5066.

72

2.6 Arbetet med indikatorer

Naturvårdsverket har (2003-09-15) fastställt en första omgång indikatorer för uppföljning av Naturvårdsverkets nio miljökvalitetsmål. Indikatorernas syfte är att mäta hur uppfyllelsen av de kvantitativa och tidsbestämda delmålen samt de övergripande miljömålen fortgår. Indikatorer har således valts ut som svarar direkt mot de olika delmålen, men också som svarar mer generellt mot miljökvalitetsaspekten i respektive miljömål.

Utgångspunkt vid framtagningen har varit att ta fram en uppsättning indikatorer som baseras på tillgänglig statistik eller datainsamlingsmetodik. Med andra ord har det varit tänkt att miljömålsarbetet och dess framgångar och problem ska kunna utläsas med hjälp av indikatorer inom en snar framtid. Andra viktiga kriterier vid valet av indikatorer har varit att:

• Val av indikatorer ska stämmas av mot de som föreslogs i miljömålsutredningen, • Val och utformning av indikatorer ska samordnas med datakrav för internationell

rapportering • Arbetet ska samordna med länens gemensamma uppföljningssystem med hjälp

av indikatorer (RUS) • Arbetet ska stämmas av mot pågående internationell utveckling av miljöindikato-

rer Indikatorurvalet kommer kontinuerligt att kompletteras vart efter nya indikatorer

utvecklas. Men det ingår även ett begränsat antal utvecklingsindikatorer i uppsättningen. Indikatorer har valts ut enligt DPSIR-modellen (Drivkraft, Påverkan, Status, Inverkan,

Respons) som är internationellt gångbar och är även den modell som används i Miljö-målskommitténs förslag och inom RUS. Utvärdering av miljöarbetet i havet med hjälp av indikatorer pågår även inom Europeiska miljöbyrån (EEA), Helsingforskommissionen (HELCOM) och Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordatlanten (OSPAR).

73

Tabell 2.11 Av Naturvårdsverket föreslagna indikatorer för uppföljning av de nationella miljömålen.

Nr Delmål Indikator Data-

källa Inter-nationell, nationell, regional (I, N, R)

Startår Kom-mentar (DPSIR)

7:1 Senast år 2009 ska det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur god ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

Indikator som mäter framtagan-de/implementering av åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten1

N Respons

7:2,3 2. Fram till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå. 3. Senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 % från 1995 års nivå till 38 500 ton.

Tillförsel av kväve och fosfor fördelat på havsområden

N+R Påverkan

7:2,3i Kväve- och fosforbalanser för svensk åkermark

SCB N 1991 Påverkan

7:2,3ii Antal personer ej anslutna till kommunala reningsverk

N Påverkan

7:4 Senast år 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 % från 1995 års nivå till 51 700 ton.

Utsläpp till luft av ammoniak fördelat på sektorer

SCB N+R 1988 Påverkan

7:5 Senast år 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer

SMED N+R 1990 Påverkan

7:a Halter av kväve och fosfor i hav- och kustzoner

SMHI N varieran-de

Status

7:b Antal övergödda sjöar klassade enligt Naturvårdsverkets bedömningsgrunder

N+R Status

74

3. Uppföljning av åtgärder och drivkrafter I följande kapitel beskrivs vad som har hänt nationellt och internationellt, vilka beslut som har fattats och vilka åtgärder som vidtagits och som varit viktiga för utvecklingen. Vidare diskuteras hur åtgärdsarbetet har gått. Hur samhällsutvecklingen och den ekonomiska utvecklingen har påverkat belastningen behandlas endast översiktligt. Detta behandlas dock utförligare i utvärderingarna för Bara naturlig försurning samt Begrän-sad klimatpåverkan

3.1 Internationella beslut

Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP)

Genom bland annat svenskt initiativ inleddes internationella förhandlingar om minskade utsläpp av luftföroreningar. Detta arbete resulterade 1979 i en konvention, Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP), som förhandlades fram inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE). Konventionen trädde i kraft 1983. Ett första protokoll för begränsning av utsläppen av kväveoxider undertecknades 1988. Protokollet blev ganska tandlöst eftersom ambitionen blott var att utsläppen 1994 inte skulle överstiga 1987 års nivå. Å andra sidan erhöll protokollet en ganska bred uppslutning genom att 26 länder undertecknade protokollet. Tolv av dessa länder, bl a Sverige deklarerade i en särskild överenskommelse att begränsa emissionerna med 30 % till 1998 från en utsläppsnivå ett valfritt år under perioden 1980-86. Trots det svaga protokollet visade det sig svårt för flera länder (enligt statistiken sju länder) att klara kravet att inte öka emissionerna fram till 1994. Ammoniak, vars emissioner i Europa är av samma storleksordning som kväveoxidernas (räknat i ton kväve), berördes inte alls i detta protokoll.

Från att begreppet kritisk belastning tidigare endast gällt försurning undertecknades i Göteborg 1999 ett avtal där flera effekter inkluderades, däribland eutrofiering av mark, det så kallade Multieffektprotokollet (Göteborgsprotokollet). 29 länder i Europa samt USA och Kanada har skrivit under protokollet. Huvudresultatet är att de flesta länder i Europa åtagit sig att minska utsläppen av svavel, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen så att utsatta delmål ska nås till år 2010. Protokollet förväntas träda i kraft under 2004.

75

Kritisk belastning Begreppet kritisk belastning används som ett mått på utsläppsnivåer som naturen kan tåla mer långsiktigt. Den definition av kritisk belastning som experter inom det internationella luftarbetet enats om är: ”Den exponering av en eller flera föroreningar under vilken inga väsentliga skadliga effekter på känsliga delar av miljön uppstår enligt nuvarande kunskap.” Den kritiska belastningen för eutrofierande kväve är lägre i norra Sverige än i södra Sverige, överskridandet av kritisk belastning är dock större i södra Sverige.73

Då inte kväveoxidernas bidrag till olika effekter enkelt kunde urskiljas fann man att

den enda lösningen var att söka utveckla ett protokoll som kunde ta hänsyn till både flera effekter (effekter på vegetation och hälsa, försurning och övergödning) och inkludera flera ämnen (kväveoxider, ammoniak, flyktiga organiska ämnen och svaveldioxid).

Protokollet innehåller bland annat nationella utsläppstak för kväveoxider och ammoni-ak samt gränsvärden för Kväveoxidutsläpp från nya och befintliga förbränningsanlägg-ningar, för vissa bränslen och nya fordon samt för cementindustri, metallindustri och produktion av salpetersyra. Om protokollet implementeras fullt ut beräknas utsläppen av Kväveoxider minska med 41 % och för ammoniak med 17 % till år 2010 jämfört med 1990 års nivå. För svensk del är utsläppstaket år 2010 för Kväveoxider 241 000 ton och för ammoniak 57 000 ton. Vad gäller ammoniakutsläpp från jordbruket ska parterna senast 1 år efter protokollets ikraftträdande, och med hänsyn till lokala omständigheter, uppfylla god jordbrukarsed vad gäller begränsning av förlusterna ammoniak från stallar och vid lagring och spridning av stallgödsel samt vid användning av urea och ammoni-umkarbonat.

Takdirektivet

Takdirektivet74 innehåller utsläppstak för år 2010 för svaveldioxider, kväveoxider, flyktiga organiska kolväten (VOC) och ammoniak. Av direktivet framgår att medlemssta-terna ska utarbeta program för att stegvis minska de nationella utsläppen och att senast år 2010 uppnå specificerade utsläppstak. De nationella programmen ska innehålla information om antagna och planerade strategier och åtgärder samt kvantitativa uppskattningar av utsläppen av föroreningarna år 2010. Syftet är att åstadkomma kostnadseffektiva åtgärder för att minska den areal där den kritiska belastningen överskrids med minst 50 % i alla delar av Europa. Kraven är dock inte tillräckliga för att man ska nå under kritisk belastning i de mest känsliga områdena i t ex sydvästra Sverige.

De nationella programmen ska innehålla information om antagna och planerade strategier och åtgärder samt kvantitativa uppskattningar av utsläppen av föroreningarna år 2010. Sveriges åtagande beträffande utsläpp av övergödande ämnen till år 2010 är högst 148 000 ton för Kväveoxider och 57 000 ton för ammoniak.

Direktivet om stora förbränningsanläggningar (88/69/EG)

Detta direktiv reglerar utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider inom EU från större förbränningsanläggningar. En revision av detta direktiv har pågått under ett flertal år, och ett förlag till nytt direktiv lades fram av EU-kommissionen under 1998. Det nya direktivet, som antogs i september 2001 (2001/80/EC) innebär strängare krav på utsläpp

73 Naturvårdsverket (2000): Effekter av kvävenedfall på skogsekosystem. Rapport 5066. 74 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/81/EC

76

på anläggningar som tas i bruk från och med 2003 samt krav på minskade utsläpp från befintliga anläggningar.

IPPC-direktivet

EG-direktivet om att begränsa förorenade utsläpp från större miljöfarliga verksamheter (96/61 EG) antogs år 1996 och omfattar vissa stora och medelstora industrianläggningar inklusive större förbränningsanläggningar och djurhållningsanläggningar. Direktivet ställer krav på användning av bästa tillgängliga teknik (BAT) på bl.a. utsläpp till luft och vatten och effektiv energianvändning. Normer för vad som kan anses som acceptabelt, när det gäller t.ex. ammoniakutsläpp från djurhållningsanläggningar, utvecklas genom pilotprojekt i olika länder. Uppföljning sker i arbetsgrupper och kommittéer, t.ex. med informationsutbyte kring bästa tillgängliga teknik (BAT).

Kyotoprotokollet

Kyotoprotokollet godkändes 1997 av det 6:e partsmötet inom ramen för FN:s Klimatkon-vention (FCCC). Det innehåller åtaganden för industriländerna om begränsning av växthusgasutsläpp under den första åtagandeperioden 2008-2012 jämfört med 1990 års nivå. Protokollet har ännu inte trätt i kraft men är ändå en drivkraft för åtgärder inom främst energi- och trafiksektorerna inom EU. Insatser mot växthusgasutsläpp i Europa, och speciellt inom EU kommer att vara pådrivande även för minska utsläppen av kväveoxider och eventuellt också av ammoniak från jordbruk.

Helsingforskonventionen och Oslo-Paris konventionen

Vattenburna utsläpp av fosfor och kväve har främst behandlats inom Helsingforskonven-tionen för skydd av Östersjönsmiljö (HELCOM) samt Oslo-Paris konventionen (OSPAR). Helsingforskonventionen ratificerades 1980 och Pariskonventionen 1978. Helsingforskonventionen reviderades 1992 och Paris och Oslokonventionerna revidera-des och slogs samman till OSPAR-konventionen 1992. Den nya Helsingforskonventio-nen ratificerades 2000 och OSPAR-konventionen 1998. Helsingforskonventionen omfattar Östersjön och OSPAR omfattar Nordostatlanten. Arbetet bedrivs inom kommissionerna HELCOM respektive OSPAR och underliggande kommittéer. Inom bägge kommissionerna arbetar man med rekommendationer som syftar till att minska belastningen av föroreningar på respektive havsområde. De marina konventionerna uppmärksammade tidigt kvävets roll för eutrofieringen av den marina miljön. Inom såväl HELCOM som OSPAR beslutades i mitten av 1980-talet att den antropogena tillförseln av kväve och fosfor till respektive havsområde skulle minska med 50 % fram till 1995. Beslutet avsåg i princip alla källor men huvudsakligen via avrinning och direktutsläpp. Samtliga inventeringar och mätningar visar att man inte alls har nått detta mål vad avser kväve.

Belastningen på respektive havsområden redovisas med vissa intervall. Man kan konstatera att det skett en viss minskning av den antropogena belastningen av bla närsalter (se vidare kap 2.4). Inom OSPAR har man även möjlighet att ta bindande beslut. Man tar med jämna mellanrum fram utvärderingar av miljösituationen i respektive havsområde.

77

Vid ett konventionsmöte på ministernivå inom OSPAR 1998 beslutades om en strategi mot övergödning med målsättningen att eutrofiering orsakad av mänsklig verksamhet ej ska förekomma efter år 2010. Vid konventionsmötet på ministernivå inom HELCOM beslutades att förlänga implementeringen av 50 % målet till 2005 på grund av att länderna ej hade uppfyllt målet 1998. Man beslöt vidare att länderna skulle redovisa mer strategiska mål i syfte att nå de mest kostnadseffektiva lösningar. Detta avrapporterades vid kommissionsmötet i juni 2003. Inom HELCOM har man utarbetat en bilaga till konventionen vad avser jordbruk som är legalt bindande för medlemsstaterna. Inom OSPAR har man tagit fram ett system för att specificera vilka kustområden som är eutrofierade och eutrofieringskänsliga. Dessa områden går igenom en specificerad procedur där det framgår om belastningen från kusten är för hög. Sverige har angivit västkusten som eutrofieringskänslig.

Vid statsministermötet i Ronneby beslöt statministrarna att man skulle ta fram ett åtgärdsprogram för att åtgärda de största föroreningskällorna inom Östersjöns avrin-ningsområde. Programmet utarbetades och godkändes av miljöministrarna 1992. Programmet identifierade 132 sk hot spots. Dessa bestod av kommunala reningsverk, industrier och jordbruksområden. Hitintills har ca 50 stycken hot spots tagits bort från listan efter det att åtgärder vidtagits.

EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP)

Jordbrukspolitiken inom EU har ett helt avgörande inflytande på det svenska jordbruket, såväl vad gäller dess omfattning och inriktning, medan vi till stor del själva kan styra över vilka miljöåtgärder som görs. Under 1999 beslutade jordbruksministrarna inom EU om en reformering av jordbrukspolitiken för perioden 2000-2006. Den nya politiken, Agenda 2000, innebär en sänkning av prisstöden till förmån för direktstöd baserade på areal och djurantal. Agenda 2000 innehåller också regler om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder (LBU), bl a miljöersättningar till fånggrödor och skyddszoner samt projektstöd för anläggande av våtmarker. Nytt är bl a att miljöersätt-ning kan utgå för vårbearbetning medan vallstödet och ett stöd om resurshushållande konventionellt jordbruk (REKO) har tagits bort. Även i övrigt har stödnivåer och övriga villkor ändrats i flera fall. Det nya regelverket för ersättning för miljövänligt jordbruk har införts i förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutveckling samt föreskrifter i Statens jordbruksverks författningssamling.

Flera förändringar samverkar och gynnar vallodling och utnyttjandet av betesmark. Höjningen av extensifieringsbidraget och det skärpta kravet för beräkning av djurtäthet gynnar också betesutnyttjandet. Trots att så kort tid har gått sedan Agenda 2000 infördes har lantbrukarna redan börjat anpassa produktionen i förväntad riktning. Det gäller främst ökningen av stutuppfödningen75 och foderarealen vilket är åtgärder som förväntas ge positiva miljöeffekter. Dessvärre har Agenda 2000 och framför allt införandet av gräsensilagestödet och ändringen av extensifieringsbidraget gjort att de är ännu mer komplicerat för lantbrukaren att ta ställning till vilka av de areal- och djurbaserade stöden som är lämpliga att söka. Det numera avskaffade stödet för flerårig vall försämrar markant ekonomin för många gårdar med mycket vall. Kraftiga förändringar av jordbrukspolitiken diskuteras i samband med halvtidsöversynen (Mid Term Review, MTR) av Agenda 2000, som sker under 2003. En sänkning av

75 Kastrerad tjurkalv, d.v.s. en ung oxe.

78

ekonomin i mjölkproduktionen kan leda till ännu större brist på stutar, d.v.s. tjurkalvar som kastreras och användas till betesdjur.

Nitratdirektivet

Inom EU finns sedan 1991 en gemensam lagstiftning, allmänt benämnd nitratdirektivet (91/676 EEG). Direktivet avser skydda mot att vatten förorenas av nitrater från jordbru-ket, och det ställer krav på åtgärder i vissa jordbruksområden. Vatten som är förorenade av kväve eller hotar att bli det ska förtecknas enligt speciella kriterier och åtgärdsprogram ska införas i de områden som bidrar till förorening. I samband med EU-inträdet förtecknade Sverige kustområdena i Egentliga Östersjön, Kattegatt, Skagerack, Laholmsbukten samt Ringsjön som vatten känsliga för nitratutsläpp. Vidare utpekades kustområdena från Västra Götalands län till och med Stockholms län som känsliga landområden och bestämmelser om lagring och spridning av stallgödsel anmäldes för att uppfylla direktivets krav på åtgärdsprogram. I augusti 2002 beslutade regeringen att även förteckna Hjälmaren och Mälaren och att peka ut känsliga områden runt dessa sjöar samt söder om Vänern och öster om Vättern. Jordbruksverket har haft ett regeringsuppdrag att bl a lämna förslag på utformningen av åtgärderna och riktlinjerna för god jordbrukarsed i de nya känsliga områdena.

Avloppsvattendirektivet

Rådets direktiv (91/271/EEG) om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, Avlopps-vattendirektivet, är ett minimidirektiv som fastställer en lägsta nivå för uppsamling, behandling och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse. Beroende på utsläppets omfattning och på det berörda vattenområdets egenskaper, ställer direktivet skilda krav på rening och medger även olika tidsfrister för när åtgärder ska vara genomförda. Tidsgränserna är slutet av 1998, slutet av 2000 och slutet av 2005. Senast 2005 ska avloppsvatten som tillförs ett ledningsnät genomgå ”tillräcklig rening” för att säkerställa att recipienten uppfyller alla kvalitetsmål och andra bestämmelser. Dessutom ska avloppsvatten från tätorter större än 2000 personekvivalenter (pe) genomgå minst sekundär rening. Särskilt stränga krav anges för tätorter över 10 000 pe respektive 100 000 pe vars avloppsvatten påverkar övergödningskänsliga vattenområden. Sverige har anmält allt vatten inom sitt territorium som känsligt för fosforutsläpp och kustvattnen från norska gränsen till Norrtälje som känsliga för kväveutsläpp.

Fosforrening har sedan länge införts i alla svenska reningsverk som omfattas av direktivet, och i början av 1990-talet beslutade Riksdagen om krav på särskild kvävere-ning (se vidare under 3.2). Utbyggnaden tog inte fart förrän 1995 i samband med Sveriges EU-inträde, men sedan dess har alla större kustförlagda och vissa inlandsverk i södra Sverige byggts ut med kväverening, vilket enligt svensk bedömning innebär att direktivets krav kommer att vara uppfyllda inom en snar framtid.

I oktober 2002 lämnade EU-kommissionen en formell underrättelse om felaktig tillämpning av avloppsvattendirektivet med innebörden att Sverige bör bygga ut kvävereningen i samtliga reningsverk med mer än 10 000 pe i tillrinningsområdet till Östersjön (Egentliga Östersjön, Bottenhavet och Bottenviken). Sveriges hållning är att det inte är befogat att bygga ut kvävereningen i norra Sverige, eftersom kustvattnen där är fosforbegränsade och växtnäringstillförseln från Bottniska Viken till Egentliga Östersjön är liten. Sverige hävdar även att denitrifikationen i inlandsvatten minskar belastningen av

79

kväve till havet från inlandsverk, varför det inte är skäligt att påstå att samtliga inlands-verk omfattas av direktivet.

Kravet ovan behöver dock inte tillämpas om det kan visas att den sammanlagda belastningen som tillförs samtliga reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse reduceras med minst 75 % avseende totalkväve (artikel 5.4 i direktivet). Regeringen har i sitt svar till EU kommissionen aviserat ett åtgärdsprogram med ambitionen att reducera den totala kvävebelastningen från reningsverk i det känsliga området med minst 75 %.

Ramdirektivet för vatten

Ett nytt samlande EG-direktiv för vatten antogs i december 2000. Tills nu har det funnits ett flertal EG-direktiv som rör vattenskyddet ur olika aspekter. Syftet med ramdirektivet för vatten är att göra arbetet för att skydda Europas vatten mer entydigt och kraftfullt. Direktivet utgår från ett helhetsperspektiv på avrinningsområdet och angränsande kustområde vilket är fördelaktigt. Man har då möjlighet att vidta de åtgärder som är mest kostnadseffektiva i respektive avrinningsområde. Direktivet ställer bland annat krav på att alla vattentyper ska karakteriseras vad avser vattenkvalité, att mänsklig belastning ska redovisas, att konsekvenser av den mänskliga påverkan ska undersökas under år 2004 och redovisas till kommissionen i mars år 2005. I redovisningen ska även ingå en ekonomisk analys av vattenanvändningen samt preliminära miljömål för alla vattentyper inom avrinningsområdena. Riskerar medlemsstaterna att inte uppnå målen krävs åtgärdspro-gram som leder till att målen nås. Detta ska tillsammans med en ur svensk synpunkt utvidgad miljöövervakning mm ligga till grund för upprättande av åtgärdsprogram och förvaltningsplaner senast år 2009 i syfte att nå direktivets miljömål - god status senast till år 2015.

Miljöbalkskommittén har i sitt betänkande om ramdirektivet (SOU 2002:107) bl.a. föreslagit att åtgärdsprogrammen ska vara bindande för myndigheter och kommuner samt att miljömålen enligt ramdirektivet ska författningsregleras.

EU:s Marina Strategi

EU kommissionen presenterade hösten 2002 ett meddelande ”Mot en strategi för att skydda och bevara den marina miljön”. Miljöministrarna beslöt i mars 2003 att detta ska utvecklas och konkretiseras till en marin strategi vilken ska vara klar 2005. Förslaget tar ett helhetsgrepp på den marina miljön och kan komma att tillsammans med ramdirektiv vatten och andra relevanta direktiv och internationella beslut ge stora förutsättningar för att på sikt åstadkomma en bra miljö i våra havsområden.

80

3.2 Nationella beslut och åtgärder

Beslut och åtgärder inom jordbruket

Åtgärdsprogram. I juni 1988 beslutade Sveriges riksdag om ett särskilt åtgärdsprogram för minskat kväveläckage från jordbruket. Programmet har sedan starten utvidgats till att omfatta även åtgärder mot ammoniakförluster från jordbruket. Åtgärdsprogrammet genomförs med hjälp av: • Lagstiftning • Rådgivning och information • Försöks- och utvecklingsverksamhet • Ekonomisk styrning (kväveskatt och miljöstöd) Som ett led miljömålsarbetet lämnade Jordbruksverket under hösten 1999 två utredningar till regeringen där verket föreslår nya mål och åtgärder till 2020 för att minska växtnär-ingsförluster från jordbruket. Detta resulterade i ett förstärkt åtgärdsprogram med syfte att minska bruttobelastningen av kväve med ca 10 000 ton kväve och en minskning med 7 300 ton ammoniak. Några viktiga punkter i detta program är: • Ökad odling av fånggrödor • Ökad andel åkermark som jordbearbetas på våren istället för på hösten. • Färre tillfällen då överoptimala givor av gödsel tillförs • Minskad spridning av flytgödsel från djuren på hösten till höstsäd. • Anläggning av 12 000 ha våtmarker Som ett led i att uppnå detta startades kunskaps- och rådgivningsprojektet ”Greppa näringen”, ett samarbetsprojekt mellan Jordbruksverket, länsstyrelserna och lantbruksnär-ingen. Vid redovisning av åtgärdsprogrammet antyddes även att gödselräkenskaper skulle kunna sättas in under den senare delen av programperioden för att nå målet. Utöver rådgivningseffekten bedömdes det vara möjligt att minska utlakningen med 750 ton kväve genom att tillgripa ett sådant kraftfullt styrmedel. Om övriga åtgärder lyckas något bättre än planerat behöver inte gödselräkenskaper komma ifråga. Den goda anslutningen till miljöersättningarna, som redovisas nedan, ger en signal om att detta kan bli fallet. Nuvarande lagstiftning. Nuvarande bestämmelser, som bygger vidare på miljöskydds-lagen från 1969 och skötsellagen från 1979, finns i förordningar och föreskrifter till miljöbalken. I förordningen (SFS 1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket finns regler om lagringskapacitet för stallgödsel, täckning av gödselbehållare och påfyllning under täckning samt regler för en viss andel höst- och vinterbevuxen mark (s k grön mark). I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1999:79) om miljöhänsyn i jordbruket finns regler om krav på spridningsareal för stallgödsel, spridningsregler samt detaljerade regler om grön mark. De bestämmelser som redovisas nedan avser situationen vid årsskiftet 2002/2003. Ytterligare bestämmelser kommer under 2003 att införas i de nya känsliga områdena som beslutats enligt nitratdirektivet. För övriga områden kommer lagstiftning-en att förtydligas i och med att tidigare allmänna råd ersätts av föreskrifter.

81

I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1999:79) regleras högsta tillåtna djurantal per hektar mark som är tillgänglig för spridning av stallgödsel, d v s djurtäthet. Föreskrifterna gäller i hela landet för företag med mer än 10 djurenheter.

I nuvarande känsliga områden (Skåne, Hallands, Blekinge och Gotlands län samt kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Kalmar, Västra Götalands län) ställs krav på att alla jordbruksföretag ska ha lagringskapacitet för stallgödsel. I övriga landet gäller krav på lagringskapacitet för gårdar med 100 djurenheter eller mer. För hela landet gäller att stallgödsel och andra organiska gödselmedel som sprids under tiden 1 december till 28 februari ska brukas ned samma dag. I Hallands, Skåne och Blekinge län ska dock nedbrukning av stallgödsel ske inom fyra timmar om den sprids på obevuxen mark, vilket gäller under hela året. Vid spridning av gödsel gäller för det känsliga området bl.a. följande:

• gödselmedel får inte spridas i större mängder än vad som antas motsvara grödans

behov • gödselmedel får inte spridas på vattenmättad eller översvämmad mark • gödselmedel får inte spridas på snötäckt eller djupt tjälad mark • handelsgödselkväve får inte spridas under tiden den 1 november-15 februari • stallgödsel och andra organiska gödselmedel får inte spridas under tiden 1 janua-

ri-15 februari • under tiden den 1 augusti-30 november får stallgödsel och andra organiska göd-

selmedel endast spridas i växande gröda eller före höstsådd • fastgödsel (undantag fjäderfägödsel) får dock spridas på obevuxen mark utan

krav på efterföljande höstsådd under tiden den 20 oktober-30 november i Hallands, Skåne och Blekinge län samt den 10 oktober-30 november i de övriga känsliga kustområdena.

En åtgärd för att minska växtnäringsförlusterna från åkermark under höst och vinter är, speciellt i områden med lätta jordar och milt klimat, att hålla marken bevuxen (grön mark) under denna period. För Hallands, Skåne och Blekinge län anger reglerna att vid jordbruksföretag med mer än 5 hektar åkermark skall 60 % av åkerarealen ska vara bevuxen under höst/vinter, i övriga Götaland gäller 50 %. Att lämna marken obearbetad under hösten efter skörd kan också minska växtnäringsförlusterna. Regler finns därför även för tidpunkter för senarelagd brytning av vissa grödor för att de ska godkännas som höst- och vinterbevuxen mark. Regler för grön mark har funnits sedan 1992.

Vissa regler syftar i första hand till att minska ammoniakförlusterna. För att minska dessa vid lagring av flytgödsel eller urin skall gödselbehållarna ha någon form av täckning. Om dessutom påfyllning av behållare sker under täckning minskar förlusterna ytterligare.

Det nu gällande regelverket har införts stegvis sedan 1995 då bestämmelserna om täckning och påfyllning av flytgödselbehållare i Skåne, Blekinge och Halland började gälla. Dessa bestämmelser, något modifierade, gäller sedan 1 juli 1997 i hela Götaland och i Svealands slättbygder. Från samma tidpunkt gäller också motsvarande bestämmel-ser för urinbehållare i Skåne, Blekinge och Halland

Snabb nedbrukning av stallgödseln leder till minskade ammoniakförluster, eftersom den största delen av ammoniakförlusterna sker de första timmarna efter spridningen. Reglerna om nedbrukning inom 4 timmar vid spridning på obevuxen mark i Hallands, Skåne och Blekinge län trädde i kraft 1996. Vid spridning i växande gröda är det dock

82

oftast inte möjligt att bruka ned gödseln. Till mark i Hallands, Skåne och Blekinge län ska sedan 1 januari 1998 spridning av flytgödsel i växande gröda ske med någon av följande teknik:

• släpslangsteknik • myllningsaggregat • utspädning av gödseln före spridning • bevattning efter spridning

Rådgivning. Miljöinriktad rådgivning har erbjudits lantbrukarna sedan slutet av 1980-talet i syfte att förbättra stallgödselhanteringen och minska växtnäringsförlusterna. Denna verksamhet ingår sedan 1995 som en del i det svenska miljö- landsbygdsprogrammet, vilket utformats i linje med de svenska miljömålen och EU:s regelverk. Varje länsstyrelse har tillsammans med organisationerna i länet utarbetat ett länsprogram för rådgivningen. Inom länsprogrammet har regionala mål satts upp för verksamheten. Jordbruksverket bedriver regionalverksamhet på fyra platser i landet i syfte att minska växtnäringsförlus-terna. Jordbruksverket tar också fram rådgivningsmaterial, ordnar fortbildningskurser och har utarbetat ett datorprogram kallat STANK (stallgödsel- näring i kretslopp) som ett hjälpmedel för att bedriva miljöinriktad växtnäringsrådgivning.

Greppa näringen är ett kunskaps- och rådgivningsprojekt som syftar till att förse lantbrukarna med kunskap om jordbrukets näringsläckage så att kväve- och fosforförlus-terna kan minska på ett kostnadseffektivt sätt. I ett första skede har tre län tagits med i projektet, Blekinge, Skåne och Halland. Greppa näringen startades år 2000 och är en del av LBU-programmet. Under 2003 kommer ytterligare tre län, Gotland, Kalmar och Västra Götaland att tas med. Kraftiga besparingar i 2003 års budget gör att den framtida omfattningen av projektet är osäker. En nyhet i detta projekt är att anpassad utfodring av djuren ingår som åtgärd för att begränsa förlusterna. En annan satsning är att rådgivning-en bygger på återkommande besök. Försöks- och utvecklingsverksamhet. Försöks- och utvecklingsverksamheten syftar till att ta fram metoder som kan leda till minskade växtnäringsförluster från jordbruket, bland annat genom att utveckla tekniken för hantering av stallgödsel och odlingssystemen med fånggrödor. Forskning tillsammans med försöks- och utvecklingsverksamhet utgör en väsentlig bas vid utformning och val av åtgärder och styrmedel liksom det är ett viktigt stöd till rådgivningssatsningen Greppa näringen. Budgetbesparingar vad gäller upphörd återföring av kvävegödselskatten samt restriktioner i Jordbruksverkets regleringsbrev för 2003 minskar kraftigt möjligheterna att använda FoU-medel för växtnäringsområdet och detta begränsar i sin tur möjligheten att finna nya verksamma åtgärder. Miljöersättning. Miljöersättningar är numer oftast del av den gemensamma jordbrukspo-litiken och samfinansieras av EU och svenska staten. I det första miljöstödsprogrammet efter 1995 ingick två ersättningar, som inte kan sökas längre, med syfte att begränsa kväveförlusterna. Dels fanns en ersättning för flerårig vallodling och dels en ersättning som innebar en kombination av utbildnings- och åtgärdsinsatser på växtnärings- och bekämpningsmedelssidan. I det nya miljö och landsbygdsprogrammet (LBU), finns några riktade miljöstöd som införts för att minska kväve- och fosfortillförseln till havet från jordbruket. Inför 2001 infördes en ny ersättning för vårbearbetning och villkoren och ersättningsnivån ändrades samtidigt för fånggrödor, en stödform som funnits sedan början på 1990-talet. Kväveutlakningen beräknas minska genom att en fånggröda sås in i

83

huvudgrödan och att ingen jordbearbetning utförs efter skörden på hösten. För att ersättningen ska bli så effektiv som möjligt är åtgärderna riktade till de sex sydliga länen Gotland, Kalmar, Blekinge, Skåne, Halland och Västra Götaland, där kväveutlakningen är hög. Stödet för skyddszoner (gräsbevuxna remsor utmed vattendrag eller sjö) har till syfte att begränsa fosforförluster. Det finns också ett stöd för anläggning av våtmarker och småvatten på åker eller betesmark. Syftet är dels att gynna vissa växt- och djurarter, dels att minska kväveläckaget.

Hur har åtgärdsarbetet gått?

Förluster till luft. Ammoniakavgången från jordbruk har minskat med ca 18 % under perioden 1995 - 2001. SCB har beräknat att nedgången i ammoniakutsläpp under perioden 1999 - 2001 till 55 % berodde på färre djur och till 45 % på direkta åtgärder76. År 2001 fanns det enligt SCB:s statistik ca 100 000 färre nötkreatur och 200 000 färre svin jämfört med 1995. Även det faktum att andelen extensivt77 uppfödda djur ökar och att betesperioden har förlängts en aning bör spela en viss roll för att minska utsläppen.

Beträffande de direkta åtgärderna är det i första hand en omläggning av fast- till flytgödselhantering för svin och mjölkkor samt täckning av flytgödselbrunnar som gett resultat. För mjölkkor har t ex andelen flytgödselhantering ökat från 40 % år 1995 till 52 % år 2001 enligt statistik i SCB:s gödselmedelsundersökning. De lagstiftningsåtgärder som genomfördes under perioden 1995 - 1998 har också haft stor betydelse, liksom det av EU medfinansierade investeringsstöd för jordbruket som infördes 1997.

Av de åtgärdsförslag som Jordbruksverket 1999 lämnade som underlag för Miljömål-kommitténs betänkande har investeringsstöd för spridningsutrustning för flytgödsel som ger låga ammoniakförluster införts inom ramen för LBU-programmet från år 2000. Med hjälp av rådgivning, FoU och lagstiftning har en förbättrad hantering av gödsel alltså uppnåtts. Detta är också ett bevis på att förbättringar med bibehållen produktion är möjlig, till skillnad från den minskade belastning som erhålls genom att produktionen upphör.

Inom kunskaps- och rådgivningsprogrammet Greppa näringen har även utfodringens betydelse för att minska förlusterna av ammoniak förts fram som en viktig fråga. En minskning av proteinhalten i foderstaten ger lägre ureahalt i gödseln, vilket ger förutsätt-ning för lägre förluster av ammoniak under lagring och spridning. En annan viktig faktor för att minska förlusterna är att gödseln inte bör spridas vid en väderlek som ger höga förluster. En mycket stor del av ammoniakkvävet i urin och flytgödsel kan avgå till atmosfären om den sprids i varmt och/eller blåsigt väder. Det är dock svårt att detaljregle-ra alla situationer som kan uppkomma vid spridning av stallgödsel. Satsningar har därför gjorts under en följd av år på rådgivning till jordbrukare om stallgödselhantering. Vilken betydelse rådgivningen om dessa försiktighetsåtgärder har haft är svårt att bedöma, och i dagsläget är de inte inkluderade i de beräkningsmodeller som används för att beräkna ammoniakförluster inom jordbruket. Detsamma gäller de förändringar av utfodringen till djuren som sker jämfört med befintliga rekommendationer.

76 SCB (2002): Rapport MI 37 SM 0201 77 Extensiv djurhållning innebär stor andel bete och annat fiberrikt foder till skillnad från intensiv uppfödning

med mycket kraftfoder.

84

Förluster till vatten. Sedan 1995 har noterats en svag minskning av användningen av kväve- och fosfor i form av stall- och mineralgödsel som främst kan förklaras av ändringar i odling samt smärre ändringar av rekommendationerna för kvävegödselgiva till vissa grödor. De under 2000/2001 skärpta kraven på proteinhalt i spannmål som köps upp med medel från EU bedöms öka användningen av kväve till höstvete, men samtidigt har ökade relativa priser på mineralgödselkväve minskat lönsamheten för kvävegödsling-en. Skatten på mineralgödselkväve är 1,80 kr/kg N och har i olika former funnits sedan 1984. Försäljningen av mineralgödselkväve har under 1990-talet legat runt 200 000 ton N/år. Siffran för den senaste försäljningssäsongen 2001/2002 är 174 000 ton vilket är en betydande minskning, även om denna delvis beror på faktorer knutna till det enskilda året. Försäljningen av fosforgödselmedel har mer än halverats sedan mitten av 1970-talet och minskningen fortsätter.78

Kväveutlakningen är som sagts beroende av balansen mellan tillfört och bortfört kväve i skörd. Påverkan på kväveutlakningen kan därför inte bedömas med hjälp av enbart de statistiska uppgifterna över gödselmedelsförsäljning.

Riksrevisionsverket (RRV) har varit kritisk till att de första miljöstöden från 1995 inte i högre grad styrdes till områden med störst läckage79. I det nya LBU-programmet (som infördes 2001) är stöden riktade till områden med störst behov. Anslutningen till den nya miljöersättningen för minskat kväveläckage har varit mycket god. Det uppsatta arealmå-let i LBU-programmet var på 50 000 hektar, vilket har uppnåtts med mycket god marginal. År 2001 var 155 000 ha anslutna till stödformen minskat kväveläckage och effekten är beräknad med hjälp av SOIL/N till en minskning på 1600-2000 ton kväve. Anslutningen för 2002 har ökat ytterligare till 183 000 ha. I dagsläget finns sammantaget ca 6 000 ha anlagd skyddszon inom de gamla och nya ersättningsformerna. Målet är att cirka 5 500 ha skall vara anslutna till den nya miljöersättningen för skyddszoner senast år 2006 (idag är motsvarande siffra ca 1 860 ha). Med skyddszoner avses remsor som är bevuxna med vall och som ligger utmed vattendrag, sjö, hav eller damm. Miljöersätt-ningen för skyddszoner syftar till att minska erosionen av växtnäringsämnen från åkermark. Skyddszonerna bör i första hand anläggas i slättbygd där en stor del av odlingen bedrivs som öppen odling och andelen vall är låg.

Miljöersättningen för våtmarker och småvatten kunde sökas i sexton län i Götaland och Svealand under åren 1996-1999. Genom att anlägga våtmarker och småvatten som kvävefällor beräknas kvävetillförseln ha minskat med 300 - 400 ton. Våtmarkerna anlades under denna period till stor del i utkanten av slättbygderna. Endast 38 % anlades i slättbygderna, där de skulle ha gjort störst nytta för kväveläckaget. En mindre studie i Skaraborg visade att våtmarkerna dessutom lades i områden med vattendrag med näringsfattiga skogsbäckar. Att anslutningen var dålig berodde till stor del på att ersättningen var för låg. När länsstyrelserna år 2000 bedömde de anlagda våtmarkernas kvävereducerande effekt ansåg de att ungefär hälften av våt- markerna var särskilt lämpliga för att minska kvävebelastningen. Nästan alla ansåg att våtmarkerna var bättre för den biologiska mångfalden än för att minska kväveläckaget. Undantagen var tre län, där majoriteten av våtmarkerna ansågs vara bra ur växtnäringssynpunkt. Anmärknings-värt är att länsstyrelserna i de sydliga kustlänen (utom Skåne) var mindre positiva till våtmarkers kvävereducerande förmåga än på många andra håll.

78 Jordbruksverket (2003): Jordbrukspolitiken och miljön. Rapport 2003:2. 79 RRV (1999): Jordbrukets miljöstöd - minskning av kväveläckage och bevarande av biologisk mångfald.

Rapport 1999:22.

85

I det nya Miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU, från 2001) ges en ersättning för anläggning av våtmarker och småvatten i form av ett projektstöd. Ersättningen ges i stort sett bara i södra Sverige, där nyttan är störst. Målet är att 6 000 hektar våtmarker ska återskapas och restaureras under 2000-2006. Under det första året har ungefär 65 % av projekten hamnat i slättbygderna. Anslutningen till miljöersättningen för våtmarker och småvatten har varit cirka 2 200 hektar fram till 2002 och bedöms ha bidragit till en minskad kvävetillförsel till havet på omkring 300-400 ton. Ungefär lika många hektar våtmarker har beviljats stöd av lokala investeringsprogrammet (LIP), men endast 500 hektar av dessa hade i april 2003 anlagts. Våtmarkerna som anläggs med stöd av LIP styrs inte av samma kriterier som de inom miljöersättningen och förväntas därför inte ha samma effektivitet som närsaltsfälla.

För att det nationella miljömålet 12 000 hektar nyanlagd våtmark år 2010 ska uppnås måste dock anläggningstakten höjas. Ännu viktigare än arealmålet är dock att våtmarker-na lokalt och regionalt placeras så att de ger störst miljönytta, både som växtnäringsfälla och för den biologiska mångfalden. Jordbruksverket har för närvarande ett regeringsupp-drag att utreda dessa frågor och komma med förslag till förbättringar

Anslutningen till kunskaps- och rådgivningsprojektet ”Greppa näringen”, som pågått sedan 2001 i de tre södra kustlänen, har varit omfattande. I mars 2003 har antalet jordbrukare i södra och västra Götaland som anmält sig till kampanjen passerat 3 000. Den information, utbildning och rådgivning som sker inom projektet om effektivare växtnäringshantering förväntas leda till minskad kväveutlakning. ”Greppa näringen” är nu på väg att introduceras i ytterligare tre län. Hur kväve- och fosforgöds-lingen ändrats till följd av ökade rådgivningsinsatser har ännu inte utvärderats då projektet Greppa näringen varit igång alldeles för kort tid, men statistik från SCB visar att t ex bättre spridningstidpunkter för stallgödsel kan ha bidragit till minskade förluster till havet. Även det numera stängda REKO80-stödet som omfattade bland annat växtnärings-balansberäkningar och markkartering, har sannolikt minskat kväveurlakningen.

Miljöersättningen till ekologisk produktion under perioden 1995-2000 har inte nämn-värt påverkat kväveläckaget i någon riktning, enligt den utvärdering Jordbruksverket har genomfört81. En utredning från SLU82 framhåller också att det inte är en fråga om ekologisk eller konventionell odling, utan att ändamålsenliga motåtgärder är viktigast för att minska kväveutlakning. Ur kväveförlustsynpunkt är mineralgödselkväve enklare att hantera rätt än det organiskt bundna kväve som finns i stallgödsel och gröngödsling

De sedan 1995 genomförda åtgärderna inom jordbruket innebär sammantaget att rotzonsläckaget beräknas ha minskat med drygt 2 000 av de 10 000 ton kväve som är målet för åtgärdsprogrammet för att reducera växtnäringsläckaget från jordbruket fram till 2020.

Ny gemensam jordbrukspolitik (CAP). Den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU (CAP) påverkar inriktningen av det svenska jordbruket. Just nu pågår en översyn av CAP inom EU. Modellberäkningar av vad den olika tänkta förändringen av CAP skulle innebära för svensk del, har gjorts av Jordbruksverket.83 Resultatet av de olika scenarier-na pekar på att frikopplingen av arealersättningen ökar trädan och extensifieringen av odlingen. Effekten på utlakningen beror på hur trädan faktiskt används. Modellresultatet

80 Resurshushållande konventionellt jordbruk 81 Jordbruksverket (2002): Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 2002:2. 82 SLU (2000): Ekohydrologi nr 56, Uppsala 2000. 83 Jordbruksverket (2003): Jordbrukspolitiken och miljön. Rapport 2003:2.

86

pekar på att huvuddelen kommer att bestå av långliggande träda vilket ger en starkt positiv effekt för utlakningen. Om den ökade trädan istället skulle bestå av mer roterande träda blir effekten på utlakningen inte lika entydig och i stor utsträckning beroende av vilka skötselkrav som fastställs. Som en följd av ett kraftigt minskat djurantal kan man förvänta sig en minskad ammoniakavgång. Förslagen i EU:s halvtidöversyn innebär även ett särskilt stöd för energigrödor.

Beslut och åtgärder inom skogsbruket

I skogsvårdslagen anges att onödigt näringsläckage ska undvikas, bland annat genom att kantzoner lämnas längs våtmarker, vattendrag och sjöar. Vid skyddsdikning och dikesrensning bör dikena om möjligt avslutas innan de når sjöar och vattendrag. Skyddsdikningen har minskat radikalt sedan 1980-talet då metoden användes som mest och sedan 1995 berörs mindre än två tusen hektar per år. Nydikningen av skogsmark har i det närmaste upphört. Den kvantitativa effekten av åtgärderna enligt skogsvårdslagen är svårbedömda och det är viktigt att mer kunskap tas fram. Exempelvis är det viktigt att kunskapsunderlaget förbättras vad gäller möjligheterna att förhindra näringsläckage genom att spara kantzoner. Kantzoner medför att beskuggningen ökar, något som är av stor betydelse för mångfalden i vattendragen.

Genom att använda skärmställning eller någon annan föryngringsmetod där ett träd-skikt lämnas efter avverkningen kan risken för nitratläckage motverkas.

I övrigt finns inget åtgärdsprogram eller dylikt som avser att minska utläckaget av närsalter från skogen. Flera åtgärder för skydd av den biologiska mångfalden och mot försurning i skogsbruket har dock även effekter på läckaget. Till exempel har Skogstyrelsen föreslagit ”Åtgärder mot markförsurning och för ett uthålligt brukande av skogsmarken”84 som bl. a. innebär att man under en treårig förberedelsefas (2004-2006):

�� förbättrar kunskapsunderlaget vad gäller möjligheterna att förhindra närings-läckage genom att spara kantzoner

�� förbättrar kunskapsunderlaget vad gäller möjligheterna att förhindra närings-läckage i samband med slutavverkning

Beslut och åtgärder inom transportsektorn

De viktigaste åtgärderna i Sverige för minskning av kväveoxiderna från transportsektorn har varit åtgärder på fordon i form av förbättrad avgasrening och bättre bränslen. Stränga avgaskrav på personbilar började införas med skattestimulans från 1987 och blev obligatoriska 1989. Kraven medförde att kväveoxidutsläppen minskade med 70-80 % per kilometer från en bensindriven personbil. Senare kravskärpningar 1996 och 2000 har ytterligare halverat utsläppen från nya bilar.

En likartad utveckling började för dieselmotordrivna lastbilar och bussar 1993 då utsläppskrav för bl.a. kväveoxider infördes. Skärpta krav har sedan kommit 1996 och 2001. Trots en markant ökad trafik har lagkrav lyckats resultera i en signifikant minskning av utsläppen. En viss betydelse har även miljöklassning av bilar kombinerat med skattedifferentiering av försäljnings- eller fordonsskatt haft.

Vad gäller kväveoxidutsläppen från den nationella sjöfarten är det främst införandet av miljödifferentierade farledsavgifter som tros ha haft betydelse de senaste åren. Avgiften 84 Skogsstyrelsen (2001): Meddelande 4/2001.

87

har lett till eftermontering av kvävereducerande avgasreningsteknik på framförallt färjor till och från svenska hamnar.

Inrikesflygets kväveoxidutsläpp har minskat från 2 700 ton till 2 400 ton under de senaste 10 åren, trots bibehållen trafik, beroende på effektivare transporter och ökad användning av låg- NOx-motorer som en följd av att miljörelaterade landningsavgifter införts under 1990-talet.

Beslut och åtgärder inom industrin

Incitament för att minska utsläppet av kväveoxider från fasta anläggningar har varit kväveoxidavgiften som infördes år 1992 och som omfattar förbränningsanläggningar med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion om minst 25 gigawattimmar per år. Systemet innebär alltså att det totala avgiftsbeloppet omfördelas mellan de avgiftsskyldiga. Företag med små utsläpp av kväveoxider per nyttiggjord energimängd får tillbaka ett större belopp än de betalar in, medan företag med stora utsläpp per nyttiggjord energimängd förlorar på systemet. Långtgående åtgärder har vidtagits till följd av införandet av kväveoxidavgifter men även till följd av prövning enligt miljöskyddslagen/miljöbalken. De viktigaste åtgärderna för att minska utsläppen har varit förbättrad förbränningsteknik, reduktion av kväveoxider genom insprutning av ammoniak eller urea samt installation av katalysator. Systemet med kväveoxidavgifter berör mindre än 5 % av Sveriges totala kväveoxidutsläpp men har inte desto mindre bidragit märkbart till att reducera dessa utsläpp. Sedan det blev känt att kväveoxidavgiften skulle införas har utsläppen från de avgiftsskyldiga anläggningarna minskat kraftigt. Räknat från slutet av 1980-talet, dvs. innan avgiften infördes, har utsläppen från avgiftspliktiga anläggningar minskat med ca 50 %. Regeringen har i 2003 års regleringsbrev gett Naturvårdsverket i uppdrag att se över systemet med miljöavgifter på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion och utreda möjligheterna att på ett kostnadseffektivt sätt utöka systemet till fler verksamheter för att på så sätt minska de totala svenska utsläppen av kväveoxider. Även avgiftens storlek och förutsättningarna för att använda handel med utsläppsrätter för att minska utsläppen av kväveoxider ska utredas. Uppdraget ska rapporteras senast den 30 november 2004.

Genom åtgärder i processerna och utbyggnad av extern rening har de absoluta utsläp-pen till vatten reducerats under senare år. Då produktionen ökat har de specifika utsläppen minskat mer än de absoluta. Under den senaste tioårsperioden har åtgärderna inom industrin styrts av krav ställda med stöd av Miljöskyddslagen, ML, och fr.o.m. år 1999 Miljöbalken, MB. Utgångskravet i ML formulerades som det som var Tekniskt Möjligt och i MB talas det om Bästa Möjliga Teknik, BMT85. Därefter gjordes/görs en avvägning i det enskilda fallet. Inom EU antogs 1996 IPPC-direktivet (EG 96/61) för större punktkällor med krav som liknar de i svensk lagstiftning. Sveriges uppfattning är dock att de svenska kraven varit och är strängare än de i IPPC-direktivet.

Sammanfattningsvis bedöms utsläppen till vatten ha minskat med ca 50 % sedan 1990 och detta som en följd av tillämpning av åtgärder i processerna och i externa reningsan-läggningar. Produktionen har samtidigt ökat med ca 30 %. Åtgärdsarbetet synes sålunda ha fungerat väl.

85 Bästa möjliga teknik (BMT) enligt 2 kap § 3 Miljöbalken har enligt Regeringens proposition 1997/98:45

del 1 en striktare tillämpning och anses därmed ställa högre krav än begreppet Bästa tillgängliga teknik (BAT) som t.ex. används i inom EU.

88

Beslut och åtgärder enskilda avlopp

En betydande del av framförallt fosforutsläppen kommer från enskilda avlopp i glesbygd. I Sverige finns närmare en miljon enskilda avloppsanläggningar varav hälften betjänar permanenthushåll och hälften fritidshus. Avloppsstandarden i glesbygden varierar mycket. De styrmedel som hittills haft störst genomslag för att upprusta de enskilda avloppen har varit hälsoskyddslagens bestämmelser till skydd mot sanitär olägenhet och miljöskyddslagens krav. Men trots tydliga krav i miljöbalken och tidigare miljölagstift-ning så uppfyller uppskattningsvis 50-60 % av de enskilda anläggningarna för perma-nentboende inte miljöbalkens minimikrav: längre gående rening än slamavskiljning86.

Arbetet med att åtgärda de enskilda avloppen varierar mycket mellan kommunerna. Vissa kommuner har genomfört omfattande inventeringar och är också aktiva med att åtgärda avloppen, medan andra har liten kännedom om sina enskilda avlopp. Kommuner med många avlopp har ofta inte heller tillräckligt med resurser för att klara tillsynen av de enskilda avloppen.

Åtgärder för enskilda avlopp är också en ekonomisk fråga. De enskilda avloppen berör många fastighetsägare och innebär betydande investeringar för den enskilde. Inom ramen för det Lokala investeringsprogrammet – LIP, har man under åren 1998–2002, fördelat ca 138 000 000 kr på olika kretsloppsanpassade projekt inom området enskilda avlopp. En uppföljning av dessa projekt kommer att ske under år 2003.

Beslut och åtgärder för reningsverk

Åren kring 1970 kompletterades flertalet kommunala reningsverk i Sverige med kemisk rening, som kan eliminera 90 % eller mer av det obehandlade avloppsvattnets fosfor-innehåll. Drivkrafter till den hastiga utbyggnaden var flera. Dels en ökande allmän medvetenhet om övergödningsproblematiken, dels miljöskyddslagens tillkomst 1969 med krav på längre gående rening än slamavskiljning, vilket i princip innebar krav på antingen biologisk eller kemisk rening. Miljöskyddslagen ställde även ökade krav på förprövning av förorenande verksamheter, vilket för avloppsverkens del innebar att verk större än 200 pe var tillståndspliktiga. Den främsta orsaken var dock generösa statsbidrag (upp till 75 % av investeringskostnaden) utformade så att högre reningsgrad gav högre statsbidrag. Sedan mitten av 1970-talet är praktiskt taget alla svenska tätortshushåll och mindre industrier anslutna till kommunal avloppsrening och mer än 90 % av utsläppen från kommunala reningsverk genomgår i dag såväl kemisk som biologisk rening. Genomsnitt-liga reningsgrader för både fosfor och BOD (biokemisk syreförbrukning) beräknades för år 2000 vara ca 95 %.

Övergödningsproblemen i syd- och mellansvenska kust- och havsvatten har under senare år föranlett skärpta krav på kväverening vid större reningsverk belägna vid kusten mellan norska gränsen och Stockholms skärgård. I februari 1988 antogs såväl HEL-COM:s rekommendation 9/2 som en ministerdeklaration som innehöll ett åtagande att reducera utsläppen från landbaserade källor med 50 % med avseende på vissa förore-ningar, bl.a. kväve. Detta skulle ske mellan åren 1987 och 1995. Åtagandet manifestera-des i två på varandra följande propositioner i början av nittiotalet (prop. 1987/88:85, Miljöpolitiken inför 90-talet och prop. 1990/91:90, En god livsmiljö). Propositionerna innehöll bland annat riktlinjer för en ökad reduktion av fosfor och kväve i svenska

86 IVL (2003): Undersökning av kunskapsläget om och fördelningen av enskilda avlopp i Sveriges kommuner.

89

avloppsreningsverk i vissa områden. När det gällde kvävereduktion gällde fortfarande osäkerhet om tekniken – effektivitet, kostnader m.m. – varför de reduktioner som sades eftersträvas i propositionerna gällde en 50 %-ig nivå i en första etapp till 1992 vid reningsverk över 10 000 pe i de kustområden som ansågs känsligast: Laholmsbukten, Öresundsområdet, Skälderviken och de mest förorenade delarna av Hanöbukten, men med ambitionen att nå en 75%-ig reduktion om det visade sig vara tekniskt och ekonomiskt möjligt. Naturvårdsverket formulerade i en skrivelse 1989-10-12 en mera detaljerad policy för närsaltsreduktion. Den gällde såväl fosfor som kväve.

För utsläpp av fosfor gällde att samtliga reningsverk över 2000 pe med utsläpp till kusten skulle ha mer än 90 % reduktion, vilket antogs motsvara en högsta fosfor-koncentration i det utgående vattnet på 0,5 mg/l. Reningsverk över 50 000 pe belägna vid kusten från norska gränsen till Stockholm skärgård (Norrtälje) skulle ha minst 95 % fosforreduktion, vilket antogs motsvara en utgående halt på 0,3 mg/l.

För utsläpp av kväve fastställdes i stora drag den ambitionsnivå som angavs i proposi-tionen: 50 % reduktion före utgången av 1995 för kustverk från norska gränsen till Norrtälje samt för inlandsverk som bidrar med mera än 20 ton kväve årligen till det utpekade havsområdet, och mer än 50 % reduktion före utgången av 1992 i de särskilt känsliga områdena. För samtliga gällde att kraven på kvävereduktion skulle föregås av prövning enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler.

Eftersom hela aktionsprogrammet för att minska kväveutsläppen byggde på miljö-skyddslagens prövning i varje enskilt fall och med sedvanlig avvägning mellan nytta och kostnader, så fanns utrymme att besluta att kostnaderna för åtgärden inte stod i proportion till nyttan. Den kostnadsnivå som angavs som ”genomsnittlig” i propositionen och som ”godtagbar” i Naturvårdsverkets policydokument var 50 kr per kilo kväve, som reducerats genom särskilda kvävereningsåtgärder, d.v.s. den reduktion som sker i ett ”vanligt” biologiskt verk, ungefär 20 %, räknades inte in i kostnaden.

I och med att Sverige anslöt sig till EES-avtalet år 1994 så uppkom en skyldighet för Sverige att införa en rad EG-direktiv i den nationella lagstiftningen. Ett av dessa direktiv var EG:s avloppsdirektiv, Rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, som antogs av Europarådet 1991 (se avsnitt 3.1). Direktivet stadgar att reningsverk, större än 10 000 pe med utsläpp till för kväve känsliga områden, ska reducera kväve med 70-80 % eller till en koncentration av 15 mg/l i utgående vatten. Reningsverk större än 100 000 pe har samma krav på procentuell reduktion, men kravet på högsta tillåtna utsläppskoncentration är skärpt till (10 mg/l). Direktivet medger till skillnad från Miljöskyddslagen och nu Miljöbalken ingen kostnad-nytta- eller rimlighets-avvägning.

Nästan tre fjärdedelar av det kommunala avloppsvatten som år 2000 släpptes ut vid Sveriges kuster genomgick särskild kväverening. Genomsnittlig kvävereduktion över alla tillståndspliktiga kommunala reningsverk översteg 50 % år 200087.

Fiskodling

En minskning av fosforhalterna från fiskeodlingar inträffade för 10 år sedan när fiskfodrets sammansättning ändrades. Det finns emellertid planer på att utveckla den svenska fiskodlingen. I utredningen Svenskt vattenbruk redovisas de svenska möjlighe-terna för fiskodlingar. I utredningen föreslås bland annat hur bedömningskriterier för vilka sjöar som ska skyddas respektive kunna bli aktuella för odling ska se ut. 87 SCB (2002): Utsläpp till vatten och slamproduktion 2000. MI 22 SM 0101.

90

Utredningen påvisar även en möjlighet att ändra tillståndsgivningen. Nu utgår tillstån-det från fiskvolymen, men förslaget är att man i stället ska se på hur stora utsläpp av närsalter som orsakar övergödning när man ger tillstånd.

3.3 Beslut om regionala mål och åtgärder

Länsstyrelserna har fått i regeringsuppdrag att fortlöpande regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Fem län har per 2003-01-14 antagit nya regionala mål och delmål. I resterande län beräknas målen fastställas under innevarande år. Med ett fåtal undantag kan dock dessa redovisa långt framskridna förslag till regionala mål och delmål.

Regionalisering – struktur och kvalitet

Majoriteten av länen har i sitt arbete med att regionalisera miljömålen huvudsakligen följt den struktur som ges i de nationella målen och delmålen, men många län har även fogat till länsspecifika mål. Målstrukturen skiljer sig mellan de nationella och de regionalisera-de målen även genom att de nationella delmålen, med undantag för delmål 1, har karaktären av belastningsmål, medan de regionala målen/delmålen i flera fall är en blandning av belastningsmål, tillståndsmål, effektmål och åtgärdsmål. Skillnaderna torde inte vara till större nackdel för det enskilda länet, men kan försvåra sammanställningar på nationell nivå samt jämförelser mellan olika län. Bland de län som gjort en direkt anpassning av de nationella delmålen till den regionala nivån går det att utläsa skillnader i ambitionsnivå. Det är dock oklart om valet av ambitionsnivå beror på en anpassning till det nationella miljökvalitetsmålet eller en anpassning till den egna regionens behov av insatser. Avsaknaden av nationell styrning vid regionaliseringen av miljömålen, dvs. en gemensam strategi om hur utsläppsminsk-ningarna bör fördelas mellan olika regioner för att uppnå ett acceptabelt näringstillstånd i t.ex. Östersjön, riskerar sålunda att få som följd att insatser koncentreras till fel ställe.

Det nationella delmålet om minskade utsläpp av fosforföreningar anger för närvarande att en ”kontinuerlig minskning” av utsläppen ska ske, vad detta innebär är dock oklart. Naturvårdsverket har fått i regeringsuppdrag att ta fram ett förslag till precisering senast den 20 februari 2004. Ett antal län har tagit fram egna preciseringar på vad delmålet för fosfor innebär för deras region. Minskningarna uppgår då till 15-25 %. Resterande län verkar ha för avsikt att invänta den nationella preciseringen av delmålet för att därefter bryta ned det till regional nivå.

Uppföljningssystem

I länsstyrelsernas uppdrag ingick även att ta fram ett gemensamt regionalt uppföljnings-system baserat på indikatorer, RUS. I dagsläget har flertalet länsstyrelser inlett ett arbete med egna uppföljningssystem där RUS-indikatorerna ingår helt eller delvis eller har ersatts av länsspecifika indikatorer.

Åtgärder

Nästan samtliga län har tagit fram förslag till åtgärder kopplade till de regionaliserade målen. Kvalitet, kvantitet och struktur varierar dock stort. I de flesta fall finns en relativt

91

tydlig koppling mellan målen/delmålen och åtgärderna. De mest genomarbetade strategierna återfinns i de jordbruksintensiva länen, vilket förefaller naturligt med avseende på lokaliseringen av övergödningsproblematiken.

Åtgärdernas kvalitet och status som åtgärder är diskutabel. Somliga åtgärder har karaktär av delmål, vilket kan leda till oklarheter om hur de egentliga delmålen ska nås. Andra åtgärder kräver styrmedel som länsstyrelsen primärt inte förfogar över. Avsakna-den av genomförbarhet blir då ett stort hinder i arbetet med att nå målen. Kopplingen mellan åtgärder och styrmedel är överhuvudtaget relativt svag. Det är oklart på vilket sätt många av åtgärderna ska genomföras. En orsak till dessa svagheter kan vara skillnader i syn på måldokumentens status, vilken kan variera från att vara ett läns huvudsakliga styrdokument eller ett beslutsunderlag bland många andra.

I framförallt södra Sveriges jordbrukslän har stor tilltro fästs till kunskaps- och rådgiv-ningsprojektet Greppa Näringen för att uppnå övergödningsmålet. Projektet har varit framgångsrikt i de län som varit med från starten, Skåne, Blekinge och Halland, och numera deltar även Kalmar, Gotlands och Västra Götalands län i satsningen. Betydelsen av projektet understöds i den utvärdering88 av det regionala och lokala arbetet mot övergödning som Naturvårdsverket genomförde år 2002. En av slutsatserna är där att lantbrukarna verkar ha ett genuint miljöintresse, men att de vill arbeta frivilligt. De säger sig också sakna kunskap kring övergödningsproblematiken. I detta läge kan projektet Greppa Näringen, som bygger på frivilliga åtaganden baserade på fördjupade kunskaper om den egna verksamhetens påverkan, få stor betydelse.

Genomförandet av politiska mål för övergödningen på regional och lokal nivå

Naturvårdsverket har gjort en utvärdering av det regionala och lokala arbetet mot övergödning genom utsläpp till vatten utifrån de tidigare politiska mål som funnits89. Utvärderingen behandlar inte det nuvarande miljökvalitetsmålet, men många av erfarenheterna och slutsatserna är dock relevanta för arbetet med det nya miljömålet. Några slutsatser från utvärderingen :

• Tidigare övergödningsmål har inte tillräckligt konkretiserats och motiverats, vare sig på central, regional eller lokal nivå.

• Många beslutsfattare påverkar måluppfyllelsen, men inte alltid på ett samordnat sätt.

• Riksdagens och regeringens beslut innehåller inte riktlinjer för hur avvägningar ska göras mellan olika samhällsmål vid målkonflikter, vilket har lett till att mil-jömål som övergödningsmålet lågprioriteras på lokal och regional nivå.

• Uppföljningen av övergödningsmålet fungerar dåligt, bland annat beroende på för små resurser på regional och lokal nivå i förhållande till problemens natur-givna komplexitet.

• Jordbrukarna verkar ha ett äkta intresse för miljöfrågor, men vill arbeta frivilligt. De säger sig ofta sakna tillräcklig kunskap och är inte alltid motiverade att satsa på dyra åtgärder att minska övergödningen när de själva inte drar så stor nytta av minskningen.

88 Naturvårdsverket (2002): Övergödningen ett styrproblem: en utvärdering av det regionala och lokala

arbetet mot övergödning genom utsläpp till vatten. Rapport 5213 89 Ibid.

92

Allt detta bekräftar att svårigheter i arbetet med övergödningsmålet – ansvar, målkon-flikter, roller – är en bidragande orsak till den bristande måluppfyllelsen. Det tyder på att övergödningen åtminstone delvis har blivit ett styrproblem. Många av dessa problem bör dock kunna lösas genom den förvaltning och krav som kommer att genomföras p.g.a. implementeringen av ramdirektivet för vatten.

Utvärderingen diskuterar inte om övergödningsmålet är väl avvägt och hur tungt det bör väga gentemot andra välfärdsmål. Den tar inte heller ställning till uppgiftsfördelning-en inom miljöpolitiken.

3.4 Målkonflikter och knäckfrågor

Knäckfrågor

Under utvärdering av miljömålet Ingen övergödning har ett flertal s.k. knäckfrågor identifierats. D.v.s. problem som kan utgöra hinder i arbetet med att uppnå miljömålet Ingen övergödning. Nedan redovisas endast de problem som kan utgöra betydande hinder.

Växtnäringsläckage från jordbruk

Berörda miljömål: Ingen övergödning Beräkningar som gjort tyder på att växtnäringsläckaget från jordbruk inte har minskat

mellan 1995-1999, trots att en rad åtgärder genomförs inom ramen för Jordbruksverkets och jordbruksnäringens åtgärdsprogram. Orsaken kan vara att beräkningarna inte kan fånga upp kvalitativa förbättringar i jordbruksmarkens skötsel. Detta är ett dilemma, eftersom det är svårt att föreslå nya åtgärder om man inte kan vara säker på om vi har tillräckligt bra instrument för att utvärdera effekterna av nuvarande åtgärdsprogram. Minskad närsaltstillförsel kan ge minskad fiskproduktion Berörda miljömål: Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i Balans och levande skärgård.

En uppenbar risk med att minska näringstillgången är att produktionen av fisk minskar. Hur mycket den minskar är mycket svårt att förutse. Uttaget av fisk i Östersjön vid mitten av förra århundradet var ungefär 1/5 av uttaget när det var som högst på 80-talet och 1/3 till 1/4 av dagens uttag. Produktionen av fiskföda i Egentliga Östersjön är troligen mycket beroende av tillväxten av kvävefixerande blågröna alger, eftersom de står för den huvudsakliga tillförseln av nytt kväve under sommaren då fiskens tillväxt är som störst. Om arealen bottnar som påverkas av syrebrist minskar kraftigt kommer sannolikt tillgången på fosfor i ytskiktet kraftigt minska. Detta förstärks ytterligare om det antropogen tillskottet av fosfor minskas. Effekten kan reduceras om åtgärderna leder till att kvoten mellan tillgängligt kväve och fosfor minskar. Kvoten var betydligt lägre i början av 70-talet än idag, och en återgång till en lägre kvot skulle sannolikt innebära att mer fosfor blev kvar i vattenmassan efter vårblomningen. Det är därför inte säkert att blomningarna av blågröna alger ökat proportionellt mot ökningen av fosfor i vattenmas-san.

93

Även om produktionen av fisk minskar behöver inte fångstvärdet påverkas i motsva-rande grad. Bättre syreförhållanden kan medföra att uttaget av arter med högt fångstvärde kan öka (havskräfta i Västerhavet och torsk i Östersjön) och åtminstone delvis kompense-ra nedgång i övrigt fiske.

Riktlinjer för avvägning mellan miljömål & samhällsmål saknas

Berörda miljömål: Samtliga Riksdagens och regeringens beslut innehåller inte riktlinjer för hur avvägningar ska

göras mellan olika samhällsmål vid målkonflikter, vilket har lett till att miljömål som övergödningsmålet lågprioriterats på lokal och regional nivå.

Den regionala utvecklingspolitiken kontra miljökvalitetsmålen

Berörda miljömål: Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Frisk luft och Ingen övergödning

Den regionala utvecklingspolitiken har till uppgift att – genom bl.a. transportstöd och lokaliseringsstöd – bidra till industriell utbyggnad och underlätta transporterna i norr. Staten underlättar också en billigare energianvändning där. De miljömässiga konsekven-serna går i huvudsak mot den nationella miljökvalitetsmålen

Vilket av näringsämnena fosfor och kväve är mest väsentligt att åtgärda? Berörda miljömål: Ingen övergödning, Hav i balans

I slutrapporteringen av projektområdet "Eutrofiering i marin miljö" 90 föreslogs att som en första rekommendation kväve och fosfor skulle reduceras med 50 %. Även om det inte uttryckligt står i de sammanfattande rekommendationerna från projektområdet91, framfördes underhand synpunkten att det borde övervägas om det kanske på lång sikt är fosfor som är viktigast att reducera, även om det på kort sikt var mest angeläget att reducera kvävetillförseln.

Med tanke på att Sverige redan 1990 i stort sett hade gjort alla utsläppsreduktioner av fosfor som kunde göras i reningsverken, har åtgärdsarbetet fokuserats på kväve. Många kustbaserade reningsverk söder om Ålands hav har idag en betydande kvävereduktion. Fokuseringen mot kvävereduktion avspeglar sig också i forskningsprojektet MARE:s nuvarande angreppssätt, där hittills endast kväve är inkluderat i modellen.

I tidigare avsnitt har visats att stora flöden av kväve sker mellan de olika delarna av det marina ekosystemet. Denitrifikationen, ”havets självreningsverk” som återför kväve från vattnet till atmosfären, har på senare år visat sig kapabel att på så kort tid som ett år minska halterna av oorganiskt kväve i norra Egentliga Östersjöns djupvatten till en tiondel. Aktuella siffror på den genomsnittliga denitrifikationen är i runda tal 1 000 000 ton/år, men uppenbarligen kan den vara ännu större vid lämpliga syreförhållanden. Likaså tycks kvävefixeringen, som verkar i motsatt riktning, d.v.s. tillför kväve från atmosfären till vattnet, ha ökat påtagligt under senare år och står för 200-400 000 ton/år. Vissa beräkningar indikerar ännu större siffror på kvävefixeringen (500 000 resp. 1 000 000). Det årliga totala antropogena tillskottet av kväve till Östersjön beräknas till 500 000 - 600 000 ton/år. Det är således bestickande att de naturligt styrda processerna är så stora

90 Rosenberg, R., Elmgren, R., Fleischer, S., Jonsson, P., Persson, G. and Dahlin, H (1990). Marine

Eutrophication Case Studies in Sweden. Ambio Vol. 19 No. 3, May 1990, p 102-108. 91 Rosenberg, R., Elmgren, R., Fleischer, S., Jonsson, P., Persson, G. and Dahlin, H (1990). Marine

Eutrophication Case Studies in Sweden. Ambio Vol. 19 No. 3, May 1990, p 102-108.

94

och mycket snabbt kan förändra kvävesituationen i vattenmassan. Kunskapsläget är på detta område idag avsevärt bättre än när projektområdet ”Eutrofiering i marin miljö” avslutades för 13 år sedan. De betydligt större kväveflödena som beräknas idag, jämfört med den information som fanns 1990, samt de stora utläckagen av fosfor från sedimenten de senaste åren, motiverar en förnyad diskussion rörande åtgärdsrekommendationer. Inför arbetet med föreliggande rapport intervjuades ett tiotal av de forskare som i olika grad var engagerade i projektområdet ”Eutrofiering i marin miljö”. Alla är av den uppfattning-en att bedömningsunderlaget idag är annorlunda än för 13 år sedan, och de flesta menar att det finns anledning att på nytt se över åtgärdsstrategin.

Det finns troligen betydande möjligheter till fosforreduktion i flera av Östersjöns strandstater (framförallt Polen). En ökad fokusering mot reducering av fosforutsläppen kan i framtiden leda till att fosfor blir det huvudsakligen begränsande ämnet.

Förutom att det är viktigt att välja rätt åtgärd, har det stor betydelse för takten på en eventuell återhämtning om det är kväve eller fosfor som är viktigast att åtgärda. För närvarande är den uttalade svenska strategin att åtgärda båda, även om fokusering sker mot kväve.

Om åtgärderna för att begränsa tillförseln av kväve visar sig vara mest verkningsfulla, kommer återhämtningen att kunna gå förhållandevis fort. Återhämtningen kan emellertid motverkas av en ökad kvävefixering om närvaron av höga fosforhalter bidrar till en ökad produktion av kvävefixerande cyanobakterier. När Estland, Lettland, Litauen och Polen kommer med i EU kan det resultera i ett intensivare jordbruk i dessa länder, med ökad belastning på Östersjön som följd. Den idag indikerade minskade totalbelastningen av kväve på Östersjön kan sålunda komma att ändras till en ökning om inte den framtida kvävegödslingen begränsas kraftfullt.

Om åtgärderna mot fosfor visar sig ge bäst effekt, kommer återhämtningen måhända att ta längre tid. Fosfor har mer än dubbelt så lång uppehållstid som kväve i Östersjön. Den rika internationella kunskap som finns från restaurering av fosforbegränsade sjöar visar vanligen på långa återhämtningstider p g a läckage från sedimenten i många år framåt i tiden. De långa mätserier som finns beträffande fosfat i Östersjöns djupvatten styrker en sådan trolig utveckling. Fosfathalterna förändras i takt med att syresituationen förändras. Vid goda syreförhållanden läggs fosfor fast i sedimenten men mobiliseras till vattenmassan igen när syrgashalterna sjunker vid bottnarna.

Frågorna är många och viktiga. Det finns därför stor anledning att göra en omfattande förnyad genomgång av den redovisade problematiken så att vi genomför de rätta åtgärderna för att uppnå det fastställda miljökvalitetsmålet. Frågan bör mer i detalj belysas inom ramen för regeringsuppdraget rörande fosfor. Förslagsvis bör även en internationell panel av högt kvalificerade eutrofieringsforskare med bakgrund i såväl limnisk som marin forskning beredas tillfälle att i detalj värdera det vetenskapliga underlaget för nuvarande strategi och om erforderligt föreslå alternativa åtgärder.

95

Samverkan och målkonflikter mellan och inom miljömålen I flera av miljömålen uppstår synergieffekter där arbetet med att uppfylla ett miljömål får positiva effekter för uppfyllandet av andra miljömål. Exempelvis så kommer åtgärder som vidtas i syfte att begränsa klimatpåverkan i många fall ge en positiv effekt även för minskning av eutrofiering av sjöar och hav samt skadliga algblomningar. Motsvarande synergieffekter finns även mellan miljömålet Ingen övergödning och miljömålen Hav i balans, Levande sjöar och vattendrag, Ingen försurning, Ett rikt odlingslandskap, Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet och Giftfri miljö. Exempelvis är det av yttersta vikt att kväveläckaget till grundvatten minskar för att miljömålet Grundvatten av god kvalitet ska kunna nås. Såväl mellan som inom miljömålen kan dock konflikter uppstå som motverkar arbetet med att uppfylla miljömålen. Dessa redovisas nedan.

Minskad övergödning kan öka halterna av organiska miljögifter och tungmetaller i biota

Berörda miljömål: Giftfri miljö, Ingen övergödning, Hav i balans, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag

Sedan början av 1970-talet fram till idag har halterna av PCB och DDT i sillgrissla från Egentliga Östersjön sjunkit med i storleksordningen 10-12 resp 6-8 gånger. Det är tänkbart att en del av de registrerade kraftiga haltminskningarna av miljögifter i Östersjöns biota sedan 1970-talet beror på en parallellt ökande eutrofiering. Forsknings-projektet EUCON – Eutrophication and contaminants in the aquatic environment92, har visat att giftproblemen är större i oligotrofa system än i eutrofa. I projektområdets slutrapport fastslås att om en reduktion sker av näringsämnestillförseln till havet sker bör minskningar av miljögiftbelastningen ske synkront. Annars kan miljögifts- och metallhal-terna ånyo komma att stiga i Östersjöns biota. Denna problematik är verklig och överhängande i Östersjön. Trots den belastningsminskning av vissa miljögifter som skett de senaste decennierna i Östersjöområdet ligger vi alldeles för högt vad gäller gifthalter i fisk enligt EU:s normer. En ytterligare haltökning som följd av minskad eutrofiering är därför inte acceptabel.

Minskad användning av bekämpningsmedel

Berörda miljömål: Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, Ingen övergödning och Begränsat klimatpåverkan

Minskad användning av bekämpningsmedel kan leda tillbehov av ökad mekanisk markberedning och därmed högre kväve- och koldioxidutsläpp inom jordbruket.

Ökad odling av energigrödor på åkermark ger minskat kväveläckage

Berörda mål: Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan. Odling av biogrödor i syfte att minska koldioxidutsläppen minskar även kväveutlak-

ningen. Nettobelastningen på havet beräknas minska i storleksordningen 1 000 – 1 500 ton per 100 000 ha ny areal fleråriga energigrödor.

92 Ambio (2000): Eutrophication and Contaminants in the Aquatic Environment. Number 4-5

96

Kvävenedfall till skog kan bidra till övergödning men samtidigt ge upphov till bättre tillväxt som bl. a. binder mer koldioxid

Berörda miljömål: Ingen Övergödning och Begränsad klimatpåverkan Växthuseffekten har fått ett ökat utrymme i miljödebatten och så länge kväve är det

tillväxtbegränsande ämnet i skogsekosystem kan vi med visst fog hävda att kvävenedfal-let motverkar växthuseffekten – åtminstone på kort sikt. Mycket tyder också på att kvävenedfallet har såväl direkta som indirekta effekter samt att inte bara mängden kväve utan också den form i vilken detta kväve tillförs skogen är av stor betydelse.Användning av fånggrödor och vintergrön mark kan även öka användningen av bekämpningsmedel Berörda miljömål: Giftfri miljö, Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet

Jordbruksverket rapporterar att försäljningen av bekämpningsmedlet glyfosat fortsätter att öka.93 Ökningen tillskrivs bl. a odling av fånggrödor (bidrag utgår för att odla fånggrödor) och miljöregler för att minska kväveläckaget (tidpunkter när bearbetning får ske är reglerad så att bekämpningsbehovet ökar). Dessa åtgärder innebär färre tillfällen för mekanisk bearbetning av t.ex. ogräset kvickrot vilket medfört en ökad användning av bekämpningsmedel. Denna målkonflikt finns belyst i en egen rapport.94

Konflikten mellan åtgärder för Ingen övergödning och Ett rikt odlingslandskap

Berörda miljömål: Rikt odlingslandskap, Ingen övergödning och Hav i balans Såväl en minskning som en ökning av andelen åkermark, ängs- och betesmark respek-

tive vall kommer att få konsekvenser för framförallt miljömålen Ingen övergödning och Ett rikt odlingslandskap95. Problemet är att det som gynnar det ena miljömålet ofta kan missgynna det andra.

Ett rikt odlingslandskap förutsätter jordbruk i alla delar av landet. Ett av delmålen för att nå miljömålet är att öka arealen hävdad ängs– och betesmark. För att kunna nå detta mål är det viktigt att betande djur bibehålls på dessa marker så att landskapet hålls öppet och inte växer igen. Även en ökning av andelen utnyttjad åkermark i skogs- och mellanbygderna bidrar till ett öppet landskap som i sin tur gynnar miljömålet Ett rikt odlingslandskap. Vidare är det angeläget att antalet betande djur, främst nöt, ökar i vissa delar av landet för att Sverige ska kunna klara sina åtaganden enligt konventionen om biologisk mångfald och EU:s Art- och habitatdirektiv. En mängd rödlistade arter är beroende av t.ex. beteshävd i sin livsmiljö för att överleva långsiktigt.

Från ett strikt övergödningsperspektiv är det däremot positivt med en minskad andel åkermark samt en ökad andel vallodling samt ökad andel ängs- och betesmark eftersom risken för näringsläckage då minskar. En ökning av andelen vall, ängs- och betesmark är emellertid oftast en följd av ett ökat antal djur. Detta innebär i sin tur en ökad mängd stallgödsel som i sig kan öka såväl kväveutlakningen som ammoniakavgången till luften. Förutom en målkonflikt har vi följaktligen även en inbyggd konflikt inom miljömålet Ingen övergödning.

Miljöeffekterna av CAP:s generella produktionsstöd är komplexa. Arealstöden kan t.ex. missgynna grödor som ger litet kväveläckage, som vall medan djurbidragen, som också är en del av produktionsstöden, på bekostnad av minskat öppet odlingslandskap behövs för betesdjur som gynnar den biologiska mångfalden. Effekten av det sistnämnda

93 Jordbruksverket (2003): Jordbrukspolitiken och miljön. Rapport 2003:2. 94 Jordbruksverket (1999): Ökad användning av glyfosat – beskrivning och orsaker. Rapport 1999:15. 95 Även Begränsad klimatpåverkan berörs eftersom växthusgaserna metan och dikväveoxid kan förväntas öka i och med att djurhållningen ökar.

97

innebär, som tidigare nämnts, samtidigt en ökad produktion av gödsel som ökar risken för ammoniakförluster.

Framtida förändringar i jordbrukspolitiken kan komma att minska växtnäringsläckaget men också minska djurhållningen i skogsbygder. Föreslagen i halvtidsöversynen av EU:s jordbrukspolitik indikerar extensifiering och sämre lönsamhet för djurhållning. Detta kan leda till minskad övergödning.

Ökat uttag av skogsbränsle

Berörda miljömål: Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning

Upplagringen av kväve i skogsmarken styrs inte enbart av nedfallet utan även av mängden kväve som förs bort genom avverkningar. I det konventionella skogsbruket tillvaratas stamved som blir till massaved och timmer. Stammens innehåll av kväve är relativt litet, jämfört med alla grenar, kvistar och barr som trädet producerat under sin livstid. ASTA96 har utfört beräkningar som visar att risken för framtida kvävemättnad och utlakning i skogsmark minskar betydligt med ett skogsbruk som utöver stamved även utnyttjar skogsbränslen i form av avverkningsrester. En möjlig åtgärd för att minska upplagringen är att utnyttja avverkningsrester i form av toppar, grenar och barr (kallat GROT) mer konsekvent som biobränsle. Dessa träddelar har betydligt högre halter av kväve än stamveden. Uttag av GROT är vanligt redan i dag i södra Sverige, men det måste öka ytterligare om biobränslen ska stå för en stor del av tillförseln i framtida energisystem. Ett problem är dock att uttaget av GROT utarmar markens lager på baskatjoner och därmed gör marken sårbarare för försurning. Detta kan kompenseras genom askåterföring. Sedan slutet av åttiotalet har mycket forskning kring askåterföring bedrivits med medel från bl a Vattenfall och Energimyndigheten. Skogssty-relsen har dessutom tagit fram rekommendationer kring uttag av GROT och återföring av aska97. Askåterföring och uttag av GROT diskuteras utförligare i den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning.

Skogsbrukets bortförsel av kväve genom avverkningar har beräknats för den senaste 50-årsperioden i Götaland. Resultaten kan jämföras med ett scenario 50 år framåt med minskat nedfall och konsekvent utnyttjande av skogsbränslen utöver avverkningar av stamved98. Nedfallet 50 år framåt är beräknat som den nivå som ska uppnås år 2010 enligt internationella avtal. Under de gångna 50 åren var den genomsnittliga bortförseln i form av avverkningar mindre än 30 % av nedfallet. Huvuddelen av nedfallet lagrades upp i marken. Scenariot för de kommande 50 åren gör antagandet att nedfallet kommer att vara i samma storleksordning som den tidigare perioden. Trots det sker ingen upplagring av kväve i genomsnitt i Götaland enligt beräkningarna, eftersom bortförseln genom avverkningar ökat kraftigt. Det är framför allt avverkningsresterna som står för ökningen. Endast Skåne och Halland kommer att ha en fortsatt upplagring enligt beräkningarna i det använda scenariot. Beräkningar för 50 år tillbaka i tiden visar på en relativt snabb upplagring i alla Götalands län, i synnerhet i sydväst.

Beräkningarna visar att intensiteten i skogsbruket har en stor betydelse för den framti-da tillgången på kväve i skogsmark. Nettoförluster av kväve under en tid kan vara

96 International and National Abatement Strategies for Transboundary Air Pollution. 97 Skogsstyrelsen (2001): Rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling.

Meddelande 2-2001. 98 ASTA (2001): Effekter av gränsöverskridande luftföroreningar i Sverige. Årsrapport 2001.

98

motiverat med tanke på att den upplagring som skett under senare decennier har ökat risken för negativa miljöeffekter.

Figur 3.3 Beräknad upplagring eller nettoförlust av kväve i skogsmark med ett

scenario som innebär ett intensivare skogsbruk under kommande 50-årsperiod, från 2000 till år 2050 i Götalands olika län. I scenariet sker ing-en upplagring av kväve i genomsnitt i Götaland enligt beräkningarna, ef-tersom bortförseln genom avverkningar ökat kraftigt. Det är framför allt av-verkningsresterna som står för ökningen. Endast Skåne och Halland kommer att ha en fortsatt upplagring enligt beräkningarna i det använda scenariot. Källa: ASTA årsrapport 2001.

99

4. Når vi målen?

4.1 Delmål 1 – Åtgärdsprogram inom ramen för EG:s ramdirektiv vatten

Senast år 2009 ska det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

Målet kommer att nås eftersom EU-lagstiftningen kräver att det finns åtgärdspro-gram senast 2009.

Utveckling till 2010

Delmålet kommer att nås eftersom Sverige är ålagt enligt EU-lagstiftningen att ta fram åtgärdsprogram som syftar till att nå God ytvattenstatus för Sveriges sjöar och vattendrag samt för kustvatten senast år 2009. Miljöbalkskommittén har dessutom i sitt delbetänkan-de (SOU 2002:107) lämnat förslag på hur detta ska lagregleras. Vattendragsutredningen har i sitt betänkande (SOU 2002:105) föreslagit att det ska bildas fem stycken vattendi-strikt som ska administreras av varsin vattenmyndighet. Vattenmyndigheterna, som enligt direktivet ska vara inrättade senast december 2003, ska ansvara för att åtgärdsprogram-men tas fram. Naturvårdsverket arbetar dessutom på uppdrag av regeringen med att ta fram en handbok för vattenarbetet som bl.a. är tänkt att underlätta vattenmyndigheternas arbete med att ta fram åtgärdsprogrammen. Förslag till handbok ska lämnas den 30 juni 2004.

4.2 Delmål 2 – Vattenburna utsläpp av fosforföreningar

Fram till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå.

Utsläppen har minskat med 12 % sedan 1995. En kontinuerlig minskning av fos-for utsläppen bör kunna nås om ytterligare åtgärder genomförs. Vad en kontinuer-lig minskning innebär är dock inte definierat. Det finns även brister i utsläppssta-tistiken vad avser diffus belastning, framförallt från jordbruket. Bedömningen av måluppfyllelsen blir därför osäker.

100

Utveckling 1995 -2000

Utsläppen av fosforföreningar till havet har enligt modellberäkningar minskat från ca 3 500 ton till ca 3 100 ton mellan åren 1995 och 2000 (fig 4.1). Detta innebär en minskning med 12 %. Jordbruket beräknas stå för den största minskningen, 19 %. Denna beräkning är dock osäker, bl.a. på grund av bristande kunskap om effekterna av vidtagna åtgärder inom jordbruket. Svagheter inom beräkningsmodellen för fosfor är även t.ex. att fiskodlingar, små industrier, deposition, retention och tillförsel från sedimenten inte inkluderas i nuläget, samt att de läckagefaktorer som används för flera markanvändningar representerar väldigt stora regioner och kan i dagsläget inte spegla hela den heterogenitet som markläckaget verkligen visar. Dessutom är modellen som används för att beräkna transport från jordbruksmark en enklare modell som inte speglar den dynamik i markens processer som verkligen äger rum. Mot den bakgrunden bör de beräkningar som anges här användas med försiktighet.

Beräkningarna från de inkluderade punktkällorna anses dock vara bättre. Fosforutsläp-pen från reningsverk och industrier har minskat. För reningsverken är minskningen ca 10 % för hela Sverige mellan 1995 och 2000. Uppgifter om inläckage till VA-ledningarna (ovidkommande vatten) samt bräddning vid reningsverken är dock bristfällig. Skogsindu-strins utsläpp har minskat med drygt 15 % under samma period.

Det är svårt att bedöma om vi når delmålet, eftersom det finns brister i utsläppsstatisti-ken för vissa källor, och det dessutom är oklart vad som menas med ”minskat kontinuer-ligt”. Naturvårdsverket har av regeringen fått i uppdrag att precisera delmålet senast den 20 februari 2004. Bedömningen av möjligheten att nå delmålet kan därför komma att ändras beroende av det förslag som tas fram.

Figur 4.1 Utsläpp av fosfor till havet, en jämförelse mellan år 1995 och 2000. Källa: Naturvårdsverket 2003.

Hur mycket behöver utsläppen till havet minska?

Utgångspunkten är att utsläppen till våra hav ska minska till 1940-talets nivåer. Havsmiljökommissionen har gjort ett försök att beräkna utsläppen till havet runt 1940 och jämfört detta med dagens utsläpp. Beräkningar för fosfor pekar på att Sverige idag har en lägre tillförsel än på 1940-talet, och att miljömålet vad gäller tillförseln redan nåtts med god marginal (Tabell 4.1), förutsatt att beräkningarna är rimliga.

101

Med åtgärder bör tillförseln av fosfor till havet inom en generation ungefär kunna halveras jämfört med 1940-talet. Tabell 4.1 Uppskattad antropogen tillförsel av fosfor till havet vid olika tidpunkter

sedan 1860-talet. Källa: Havsmiljökommissionens arbetsgrupp för över-gödning 2003.

1860-talet 1940-talet 1970-talet 2000 Fosfor kton/år kton/år kton/år kton/år

P fr jordbruk >0 0,7 0,7 0,6 Avlopp 0 1,41 62 0,4 Enskilda avl. 0,5 0,2 0,4 0,4 Industri 0 1? 1 0,4 Övrigt ? 0,2 0,2 0,2 Summa <1 3,5 8,3 2,0 1 Totalt 1,6 kton/år, 50 % direkt till havet, 50 % i inlandet, 40 % retention. 2 Totalt 7,5 kton/år, 50 % direkt till havet, 50 % i inlandet, 40 % retention

Bedömning av utvecklingen till 2010

Inom jordbruket har en kontinuerlig minskning av användningen av fosforgödselmedel skett sedan 1970-talet. Vidare har det tillkommit krav på vintergrön mark i södra Sverige. Det finns även miljöstöd för skyddszoner utefter vattendrag, vilket borde bidra till minskade förluster. Det mesta talar därför för att de samlade utsläppen minskar. Kunskapen om fosforförlusterna från jordbruket är dock så bristfälliga att det inte går att göra någon prognos.

Utsläppen från skogsindustrin, som beräknas stå för 90 % av industrins utsläpp, bedöms utifrån tillämpning av bästa möjliga teknik, BMT99, minska med ca 30 % under oförändrad produktion år 2010 jämfört med år 2000. Under tioårsperioden kommer det att ha skett en förbättring vad gäller antalet externa reningsanläggningar. Utsläppen per ton tillverkad produkt kommer med stor sannolikhet att minska och närma sig den nivå som motsvarar BMT. Med en ökning av produktionen med 30 %100 under åren 2000-2010 skulle utsläppsförändringen bli en liten minskning från 370 ton år 2000 till 360 ton år 2010. Det har då antagits att utsläppen av tot-P från kemisk massa kan begränsas från i genomsnitt ca 0,04 kg/t år 2000 till ca 0,03 kg/t år 2010. De beräknade utsläppen för år 2010 ligger i den övre delen av de intervall som i ett vägledande EU-dokument för massa- och papperstillverkning (ett BAT reference document, BREF) anges som möjliga med tillämpning av Bästa Möjliga Teknik (BAT)101.

Reningsgraden för fosfor i kommunala reningsverk är redan mycket hög, ca 95 %, varför inga betydelsefulla minskningar kan förväntas framöver. Kraftiga flöden på grund av extrema nederbördsförhållanden och haverier kan emellertid orsaka en ökning av antalet bräddningar av obehandlat avloppsvatten. Genom utbyggnad av kapaciteten i

99 Bästa möjliga teknik (BMT) enligt 2 kap § 3 Miljöbalken har enligt Regeringens proposition 1997/98:45

del 1 en striktare tillämpning och anses därmed ställa högre krav än begreppet Bästa tillgängliga teknik (BAT) som t.ex. används i inom EU.

100 Baserat på att produktionen har ökat med ca 30 % mellan 1990 och 2000. 101 Bästa möjliga teknik (BMT) enligt 2 kap § 3 Miljöbalken har enligt Regeringens proposition 1997/98:45

del 1 en striktare tillämpning och anses därmed ställa högre krav än begreppet Bästa tillgängliga teknik (BAT) som t.ex. används i inom EU.

102

reningsverken och på ledningsnätet kan ett minskat antal bräddningar ge minskade utsläpp.

Enligt nuvarande beräkningar, som dock är osäkra och behöver valideras, står enskilda avlopp för en betydande del av tillförseln av fosfor. Även om tillförseln skulle vara mindre finns skäl att minska utsläppen från enskilda avlopp, särskilt i områden med tät bebyggelse nära sjöar och vattendrag eller kusten. Nya tekniska lösningar visar att det går att reducera fosfor upp till 90 %. Det finns därför goda möjligheter att minska tillförseln från enskilda avlopp men detta innebär dock stora kostnader för den enskilde.

4.3 Delmål 3 – Vattenburna utsläpp av kväve

Senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå till 38 500 ton.

Utvecklingen 1995-2000 visar på en tydlig minskning av utsläppen från punktkäl-lor. Den beräknade tillförseln från jordbruket visar dock ingen tydlig nedgång 1995-1999, men baserat på vilka åtgärder som genomförts bör minskningar ha skett därefter. Nya modellberäkningar visar att de totala utsläppen 1995 var högre än vad man tidigare trott, vilket även leder till att minskningsbetinget beräknas bli större till år 2010. Mot den bakgrunden kommer det troligen krävas ytterligare åt-gärder för att nå delmålet.

Utveckling 1995 -2000

Inom ramen för utvärderingen har en ny beräkning gjorts av belastningen av kväve på haven söder om Ålands hav för 1995. Detta har skett genom en förbättrad beräkningsmo-dell som tagits fram inför rapporteringen av Sveriges utsläpp till HELCOM102. Den tidigare uppgiften för 1995 på 55 000 ton har nu reviderats till 67 000 ton. De vattenbur-na kväveutsläppen från mänsklig verksamhet år 2000, flödesnormaliserat för perioden 1985-1999, har beräknats till 60 100 ton till havet söder om Ålands hav. Detta är en minskning med ca 7 000 ton (11 %) sedan 1995.

Data visar på en minskning av utsläppen från flertalet punktkällor, medan jordbrukets påverkan på havet i stort verkar vara oförändrad under perioden 1995-1999.

Preliminära siffror visar att de kommunala reningsverken har minskat sin påverkan på havet med cirka 6 300 ton kväve mellan åren 1995 och 2000. Övergödningsproblemen i syd- och mellansvenska kust- och havsvatten har under senare år föranlett skärpta krav på kväverening vid större reningsverk belägna vid kusten mellan norska gränsen och Stockholms skärgård. Den genomsnittliga reningsgraden av det kommunala avloppsvat-ten (reningsverk med mer än 10 000 pe) som släpptes ut till haven söder om Ålands hav år 2000 var ca 65 %. Detta är en förbättring på ca 12 % jämfört med år 1998. Enskilda avlopp visar emellertid på ökade utsläpp, vilket främst beror på ändrade beräkningsmeto- 102 Rapporteringen till Pollution Load Control 4.

103

der. Rotzonsläckaget från jordbruksmark verkar i stort oförändrat mellan 1995-1999 enligt modellberäkningar, men åtgärder som genomförts därefter bör ha minskat läckaget.

Nya beräkningar – ny målnivå

Naturvårdsverket anser att de nya beräkningarna för 1995 års utsläpp bör vara utgångs-punkten för åtgärdsarbetet. Detta på grund av att de anses mer tillförlitliga än tidigare beräkningar. Men även den nya modellen har svagheter, t.ex. att fiskodlingar och små industrier inte inkluderas i nuläget. Ett annat problem är att de läckagefaktorer som används för flera markanvändningsslag representerar väldigt stora regioner och kan i dagsläget inte spegla hela den heterogenitet som markläckaget verkligen visar. Detta betyder att beräkningarna även i framtiden kan komma att ändras och därmed försvåra uppföljningen av målet.

Utifrån den nya utsläppsnivån för 1995 skulle 30 % minskning innebära att belastning-en ska minska till 47 000 ton år 2010. Men samtidigt står det i delmålet att utsläppen ska minska till nivån 38 500 ton. Detta innebär att vi har två målnivåer beroende på hur man tolkar målet.

Naturvårdsverkets tolkning är att det är 30 %-målet som gäller i första hand, eftersom delmålet baseras på en omräkning av ett tidigare mål om 50 % reduktion av utsläppen från 1980-talet som Sverige åtagits sig att uppfylla inom HELCOM och OSPAR. Sverige har inte åtagit sig några utsläppsminskningar i absoluta tal och omräkningar av absoluta nivåer, både uppåt och nedåt, förekommer ofta för utsläppsstatistik.

I nedanstående tabell redovisas en bedömning av hur mycket utsläppen beräknats minska 1995-2000 ställt i relation till målnivåerna (reduktionsmål) 2010, som togs fram för olika källor inom ramen för Miljömålskommitténs (MMK) betänkande.

Tabell 4.2 Jämförelse mellan utsläppsminskningen under perioden 1995-2000 och de föreslagna minskningsmålen till 2010 (söder om Ålands hav)

Källa Föreslagna minskningsmål per sektor till 2010 ton N (nettobelast-ning) enligt MMK

Beräknad minskning under perioden 1995-2000 ton N (nettobelast-ning på hav)

Återstående potential i de föreslagna åtgärderna (ton N netto enligt MMK:s förslag)

Jordbruk 4 600 0 (-200) = 4 600 (4 200) Skogsbruk 0 300 = -300 Deposition 1 400 100 = 1 300 Dagvatten Mål saknas 0 Summa diffusa källor 6 000 236 = 5 464 Enskilda avlopp 100 0? = ? KARV kust 7 000 5 253 = 1 747 KARV inland 1 050 1 074 = 0 Industri kust 750 343 = 407 Industri inland 750 241 = 509 Summa: 15 600 7 175 = 8 127 Summa exkl. deposition 14 200 7 075

* Siffror gällande deposition kg/ha/år, dagvatten kg/ha/år, enskilda avlopp kg/år, normaliserad avrinning mm/år samt retention % har tagits fram inom TRK projektet för år 2000 klimatnormaliserat för perioden 1985-1999 och bedömdes inte möjliga eller nödvändiga att uppdatera för 1995. Eventuell avvikelse beror på justering av areal på olika typer av markanvändning. Källa: Miljömålskommittén och Naturvårdsverket

104

Den av Miljömålskommittén föreslagna reduktionen på 15 600 ton till 2010 innebär en minskning med 23 % om den relateras till de nya utsläppssiffrorna för 1995. Miljömåls-kommitténs förslag var att belastningen skulle minska med 25 % mellan 1995 och 2010, men då baserat på den lägre utgångsnivån för år 1995. Regeringen ökade sedan i miljömålspropositionen ambitionen genom att höja reduktionsnivån till 30 %. Detta förklarar varför det föreslagna reduktionsmålet 2010 i tabellen ger en så låg procentuell minskning.

Enligt de nya beräkningsförutsättningarna bör utsläppen till havet minska med 20 000 ton kväve mellan 1995 och 2010. Fram till år 2000 har utsläppen minskat med drygt 7 000 ton och således kvarstår ett reduktionsbehov av ca 13 000 ton till 2010. Av detta återstående beting finns bara föreslagna åtgärder motsvarande en belastning på ca 8 100 ton per år. Slutsatsen blir att ytterligare åtgärder krävs motsvarande en reduktion av 4 700 ton för att delmålet ska kunna nås. (se förslag till åtgärder, kap 5.1).

Behov av ytterligare åtgärder ton kväve Minskningsmål till 2010 20 000 Minskning 1995-2000 - 7 175 Kvarstående minskning genom föreslagna åtgärder - 8 127 Behov av ytterligare åtgärder = 4 698

Hur mycket behöver belastningen minska till 2020?

I de preciseringar som ges till miljökvalitetsmålet sägs att växtnäringsförhållandena i kust och hav skall motsvara de som rådde på 1940-talet (se kap 4.6 uppföljning av precisering 6). Havsmiljökommissionen103 har gjort ett försök till att beräkna vilken utsläppsminsk-ning för kväve som skulle behövas för att nå den belastning som rådde runt 1940, då tillståndet i haven förmodligen var opåverkat av övergödning. För haven söder om Ålands hav har denna belastning beräknats till storleksordningen 35 – 40 000 ton.

Den tidigare bedömningen har varit att utsläppen skulle behöva minska ytterligare 10 % (totalt 40 % till 2020) mellan 2010 och 2020 för att vi ska nå en belastning som motsvarar den kring 1940. En 40 %-ig reduktion från 1995 års kväveutsläpp på 67 000 ton innebär en minskning till 40 200 ton till år 2020. Beräkningen för 1940 får dock anses osäker, liksom det är osäkert vilket tillstånd havet kommer att ha när denna minskade belastning har uppnåtts. Resonemangen som innefattar angivelser i ton måste därför alltid betraktas som hjälpmedel för att konkretisera målbilden. Nya modellberäkningar kommer dessutom alltid att förse oss med nya siffror.

Kraftiga åtgärder kommer att krävas för vi ska nå miljökvalitetsmålet. I dagsläget finns endast åtgärder planerade för drygt 8000 ton. Förslag till åtgärder för att nå såväl delmålet som miljökvalitetsmålet ges i kap 5.1

En fråga som kommit upp under utvärderingen är om deposition till sjöar ska tas med i beräkningarna, eftersom denna till största delen härrör från utsläpp i andra länder. Om depositionen exkluderas blir delmålet något lättare att nå. Att definiera målet kopplat till enbart landbaserade svenska källor verkar rimligt, men å andra sidan är en minskning av den atmosfäriska depositionen mycket viktig om vi ska nå miljökvalitetsmålet.

103 Havsmiljökommissionen (2003): Havet – tid för en ny strategi. SOU 2003:072.

105

Bedömning av utvecklingen till 2010

Det finns inga prognoser för hur utsläppen av kväve till vatten förväntas utveckla sig till 2010 motsvarande de som finns för utsläpp av kväveoxider till luft. Dagens utveckling visar dock att belastningen minskar.

Industrins beräknas idag stå för 6 % av kvävebelastningen på havet. Utsläppen domi-neras av skogsindustrin som står för ca 90 % av industrins utsläpp. Beslutade och förväntade åtgärder kommer att ytterligare minska de specifika utsläppen från skogsindu-strin till 2010. Med bästa möjliga teknik, BMT104, förväntas utsläppen till havet minska till hälften under oförändrad produktion till år 2010 jämfört med år 2000. Med en antagen ökning av produktionen med 30 % under åren 2000- 2010 skulle utsläppen minska med ca 800 ton N till 2010. Detta innebär att om BMT genomförs konsekvent, kommer industrin i princip ha uppnått den föreslagna minskningen till 2010. Det har då antagits att utsläppen av totalkväve från kemisk massa kan begränsas från i genomsnitt ca 0,35 kg/t år 2000 till ca 0,20 kg/t år 2010. De beräknade utsläppen för år 2010 ligger i den övre delen av de intervall som i ett vägledande EU-dokument för massa- och papperstill-verkning (ett BAT reference document, BREF) anges som möjliga med tillämpning av Bästa Tillgängliga Teknik (BAT)105.

I det åtgärdsprogram som Jordbruksverket utarbetade som underlag i miljömålsarbetet, ingår åtgärder som under perioden 1995-2010 skulle kunna minska rotzonsutlakningen från jordbruksmark med 7 500 ton kväve/år. Följande åtgärder föreslogs i programmet:

- minskad spridning av stallgödsel inför sådd av höstsäd - lägre kvävegivor genom rådgivning - mer permanent träda genom bidrag - miljöstöd till fånggrödor och utebliven höstbearbetning - anläggning av våtmarker med projektstöd Av jordbrukets beting att minska rotzonsutlakningen med 7 500 ton till 2010 skall

enligt åtgärdsprogrammet knappt 2000 ton sparas genom spontan minskning av åkerarealen och lägre gödslingsintensitet. Ytterligare ca 1 300 ton skall sparas genom att undvika spridning av stallgödsel inför sådd av höstsäd. I programmet föreslogs att detta senare skulle uppnås genom lagstiftning, men Jordbruksverket har nyligen föreslagit att det inte är motiverat att införa ett förbud mot stallgödselanvändning före höstsådd om rådgivningen visar på goda resultat. Arealen med höstspridning inför höstsäd har sjunkit sedan odlingssäsongen 1996/97 och en reduktionspotential om 800 ton/år kan vara möjlig.

Satsning på information och rådgivning anges i åtgärdsprogrammet spara ca 2000 ton kväveläckage/år till 2010. Genom ”Greppa näringen” (se kap 3.3) har denna verksamhet fått ett bredare upplägg. Ca 3000 lantbrukare i de sex mest utlakningskänsliga länen har hittills anmält sig till/deltar i programmet. Kan verksamheten fortgå enligt ursprunglig plan, vilket innebär upprepade rådgivningsinsatser på deltagande gårdar, finns det goda förutsättningar för måluppfyllelse. Eftersom verksamheten är i sin linda är det ännu svårt att bedöma uppnådd effekt.

Utökad permanent träda, fånggrödor och utebliven höstbearbetning bedömdes i åtgärdsprogrammet ge en minskad utlakning med 1200 ton N/år till 2010. Fastliggande träda enligt EU-kommissionens förslag till halvtidsöversyn av EU:s jordbrukspolitik 104 Bästa möjliga teknik (BMT) enligt 2 kap § 3 Miljöbalken har enligt Regeringens proposition 1997/98:45

del 1 en striktare tillämpning och anses därmed ställa högre krav än begreppet Bästa tillgängliga teknik (BAT) som t.ex. används i inom EU.

105 Ibid.

106

skulle jämfört med dagens obligatoriska ett- och fleråriga träda kunna ge ett minskat läckage med ca 1 500 ton/år. En utredning pågår vid Jordbruksverket som ska dra upp förutsättningarna för långliggande trädor i kustnära områden i södra Sverige. Miljöersättningen för odling av fånggrödor och utebliven höstbearbetning antogs kunna leda till en minskning av kväveutlakningen med ca 400 ton kväve till år 2010. Anslut-ningen till dessa ersättningsformer har dock varit över förväntan och utlakningen år 2001 uppskattas ha minskat med 1600 - 2100 ton kväve genom ersättningsformen. Anslutning-en under 2002 blev ännu högre än 2001.

Anläggning av 8 000 ha våtmark till 2010 förväntas minska den årliga kväveutlakning-en med 850 ton N/år. I dagsläget skattas effekten av anlagda våtmarker uppgå till 180-240 ton minskad kväveutlakning. Anläggningstakten har dock hittills varit för låg för att totalmålet 12 000 ha ska kunna nås till 2010.

De åtgärder som genomförts eller planeras inom jordbruket bör kunna reducera läckaget från jordbruksmark så att de motsvarar målnivån 4 600 ton mindre N till havet år 2010. Rådgivningen har fått stor omfattning och miljöstöden för att minska kväveutlak-ningen går bättre än förväntat, men anläggningen av våtmarker sackar efter. De åtgärder som vidtagits fram till i dag beräknas ha minskat belastningen på havet med mellan 1 200 till 1 600 ton per år. Den bedömningen baseras dock på beräkningar av hur mycket läckaget minskar vid källan och kan inte bekräftas med mätningar eller modellberäkning-ar. I huvudsak beräknas förlusterna från jordbruket minska åtminstone i den takt som angavs i förslaget till åtgärdsprogram.

År 2010 beräknas nedfallet av kväveföreningar på sjöytor ha minskar med 10 – 20 % vilket förväntas ge en minskning med ca 1000 ton till havet.

4.4 Delmål 4 – Utsläpp av ammoniak

Senast år 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 procent från 1995 års nivå till 51 700 ton.

Ammoniakutsläppen har minskat med 12 % sedan 1995. Möjligheterna att nå delmålet innan 2010 förefaller vara goda.

Utveckling 1995 -2001

Sammanlagt beräknas ca 53 800 ton ammoniak ha nått ut i luften från svenska källor år 2001. Jämfört med 1995 är detta en nedgång med ca 12 %. Jordbrukssektorns andel av de totala utsläppen 2001 var ca 85 %. Sedan 1995 har jordbrukets utsläpp minskat med ca 10 000 ton vilket motsvarar 18 %. En ammoniakkälla av ökande betydelse är vägtrafiken. Orsaken är att ämnet i viss utsträckning bildas i bilarnas katalysatorer. Under perioden 1995 till 2001 har även ammoniakkväveutsläppen från industrin ökat med 24 % medan utsläppen via förbränning minskat med 20 %.

107

Figur 4.3 Utsläpp av ammoniak mellan åren 1990-2001 visar på en minskning från

1995 till 2001. Källa: Naturvårdsverket 2003.

Bedömning av utvecklingen till 2010

Delmålet är inte kvantifierat för respektive sektor. Det åtgärdsprogram som Jordbruks-verket utarbetade som underlag i miljömålsarbetet syftar till att minska ammoniakutsläp-pen från jordbruket med 13 % eller 7 300 ton från 1995 till 2010.

Åtgärdsprogrammet för att minska jordbrukets ammoniakförluster har delats upp på nollalternativ samt tilläggsåtgärder. Minskningen i nollalternativet förväntas uppnås genom regler som trädde ikraft mellan 1996 och 1998, genom ökad flytgödselhantering samt ändrad spridningsteknik för stallgödsel (utan regelstyrning). Tilläggsåtgärderna innebär att de gällande reglerna som syftar till minskad ammoniakavgång införs i ett större geografiskt område, att investeringsstöd kan lämnas för viss spridningsteknik som ger låga ammoniakförluster och rådgivning inom bl.a. Greppa näringen.

I övrigt kommer många av de åtgärder inom jordbruket som beskrivs under delmål 3 att även ge effekt på ammoniakförluster. Hälften av minskningen av utsläppen sedan 1995 beror på färre djur. En stor del av minskningen har alltså inte skett inom ramen för åtgärdsprogrammet. Detta borde betyda att en stor potential finns kvar i de åtgärder som ska genomföras genom åtgärdsprogrammet. Här finns en tydlig målkonflikt med målet Ett rikt odlingslandskap eftersom det i huvudsak är små gårdar i skogs- och mellanbygder som upphört med sin djurhållning. Det är därför bra om delmål 4 klaras med så goda marginaler att detta delmål inte används som argument mot en småskalig djurhållning, som behövs för odlingslandskapets vård (se vidare kap 3.4).

Slutsatsen är att även om statistiken säger att ammoniakutsläppen minskat med 12 % sedan 1995 är det för tidigt att säga att målet kommer att nås. Under år 2003 ska emissionerna från andra sektorer än jordbruk ses över, vilket kan komma att ändra

108

utsläppsnivåerna. Möjligheterna att nå delmålet innan 2010 förefaller dock goda när man räknat in de åtgärder som är planerade.

4.5 Delmål 5 – Utsläpp av kväveoxider

Senast år 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

De svenska utsläppen av kväveoxider har minskat med ca 16 % sedan 1995. Med nu fattade beslut har utsläppen prognostiserats till ca 160 000 ton för år 2010. Må-let bör kunna nås om ytterligare åtgärder vidtas. En osäker faktor är dock vägtra-fikens utveckling där särskilt lastbilarna står för en stor del av utsläppen.

Utveckling 1995 -2001

De svenska utsläppen av kväveoxider år 2001 var 250 000 ton, vilket motsvarar en minskning med ca 16 % sedan 1995. Den största delen kommer från transporter och arbetsmaskiner. Utsläppstrenden sett under hela 1990-talet har varit en minskning med 25 % med den kraftigaste reduktionen under de senaste sex åren. Orsaken är främst minskade utsläpp från vägtrafik till följd av skärpta avgaskrav 1993 och 1996.

Figur 4.4 Sveriges totala utsläpp av kvävedioxider till luft. Delmålet för 2010 på 148 000 ton är inlagt i diagrammet. Källa: Naturvårdsverket 2003.

109

Bedömning av utvecklingen till 2010

Prognos för utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar som påverkar frisk luft och försurning, såsom kväveoxider, finns i Miljömålskommitténs betänkande Framtidens miljö - allas vårt ansvar (SOU 2000:52). Som komplement till detta har vi använt en prognos för vägtrafik från Vägverkets miljörapport 2003 och för sjöfarten en prognos som IVL gjort på uppdrag av Naturvårdsverket106.

Prognosen för år 2010 pekar på knappt 160 000 ton i utsläpp av kväveoxider (uttryckt som NO2). Detta betyder att med nu beslutade åtgärder kommer etappmålet för år 2010, att nationella utsläpp av kväveoxider ska vara högst 148 000 ton, inte att nås.

Den minskning med 35 %, d.v.s. ca 90 000 ton jämfört med 2001, som bedöms ske med nu beslutade åtgärder kommer i första hand att ske i vägtrafiken och från arbetsma-skiner.

(1) Bostäder, service, (2) Väg, flyg, sjöfart, järnväg, (3) Jord, skog, fiske, bygg, anläggning etc. (4) Industripro-cesser, asfaltering, lösningsmedelshaltiga produkter. Figur 4.5 Prognos till år 2010 av Kväveoxidutsläpp för olika sektorer. Källa: Naturvårds-

verket 2003.

106 Prognos 2010 för sjöfartens utsläpp av luftföroreningar, IVL 2003.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

El- o

chvä

rmep

rodu

ktio

n

Ener

gipr

oduk

tion

övrig

t (1)

Ener

gipr

oduk

tion

iin

dust

rin

Tran

spor

ter (

2)

Arbe

tsm

aski

ner

(3)

Indu

strie

llve

rksa

mhe

t (4)

Raf

finad

erie

r

kton

199020012010

110

Tabell 4.3 Prognos för år 2010 över utsläpp av kväveoxider (NOx) i Kton. Källa: Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2002:52), Miljömålskommittén samt för vägtrafik Vägverkets miljörapport 2003 och för sjöfart ny prognos av IVL (2003).

Verksamhetsgren NOx (tusen ton)

2001 2010

El- och värmeproduktion 13,6 10 Energiprod. övrigt (bostäder, service) 6,8 10 Energiprod. i industrin 28,5 17 Industriprocesser 13,3 12 Vägtrafik 104,6 51,5 Sjöfart 10,5 7,5 Flyg 2,4 3 Järnväg 1,7 1 Arbetsmaskiner 67,6 45 Övrigt 1,6 1 Summa 250,7 158

Det är dock troligt att om de planerade åtgärder som nämns i miljöpropositionen och som riksdagen ställt sig bakom genomförs så kommer etappmålet att nås. För att minska utsläppen krävs såväl effektivare användning av energi och transporter som förnyelsebara energikällor och ny teknik för rening av utsläpp. För att åstadkomma detta behövs både strängare utsläppskrav kombinerat med en förändrad och ökad användning av ekonomis-ka styrmedel utformade så att miljökostnaderna tydliggörs.

För att klara bl.a. övergödningsmålet har det i miljöpolitiken beslutats att detta i första hand ska genom en strategi för effektivare användning av energi och transporter. Syftet med effektiviseringsstrategin är att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna genom att107:

• effektivisera energianvändningen vid byggande och förvaltning av byggnader

och i näringslivet främja ny teknik • styra energitillförseln till en samhällsekonomiskt gynnsam blandning av energi-

slag • främja miljöanpassade transporter, minskad bilanvändning där alternativ finns,

ny teknik för fordon och samverkan mellan transportslagen • främja ny teknik för arbetsmaskiner och arbetsredskap • uppnå långsiktiga avtal mellan staten och industrin

I denna effektiviseringsstrategi som ska vara vägledande för att bidra till miljömålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan samt vissa delmål inom Ingen övergödning har regeringen föreslagit ett antal åtgärder som kommer att minska kväveoxidutsläppen och avses åstadkommas primärt med en blandning av

107 Miljödepartementet (2001): Svenska miljömål. Proposition 2000/01:130.

111

reviderade och nya ekonomiska styrmedel. De viktigaste åtgärderna och styrmedlen med betydelse för kväveoxidutsläppen är:

• Grön skatteväxling i syfte att öka miljörelateringen av skattesystemet genom att höja bl.a. energiskatten på bränslen och el, koldioxidskatten på fossila bränslen och kväveoxidavgiften. Detta balanseras med en sänkning av andra skatter, främst på arbete. År 2000 beslutades att en skatteväxling på i storleksordningen 30 miljarder kronor skulle ske till 2010.

• Revidering av kväveoxidavgiftsystemet. Kväveoxidavgiften för energiproduk-tionsanläggningar ska ses över i avsikt att visa hur avgiften på ett kostnadseffek-tivt kan revideras för att öka kväveoxidreduktionen.

• Översyn av vägtrafikbeskattningen i syfte att öka miljöstyrningen. Bl.a. genom att med ekonomiska styrmedel stimulera förtida introduktion av bilar som upp-fyller framtida avgaskrav.

• Utveckling av kraven för offentlig upphandling av godstransporter och entrepre-nadarbeten.

• Att ge möjlighet för kommunerna att införa trängselavgifter. • Att införa en kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg istället för

nuvarande Eurovinjetten. • Att stimulera till en förtida introduktion av EU:s framtida utsläppskrav för ar-

betsmaskiner. Dessa åtgärder är enbart planerade, de är inte detaljutformade, i vissa fall är de under utredning.

Energi

Prognosen från Miljömålskommitténs betänkande för de närmaste 10 åren för kväveox-idutsläpp från fasta förbränningsanläggningar är en minskning på 10-15 %. Huvuddelen av minskningarna kommer troligen att ske inom industrisektorn. El- och värmeproduktion. I betänkandet från Miljömålskommittén108 beräknades utsläppen av kväveoxider från el- och fjärrvärmeverk minska från ungefär 13 600 ton år 2001 till 10 000 ton år 2010. Minskningen möjliggörs genom installation av låg-NOx-brännare samt genom reduktion av kväveoxider med hjälp av katalysator (SCR-teknik) eller insprutning av ammoniak (SNCR-teknik).

Avgörande är dock utvecklingen av energiproduktionen som sådan. En ökad förbrän-ning ger en ökning av kväveoxidutsläppet. Exempelvis kan en kraftvärmeanläggning, som eldas med naturgas eller biobränsle, och producerar 1 TWh el och 2 TWh värme ge ett kväveoxidtillskott på 500 ton årligen. Ökad energianvändning, minskad kärnkraftpro-duktion och/eller ändrad kraftvärmebeskattning kan innebära ökad förbränning av naturgas och/eller biobränslen i Sverige. Enligt prognosen i Miljömålkommitténs betänkande kommer elanvändningen i Sverige öka med drygt 0,5 % per år under den närmaste 10-årsperioden. Ökningen förväntas främst inom industrin, men i bostadssek-torn blir tillväxttakten lägre beroende på liten yttillväxt och effektivisering. I Energimyn-dighetens senaste genomgång av statistik och förutsättningar för prognoser reviderades bedömningen något och elanvändningen och användningen av fjärrvärme beräknas öka. Delar av detta beror på att förbränningen i bostäder och service (oljepannor) beräknas minska, så det är endast en förflyttning mellan sektorerna.

108 Miljödepartementet (2000): Framtidens miljö – allas vårt ansvar. SOU 2000:52

112

Riksdagen godkände under år 2002 regeringens förslag om delvis nya riktlinjer för energipolitiken. Beslut togs om ett mål att öka andelen el från förnybara energikällor med 10 TWh från 2002 års nivå till år 2010. Ett elcertifikatsystem träder i kraft våren 2003 där producenter av vissa slag av förnybar el tilldelas elcertifikat av staten. Certifikaten säljs till elanvändare, så att producenterna dels får intäkter från försäljning av el och dels från försäljning av certifikat. Ingen skillnad görs mellan biobränsleeldad kraftvärme och vindkraft, så exakt vilka effekter systemet har på förbränningen i Sverige är svårt att bedöma. Ett nationellt planeringsmål för vindkraft om 15 TWh till år 2015 har fastställts.

Den ökade användningen av el bedöms av Energimyndigheten främst täckas av kraftvärmeproduktion. Detta eftersom de ändrade styrmedlen, inklusive sänkt kraftvär-meskatt, ger incitament för en ökad kraftvärmeproduktion, både biobaserad och fossilbaserad, snarare än till import av el. Finansdepartementet presenterar också i en promemoria uppskattade effekter av den nya kraftvärmebeskattningen109. Dessa omfattar en ökad produktion i befintliga fossileldade kraftvärmeanläggningar med cirka 1 TWh el per år samt tillkomst av nya gaseldade anläggningar, i Göteborg år 2005 och i Malmö år 2007. För anläggningen i Göteborg (Rya kraftvärmeverk) finns det idag planer på byggstart under år 2003. Verket beräknas kunna ge 1,5 TWh el per år.

EU-kommissionen har varit och kan väntas fortsätta vara pådrivande för nya krav och styrmedel som styr mot en effektivare elanvändning, vilket minskar efterfrågan på förbränning i kraftproduktionsanläggningar.

Bidrag från klimatinvesteringsprogrammet kan komma att leda till bl.a. investeringar i tillvaratagande av spillvärme för användning som fjärrvärme och därmed kan förbrän-ningen minska.

Sammanfattningsvis bedöms i dagsläget att utsläppsminskningen möjligen inte väntas bli riktigt lika kraftig som det tidigare prognosen visade. Energiproduktion i bostäder och service. I betänkandet från Miljömålskommittén beräknades utsläppen av kväveoxider från förbränning i bostäder och service öka från 8 000 ton år 1995 till 10 000 ton år 2010. År 2001 var utsläppen dock lägre än båda dessa år, nämligen enbart 7 000 ton. De låga utsläppen detta år kan bero på temperaturförhål-landen och relativpriserna på olika energislag just det året. Uppvärmningsbehovet varierar mycket år från år och normalårskorrigeringar behöver göras för att få jämförbar-het. I småhusen finns också ett stort antal kombipannor, som används olika beroende på om olja eller el är billigast för tillfället.

I Miljömålkommitténs betänkande omnämns, som orsaker till prognosresultatet, nybyggnation, generellt ökad energianvändning i sektorn och osäkerhet kring om oljeeldade småhus kommer att övergå till värmepumpar och fjärrvärme eller inte. Energimyndigheten gjorde en ny prognos år 2001 och i februari 2003, till den fördjupade utvärderingen, gjordes en uppdatering av statistik och förutsättningar men inga kvantita-tiva bedömningar.110 I dessa båda bedömningar väntas en markant förändring för uppvärmningen i bostäder och service – en omfördelning mellan olika energislag från olja till el och fjärrvärme. En del av utsläppen flyttas alltså över från enskild uppvärm-ning till el- och fjärrvärmesektorn. Hur det produceras är mer osäkert. Totalt sett kan en övergång från olja till el och fjärrvärme leda till utsläppsminskningar, såvida inte elen och fjärrvärmen produceras på ett sådant sätt att det ger mer utsläpp per energienhet än förut. Utveckling från olja till el och fjärrvärme drivs på av höjningar av koldioxidskatten 109 Finansdepartementet (2002): Fi2002/2635. 110 Energimyndigheten (2003): Uppdatering av statistik och förutsättningar. ER9:2003.

113

(även om elpriserna också kan komma att öka i viss mån). Skattehöjningarna kan också driva på i riktning mot effektivare energianvändning, vilket också kan ge lägre utsläpp. Värmepumpar har ersatt oljeeldning de senaste åren i motsats till Miljömålskommitténs antaganden. Det är samtidigt inte omöjligt att oljeeldningen ersätts av en ökad använd-ning av småskalig uppvärmning med biobränslen, vilket inte skulle ge utsläppsreduktio-ner. Biobränsleanvändningen är dock tämligen konstant i Energimyndighetens senaste prognos för år 2010.

Ett nytt energipolitiskt program beslutades av riksdagen under våren 2002 och det innehåller stöd till effektivare energianvändning genom teknikutveckling, information och offentlig upphandling. Ett liknande program fanns år 1998 - 2002, men med lägre budget. Det är alldeles för tidigt att försöka bedöma vilken kvantitativ effekt detta program kan ha fram till 2010. Traditionellt sett har dock en stor del av tidigare program fokuserat just på bostäder och lokaler, särskilt den kommunala energirådgivningen, vilket talar för att även en stor del av det nya programmet påverkar denna sektor. Ett fortsatt stöd för solvärme finns också.

EU har beslutat om ett direktiv om byggnaders energiprestanda111 med syfte att få till stånd en effektivare energianvändning och minskade CO2 -utsläpp. Detta ska ske genom att öka tillgängligheten av information om byggnaders energiprestanda samt genom rådgivning och rekommendationer om energisparåtgärder. Direktivet ska vara implemen-terat i Sverige år 2006, men en möjlighet till uppskov till år 2009 finns. Direktivet kan komma att ha effekt på utsläppen från förbränning för uppvärmning i bostäder och service, men effekterna väntas bli små fram till år 2010.

Bidragen från klimatinvesteringsprogrammet, som ingår i Sveriges klimatstrategi, kan komma att leda till energibesparing i bostäder och andra fastigheter och därmed till reduktion av utsläpp av kväveoxider.

Sammanfattningsvis väntas den enskilda uppvärmningen minska något samtidigt som användningen av el och fjärrvärme ökar. En ökning av utsläppen av kväveoxider (till 10 000 ton år 2010) bedöms därmed inte ske. Om det blir fråga om en minskning och hur stor denna då skulle bli är dock omöjligt att säga i dagsläget utan en ny prognos. Energiproduktion i industrin. I betänkandet från Miljömålskommittén beräknades utsläppen av kväveoxider från energiproduktion i industrin, inklusive raffinaderier, minska till cirka 17 000 ton år 2010. Idag är utsläppen drygt 28 000 ton.

De största vinsterna finns att hämta i järn- och stålindustrin samt i pappers- och massaindustrin. Reduktion av kväveoxider från förbränningsanläggningar i industrin är möjliga med hjälp av förbränningstekniska åtgärder, t.ex. låg-NOx-brännare, som kan ge 15-25 % reduktion och därefter med SNCR-teknik (utan katalysator, ammoniak som reduktionsmedel), som kan ge ca 50 % reduktion eller SCR-teknik (katalysator-teknik) som kan ge en reduktionsgrad i storleksordningen 70 % eller mer. Åtgärderna är kostsamma och det är osäkert när och i vilken omfattning åtgärderna kommer att vidtas. kväveoxidavgiften styr i riktning mot lägre utsläpp. Industriprocesser. I betänkandet från Miljömålskommittén beräknades utsläppen av kväveoxider från industriprocesser minska från 13 000 ton år 1995 till 12 000 ton år 2010.

Åtgärder som minskar kväveoxidutsläppen kan i första hand åstadkommas med SCR- och SNCR-teknik från förbränningsanläggningar och vissa processugnar. Det finns 111 Förslag till EU-direktiv 5/12 2002.

114

tekniska problem med SNCR-installationer, t.ex. i skogsindustrins sodapannor men här kan SCR-teknik fungera. En alternativ teknik med svartlutsförgasning skulle ge en reduktion av Kväveoxider från denna källa men den kommer knappast i allmän användning till 2010. Även låg NOx-brännare kan minska utsläppen från processugnar. De stora utsläppsminskningarna som kan åstadkommas med tekniska åtgärder verkar för närvarande ha utnyttjats i de befintliga anläggningarna och ytterligare åtgärder verkar för dagen ha tveksam kostnadseffektivitet. Däremot kan ny processteknik, som ger lägre utsläpp, bli aktuell när produktionskapaciteten byggs ut. Dessa utsläppsminskningar kan emellertid ätas upp av den ökade produktionsvolymen. Transporter. Det moderna samhället är beroende av effektiva transporter av både personer och gods och sektorn har en betydande inverkan på samhällsekonomin men också på den samlade miljöbelastningen som övergödningsproblemet. Transporternas bidrag till utsläpp av kväveoxider är idag nästan 50 %. Utformningen och utvecklingen av det framtida transportsystemet är därför en central fråga för hur vi ska kunna nå flera av miljökvalitetsmålen.

Både personresandet och godstransporterna beräknas fortsätta att öka kraftigt den närmaste 20-årsperioden (se figur 4.6 och figur 4.7).

Figur 4.6 Inrikes personresor samt prognos till 2020. Källa: SIKA.

Figur 4.7 Inrikes godstransporter och prognos till 2020. Källa:SIKA

Det är främst vägtrafiken som fortsatt bedöms stå för den största ökningen av inrikes trafik med den kraftigaste ökningen för lastbilstrafiken.

Trots den förväntat ökade energiförbrukningen i transportsektorn kan ny motor- och avgasreningsteknik av bl.a. kväveoxider kraftigt minska utsläppen från sektorn. Det är

020406080

100120140160180

1975

1979

1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

2011

2015

2019

Mdr

per

sonk

m

VägJärnvägLuftfartTotalt

020406080

100120

1975

1979

1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

2011

2015

2019

Mdr

tonk

m VägJärnvägSjöfartTotalt

115

särskilt i vägtrafiksektorn och i viss mån kanske sjöfarten som förbättrad reningsteknik kommer att tillämpas. Dagens utsläpp på ca 120 000 ton bedöms med redan fattade beslut nästan halveras till 65 000 ton år 2010. Vägtrafik. En ökning med ca 25 % för persontransporterna förväntas från 1997 till 2010. För godstransporter förväntas ännu kraftigare ökning. Trots denna ökning beräknas utsläppen av kväveoxider att minska från 105 000 ton till drygt 50 000 ton mellan 2001 och 2010. Det är de successivt skärpta avgaskraven som införts under 1990-talet och början av 2000-talet samt redan beslutade framtida skärpningar av avgaskrav på både lätta och tunga bilar som kommer att få genomslag till 2010 och därefter.

Tillåten utsläppsnivå för kväveoxider för nya personbilar kommer att halveras från år 2005 jämfört med dagens utsläppskrav som gäller sedan 2002. Tunga bilar med dieselmotorer är under samma gradvisa lagkravsskärpning. För dessa blir det strängare krav 2006 och 2009 vilket medför en total sänkning med 60 % jämfört med nuvarande nybilskrav. Sett över hela perioden från 1990 till 2010 kommer utvecklingen av kväveoxidkraven för bensindrivna personbilar att gå fortare än för tunga bilar vilket betyder att lastbilarna kommer att stå för en allt större andel av vägtrafikens kväveoxidut-släpp i framtiden (se figur 4.8).

Figur 4.8 Uppskattad fördelning av vägtrafikens kväveoxidutsläpp. Källa: Natur-

vårdsverkets redovisning till klimatkonventionen 2003.

De tekniska avgasreglerna på bilar kommer inom 10 år att ha nått ganska långt med att minska emissionerna av kväveoxider, kolväten och partiklar från bilar.

En osäker faktor är vägtrafikens utveckling där särskilt lastbilarna står för en stor del av utsläppen. Under de senaste åren har godstransporter på väg haft en snabbare ökning än förväntat. Eftersom vägtrafiken står för en så stor andel av utsläppen idag och 2010 skulle en snabbare ökning av framtida trafikarbete än prognostiserat vara ett hot mot möjligheterna att klara miljökvalitetsmålet. För många miljömål skulle ett trendbrott med en avmattning av trafikutvecklingen vara betydelsefullt.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

1990 2010

MC och mopedLastbilar 16 ton-Lastbilar 3,5-16 tonBussarLätta lastbilarPersonbilar

116

Sjöfart. Sjöfart med lastfartyg väntas öka med 20 % mellan 1997 till 2010. Utvecklingen av färjetrafiken som är betydande på svenska hamnar men gått ner efter Estonia-katastrofen bedöms öka men i något lägre takt än för lastfartyg.

Farledsavgifterna är i Sverige sedan den 1 januari 1998 differentierade med avseende på fartygens utsläpp av svavel och kväveoxider. Enligt sjöfartsverket har de medfört att de flesta stora färjor som regelbundet trafikerar svenska hamnar har installerat avgasre-ning som sänkt kväveoxidutsläppen (SCR-teknik). Även en del lastfartyg som trafikerar mellan svenska hamnar har gjort detta för att sänka farledskostnaderna. Avgifterna kommer även framgent att medföra eftermontering av SCR-utrustning enligt prognos från IVL och tillsammans med de krav på sänkta kväveoxidutsläpp från nya fartyg som beslutats av internationella sjöfartsorganisationen IMO beräknas utsläppen av Kväveoxi-der från inrikes sjöfart att minska med 25 % från dagens 10 000 ton till 7 500 ton. En tjänstemannautredning inom Näringsdepartementet har gjort en översyn av farledsavgif-ternas utformning som presenterades i juli 2003. Vissa förändringar gällande miljödiffe-rentieringen föreslås. Utredningen är för närvarande ute på remiss.

Luftfart. Flyget bidrar också till utsläpp av kväveoxider. I Sverige tillämpas sedan den 1 januari 1998 ett avgiftssystem med miljörelaterade start- och landningsavgifter baserat på utsläpp av kväveoxider och kolväten under luftfartygens start- och landningscykel.

Luftfartsverket bedömer att de miljörelaterade landningsavgifterna betyder en ökad användning av flygplan med låg- NOx-motorer på svenska flygplatser. Idag är andelen 20 %. Samtidigt är utvecklingen att nya flygplan som inte byggs med låg- NOx-motorer har förhöjda kväveoxidutsläpp som en följd av prioritering på ökad energieffektivitet och svaga internationella utsläppskrav för nya flygplan.

Den långsiktiga prognosen för flygtrafiken är en återgång till trafikökning med drygt 1 % per år. För utsläppsutvecklingen av kväveoxider beräknas därför utsläppen öka framförallt för internationell trafik. Ökningen för inrikes trafik beräknas begränsas med ökad transporteffektivitet och fler plan med låga kväveoxidutsläpp och för 2010 ligga på ca 3 000 ton. Arbetsmaskiner. Hur stora utsläppen av kväveoxider från arbetsmaskiner kommer att vara 2010 beror till stor del på två faktorer:

1. Hur stort maskinutnyttjandet kommer att förändras till följd av ekonomiska tillväxt och eventuell resurseffektivisering av åtgärder för användning av arbetsmaskiner,

2. Hur snabbt arbetsmaskiner med låga avgasutsläpp kommer att ersätta de gamla arbetsmaskinerna som nu är i drift.

Nya arbetsmaskiner och arbetsfordon måste uppfylla strängare gränsvärden successivt kommande två år, men utöver detta finns inga ytterligare skärpningar beslutade. Bensindrivna arbetsfordon och arbetsredskap har inga utsläppsbegränsningar. Minst kontrollerade idag är små arbetsmaskinsmotorer (t.ex. gräsklippare).

Den senaste prognosen för framtida utsläpp från arbetsmaskiner gjordes 1999 av IVL på uppdrag av Naturvårdsverket112. Baserat på en uppskattning att arbetsmaskinsutnytt-jandet kommer att öka med 1 % per år till 2010 och ett utbyte av gamla maskiner som

112 IVL (1999): Analys av åtgärder för att minska utsläpp av luftföroreningar från arbetsmaskiner.

117

först klarar steg I-kraven och sedan successivt klarar steg II-kraven uppskattades utsläppen av kväveoxider bli ca 45 000 ton år 2010. Detta innebär en minskning med 20 000 ton från idag. Trots denna minskning kommer utsläppsandelen av kväveoxider från arbetsmaskiner att öka något från drygt 25 % till knappt 30 %.

4.6 Når vi miljökvalitetsmålet?

Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Miljökvalitetsmålet och de preciseringar som finns till målet anger ett miljötill-stånd som kommer att vara svårt att nå till 2020 på grund av lång återhämtningstid i miljön, stor påverkan från andra länder, kunskapsbrist vad gäller åtgärder samt målets höga ambitionsnivå. För att förutsättningar att nå målet ska kunna skapas, krävs det mycket stora minskningar av tillförseln av gödande ämnen, såväl natio-nellt som internationellt.

Nuläge

Miljötillståndet visar inga signifikanta förbättringar vare sig beträffande halter i miljön eller effekter av övergödning.

Övergödningens påverkan på hälsa kan främst kopplas till nitrathalter i dricksvatten och giftiga algblomningar, vilket även inbegriper möjligheten att använda vattnet som en allsidig resurs. För dricksvatten gäller miljökvalitetsmålet Ingen övergödning endast för ytvattentäkter medan nitrathalter i grundvatten behandlas under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Nitrathalterna i ytvattentäkter anses dock vara så låga att de inte utgör något hälsoproblem. Vad gäller algblomningar är den allmänna uppfattningen bland forskarna att det skett en ökning av antalet skadliga algblomningar i såväl sjöar som hav. Det finns ingen direkt analys av hur proportionerna mellan skadliga och beskedliga alger har förändrats under de senaste femton åren i svenska havsområden. I flera rapporter om skadliga algblomningar anges dock cellkoncentrationer som vida överstiger dem man känner till sedan tidigare från samma områden113. Det finns idag inte tillräckligt med data eller långa tidsserier för att ge en samlad bild över förekomster av cyanotoxiner i dricksvatten.

I Sverige finns tre informationscentraler som rapporterar om skadliga algblomningar i Östersjön och Västerhavet. Kontinuerlig övervakning inriktad på skadliga alger i sjöar förekommer endast sporadiskt på lokalt initiativ och ofta i anslutning till badplatser. Generellt gäller för både sjöar och hav att övervakningen inte ger svar på orsaken till varför det händer eller när algerna är skadliga. Innan sambandet mellan orsakerna är klarlagda är det svårt att dra några absoluta slutsatser beträffande den inverkan belast-ningen av näringsämnen har på människors hälsa. 113 Naturvårdsverket (1995): Skadliga alger i sjöar och hav. Rapport 4447.

118

Det finns förmodligen även ett stort mörkertal beträffande uppgifter om hälsorelatera-de effekter orakade av skadliga alger på grund av bristande kunskap om algernas toxiska och sjukdomsalstrande egenskaper.

Användningen av vatten påverkas även av andra övergödningseffekter. Igenväxning och kraftig algtillväxt påverkar t.ex. möjligheterna till rekreation m.m.

Den biologiska mångfalden är mycket påverkad av övergödningseffekter, särskilt i de södra delarna av landet och haven söder om Ålandshav (se vidare kap 2.5). Utifrån den komplicerade definitionen av biologisk mångfald är det inte möjligt att i detalj beskriva tillståndet, utvecklingen eller hotbilden idag. Den ofullständiga taxonomiska kunskapen och allmänna bristen på inventeringsdata om de biologiska resurserna och ekosystemen försvårar bedömningar av tillståndet hos den biologiska mångfalden.

Bedömning av utvecklingen till 2020

Kopplingen mellan delmålen och miljökvalitetsmålet är svaga. En anledning är att Sverige inte kan uppnå miljökvalitetsmålet på egen hand utan omfattande åtgärder krävs även i omgivande länder. Men kunskapen är även bristfällig om hur långt vi kommer att nå mot miljökvalitetsmålet utifrån att delmålen uppfylls. Möjligen med undantag för delmålet för kväveoxid där koppling finns till kritisk belastning för skogsmark. Det pågår dock ett arbete med att ta fram kritiska belastningsgränser för havet inom Nordiska ministerrådets arbetsgrupp ”Hav- och luftmiljö”.

I precisering 6 anges att belastningen och näringstillståndet i havet ska motsvara situationen på 1940-talet. Det är dock inte säkert att belastningen som rådde vid 1940-talet räcker för nå det tillstånd som anges i miljökvalitetsmålet. Däremot anses närings-tillståndet i öppna havet ha varit i princip opåverkat runt 1940. En djupare analys av detta ges i precisering 6 nedan.

I den plan som ligger till grund för jordbrukssektorns arbete med kväveutlakning inom miljömålet Ingen övergödning ingår olika åtgärder, som syftar till att reducera rotzonsut-lakningen av kväve med 10 000 ton till år 2020, vilket förväntas bli ca 6 500 ton till havet (efter retention). Av belastningsminskningen ska 75 % uppnås till 2010. De sedan tidigare beslutade åtgärderna ska, om de genomförs, minska nettobelastningen till havet söder om Ålands hav med ytterligare ca 2 000 ton mellan 2010 och 2020. Även vissa förändringar genom halvtidsöversynen av EU: s gemensamma jordbrukspoli-tik förväntas ge minskad belastning (framförallt av kväve). Exempelvis frikoppling av stöden från produktionskravet leder till flera förändringar som bedöms verka i riktning mot minskad kväveutlakning. Modellberäkningar visar att långliggande träda enligt halvtidsöversynen jämfört med dagens obligatoriska träda kan leda till en minskning av utlakningen med i storleksordningen 1 500 ton kväve.

De internationella överenskommelser samt EG-direktiv om begränsning av utsläppen av kväveföreningar till luft som finns idag kommer inte att kunna sänka kvävenedfallet till skog till acceptabla nivåer fram till 2010. Den kritiska belastningen kommer att överskridas på knappt 20 % av skogsmarken 2010. Minskade utsläpp av kväveoxider och ammoniak i Europa till den teoretiskt maximala tekniska potentialen114 för utsläpps-minskningar, på 80 % respektive drygt 40 % bedöms vara tillräckliga för att nå precise-

114 IIASA (1999): Amann, M. et.al. Integrated assesment modelling for the Protocol to abate acidification, eutrophication and ground-level ozone in Europe.

119

ringen av miljökvalitetsmålet (se precisering 2) om att nedfallet av luftburna kväveföre-ningar inte ska överskrida den kritiska belastningen för övergödning av mark. För att vi ska nå miljökvalitetsmålet krävs kraftiga åtgärder såväl internationellt som nationellt. De åtgärdsprogram som krävs enligt EG:s ramdirektiv för vatten, vilka syftar till att samtliga vatten ska nå s.k. ”god ytvattenstatus” senast år 2015, kommer troligen att vara avgörande för om vi ska nå miljökvalitetsmålet. Det krävs dessutom att samtliga medlemsländer genomför direktivet effektivt för att målet ska nås. Enligt direktivet ska åtgärdsprogrammen vara klara senast 2009, men de behöver inte vara i drift förrän 2012.

Återhämtningstiden i de naturliga systemen gör det vidare svårt att nå målet till 2020. Den kraftiga upplagring av kväve i skogsmark som skett sedan 1950-talet gör att det kommer ta lång tid innan kvävehalterna i skogen kommer att nå naturliga halter även om utsläppen upphör helt. På grund av internbelastning kan vidare det vatten som flödar ut ur en sjö ha högre fosforkoncentration än det inkommande vattnet även efter det att åtgärder vidtagits mot tillförseln av fosfor. Till följd av de naturliga systemens tröghet kommer det att ta lång tid innan situationen har återställts till acceptabel nivå i hela landet. Responsen är olika. Kvävehalterna i vatten responderar ofta relativt fort medan fosforn kan lagras upp i mark och sediment och därifrån läcka ut under mycket lång tid. Återhämtningstiden kan vara allt från några år (kväve i vissa havsområden) till hundratals år för exempelvis extremt internbelastade sjöar.

Miljökvalitetsmålet och de preciseringar som är anknutna till målet anger ett miljötill-stånd som kommer att vara svårt att nå till 2020 dels på grund av återhämtningstiden, dels genom påverkan från andra länder. Målet kommer att vara särskilt svårt att nå i de södra delarna av Sverige där belastningen har varit och är som störst.

Tillståndet i haven styrs dessutom till stor del av naturliga dynamiska processer som kan underlätta eller försvåra måluppfyllelsen (se kap 2.5). Exempelvis leder de alltmer ökande näringsämneshalterna i öppet hav till att det vatten som strömmar in i kustområ-den och skärgårdar blir allt näringsrikare. Följden blir att den allmänna näringsnivån till vilken ett lokalt utsläpp adderas blir allt högre, vilket i sin tur medför att den lokala åtgärden minskar i betydelse för att direkt förbättra eutrofieringssituationen lokalt.

Tillståndet ska bedömas mot de åtgärder som är gjorda samt mot de fördröjningsmeka-nismer som finns för dels effekt av åtgärder i diffusa källor samt de naturliga återhämt-ningsprocesserna. Om det önskade tillståndet inte uppnåtts kan det bli svårt att avgöra om det beror på att genomförda åtgärder är otillräckliga eller om en fördröjning råder.

Preliminära beräkningar av vår framtida klimatsituation indikerar även ökad neder-börd, vilket ytterligare kan komma att försvåra uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet.

Naturvårdsverket bedömer att regeringens beslut att ”inriktningen är att miljökvali-tetsmålet Ingen övergödning skall nås inom en generation” med stor sannolikhet inte är möjligt att uppnå till 2020. Naturvårdsverket föreslår därför att formuleringen ändras (se kap 5.1 och precisering 1).

Hur förväntas samhällsutvecklingen i Europa påverka måluppfyllelsen?

På den tidshorisont som en lägre belastningsnivå än miljökvalitetsmålet ska nås kommer samhället att förändras och därmed övergödningens påverkan. Ju längre tid framåt desto osäkrare blir en bedömning av hur påverkansgraden förändras. Redan nu kan dock faktorer identifieras som talar för både minskad och ökad vatten- och luftburen tillförsel av näringsämnen.

120

Tabell 4.4 Långsiktig utveckling för olika påverkansfaktorer. Källa: Havsmiljökommissio-nen, 2003.

Påverkansfaktorer Befolkningstillväxt � Ökad levnadsstandard � Teknisk utveckling � Minskad odlingsareal � Klimatförändring � Befolkningstillväxt. På sikt förväntas befolkningen i länderna kring Östersjön och Europa att växa. Med en ökad befolkning följer bl.a. ökad livsmedelskonsumtion vilket kan leda till antingen behov av större odlad areal eller att befintlig areal producerar mer. För närvarnade råder dock en överproduktion av livsmedel i Europa. Utsläpp från reningsverk kan också förväntas tillta. Det ekologiska fotavtrycket kan således komma att öka. Ökad levnadsstandard. På sikt kommer levnadsstandarden att öka i samtliga länder i Europa men kanske mer relativt sett i de forna östländerna. En ökad levnadsstandard kan leda till fler bilar vilket ger större utsläpp av kväveoxider. Ökad levnadsstandard kan även påverka konsumtionsmönstret av livsmedel med t.ex. ökad köttkonsumtion. Ökad köttkonsumtion ger fler djur och därmed mer avgång av ammoniak samt kväveutlakning. Detta kan också leda till ökad öppen växtodling t.ex. odling av spannmål på bekostnad av vall som utlakar mindre kväve. Teknisk utveckling. Den tekniska utveckling som pågår på alla områden i samhället är ett omfattande begrepp. För jordbruket kan det innebära teknik som ökar precision i gödsling med stallgödsel eller handelsgödsel, teknik för att minska ammoniakavgång, möjlighet att odla med reducerad jordbearbetning vilket minskar utlakningen. I teknisk utveckling innefattas även de framsteg växtförädling kan medföra med t.ex. perenna spannmålsgrödor.

På andra områden i samhället kan reningsgraden i reningsverken öka, även reningsgra-den i enskilda avlopp kan förbättras, användningen av miljövänligare drivmedel kan öka vilket minskar kvävenedfallet. Minskad odlingsareal. Sedan 1930-talet har den svenska odlade arealen minskat med ca 1 miljoner ha. Åkermark som ansetts vara mindre bördig har tagits ur produktion och beskogats. Även bördig åkermark har tagits ur produktion för att bebyggas med tätorter och vägar. Denna utveckling kommer att fortsätta för alla länder i våra havs tillrinnings-områden vilket på sikt minskar utlakningen från dessa marker samtidigt som andra miljömål motverkas och den kvarvarande marken blir än värdefullare för livsmedelspro-duktion. Klimatförändring. För denna tidshorisont och längre kan även klimateffekten förändra tillförseln av näringsämnen till Östersjön. Preliminära bedömningar som SMHI och IVL har sammanställt i en förstudie visar på ett svenskt klimat om ca 100 år med betydligt mildare och nederbördsrikare vintrar samt varmare och något torrare somrar jämfört med dagens situation. En avsevärt ökad nederbördsmängd över ett visst område medför i sin tur risk för ökad föroreningsdeposition. Även om studien är alltför begränsad för att slutsatser ska kunna dras beträffande detaljer i de geografiska fördelningarna så visar

121

beräkningsresultat på ökningar på exempelvis upp till ca 40 % av kväveoxiddepositionen över Baltikum. Beträffande markläckage och avrinning är situationen mer osäker. Mycket tyder dock på en ökande nederbörd som i sin tur innebär risk för ökad utlakning av näringsämnen.

Om ovanstående scenario infrias skulle detta dessutom ske vid den tid på året då det inte finns någon vegetation som kan ta upp näringen. Ett varmare och blötare klimat kan å andra sidan ge ändrade betingelser med längre växtsäsong och ökad tillväxt som kanske delvis kan kompensera ökad utlakning på grund av högre avrinning från både skogsmark och jordbruksmark.

Uppföljning av preciseringarna

I miljömålspropositionen hänvisade regeringen till ett antal preciseringar beträffande vad miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bör innebära i ett generationsperspektiv (2020). Dessa blir därför centrala i bedömningen av utvecklingen mot miljökvalitetsmålet. Nedan följer en tolkning av preciseringarna, deras uppföljbarhet och möjligheten att nå dem till år 2020. Förslag till ändringar av preciseringarna behandlas i kap 5.1.

Precisering 1

Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald.

Bakgrund och nuläge: Skillnaden mellan denna precisering och miljökvalitetsmålet är något otydlig. Möjligen avser preciseringen endast den påverkan/utsläpp som får finnas 2020. Miljökvalitetsmålet å andra sidan kan tolkas som att det gäller tillståndet i miljön år 2020. Naturvårdsverket tolkar preciseringen så att regeringen avsett att det är förutsätt-ningarna för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som skall nås inom en generation. Denna precisering ger stöd för ovanstående förslag om ändring av miljökvali-tetsmålet (se även kap 5.1). Med denna tolkning blir det avsevärt lättare att nå precise-ringen till 2020 än formuleringen som ges i miljökvalitetsmålet.

Precisering 2

Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.

Bakgrund och nuläge Beräkningen av kritisk belastning för övergödning av skogsmark baseras på en uppskattning av risken för framtida kväveläckage. Indirekt beaktas också risken för vegetationsförändringar.

I dag överskrids den kritiska belastningen för övergödning för ca 30 % av skogsmarks-arealen. Överskridandet är högst i sydvästra Götaland. Stora områden i mellersta Sverige har ett tämligen litet överskridande i absoluta tal (mellan 0 och 3 kg N/ha och år). I norra

122

Svealand och södra Norrland är såväl nedfall som kritisk belastning så lågt att bedöm-ningen blir mycket osäker. Det kan tolkas som att risken för kvävepåverkan är liten i dessa delar. Ekosystemen i norra Sverige kan dock vara mer känsliga för ett litet överskridande än de i söder.

Uppföljbarhet: I Sverige har arbetet med att ta fram underlag för kritisk belastning för övergödning nästan helt koncentrerats till skogsmark. För andra landekosystem anses kunskapsunderlaget ännu otillräckligt. Arbete pågår med att definiera kritisk belastning för marin eutrofiering. För sjöar och vattendrag sker för närvarande inget utvecklingsar-bete på detta område. Når vi preciseringen? Någon prognos till 2020 finns inte för kritisk belastning. Den kritiska belastningen förväntas överskridas på 19 % av skogsmarken 2010 om Multief-fektprotokollet implementeras. Övergödningsproblemet i skog kommer således att kvarstå även efter 2010 i relativt stor omfattning (ca 4 miljoner ha skogsmark), men kvävebelastningen minskar och stora överskridanden av kritisk belastning begränsas till delar av västra Götaland. Det kommer därmed att vara en bra bit kvar tills vi nått preciseringen. Belastningen måste alltså minska kraftigt även efter 2010 för att miljökva-litetsmålet ska kunna nås. Med nu gällande delmål kommer i praktiken minskningsbe-tinget av kväveoxider och ammoniak att bli större under perioden 2010-2020 än under perioden till 2010. Prognos för 2020 kommer att tas fram under senare delen av 2003.

Nedfallet av kväve över Sverige kommer efterhand att ytterligare minska om åtagan-dena i Multieffektprotokollet efterlevs. År 2010, beräknas depositionen av nitratkväve ha minskat med en tredjedel över hela landet. År 2010 beräknas depositionen av ammoni-umkväve att ha minskat med ca 20-25 % i sydligaste Sverige men med mindre än 10-15 % i norr.

Det skulle krävas minskade utsläpp av kväveoxider och ammoniak i Europa ner till den tekniska potentialen på 80 % respektive drygt 40 %, jämfört med 1990 års utsläpps-nivåer för att den kvarvarande arealen terrestra ekosystem i Sverige som utsätts för nedfall överskridande kritisk belastning för övergödning skulle krympa avsevärt, sannolikt till mindre än 200 000 hektar115. Med sådana kraftfulla åtgärder skulle vi alltså vara mycket nära preciseringen beträffande marken. Däremot är det inte säkert att sådana utsläppsminskningar är tillräckliga för att också skydda vattenekosystemen, eftersom det beror på hur stor tillförseln av kväve från andra utsläppskällor är. Specifikt för Sverige innebär det aktuella scenariet att de svenska utsläppen av kväveoxider skulle minskas till cirka 75 000 ton, d.v.s. med drygt två tredjedelar jämfört med dagens nivå. De svenska utsläppen av ammoniak skulle minskas till cirka 44 000 ton.

115 Havsmiljökommissionen (2003): Havet – tid för en ny strategi. SOU 2003:072.

123

Figur 4.9 Överskridandet av kritisk belastning för skogsekosystem beräknas ha minskat år 2010. Källa: Naturvårdsverket, rapport 5174, 2002.

Precisering 3

Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.

Bakgrund och nuläge: Data från nationella miljöövervakningen av grundvatten och SGUs grundvattennät visar på övervägande minskande trender av nitrathalten i grund-vattnet för perioden 1986-2000. Övervakningsprogrammen är inte utformade för övervakning av jordbruksmark. Vid en närmare granskning framkommer dock att det främst är vid stationer med låga nitrathalter i norra och mellersta Sverige som halterna minskar. Fosfathalten har regelbundet analyserats sedan 1994. De uppmätta halterna i dessa källor och rör är i allmänhet relativt låga.

Sammanfattningsvis kan sägas att utvecklingen under perioden inte ger skäl för att misstänka att grundvattnets bidrag till eutrofiering av ytvatten har ökat, åtminstone inte vad gäller kväve. Däremot finns inte heller grund för att säga att bidraget avsevärt har minskat eftersom de nedåtgående trender som finns framförallt är kopplade till stationer med låg nitrathalt. Minskningarna i halter är därför mycket små och det kan inte uteslutas att de till någon del skulle kunna vara resultat av eventuella skillnader i provtag-nings/analysmetodik under perioden även om en sådan effekt ej har kunnat påvisas. Uppföljbarhet: De provtagningsstationer som används inom miljöövervakningen och grundvattennätet utgörs av antingen rör eller källor. Skillnaderna i mätresultat som uppstår mellan dessa kan i huvudsak förklaras med att rören representerar ett djupare grundvatten med längre omsättningstid och där denitrifikationsprocesser i större utsträckning verkat (vilket ger lägre halter). Vad gäller inverkan på ytvattensystem är källorna mest relevanta att studera eftersom dessa direkt bidrar till ytvattenavrinningen.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1980 1990 1997 2010

År

%

124

De trender som beräknats för perioden 1986-2000 baseras på provtagningsresultat från 44 källor och 41 rör. Övervakning av det grundvatten som används vid vattenförsörjning avspeglar dock inte nödvändigtvis det avrinnande vattnet. I de fall provpunkterna utgörs av källor finns ju en direkt koppling. Även om man förutsätter en likartad tillförsel av nitrat från jordbruk i infiltration/grundvattenbildning kan man för vattentäkter/brunnar tänka sig en minskning av nitrathalten främst genom denitrifikation i djupare jordla-ger/berggrund, denna process är ibland men inte alltid av betydelse. För det avrinnande vattnet som till största delen rör sig mera ytligt kan denitrifikationen framförallt ske i fuktiga områden nära utströmningspunkten liksom eventuellt växtupptag. Resultatet kan bli att avrinnande vatten kan ha såväl högre som lägre halt jämfört med vattentäkter i tillrinningsområdet.

För att bedöma grundvattnets bidrag till övergödningen i ytvatten och förändringar därav skulle det behövas fler mätstationer i odlade områden och helst sådana som mäter såväl i inströmningsområden, intermediära lägen och med ett flertal mätpunkter i utströmningsområdet i kombination med mätningar av flöde och halter i avrinnande vatten. Detta skulle innebära ett mycket omfattande program som under begränsade perioder har genomförts för skogsmark. I jordbruksmark borde mätningarna kunna komplettera t.ex. de undersökningar som genomförts i Typområden116. Detta skulle kunna ge underlag till klassning av hur grundvattnet bidrar till eutrofiering under olika hydrogeologiska förhållanden.

Når vi preciseringen? Mer än 80 % av ytvattnet har under naturliga betingelser sitt ursprung i grundvatten. Detta gör att markanvändningen får stor betydelse för vattenkva-liteten. Eftersom dagens utveckling inte visar på någon tydlig förbättring bör det vara svårt att inom nå preciseringen inom utsatt tid. Om EG:s ramdirektiv för vatten, nitratdirektivet samt den föreslagna miljökvalitetsnormen för nitrat i grundvatten dock genomförs på ett effektivt sätt borde möjligheterna vara goda för att preciseringen ska nås.

Miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet är nära sammanbundna. För att målet Grundvatten av god kvalitet ska kunna uppnås krävs att åtgärder vidtas även under målet Ingen övergödning. Det handlar främst om åtgärder kopplade till avlopp och jordbruk i södra Sverige.

Precisering 4

Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt tillstånd

Bakgrund och nuläge: Någon vedertagen definition av skogslandskap finns inte varför Naturvårdsverket i bedömningen beträffande sjöar utgått från att all mark som inte definieras som odlingslandskap (se fotnot 122) definieras som skogslandskap. Naturvårdsverket har tolkat det som att preciseringen gäller näringstillståndet. Eftersom fosforhalten anses vara det näringsämne som i huvudsak reglerar tillväxten i sötvatten

116 Carlsson, C., Kyllmar, K., Ulén, B. Och Johnsson, H (2002): Typområden på jordbruksmark. Avrinnings-

och växtnäringsförluster för det agrohydrologiska året 2000/2001. Ekohydrologi 66.

125

menas därför med ett naturligt tillstånd - ett tillstånd där sjöarnas halter av fosfor endast är obetydligt påverkat av människan.

Denna definition av opåverkat näringstillstånd är mycket lik den som anges i EU:s ramdirektiv för vatten (s.k. hög status i direktivet). Här har dock en åtskillnad gjorts mellan sjöar som är opåverkade respektive påverkade. Enligt direktivet får miljökvalite-ten för de sjöar och vattendrag som klassas till hög status (d.v.s. opåverkade vatten) inte försämras. Vilket i detta fall innebär att näringstillståndet inte får bli mänskligt påverkat. För de sjöar och vattendrag som är påverkade idag gäller att vi ska uppnå minst ”god status”. God status innebär att endast en mindre påverkan på kemin och biologin tillåts. Medan miljökvalitetsmålet avser att alla sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap ska vara i princip opåverkade av övergödning 2020, kräver ramdirektivet att bara de som är opåverkade idag ska förbli så. Sammanfattningsvis kan det tolkas så att miljökvali-tetsmålet har en högre ambititionsnivå än ramdirektivet. Detta gäller dock inte för sjöar och vattendrag i odlingslandskap (se precisering 5) där ambitionsnivån är mera likställd.

Det verktyg som finns för att bedöma naturligt tillstånd är Bedömningsgrunder för miljökvalitet - sjöar och vattendrag. I bedömningsgrunderna beräknas avvikelsen från ett naturligt tillstånd (s.k. jämförvärde117), varpå graden av mänsklig påverkan kan bedömas. Värdet beräknas utifrån sambandet mellan totalfosforhalten och färgad organisk substans. Avvikelsen fås som kvoten mellan uppmätt värde och jämförvärde. Avvikelsens storlek bedöms sedan med hjälp av en femgradig skala där klass 1 innebär att avvikelsen från jämförvärdet är obetydlig. De följande klasserna 2-5 beskriver successivt en ökande grad av påverkan. Eftersom preciseringen inte heller anger var gränsen går för att t.ex. en sjös fosforhalt ska betecknas som naturlig blir utfallet olika beroende på hur stor avvikelse vi tillåter.

Värden för tillstånd som representerar förhållanden utan mänsklig påverkan är alltid svåra att uppskatta. Med hänsyn till de osäkerheter som är förknippade vid användandet av jämförvärdet är det först vid kvoter över 2 som en sjö med stor sannolikhet kan anses ha en tydlig avvikelse från jämförvärdet. Detta innebär enligt vår bedömning att sjöar och vattendrag i avvikelseklasserna 3-5 inte har ett naturligt tillstånd.

Tabell 4.5 Klassindelning av avvikelse från jämförvärdet enligt Bedömningsgrunder

för miljökvalitet - sjöar och vattendrag.

AVVIKELSE från jämförvärde, totalfosforhalt i sjöar Klass Benämning Uppmätt halt/jämförvärde 1 Ingen eller obetydlig avvikelse ≤1,5 2 Tydlig avvikelse 1,5 – 2,0 3 Stor avvikelse 2,0 – 3,0 4 Mycket stor avvikelse 3,0 – 6,0 5 Extrem avvikelse >6,0

Det totala antalet sjöar över 4 ha som ligger i skogs- och fjällandskap beräknas vara ca 58 000. Av dessa sjöar beräknas ca 5 200 (ca 10 %) hamna i avvikelseklasserna 3-5 och sålunda inte uppnå ett naturligt tillstånd utifrån data från miljöövervakningens riksinven-tering år 1995. Enligt riksinventeringen år 2000 har antalet sjöar som inte uppnår ett

117 Den i rapporten valda metoden för att uppskatta jämförvärdet bygger på analyser av mängden färgad

organisk substans (abs420/5). Denna metod bestämmer humusmaterial som inte nybildas i sjöar och som tillförs vattnet på samma sätt som fosfor, samt har samma fastläggning i sjöar.

126

naturligt tillstånd minskat till ca 3 148 (ca 6 %) vilket utgör en minskning med ca 2 000 sjöar under en femårsperiod.

Koncentrationer lägre än 10 µg tot-P/l ger emellertid relativt små miljöeffekter varför en mer realistisk uppskattning fås om dessa sjöar räknades bort från ovanstående sjöpopulation i skogs- och fjällandskap. Resultatet bli då att vi enligt riksinventeringen 1995 får 3342 (6,3 %) sjöar i klass 3-5 och i riksinventering 2000 fick 2583 (4,7 %) sjöar som sålunda inte uppnår ett naturligt tillstånd. Minskningen mellan år 1995 och år 2000 utgörs i detta fall av 759 sjöar.

De bör emellertid noteras att ovan redovisade uppgifter för antal sjöar utgår från enstaka provtagningstillfällen och därför är förknippade med osäkerheter. Minskningen av antalet sjöar mellan de båda riksinventeringarna måste även ses mot bakgrund av att år 2000 var ett nederbördsrikt år vilket kan ha orsakat felaktiga jämförvärden vid beräkning av sjöarnas naturliga tillstånd. I ovanstående siffror inbegripes även sjöar som ligger i avrinningsområden med tätorter vilket med stor sannolikhet bidrar till ett högre antal sjöar.

För vattendrag har inte samma underlag funnits tillgängligt på grund av stora osäkerhe-ter förknippade med utvärdering av data från riksinventeringarna. Istället har avvikelsen från det naturliga tillståndet bedömts av vattendrag i skogs- och fjällandskap som mäts inom ramen för miljöövervakningen. Vattendrag i skogs- och fjällandskap har definierats som vattendrag med mindre än 10 % åkerandel vilket resulterat i ett underlag på 60 undersökta vattendrag under perioden 1989-2000.

Avvikelser från jämförvärden beräknade utgående från den arealspecifika förlusten118 varierar mellan klasserna 2 och 3 i Bedömningsgrunder för miljökvalitet – sjöar och vattendrag d.v.s. tydlig till stor avvikelse. En så pass kraftig avvikelse är inte förväntad i skogs- och fjällandskap och kan troligen förklaras av att den relation som användes för vattendrag i bedömningsgrunderna för beräkning av jämförvärdet inte stämmer för de i allmänhet nederbördsrika förhållandena under 1990-talet.

Uppföljbarhet: Någon definition av skogs- och fjällandskap finns inte och endast en subjektiv bedömning kan därför göras i dagsläget.

Svagheter finns dessutom i de bedömningsgrunder som ligger till grund för beräkning-arna av naturliga halter. En vidareutveckling kommer dock att ske i och med genomfö-randet av ramdirektivet för vatten.

Når vi preciseringen? Med förbehåll för de osäkerheter som finns i ovan redovisade data kan de flesta sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap idag anses ha ett naturligt näringstillstånd. Mycket tyder även på att utvecklingen går åt rätt håll. Såväl belastningen till sjöar och vattendrag som antalet eutrofierade sjöar har minskat. Om belastningen fortsätter minska bör vi därför ha goda förutsättningar att nå preciseringen för nära nog samtliga sjöar i skogs- och fjällandskap. Beträffande vattendragen kan ingen bedömning göras utifrån de osäkra data vi har idag.

118 Klassindelningen baseras på en samlad bedömning med hänsyn till de arealspecifika förluster som

förekommer i svenska vatten med olika grad av mänsklig påverkan. Avvikelsen fås genom kvoten uppmätt arealspecifik förlust/jämförvärde.

127

Precisering 5

Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.

Bakgrund och nuläge: Begreppen näringsrikt eller måttligt näringsrikt härstammar från de tidigare bedömningsgrunderna119 och innebär översatt till haltnivåer ett intervall mellan 15-50 mikrogram totalfosfor/l. Preciseringen är emellertid oklar över var gränsen bör sättas. Som den nu är formulerad är såväl sjöar som uppvisar ett näringsrikt tillstånd som sjöar med ett måttligt näringsrikt tillstånd att betrakta som naturliga. En möjlig förklaring till det stora intervallet är att regeringen velat beakta att sjöar belägna i finkorniga och kanske marint avsatta jordar kan ha högre bakgrundshalter än sjöar i höglänta skogsklädda moränområden. Konkreta data om detta saknas dock idag.

Naturvårdsverket har tolkat preciseringen så att sjöar och vattendrag i odlingslandska-pet inte bör ha en avsevärt störd biologi orsakad av övergödningseffekter. Det finns även en allmän uppfattning bland nationella experter inom området, att den halt där en sjös ekosystem riskerar att få en funktionell förändring som accelererar eutrofieringen, ligger vid en halt runt 25 µg tot-P/l och där över120 (se vidare kap 2.5). Detta kan även grovt tolkas utgöra den övre gränsen för miljömålet god status i EU:s ramdirektiv för vatten. Enligt direktivet får den mänskliga påverkansgraden på näringshalterna i sjöar och vattendrag inte ha någon betydande effekt på biologin.

Detta innebär att sjöar i odlingslandskapet som ligger i tillståndsklasserna 3-5 (total-fosforhalter över 25 mikrogram/l) har ett näringstillstånd som är högre än vad som eftersträvas i preciseringen.

Tabell 4.6 Klassindelning av tillstånd enligt Bedömningsgrunder för miljökvalitet -

sjöar och vattendrag.

TILLSTÅND, totalfosforhalt i sjöar, (µg/l) Klass Benämning Halt Halt maj – oktober augusti 1 Låga halter ≤12,5 ≤12,5 2 Måttligt höga halter 12,5 – 25 12,5 – 23 3 Höga halter 25 – 50 23 – 45 4 Mycket höga halter 50 – 100 45 – 96 5 Extremt höga halter >100 Ej def.

Det totala antalet sjöar över 4 ha som ligger i odlingslandskap beräknas vara ca 1 200. Av dessa sjöar beräknas ca 594 (ca 49 %) ha halter över 25 mikrogram totalfosfor/l utifrån data från miljöövervakningens riksinventering år 1995. Enligt riksinventeringen år 2000 har antalet sjöar med halter över 25 µg tot-P/l l minskat till ca 573 (ca 47 %) vilket utgör en minskning med 21 sjöar under en femårsperiod. De bör emellertid noteras att ovan redovisade uppgifter för antal sjöar utgår från enstaka provtagningstillfällen och därför är förknippade med osäkerheter. Minskningen av antalet sjöar mellan de båda riksinventer-

119 Naturvårdsverket (1990): Bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag : klassificering av vattenkemi samt

metaller i sediment och organismer. Allmänna Råd 90:4. 120 Persson, G (2000): pers. medd. .

128

ingarna måste även ses mot bakgrund av att år 2000 var ett nederbördsrikt år vilket kan ha påverkat halterna. För vattendrag har inte samma underlag funnits tillgängligt på grund av stora osäkerheter förknippade med utvärdering av data från riksinventeringarna. Istället har tillståndet tillståndet bedömts av vattendrag i odlingslandskap som mäts inom ramen för miljööver-vakningen. Vattendrag i odlingslandskap har definierats som vattendrag med mer än 20 % åkerandel vilket gav 23 undersökta vattendrag under perioden 1989-2000.

Som väntat är tillståndet som regel i klasserna 3–4 enligt Bedömningsgrunderna för miljökvalitet –sjöar och vattendrag121, d.v.s. måttligt höga till höga förluster. Detta motsvaras av de förluster som kan förväntas från mindre erosionsbenägen åkermark till förluster från åker i öppet bruk. Någon trend för utvecklingen av tillståndet i dessa vattendrag har i stort sett inte kunnat observeras under det senaste decenniet. Under slutet av 1960-talet början av 1970-talet skedde dock som regel en minskning i den arealspeci-fika förlusten av totalfosfor tack vare utbyggnad av kommunala reningsverk med kemisk fällning. En markant minskning under 1996 följdes av en ökning under slutet av 90-talet.

Uppföljbarhet: Någon vedertagen definition av odlingslandskap finns inte och endast en subjektiv bedömning kan därför göras i dagsläget122.

Begreppet ”naturligt näringstillstånd” bör strykas eftersom intentionen med precise-ringen inte varit att sjöar och vattendrag ska ha ett naturligt näringstillstånd (sjöar med halter runt 25 µg tot-P/l är med få undantag påverkade). Målvärdet för preciseringen bör för sjöar, utifrån ovanstående resonemang, sättas vid 25 µg tot-P/l (se vidare kap 5.1). För vattendrag bör det utredas vid vilken näringsnivå som kan motsvara samma risk som den identifierade för sjöar.

Når vi preciseringen? Förändringen mellan 1995 och 2000 säger ingenting om lokala förändringar utan anger endast den nationella bilden. Den förbättring som kan utläsas är dock inte tillräckligt stor för att vara statistiskt säkerställd (se ovan beträffande osäkerhe-ter i bedömningen). Nästan hälften av sjöarna i odlingslandskap når inte upp till preciseringens krav. Enligt en riktad enkät till länsstyrelserna och genomgång av olika register har dessutom 52 av Sveriges sjöar mycket höga totalfosforhalter, d.v.s. över 100 µg tot-P/l. Denna insamling123 omfattar dock endast undersökta sjöar och det verkliga antalet sjöar kan därför vara högre. Beträffande vattendragen har inga synliga förändring-ar skett under 1990-talet. Sannolikt har punktkällor åtgärdats tidigare och effekten av dessa förbättringar framträder därför inte. Med hänsyn till långa återhämtningstider för de mest påverkade sjöarna, på grund av fosforläckage från förorenade sediment, bedöms därför preciseringen vara mycket svår att nå till 2020 även om kraftfulla insatser vidtas.

121 Arealspecifika förluster avser resultat av halter 12 ggr/år under 3 år samt uppmätt eller beräknad

dygnsvattenföring. De på så vis beräknade dygnstransporterna summeras årsvis och ger arealspecifika förluster efter division med avrinningsområdets areal.

122 I dagsläget saknas såväl en vedertagen definition av odlingslandskap samt kunskap om markanvändning för samtliga sjöars tillrinningsområde. Odlingslandskapet är därför framtaget ur Röda kartans mask för öppen mark.. Denna klass har begränsats med hjälp av jordbruksverkets blockdatabas med tillhörande databas för stödsökta ytor (IAKS) och generaliserats till en upplösning på 1 km. Odlingslandskapsmasken har sedan förenklats genom ett antal operationer, bland annat majorityfiltreringar, så att vatten som omges helt eller delvis av odlingslandskap har kunnat karakteriserats som liggande inom odlingslandskap.

123 Johansson och Persson, 2001.

129

Precisering 6

Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförseln av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.

Bakgrund och nuläge: Vi saknar i stort kunskap om vilka halter av fosfor och kväve som rådde i havet på 1940-talet. De äldsta någorlunda tillförlitliga mätserier av närings-ämnen vi har tillgång till är för fosfor och börjar i slutet av 1950-talet. De visar låga koncentrationer av fosfat (ca 0,2 µM/l) i Egentliga Östersjöns ytvatten under vintern. Värdena var förhållandevis stabila fram till slutet av 60-talet då en snabb ökning skedde under ca ett decennium till ca 0,6 µM/l. En bedömning av halter av fosfor och kväve i Egentliga Östersjön runt 1950 finns i Naturvårdsverkets Bedömningsgrunder för miljökvalitet. Vid en jämförelse mellan mätvärden från 15 stationer inom den Nationella miljöövervakningen i Egentliga Östersjön (medelvärden för perioden 1998-2002) låg samtliga mätvärden för fosfor högre än de beräknade halterna för 1950. För kväve var halterna högre på 13 av de 15 stationerna. Jämfört med 1950-talets halter var kväve upp till 5 gånger högre och för fosfor upp till 4 gånger högre. Denna enkla jämförelse ger en indikation på att dagens halter är mycket förhöjda jämfört med 1940-talets. Den långsiktiga trenden är att såväl fosfor- som kvävehalterna har ökat kraftigt i såväl Egentliga Östersjön som Bottenhavet fram till början av 1990-talet. Någon förbättring kan inte fastställas.

Halterna i vattnet på 1940-talet speglade troligen inte den belastning som rådde då. Med tanke på den fördröjning som finns i de naturliga systemen motsvarar halterna snarare den belastningssituation som rådde flera decennier tidigare, då större delen av våra kust- och havsområden var i det närmaste opåverkade. Mycket tydliga tecken på eutrofiering observerades dock långt innan 1940-talet utanför stora städer (Stockholm, Helsingfors). Exempelvis var Stockholms innerskärgård på 1940-talet så belastad att det rådde badförbud. Studier av sedimentkärnor visar på att syrefattiga bottnar börjar breda ut sig i skärgårdarna redan under 1900-talets första decennier124. Stora förändringar av det svenska jordbruket hade också påbörjats långt innan, redan på 1800-talet genom utdikning av sjöar och våtmarker. Stora industrier hade även växt upp längs våra kuster. Sett ur det perspektivet är det troligt att miljöförhållandena i våra kustområden redan var påverkade på 1940-talet.

Flera faktorer talar dock för att 1940-talet kan vara en bra referenspunkt. Användning-en av handelsgödsel i jordbruket var låg och sköt fart först decenniet efter i Sverige. En mätserie från floden Daugava i Lettland tyder på att tillförseln av kväve och fosfor var relativt stabil till mitten på 1960-talet varefter koncentrationen av båda näringsämnena ökade till mitten av 1980-talet. Koncentrationen av nitrat och ammonium i nederbörden ökade kraftigt från mitten av 1960-talet till mitten av 1970-talet. Därefter kan inte några tydliga trender urskiljas till 1994. En stor del av urbaniseringen har också skett sedan 1940-talet. Utsläppen av fosfor från urbana områden har beräknats öka ca 6 gånger från 1940 till i slutet av 1960-talet då byggandet av reningsverk med fosforfällning bröt trenden. Tillförseln av kväve fortsatte däremot oförminskad till in på 1990-talet.

124 Naturvårdsverket (2003): Skärgårdens bottnar. Rapport 5212.

130

Havsmiljökommissionen125 har gjort ett försök till att beräkna vilken utsläppsminskning för kväve som skulle behövas för att nå den belastningsnivå som rådde runt 1940, då haven förmodligen var relativt opåverkade av övergödning. För kväve har de svenska vattenburna antropogena nettobelastningen till våra omgivande hav bedömts för 1940 till omkring 55 000 ton/år. Den mänskliga vattenburna kvävebelastningen var redan 1940 betydande bland annat p.g.a. omfattande sjösänkningar och täckdikningar som genom-fördes i stor skala efter 1850. Belastningen kring 1850 har bedömts till ca 25 000 ton kväve och år. Detta kan jämföras med att den totala antropogena nettobelastningen år 2000 till våra hav var 78 700 ton.

Beräknat för haven söder om Ålands hav har den antropogena nettobelastningen på 1940-talet beräknats till storleksordningen 40 000 ton. Detta ska jämföras med att den antropogena nettobelastningen var 60 000 ton år 2000.

Uppföljbarhet: För att kunna följa upp utvecklingen av näringstillståndet jämfört med 1940 behöver det tas fram referensvärden för 1940-talet. Detta arbete pågår inom ramen för arbetet med EU:s ramdirektiv för vatten. Det underlag som kommer att tas fram kommer fortfarande att vara vidhäftat med osäkerheter. Belastningen kan dock följas bättre (bl a genom den nya beräkningsmodell som tagits fram i TRK-projektet126) under förutsättning att den belastning som bedömts för 1940 är i rätt storleksordning.

Når vi preciseringen? Att nå 1940-talets näringstillstånd i våra havsområden innan 2020 bedöms vara mycket svårt. Dels på grund av den långa återhämtningstiden, dels genom att våra kustområden påverkas av halterna i det öppna havet. Preliminära beräkningar av vår framtida klimatsituation indikerar även ökad nederbörd, vilket ytterligare kan komma att försvåra måluppfyllelsen. Sverige kan bara påverka halterna i begränsad skala och åtgärder krävs från samtliga omgivande länder. De storskaliga naturliga processernas inverkan på näringstillståndet är också en kritisk faktor som är svår att bedöma (se vidare kap 2.5).

Det är inte klarlagt att en minskning av belastningen till 1940-talets nivå räcker för att återställa miljöförhållandena i havet, åtminstone i en del av havsbassängerna. För Egentliga Östersjöns del är en förutsättning att de stora interna fluktuationer i fosforinne-håll som förekommer p.g.a. varierande syreförhållanden127 minskas. Detta förutsätter att situationer med syrebrist blir sällsynta och har liten utbredning. Det är sannolikt att dagens miljöförhållanden till i hög grad beror på variationer i intransporten av salt och syrerikt vatten till Östersjön som tillsammans med hög näringstillförsel lett till vitt spridd syrebrist följt av frisättning av fosfor till vattenmassan sedimenten. Mer fosfor ger sannolikt större blomningar av kvävefixerande alger vilket i sin tur medför att syretäring-en i djupvattnet ökar. Gödningseffekterna förstärks genom att den interna omsättningen av näringsämnen påverkas. En förutsättning för att Egentliga Östersjöns miljötillstånd skall kunna återföras till ett nära opåverkat tillstånd är därför att reducera syretäringen på grund av antropogen tillförsel av näringsämnen. Vid vilken nivå på tillförsel detta sker är i dagsläget inte möjligt att förutsäga, men kan kräva ytterligare reduktioner i tillförseln, särskilt om förutsedda förändringar i klimatet blir verklighet.

125 Havsmiljökommissionen (2003): Havet – tid för en ny strategi. SOU 2003:072. 126 Naturvårdsverket (2002): Transport-Retention-Källfördelning (TRK) Belastning på havet. Rapport 5247 127 Larsson, U. och Andersson, L (2001). Näringsmängden ökar - syrebrist orsaken. Miljötillståndet i

Egentliga Östersjön. Årsrapport 2000, sid. 50-54. Stockholms Marina Forskningscentrum, Stockholm, ISSN 1104-9243.

131

Precisering 7

Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG: ramdirektiv för vatten

Bakgrund och nuläge: Det övergripande målet med ramdirektivet är att ”god status” ska uppnås i alla vatten senast 2015. För ytvatten definieras ”god status” genom ”god ekologisk” och ”god kemisk status”. Ekologisk status bestäms genom biologiska, hydromorfologiska och fysisk-kemiska kvalitetskriterier. För att klassa ett ytvattenområ-des status som ”god” måste både dess ekologiska och kemiska status vara minst ”god”.

I ramdirektivet ingår krav på att bedöma olika biologiska parametrar gentemot typspe-cifika biologiska referensförhållanden. Dessutom anges ett antal fysikalisk-kemiska parametrar som ska uppnå god kemisk status.

För såväl de biologiska som kemiska parametrarna krävs data som beskriver opåver-kade förhållanden, t ex hur artsammansättningen för bottendjuren ser ut när den är opåverkad av eutrofiering. Arbetet med att sätta gränserna korrekt mellan hög, god och måttlig status är en mycket central uppgift, eftersom de är bestämmande för om åtgärder är nödvändiga. Arbete med detta pågår inom ramen för revidering av Bedömningsgrun-der för miljökvalitet.

Det finns i nuläget ingen möjlighet att bedöma hur vi ligger till mot preciseringen.

Uppföljbarhet: Nyckelbegrepp som ”god ytvattenstatus” och ”naturligt tillstånd” har hittills inte definierats. Först när dessa nyckelbegrepp definierats kan man följa upp måluppfyllelsen. Utvecklingsarbetet för att kunna bedöma god status är omfattande. Kunskapen är idag mycket begränsad när det gäller att bedöma mänskligt orsakade effekter på biologin.

Når vi preciseringen? En väsentlig skillnad mellan målen i direktivet och de nationella miljökvalitetsmålen är att ramdirektivets mål är bindande enligt EG-lagstiftningen medan de nationella miljökvalitetsmålen endast är beslutade politiskt och inte har någon juridisk status. Myndigheterna är ålagda att arbeta för att målen ska uppnås men det finns inget sanktionsystem förknippat med miljökvalitetsmålen. Detta innebär i praktiken att det kommer att tas fram författningsreglerade mål för de sjöar och vattendrag som omfattas av direktivet. Om målen i direktivet riskerar att inte uppfyllas ska åtgärdsprogram tas fram så att målen kan nås. Om målen inte nåtts 2015 p.g.a. återhämtningstiden i miljön, kan medlemsländerna få förlängning för måluppfyllelsen med 6 + 6 år. Direktivet anger en hög ambitionsnivå som kommer att vara svår att uppnå till 2020 oavsett vilka åtgärder som vidtas. Men direktivets krav på åtgärder borgar för att åtgärder kommer att genomföras som gör att målen kan nås på sikt.

132

Precisering 8

Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EG: ramdirektiv för vatten.

Se precisering 7 (med tillägget att kunskapsluckorna är än större för den marina sidan).

Precisering 9

Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsamman-sättningen.

Bakgrund och nuläge: Kväve tillförs skogsmarken genom nedfall och i form av gödselmedel vilket på sikt ger negativa effekter på biologisk mångfald, ökar risken för utlakning till vattendrag och kan medföra ökade kostnader för skogsföryngring. Kvävet bortförs genom skörd och utlakning men generellt sett ökar kvävemängderna i skogsmar-ken i södra Sverige. Risken för kvävemättnad ökar i vissa i områden med högt nedfall, främst i västra Götaland. Samtidigt som kväve upplagras i skogsmarken har försurningen minskat dess innehåll av viktiga mineralämnen och ökat tillhängligheten av aluminium, vilket också påverkar artsammansättningen.

Uppföljbarhet: En indikation om hur näringstillståndet i skogsmark utvecklats är i vilken grad de kritiska belastningsgränserna för kväve överskrids (se vidare precisering 2). Ett annat sätt att följa upp preciseringen är genom att följa upplagringstakten av kväve i skogsmark. Upplagringstakten av skogmarkens kväveförråd är ett möjligt mått på skogsmarkens möjlighet att nå ett naturligt näringstillstånd. Om upplagringstakten p.g.a. nedfallet kommer reduceras till nära naturliga nivåer skapas förutsättningar för att nå ett naturligt näringstillstånd på sikt. Det naturliga upplagringen uppskattas att ligga runt 0,5-2 kg kväve per hektar och år (dagens upplagring varierar mellan ca 15 kg N/ha år längst i söder till ca 1 kg N/ha år i norr). Förrådet av kväve säger dock inte nödvändigtvis något om kvävets tillgänglighet för växterna, men det gör däremot kol-kvävekvoten. En sjunkande kol-kvävekvot indikerar att marken blir näringsrikare och kvävet mer tillgängligt.

Överskridandet av de kritiska belastningsgränserna, både för övergödning och försur-ning, i skogsmark har karterats med jämna mellanrum inom ramen för arbetet för Luftvårdskonventionen CLRTAP. Även framöver kan beräkningar förväntas ske. Karteringarna ingår dock inte i det nationella miljöövervakningsprogrammet, vilket däremot mätningar av skogsmarkens kvävetillstånd samt försurningsrelaterade paramet-rar gör.

Når vi preciseringen? Se precisering 2 för kritisk belastning. Upplagringstakten har minskat under de sista 10 åren men är fortfarande högt över den naturliga nivån i Götaland. Någon signifikant förändring i kol-kvävekvoten har inte setts under den sista

133

tioårsperioden. På grund av det fortsatt stora nedfallet av kväve på skogsmark, och att kvävet ackumuleras i marken, är det tveksamt om preciseringen kan nås till 2020.

Precisering 10

Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

Bakgrund och nuläge: Preciseringen ger en bild av att jordbruksmarken bör ha en naturlig artsammansättning. Jordbruksmarken är emellertid en av människan skapad miljö för odling och brukande och inkluderar såväl åkermark som betesmark. En naturlig artsammansättning eftersträvas därför inte och speciellt betesmarker har naturvärden som saknas i det naturliga tillståndet. Preciseringen bör därför ändras.

Naturvårdsverkets förslag till ny precisering: "Jordbruksmark har ett balanserat näringstillstånd som bidrar till att bevara en gynnsam ekologisk status i mark, odlings-landskapets biotoper och den omgivande miljön". Med denna precisering avses att växtnäringshalten i marken ska vara sådan att den ger förutsättningar för en biologisk mångfald som vanligen förknippas med en lång, kontinuerlig skötsel i odlingslandskapets betesmarker. Vidare ska näringstillståndet i åkermarken vara sådant att tillförseln av näringsämnen är i nära balans med bortförseln vilket resulterar i så låga förluster till omgivande mark, vatten och luft att skadliga effekter på människors hälsa och förutsätt-ningarna för biologisk mångfald i vatten och för en allsidig användning av vatten inte äventyras.

Uppföljbarhet: Det nya förslaget till precisering kan följas upp delvis genom växtnär-ingsbalanser för att bedöma potentialen för läckage. Hur gynnsam ekologisk status ska följas är dock svårare men det kommer bl.a. att behandlas inom ramen för arbetet med ramdirektivet för vatten. Uppföljningen måste också utgå från förutsättningar för traditionellt hävdberoende vegetation/arter/växtsamhällen. Detta bör med fördel kunna samordnas med uppföljningen av miljökvalitetsmålet ”Ett rikt odlingslandskap”.

Når vi preciseringen? Fosforförlusterna från jordbruksmark är osäkra men fosforupplag-ringen i jordbruksmark har bromsats upp. Det finns också en svag tendens till ökad växtnäringseffektivitet. Vidare har förlusterna av ammoniak från stallgödsel minskat.

Utvecklingen går alltså åt rätt håll men visst arbete kvarstår tills en balans med mini-mala förluster har uppnåtts. Med den förändring av preciseringen som föreslås ovan bör den vara möjlig att nå till 2020. Detta förutsätter att föreslagna åtgärder inom jordbruket genomförs.

Sammanfattande analys av preciseringarna

I nedanstående tabell har olika bedömningar av de 10 preciseringarna förtecknats. Med ”formueringskvalitet” avses om ändringar av formuleringarna bedömts krävas enligt rapporten (-) eller ansetts adekvata (+).

Vidare anges Naturvårdsverkets bedömning av uppföljbarhet med nuvarande formule-ringar (d.v.s. tillgängliga mätsystem och indikatorer). Uppföljningssystem bedöms

134

således saknas för 7 (7,5) av 10 preciseringar. Detta beror i sin tur på att relevanta mätsystem i form av miljöövervakning eller statistikproduktion saknas, ibland även lämpliga indikatorer.

Slutligen visas att möjligheten att nå miljökvalitetsmålet utifrån utvecklingen mot preciseringarna bedöms svårt eller orimligt för 6 av preciseringarna.

Precisering nr Formuleringskvalitet Uppföljbarhet Måluppnåelse 1 – + + 2 + - - 3 - - + 4 - - + 5 - - - 6 + + - 7 + - - 8 + - - 9 + +- +-

10 - - +

Av detta framgår tydligt att hela hanteringen av detta miljömål behöver stramas upp. Naturvårdsverket vill bidra till detta genom att omformulera vissa preciseringar för att åtminstone i vissa fall skapa uppföljningsmöjligheter. Inför skapandet av nya delmål (ev preciseringar) bör man dels se till att de står i paritet med övriga delmål dels att de kan godkännas vad gäller uppföljbarhet och indikatortillgång.

Naturvårdsverket vill här speciellt påpeka kvarstående problem för preciseringarna 4 och 5 även efter omformulering av precisering 5. 1) Begreppet ”sjöar och vattendrag i odlingslandskapet” har för närvarande ingen definition. 2) Tillståndsmål (25µg P/l) används i odlingslandskapet men påverkansmål (naturligt tillstånd) används i skogs- och fjällandskapet 3) Rikstäckande mätsystem för kontinuerlig tillståndsuppföljning saknas i sjöar och vattendrag misstänkta att överskrida målen. Inom den Nationella miljöövervak-ningen sker dock en riksinventering av slumpmässigt valda sjöar vart 6:e år.

135

5. Förslag till nya åtgärder, strategier och mål Det har förslagits åtgärder för att nå miljömålen i såväl Miljömålskommitténs betänkande som miljömålspropositionen. Fokuseringen vad gäller nya åtgärder är därför på de mål där vi ser problem att nå delmålen. Baserat på uppföljningen av utvecklingen mot målen samt utifrån hur åtgärdsarbetet bedöms fungera, redovisas ytterligare möjliga åtgärder, strategier samt ändringar i målstrukturen. De åtgärder som föreslagits av miljömålskom-mittén har tidigare bedömts vara tillräckliga för att vi ska kunna nå delmålen. Utvärde-ringen visar dock att dessa inte räcker för att nå exempelvis delmålet 3 – vattenburna utsläpp av kväve till havet. Även en djupare åtgärdsanalys har gjorts för utsläppen av kväveoxider. Utvecklingen mot delmålet för ammoniak anses dock gå så bra att inga nya åtgärder föreslås. Utveckling mot delmålet gällande utsläpp av fosfor till vatten är i nuläget mycket svårbedömd. Nya förslag till åtgärder mot fosforutsläpp redovisas men Naturvårdsverket avser återkomma med mer utvecklade förslag vid rapporteringen av regeringsuppdraget att precisera delmålet för utsläpp av fosfor i februari 2004.

5.1 Förslag till åtgärder, styrmedel och strategier nationellt

Delmålen

Delmålen är kvantitativa mål för påverkan på miljön, medan miljökvalitetsmålet beskriver ett önskvärt miljötillstånd. Kopplingen mellan delmålen och effekten i miljön är svag och det finns även svagheter i de preciseringar som finns till miljökvalitetsmålet (se vidare kap 4).

Det är därför viktigt att reda ut vilka effekter i miljön vi kan förvänta oss utifrån den minskning av påverkan på miljön som delmålen kommer att leda till. Kopplingen mellan åtgärd och effekt är fortfarande ett område där vi saknar mycket kunskap. Här behövs bättre uppföljning och ny kunskap.

I första hand är det viktigt att de åtgärder som föreslogs i miljömålspropositionen genomförs. Exempelvis är det av stor betydelse att de åtgärder som föreslås i jordbruk-verkets åtgärdsprogram genomförs128. Ytterligare möjliga åtgärder föreslås nedan.

Delmål 1 – Åtgärdsprogram inom ramen för EU:s ramdirektiv vatten

Delmålet kommer att nås eftersom Sverige är ålagt enligt EU-lagstiftningen att ta fram åtgärdsprogram som syftar till att nå God ekologisk status för Sveriges sjöar och vattendrag samt för kustvatten senast år 2009. Naturvårdsverket anser inte att det behövs

128 Jordbruksverket (2000): Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster från

jordbruket. Rapport 2000:1.

136

några ytterligare åtgärder för att nå målet (se kap 4.1). Förslaget får även stöd från SGU som har motsvarande delmål (delmål 4 i miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet). Målet saknar betydelse och Naturvårdsverket föreslår därför att målet utgår. Däremot anser Naturvårdsverket att åtgärdsprogrammen kommer att vara av avgörande betydelse för måluppfyllelsen av såväl delmålen som miljökvalitetsmålet. Åtgärdspro-grammen behöver dock inte vara i drift förrän år2012. Naturvårdsverket föreslår därför:

��Förtida upprättande av åtgärdsprogram enligt EU:s ramdirektiv för vatten inom områden med övergödningsproblem De mål som måste uppfyllas enligt EU:s ramdirektiv för vatten kommer att vara av avgörande betydelse för måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet. Målen ska nås genom att medlemsstaterna upprättar åtgärdsprogram om målen riskerar att inte nås. Åtgärdsprogrammen kommer även att ha stor betydelse för måluppfyl-lelsen av miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans och le-vande skärgård, Grundvatten av god kvalitet samt Bara naturlig försurning. Åt-gärdsprogrammen behöver dock inte vara upprättade förrän 2009 och träda i kraft 2012. Med tanke på återhämtningstiden bör Sverige arbeta för att upprätta åt-gärdsprogram tidigare än vad direktivet kräver vad avser närsaltsproblematiken inom områden med övergödningsproblem. Vidare så behövs det systematik och samordning av det svenska vattenvårdsarbetet för att uppfylla miljömålet Ingen övergödning. Exempelvis sker en otillräcklig samordning och prioritering mellan kostnadseffektivitet i åtgärder för olika källor. Åtgärdsarbetet på luftsidan är be-tydligt bättre samordnat såväl nationellt som internationellt. Vilket givit en bättre framgång i åtgärdsarbetet för luftutsläppen. Även uppföljningen fungerar bättre och den fungerande samordningen har stor del i detta. Möjligheterna att upprätta programmen tidigare borde vara goda eftersom de vattenmyndigheter som ska upprätta åtgärdsprogrammen kommer vara operativa år 2004. Vidare ska över-vakningen av målen i direktivet vara i drift senast 2006, vilket innebär att det finns goda möjligheter att följa upp åtgärdsprogrammen före 2009. Naturvårds-verket föreslår att möjligheterna till ett förtida upprättande av åtgärdsprogram ut-reds av de nya vattenmyndigheterna. I utredningen bör ny tidpunkt för upprättan-det, vilka områden som ska omfattas samt konsekvenser av tidigareläggande re-dovisas.

Delmål 2 – Vattenburna utsläpp av fosforföreningar

��Förslag till åtgärder för att minska tillförseln av fosfor från enskilda avlopp Arbete med att åtgärda brister i enskilda avloppsanläggningar pågår, men detta arbete måste drivas mer kraftfullt. För att åstadkomma detta krävs resurser, ut-bildning och tydliga riktlinjer för enskilda avlopp. Naturvårdsverket avser åter-komma med åtgärdsförslag i samband med rapporteringen av regeringsuppdraget att precisera delmålet för fosfor senast februari 2004.

Nedan följer därför endast exempel på åtgärder som diskuteras inom uppdra-get.

1. Utarbeta nya riktlinjer för enskilda avlopp. Naturvårdsverkets AR 87:6 för små avloppsanläggningar har varit styrande för teknikvalet ute i kommuner-

137

na under 1980- och 90-talen. AR tar i stort sett endast upp markbäddar och infiltrationsanläggningar. Rådet togs fram när man såg avloppsfrågorna en-bart som ett reningsproblem. Tekniken inom området har utvecklats snabbt under de senaste 10 åren. Framförallt gäller detta för de kretsloppsanpassade systemen. En annan förändring är Miljöbalkens ökade möjligheter att ställa krav på resurshushållning och cirkulation av växtnäring. Dessa förändringar har medfört att behovet av nya riktlinjer för kommunernas arbete med en-skilda avlopp är stort. Naturvårdsverket kommer under år 2003 att inleda ett arbete med att revidera AR 87:6.

2. Arbete med att inventera och åtgärda brister i enskilda avloppsanläggningar

pågår i hela landet, men detta arbete måste drivas mer kraftfullt. I det fortsat-ta arbetet med inventeringar och åtgärdsstrategier måste också uppföljningen bli tydligare, här bör Länsstyrelsen och/eller den kommande vattenmyndig-heten ha en uppföljande roll.

3. Möjligheten att införa avloppsplaner som underlag för bl. a. beslut om fram-

tida avloppssystem, inklusive återföring av näringsämnen bör utredas. 4. Åtgärder för enskilda avlopp innebär betydande investeringar för den enskil-

de fastighetsägaren. Möjligheten att införa bidragssystem för upprustning av bristfälliga enskilda avlopp bör utredas.

5. I takt med att teknikutvecklingen av enskilda avlopp har gått snabbt har ock-

så informationsbehovet i kommunerna ökat. Någon form av kunskapsbas över nya tekniklösningar för enskilda avlopp behöver inrättas, som bl. a. ska följa utvecklingen och ha en uppföljande roll av ny teknik. Kun-skapsbasen bör anknytas till Universitet/Högskola alternativt till en annan myndighet som IEH - Statens institut för ekologisk hållbarhet.

6. Informationsinsatser bör genomföras för att öka användningen av fosfatfria

tvätt- och diskmedel i hushåll med enskilt avlopp. Exempelvis genom tydli-gare märkning och information om miljöaspekterna.

�� Samordnat forskningsprogram om åtgärdernas effekt på fosforförluster från

jordbruksmark. Som tidigare nämnts är kunskapen otillräcklig om vilka faktorer som har betydel-se för fosforförluster från åkermark. Effekten av åtgärder som minskad gödsling, vilket på sikt minskar markens fosformättnadsgrad, införandet av skyddszoner och sedimentationsdammar/våtmarker, är mycket bristfälligt undersökta för svenska förhållanden. På sikt bör den sammantagna effekten av dessa åtgärder ge minskade förluster. För att få ökad effekt är det dock nödvändigt att identifiera effektiva åtgärder. Naturvårdsverket föreslår därför att ett större samordnat forskningsprogram genomförs för att skapa ett kunskapsunderlag för kommande åtgärder.

138

Delmål 3 – Vattenburna utsläpp av kväve till haven söder om Ålands hav

��Ändring av minskningsmålet för delmål 3 om vattenburna kväveutsläpp Nya beräkningar av hur kväveutsläppen till vatten var 1995 visar på att belast-ningen var betydligt högre än vad som tidigare beräknats (se kap 4.3). Den tidi-gare utsläppssiffran på 55 000 ton för 1995 har reviderats till 67 000 ton. Den ut-släppssiffra som anges i delmål 3 om ”vattenburna kväveutsläpp” motsvarar 30 % minskning utifrån de gamla utsläppssiffrorna för år 1995. Utifrån de nya be-räkningarna skulle 30 % minskning innebära att målet är att utsläppen ska mins-ka till 47 000 ton till 2010. Konsekvensen av de nya beräkningarna, oavsett om man väljer 30 % minskning eller 38 500 ton som delmål till 2010, blir att minsk-ningsbetinget ökar. För att målet ska nås krävs därför att ytterligare åtgärder vid-tas förutom de redan beslutade. Naturvårdsverkets tolkning är att det är 30 %-målet som gäller i första hand, eftersom delmålet baseras på en omräkning av ett tidigare mål om 50 % reduktion av utsläppen från 1980-talet som Sverige åtagits sig att uppfylla inom HELCOM och OSPAR. Naturvårdsverket förslår därför att bisatsen ”till 38 500 ton” stryks i delmålsformuleringen. Förutom de redan tidi-gare föreslagna åtgärderna för att nå delmålet krävs utifrån de nya beräkningarna ytterligare åtgärder för 4 700 ton kväve. Förslag på ytterligare åtgärder redovisas nedan.

��Förslag till åtgärder från Havsmiljökommissionen för att minska tillförseln av

kväve Åtgärderna är idag endast till viss del konsekvensanalyserade men har efter sam-råd med Havsmiljökommissionen ändå bedömts som viktiga för att nå delmål 3. Naturvårdsverket avser att återkomma med kompletterande konsekvensanalyser.

1. Ökad kväverening i reningsverken söder om Ålands hav. Enligt Havsmiljökommissionen finns det betydande möjligheter att ytterligare minska tillförsel av kväve från reningsverk genom att nyttja för Sverige rela-tivt oprövad teknik. Flera års erfarenheter från Himmerfjärdsverket som mottar avloppsvatten från sydvästra Storstockholmsområdet, visar att 85-90 % kväve-reduktion kan uppnås i s.k. fluidiserande bäddar. Havsmiljökommissionen vi-sar med en översiktlig beräkning att avloppsdirektivets alternativa 75 %-mål (se kap 3.1) kan nås för hela Sverige om reningsverk med mer än 10 000 pe och med utsläpp till haven söder om Åland hav når 85 % reduktion och att re-tention, dvs. naturliga processer såsom denitrifikation och växtupptag som på vägen från utsläppspunkt till hav reducerar kväveinnehållet i vattenmassan, får inräknas. Havsmiljökommissionen uppskattar att nettoutsläppen därigenom skulle minska med ca 6 000 ton kväve.

Avloppsdirektivets krav på kväverening har utformats så att varje enskilt reningsverk med en belastning som överstiger 10 000 personekvivalenter och vars utsläpp påverkar ett känsligt område, ska reducera kväve antingen räknat som minsta procentuell reduktion till 70-80 % eller som högsta koncentration i utgående vatten till 10-15 mg/l beroende på storlek. Direktivet medger även ett alternativt angreppssätt formulerat som 75 % genomsnittlig reduktion av be-lastningen från samtliga reningsverk i ett område. Havsmiljökommissionen baserar sitt förslag på antagandet att det aktuella området är hela Sverige. Na-turvårdsverket bedömer istället att även delar av ett lands territorium, såsom

139

större avrinningsområden kan betraktas som områden i direktivets mening. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att bedöma möjligheterna till ytterligare förbättringar i reningsverken, samt möjligheten att uppnå 75 % re-duktion för södra Sverige alternativt för tillrinningsområdena till havsbassäng-erna Egentliga Östersjön, Öresund, Kattegatt och Skagerrak. Förutom en kon-sekvensanalys ingår i uppdraget även att identifiera det mest kostnadseffektiva sättet att nå kraven i avloppsdirektivet. Regeringsuppdraget ska redovisas se-nast den 15 december 2003.

2. Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 100 000 ha

Fånggröda är ett gräs som tar upp det kväve som naturligt frigörs från markens stora förråd av kväve under hösten. Därigenom minskar markens kväveinne-håll inför vintern och därmed också kväveutlakningen. I Sverige har arealen fånggrödor ökat kraftigt sedan år 2001 som ett resultat av EU:s miljöersätt-ningsprogram. Den faktiska arealen som odlas innevarande år är knappt 180 000 ha och minskningen av kväveutsläppet har blivit tre till fyra gånger större än väntat. För att det framgångsrika arbetet med odling av fånggrödor och minskade utsläpp ska bli bestående är det avgörande att miljöersättningen inom EU:s jordbrukspolitik består kommande programperioder. Fånggrödorna tillsammans med vårbearbetning (se nedan) har i en ny beräkning visat sig ha minskat kväveutsläppet med ca 2 000 ton/år, motsvarande en minskning med ca 1 400 ton till havet.

3. Arealen åkermark som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanen-

tas till att omfatta 100 000 ha Åkermark skall i möjligaste mån bearbetas sent på hösten eller på våren för att minska frigöringen av markens stora förråd av naturligt kväve. I Sverige har arealen vårbearbetning ökat kraftigt sedan år 2001 som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram. Den faktiska arealen som vårbearbetas år 2003 är drygt 90 000 ha och minskningen av kväveutsläppet blir därmed knappt två gånger större än väntat. För att det framgångsrika arbetet med vårbearbetning ska bli bestående är det avgörande att miljöersättningen inom EU:s jordbruks-politik består kommande programperioder.

4. Fast träda skall införas

Modellberäkningar visar att fastliggande träda enligt MTR (Halvtidsöversynen av EU:s jordbrukspolitik, Midterm Review) kan leda till en minskning av ut-lakningen jämfört med nuvarande blandning av ettårig och flerårig träda. Be-stämmelserna för hur trädan ska komma i växtföljden ändras för att få en fast träda istället för en rörlig med återkommande trädesbrott. Potentialen i denna åtgärd är ca 1 500 ton kväve, motsvarande en minskning med ca 1 000 ton till havet.

��Genomförandet av förslaget till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

Naturvårdsverket och SGU lämnade i januari 2002 ett gemensamt förslag till mil-jökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten. Enligt förslaget ska normen tillämpas i tillrinningsområden till grundvattenförekomster där det finns minst ett vattenut-tag på mer än 10 m3 per dygn eller där minst ett vattenuttag försörjer mer än 50

140

personer. Normen ska huvudsakligen tillämpas i områden med stora läckage, t.ex. Skåne, Halland och Blekinge, varför den skulle vara ett betydelsefullt verk-tyg även för att minska utsläppen till havet. De avgjort största förlusterna av kvä-ve sker exempelvis från jordbruksmark till Kattegatt. För konsekvensanalyser av förslaget hänvisas till Naturvårdsverkets rapport 5180129.

��Uppföljning av efterlevnad beträffande föreskrifter gällande skogsgödsling

Någon större revidering av de rekommendationer och lagkrav som rör kväve-gödsling i skogsmark behövs inte enligt utredningen Kväve 2000130. Dock finns ett behov av att undersöka hur väl dessa föreskrifter följs i verkligheten, framför-allt längs olika vattendrag, och avgränsningen mot skyddsvärda områden.

Delmål 4 – Utsläpp av ammoniak

Inga förslag ges i denna utvärdering p.g.a. den positiva utvecklingen för målet samt den kvarstående potentialen i tidigare föreslagna åtgärder.

Delmål 5 – Utsläpp av kväveoxider För att nå delmålet för kväveoxider krävs ytterligare åtgärder utöver de idag beslutade, framförallt genom att genomföra de åtgärder som föreslås i miljömålpropositionen. Med utgångspunkt från Naturvårdsverkets rapport ”Effektivare användning av energi och transporter 131” föreslår Naturvårdsverket att följande åtgärder prioriteras:

�� Stimulera förtida introduktion av bilar som uppfyller EU’s framtida avgaskrav. Genom att sänka den årliga fordonsskatten för tunga bilar i miljöklass 2005, 2008 och EEV. Nedsättningen föreslås bli enligt Vägtrafikskatteutredningens skatteni-våförslag (utsläppsminskning 1600-7500 ton). För ytterligare information och konsekvensanalyser se Naturvårdsverkets rapport 5723132.

�� Stimulera till en förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp.

Genom att införa incitament för förtida introduktion av dieselmotordrivna ar-betsmaskiner som klarar framtida EU utsläppsnormer. För att detta ska bli fram-gångsrikt bör Sverige agera för att det förslag till skärpning av avgaskraven för dieselmotordrivna arbetsmaskiner som EU-kommissionen lämnade i december 2002 snabbt kan tas beslut på. De nya avgaskraven innebär en utsläppsminskning för nya dieseldrivna arbetsmaskiner med 35 % med ikraftträdande från 2006. Na-turvårdsverket har av regeringen i uppdrag att återkomma med förslag när före-slagna nya EU-normer har beslutats. Inom ramen för detta uppdrag kommer även konsekvensanalyser att utföras.

��Att införa en kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg istället för

nuvarande Eurovinjetten.

129 Naturvårdsverket (2002): Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten. Rapport 5180. 130 Skogforsk. 131 Naturvårdsverkets (2003): Effektivare användning av energi och transporter. Rapport 5315 132 Naturvårdsverket (2003). Kilometerbaserade vägavgifter - Miljöeffekter och andra konsekvenser. Rapport

5273.

141

Ersätt den nuvarande vägavgiften för vissa lastbilar över 12 ton (Eurovinjetten) med en kilometerbaserad vägskatt för lastbilar. Med en kilometerskatt på samma avgiftsnivå som i Schweiz uppskattas utsläppen av kväveoxider från transporter att minska med åtminstone 2 000 ton. För ytterligare information och konse-kvensanalyser se Naturvårdsverkets rapport 5723133.

��Utveckling av kraven för offentlig upphandling av godstransporter och entrepre-

nadarbeten och arbetsmaskiner. Ge uppdrag till alla statliga myndigheter som beställer entreprenadarbeten eller utnyttjar arbetsmaskiner att införa miljökrav i upphandling av arbetsmaskiner och entreprenadarbeten i överensstämmelse med EKU-delegationens förslag eller Vägverkets upphandlingsregler. Förslaget är ej konsekvensanalyserat.

��Förstärkning av det differentierade farledsavgiftssytemet.

Sjöfartsverket bör fortsatt prioritera arbetet med att utveckla systemet med miljö-differentierade farledsavgifter. En tjänstemannautredning inom Näringsdeparte-mentet har gjort en översyn av farledsavgifternas utformning som presenterades i juli 2003. Vissa förändringar gällande miljödifferentieringen föreslås. Utredning-en är för närvarande ute på remiss.

Förslag till nytt delmål

��Utred möjligheten att ta fram ett delmål för kväveupplagring i skogsmark Det bör även övervägas att ta fram något delmål för tillståndet i miljön. Bra ex-empel på delmål för miljötillståndet finns inom Bara naturlig försurning. Anled-ningen till att det inte har tagits några tillståndsmål för övergödningsmålet är främst kunskapsbrist. God kunskap finns främst för belastning på skogsmark. Kunskapsuppbyggnad sker bl.a. inom forskningsprogrammet ASTA, varför det bör finns möjlighet att ta fram och följa upp ett sådant delmål. Naturvårdsverket föreslår att möjligheten att införa ett delmål för kväveupplagring i skogsmark ut-reds.

Miljökvalitetsmålet

Förslag till förändring av Miljökvalitetsmålet Även förutsatt att åtgärdsarbetet fortskrider under optimala förhållanden är det Natur-vårdsverket bedömning att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kommer att bli mycket svårt att nå inom ett generationsperspektiv (se kap 4.6).

Naturvårdsverket bedömer att regeringens beslut att ”inriktningen är att miljökvali-tetsmålet Ingen övergödning skall nås inom en generation” med stor sannolikhet inte är möjligt att uppnå till 2020. Naturvårdsverket föreslår därför istället att ovanstående formulering ersätts med följande: Förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning skall nås inom en generation (2020). Med ”förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet” avser Naturvårdsverket att belastningen av näringsämnen är så begränsad att miljökvalitetsmålet kommer att nås på sikt.

133 Ibid.

142

Förslag: Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning skall nås inom en generation

Förslag till förändringar av preciseringarna av miljökvalitetsmålet Miljökvalitetsmålet är inte uppföljningsbart i nuläget i och med att det endast utgörs av en normativ beskrivning av ett önskvärt tillstånd i miljön. För att kunna bedöma om vi når målet samt vilka åtgärder som behöver vidtas efter 2010 behöver målet preciseras bättre. Det är delvis gjort genom de preciseringar som regeringen i miljömålpropositio-nen bedömt att miljökvalitetsmålet bör innebära. Naturvårdsverket anser att dock flera av preciseringarna bör ändras (se motiveringar i kap 4.6):

�� För preciseringen ”Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt” föreslås be-greppet ”naturligt näringstillstånd” strykas eftersom preciseringen inte avser att Sjöar och vattendrag ska ha ett naturligt näringstillstånd. Följande precisering fö-reslås: ”Halten av totalfosfor i sjöar i odlingslandskap bör inte överskrida 25 mikrogram per liter.” För vattendrag kan, p.g.a. kunskapsbrist, i nuläget inte nå-gon motsvarande näringsnivå sättas. Preciseringen om god ekologisk status enligt ramdirektivet för vatten (nr 7) bör ersätta preciseringen så snart nationella be-dömningskriterier för ramdirektivet färdigställts och klassificeringen enligt ram-direktivet påbörjas (redovisning 2006). Vatten i odlingslandskap kommer då inte att särbehandlas och tillståndsbedömning (25µg P/l) kommer då inte heller att tillämpas utan enbart tillstånd i relation till ett för varje sjö/vattendrag adekvat re-ferenstillstånd (ofta högre i ”odlingslandskap”).

�� Preciseringen ”Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen” föreslås ändras till Jordbruksmark har ett balanserat näringstillstånd som bidrar till att bevara en gynnsam ekologisk sta-tus i mark, odlingslandskapets biotoper och den omgivande miljön.

I övrigt är det viktigt att arbeta vidare med att göra preciseringarna uppföljningsbara (se vidare kap 4.6).

Andra möjliga åtgärder – en diskussion

Det är viktigt att inte enbart titta på delmålen till 2010. De är endast ett steg på vägen till miljökvalitetsmålet som ska nås till 2020. Miljökvalitetsmålet är fortfarande en svår utmaning att nå och åtgärder som görs idag med långsiktig verkan är betydelsefulla att initiera nu. Grundläggande strukturförändringar som t.ex. att minimera behovet av transporter tar tid att genomföra och resultaten kommer först långt fram i tiden. Det kommer även att behövas förändringar av vår livsstil för att vi ska komma ner i de belastningsnivåer som inte ger upphov till övergödningseffekter. Exempelvis kommer det

143

i detta sammanhang att behövas insatser för att fördjupa och bredda kunskapen om sambanden mellan matvanor och övergödning hos konsumenterna. Framgångarna med kväveoxidavgiften (där avgiften återförs till branschen) ger anledning att diskutera liknande koncept även inom andra områden. Exempelvis har Naturskyddsföreningen föreslagit att detta system även införs för skatten på handelsgödsel.

De långsiktiga förändringarna för minskad miljöbelastning som vi lyckas åstadkomma innan år 2010 kommer minska det åtgärdsbehov som kommer i nästa fas efter år 2010.

Utsläpp till vatten

Naturvårdsverket bedömer det inte meningsfullt att i detalj beräkna effekten av föreslag-na åtgärder som ska genomföras med detta längre tidsperspektiv. Föreslagna åtgärder kan både förstärkas och försvagas av olika skeenden och faktorer som är svåra att förutse på så lång sikt. Däremot är det meningsfullt att visa potentialen i de åtgärder som är nödvändiga för att lyckas med att minska framförallt kvävebelastningen till vatten. Många av nedanstående åtgärder kommer även att ha en minskade effekt även på fosforutsläppen. Åtgärder för att ytterligare minska tillförseln av fosfor är särskilt motiverade i områden där minskad kvävetillförsel riskerar att leda till en ökad kvävefixe-ring av cyanobakterier (främst Egentliga Östersjön och möjligen södra Bottenhavet samt instängda havsvikar). Däremot finns inga miljömässiga skäl att minska tillförseln till Bottenviken som är näringsfattig och där tillförseln av fosfor redan minskat genom tillkomsten av vattenkraftsdammar.

För kväve innebär gränsdragningen ”söder om Ålands hav” i delmål 3 att det blir svårt att åtgärda kväveutsläpp från källor norr om Ålands hav även om dessa utsläpp i förlängningen på grund av strömmar etc. även kommer att påverka kuststräckan söder om Ålands hav. Särskilt viktigt blir detta givetvis för de kustområden som ligger i nära anslutning men dock utanför haven söder om Ålands hav vilka kan ha en betydande påverkan på Egentliga Östersjön. Vid framtida åtgärdsdiskussioner bör därför även åtgärdspotentialen i dessa områden utredas.

Mycket pengar har genom åren satsats på eutrofieringsforskning. Trots detta saknas kvantitativ information om sänkor och källor av näringsämnen, samt om flödesdynami-ken i havssystemen. Processer som främst denitrifikation, kvävefixering, mobiliser-ing/fastläggning av kväve och fosfor i sedimenten är kritiska för hur havens närsaltbalan-ser kommer att utvecklas. Trots tidigare satsningar är det nödvändigt att satsa rejält på att ta fram hårddata på sänkor, källor och flöden av näringsämnen och hur dessa styrs av den naturliga klimatdynamiken.

När det gäller nitrifikation/denitrifikation har vi nästan inga relevanta fältdata alls. Det vi känner till grundas på otillfredsställande resttermberäkningar. När det gäller kvävefixe-ring och fosformobilisering/fastläggning har en del nya resultat presenterats, men fortfarande behövs uppgifter om variationer i tid och rum. Jordbruk. Att bearbeta jorden och därmed stimulera frigörelsen av kväve från markens organiska pool är huvudorsaken till den nuvarande kväveutlakningen från åkermarken. Ettåriga grödor som spannmål, potatis, sockerbetor och oljeväxter förutsätter årlig jordbearbetning medan vall och andra fleråriga grödor kräver mindre bearbetning och därför ger mindre läckage. Det finns uppmuntrande bevis, i denna utvärdering och i pågående forskning, för att nya brukningsmetoder leder till minskat läckage och att vi kan uppnå miljökvalitetsmålet genom att odla dagens grödor mer kväveeffektivt. Dessutom inträder en ny programperiod med EU:s gemensamma jordbrukspolitik – CAP

144

2007. Då finns möjlighet att i Miljö- och landsbygdsprogrammet förstärka och föreslå ytterligare åtgärder för att minska belastningen av kväve på havet. Exempel på åtgärder som används av andra länder i Europa för detta ändamål är:

• Reglerad dränering. Åtgärden innebär att utflödet av dräneringsvatten från täckdikade åkrar hindras under vintern för att skapa syrefria förhållanden och därigenom ökad denitrifikation som i en våtmark. En viss svensk forskning om lämpligheten i denna metod har gjorts av SLU. Mycket grovt beräknat har åt-gärden en potential för Södra Sverige på ca 50 000 ha.

• Direktsådd av spannmål. Nya s.k. kväveeffektiva jordbearbetningssystem har i försök visat sig ha en outnyttjad potential till minskad kväveutlakning. Föränd-rad jordbearbetning minskar frigörelsen av markens stora organiska pool.

För att dessa eller andra metoder ska ge önskat resultat är det dock nödvändigt att de testas väl i försök och därmed får acceptans hos rådgivning och brukare. Utan FoU får vi sannolikt inga ytterligare förbättringar. Dessutom måste beräkningsmodellerna utvecklas så att de tar hänsyn till effekterna av nya åtgärder för att vi ska kunna räkna hem förbättringarna.

Ett kännetecken för 1930-40-talets lägre utlakning av kväve och även för minskningen av kväveutlakningen från mitten av 1980-talet till 1995 är stor odling av vall. Vallodling är det närmaste ett naturligt ekosystem som odling på åkermark kan vara. Vallodling minskar kväveutlakningen effektivt såväl som användningen av bekämpningsmedel. Mycket grovt kan anges att varje 100 000 hektar ökad vallodling på bekostnad av spannmålsodling ger ca 1 000-1 500 ton i minskad nettotillförsel med flodmynningar, som ett medeltal för landet. Med en ökad odling i södra Sverige kan betydligt större vinster göras. Tidigare fanns ett vallstöd i Sverige.

Vall är emellertid inget enhetligt begrepp utan har många olika former med olika potential att minska utlakningen. I förslaget ovan avses fleråriga vallar. En annan form av vallar kan vara gröngödslingsvallar. Funktionen hos dessa är bl.a. att försörja efterföljan-de gröda med kväve. När det gäller gröngödslingsvallar utgör dessa däremot en potentiell risk för förhöjt kväveläckage. Detta har framkommit i försök med ekologiska odlingssy-stem utan djur. Färska forskningsresultat har också indikerat att extensiv vall som putsas intensivt kan ge upphov till stora förluster av både kväve och fosfor. Här behövs förstärkta forskningsinsatser för att inte hamna i ett nytt kväveutlakningsproblem.

Problemet blir i förlängningen vad vallen ska användas till. Det måste finnas en avsättning. Odling av energigrödor på åkermark har tidigare föreslagits i Naturvårdsver-kets omfattande utredning ”Sverige år 2021” som ett sätt att få en uthålligare energiför-sörjning. Odling av vall för energiändamål eller energiskog skulle minska kväveutlak-ningen betydligt om den odlas på bekostnad av ettåriga grödor.

I olika sammanhang har det framförts önskemål om att det bör utredas hur en eventuell omfördelning av husdjuren inom landet skulle påverka växtnäringsläckaget av kväve och fosfor. En sådan åtgärd kan avse en jämnare fördelning av djuren inom en region eller en omfördelning mellan regioner. Bland annat har Havsmiljökommissionen föreslagit en utredning om vilken effekt en geografisk omfördelning av lantbrukets djur skulle få.

I fråga om det första alternativet sker redan idag en viss styrning genom den lagstift-ning som finns om hur många djur som får finnas per arealenhet. Berörda föreskrifter är föremål för översyn.

Beträffande det andra alternativet, en omfördelning mellan regioner, vilket sannolikt i första hand avses då frågan diskuteras, saknas underlag om effekter och om det är möjligt

145

att vidta åtgärder av det slag som krävs för att nå ett eventuellt sådant mål. I första hand avses här en omfördelning från södra Sverige till Mellansverige.

Effekten i fråga om minskat kväveläckage bygger på att förlusterna av kväve från stallgödsel antas vara lägre i Mellansverige än i södra Sverige. Utifrån de skillnader som finns när det gäller klimat, jordart och retention är detta ett rimligt antagande. Det finns dock flera andra faktorer som bör vägas in, t.ex. möjligheten att välja spridningstidpunkt och risken för markpackning, vilka kan påverka de slutliga kväveförlusternas storlek.

Samtidigt finns det risk för att denitrifikationen skulle öka markant om stallgödseln användes på styva jordar i Mellansverige istället för på södra Sveriges lättare jordar. Det skulle eventuellt kunna vara ett problem ur klimatgassynpunkt.

I Sydsverige har man en längre säsong för odling och för spridning av stallgödsel. Man har mer lätta jordar som tål jordpackning bättre och som kan vårplöjas. Man har också ett större urval av grödor med olika tillväxtrytm som kan nyttja stallgödseln på ett bra sätt. Dessutom är skördenivån och behovet av växtnäring högre. Tillsammans innebär dessa resonemang att kvävet sannolikt inte utnyttjas bättre i Mellansverige.

Det finns uppgifter som pekar på att lerjordarna har en större benägenhet att läcka fosfor än lättare jordar. Jordarten är bara en av många faktorer som avgör fosforförluster-nas storlek. Utifrån dagens kunskaper om fosfor och vad som styr förlusterna är det svårt att avgöra vilken påverkan mer stallgödsel i Mellansverige skulle få. Problem skulle eventuellt kunna motverkas genom åtgärder som måttliga givor och myllning av stallgödseln m.m.

En avgörande aspekt vid en bedömning av om det är motiverat att närmare utreda berörd frågeställning är om det är möjligt att vidta åtgärder av det slag som krävs för att mer eller mindre genom tvångsåtgärder tvinga fram en omfördelning av våra husdjur mellan olika landsdelar. Enligt jordbruksverkets mening är de åtgärder som krävs för att genomföra sådana förändringar förenade med mycket stora problem av olika slag. Jordbruksverket har därför svårt att finna motiv för att frågeställningen görs till föremål för ytterligare utredning.

Jordbruksverket och Naturvårdsverket anser dock att det finns skäl att genom forsk-ning, försöks- och utvecklingsverksamhet, samt i samband med utvärdering av miljö- och jordbrukspolitiken, arbeta vidare med frågeställningar som gör det möjligt att bättre förstå hur förändringar i djurproduktionen och stallgödselanvändningen inverkar på förlusterna av kväve och fosfor samt miljön. Förbättrade kunskaper kring dessa frågor ger bättre möjligheter att bedöma konsekvenser av olika åtgärder och långsiktigt styra utvecklingen i önskad riktning. Deposition. Med fortsatt minskade utsläpp av Kväveoxider och ammoniak, se kap 6. Beräknas den vattenburna tillförseln av kväve med ursprung i deposition på sjöytor minska med ytterligare något tusental ton. Reningsverk, industri och enskilda avlopp. Om den föreslagna åtgärden för renings-verken i kap 5.1 genomförs är potentialen för ytterligare minskade kväveutsläpp sammantaget något tusental ton. Nya tekniska lösningar visar att det går att reducera fosfor upp till 90 %. Det finns därför goda möjligheter att till 2020 halvera tillförseln från enskilda avlopp.

146

Utsläpp till luft

Som framgår av beskrivningen i kap 4.6 skulle minskade utsläpp av kväveoxider och ammoniak i Europa på 80 % respektive drygt 40 %, jämfört med 1990 års utsläppsnivåer, innebära att den kvarvarande arealen terrestra ekosystem i Sverige som utsätts för nedfall överskridande kritisk belastning för övergödning krymper avsevärt, sannolikt till mindre än 200 000 hektar. Därmed skulle vi alltså i Sverige vara mycket nära miljökvalitetsmålet om att nedfallet av luftburna kväveföreningar inte överskrider den kritiska belastningen för övergödning av mark någonstans i Sverige. Däremot är det inte säkert att sådana utsläppsminskningar är tillräckliga för att också skydda vattenekosystemen, eftersom det beror på hur stor tillförseln av kväve från andra utsläppskällor är.

Specifikt för Sverige innebär det aktuella scenariet att de svenska utsläppen av kväve-oxider skulle minskas till cirka 75 000 ton, d.v.s. med drygt två tredjedelar jämfört med dagens nivå. Även om vi når delmålsnivån på 148 000 ton så borde ytterligare en halvering ske efter 2010. De svenska utsläppen av ammoniak skulle minskas till cirka 44 000 ton, vilket är ungefär 18 % lägre än nuvarande utsläpp.

De flesta av de åtgärder som föreslagits till 2010 kommer att bidra till fortsatta ut-släppsminskningar efter 2010, både i Sverige, i andra länder och från internationell sjöfart. Även om det skulle vara teoretiskt möjligt att nå de aktuella utsläppsnivåerna med enbart tekniska åtgärder, är det inte självklart att det i alla enskilda fall är den bästa lösningen, t.ex. ur samhällsekonomisk synpunkt. Kostnadseffektiva tekniska lösningar bör eftersträvas, och dessa måste kombineras med andra åtgärder som leder till ett ur miljösynpunkt långsiktigt hållbart samhälle.

Att nå långsiktig hållbarhet kräver ett slags systemskifte inom samhällets olika sekto-rer. För t.ex. transportsektorn innebär detta bl.a. utveckling av betydligt mer resurseffek-tiva transporter (både energieffektivare fordon och effektivare nyttjande av fordonen) och att ersätta fossila fordonsbränslen med förnybar energi. För att nå hållbarhet inom energisektorn måste energisparande och energieffektivitet, liksom en övergång till förnybar energi, ges högsta prioritet.

5.2 Förslag till strategier för det internationella miljöarbetet

Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet för kust och hav är helt beroende av åtgärder i andra länder (se kap 2.3). Nästan alla länder, vilkas utsläpp påverkar Sverige, kommer att vara medlemmar i EU 2004. Detta gör att arbetet inom EU kommer att vara avgörande för måluppfyllelsen. Mot den bakgrunden är det viktigt med ett aktivt och samordnat deltagande inom EU-arbetet. Men även arbete inom vissa andra internationella forum, som exempelvis Luftvårdskonventionen (CLRTAP) för att minska kvävoxidutsläppen, är fortsatt viktigt. Naturvårdsverket anser dock att resurserna i första hand bör prioriteras till arbetet inom EU. Nedan ges förslag på arbetssätt och strategier för det internationella arbetet.

147

EU:s ramdirektiv för vatten

De miljömål och åtgärdsprogram som anges i EU:s ramdirektiv för vatten kommer att vara av mycket stor betydelse för att nå de nationella miljömålen i våra inlandsvatten. Däremot kommer vi ej att nå miljömålen i flertalet av våra kustområden på egen hand. Detta gäller i synnerhet i det fall inte samtliga länder runt Östersjön minskar sin antropogena belastning till Egentliga Östersjön. Härvid är det särskilt viktigt att exempelvis Polen vidtar kraftfulla åtgärder (se vidare kap 2.3). När det gäller Västkusten är den svenska belastningen på Kattegatt stor och här betyder åtgärder från Sverige och Danmark relativt mycket. För Skagerack är utsläppen från vissa av länderna runt Nordsjön av stor betydelse. För att motverka övergödningen av Östersjöns havsområden har ett genomförande av ramdirektiv vatten i hela regionen avgörande betydelse, både bland medlemsländer och nuvarande kandidatländer. Eftersom Ryssland inte omfattas av ramdirektivet kan vi från dem inte förvänta oss motsvarande åtgärder som kommer att krävas i samtliga EU-länder utifrån direktivets krav. Därför är det viktigt att genom olika insatser, främst via EU, ändå förmå Ryssland att vidta motsvarande åtgärder.

Enligt ramdirektivet ska åtgärdsprogrammen vara klara senast 2009 och tagna i drift 2012. Detta är mycket sent och Sverige bör verka för att dessa kommer till stånd tidigare både inom Sverige och i länderna runt Östersjön.

Det mest kostnadseffektiva sättet skulle troligen vara att betrakta Östersjön som en ”bubbla”. Detta skulle innebära att man hade en helhetssyn på Östersjön så att de mest kostnadseffektiva åtgärderna vidtogs oberoende av vilket land belastningen kommer ifrån (jämför klimatarbetets system med utsläppsrätter). Ett underlag för att analysera var åtgärder skulle vara mest kostnadseffektiva utvecklas inom MISTRA:s forskningsprojekt MARE134 och VASTRA135.

EU kontra de marina konventionerna

Den politiska utvecklingen är att alla länder inom Östersjöns avrinningsområde förutom Ryssland snart är medlemmar i EU. Detta medför att EU:s marina strategin och EU:s ramdirektiv för vatten samt andra relevanta EU-direktiv får allt större betydelse för miljön i Sveriges kust- och havsområden. Detta medför att de marina konventionerna HELCOM och OSPAR får en annan roll. Det blir svårt för Sverige att delta aktivt i alla dessa arbeten. Naturvårdsverket föreslår därför att Sverige prioriterar arbetet inom EU. En viktig anledning till detta är att ramdirektivets mål är bindande enligt EG-lagstiftning medan åtgärder inom konventionerna endast har svaga sanktionsmöjligheter. Naturvårds-verket anser därför att ett aktivt arbete inom EU kommer ha större betydelse för arbetet för att nå miljömålen än arbetet inom ramen för konventionerna. För att motivera existensen av de marina kommissionerna krävs att man identifierar deras mervärde och i vilka frågor de fortsättningsvis ska arbeta. Dessa frågor behandlades vid det gemensam-ma miljöministermötet i juni 2003. Miljöministrarna enades om att det framtida arbetet inom HELCOM skall inriktas på de områden som ger mervärde i förhållande till det arbete som sker inom andra (för närvarande främst inom EU). Det framtida arbetet inom OSPAR diskuterades ej av miljöministrarna, men i det underlag som presenterades

134 Marine Research on Eutrophication – A Scientific Base for Cost-Effective Measures for the

Baltic. 135 Vattenstrategiska forskningsprogrammet.

148

framgår att arbetet inom OSPAR skall fokuseras på de områden som ej täcks av andra organisationer.

Avloppsvattendirektivet

Kommissionen har tolkat avloppsdirektivet så att kväverening ska införas i alla svenska reningsverk som omfattas av direktivet. Skälet är att Sverige har angett hela landet som känsligt för övergödning.

Från nationell utgångspunkt behöver Sverige få en ändrad tolkning av direktivet så att det blir möjligt att begära undantag för vissa reningsverk när det gäller biologisk rening och/eller kväverening, för att kunna genomföra från miljösynpunkt kostnadseffektiva investeringar. Direktivets regler om undantag från kravet på biologisk rening bör vara kopplad till regionens temperaturförhållanden och inte till hur högt regionen är belägen. Dessutom behöver Sveriges känslighetsklassning ses över när det gäller kväve i framför allt Bottniska Vikens kustområden

Finland har motsvarande problem och kommissionen förbereder en domstolsprocess mot bl.a. Finland. I Finlands program för skydd av Östersjön, våren 2002, anges att fosforreningen ska ske vid alla reningsverk och kväverening där dessa utsläpp har en påverkan på av Finland bedömda känsliga områden, d.v.s. åtgärdsbehovet bedöms från fall till fall. Det kan finnas skäl för att Sverige och Finland agerar gemensamt i denna fråga.

För att vi ska nå miljökvalitetsmålet är det viktigt att direktivet genomförs på ett effektivt sätt i öststaterna. Mycket stora minskningar av såväl fosfor och kväve till Egentliga Östersjön kan förväntas om öststaterna följer reningskraven i direktivet. Här bör Sverige kunna bistå med värdefull kunskap.

Den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP)

Inom den översyn som pågår av EU:s jordbrukspolitik bör de generella produktionsstöd som kan ge stora negativa effekter när det gäller växtnäringsläckage minskas och ersättas av mer miljövänliga stödformer. Sverige bör inom EU verka under kommande revidering av CAP för att de jordbrukspolitiska reformerna leder till utveckling av ett miljöanpassat jordbruk som ger minskat läckage och att medel finns tillgängliga inom miljö- och landsbygdsprogrammet (eller liknande) för att ersätta lantbrukare som gör frivilliga insatser för att minska förlusterna av näringsämnen. Sverige bör också verka för att kostnadseffektiva åtgärder som att minska utsläppen av ammoniak utvecklas och tas upp i revideringen av CAP.

Sverige bör även verka för att de jordbrukspolitiska reformerna och östutvidgningen leder till minskat kväveläckage och minskade luftutsläpp av kväveföreningar i alla medlemsländer.

Sjöfart

Ungefär 9 % av belastningen av kväveoxider till Östersjön kommer från sjöfarten (vilket kan jämföras med att Sveriges totala bidrag med 8 %). Utsläppen från den internationella sjöfarten regleras av FN:s sjöfartsorganisation, IMO. Det är viktigt att Sverige inom EU och IMO verkar för att det vidtas åtgärder som minskar kväveoxidutsläppen från fartyg som ”seglar” på framför allt Östersjön. Detta blir allt viktigare då denna trafik förväntas

149

öka kraftigt de närmaste åren. Om inte åtgärder vidtas så beräknas utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i EU:s vattenområden uppgå till i storleksordningen drygt halva den utsläppsmängd som landbaserade källor inom EU beräknas ge upphov till år 2010. Det är dessutom kostnadseffektivt att åtgärda sjöfartens utsläpp. Motsvarande åtgärder på landbaserade källor är betydligt kostsammare. Om fler länder i Europa inför liknande sjöfartsavgiftssystem som i Sverige skulle det betyda mycket för utsläpp av kväveoxider i Sveriges närområde. Sverige bör prioritera att verka för att ett sådant system genomförs inom EU. Om ett sådant system införs i EU skulle det i princip innebära att samtliga utsläpp från fartyg som påverkar Sverige skulle omfattas.

Flyg

Kommissionen utreder för närvarande även hur man ska kunna införa gemensamma eller internationella miljöavgifter för flyget, i form av flygplatsavgifter. Detta behövs i väntan på att ICAO (International Civil Aviation Authority) är beredd att ta upp frågan om skatt på flygbränsle. Ingen tidplan är angiven för kommissionens arbete. Sverige bör vara pådrivande i denna process.

150

Referenslista ASTA (2001): Effekter av gränsöverskridande luftföroreningar i Sverige. Årsrapport

2001. Ambio (2000): Eutrophication and Contaminants in the Aquatic Environment. Number

4-5 Andersson B. och Willén E (1999): Lakes. In (Rydin, Snoeijs och Diekmann eds.)

Swedish Plant Geography. Acta Phytogeographica Suecia 84: 149-168 Brattberg, G (1986): Decreased phosphorus loading changes phytoplankton composition

and biomass in the Stockholm archipelago. Vatten 42:141-153. Carlsson, C., Kyllmar, K., Ulén, B. Och Johnsson, H (2002): Typområden på jord-

bruksmark. Avrinnings- och växtnäringsförluster för det agrohydrologiska året 2000/2001. Ekohydrologi 66.

Cederwall, H. och Elmgren, R (1980): Biomass increase of benthic macrofauna

demonstrates eutrophication of the Baltic Sea. Ophelia, Suppl. 1, 287-304. Eckhéll, J., Jonsson, P., Meili, M. and Carman, R. (2000): Storm influence on

the accumulation and lamination of sediments in deep areas of the northwestern Baltic proper. Ambio 29:238-245.

Elmgren, R. and Larsson, U (2001): Eutrophication in the Baltic Sea Area - Integrated

Coastal Managemant Issues. In: B. von Bodungen and R.K. Turner (Ed:s), Science and Integrated Coastal Management. Dahlhem University Press, Berlin.

Elmgren, R. (1989): Man's impact on the ecosystem of the Baltic Sea: Energy flows today

and at the turn of the century. Ambio 18, 326-332. EMEP (2000): Transboundary acidification and eutrophication in Europe. EMEP Report

1/2000. EMEP (2001): Emission data reported to UNECE/EMEP: Evaluation of the spatial

distribution of emissions. EMEP MSC.

Energimyndigheten (2003): Uppdatering av statistik och förutsättningar. ER9:2003. Entec (2002): Quantification of emissions from ships associated with movements between

ports in the European Community. Finansdepartementet (2002): Fi2002/2635.

151

Finansdepartementet (2002): Vissa vägtrafikskattefrågor, Vägskatteutredningen. SOU 2002:64.

Fiskeriverket och Turistdelegationen (1999): Fisketurism - en naturlig näring! Förutsätt-

ningar och möjligheter för utveckling av svensk fisketurism. Fiskeriverkets information 5:1999 (3-66).

IVL och SLU (2003): Transport, retention och källfördelning, beräkning för 1995. HELCOM (1996): Third Periodic Assessment of the State of the Marine Environment of

the Baltic Sea, 1989-1993; Background document. Balt. Sea Environ. Proc. No. 64 B. HELCOM (2002): Environment of the Baltic Sea area, 1994-1998; Background

document. Balt. Sea Environ. Proc. No. 82 B. Havsmiljökommissionen (2003): Havet – tid för en ny strategi. SOU 2003:072. IIASA (1999): Amann, M. et.al. Integrated assesment modelling for the Protocol to

abate acidification, eutrophication and ground-level ozone in Europe. IVL (1999): Analys av åtgärder för att minska utsläpp av luftföroreningar från

arbetsmaskiner. IVL (1999): Kartläggning av emissioner från arbetsfordon och arbetsredskap i Sverige.

Rapport B1342. IVL (2001): Fosfor i nederbörd, resultat från mätningar under 1990-talet. Rapport

B1442. IVL (2003): Undersökning av kunskapsläget om och fördelningen av enskilda avlopp i

Sveriges kommuner. IVL och SLU (2003): Transport, retention och källfördelning, beräkning för 1995. Jonsson, P. and Carman, R (1994): Changes in sediment deposition of organic matter and

nutrients in the Baltic Sea during the twentieth century. Marine Pollution Bulletin 28:417-426.

Jonsson, Per. Institutet för Tillämpad Miljövårdsforskning ITM, Stockholms universitet,

opubl. material. Jordbruksverket (1999): Ökad användning av glyfosat – beskrivning och orsaker.

Rapport 1999:15. Jordbruksverket (2000): Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnärings-

förluster från jordbruket. Rapport 2000:1. Jordbruksverket (2002): Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 2002:2.

152

Jordbruksverket (2003): Jordbrukspolitiken och miljön. Rapport 2003:2. Karlsson, K., Rosenberg, R. and Bonsdorf, E (2002): Temporal and large-scale effects of

eutrophication and oxygen deficiency in benthic fauna in Scandinavian and Baltic waters - A review. Oceanolography and Marine Biology: an Annual Review 2002, 40:427-489.

Kautsky, H. (2001): Små förändringar i växternas djuputbredning. Miljötillståndet i

Egentliga Östersjön, Årsrapport 2000, sid. 62.63. Stockholms Marina Forskningscent-rum, Stockholm, ISSN 1104-9243.

Larsson, U. och Andersson, L (2001). Näringsmängden ökar - syrebrist orsaken.

Miljötillståndet i Egentliga Östersjön, Årsrapport 2000, sid. 50-54. Stockholms Marina Forskningscentrum, Stockholm, ISSN 1104-9243.

Lääne, A. & Pitkänen, H. et al. (2002). Evaluation of the implementation of the 1988

Ministerial Declaration regarding nutrient load reductions in the Baltic Sea catchment area. Finnish Environment Institute. The Finnish Environment no. 524, 195 p.

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2001/02:MJU03 Svenska miljömål - delmål

och åtgärdsstrategier. Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 1998/99:MJU06 Miljöpolitiken. Miljödepartementet (2000): Framtidens miljö – allas vårt ansvar. SOU 2000:52 Miljödepartementet (2001): Svenska miljömål. Proposition 2000/01:130. Naturvårdsverket (1990): Bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag : klassificering av

vattenkemi samt metaller i sediment och organismer. Allmänna Råd 90:4. Naturvårdsverket (1993): Eutrofiering av mark, sötvatten och hav. NV rapport 4134. Naturvårdsverket (1995): Skadliga alger i sjöar och hav. Rapport 4447. Naturvårdsverket (1997): Förluster av fosfor från jordbruksmark. Rapport 4731. Naturvårdsverket (1997): Kväve från land till hav. Rapport 4735. Naturvårdsverket (1999): Bedömningsgrunder för miljökvalitet, sjöar och vattendrag.

Rapport 4913. Naturvårdsverket (1999): Bedömningsgrunder för miljökvalitet - kust och hav. Rapport

4914. Naturvårdsverket (1999): Bedömningsgrunder för miljökvalitet, sjöar och vattendrag.

Bakgrundsrapport 1, kemiska och fysikaliska parametrar. Rapport 4920.

153

Naturvårdsverket (2000): Bertills U & Näsholm T (red) Effekter av kvävenedfall på

skogsekosystem. Rapport 5066. Naturvårdsverket (2002): Bertills U & Lövblad G (red) Kritisk belastning för svavel och

kväve. Rapport 5174. Naturvårdsverket (2002): Transport-Retention-Källfördelning (TRK) Belastning på havet.

Rapport 5247. Naturvårdsverket (2002): Övergödningen ett styrproblem: en utvärdering av det

regionala och lokala arbetet mot övergödning genom utsläpp till vatten. Rapport 5213 Naturvårdsverket (2002): Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten. Rapport 5180. Naturvårdsverket (2003): Effektivare användning av energi och transporter. Rapport

5315. Naturvårdsverket (2003): Kilometerbaserade vägavgifter - Miljöeffekter och andra

konsekvenser. Rapport 5273. Naturvårdsverket och SCB (2000): Naturmiljön i Siffror 2000. Nissling, A. and Westin, L (1991). Egg mortality and hatching rate of Baltic cod (Gadus

morhua) in different salainities. Marine Ecology, 111:29-32. Rosenberg, R., Elmgren, R., Fleischer, S., Jonsson, P., Persson, G. and Dahlin, H (1990).

Marine Eutrophication Case Studies in Sweden. Ambio Vol. 19 No. 3, May 1990, p 102-108.

RRV (1999): Jordbrukets miljöstöd - minskning av kväveläckage och bevarande av

biologisk mångfald. Rapport 1999:22. SCB (1998): Miljötillståndet i sjöar och vattendrag. Na 39 SM 9801. SCB (2002): Rapport MI 37 SM 0201. SCB (2002): Utsläpp till vatten och slamproduktion 2000. MI 22 SM 0101. Skogsstyrelsen (1991): Allmänna råd till ledning för användning av kvävegödselmedel på

skogsmark, SKSFS 1991:2. Skogsstyrelsen (2001): Rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensa-

tionsgödsling. Meddelande 2-2001. SLU (2000): Svensk fiskodlings närsaltbelastning, faktiska nivåer och framtida

utveckling. Rapport 18.

154

SLU (2000): Ekohydrologi nr 56, Uppsala 2000. SLU (2001): Svenska sjöar med höga fosforhalter – 790 naturligt eutrofa eller eutrofie-

rade sjöar? Rapport 2001:8. SLU (2003): Riksinventering 2000. Rapport 2003:1. SMHI (2001): The Skagerrak - environmental state and monitoring prospects. ISBN 91-

89507-04-5. Steineck m fl. (2000): Växtnäring i kretslopp. SLU, Uppsala. Muntliga referenser Hansson, Sture (2003): Institutionen för Systemekologi, Stockholms universitet,

personligt meddelande. Nilsson, Jonas (2003): Institutionen för Biologi och Miljövetenskap, Högskolan i Kalmar,

personligt meddelande. Persson, G (2003): Institutionen för miljöanalys SLU, personligt meddelande.

Ingen övergödningUnderlagsrapport till fördjupad utvärderingav miljömålsarbetet

”Ingen övergödning” är ett av de 15 miljökvalitetsmål som ska visa vägen till ett ekologiskt hållbart samhälle inom en generation. Miljökvalitetsmålen och delmålen är antagna av riksdagen och ska fungera som riktlinjer för det konkreta miljöarbetet.

Rapporten är den första fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”. Innehållet beskriver miljöns tillstånd idag, hur miljön har påverkats och vad som orsakat detta. Åtgärder inom området diskuteras – vilka åtgärder som genomförts och vilka ytterligare insatser som behövs för att nå målen eller förbättra uppföljningen.

Människans belastning av gödande ämnen på miljön minskar både i Sverige och i övriga Europa. De svenska utsläppen till luft och vatten har minskat under den senaste tioårsperioden och utvecklingen mot delmålen ser därför positiv ut. Det finns goda möjligheter att nå flera av delmålen till år 2010 om de föreslagna åtgärderna vidtas. Miljötillståndet visar däremot inte samma positiva bild som belastningen på miljön och det blir därför svårt att nå miljökvalitetsmålet till år 2020.

Rapporten är ett underlag för Miljömålsrådets samlade rapport till regeringen i februari 2004 om arbetet med att nå Sveriges miljökvalitetsmål.

Rapport 5319

NATURVÅRDSVERKET

ISSN 0282-7298ISBN 91-620-5319-1.pdf