Alliansens Granskningsrapport 2006

Allians för Sverige.maktskifte06.se

Mars 2006

Att brytaSocialdemokraternas

makthegemoni

Allians för SverigesGranskning(s)grupp

InnehållsförteckningInnehållsförteckning...............................................................................................................3

1 Inledning ........................................................................................................................4

2 Sammanfattning..............................................................................................................5

3 Den socialdemokratiska makthegemonin ........................................................................7

4 Rollfördelningen i den svenska demokratin ..................................................................11

4.1 Regeringens förhållande till myndigheterna ..........................................................12

4.2 Opinionsbildande myndigheter .............................................................................14

4.3 Ämbetsmannens roll .............................................................................................19

4.4 En förbättrad myndighetsstyrning .........................................................................20

4.5 Förändring av myndighetsstrukturen .....................................................................21

5 Utnämningspolitiken i andra länder ..............................................................................24

5.1 USA......................................................................................................................24

5.2 Storbritannien .......................................................................................................25

5.3 De nordiska länderna ............................................................................................27

6 Utnämningspolitiken i Sverige......................................................................................29

6.1 Utnämningspolitiken efter ett regeringsskifte ........................................................29

6.2 Utnämningspolitiken på längre sikt .......................................................................33

Referenslitteratur:.................................................................................................................35

Bilaga 1: Generaldirektörer vars förordnanden utgår under våren och sommaren 2006 samt deförsta nio månaderna efter ett regeringsskifte........................................................................38

Allians för Sverige. 2006-03-15

4

1 InledningVid Högforsmötet i augusti 2004 beslutade partiledarna för Moderata Samlingspartiet, Folk-partiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet att bilda Allians för Sverige. Ett fler-tal arbetsgrupper tillsattes. I det gemensamma dokument som de fyra partiledarna i Alliansenpresenterade heter det bland annat att: ”Särskilda aktiviteter genomförs för att kartlägga ochbelysa socialdemokraternas unika maktposition i det svenska samhället. Genom partiets uniktlånga maktinnehav, dess band till den största fackföreningsrörelsen och dess utnyttjande avutnämningsmakten har en makthegemoni skapats vars förgreningar sträcker sig långt utanförden politiska sfären och som är osund.”

En arbetsgrupp tillsattes för detta arbete. Gruppen har tagit sig namnet Granskning(s)gruppen.I våra direktiv står det att: ”Utnämningsmakten ska granskas särskilt. Ett program för hur enny regering ska utforma sin utnämningspolitik arbetas fram.” Gruppen består av Stefan Atte-fall från Kristdemokraterna (ordförande), Gunnar Axén från Moderaterna, Tobias Krantz frånFolkpartiet och Annika Qarlsson från Centerpartiet. Fram till februari 2006 ingick HenrikSjöholm (c) i gruppen, men eftersom han övergick till nya arbetsuppgifter i Bryssel ersatteshan av Annika Qarlsson. Gruppen har i arbetet med rapporten biträtts av tjänstemännen Mag-nus Kolsjö från Kristdemokraterna och Jennifer Troéng från Moderaterna.

Granskning(s)gruppen har arrangerat två publika seminarier. Dels ett seminarium den 25 maj2005 om opinionsbildande myndigheter där professor Bo Rothstein medverkade tillsammansmed Maria Abrahamsson och Lotta Gröning. Dels ett seminarium den 8 februari 2006 omutnämningspolitikens framtida utformning där Lars Dahlberg, före detta chef för förvalt-ningsutvecklingsenheten på Statskontoret, Knut Rexed, före detta statssekreterare och gene-raldirektör för Statskontoret samt statsvetarna Göran Sundström och Helena Wockelbergmedverkade.

Syftet med denna rapport är att dels ge en översiktlig bild av den maktdominans som social-demokraterna besitter, dels presentera Granskning(s)gruppens förslag till hur styrningen avstatsförvaltningen bör utformas, med särskild inriktning på utnämningspolitiken. Gransk-ning(s)gruppen kommer att arbeta vidare fram till valet.

Stockholm 2006-03-15

Stefan Attefall (kd) Gunnar Axén (m)ordförande

Tobias Krantz (fp) Annika Qarlsson (c)


5

2 SammanfattningUtifrån det uppdrag som Granskning(s)gruppen har fått av partiledarna inom Allians för Sve-rige lämnar vi i denna rapport förslag till en ny utnämningspolitik samt en renodling av myn-digheternas roll i samhället.

Vi ser med oro på att allt fler myndigheter använder en ökande andel av sina resurser åt poli-tisk opinionsbildning och lobbying. En ny regering bör genomföra en kartläggning av före-komsten av opinionsbildning och lobbying inom statens myndigheter samt klargöra vilkenverksamhet som är eller inte är förenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grund-lagens krav på saklighet och opartiskhet.

Vi anser att myndigheter ska informera om sin verksamhet, myndighetsutövning och be-stämmelser som rör medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet på saklighetoch opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska gå utöver ren information kopp-lad till den egna verksamheten så ska detta ske på uppdrag av riksdag och regering samt klartframgå av regleringsbrevet.

De statliga myndigheterna svarar för myndighetsutövningen. Den ska vårda rättsstatens värdeav likhet inför lagen. Men förvaltningen spelar också en viktig roll för demokratin genom attvara demokratins väktare. I likhet med Demokratiutredningens slutbetänkande anser vi att enoberoende förvaltningsapparat har ett demokrativärde just därför att den är svårare att styraför de politiskt förtroendevalda. Genom sin självständiga profession och sitt ämbetskurageska förvaltningen vara en självständig aktör gentemot de politiska beslutsfattarna. Inom defastlagda ramarna ska förvaltningen och ämbetsmannen vårda den offentliga förvaltningenssärdrag av autonomi, öppenhet, pluralism och medborgarorientering.

Idag saknas en enhetlig myndighetskultur, ett offentligt etos. Vi anser att det nödvändigt attdet ständigt förs en diskussion om den offentliga förvaltningens roll i en levande demokrati.Därför måste staten och kommunerna som arbetsgivare fortlöpande värna om att skapa sådanaarbetsförhållanden att tjänstemännens integritet och självständighet tas till vara och uppmunt-ras och att detta utvecklas mot vad som kan kallas ett offentligt etos.

Flera granskningar har visat på otydligheter i regeringens styrning av myndigheterna och imyndigheternas organisation. För att tydliggöra myndigheternas roll bör de styras antingen aven enrådig myndighetschef eller också en styrelse med fullt ansvar för styrningen av statligamyndigheter. Därmed blir ansvaret tydligare.

Vi anser att det är en självklarhet att en ny regering ser över myndighetsstrukturen, inte enbartmed inriktning på att minska antalet små myndigheter utan även för att bedöma ifall vissamyndigheter bör slås samman av effektivitetsskäl, kraftigt minska i omfattning eller helt av-skaffas.


6

Ett av de viktigaste medlen för regering och riksdag att styra landet är utnämningsmakten. Ijämförelse med de andra styrmedlen; finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten,så är utnämningsmakten den minst formaliserade och genomskinliga. Istället är den omöjligför den som utnämns, för allmänheten eller för riksdagen att följa och utvärdera. Utnäm-ningsmakten är dessutom det enda styrmedlet som helt ligger i regeringens händer.

I denna rapport redogör vi för hur en ny regering bör utforma sin utnämningspolitik avseendemyndighetschefer så som generaldirektörer, ambassadörer, ombudsmän och liknande. Alliansför Sveriges rättspolitiska arbetsgrupp har redovisat en inriktning för hur utnämningen avdomare och andra höga jurister ska utformas.

En ny regering bör redan i regeringsförklaringen deklarera att den avser genomföra tydligaförändringar av utnämningspolitiken. Dessa förändringar bör bland annat innefatta en ökadöppenhet, förutsägbarhet och att kravprofiler för statliga chefstjänster i verksledande ställningupprättas efter hörande av berörda myndigheter och arbetstagarorganisationer. Hela rekryte-ringsprocessen bör dokumenteras så att det i efterhand är möjligt för riksdagens konstitu-tionsutskott att granska regeringens maktutövning. Inga utnämningar bör göras utan att berörtriksdagsutskott erbjudits att hålla en utfrågning med den person som ansvarigt statsråd ämnarföreslå regeringen att utnämna.

I rapporten betonar vi vikten av att respekten för regeringsformens krav på att man vid till-sättning av statliga tjänster endast ska fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst ochskicklighet, återupprättas och att alla tendenser till införandet av ett spoilsystem avvisas.


7

3 Den socialdemokratiska makthegemoninInget annat demokratiskt land har så dominerats av ett enda parti som Sverige. Faktum är attdet bara finns tre andra länder i världen som ens har varit i närheten av att utvecklas till denform av enpartistat som Sverige har blivit. Det är Japan, där Liberaldemokraterna regerat istort sett oavbrutet i 50 år, Israel där Labour regerade i nästan 30 år i följd efter statens tillbli-velse samt Italien där Kristdemokraterna var det ledande partiet i regeringen från krigsslutetfram till 1980.1 Men även i denna lilla skara av ”demokratiska enpartistater” är Sverige unikt.Socialdemokraterna har innehaft regeringsmakten i 64 av de senaste 75 åren.

Sverige har i sig självt blivit socialdemokratiskt2 och det långvariga socialdemokratiskamaktinnehavet har gett partiet en unik möjlighet att socialisera generation efter generation in iett tänkande som får från början kontroversiella politiska idéer att nu framstå som normalt ochsom ”det svenska sättet” att lösa problemen.3 För att låna statsvetaren Gøsta Esping-Andersens ord; den socialdemokratiska välfärdsmodellen har blivit en del av den svenskasjälvbilden och ”the Swedish equivalent of the Italian mamma”.4

Ett långvarigt regeringsinnehav ger ett parti som socialdemokraterna stora möjligheter attreproducera sig självt i staten och sätta tydliga avtryck i samhället genom att genomföra re-former som garanterar tillflödet av nya väljargrupper samtidigt som man belönar allierade förderas lojalitet. Dessutom ställer andra aktörer i samhället in sig på att de måste acceptera re-geringspartiets agenda för att kunna nå sina egna mål.5 Att de periodvisa skiftena vid makten,som i den akademiska debatten ofta anses vara en grundförutsättning för att en stat ska kallasdemokratisk, är ytterst sporadiska i Sverige är ett reellt problem. Det långvariga socialdemo-kratiska maktinnehavet har lett till att Sverige antagit många av enpartistatens klassiska kän-netecken.

För det första har vi fått en stat där partibok i praktiken är nödvändig för den som vill görakarriär till de högre tjänsterna i statsförvaltningen. Åtskilliga rapporter under senare år visarpå samma tendens. På de ledande posterna dominerar personer med socialdemokratisk parti-bok. Det gäller inom myndigheter, i universitets- och högskolestyrelser, i styrelserna för destatliga bolagen, inom kommittéväsendet och i kulturinstitutionernas styrelser.6 Vissa delar avstatsförvaltningen har förvandlats till socialdemokratiska reservat. Arbetsmarknadsstyrelsen,

1 Pempel (red) s. 42 Ibid. s. 34, 573 Ibid. s. 484 Ibid. s. 575 Ibid. s. 3516 Socialdemokraterna och utnämningsmakten, rapport från moderaterna, januari 2004; En socialistisk högskola,rapport från kristdemokraterna, januari 2005; Det statliga kommittéväsendet, promemoria (dnr 2005:1417) frånRiksdagens utredningstjänst, RUT, september 2005; Vägen bort från enparti(s)taten, rapport från folkpartiet,mars 2005. Styrelseuppdrag – Vår tids medaljer, rapport från Kristdemokraterna november 2003, Brandel 2005,SVT:s Rapport 5 mars 2006.


8

AMS, har under hela sin snart halvsekellånga existens aldrig haft någon annan än en social-demokrat som chef.7

Den stora övervikten av socialdemokrater trotsar sunt förnuft och alla rimliga sannolikhets-kalkyler. För inte kan det väl vara så att just socialdemokrater är så mycket mer kompetentaatt leda myndigheter eller sitta i styrelser för högre lärosäten och statliga bolag än personermed varje annan politisk bakgrund? Slutsatsen kan bara bli en: genom sin utnämningspolitikbryter den socialdemokratiska regeringen mot regeringsformens föreskrift om att det vid till-sättning av högre statliga tjänster endast ska fästas vikt vid sakliga grunder, såsom förtjänstoch skicklighet. Grundlagens bestämmelse blir en chimär, en kuliss för socialdemokratiskmaktpolitik.

Statsminister Göran Persson, och innan honom Ingvar Carlsson, har båda gett uttryck för attdet är naturligt att högre tjänstemän inom statsförvaltningen rekryteras ur de socialdemokra-tiska leden. Denna doktrin har kommit att benämnas Carlssonteorin och går ut på att personermed borgerliga sympatier i hög grad rekryteras av näringslivet men att denna karriärväg intevarit öppen på samma sätt för socialdemokrater och att regeringen därför valt att rekryteradessa till statliga toppjobb.8

Problemet med den slutna svenska utnämningspolitiken illustreras tydligt av att Sverige inteuppfyller kraven som ställs i FN:s konvention mot korruption. Där stadgas det tydligt i artikel7 att stater som skriver under konventionen ska ha system för rekrytering av offentliga tjäns-temän som grundas på öppenhet och objektiva kriterier som förtjänst, opartiskhet och skick-lighet. Att utnämningspolitiken saknar öppenhet står utyom allt tvivel. Huruvida kraven omförtjänst, opartiskhet och skicklighet uppfylls kan inte ens riksdagens konsitutionsutskottkontrollera eftersom utnämningsprocessen varken sker med öppenhet eller dokumenteras.9

För det andra har det uppstått en nomenklatura – en politisk klass – för vilka särskilda mora-liska normer och regler anses gälla. Socialdemokraterna talar sig varma för en bostadspolitikdär tålmodigt väntande i årslånga bostadsköer är högsta dygd. Men det är principer som integäller för dem som ingår i den socialdemokratiska maktnomenklaturan; för dem gäller sär-skilda privilegier. Fackföreningsledare eller toppolitiker behöver inte stå i några köer; en at-traktiv lägenhet i Stockholms innerstad är aldrig längre bort än ett telefonsamtal till de rättapersonerna.

Socialdemokraterna attackerar ofta den privata vården. Den påstås hota den generella välfär-den, föra in begreppet vinst på ett område där det är olämpligt och skapar gräddfiler för devälsituerade. Själv har emellertid statsministern ingenting emot att, för egen del, besöka So-phiahemmet för att få hjälp med sin onda rygg. Det vanliga folket ska i den socialdemokratis-

7 Det socialdemokratiska AMS, rapport från folkpartiet, mars 2005. Och trenden håller i sig. När Arbetsmark-nadsstyrelsen skulle få en ny chef efter Anders L Johansson sommaren 2005 blev det naturligtvis också en per-son med beprövat socialdemokratiskt förflutet, dittillsvarande generaldirektören för Banverket Bo Bylund(pressmeddelande från Näringsdepartementet, 21 juli 2005).8 Se till exempel Bet. 1999/2000:KU20 Bilaga B13 Offentlig utfrågning med statsminister Göran Persson s. 489och Bet. 2004/05:KU20 Bilaga B13 Utfrågning med statsminister Göran Persson s. 2309 FN:s konvention mot korruption redovisas i Ds 2005:38.


9

ka solidaritetens namn tvingas vänta under långa tider på operation inom den offentliga vår-den. Men för den socialdemokratiska adeln finns genvägar genom den privata vårdens för-sorg.

För det tredje har Sverige ett politiskt åsiktsklimat där personer som inte är villiga att placerain sig inom en snäv, socialdemokratisk, åsiktsram inte sällan betraktas som dissidenter. Isvensk kulturdebatt var det under lång tid i det närmaste omöjligt att ifrågasätta USA-fientlighet och diktaturkramande av vänsterregimer. Antiamerikanismen härskade på de le-dande tidningarnas kultursidor. Fler än förre folkpartiledaren Per Ahlmark fick känna på densvenska kulturvänsterelitens massiva fördömande.10

Ett annat exempel är statsminister Göran Perssons återkommande ”brännmärkningar” avfrämst borgerliga politiker. Brännmärkningsstrategin uttalades öppet av Göran Persson underen riksdagsdebatt i juni 1995: ”Jag kommer, och den regering jag tillhör kommer, med kraft ialla sammanhang brännmärka dem som utomlands talar illa om Sverige.”11 Den som inte de-lar den socialdemokratiska synen i vissa politiska frågor kritiseras inte enbart i sak för sinståndpunkt; han eller hon beskrivs i starkt nedsättande ordalag som illojal gentemot eller enfara för Sverige och det svenska samhället. Ett av de senaste exemplen på brännmärknings-strategin är de indirekta hot om förändrade regler för den graderade rösträtten på aktier somGöran Persson nyligen riktade mot Ericssonchefen Carl-Henrik Svanberg för dennes uttalandeom att en ny regering vore uppfriskande.12 Detta slags politiska retorik visar på åsiktskonfor-mism; kritik mot den socialdemokratiska politiken blir liktydigt med att agera osvenskt ellerillojalt och i motsats till svenska intressen.

För det fjärde har socialdemokraterna byggt upp vad som i det närmaste kan kallas ett imperi-um av organisationer som genomsyrar stora delar av det svenska samhället och som följermedborgaren från vaggan till graven. Här finns olika former av kooperativ, hyresgästföre-ningar, pensionärsorganisationer, studieförbund, ungdoms-, kvinno- och fritidsföreningar.Alla dessa organisationer tjänar en viktig roll för att mobilisera politisk kraft, odla de social-demokratiska idealen och utöva påtryckning i olika frågor.13 Dessutom lever den svenska so-cialdemokratin i ett unikt symbiotiskt förhållande med LO, landets största fackliga organisa-tion.

Vägen bort från enpartistaten måste anträdas. För detta krävs två mer djupgående förändring-ar. För det första är det nödvändigt att det långa socialdemokratiska maktinnehavet bryts. Detär centralt inte bara för pluralismen i strikt politisk, parlamentarisk, mening utan också för attöka mångfalden i det svenska kultur- och idéklimatet. Mer än den politiska makten i Sverigede kommande fyra åren står på spel vid valet i september 2006. Om socialdemokraterna avväljarna förpassas i opposition under en längre period öppnas möjlighet för ett friare politiskt

10 Bland annat Per Ahlmarks Det öppna såret – om massmord och medlöperi från 1997 ger en beskrivning av dereaktioner från kulturvänstereliten som Ahlmarks kritik förde med sig.11 Prot. 1994/95:120 § 2 Anf. 62.12 Sveriges Radio Ekot 31 januari 2006, Sveriges Radio Ekot 2 februari 2006, Sveriges Radio Ekot 4 februari200613 Pempel (red) s. 43


10

idé- och opinionsklimat i Sverige även om det kommer att bli svårt och ta lång tid att helt fri-göra sig från den socialdemokratiska makthegemonin.14

För det andra är det av stor vikt att det skapas mekanismer av kontroll, granskning och makt-delning som kan rida spärr mot tendenser till kompisutnämningar och maktmissbruk – allde-les oavsett vilka som innehar regeringsmakten. Det kan bland annat handla om ökad öppenhetoch insyn i den statliga utnämningspolitiken och andra reformer av exempelvis den statligaförvaltningen. Detta utvecklas vidare i denna rapport.

14 Ibid. s. 357


11

4 Rollfördelningen i den svenska demokratinDen svenska demokratin bygger på folksuveränitetsprincipen. Men den har även inslag av ennågot modifierad version av klassiska maktdelningsprinciper, modifierad på så sätt att denverkställande makten delas mellan regeringen och de självständiga förvaltningsmyndig-heterna. Denna, för Sverige unika, dualism har en nästan 300-årig historia med rötterna dels ihögadelns vilja att få ett slut på kungens envälde, dels i lågadelns vilja att begränsa högadelnsmakt.15 De argument som anfördes för dualismens införande handlade om effektivitetsvinster,besparingar, garantier för rättssäkerheten och en nödvändig renodling av roller.16 Samtidigtmed dualismen infördes också, på ett tydligt sätt, principen om att statliga tjänster endast skatillsättas utifrån den sökandes förtjänst och skicklighet.17

Den svenska dualismen har, trots att den utsatts för kritik och varit föremål för omprövning,överlevt både 1809-års regeringsform, införandet av parlamentarism och övergången från enregeringsform byggd på maktdelningsläran till en regeringsform som utgår från folksuveräni-tetsprincipen. Den största prövning dualismen utsatts för var kanske demokratiseringen av detsvenska samhället och införandet av parlamentarismen. Många kritiska röster höjdes som me-nade att dualismen var oförenligt med ett parlamentariskt system och att systemet med själv-ständiga myndigheter innebar att förvaltningen gavs möjlighet att hindra eller åtminstone för-dröja politiska reformer.18 Dessutom, menade man, ledde tudelningen av statsförvaltningentill att nödvändig fackkunskap för regeringsärendenas beredning saknades på departementenoch att fördyrande dubbelarbete genomfördes då ärenden bereddes både av departement ochmyndigheter.19

Dualismens försvarare hävdade å sin sida att myndigheternas självständighet var en garantiför landets lugna och kontinuerliga utveckling samt ett värn för rättssäkerheten. Den politise-ring av myndigheterna som en inordning i regeringskansliet och införande av ministerstyreskulle innebära skulle undergräva både sakkunskapen på myndigheterna och deras opartisk-het.20 En debattör menade att: ”…dualismen mellan departement och verk måste vara kvar,emedan där är en garanti mot parlamentarismens faror, i det… en socialistisk departements-chef icke kan göra så mycken skada, när de centrala verken hålla den löpande statsverksam-heten gående.”21

15 Catrin Andersson beskriver i sin doktorsavhandling, Tudelad trots allt – dualismens överlevnad i den svenskastaten 1718-1987, dualismens införande genom 1719 och 1720 års regeringsformer. Man kan även spåra grun-derna för dualismen så lång tillbaks som till 1634 års regeringsform som stärkte adelns makt och myndigheter-nas självständighet genom att garantera adeln ett stort antal höga ämbeten, införa den kollegiala beslutsformenoch göra ämbetsmännen i det närmaste oavsättliga. Se till exempel Ämbetsmannastat och demokrati – ScoreRapportserie 2001:14, Catrin Andersson16 Andersson 2005, s. 49 f.17 SOU 1992:60 s. 8518 Andersson 2005, s. 10019 Ibid. s. 10720 Ibid. s. 114, 12221 Ibid. s. 122


12

Denna debatt som spände över flera år mynnade ut i ett förslag om ett ökat utnyttjande avkommittéväsendet. Argumentet för detta var att om regeringen inte kan få direkt tillgång tillnödvändig sakkunskap genom en inordning av myndigheterna i departementen så får reger-ingen skaffa sig kunskap på egen hand genom tillfälliga kommittéer och genom att anlita ut-omstående experter. Ett bibehållande av dualismen innebar att man var tvungen att accepteraett visst dubbelarbete och att departementen byggde upp egna resurser för utredning ochhandläggning av ärenden.22

4.1 Regeringens förhållande till myndigheterna

Vi anser att:• den svenska förvaltningsmodellen med sina självständiga myndigheter

gentemot de politiska beslutsfattarna bör vidmakthållas och förstärkas.Inom de fastlagda ramarna ska den offentliga förvaltningen vårda sinprofessionalitet, sin autonomi, öppenhet, pluralism och medborgar-orientering.

• Sverige inte bör införa ett så kallat spoilsystem.

Regeringen ska enligt regeringsformen styra riket och vara ansvarig för detta inför riksda-gen.23 Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlagen eller dess förar-beten (prop. 1973:90). Den har definierats som en ”restfunktion” i förhållande, först ochfrämst, till riksdagen.

Regeringen har ett ansvar för att riksdagens beslut efterlevs och att landet fungerar i enlighetmed riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda stats-förvaltningens verksamhet. Myndigheterna har motsvarande lydnadsplikt gentemot regering-en.24

Regeringens förhållande till samt styrning av myndigheterna behandlas i det så kalladeverksledningsbeslutet.25 Regeringens proposition byggde på förslag från två utredningar, delsförvaltningsutredningen (SOU 1983:39), dels verksledningskommittén (SOU 1985:40). Bak-grunden var bland annat att konstitutionsutskottet (KU 1977/78:38) uttryckt oro över att denstatliga förvaltningen blivit allt för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler.26

Förvaltningsutredningen betonade enligt föredragande statsråd att ”den folksuveränitetsprin-cip som är stadfäst i 1974 års regeringsform… ännu inte kunnat tränga undan reminiscensernaav den gamla maktdelningsläran”.27 Statsrådet slog i propositionen fast att ”Folkviljans ge-

22 Ibid. s. 13623 RF 1 kap. 6 §24 RF 11 kap. 6 §25 Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr 1986/87:226.26 Prop. 1986/87:9927 Ibid. s. 18


13

nomslag skall enligt min mening främst garanteras genom riksdagens och regeringens direktastyrning av den statliga förvaltningen”.28

Statsrådets självsäkra uttalanden om hur folkviljan ska få genomslag genom riksdagens ochregeringens direkta styrning är inte helt oproblematiska eftersom de statliga myndigheterna ärtillförsäkrade självständighet gentemot riksdag och regering. Denna hävdvunna, och grund-lagsskyddade, självständighet för myndigheterna gäller för beslut i ärenden som rör myndig-hetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.29 Syftetmed självständigheten är att garantera rättssäkerheten vid en förvaltningsmyndighets hand-läggning av ett ärende. Bestämmelsen syftar däremot inte till att begränsa regeringens rätt attutfärda föreskrifter eller styra myndigheternas faktiska handlande, i den mån detta inte är re-glerat genom författningar som faller utanför restkompetensen så som den beskrivs i reger-ingsformen 8 kap. 13 §. Som exempel kan nämnas att den producerande, utredande och plane-rande verksamheten vid myndigheter inte omfattas av reglerna om självständighet i regerings-formens 11 kap. 7§. Det finns alltså ett visst utrymme för regeringen att själv avgöra i vilkenutsträckning den önskar styra den statliga förvaltningen.

Det föredragande statsrådet drar i förut nämnda proposition slutsatsen att ”regeringsformensregler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så be-stämt och i den riktning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation”.30

Statliga myndigheter leds och organiseras genom en generaldirektör och i de flesta fall enstyrelse. Hur det yttersta ansvaret är fördelat mellan generaldirektör och styrelse sker dock påolika sätt. Inom de politiska, rättsliga och ekonomiska ramar som de förtroendevalda lagt fastska myndigheterna omsätta besluten i verksamheter och service för medborgarnas bästa. Detär viktigt att slå fast att förvaltningspersonalen är medborgarnas tjänare. Det ingår i tjänste-mannens uppgift att fördjupa våra demokratiska normer och etiska grundvalar genom att häv-da sin egen integritet. Ibland kan det leda till strid gentemot de politiska beslutsfattarna.

På senare år har vi sett en utveckling där myndigheternas oberoende hotas, dels genom re-geringens formlösa och odokumenterade styrning av myndigheterna, dels genom socialdemo-kraternas missbruk av utnämningsmakten. Det som nu sker kan ses som en utveckling liknan-de frihetstidens förvaltnings- och maktpolitiska problem där de självständiga myndigheternagenom dominansen av statliga ämbetsmän i riksdagen kom att kontrollera och styra sig självaoch på så sätt utgöra en effektiv spärr mot reformer.31 Frihetstiden såg alltså en byråkratise-ring av den politiska arenan. Idag ser vi ser vi snarare en politisering av byråkratin när denena efter den andra lojala partiarbetaren utnämns till ledande poster. På så sätt införs en formav ministerstyre och spoilsystem bakvägen och utan konstitutionellt stöd. Samtidigt verkarutvecklingen konserverande. De myndighetschefer som utses på partipolitiska meriter kan haett starkt egenintresse i att värna de reformer som de själva och deras partikamrater varit med

28 Ibid. s. 1929 RF 11 kap. 7 §.30 Prop. 1986/87:99 s. 2731 Andersson 2001


14

att genomföra på ett liknande sätt som frihetstidens byråkrater hade skäl att värna den egnamyndighetens intressen i riksdagen.

Statens styrning av myndigheterna måste i än högre grad än idag ske genom de formella vägarsom står till buds; budget, regleringsbrev, lagar och förordningar. Tendensen till mer och merav informell styrning av myndigheterna måste motverkas för att upprätthålla deras självstän-dighet och professionalism. De tendenser till ministerstyre och begynnande spoilsystem somkan skönjas i socialdemokraterns maktutövning måste stävjas, inte för att värna den svenskamodellen men för att värna rättssäkerheten och effektiviteten i statsförvaltningen.

Om inte en ny regering byter inriktning på utnämningspolitiken utan fortsätter på den vägsom socialdemokraterna slagit in på, kommer den svenska dualismen och ämbetsmännensoväld att sakta utraderas till förmån för den politiska inställsamhet som följer i spåren av ettspoilsystem. Vi anser att en sådan utveckling inte bara är olycklig, den är oacceptabel. Därförär det viktigt att en ny regering tydliggör att den avser att bryta utvecklingen mot ett spoil-system och i stället etablera en öppen och tydlig utnämningspolitik som bygger på enskildapersoners sakliga meriter så som förtjänst och skicklighet.

4.2 Opinionsbildande myndigheter

Vi föreslår att:• en ny regering genomför en kartläggning av förekomsten av opinions-

bildning och lobbying inom statens myndigheter.• det klargörs, genom förtydliganden i regleringsbreven, vilken verksamhet

som är eller inte är förenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift ochgrundlagens krav på saklighet och opartiskhet.

• myndigheter ska informera om sin verksamhet, myndighetsutövning ochbestämmelser som rör medborgarna. Informationsgivningen ska grundasig i kravet på saklighet och opartiskhet. Om myndighetens informations-givning ska gå utöver ren information kopplad till den egna verksamhetenså ska detta ske på uppdrag av riksdag och regering samt klart framgå avregleringsbrevet.

Den demokratiska och politiska processen i Sverige har hittills följt ordningen att de politiskapartierna utformar sin politik med utgångspunkt från sin ideologi, medlemmarnas vilja ochmedborgarnas åsikter. Politiken har sedan fastslagits i demokratiska val och i demokratisktbeslutsfattande. De statliga myndigheterna har därefter fungerat som verkställare av den fast-lagda politiken. Det har varit de lojala ämbetsverkens roll att med givna medel uppnå uppsattamål.

Under senare år har dock en rad myndigheter uppstått, vars roll inte i första hand är att verk-ställa politiskt och demokratiskt fattade beslut utan snarare att fungera som åsiktspåverkare,antingen riktat mot medborgarna eller mot politiska partier, demokratiska institutioner och


15

andra myndigheter, eller både och.32 Vissa sedan länge existerande myndigheter har utökatsina roller med liknande verksamhet. Denna förändring av myndigheternas roll, som iblandhar initierats av regeringen och ibland skett på eget initiativ, innebär att de istället för att varautförare av politiskt och demokratiskt fattade beslut har tenderat att bli institutionaliseradestatliga lobbyinginstitut.

Det kan synas vara skickligt av den politiska majoriteten att skapa myndigheter som utför dettraditionella politiska arbetet som idéutvecklare och opinionsskapare, men i längden skapardetta en rad problem. För det första så blir rollfördelningen mellan politiker och myndigheteroklar vilket försvårar ansvarsutkrävandet. För det andra vrids samhällsdebatten från att förasmellan förtroendevalda och medborgare, till mellan politiker och myndigheter. I förlängning-en innebär detta att klyftan mellan väljare och valda ökar, att förtroendet för politiken ochdärmed demokratin urholkas. För det tredje innebär det att rekryteringsbasen för politiskt in-tresserade medborgare minskar. Istället för att engagera sig i ett parti eller en intresseorgani-sation, så väljer man kanske att satsa på en tjänstemannakarriär i den myndighet som fått upp-draget att syssla med idéutveckling och åsiktspåverkan inom det område man själv är mestintresserad av. Möjligheten till ett långvarigt arbete och en säker karriär inom området är justörre inom en myndighet än inom politiken, där mandatet endast löper på fyra år i taget.

I många fall står även myndigheternas agerande i strid med vad som stadgas i grundlagen. IRegeringsformens första kapitel fastslås att:

”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentli-ga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighetoch opartiskhet.”33

Problemet med opinionsbildande myndigheter har även uppmärksammats av Demokratiut-redningen, som leddes av före detta statsrådet Bengt Göransson. I betänkandet skriver man:

”Med oro ser vi dock hur verk och myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildareutifrån ett snävt verksamhetsintresse. Vi finner det stötande och anser att det är en misshus-hållning med skattemedel. Det röjer en allvarlig missuppfattning av vari deras medborgar-uppdrag består. Det urgröper tilltron till deras opartiskhet…”34

Det finns således anledning att se över och återställa en ordning som bättre stämmer överensmed grundlagens intentioner. Detta innebär inte att myndigheter ska avstå från att informeraom till exempel sin verksamhet, myndighetsutövning eller bestämmelser som rör medborgar-na, men det innebär att informationsgivningen ska grunda sig i kravet på saklighet och opar-tiskhet.

32 I brytningstiden just före parlamentarismens genombrott i Sverige förekom det att myndighetsföreträdareförespråkade att de statliga ämbetsmännen aktivt skulle delta i den politiska debatten för att genom sin störreteoretiska bildning och intelligens skulle förädla den politiska debatten. Ämbetsmännen skulle ”humanisera denpolitiska kampen och göra den rikare på verkligt innehåll”. (Andersson 2005, s. 124 f.)33 RF 1:934 SOU 2000:1, s 132


16

4.2.1 Omfattningen av myndigheternas opinionsbildning

Det är svårt att klargöra och kvantifiera omfattningen av myndigheternas opinionsbildning.Professor Bo Rothstein har i sin forskning pekat på hur myndigheterna under senare år ut-vecklats ”från ämbetsverk till ideologiska statsapparater”.35 Rothstein visar att en allt störreandel av de nybildade myndigheterna har en ideologiproducerande funktion snarare än enklassisk myndighetsutövande funktion. Under 1970-talet gavs en klar majoritet av de nyamyndigheterna en genuin myndighetsfunktion, under 1990-talet sjönk denna andel ner mot 25procent.

Riksdagens utredningstjänst (RUT) har på uppdrag av folkpartiet vid två tillfällen studerat hurstora ekonomiska resurser som landets sju största myndigheter samt myndigheter som direkthar utmärkt sig i den offentliga debatten lägger på opinionsbildning. Enligt RUT uppgicksumman till över 125 miljoner kronor 2003 och 250 miljoner kronor 2004.36

Tankesmedjan Timbro genomförde våren 2005 en enkätundersökning riktad till 89 statligamyndigheter varav 66 svarat på frågan hur mycket de pengar de under 2004 anslagit till idé-och opinionsbildning.37 I fem fall, där myndigheten inte svarat, har man uppskattat kostnadenför detta arbete. Resultatet visar att av dessa 71 myndigheter så är det 58 stycken som har be-drivit idé- och opinionsbildning under 2004 till en total kostnad på drygt 2 miljarder kronor.

Opinionsbildning kan inte alltid mätas i pengar. Ett annat sätt att få en fingervisning om huromfattningen av myndigheternas opinionsbildning är att se hur ofta deras ledande företrädaredeltar i samhällsdebatten. En sökning visar till exempel att under det senaste året har general-direktörer skrivit på DN Debatt 30 gånger i egenskap av företrädare för sina respektive myn-digheter. Inte sällan förekommer det att generaldirektörerna skriver artiklar tillsammans medledande socialdemokratiska politiker.

4.2.2 Exempel på myndigheters opinionsbildning

Myndigheternas opinionsbildning, riktad främst mot allmänheten i syfte att påverka attityder,och lobbying, riktad mot politiker i syfte att direkt påverka det demokratiska beslutsfattandet,kan ske på många olika sätt, i form av allt från debattartiklar och anordnade konferenser tillpåkostade annonskampanjer. Tillvägagångssätten liknar allt mer intresseorganisationens ellerlobbyistens. Nedan följer några exempel från de senaste åren. För tydlighetens skull har dedelats upp utifrån vilket huvudsakligt syfte respektive verksamhet haft eller har. Urvalet avexempel innebär inte någon värdering av myndighetens egentliga verksamhet eller de åsiktersom framförs, utan är gjord utifrån att det är tydliga exempel på när en myndighet har använtresurser på ett felaktigt sätt och gått utanför sitt verkliga uppdrag.

35 Rothstein & Westerhäll (red) 200536 Riksdagens utredningstjänst, dnr 2003:2448 och dnr 2004:1716.37 Erixon och Franke 2005


17

4.2.2.1 Lobbying

Hösten 2004 genomförde Försvarsmakten en enkät till riksdagsledamöterna för att ta reda påderas åsikter om Försvarsmakten. För ändamålet anlitades en konsultbyrå. Kostnaden förprojektet, som också riktade sig till vissa andra grupper av centrala opinionsbildare, uppgicktill 200 000 kr, enligt Försvarsmaktens egna uppgifter. Syftet med enkäten var naturligtvis attden i förlängningen ska utgöra underlag för Försvarsmaktens information till och påverkan avviktiga makthavare i samhället, exempelvis riksdagsledamöterna.

Lärarutbildningskonventet använde omkring en kvarts miljon kronor av skattebetalarnaspengar för att finansiera en annons i DN den 27 mars 2005 i vilken man gick i hård polemikmed ledande företrädare för både den socialdemokratiska regeringen och Folkpartiet. Efter attman nekats publicering på DN Debatt så valde man att istället använda sig av skattemedel föratt få sina åsikter publicerade.

Under rubriken ”Politiker inser inte vikten av jämställdhet” skrev JämO Claes Borgström iGP den 9 januari 2005 att han ser sig som ”ledare för en statlig befrielserörelse”. Han anser att”beskedet i 2005 års statsbudget om en sänkning av anslaget till myndigheten JämO från enredan anmärkningsvärt låg nivå” är ett exempel på att politikerna inte tar jämställdhetsfråganpå allvar och anser att ”frånvaron av politisk och ekonomisk högprioritering av jämställdhets-frågan är inget mindre än en politisk skandal”. Artikeln utmynnade i föga förvånande krav påökade ekonomiska resurser till hans befrielserörelse och politiska beslut i enlighet med hansförslag.

Glesbygdsverket ska "verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter förglesbygds- och landsbygdsbefolkningen med tyngdpunkten i skogslänen inre delar och i skär-gårdsområdena".38 Myndigheten har inte något annat egentligt uppdrag utöver detta och enviss bidragsgivning, varvid opinionsbildning i allahanda frågor är deras kärnverksamhet.Bland annat har man krävt att Sveriges Television ska flytta ut Aktuellts eller Rapports re-daktion från Stockholm.

Ungdomsstyrelsen har under många år bedrivit en mycket aktiv lobbying och flera företrädareför myndigheten har deltagit flitigt i samhällsdebatten. Genom debattartiklar, uttalanden, rap-porter och seminarier har man drivit krav på bl.a. sänkt rösträttsålder och ökat inflytande förungdomar inom de allra flesta samhällssektorer, man drar sig inte heller för att tala om för depolitiska partierna hur de ska organisera sig och förändra det demokratiska beslutsfattandet.

Boverkets generaldirektör Ines Uusmann skrev på DN Debatt den 23 mars 2005 tillsammansmed partikamraten Ilmar Reepalu, i detta sammanhang dock utan partibeteckning och titule-rad ordförande för Svenska Kommunförbundet, om ett regeringsförslag om förändrade bo-stadsbidrag som de ansåg skulle öka klyftorna i boendestandard om det genomfördes. Kritikriktas också mot den besparing på bostadsbidragen som regeringen genomförde 1997, dåUusmann själv ingick i regeringen.

38Glesbygdsverkets hemsida


18

Även de statliga bolagen har heltidsanställda lobbyister, personer med ansvar för så kalladesamhällskontakter, som arbetar för att påverka regering och riksdag i den riktning som bola-gen önskar. Så har till exempel Teracom varit aktiva för att påverka riksdagen i frågor som rördigitalisering av marknätet och ramarna för det egna bolagets verksamhet.

4.2.2.2 Opinionsbildning

”Integrationsverket är en kunskapsmyndighet som påverkar genom att utveckla och kommu-nicera förändrande kunskap i samspel med strategiska aktörer.”,39 så beskriver myndighetensin verksamhetsidé. Den påverkan man bedriver sker genom seminarier, rapporter, uttalandenoch deltagande i samhällsdebatten. Huruvida Integrationsverket varit framgångsrika i sitt ar-bete för en ökad integration är svårt att bedöma, men ser man till myndighetens egen årliga”Integrationsbarometer” så synes utvecklingen snarast gå i fel riktning.

Skattemyndigheten har under de senaste åren bedrivit en omfattande opinionsbildning till stödför dagens högskattesamhälle. Genom riktade insatser mot unga, till exempel genom närvarovid Hultsfredsfestivalen, särskilt framtaget skolmaterial, reklam och en kampanjsida på Inter-net har man spridit ett budskap vars tydliga underton är att samhället inte skulle fungera utanen omfattande skattefinansiering. Dessutom har man även spridit myten om att unga betalar”nästan bara kommunal- och landstingsskatt”40 och helt utelämnat det faktum att man ävenbetalar arbetsgivaravgifter, moms och punktskatter.

Folkhälsoinstitutet arbetar mycket med opinionsbildning och attitydpåverkan. Bland annat german ut en ungdomstidning med fyra nummer per år, som ska ”skapa motbilder till de stereo-typer”41 som sprids i kommersiella tidningar.

4.2.3 Ändrade regler för informationsverksamhet

Utvecklingen mot att myndigheter allt mer använder sig av opinionsbildning och lobbying isitt arbete eller att myndigheter särskilt inrättas för att påverka samhällsopinionen eller politi-ken är ett hot, eller direkt brott, mot grundlagens krav på myndigheternas saklighet och opar-tiskhet. Det riskerar också minska allmänhetens tilltro till myndigheterna. En ny regering bördärför vidta åtgärder för att vända utvecklingen. Initialt bör en grundlig kartläggning av före-komsten av opinionsbildning och lobbying samt liknande verksamhet inom statsförvaltningengenomföras. Genom förtydliganden i regleringsbreven bör klargöras vilken verksamhet somär eller inte är förenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grundlagens krav på sak-lighet och opartiskhet.

Myndigheters information ska vara kopplad till dess verksamhet, myndighetsutövning ochbestämmelser som rör medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet på saklig-het och opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska gå utöver ren information

39Integrationsverkets hemsida, Integrationsverkets verksamhetsidé40 Rankka 2005, s. 1441 Statens folkhälsoinstituts hemsida,


19

kopplad till den egna verksamheten så ska detta ske på uppdrag av riksdag och regering samtklart framgå av regleringsbrevet.

4.3 Ämbetsmannens roll

Vi föreslår att:• den svenska ämbetsmannens integritet och självständighet hävdas i

högre grad än idag.• en offentlig myndighetskultur, ett offentligt etos, utvecklas inom stats-

förvaltningen.

De statliga myndigheterna svarar för myndighetsutövningen. Den ska vårda rättsstatens värdeav likhet inför lagen. Men förvaltningen spelar också en viktig roll för demokratin genom attvara demokratins väktare. I likhet med Demokratiutredningens slutbetänkande anser vi att enoberoende förvaltningsapparat har ett demokrativärde just därför att den är svårare att styraför de politiskt förtroendevalda. Genom sin självständiga profession och sitt ämbetskurageska förvaltningen vara en självständig aktör gentemot de politiska beslutsfattarna. Inom defastlagda ramarna ska förvaltningen och ämbetsmannen vårda den offentliga förvaltningenssärdrag av autonomi, öppenhet, pluralism och medborgarorientering.

Tjänstemännen i den offentliga förvaltningen befinner sig i skärningspunkten mellan att å enasidan förverkliga demokratiska värden såsom politisk demokrati, rättssäkerhet och offentligetik och att å andra sidan ta hänsyn till ekonomiska värden som rationalitet, produktivitet ocheffektivitet. Varje offentligt system måste vårda denna helhet. Demokratiutredningen slår fastvikten av myndigheternas självständighet, vikten av att tjänstemännen inte hänger sig åt egenlobbyverksamhet och på andra sätt propagerar för den egna verksamhetens expansion och attdet utvecklas ett offentligt etos.

Det är således nödvändigt att det ständigt förs en diskussion om den offentliga förvaltningensroll i en levande demokrati. Därför måste staten och kommunerna som arbetsgivare fortlö-pande värna om att skapa sådana arbetsförhållanden att tjänstemännens integritet och själv-ständighet tas till vara och uppmuntras. Under senare år har flera saker uppdagats som går imotsatt riktning. Det gäller växande tystnad på arbetsplatser i rädsla för repressalier, högatjänstemäns omfattande bisysslor och ett omfattande utnämningsförfarande på politiska grun-der.

Samtidigt som alla privata företag med självaktning talar om behovet av etik i företagen ochen gemensam företagskultur saknas en motsvarande myndighetskultur i den offentliga för-valtningen. Staten verkar ha en allt otydligare idé om vilka beteenden och mål som ska präglastatsförvaltningen. 42

42 SOU 2000:1, sid 132.


20

4.4 En förbättrad myndighetsstyrning

Vi föreslår att:• ledningsformen styrelse med begränsat ansvar avvecklas. Antingen styrs

myndigheterna med en generaldirektör som enrådig myndighetschefeller så styrs den av en styrelse med fullt ansvar där myndighetschefenansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten.

Enligt nuvarande ordning ska förvaltningsmyndigheterna ha en av tre ledningsmodeller:(1) enrådighetsverk, där myndighetschefen bär det fulla ansvaret,(2) styrelse med begränsat ansvar, där ledningen delas mellan myndighetschef och styrelse,samt(3) styrelse med fullt ansvar.

Statskontoret menar att modellerna (1) och (3) är lämpliga att behålla.43 Enrådighetsverk i demyndigheter som är hårt reglerade eller präglade av rutinärenden och styrelse med fullt ansvarsom huvudmodell i övriga. Däremot föreslår man att ledningsformen styrelse med begränsatansvar avvecklas, av flera skäl, både principiella och praktiska.

I verkligheten är det emellertid denna senare form som är den vanligaste i de statliga myndig-heterna. Drygt hälften av alla myndigheter har denna form, en dryg fjärdedel har styrelse medfullt ansvar och en knapp fjärdedel är enrådighetsverk eller nämnder. För att ytterligare kom-plicera frågan, har mer än 2/3 av myndigheterna med styrelse med begränsat ansvar en ”kom-plicerad” ledningsform, t.ex. i form av en extern styrelseordförande eller utökade styrelseupp-gifter.

Även enrådighetsverken avviker från grundformen genom att nästan nio av tio av dessa sak-nar det insynsråd som föreskrivs i verksförordningen. Statskontoret konstaterar i undersök-ningen att det inte finns någon entydig bild av vad som avgör myndigheternas ledning ochorganisation. Enligt några av de intervjuer som görs tonar snarare en bild fram av en person-centrerad, snarare än en verksamhetscentrerad ledning, där myndighetens organisation ochledning bestäms utifrån myndighetschefens önskemål.

Regeringen har riksdagens mandat att besluta vilken ledningsform som ska gälla vid myndig-heterna. I fallet med enrådighetsverk ska ett insynsråd finnas som stöd för generaldirektörenoch som allmänhetens insyn i verksamheten.

För att tydliggöra myndigheternas roll bör de styras antingen av en enrådig myndighetschefeller också en styrelse med fullt ansvar för styrningen av statliga myndigheter. Därmed bliransvaret tydligt. Dessutom visar utvärderingar att ledamöter i styrelser med fullt ansvar är merengagerade än ledamöter i styrelser med begränsat ansvar.44

43 Statskontoret 2004:944 Ibid.


21

4.5 Förändring av myndighetsstrukturen

Vi föreslår att:• en utredning tillsätts med uppdrag att överväga uppgiftsfördelningen

mellan statliga myndigheter samt sådana organisatoriska förändringarsom kan behövas för att renodla myndighetsuppdragen och struktureramängden småmyndigheter.

De senaste åren har det i genomsnitt tillkommit tio nya myndigheter varje år. På grund avcentraliseringar av verksamheterna inom myndigheter som Arbetsmiljöverket, Skattemyndig-heten, Försäkringskassan med flera myndigheter samt omfattande nedläggningar av mindretingsrätter, så har dock antalet självständiga myndigheter sjunkit betydligt sedan 1990. Baragenom sammanläggningen av Försvarsmakten till en myndighet 1994 försvann mer än 100myndigheter.45 Det innebär emellertid inte med självklarhet att antalet anställda har minskat imotsvarande omfattning. Under 1990-talet minskade antalet sysselsatta i statsförvaltningenmed 140 000, men den övervägande delen beror på bolagisering av verksamheter.46

Trots sammanslagningarna förekommer fortfarande många små myndigheter, där den admi-nistrativa kostnaden är en stor del av myndighetens totala kostnader. 71 myndigheter, bortsettfrån dem utan egen personal, har mindre än 50 anställda. Samtidigt är ungefär 80 procent avde statsanställda verksamma i stora myndigheter, med mer än 1000 anställda. Trots dessa er-farenheter fortsätter den socialdemokratiska regeringen att skapa många små myndigheter. Avde 31 myndigheter som bildades eller omorganiserades mellan 2000 och 2003, hade 16 högst30 årsarbetskrafter och tio färre än tio årsarbetskrafter. Ytterligare fem av de nybildade myn-digheterna hade färre än 150 årsarbetskrafter.47

Bekymren med många små myndigheter har utretts av bland annat Ekonomistyrningsverket(ESV) som svar på ett regeringsuppdrag. I studien konstateras bland annat att det råder enobalans i myndigheternas förmåga och de tunga administrativa krav som ställs på dem, tillexempel på att förse regeringen, revisorerna och ESV med information. De små resursernagör också myndigheterna sårbara och gör det svårt för dem att ställa om verksamheten ellerkraftsamla då det är nödvändigt. ESV lägger fram en mängd förslag till hur situationen kanförbättras. Det kanske mest framträdande är uppmaningen att vara återhållsam med att skapanya små myndigheter. Därtill lägger man fram en mängd förslag för att lätta den administrati-va bördan för dessa.48

45 Ibid.46 Statskontoret 2005:3247 Statskontoret 2004:948 ESV 2004:1


22

4.5.1 Myndighet, beslutande organ eller myndighet imyndighet

Mängden myndigheter utan egen personal, som är beroende av andra myndigheter för admi-nistrativt stöd bidrar till ytterligare oreda i myndighetsstrukturen. I stor utsträckning handlardet om nämnder som utövar en självständig tillsyns- eller dömande funktion, som får sinaresurser tilldelade från andra myndigheter. I Statskontorets granskning av den statliga förvalt-ningens utveckling granskas en stor mängd myndigheter under regeringen som lånar resurserfrån värdmyndigheter, från 0,01 (ca två dagar) upp till 11 årsarbetskrafter.49

Statskontoret framhåller att det finns fördelar med denna organisation i dess flexibilitet ochresursanvändning, men också att det finns nackdelar i form av oklara ansvarsförhållanden ochatt tjänstemän kan finna sig sitta på dubbla stolar, om värdmyndigheten och nämnden har del-vis överlappande ansvarsområden. Även om det fungerat väl, finns det dokumenterade pro-blem i diskussioner om resurstilldelning och ansvarsområden. Det finns stora brister i reger-ingens styrning av dessa ”myndigheter i myndigheterna”. Endast ett fåtal av dem erhåller re-gleringsbrev och bara ett par av dessa myndigheter säger sig ha en mål- och resultatdialogmed regeringskansliet.

Utöver dessa myndigheter i myndigheterna finns det 66 beslutsorgan fördelade på 43 myn-digheter. Det förefaller inte finnas någon tydlig ordning för i vilka fall sådana inrättas, utandet förefaller vara en prövning från fall till fall, där valet också kan stå mellan ett särskilt be-slutsorgan och en egen myndighet. För att inte skapa otydliga ansvarsförhållanden säger re-geringens riktlinjer att myndighetschefen bör vara ordförande för beslutsorganet, men så ärdet endast i cirka en tredjedel av dessa organ. I närmare hälften av dem är myndigheten intealls representerad och det är vanligt att regeringen utser ledamöterna, även om myndighets-chefen fortfarande är ytterst ansvarig för verksamheten.

4.5.2 En förbättrad myndighetsstruktur

Den svenska förvaltningsmodellen, med självständiga och starka myndigheter, styrda genomregleringsbrev och förordningar kan vid en första anblick se ut att fungera väl. Samtidigtframkommer tydligt i Statskontorets och ESV:s granskningar att det finns stora brister i hurstyrningen fungerar i praktiken. Det saknas en tydlig strategi för myndighetsutveckling ochmyndighetsstyrning och det verkar förekomma en omfattande informell styrning utan re-gleringsbrev till beslutsfattande organ, myndigheter i myndigheter och beslutsorgan, utanförmyndigheternas egen kontroll.

Trotts upprepade påpekanden från flera håll verkar det hos socialdemokraterna inte finnasnågon tydlig ambition att komma tillrätta med de oklara ansvarsförhållandena. När dettadessutom samverkar med en tydlig politisering av utnämningsmakten finns all anledning attvar bekymrad för de självständiga myndigheterna. Många av de problem som finns har do-

49 Statskontoret 2005:32


23

kumenterats i ett flertal utredningar av regeringens stabsmyndigheter. Dessa utredningar utgörenligt vår mening en självklar del i underlaget för Ansvarskommitténs fortsatta arbete.

Ansvarskommitténs arbete, som tar sikte på ansvarsfördelningen mellan regeringen och myn-digheterna, bör kompletteras med en utredning med uppdrag att överväga uppgiftsfördelning-en mellan statliga myndigheter samt sådana organisatoriska förändringar som kan behövas föratt renodla myndighetsuppdragen och strukturera mängden småmyndigheter. En sådan struk-turering kan exempelvis ske genom att inrätta en ”paraplymyndighet” som mycket väl kanvara en utveckling av Kammarkollegiet.

Det är en självklarhet att en ny regering ser över myndighetsstrukturen, inte enbart med in-riktning på att minska antalet små myndigheter utan även för att bedöma ifall vissa myndig-heter bör slås samman av effektivitetsskäl, kraftigt minska i omfattning eller helt avskaffas.


24

5 Utnämningspolitiken i andra länderI detta avsnitt beskriver vi olika modeller för utnämningar av generaldirektörer och andramyndighetschefer – USA, Storbritannien och de nordiska länderna. Skillnaderna i utnäm-ningsförfarande är stora, men gemensamt för samtliga är att det finns någon form av offentliggranskning av tillsättningarna, från förhören i utskott och omröstningarna i den amerikanskasenaten, till den formella regleringen av tillsättningsförfarandet i Storbritannien. Vanligenfinns också någon form av reglering för vilken typ av tjänster ett mer kvalificerat anställnings-förfarande ska tillämpas. I detta avseende utgör USA ett undantag genom maktdelningen, somentydigt lägger själva utnämningsmakten hos presidenten och rätten att rata utnämningar hossenaten.

5.1 USAI den svenska debatten uppfattas vanligen den amerikanska utnämningspolitiken som ett en-kelt gynnande av presidentens anhängare. Även om det finns viss sanning i en sådan beskriv-ning är verkligheten något mer komplex.

Termen för detta förfarande, ”spoils system”, har förekommit i amerikansk politik sedan1812, men blev berömd genom ett anförande av senator William Marcy, då han försvarade enav president Andrew Jacksons utnämningar 1832, med orden ”to the victor belong the spoilsof the enemy”.50 Excesser i sådana belöningar, som då Benjamin Harrison bytte ut 31 000postmästare på ett år ledde så småningom till att de flesta poster kom att utses på basis av me-riter, snarare än genom utnämningar.

Den absoluta majoriteten av högre chefer inom offentlig förvaltning utses på grundval av me-riter, där den federala myndigheten Senior Executive Service spelar en central roll.51

Den formella grunden för utnämningsmakten finns i konstitutionen (Artikel 2, sektion 2), somanger att presidenten har makt att utse federala befattningshavare, med senatens medgivande(enkel majoritet), vilket sker både genom förhör i utskott och omröstningar i kammaren. Dethandlar alltså om en maktbalans mellan den lagstiftande och den verkställande makten. Inteens då ett parti innehar både presidentämbetet och en majoritet i senaten är det emellertidsjälvklart att presidenten kan göra vilka utnämningar han vill, på grund av minoritetsskyddet isenaten.

Senaten har inga tidsbegränsningar, vilket gör att oppositionen har möjlighet att förlänga de-batten. För att avsluta debatten krävs 3/5 av kammarens röster (=60 stycken), vilket gör attoppositionen har stora möjligheter att förhindra en formell omröstning om utnämningen. Enmöjlighet för presidenten är då att göra utnämningen på egen hand genom en fullmakt, dåsenaten inte är församlad. Denna utnämning varar då endast över nästa session i senaten.

50 Encyclopaedia Britannica Online, http://search.eb.com/eb/article-9069195, ”spoils system”,51 Senior Executive Service’s hemsida


25

I och med en ökad polarisering i amerikansk politik har det blivit allt svårare för presidenteratt få igenom sina utnämningar i senaten. 1981 tog det i genomsnitt 30 dagar för presidentReagan att få igenom sina utnämningar. 1993 behövde president Clinton 41 dagar för sinaförsta utnämningar, och sex år senare tog Clintons utnämningar i genomsnitt 87 dagar för attgå igenom senaten, som då hade en republikansk majoritet. Just majoritetsförhållandena spe-lar en stor roll; både Reagan och Clinton fick igenom mer än 95 procent av sina nomineringarmed det egna partiet i majoritet. Med annan majoritet sjönk andelen lyckade nomineringar tillca 80 procent.52

Bristen på tydlig reglering av hur utnämningsmakten får användas har på senare tid också letttill kritik mot Bush-administrationen för ett ”new spoils system”, vilket i sig både ökat polari-seringen och blivit ett slagträ i debatten om amerikansk inrikespolitik.53

5.2 StorbritannienGrundprincipen för hela den brittiska förvaltningen är att kunna tjäna regeringar oavsett poli-tisk färg och att tillsättningar ska ske genom öppen tillsättning baserad på förtjänst och skick-lighet.54

I Storbritannien övervakas utnämningarna för ca 1100 nationella och regionala organ avKommissionären för offentliga utnämningars kontor (Office of the Commissioner for PublicAppointments, OCPA). OCPA har som uppgift att reglera, övervaka, redogöra för och ge rådi utnämningsfrågor i England och Wales. Skottland och Nordirland har egna, liknande funk-tioner. OCPA genomför också revisioner av hur utnämningsprocessen fungerar vid departe-menten.55

Den nuvarande utnämningspolitiken har sitt ursprung i en stående kommitté, Committee onStandards in Public Life, som tillsattes av dåvarande premiärministern John Major 1994.Kommittén har ett brett mandat att föreslå förbättringar för högre effektivitet och etiska stan-darder, såväl för förvaltningen som för de politiska församlingarna.56 I dess första rapportföreslogs ett antal principer för en bättre utnämningspolitik, vilka numera utgör grunden förOCPA:s arbete:57

Det yttersta ansvaret ligger hos ministern som gör utnämningen. För att detta skavara möjligt måste förvaltningen se till att man följer en bestämd process och har tyd-liga kriterier för kandidater.

52 Loomis 200153 Krugman 200254 Statskontoret 1999:2155 Office of the Commissioner for Public Appointments hemsida56 Committee on Standards in Public Life’s hemsida57 The Commissioner for Public Appointments Code of Practice for Ministerial Appointments to Public Bodies


26

Utnämningar baserade på meriter är den överskuggande principen i utnäm-ningspolitiken. I detta kan också ingå att urvalskriterierna kan ta hänsyn till behovetav en balans av olika förmågor och erfarenheter.

Oberoende granskning. Inga utnämningar får ske om inte en oberoende värderings-man har involverats i processen.

Lika möjligheter. Denna princip måste byggas in i utnämningsprocessen, vilket inne-bär att man i varje steg måste se till att man inte diskriminerar på grund av kön, etni-citet, ålder, handikapp, religion eller liknande filosofiska övertygelser, äktenskapssta-tus, sexuell läggning, könsbyte eller samhällsbakgrund. Närhelst möjligt måste manvidta positiva åtgärder för att attrahera lämpliga kandidater från alla delar av samhäl-let.

Visad ärlighet och integritet. Alla kandidater måste förstå och visa att de ställer sigbakom de principer som styr förvaltningen. Nuvarande och framtida intressekonflik-ter, som ekonomiska intressen, bakgrund inom myndighetens eget verksamhetsområdeeller medlemskap i organisationer, måste redas ut på förhand.

Öppenhet och transparens. Alla steg i en utnämningsprocess, inklusive relevantasamtal, måste dokumenteras och finnas tillgängligt för revision. All sådan informationska sparas i minst två år.

Proportionalitet. Det finns två spår för utnämningar, beroende på uppdragets tyngd(baserat på organets omsättning och ersättningar). Inom detta ramverk måste mandock vara flexibel, t.ex. då det rör sig om högprofilerade utnämningar eller om utnäm-ningar är mycket brådskande.

5.2.1 Utnämningsprocessen

Utnämningsprocessen görs av varje departement under OCPA:s överinseende och medverkani vissa delar. OCPA beskriver utnämningsprocessen i tre steg: planering, förberedelse ochurval. För vart och ett av dessa steg är procedurerna beskrivna i detalj i den fastslagna praxi-sen.58

5.2.2 Planering

I planeringsprocessen ingår att, med berörd minister, formulera urvalskriterier och besluta hurprocessen ska ske. Detta är också enda tillfället då ministern formellt kan nominera kandida-ter. För varje post ska det utformas en rollbeskrivning och en önskad profil på kandidaten.

I detta skede avgörs också förnyade förordnanden. Regeln är att inget uppdrag får innehasmer än tio år och det finns inga garantier för att de som söker förnyade förordnanden får detta.

58 Ibid.


27

För att höja kvaliteten dokumenteras och värderas gjorda insatser, för att fungera som engrund för överväganden om nya förordnanden.

5.2.3 Förberedelser

Detta steg styrs främst av kravet på en öppen och rättvis process. Alla kommande lediga plat-ser ska publiceras på en gemensam webbplats, Public Appointments Vacancies.59 I de fallman använder externa rekryteringskonsulter ska dessa ansluta till samma standarder. Allasökanden ska få ett utskick med information, inklusive till exempel formellt ansökningsfor-mulär, information om tjänsten och om hur processen ser ut. I själva ansökningsformuläretfinns ett antal frågor som måste ställas till alla sökanden, oavsett vem som sköter förfarandet.

5.2.4 Urval

I själva urvalsprocessen spelar de oberoende värderingsmännen en central roll. De är specia-lister på själva utnämningsförfarandet och inte på sakfrågorna, varför de ofta ingår som en deli en panel som gör en kortlistning av kandidaterna till ministern. Det finns viss flexibilitet ihur panelen ser ut, men normalt sett ingår en senior tjänsteman från departementet, en företrä-dare för berört organ, den oberoende värderingsmannen och, efter behov, experter när manbehöver testa ämneskunskaper. Panelens sammansättning får inte förändras under urvalspro-cessens gång.

Alla beslut som tas, inklusive då kandidater ratas, ska dokumenteras. Målet är att nå fram tillen kortlista, med minst två namn, som ministern kan välja från. På kortlistan kan inga kandi-dater föreslås som inte uppfyller kraven på förtjänst och lämplighet. Även om ministrar villuppnå balans i utnämningarna, får inte på några villkor en kandidat som bedömts som olämp-lig föreslås.

För högre tjänster ska publicering ske av tillsättningen genom pressmeddelande. I detta skaingå beskrivning av tjänsten och biografiska data samt kandidatens svar på frågan om politiskaktivitet. Även om denna inte ska spela någon roll för urvalsprocessen menar alltså OCPA attdet är angeläget att tydliggöra om kandidaten har en, genom handling, uttalad politisk hem-vist, endast medlemskap eller röstande räknas inte som detta.

5.3 De nordiska ländernaÄven om det finns förhållandevis stora skillnader mellan de nordiska länderna, har de denförhållandevis informella proceduren gemensam med Sverige. Emellertid har samtliga treländer vi granskar ett mer öppet förfarande vid tillsättningen av statliga tjänster.

59 Public appointments hemsida


28

5.3.1 Norge och Finland

I både Norge och Finland tillämpas ett mer öppet anställningsförfarande än i Sverige.60 Sedan2001 är detta utvidgat i Norge till att även gälla till exempel landshövdingeposterna. Det upp-rättas också offentliga listor över sökanden, med möjlighet att avstå från att synas på dennalista.

I Norge träder en ny lag om statstjänstemän i kraft 2006, Lov om statens embets- ogtjenestemenn.61 Den har varit omdiskuterad, främst därför att många upplever att anställ-ningsvillkoren för statliga tjänstemän försämras. I lagen förenklas också anställningsförfaran-det och kvalifikationsprincipen lagfästs.62 Alla tjänster ska utlysas, om inte annat medgivitsmed stöd av lag. Bedömningen ska i första hand göras utifrån utbildning, erfarenhet, personliglämplighet samt med de kriterier som ställts upp då tjänsten kungjordes.

5.3.2 Danmark

Liksom i Sverige är sök- och urvalsförfarandet informellt. Det förekommer inga skriftligakravspecifikationer eller liknande. Däremot ska alla lediga verkschefstjänster annonseras imotsvarigheten till Post- och inrikes tidningar. Det vanligaste är att verkschefer rekryterasfrån statsförvaltningen. Det förekommer inga övergångar från politiken till statsförvaltningen,då man inte utser verkschefer med huvudsakligen politisk bakgrund.63

60 Ds 2003:761 Lov om statens embets- og tjenestemenn62 Moderniseringsdepartements beskrivning av förslaget till ny lag för statliga ämbets- och tjänstemän63 Statskontoret 1999:21


29

6 Utnämningspolitiken i SverigeEtt av de viktigaste medlen för regering och riksdag att styra landet är utnämningsmakten. Ijämförelse med de andra styrmedlen; finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten,så är utnämningsmakten den minst formaliserade och genomskinliga. Istället är den omöjligför den som utnämns, för allmänheten eller för riksdagen att följa och utvärdera. Utnäm-ningsmakten är dessutom det enda styrmedlet som helt ligger i regeringens händer. UnderGöran Perssons tid som statsminister vittnar allt fler om att utnämningspolitiken inom reger-ingen dessutom hög grad centraliserats till statsrådsberedningen och statsministern personli-gen.

Nedan redogör vi för hur en ny regering bör utforma sin utnämningspolitik avseende myndig-hetschefer så som generaldirektörer, ambassadörer, ombudsmän och liknande. Allians förSveriges rättspolitiska arbetsgrupp har lämnat förslag till inriktning för hur utnämning av do-mare och andra höga jurister ska ske.

6.1 Utnämningspolitiken efter ett regeringsskifte

Vi föreslår att:• en utfästelse om en reformering av utnämningspolitiken syftande till

större öppenhet och effektivare styrning av statsförvaltningen görs iregeringsförklaringen.

• respekten för regeringsformens krav på att man vid tillsättning av statligatjänster endast ska fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänstoch skicklighet, återupprättas.

En ny regering bör redan i regeringsförklaringen deklarera att den avser genomföra tydligaförändringar av utnämningspolitiken. Dessa förändringar bör bland annat innefatta en ökadöppenhet, förutsägbarhet och att kravprofiler för statliga chefstjänster i verksledande ställningupprättas efter hörande av berörda myndigheter och arbetstagarorganisationer. Det är dessut-om viktigt att respekten för regeringsformens krav på att man vid tillsättning av statligatjänster endast ska fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, åter-upprättas.

En stor del av de förändringar vi föreslår nedan kan genomföras skyndsamt utan lagändringar.För att processen ska tydliggöras och institutionaliseras bör den dock regleras i författningar.En sådan reglering bör givetvis föregås av ett beredningsarbete i regeringskansliet inklusiveen remissomgång. Andemeningen i den nedan angivna processen kan dock tillämpas i stortsett omgående av en ny regering.

De förslag vi lämnar i denna rapport avser endast myndighetschefer. Vi anser att det finnsskäl att även se över tillsättandet av ledamöter i utredningar samt styrelser i statliga bolag ochmyndigheter. Ett sådant arbete kräver dock större utredningsresurser än de som står till vårtförfogande idag och behöver därför anstå till en ny regering kan tillträda. Mycket talar dock


30

för att det finns ett inte obetydligt behov av reformer även på detta område och en ny regeringbör därför se över detta i särskild ordning.

En ny regering bör bygga sin utnämningspolitik utifrån principen om lika möjligheter. Detinnebär att man i varje steg av utnämningsprocessen måste se till att man inte diskriminerar pågrund av kön, etnicitet, ålder, handikapp, religion och liknande filosofiska övertygelser ellersexuell läggning. Närhelst det är möjlig bör regeringen vidta positiva åtgärder för att attraheralämpliga kandidater från alla delar av samhället.

Alla de som blir aktuella som kandidater till en högre statligt befattning måste förstå och visaatt de ställer sig bakom de principer som styr förvaltningen. Nuvarande och framtida intresse-konflikter, som ekonomiska intressen, bakgrund inom myndighetens eget verksamhetsområdeeller medlemskap i organisationer, måste redas ut på förhand.

En av de frågor en tillträdande regering tidigt måste inleda beredningen av är utnämningen avett antal generaldirektörer. Förordnandet för sex generaldirektörer går ut mellan ett eventuelltregeringsskifte och årsskiftet. Utöver det kan det finnas vakanser på myndigheter där general-direktörens förordnande löper ut under sommaren 2006. Under de nio första månaderna eftervalet ska således en ny regering utnämna minst 14 generaldirektörer. En förteckning över des-sa finns i bilaga 1.

En ny regering är inte förhindrad att förflytta generaldirektörer som regeringen inte har för-troende för i deras hittillsvarande befattningar. Exempel på sådana generaldirektörer kan varatidigare partiaktiva personer som genom nuvarande och tidigare opinionsbildning visat att deinte står bakom den inriktning som en ny regering anser att myndigheten bör ha för sitt arbete.

Lagen om offentlig anställning stadgar att en myndighetschef som är anställd på viss tid fårförflyttas till annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av orga-nisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Organisato-riska skäl är sådana skäl som hänför sig till statens som helhet. Föredragande statsrådet be-skriver det som att: ”Den situationen kan exempelvis uppstå att regeringen finner det önskvärtatt avbryta ett i och för sig väl fungerande chefskap för att av en övergripande anledning kun-na genomföra en omstrukturering, som berör flera verk och verkschefer, alltså fall där en för-flyttning påkallas av organisatoriska skäl.”64

När denna bestämmelse om förflyttningsskyldighet infördes var det mot bakgrund av att re-geringen önskade möjlighet att ”mer aktivt än för närvarande… använda sin befogenhet attutse och byta ut personer i myndigheternas ledning”. 65 De förflyttningar som gjordes möjligagenom de nya lagbestämmelserna ska även kunna ske mot en verkschefs vilja66 och det finnsinga krav på att de olika tjänster man flyttar mellan ska vara likartade med hänsyn till arbets-uppgifter eller dylikt.67

64 Prop. 1986/87:99 s. 6865 Ibid. s. 6366 Ibid. s. 6867 Ibid. s. 70


31

6.1.1 En ny process för utnämningar till ledande befattningar

Vi föreslår att:• det inför rekryteringen av en ny generaldirektör eller motsvarande

upprättas en kravprofil.• alla lediga tjänster till ledande befattningar inom staten ska ut-

annonseras.• relevanta intressenter ska inbjudas att nominera personer till lediga

befattningar.• en bruttolista över sökanden upprättas i enlighet med kravprofilen och

den fastlagda chefspolicyn.• ansvarigt departement tar fram en kortlista på tre till sex personer som

genomgår intervjuer och erforderliga tester.• ansvarigt statsråd meddelar vilken kandidat statsrådet ämnar föreslå

regeringen att utnämna till den utannonserade tjänsten.• berörda fackutskott i riksdagen erbjuds möjlighet att ställa frågor till den

person som statsrådet ämnar föreslå regeringen att utnämna.• regeringen utnämner den person den finner bäst lämpad för tjänsten.• hela rekryteringsprocessen dokumenteras utförligt för att möjliggöra för

riksdagen att granska den i efterhand.• inkomna ansökningshandlingar, testresultat och liknande beläggs med

sekretess med hänsyn till den personliga integriteten och enskildsekonomiska förhållande.

Redan idag föreskriver regeringens chefspolicy att en skriftlig kravprofil, baserad på myndig-hetens nuvarande och kommande verksamhet, ska tas fram innan sökandet efter kandidater tillen chefsbefattning inleds. Trots detta så upprättas det, enligt de uppgifter som Gransk-ning(s)gruppen tagit del av, idag inga sådana kravprofiler. En ny regering bör ändra på det.

Varje departement som står inför arbetet att rekrytera en ny generaldirektör bör, i samarbetemed en särskild enhet inom regeringskansliet, höra berörd myndighet, arbetstagarorganisatio-ner och andra intressenter för att därefter utarbeta en skriftlig kravprofil. Kravprofilen skainnehålla en beskrivning av arbetsuppgifterna samt de kvalifikationer en arbetstagare antasbehöva för tjänsten. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenhet somchef. Om politiska meriter ska vägas in vid tillsättandet av tjänsten, ska detta tydligt framgåav kravprofilen.

Kravprofilen ska vara så konkret att den både kan utgöra grund för rekrytering av myndig-hetschef och vara ett underlag för årliga uppföljningssamtal med den utnämnde.

Det bästa sättet att motverka missbruk av utnämningsmakten är att öka öppenheten kring ut-nämningsprocessen. Därför bör de kravprofiler som upprättas inför rekryteringen av en nyverkschef vara offentliga. Likaså bör alla lediga tjänster till ledande befattningar inom statenutannonseras och vara möjliga att söka för alla som uppfyller kraven för tjänsten. Parallellt


32

med att tjänsten utannonseras bör alla intressenter ges möjlighet att nominera tänkbara perso-ner till tjänsten.

Regeringen bör utöver annonsering och ett eget aktivt sökande bjuda in alla relevanta intres-senter att nominera lämpliga personer för att därefter skapa en lista med alla inkomna namn.

En enhet inom regeringskansliet, till exempel enheten för arbetsgivarpolitik, utvecklas för attkunna ge ett gott stöd i rekryteringsarbetet. Enheten ska till exempel kunna vara behjälplig vidupprättandet av en bruttolista utifrån kravprofilen och den fastlagda chefspolicyn.

Utifrån bruttolistan arbetar ansvarigt departement fram en kortlista på tre till sex namn somfår genomgå intervjuer och erforderliga tester. En ny regering bör vinnlägga sig om att invol-vera berörda myndigheter vid rekryteringen av nya verkschefer. Detta är särskilt viktigt närdet gäller myndigheter som leds av en styrelse med fullt ansvar.

Efter genomförda intervjuer samråder ansvarigt statsråd med statsrådsberedningen och med-delar därefter vilken kandidat statsrådet ämnar föreslå regeringen att utse till den utannonse-rade tjänsten.

Efter att ansvarigt statsråd meddelat sitt beslut erbjuds berört riksdagsutskott att inom treveckor anordna en utfrågning av den tilltänkta myndighetschefen och ansvarigt statsrådoch/eller statssekreterare. Formerna för utskottens arbete regleras i riksdagsordningen. Vårbedömning är att de utfrågningar som det här är frågan om i regel bör vara öppna. Därefterfattar regeringen sitt beslut om utnämning.

För att förbättra konstitutionsutskottets möjlighet att i efterhand granska regeringens bruk avutnämningsmakten, bör varje steg i rekryteringen dokumenteras. Denna dokumentation börsparas i minst fem år. De delar av dokumentationen som hänför sig till kandidater som inteutnämndes till den aktuella posten bör, med hänsyn till den personliga integriteten och en-skilds ekonomiska intressen, omfattas av sekretess. Vad gäller den utnämnde generaldirektö-ren bör huvudregeln vara att all dokumentation är offentlig.

Denna nya och mer omfattande process för utnämningar bör i första hand tillämpas på nyför-ordnanden. Ifall regeringen önskar omförordna en myndighetschef bör beredningsprocessenbegränsas till en uppdatering av kravprofilen samt att berört riksdagsutskott erbjuds en möj-lighet att ordna en utfrågning med myndighetschefen innan regeringen fattar beslut.

Bestämmelser angående upprättande av kravprofiler, utlysande av tjänster och ett förändraturvalsförfarande bör föras in i anställningsförordningen.


33

6.2 Utnämningspolitiken på längre sikt

Vi föreslår att:• en ny regering lämnar tilläggsdirektiv till Grundlagsutredningen i syfte att

precisera inriktningen på utredningens arbete kring utnämningsmakten.• frågan om inrättandet av fristående rekryteringsråd utreds i samband

med Grundlagsutredningen.

En ny regering som vill föra en ny utnämningspolitik har, enligt vår bedömning, ett inteobetydligt manöverutrymme inom ramen för nuvarande lagstiftning eller genom förhållande-vis mindre förändringar i regler och bestämmelser. Flera av de förslag som presenteras i denhär rapporten skulle kunna genomföras genom förändringar i praxis och procedurer. Så börockså ske så snart det är praktiskt möjligt efter ett regeringsskifte.

Samtidigt är det viktigt att ett nytt förhållningssätt till utnämningsmakten långsiktigt vilar påen trygg konstitutionell grund. Det ligger också ett stort värde i att förändrade spelregler av-speglas klart och tydligt i grundlagen. Utnämningsmakten är, vid sidan av lagstiftningsmaktenoch finansmakten, ett av regeringens och riksdagens viktiga verktyg att styra förvaltningen. Inuvarande regeringsform är utnämningsmakten relativt sparsamt reglerad i jämförelse medlagstiftningsmakten och finansmakten.68 Vid sidan av att det faktum att vi föreslår förändring-ar i utnämningsmaktens reglering är utnämningsmaktens växande betydelse i sig ett skäl somtalar för att ändra denna ordning.

Regeringen lämnade 1 juli 2004 direktiv till en utredning vars uppgift var att göra en översynav regeringsformen. Direktiven angav att det i kommitténs uppdrag ingick att ”se över möj-ligheten att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster.”69 Socialdemokraternahade under lång tid tillbakavisat alla krav på att utreda förändringar i utnämningsmakten. Mentillsammans med Miljöpartiet tvingade de borgerliga partierna upp frågan på grundlagsutred-ningens dagordning. Våren 2004 beslöt riksdagen, mot Socialdemokraternas och Vänsterpar-tiets vilja, att uppmana regeringen att låta utreda hur utnämningsmakten skulle kunna refor-meras i riktning mot ökad insyn och öppenhet.70

Vi tänker oss att kommande grundlagsförändringar inom utnämningsmakten i hög grad skakunna hämta näring i den nya praxis som en ny regering bör etablera. Det är naturligtvis an-

68 Statskontoret 1999:21, s 53.69 Regeringens direktiv 2004:96. Grundlagsutredningen leds av landshövding Lars Engqvist och består av repre-sentanter från samtliga riksdagspartier. Kommittén ska slutredovisa sitt uppdrag senast 31 december 2008. Förmer uppgifter kring utredningens arbete, se exempelvis utredningens hemsida www.grundlagsutredningen.se.70 Konstitutionsutskottets betänkande 2003/04:KU11, riksdagens protokoll 2003/04:88. Nyckelmeningarna i denreservation i utskottets betänkande, som sedermera bifölls av riksdagen, löd: ” Enligt vår uppfattning bör reger-ingens utnämningsmakt ses över i syfte att öka öppenheten vid tillsättningen av statliga myndighets- eller verks-chefer och andra topptjänster. En möjlighet att öka denna öppenhet skulle kunna vara att låta kandidater till så-dana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller ver-kets område. En annan möjlighet skulle kunna vara att inrätta en förslagsnämnd. Regeringen bör utreda fråganom tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder som ökar öppen-heten vid tjänstetillsättningar.”


34

geläget att författningsförändringar, också på detta område, genomförs i så stort politiskt sam-förstånd som möjligt. Innebörden av den nya praxisen är att regeringen, efter en noggrann,professionell och så öppen process som möjligt, nominerar en kandidat till en chefspost ochatt denne sedan frågas ut i ett fackutskott i riksdagen. Efter utskottsutfrågningen kan regering-en välja att bekräfta eller dra tillbaka nomineringen. Det är mycket viktigt att arbetet med attgranska utnämningsmaktens framtida konstitutionella reglering bedrivs skyndsamt avGrundlagsutredningen. En ny regering bör inte vara främmande inför möjligheten att utfärdatilläggsdirektiv i syfte att påskynda och ytterligare precisera arbetets inriktning.

Den mer i detalj lagtekniska utformningen av regleringen av utnämningsmakten får, av natur-liga skäl, ankomma på Grundlagsutredningen att lägga förslag om. Olika modeller kan tänkas.Enligt en modell införs en rad bestämmelser som rör utnämningsmaktens reglering redan iregeringsformen i syfte att regeringsformens reglering i det närmaste uttömmande. Enligt enannan modell innehåller regeringsformen ett antal mer övergripande bestämmelser medan dennärmare regleringen anges i andra lagar. Med det förslag som vi lägger skulle exempelvisprocedurerna kring utskottsutfrågningarna i riksdagen kunna anges i riksdagsordningen.71

I samband med Grundlagsutredningen bör även frågan om inrättandet av Rekryteringsrådefter brittisk modell utredas. Tanken med att inrätta Rekryteringsråd är att personer med erfa-renhet av rekrytering, styrnings- och ledningsfrågor samt management, med utgångspunktfrån den kravspecifikation regeringen tagit fram, ska ansvara för att presentera en kandidat-lista för regeringen bestående av ett begränsat antal personer. I syfte att skapa ett brett urvalav sökande till tjänsterna bör inte intresseanmälningar, ansökningshandlingar eller annat un-derlagsmaterial som inkommer till Rekryteringsrådet vara offentlig handling. Regeringen börha möjlighet att refusera Rekryteringsrådets förslag på kandidater vilket i så fall bör leda tillatt ett nytt rekryteringsförfarande påbörjas.

71 Den senare modell, om än i mycket kortfattad form, kan sägas tillämpas idag när det gäller regeringens samrådmed riksdagen i EU-frågor. I regeringsformen (RF 10:6, första stycket) föreskrivs: ”Regeringen skall fortlöpandeinformera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbe-tet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riks-dagsordningen.” Riktigt så kortfattat kan rimligen inte en ny ordning när det gäller utnämningsmakten avhandlasi grundlagen men principen om några övergripande bestämmelser kombinerade med hänvisningar till andra lagarbör studeras.


35

Referenslitteratur:

Offentligt tryck

Bet. 1986/87:KU29

Bet. 1999/2000:KU20

Bet. 2003/04:KU11

Bet. 2004/05:KU20

Ds 2003:7 Förtjänst och skicklighet; Rolf Sandahl, ESO-rapport

Ds 2005:38 Tillträde till Förenta nationernas konvention mot korruption

ESV 2004:1, Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter

Prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen

Riksdagens protokoll 1994/95:120

Riksdagens protokoll 2003/04:88

SOU 1985:40: Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Huvudbetänkandefrån Verkledningskommittén, Stockholm 1985.

SOU 1992:60 Enklare regler för statsanställda

SOU 2000:1: En uthållig demokrati. Demokratiutredningens slutbetänkande, Stockholm2000.

Statskontorets rapport 1999:21 Det viktiga valet av verkschef – en jämförande studie avverkschefsutnämningar

Statskontorets rapport 2000:9 Styrelser med fullt ansvar, Utvärdering

Statskontorets rapport 2004:9: Myndigheternas ledning och organisation – kartläggning ochanalys av Myndighetssverige

Statskontorets rapport 2005:32: Statsförvaltningens utveckling 2000-2005

Utredningsdirektiv 2004:96 En samlad översyn av regeringsformen


36

Elektroniska källor

(Samtliga källor senast besökta den 13 mars 2006)

Committee on Standards in Public Life’s hemsida, http://www.public-standards.gov.uk

Encyclopaedia Britannica Online, http://search.eb.com/eb/article-9069195 (kräver lösenord)

Glesbygdsverkets hemsida, http://www.glesbygdsverket.se/site/Default.aspx?id=3377

Integrationsverkets hemsida,http://www.integrationsverket.se/templates/ivNormal____1884.aspx

Krugman, Paul; ”Victors and Spoils” http://www.pkarchive.org/column/111902.html, ur-sprungligen publicerad i New York Times 19/11 2002

Lov om statens embets- og tjenestemenn, http://www.lovdata.no/ltavd1/lt2005/t2005-1-08-70.html

Moderniseringsdepartements beskrivning av förslaget till ny lag för statliga ämbets- ochtjänstemän, http://odin.dep.no/mod/norsk/dok/regpubl/otprp/050001-050003/hov001-bn.html

Office of the Commissioner for Public Appointments hemsida, http://www.ocpa.gov.uk

Public appointments hemsida, http://www.publicappts-vacs.gov.uk

Senior Executive Service’s hemsida http://www.opm.gov/ses

Statens folkhälsoinstituts hemsida, http://www.fhi.se

Sveriges Radio, Ekot; ”Ericssons vd hoppas på regeringsskifte”, intervju 31 januari 2006http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-01-31&Artikel=786015

Sveriges Radio, Ekot; ”Persson svarar på Ericsson-vd:ns kritik”, intervju 2 februari 2006,http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-02-02&Artikel=787679

Sveriges Radio, Ekot; ”Wallenberg: Persson hotar en fri debatt”, intervju 4 februari 2006,http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-02-04&Artikel=788831

SVT, Rapport; ” Ingen ändring av utnämningspolitiken”, reportage 5 mars 2006,http://svt.se/svt/jsp/Crosslink.jsp?d=22620&a=551374&lid=aldreNyheter_275209&lpos=rubrik_551374

The Commissioner for Public Appointments Code of Practice for Ministerial Appointments toPublic Bodies, http://www.ocpa.gov.uk/publications/pdf/codeofpractice_aug05.pdf


37

Övrig litteratur

Ahlmark, Per; Det öppna såret – om massmord och medlöperi, Stockholm 1997

Andersson, Catrin; Ämbetsmannastat och demokrati – Score Rapportserie 2001:14, Stock-holm 2001

Andersson, Catrin; Tudelad trots allt – dualismens överlevnad i den svenska staten 1718-1987, Stockholm 2005

Brandel, Tobias; ”En av tre i kulturens toppskikt är politiker”, Svenska Dagbladet, 23 februari2005

Erixon, Fredrik och Franke, Ulrik; Den skattefinansierade idémarknaden, Stockholm 2005

Folkpartiet; Vägen bort från enparti(s)taten, rapport, mars 2005

Folkpartiet; Det socialdemokratiska AMS, rapport, mars 2005

Kristdemokraterna; Styrelseuppdrag – Vår tids medaljer, rapport, november 2003

Kristdemokraterna; En socialistisk högskola, rapport, januari 2005

Loomis, Burdett; The Senate and Executive Branch Appointments – An Obstacle on CapitolHill?, The Brookings Review nr 2 våren 2001 (volym 19).

Moderaterna; Socialdemokraterna och utnämningsmakten, rapport, januari 2004

Pempel, T. J. (red); Unocommon democracies – The one party dominat regimes, Ithaca, NewYork 1990

Rankka, Maria; Myndigheterna – från fristående ämbetsverk till rörelsedrivna idéfabriker,Stockholm 2005

Riksdagens utredningstjänst; promemoria dnr 2003:2448



Rothstein, Bo och Westerhäll, Lotta Vahlne (red); Bortom den starka statens politik, Stock-holm 2005

Allians för Sverige. Bilaga 1

38

Bilaga 1: Generaldirektörer vars förordnandenutgår under våren och sommaren 2006 samt deförsta nio månaderna efter ett regeringsskifte

Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår undervåren och sommaren 2006

Post- och telestyrelsen (2006-04-30)

Radio- och TV-verket (2006-05-14)

Statens räddningsverk (2006-05-31)

Specialskolemyndigheten (2006-06-30)

Konsumentverket (2006-07-31)

Statens institut för särskilt utbildningsstöd (2006-09-30)

Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår senast31 december 2006

Kammarkollegiet (2006-10-31)

Statens Energimyndighet (2006-12-31)

Institutet för tillväxtpolitiska studier (2006-12-31)

Svenska EFS-rådet (2006-12-31)

VINNOVA Verket för innovationssystem (2006-12-31)

Vetenskapsrådet (2006-12-31)

Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår senast31 mars 2007

Smittskyddsinstitutet (2007-01-14)

Patent- och registreringsverket (2007-02-28)

Affärsverket Svenska kraftnät (2007-03-31)


39

Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår senast30 juni 2007

Statens kulturråd (2007-05-31)

Rymdstyrelsen (2007-06-30)

Nationellt centrum för flexibelt lärande (2007-06-30)

Specialpedagogiska institutet (2007-06-30)

Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (2007-06-30)

Documents

Alliansens Granskningsrapport 2006