Altamirano - IEPEN · dente de la República –Ernesto Zedillo Ponce de León en ese entonces-, convocó a reformar el Estado Mexicano; desde esa época hasta el día de hoy el avance

AltamiranoRevista oficial de difusión del

Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del H. Congreso del Estado de GuerreroAño 7 Quinta Época, mayo 2006, Nº 32

La Reforma del Estado

Los textos publicados son responsabilidad de sus autores.

AltamiranoRevista oficial de difusión del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”H. Congreso del Estado de Guerrero

Nº 32, Año 7, Quinta Época, mayo 2006.Primera edición 2006.© LVIII Legislatura del H. Congreso del Estado de GuerreroCarretera México-AcapulcoChilpancingo, Gro.

Impreso en México.

COMITÉ ORDINARIO LEGISLATIVO DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS “EDUARDO NERI”

Dip. Erika Lorena Lührs CortésPresidenta

Dip. Germán Farías SilvestreSecretario

Dip. Juan José Francisco Rodríguez OteroVocal

Dip. Víctor Fernando Pineda MénezVocal

Dip. Rey Hernández GarcíaVocal

Consejo Consultivo

Lic. Arturo Betancourt SoteloPresidente

Lic. César Julián BernalSecretario

Dra. Rosa Icela Ojeda RiveraIntegrante

Dr. Jaime Salazar AdameIntegrante

Dr. Tomás Bustamante ÁlvarezIntegrante

Dr. Álvaro López MiramontesIntegrante

LVIII LEGISLATURADip. Humberto Quintil Calvo Memije Dip. Bernardo Ortega JiménezDip. Noé Ramos Cabrera Dip. Jaime Torreblanca GarcíaDip. Ramiro Solorio Almazán Dip. Alejandro Luna VázquezDip. José Luis Ramírez Mendoza Dip. Marino Miranda SalgadoDip. Raúl Tovar Tavera Dip. Abraham Ponce GuadarramaDip. Raymundo García Gutiérrez Dip. Carlos Reyes TorresDip. José Guadalupe Perea Pineda Dip. Ignacio Luna JerónimoDip. Bertín Cabañas López Dip. María de Lourdes Ramírez TeránDip. Abelina López Rodríguez Dip. Wulfrano Salgado RomeroDip. Benito García Meléndez Dip. Mario Arrieta MirandaDip. Esteban Albarrán Mendoza Dip. Socorro Sofío Ramírez HernándezDip. Martín Mora Aguirre Dip. René González JustoDip. Sergio Dolores Flores Dip. Fernando José Donoso PérezDip. Felipe Ortiz Montealegre Dip. Germán Farías SilvestreDip. Ernesto Fidel Payán Cortinas Dip. Marco Antonio Organiz RamírezDip. Rossana Mora Patiño Dip. Aurora Martha García MartínezDip. Fermín Alvarado Arroyo Dip. Erika Lorena Lührs CortésDip. Flor Añorve Ocampo Dip. Moisés Carbajal MillánDip. Arturo Álvarez Angli Dip. Alejandro Carabias IcazaDip. Juan José Fco. Rodríguez Otero Dip. José Jorge Bajos ValverdeDip. Jessica Eugenia García Rojas Dip. Víctor Fernando Pineda MénezDip. Mario Ramos del Carmen Dip. María Guadalupe Pérez UrbinaDip. Marcos Salazar Rodríguez Dip. Rey Hernández García

COMISIÓN DE GOBIERNO DEL H CONGRESO DEL ESTADO DE GUERRERO

Dip. Carlos Reyes TorresPresidente

Dip. Abraham Ponce GuadarramaSecretario

Dip. Benito García MeléndezVocal

Dip. Mario Ramos del CarmenVocal

Dip. Rey Hernández GarcíaVocal

Dip. Arturo Álvarez AngliVocal

INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS “EDUARDO NERI”

Lic. Arturo Betancourt SoteloDirector

Literalmente podemos apuntar que la re-forma es una re-creación desde el principio: es decir, una reforma es el proceso de cambios y correlaciones

permanentes y de manera graduada.

La Reforma del Estado apunta pues bajo un riguroso proceso político a mejorar y perfeccionar los textos jurídicos legales existentes, con la intención de con-vertirlos en dogmas de valores absolutos para la sociedad, aunque esto no es tan sencillo como aquí se describe.

Será el Congreso del Estado a quien le corresponda conformar la agenda política del Estado. Pero es necesario rediseñar la estructura más adecuada para consumar los objetivos, en suma las estrategias serán el papel central que presupone accio-nes, transformando los buenos propósitos en realidades.

Sin las reformas adecuadas el estado de Guerrero podría iniciar una ruta de colisión, a través de una parálisis y tensión entre los agentes políticos y goberna-dos, como estaciones medias del resquebrajamiento total del sistema político y la de forma de gobierno actual: resultado del desencanto de la política. Por lo tanto es ineludible y obligada la reforma tal y como lo señalo alguna vez Jesús Reyes Heroles “hay que cambiar todo, para que todo siga igual.”

No se trata simplemente de alternancia en el poder o de cambios administrativos, sino una reforma política basada en acciones para salir del estadío; y sólo así los cambios políticos se traducirían en leyes homogéneas a la realidad social diversa, plural y compleja. Es preciso señalar que todas o casi todas las medidas de la re-forma política en el Estado requieren para su operatividad reformas sobre la base del sistema jurídico: Reformas Constitucionales.

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PRÓLOGO

Es necesario advertir que el proceso de reforma política obedece a una pasmosa complejidad de factores; por ejemplo el factor de resistencia al cambio, el cual se acrecienta debido a los bajos niveles o grados de desarrollo social; otros parámetros que habría que medir serían los índices de ruralidad por municipio, los niveles de pobreza y marginalidad, las actividades económicas, el factor mi-gración (emigrantes e inmigrantes). Al mismo tiempo será obligado adentrarse en el análisis socio histórico, que permitirá localizar la génesis y los antecedentes de los rasgos culturales y elementos políticos que caracterizan esta sociedad; pues es obvio que la sociedad guerrerense actual no se equipara con ninguna de sus antecesoras; sólo por mencionar algunos factores que complican la reforma Política.

La idea de Reforma Política del estado de Guerrero se empieza a gestar desde hace ya varios años, pero es a partir de 1999 cuando se inician por primera vez trabajos para la elaboración de una agenda política.

La agenda política a través de la reforma, busca inicialmente la transformación y ac-tualización del Estado, que tanto había venido reclamando el pueblo guerrerense.

En cuanto a los ingredientes con los que debe contar esta reforma política pueden abreviarse de la siguiente manera: A) Consenso, al asumir compromisos verdade-ros por parte de los grupos involucrados, en todos y cada uno de los temas que corresponden; B) los temas que versarán en la agenda política, y C) Las priori-dades, donde se definirán las importancia y los tiempos de acción en los asuntos gravosos que requieran atención especial.

Los temas sobre los que debe versar la agenda política pueden detallarse de la siguiente manera: el sistema electoral, los relativos al marco normativo que rige los comicios y organismos electorales, los mecanismos de participación democrática o democracia semidirecta, el fortalecimiento del equilibrio de po-deres y el fortalecimiento municipal y la remunicipalizacion, el federalismo, am-nistía y reconciliación social, derechos y cultura indígena, preservación y defensa del medio ambiente, fiscalización de recursos públicos y responsabilidad de los servidores públicos y equidad de género y hoy sin temor a errar podemos anexar como prioridades los temas de seguridad pública y narcotráfico.

Estos y más tópicos son los que toca la Reforma del Estado, y que se abordan con rigidez analítica en esta obra, que tras largo tiempo de espera mira nuevamente la luz y que versa sobre una materia de suma importancia, con un contenido de alto interés científico, así también pragmático y que se descubre bajo el sugestivo nombre: revista Altamirano.8

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La revista responde a un proyecto intelectual y un clima cultural en nuestro esta-do, siendo además esta la vía por donde se intenta cristalizar las teorías y acciones como rutas para lograr las bases y la viabilidad del proyecto de reforma. Como dice el maestro don Luis Villoro, un libro tiene una personalidad autónoma, por eso se deja vivir su propia vida.

Se presenta la revista Altamirano, en su número 32, con alborozo y orgullo.

Alborozo, porque enriquece y pone en relieve el tesoro de los temas, tratados todos de una manera diferente por ser una obra donde participan de diversos ensayistas; con pensamientos personales y puntos de vistas diferentes, con coin-cidencias y disidencias, que nutren el quehacer científico, investigativo, legisla-tivo y político, creando conciencia y participación en la ciudadanía, y sobre todo acrecientan la educación política en nuestro Estado.

Y orgullo, por ser esta la primera obra del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, y del Congreso del Estado, en esta Quincuagésima Octava Legis-latura, en la cual se muestra la solvencia científica de los estudios, con objetividad, y no puede advertirse menos que una pasión en cada uno de los textos, en la edición, en la coordinación y en la consecución de toda la obra.

Estoy complacida por participar con este prólogo en la edición del nuevo ejem-plar de la revista Altamirano, bajo la dirección del maestro Arturo Betancourt Sotelo, y contando con la colaboración de los Diputados de esta Legislatura. Así también la participación de destacados ensayistas, investigadores y la sociedad civil; quiero además matizar la convicción y el entusiasmo por todos estos temas, que corren a través de los tópicos de la democracia, que en cada uno de los tomos de nuestra revista trataremos de fortalecer.

Ojalá mis palabras sirvan de invitación a recoger y penetrar en el pensamiento de los que aquí participan, y sea también una invitación extensiva para que la revista yazga el espacio para la expresión política-académica. No olvido dejar constancia de mi calurosa felicitación a los empeños ofrecidos para la elaboración y conclu-sión de este proyecto, que hablan de la cultura y especialización de las ramas del derecho y la política con que se edita la revista Altamirano.

DIP. ERIKA LORENA LÜHRS CORTÉSPresidenta del Comité Ordinario Legislativo del

Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”

CONTENIDO

Prólogo 7Erika Lorena Lührs Cortés

La reforma del estado Laissez faire económico y las asignaturas sociales. 13Héctor López Soberanis

Reforma del estado 25Miguel Ortega Zapata

¿Es posible hablar de una Reforma del Estado? 39Arturo Betancourt Sotelo

Reforma del estado en Guerrero, desde la perspectiva de nuestros legisladores.

La reforma del estado 55Felipe Ortiz MontealegreJoaquín Morales Sánchez

La reforma que Guerrero necesita 65Ramiro Solorio Almazán

La reforma del estado. Una oportunidad para Guerrero. 75Benito García Meléndez

La reforma del estado, prioridad de nuestra entidad. 79Bernardo Ortega Jiménez

Análisis crítico de la reforma del estado de Guerrero. 85Fernando Donoso Pérez

Reforma Legislativa en la planeación del desarrollo municipal. 89Mario Ramos del Carmen

Reforma del Estado o reforma política.

Algunas instituciones para la Reforma del estado de Guerrero. 99Jesús Boanerges Guinto López

Reformas constitucionales para la gobernabilidad, el equilibrio de poderes y la participación ciudadana. 111Raúl Calvo Barrera

Principios elementales para una Reforma de Estado. integral y democrática en Guerrero. 127Fermín Vargas Vargas

Reformar la política en Guerrero. 131Ernesto Ortiz Diego

Descripción del proyecto de Constitución para el estado de Guerrero. 151José Gilberto Garza Grimaldo

Lo contencioso electoral (por una administración de justicia plenamentejurisdiccional y el fortalecimiento de la institución electoral). 193Félix Villafuerte Rebollar

La reforma electoral como parte de la Reforma del Estado. 197César Julián Bernal

La modernización de la procuración de justicia a través de las tecnologías de la información. 211Isidoro Rosas González

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“En nuestro país abunda la retórica y el discurso sobre la llamada Reforma del Es-tado, pero nadie parece precisarla. Unos quieren algo tan grande y oneroso, que su mismo tamaño lo hace imposible de ser considerado. Otros tienen en mente objetivos tan concretos y particulares que acaban por trivializar la imperativa necesidad de reformar al gobierno y hacerlo capaz de responder ante las nuevas realidades –cambiantes- que enfrenta el país.”1

En México el formato del proceso de la reforma de estado se encuentra aún en gestación, pues no está perfectamente definido. El 17 de enero de 1995 el presi-dente de la República –Ernesto Zedillo Ponce de León en ese entonces-, convocó a reformar el Estado Mexicano; desde esa época hasta el día de hoy el avance ha sido incipiente, los actores políticos se han enfocado en el tópico electoral primordialmente, señalando que en esta materia es donde se encuentra el presu-puesto básico de la transición política.

Es visible que no hay una agenda clara y condensada, ni una determinación aproximada de procedimientos y tiempos para discutir la reforma y aprobarla, y lo grave es que aún no existe un consenso específico de los tópicos que versarían en esta reforma.

El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, llevó a cabo un seminario llamado “Estrategias y Propuestas para la Reforma del Estado” que tuvo lugar los

* El autor es maestro en Ciencias. Área Derecho Público de la Facultad Autónoma de Guerrero.1 Luis Rubio. ¿Para qué una Reforma de Estado? Google Internet.

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La reforma del Estado.Laissez faire económico y las asignaturas sociales.

Héctor López Soberanis *

días 6 y 7 de septiembre de 2001, donde varios exponentes2 de la doctrina jurídica tocaron temas trascendentales para la conformación de la reforma. Este arduo esfuerzo por hacer caminar el proceso de reforma desde el ámbito académico, or-ganizado por Diego Valadez, Lorenzo Córdova y Miguel Carbonell, identifica los problemas y plantea soluciones de los sistemas constitucionales democráticos, para la reforma del poder en México, los contenidos, los métodos adecuados para hacer e impulsar estos cambios, así como el eje del proceso que se daría en torno a los partidos políticos.3

En el breve ensayo que aquí presento, dejo fuera algunos aspectos de la reforma como son: el debate de la reforma integral de la Constitución, el proceso de refor-ma, la revisión del sistema federal, el sistema de seguridad pública, el fortaleci-miento municipal, la reelección, la hacienda pública, etc., que sin lugar a dudas son temas de suma importancia. Esto debido a la brevedad del trabajo, enfocando el análisis principalmente al aspecto económico.

EL MARCO ECONÓMICO DEL ESTADO

Reforma de Estado se refiere de manera generalizada, a la necesidad del gobierno de actualizar las estructuras jurídicas desde la Constitución hasta los reglamen-tos de manera jerárquica descendiente, las instituciones políticas y sus formas de interrelación con la sociedad en función de las nuevas necesidades sociales, políticas y económicas; esto es, una redefinición del papel del Estado y una reor-ganización de las instituciones políticas (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).

Esta idea de la reforma de Estado radica principalmente en comprender por qué al-gunas naciones son ricas y otras no, por qué unas logran imponer sus condiciones y otras no lo logran. Comprendido esto entenderemos que se trata de una reestruc-turación del Estado4 para fortalecer el modelo económico principalmente.

2 Las conferencias magistrales estuvieron a cargo de Michelangelo Bovero, Luigi Ferrajoli, Er-manno Vitale, de Italia y Allan Brewer-Carías de Venezuela; participaron también lideres políti-cos y miembros de la academia como Manuel Camacho, Arnaldo Córdoba, José Ramón Cossio, Amalia García, Jesús González Sachmall, Juan Molinar Horcasitas, Porfirio Muñoz Ledo, Ricardo Sepúlveda, Raúl Trejo Delabre, Francisco Valdez Ugalde y Arturo Zaldívar.3 Estrategias y propuestas para la Reforma de Estado. Miguel Carbonell, Hugo Concha Cantú, Lorenzo Córdova, Diego Valadés, coordinadores. Universidad Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2001.4 Nótese que he señalado fortalecer. Estas reformas no pretenden en ningún momento cambiar el modelo histórico de desarrollo del país, sólo ajustarlo al cambio.

La reforma del Estado

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Una definición estricta de la reforma de Estado precisa la supresión del Estado benefactor o liberalismo social sentado sobre las bases del keynesianismo para dar paso al laissez faire5 del liberalismo6 y su modelo más actual, el neoliberalismo (o capitalismo expansivo).

¿Cómo crecer económicamente? Será la principal pregunta de todos los estados en vías de desarrollo y será pues esta misma inquietud, el principal motor de la reforma de Estado, siendo esto el común denominador de las preocupaciones nacionales.

El crecimiento que busca la reforma de Estado principalmente es económico aunque no debe dejarse a un lado lo social. La modernización que se busca conlleva parale-lamente varios factores conexos entre sí, que permiten lograrla, por lo tanto lo social y lo cultural serán áreas claves.

Es notable que el país no ha establecido condiciones para lograr el crecimiento económico esperado, claro que esto no es cosa sencilla; es fácil señalar el camino –axiológico- para lograr tan anhelado desarrollo pero es una quimera; por ejem-plo, si se logran las reformas estructurales propuestas en el país por el gobierno actual, se puede –sin duda alguna- obtener un crecimiento entre el 7 u 8% anual y generarse un millón de empleos por año, esto según los analistas; esta forma de crecimiento prescriptita no está en duda, lo que está en riesgo con estas reformas no es el presente inmediato sino las consecuencias futuras. Las reformas estruc-turales en el país inciden en áreas claves como la privatización de PEMEX (como punto de partida), privatizaciones energéticas y una liberalización de las normas de mercado: “la mayor libertad para el mejor desarrollo”; convirtiendo al gobierno en un mero administrado en renta, que muy difícilmente podría recuperar el con-trol económico del Estado.

No omito señalar que la eficacia de la privatización –pues existen referencias obligadas- está garantizada, lo que no está garantizado es el destino de esa pro-ductividad para el beneficio común o del pueblo.

La primera gran reforma de Estado con la que podemos iniciar “fue la que llevó de la organización monárquica a la república a fines del Siglo XVIII; esto es, del absolutismo al constitucionalismo.”7 Consecutivamente el Estado y sus compo-

5 En Francés: “Dejar Hacer”.6 Entendido por los fisiócratas como la libre concurrencia y ausencia de restricciones por parte del Estado.7 Hall, J., y J. Ikemberry. El estado. editorial Nueva Era. España 1991.

Héctor López Soberanis

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nentes fueron evolucionando y eventualmente se dieron el liberalismo y posterior-mente -y por separado- el socialismo (marxismo).

Las revoluciones en todos los países también han sido producto de la incapacidad de los gobiernos para efectuar reformas efectivas y adecuadas para resolver los problemas estructurales del país. La revolución de 1910 en México no fue otra cosa que producto de la incapacidad del gobierno para responder con soluciones a los problemas sociales (obreros), agrarios y democráticos de aquel tiempo. Re-sultado de esto fue la implantación de un modelo sociopolítico llamado común-mente liberalismo social (estado benefactor o intervencionista), con el interés activo por la regulación de las realidades socio-económicas y el control de los poderes económicos.

El sistema implantado por John Maynard Keynes hacía referencia a que la economía liberal creaba más problemas que los que podía resolver. El problema no sólo era económico sino que permeaba en lo social y por tanto necesitaba la participación del Estado en inversiones para el empleo con el objeto de expandir la producción y distribución a través del comercio para lograr un efecto de esta-bilidad social, volviéndose el Estado un planificador e inventor.

A medida que el tiempo pasa el estado intervencionista fue en decadencia, pues desde sus inicios esta teoría acarreaba problemas aparejados sobre la capacidad presupuestal del gobierno, provocando una inflación progresiva.

El Estado pasó de ser benefactor de las causas sociales, a un salvador de las crisis internas; por ejemplo, la protección del empleo por parte del gobierno deterioró la participación de éste con el producto interno bruto y los empréstitos solicitados para la solución mediática al problema inflacionario llevaron a México a un en-deudamiento de 50 mil millones de dólares en 1980 y ya para 1986 eran 100 mil millones de dólares, según el informe de desarrollo mundial de la CEPAL.

La demanda social y el cumplimiento de ésta por parte del Estado fue interminable, un círculo vicioso que avanzaba incesantemente, imposible para el Estado; de esta forma lo que se provocó fue una gran inflación y principalmente un endeudamiento externo del país que para finales de los ochenta implicaba ya un conflicto social.

Los cambios sociales, financieros y económicos de últimas fechas, los aspectos agropecuarios y su decadencia, la devaluación monetaria, la agilidad comercial, las transacciones monetarias y el intercambio comercial resultado de un mundo globalizado, pusieron nuevamente en puerta la idea de la reforma de Estado en México desde 1977 (denominada democratización del país).


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Para los años ochenta el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial propu-sieron para Latinoamérica varias políticas para la reforma de Estado8, un estado de intervención nula con los postulados que ya señalaban de algún modo los fisiócra-tas como Stuart Mill en sus Principles of Political Economy de 1848; y los econo-mistas clásicos como Adam Smith en sus ensayos filosóficos e investigaciones so-bre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones; David Hume y David Ricardo,9 con un sistema económico basado en la propiedad privada de los medios de producción, en la fluctuación de los precios; en el equilibrio entre producción y consumo, logrado por los movimientos de oferta y demanda en el mercado; en la división social entre propietarios y asalariados; en la búsqueda de ganancias.10

La condicionalidad del FMI era un conjunto de disposiciones del convenio consti-tutivo y de políticas crediticias, que debían cumplir los miembros a los que presta apoyo financiero. Con esto las instituciones internacionales establecen las condi-ciones en las que los estados deben desarrollarse.

Estos acuerdos de condicionalidad se componen de cuatro elementos:

1. Una carta de intención en la que se exponen las medidas que las autoridades consideran tomar durante el periodo cubierto por el programa.

2. Las medidas previas, los cambios en la política económica que se deben efec-tuar antes de la aprobación del acuerdo.

3. Criterios de ejecución, metas cuantitativas trimestrales o semestrales (límites al déficit presupuestal o los agregados crediticios) que los países deben cumplir para poder efectuar los giros, y que permitan asegurar la supervisión del programa.

8 Llamado Ajuste estructural por el FMI “consistía en la reorientación de las políticas macro-económicas tradicionales que se empezaron a desarrollar desde los primeros años ochenta en los países industrializados de economía de mercado, buscando reforzar su desempeño económico a mediano plazo y, al mismo tiempo mejorar la forma en que funcionan las economías, a través de medidas tendientes a elevar su capacidad de producción y la flexibilidad de los mercados de bienes y factores, y disminuir la intervención de los mercados privados. Las medidas para el ajuste estructural se pueden clasificar en dos grandes categorías: 1. las que eliminan el uso ineficiente de los recursos y permiten una adaptación más rápida a las innovaciones tecnológicas, las fluctuaciones de los precios relativos o la liberalización comercial y; 2. las que elevan la capacidad de producción porque se agregan a los recursos productivos, como capital o trabajo, o aumentan la productividad total.” Dic-cionario de política internacional. Edmundo Hernández-Vela Salgado. Porrúa, México, 2000. 9 Aunque suele considerarse a John Lock como el primer pensador liberal, por la ideología de su obra Tratado sobre el Gobierno Civil.10 Existen también divisiones menos famosas pero no menos importantes como el liberalismo predicado por Jeremias Betham y el defendido por Wilfredo Pareto.


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4. Revisiones periódicas del programa.

El modelo sugerido se desarrollaba sobre el estado mínimo de intervención. Estas propuestas en el lapso de 1978 a 1994 que se articulaban sobre tres ejes: demanda interior, reformas estructurales y movilización de finanzas exteriores, fortalecen directamente el aspecto económico pero impactan de frente los aspectos sociales internos de los países.

La Conferencia Episcopal para América Latina (CEPAL) se declara preocupada por el neoliberalismo y la tendencia que existe a divinizar este modelo económi-co11 donde este modelo se refiere básicamente al mercado como posible panacea para los males económicos que aquejan al mundo.

La pobreza12 es el resultado de la reforma de Estado propuesta por dichos agentes internacionales, sobre las bases del liberalismo y neoliberalismo, que visiblemente tuvieron un avance de suma cero. Se estima que cerca del 81% de la propiedad del mundo se encuentra en manos del 20% de la población más rica.13

Para finales de los 90 y principios del 2000 el neoliberalismo era ya quien dic-taba los lineamientos del proyecto de reforma, y con esto tanto el FMI como el BM proponían nuevos modelos: un estado promotor y regulador del desa-rrollo económico y además la idea de priorizar la función social por parte del Estado.14

LA REFORMA DEL ESTADO HOY

Es visible a todas luces que el estado intervensionista ha quedado inoperante en México, por lo tanto se ha entrado al modelo de estado mínimo, pero será necesa-rio cambiar el enfoque monetarista, lo cual nos llevará a precisar cuáles deben ser los lineamientos con los que debe realizarse esta reforma de Estado en el país. Es indudable que la globalización es irreversible, por tanto los procesos de reforma

11 La Jornada (México), 12 de octubre de 1992. p. 44.12 La pobreza es un elemento fuera de la lógica del modelo de mercado neoliberal, por lo tanto el incremento en los índices no es ningún factor de consideración, ya que todo se mide a través del desarrollo económico del Estado.13 Informe sobre el desarrollo humano. 1992, Organización de las Naciones Unidas, para el cálculo de la distribución de la propiedad se ha utilizado como aproximación la forma como se distribuye el ahorro.14 Bibliografía específica para abundar en el tema: Marx, C., Crítica del programa del Gotha, en Marx C. y Engels, F. Obras escogidas editorial Progreso. Moscú; Informes Anuales del Fondo Monetario Internacional.


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son necesarios. El Estado debe ser como lo señalé líneas arriba un estado con una intervención dinámica, efectuando un análisis más profundo de las estructuras sociales; los programas propuestos no pueden ser de ninguna manera medidos por los resultados a corto plazo sino por los costos que pudieran implicar a largo plazo en la calidad de vida y los servicios sociales.

Como lo señala José Fernández de Santillán15 la nueva idea de un liberal-so-cialismo ante la ruptura del neoliberalismo y del socialismo que pretende el intervencionismo con la democracia. Ensayan pues las maxituras doctrinales: el liberalismo social y el socialismo liberal, cuya síntesis sería como lo señalé el liberal-socialismo.

Éste pretende rescatar lo mejor del liberalismo y de la idea social intervencionista (socialismo) para emprender una renovación doctrinaria que nos permita salir de la crisis política en la que nos encontramos. Esta novedosa doctrina se caracteriza por la relación de tres planteamientos: un concepto ampliado de ciudadanía que contempla derechos civiles, sociales y políticos; una economía mixta regulada que conjugue armónicamente libre empresa y cooperación social; y, finalmente, una república democrática basada en un régimen jurídico estable y donde se cuente con una democracia completa formal y sustancial.

Existen aspectos que no he podido abordar por diversas circunstancias; como son por ejemplo las implicaciones que señala Agustín Squella16 sobre los postulados liberales-socialistas, preguntándose: ¿se puede ser liberal y socialista?, estudiado y puesto en duda a la luz del pensamiento político de Bobbio, lo cual sería motivo de otro ensayo para ver las implicaciones y coyunturas que se dieran.

Regresando al tema, esta nueva fase de reforma implica la redistribución de fun-ciones del Estado y la participación coordinada de todos sus actores políticos.

El Estado a través de leyes e instituciones debe modular como buen coordinador las relaciones entre los poderes públicos: Legislativo y Ejecutivo, para evitar la parálisis, la oposición injustificada y el conflicto; con esto logra un fortaleci-miento del sistema de partidos.

La descentralización se enfocará en los servicios sociales, otra actividad a priori-zar será el federalismo, las interrelaciones entre los ámbitos de gobierno (federal,

15 José Fernández de Santilla. La Filosofía política de la Democracia. Biblioteca de Ética Filosofía del derecho y Política. N° 43. México. 2002 Fontamara.16 Conferencia pronunciada en el Instituto Cultural de las Condes, Santigo, 24 de septiembre de 1998.


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estatal y municipal) y la coordinación. Cuando se habla de coordinación implica también las relaciones entre la sociedad y el Estado.

Es muy viable empezar con el fortalecimiento de varios sectores que han sufrido un costo social como la educación, la cultura, la ciencia, la tecnología, la seguridad y la hacienda. Podemos empezar la reforma de manera secuencial: entidades federativas y posteriormente la nación. El exministro de Relaciones Exteriores Jorge Castañeda propuso reformas internas, que retomo en este trabajo, sobre cuatro grandes tópicos que influyen en el cambio y fortalecen al país para enfrentar este proceso globa-lizador: la seguridad jurídica, la educación, la reinvención del sistema político y la financiación del Estado.

1. El acoplamiento de las normas a nuestro tiempo, la reivindicación de la posi-tividad en el derecho, obligando así el acatamiento y determinando los derechos y obligaciones de cada uno y del Estado, siendo esta la manera de acabar con la in-seguridad personal, la de nuestros bienes y la de nuestras transacciones y derechos; sin esto seguirá el freno del crecimiento económico debido a la falta de seguridad.

Es bien sabido que en un país democrático no sólo existen procedimientos para hacer leyes, sino también para impugnarlas. Estas reformas son esenciales si que-remos atraer inversionistas extranjeros, evitar que nuestros empresarios busquen otras tierras.

2. Es necesario dotar a nuestro país de un sistema de educación17 adaptado a su época, incorporar métodos y procedimientos, criterios y contenidos educativos más actuales a nuestra educación. Significa que la escuela debe formar individuos en todos sus aspectos, incluyendo la enseñanza artística y deportiva; individuos y ciudadanos que puedan mejorar nuestros sistemas productivos, hacerlos más eficaces y sí, también más creativos. Significa poder disponer de un sistema ar-monizado nacionalmente, para evitar rezagos regionales y permitir una mayor movilidad de la población, que es un factor esencial en nuestra época. El obje-tivo es hacer que México sea capaz de acceder a la economía del conocimiento. Debemos hacer de México un país cuya ventaja comparativa sea la capacidad tecnológica de su fuerza de trabajo.

Esta reforma busca cambiar el enfoque de la enseñanza, dar a la gente las herramien-tas necesarias para enfrentar los retos del mundo en que vivimos. Esto es posible si a los niños se les enseña a aprender; no sólo a memorizar, sino a desarrollar sus

17 En México se destina cerca del 1.5% del PIB, muy por debajo de lo ideal mínimo establecido, el 3.5% (Dr. Druker).


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capacidades. Se trata de tener más horas en cantidad y en calidad, ampliando la edu-cación con nuevas actividades como la computación, la música, el recreo, el dibujo y el deporte, combinadas con las materias reglamentarias.

Para adquirir el mínimo de conocimientos para entrar a la universidad, es necesa-rio separar la educación primaria de la media superior, que la secundaria y prepa-ratoria sean un ciclo completo y no dividido. Que este sea un periodo preparatorio para entrar a la universidad o bien tener la opción de tomar una carrera técnica a partir del noveno año, lo que permitiría a la persona adquirir una profesión que no le implique realizar estudios profesionales, sino recibir capacitación técnica para incorporarse a la fuerza laboral.

3 y 4. La tercer y cuarta reformas se refieren a la reinvención de nuestro sistema político y a la financiación del Estado respectivamente. La democratización del país ha puesto en evidencia que nuestro sistema político, funcional bajo un sistema autoritario, manifiesta todo tipo de bloqueos e insuficiencias. Por ello propongo toda una serie de reformas a varios aspectos fundamentales de dicho sistema. El cambio en el marco institucional es vital para el momento histórico en que nos encontramos, ya que estas reformas son más factibles que las estructura-les porque no están ideologizadas y porque todos los partidos políticos coinciden en que, en el sistema político, ya no funcionan dichas instituciones, creadas con una lógica y un espíritu autoritario no viables para el contexto democrático en el que México se empieza a desarrollar.

Es necesario llevar a cabo la reforma institucional de la reelección de diputados y senadores para que sea la ciudadanía quien decida qué tan bien hicieron su tra-bajo, permitiendo, también, la profesionalización del poder Legislativo. Además, se necesita lograr una mayor capacidad y experiencia para profundizar en ciertos temas e ir sentando las bases para una memoria legislativa que permita a los legisladores actuales y futuros aprender de sus errores y aciertos. Por último, se requieren grandes cantidades para llevar a cabo estas reformas. Su financiamiento provendría de dos fuentes principales:

La primera, una reforma fiscal integral, suprimiendo exenciones y regímenes es-peciales. Etiquetar los recursos de tal manera que se pueda decir a la gente en qué se está gastando el dinero de sus impuestos.

La segunda fuente de recursos es el petróleo: usar el petróleo que tenemos hoy para las necesidades de hoy. Transformarlo en escuelas, hospitales, policías, jueces, carreteras, presas, etc. Esto es posible duplicando la plataforma de explotación a 3 millones de barriles en un lapso de 5 años.


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Para los empresarios, pero también para muchos en la clase política y en el medio académico, las reformas laboral, fiscal y energética son las herramientas necesarias para lograr encarrilar a nuestro país por las vías del crecimiento. Indudablemente lo son y mientras más rápida y profundamente se realicen mejor nos irá. Sin embargo los bloqueos y las insuficiencias que mencioné han constituido hasta ahora obs-táculos para su adopción. Por ello he planteado la conveniencia de realizar algunas reformas institucionales, incluso antes de las estructurales. Las reformas políticas, en principio serían mucho más factibles, debido justamente a que la coyuntura política es propicia.

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INTRODUCCIÓN

Debo aclarar que este es un tema polémico y complicado para su realización dado que atenta contra algunos privilegios que actualmente detentan quienes ejercen el poder en el estado. Es un tema eminentemente político con intereses técnicos y doctrinales, ya que cuando se ha intentado llevar a cabo nunca se ha llegado a conclusiones firmes. En este sentido la exposición que sigue sería muy pretencioso que intentara suministrar elementos de reflexión para su ponderación adecuada, ya que una reforma de esta envergadura de llevarse a cabo significaría el cambio real que todos en Guerrero anhelamos.

Una reforma del Estado tendrá como prioridad reducir su tamaño, tornarlo más ágil, flexible y eficiente, además de más responsable frente a la sociedad. La nece-sidad de reformar el Estado, no puede ocultar los conflictos en relación tanto al diagnóstico de la crisis como en lo que respecta a las estrategias de la reforma. De acuerdo con los especialistas la crisis del Estado tiene tres aspectos; el primero, una crisis fiscal; el segundo, sería del modo de intervención y, el tercero, de la forma burocrática de administración.

Bajo este esquema surgen dos enfoques estratégicos que los estudiosos del tema identifican como neoliberales y social-liberales; los primeros defienden la reduc-ción del Estado al mínimo, con su sustitución por el mercado siempre que sea posible, aunque ello conlleve a la pérdida de derechos sociales. Los segundos, consideran un Estado fuerte y ágil, que asegure los derechos sociales, por medio de organizaciones competitivas no gubernamentales.

Una reforma a fondo debe discutir entre otros temas los límites, principios, es-trategias, principales instrumentos y algunas experiencias del aparato adminis-trativo, con el objeto de salir de la mera crítica del Estado actual y la necesidad

* El autor es analista político.25

Reforma del Estado

Miguel Ortega Zapata *

de reformarlo para problematizar acerca de qué hacer con el Estado después de reducirlo. Un proyecto para reformar el Estado no puede dejar de exponer la visión acerca de sus roles, ya que hablar del Estado presupone hacerlo a partir de una concepción del mismo, del lugar que ocupa la sociedad guerrerense y de sus relaciones a nivel de México y del mundo globalizado.

Definir las funciones esenciales de un Estado que sea capaz de generar los pará-metros para evaluar las reformas propuestas; definir su rol y el de sus relaciones con la sociedad de acuerdo a la velocidad de los cambios, significa proponer la discusión de las siguientes funciones esenciales que deberán ser restauradas a través de una reforma: la defensa de su territorio y soberanía; la construcción de una comunidad, que incluya a todos los ciudadanos guerrerenses en el proceso económico-político; la inserción benéfica de Guerrero en el escenario nacional y en el mundo globalizado; la reducción de las diferencias regionales y de las desigualdades entre los guerrerenses; y la ejecución de un modelo sustentable de desarrollo.

LA REFORMA Y SUS PERSPECTIVAS

La reforma del Estado y como consecuencia de su aparato administrativo de-berá tomar en cuenta el propio concepto de Estado, en sus distintos niveles de abstracción, que permita ubicar el ámbito administrativo en lo profundo de la problemática de la distribución y ejercicio del poder político.

El Estado de acuerdo a Weber, es el monopolio del uso legítimo de coerción. El Estado en su nivel más abstracto es una relación de fuerzas que produce el pacto de dominio. No obstante, el Estado debe ser visto también como el poder político que se ejerce de forma concentrada, autónoma y soberana sobre su población y su territorio por medio de un conjunto de instituciones, un cuerpo de funcionarios y procedimientos regulados.

Para Herman Heler, el Estado es “…la organización y actuación autónomas de la cooperación social-territorial fundado en la necesidad histórica de un status vivendi común que organice las opciones de intereses dentro de una zona geográ-fica, la cual, en tanto no exista un Estado mundial, aparece delimitada por otros grupos territoriales de dominación de naturaleza semejante”.

La orientación del Estado no es automática, unidireccional, sino que se liga for-zosamente con una función social, que atiende a través de sus instituciones las demandas de la población en una tarea constante para la justificación del papel del Estado y la legitimación por vía de la moralidad de su sistema normativo.26


Según el régimen de organización del Estado, en gobiernos democráticos y au-tocráticos, la soberanía-supremacía del Estado parte de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo, según quien detente formalmente la soberanía: el pueblo o el gobernante.

El Estado democrático encuentra su punto de referencia en garantías del interés social, como lo describen los juristas, al señalar como fin del Estado la “búsqueda del bienestar común”.

De acuerdo a Michael Crozier, un paso necesario hacia un cambio sensible en las formas de ordenar el poder del Estado es la búsqueda de una capacidad de apren-dizaje social y para el cumplimiento de este fin se requiere un magno esfuerzo, el cual debe promoverse en el seno de la propia sociedad desechando modelos abso-lutos y optando por una cultura de la democracia.

Por ello, al tratar la reforma del aparato administrativo del Estado, se estará ci-ñendo la reforma al nivel de la institucionalidad estatal. Por lo tanto, aunque el ámbito de la reforma sea el institucional, la cuestión que se debe plantear será sobre las implicaciones de estos cambios en la distribución del poder. Esto es, en qué medida los cambios institucionales alteran las posiciones de poder o las posibilidades de representación de los intereses de los diferentes actores políticos en la sociedad guerrerense.

Por lo tanto, una reforma del Estado para los guerrerenses no puede ser vista úni-camente como una mera alteración del organigrama del gobierno, pero sí como un cambio en las relaciones entre los diferentes actores económicos, políticos y administrativos.

Los estudiosos del tema sostienen que “para una interpretación más adecuada de las transformaciones que se están produciendo, se debe tener en cuenta las interacciones Estado-sociedad en términos de una triple relación, observada en el plano funcional, o de la división social del trabajo; en el material, o de la distribu-ción del excedente social; y en el de la dominación, o de la correlación de poder. Estas relaciones apuntan a decidir cómo se distribuyen, entre ambas instancias, la gestión de lo público, los recursos de poder y el excedente social”.1

Un ejemplo de tal definición es aquel que analiza que mientras las transforma-ciones recientes en dirección a la descentralización y privatización se dirigen a la

1 Oscar Oszlak.-Estado y Sociedad: nuevas reglas del juego.-1997.27

Miguel Ortega Zapata

división social del trabajo, las políticas fiscales y sociales tratan de la distribución del excedente social. A una menor intervención estatal corresponderá una menor participación en el excedente para sustentar el aparato estatal, y ello permitirá una función redistributiva. Todos estos procesos influyen, a su vez, la distribución del poder en el interior del Estado. Por lo tanto, si especulamos en términos más concretos, vamos a encontrar que dichas transformaciones requieren cambios en las relaciones entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, además, de los pro-ductores e intereses económicos, los individuos y grupos sociales, considerados como consumidores y como ciudadanos.

El proceso de reforma del Estado, con la redefinición de sus relaciones con la so-ciedad, es un proceso eminentemente político, por medio del cual se reconfiguran las relaciones de poder en cualquier sociedad.

La hipótesis puede ser aquella que establece que si en Guerrero se dan las condi-ciones necesarias para un cambio real en las relaciones de poder, la reforma del Estado en una primera instancia se aplicaría en el aparato administrativo, mismo que representará una transformación profunda, y no simplemente uno más de los fallidos proyectos de modernización burocrática. Los determinantes múltiples de una reforma administrativa harían que la confluencia de diferentes y con-tradictorios intereses, genere una amplia variedad de posibilidades de rediseño en las relaciones entre el Estado y la sociedad, como también de cambio en la institucionalidad del sector público, alterando las prácticas de toma de decisio-nes y administrativas. Como cambio institucional, la reforma administrativa se separaría de las transformaciones en la sustancia de la acción estatal, definida a través del contenido de las políticas públicas y del ámbito de responsabilidad que asume el Estado frente a otros actores. Como cambio administrativo ocuparía un lugar diferente de la reforma política, cuyo objeto son las transiciones en la insti-tucionalidad política, como cambios en la legitimación de los poderes públicos. Hacia el interior de un marco común será hacia donde se delinean las tendencias generales de la probable reforma, por lo que habrá de diseñarse el proyecto de acuerdo a las fuerzas políticas en juego y a los recursos económicos, instituciona-les y técnicos con que cuente el Estado.

Algunos planteamientos correspondientes a las condiciones que deben cubrirse para una reforma del Estado, son:

- La necesidad de reconocer jurídicamente las formas de participación de la so-ciedad en los procesos de consulta, toma de decisiones y revisión de actos guber-namentales, principalmente los correspondientes a la administración pública.

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- La creación de las condiciones de corresponsabilidad y participación activa de los particulares en todas las etapas del servicio público, no solamente en los sistemas de concesión.

- La organización del aparato público debe guiarse por modelos simplificados y de alta eficiencia técnica, perfilando y capacitando al servidor público dentro de una verdadera cultura administrativa comprometida con los fines gubernamen-tales y con las necesidades de la sociedad en general.

- El cambio de la concepción del mandatario como superior del gobernado, para ser una instancia de segundo nivel o subordinación en una relación activa entre instancias con responsabilidades ante la sociedad en general.

- Sustentar la acción gubernamental en los principios de igualdad y justicia so-cial que comprometan al Estado a resolver las deudas y remates de atención que históricamente no han sido cubiertos a favor de la sociedad y sus instituciones.

- Extender y consolidar los lazos de comunicación e información entre el Es-tado y la sociedad por medio de la administración pública a efecto de conocer la opinión y parecer de los ciudadanos y grupos sociales organizados frente a actos administrativos y políticos que promueva el gobierno.

- Establecer que toda política pública debe sustentarse en un amplio consenso en cuanto a sus alcances y beneficios, sancionado por la propia sociedad en general.

LA REFORMA DESDE UN PUNTO DE VISTA TEÓRICO

Algunas reformas se han llevado a cabo tomando como base las contribuciones y orientaciones teóricas de la selección racional, la teoría de la agencia y, la corriente del neoinstitucionalismo. La primera, o sea la teoría de la selección racional presu-pone que los individuos eligen el curso de acción que prefieren o creen es el mejor. Las decisiones racionales están basadas en cálculos de costo/beneficio individuales y en las decisiones interdependientes, dominio conocido también como teoría de los juegos.

Diversos especialistas consideran y reconocen la contribución de la teoría económi-ca neoclásica de selección racional a la comprensión de los microfundamentos del comportamiento, aunque critican la predominancia del individualismo en interpre-taciones que conllevan a dos confusiones: la primera, identifica preferencias con elecciones y elección con bienestar. Los individuos no siempre escogen lo que pre-fieren, ni tampoco eligen o prefieren lo que los conduce al bienestar.

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Algunos estudios hoy considerados como clásicos, analizan el problema de la acción colectiva, visto como el problema de la provisión de bienes públicos, los cuales enfrentan problemas en los que todos se benefician si se afilian a, por ejemplo, una corporación laboral, pero cada uno se beneficia más absteniéndose de hacerlo.

Thomas Hobbes explicaba que la acción colectiva voluntaria, o sea aquella que permite la existencia del orden social que no sea consecuencia de la coerción es-tatal, sería encontrada en la ampliación de las motivaciones humanas, más allá del mero autointerés oportunista. Actualmente, los especialistas distinguen tres tipos de motivaciones humanas: la envidia; el oportunismo o autointerés con engaño; y los códigos de honor o capacidad de hacer amenazas y promesas creíbles.

La teoría de la selección racional aplicada a la reforma del Estado es conocida como teoría de la agencia. Mantiene los mismos principios utilitarios clásicos acerca de las motivaciones individuales en la toma de decisiones racionales que maximicen sus intereses, la actualización se aplica a intereses económicos que actúan en un mercado imperfecto, con grados diferenciados de acceso a la infor-mación necesaria para la toma de decisiones.

El problema de la teoría de la agencia empieza porque los altos funcionarios estarán frecuentemente tentados a actuar en favor de sus propios intereses, y no en favor de los intereses de la organización que les contrata. El dilema pasa a ser cómo controlar a dichos funcionarios oportunistas que pueden capturar la orga-nización para sus propios fines.

La teoría de la agencia ofrece a su vez dos respuestas para el alineamiento de los intereses. La primera, consiste en aumentar el flujo de información del principal a través de indicadores del desempeño, aumentar la rendición de cuentas finan-cieras y especificar claramente los objetivos. La segunda, considera contratar en el mercado, puesto que la competición actúa como disciplina de los funcionarios de gobierno. La maximización de los intereses de cada uno de los funcionarios de gobierno pasa a depender de la capacidad de separar, en cada caso y con claridad, las funciones de los principales de aquellas de los burócratas menores, y de las reglas contractuales que se establecen entre ellos.

La aplicación de los fundamentos de la teoría de la agencia, o de la firma, como algunos especialistas la identifican también, a la toma de las decisiones públicas y a la implementación de las políticas públicas establece como fundamento de las acciones, públicas o privadas, individuales o colectivas, el mismo principio maxi-mizador. La identificación de la lógica del interés público con la lógica contractual 30


privada tiene como consecuencia la transformación del Estado en un conjunto de dependencias que se relacionan a través de contratos con otras dependencias, públi-cas o privadas. Como las burocracias públicas presentan diferencias importantes respecto a las empresas privadas, el esfuerzo de las reformas consiste en minimizar tales diferencias. Como consecuencia, deben ser reducidas o eliminadas las activi-dades monopólicas, introduciendo la competencia en mercados a todos los niveles posibles. Igualmente se implementarían medidas que definan responsabilidades y la discriminación de productos por medio de los cuales pueden ser evaluados los desempeños y atribuidos incentivos y remuneraciones.

El neoinstitucionalismo, es la teoría que busca entender la cooperación que existe de forma voluntaria, afirmando la importancia de las instituciones para el funcio-namiento de la economía, dado que las imperfecciones del mercado requieren del establecimiento de reglas que organicen la acción colectiva. Hay especialistas con-temporáneos como Douglass North que afirman que las instituciones son definidas como reglas formales o informales, idealizadas por los hombres para crear orden o reducir la incertidumbre en los intercambios.2

Este especialista en la materia, también criticó los supuestos comportamientos tradicionales que impiden el avance de la economía en su explicación del cam-bio institucional. Él afirma que “los individuos hacen sus elecciones basados en modelos derivados subjetivamente que divergen entre los individuos en tanto que la información que reciben los actores es tan incompleta que en la mayoría de los casos estos modelos subjetivos no muestran ninguna tendencia a converger”.3

Otro especialista contemporáneo, afirma que la vida económica no puede ser entendida aparte de la costumbre, moral y hábitos de la sociedad en que ocurre. Las instituciones y la comunidad moral generan diferencias en la estructura de la industria y reducen costos en las transacciones.4

El cambio del énfasis de la teoría del desarrollo desde el nivel organizacional hacia el institucional conlleva a que la reforma del Estado sea vista por el ángulo de la gobernabilidad, enfatizando las reformas institucionales que fortalezcan la democracia y el mercado. Dos son las contribuciones en relación a las reformas institucionales: una es la consideración de los intereses involucrados en los pro-cesos de reforma; y la segunda, los estudios sobre la corrupción.

2 Douglass North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico.- FCE, 19953 Ibídem, op.cit.4 Francis Fukuyama.-Las virtudes de la sociedad y la creación de prosperidad.-1995.

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El cambio institucional desde el punto de vista de la gobernabilidad considera los factores de oferta y demanda como hechos que afectan este proceso, condicio-nando su fuerza, cadencia, espacio y resultados. A ello se le llamó la economía política de las reformas, que permite identificar los intereses sociales en juego, los incentivos existentes para generar una acción colectiva oportunista o coordinada, así como los grupos de interés latente, la formación de coaliciones y los esquemas compensatorios para los ganadores y perdedores de las reformas, opinan también algunos estudiosos del tema.5

Para el neoinstitucionalismo el combate a la corrupción, vino a ser un tema central, en la medida que ésta pasó a ser vista como una amenaza a los bienes públicos trascendentales tales como la existencia del mercado competitivo y la supervivencia de la democracia. Por lo tanto, el combate a la corrupción pasó a ser considerado como una búsqueda por los cambios necesarios en la cultura cívica y la estructura de incentivos y sanciones que favorezcan la reducción de los índices de corrupción.

Los problemas de gobernabilidad que generalmente se plantean en una reforma son: crisis de legitimidad del sistema, desconfianza en el funcionamiento del sistema financiero y generación de ineficiencias financieras y ruptura de la equidad social.

La construcción de un orden fundado en valores compartidos que generen rela-ciones de confianza, permitiendo la previsión de expectativas y comportamien-tos, así como la organización eficiente y cooperativa de las interacciones, pasó a ser el blanco de las reformas.

Algo que debemos destacar de la teoría del neoinstitucionalismo es que no al-canza a solucionar dos problemas básicos de las reformas: el primero, se refiere al hecho de que los valores compartidos no suelen ser creados administrativamente; y el segundo, se debe a la existencia de situaciones con un nivel elevado de desigualdad en el reparto de recursos que reducen las posibilidades de formación de consensos más amplios, en donde esta teoría se ha aplicado.

MODELOS CONCEPTUALES PARA LA REFORMA

Más allá de su definición, profundizar en el significado de la reforma exige ahondar en sus posibles contenidos; es decir, en los modelos o propuestas ideológicas que sustentan la definición de las disfunciones en el aparato estatal y las propuestas de sustitución de la institucionalidad. Este es un paso que requiere mayor esfuerzo

5 Shahid Burki y Guillermo E. Perry. Más allá del Consenso de Washington: La Hora de la Re-forma Institucionalizada.32


para lograr encontrar categorías conceptuales, que permitan agrupar y orientar las medidas y propuestas que aparecen desordenadamente expuestas en los programas de reforma. Algunos especialistas la definen en tres niveles de abstracción, como son: estrategia, políticas e instrumentos, bajo los que reordenan el contenido de varios trabajos comparativos sobre reformas.6

La estrategia de modelo conceptual es un compendio de valores e ideas que produce una propuesta de intervención que sirve para diagnosticar la realidad y proponer posibles soluciones. Existen diversas tipologías de modelos de reforma, que los especialistas han definido previamente como “paradigmas” en algunos casos;7 otros como “visiones”, y a su vez los distinguen en cuatro “modelos”: de mercado, de participación, de flexibilidad y de desregulación;8 algunos más como estrategias de contractualización, de comunicación y una estrategia híbrida entre las anteriores9 y finalmente otro de ellos se refiere a tres “visiones”, que son: la burocrática, la de planificación comprensiva y la gerencialista.10

Cuatro son los modelos que presentamos; el primero, será el modelo garantista; el segundo, el modelo eficientista; el tercero, es el modelo contractualista; y el cuarto y último el modelo gerencial. Los cuatro modelos son parcialmente complementa-rios y contradictorios, pudiendo guardar del primero al último una cierta relación evolutiva. Sin embargo, al mismo tiempo, su utilidad puede variar en función de diferentes ámbitos de la actividad, de modo que los que son útiles para unos, no lo son para otros. La realidad nos lleva a reconocer, que no obstante que las políticas de reforma suelen asociarse predominantemente con uno de los modelos, es bas-tante común que los reformadores mezclen ingredientes de distintos modelos sin reparar en su coherencia. De hecho, la incorporación de medidas contradictorias, que se neutralizan entre sí, no es infrecuente en los programas de reforma.

En primer lugar veremos el modelo garantista de reforma, el cual tiene sus raíces en los ideales de libertad y justicia del Estado liberal de Derecho, que son introducidos a la teoría jurídica del Estado y a la concepción weberiana de la organización administrativa. Su aspiración es lograr la plena juridicidad de la actuación de los poderes públicos como medio para evitar la arbitrariedad y ga-rantizar los derechos y libertades políticas y económicas.

6 M. Barzelay; P. Aucoin; C. Hood; C. Pollit; D.I.7 P. Aucoin.8 B.Guy Peters.-Teoría y Metodología.-1996.9 Helmut Klages y O.Haubner.-Estrategia para la Modernización del Sector Público.10 M. Barzelay.Administrative Reform: Concept, Visions and Recent Experence.1993.

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Este modelo tiene como visión central la seguridad jurídica, que proporciona el marco de certidumbre que requieren las transformaciones económicas para el desarrollo de cualquier actividad mercantil o industrial; el sometimiento de las actuaciones públicas al Derecho salvaguarda la autonomía de los intereses económicos y les libra de exigencias arbitrarias. Por lo tanto, no es extraño que sea este modelo la visión subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupción en todos sus niveles, mediante la reducción de la discrecionalidad de los operadores públicos.

El modelo garantista promueve una visión institucional dirigida a la aplicación objetiva y uniforme del ordenamiento jurídico. Aunque tiene indudables ven-tajas, no pocos son sus inconvenientes. Por una parte, el valor de la libertad y justicia que supone la defensa de la seguridad jurídica está fuera de toda duda; ante organizaciones y prácticas preburocráticas, dominadas por la corrupción y la arbitrariedad. Pero en sus inconvenientes destacan dos sobremanera; el primero es la inviabilidad de sus propuestas en sectores como salud o educación donde la connotación negativa de la discrecionalidad es a la vez perjudicial e imposible de poner en práctica; el segundo inconveniente es su despreocupación por la ra-cionalidad económica, cuya realización puede verse frustrada por la obsesión, el formalismo y por su trato de regular constantemente las condiciones de trabajo. El modelo garantista es, en el mejor de los casos, una solución muy costosa y también ineficaz.

El segundo modelo es el eficientista que corresponde con cierta aproximación a la administración científica, cuyo valor central es la racionalidad económica en la conversión de los recursos en resultados. Su propuesta está basada en instrumen-tos clásicos de la gestión, que toman en cuenta las técnicas de contabilidad y con-trol de gestión, el presupuesto, el análisis financiero, la gestión de las compras, de los inventarios, la clasificación de puestos y la evaluación de cargas de trabajo, entre otros mecanismos de control y evaluación.

En este modelo, cabe destacar que la aplicación de la burocracia tecnificada a los servicios públicos no es tan evidente como en las organizaciones industriales. Una de las exigencias del desarrollo de este modelo es la profesionalización de los di-rectivos, que deben recibir una amplia y constante capacitación para la utilización de los recursos. El entorno político en el que se desenvuelve la gestión pública ha hecho que este desarrollo institucional todavía permanezca lejano, dificultando la utilización efectiva de las técnicas administrativas en la toma de decisiones.

El modelo eficientista concibe al ciudadano como receptor de un servicio con un valor económico. El objetivo sería maximizar las utilidades individuales con 34


los recursos disponibles, salvaguardando criterios de universalidad y equidad en el disfrute de las prestaciones. Esto significa reconocer el potencial de que el ciudadano común y corriente cubra parte del costo de los servicios o de aplicar medidas de racionamiento ante el exceso de demanda de éstos.

Este modelo tiene un gran riesgo en el reduccionismo, tanto por concretarse en una percepción estrictamente técnica de la realidad, ignorando su componente institucional, como por presuponer que toda la actividad de la administración es susceptible de una visión tecnificada. Uno de los grandes logros de este modelo, fue la implementación de los presupuestos por programa, que con el tiempo se han convertido en una experiencia fallida, por la enorme distancia que represen-taban las expectativas con la realidad.11 No obstante, habrá que destacar que el modelo eficientista proporciona la infraestructura y los valores de base para el progreso de la cultura de toma de decisiones en el sector público.

El tercer modelo es el contractualista, el cual se caracteriza por ofrecer pautas antiburocráticas de gestión, sin perder de vista la racionalidad económica en la asignación de los recursos. Sus fuentes de inspiración ideológica son el pensa-miento de decisiones públicas, de las teorías de organización empresarial y la moderna teoría económica de la organización. Las teorías de decisiones públicas ponen a su disposición la crítica económica a la burocracia y sus propuestas de restaurar el gobierno representativo. La gestión empresarial aporta la estructura divisional que adoptan las grandes corporaciones diversificadas. La moderna economía de la organización contribuye con su revisión de las posibilidades de mercado y jerarquías como mecanismos de coordinación, resaltando el potencial de la competencia frente a la planificación burocrática. La consecuencia es una visión centrada en sustituir la coordinación jerárquica por una coordinación con-tractual con competencia entre los proveedores que dispondrían de autonomía de gestión. De este modo se favorece la adaptación de la gestión a las circunstancias específicas de distintos mercados y comunidades y se promueve en los centros productores la responsabilidad por el logro de resultados.

Este modelo rompe con la idea de una gestión centralizada de los recursos huma-nos y cobra fuerza la figura de los funcionarios responsables. La idea central es descomponer la burocracia en estructuras que representan los diferentes actores en juego que adquieren un espacio propio desde el que puedan defender su papel. Se defiende la separación entre políticos, funcionarios y directivos o entre funcio-nes de regulación, financiación y producción en la economía de la organización aplicada a los servicios públicos.

11 Eduardo Zapico Goñi.-La modernización simbólica del presupuesto público.1989.

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Dicho modelo se ha implementado en numerosas reformas, especialmente las de orientación sectorial como salud, educación o servicios sociales. Sus ventajas se relacionan con los estímulos que crean para la adaptación a los objetivos. Sus riesgos afectan las tentaciones expansivas de la burocracia y la posible desa-tención entre dependencias como son los servicios y las políticas públicas que recaen en las distintas áreas del gobierno.

Por último el modelo gerencial, el cual puede situarse en el ámbito de tres corrien-tes de pensamiento: la primera, se relaciona con las distintas teorías de las relacio-nes humanas en las ciencias de la gestión, incluyendo el movimiento de la cultura organizativa y la calidad; la segunda, tiene que ver con la moderna sociología de las organizaciones y su razonamiento antiburocrático; y la tercera, tiene como base las teorías políticas y administrativas de la participación ciudadana y comunitaria en la acción pública.

A diferencia de los modelos anteriores que perciben la gestión como control o es-tablecimiento de estándares para la verificación de objetivos predeterminados, el modelo posburocrático se orienta a equiparar la gestión con aprendizaje o lo que es lo mismo con la adquisición del conocimiento que haga posible el control. Esto se traslada a sus políticas de estructura, personal, procesos de gestión y relaciones con la ciudadanía.

Este modelo es más teorizado retóricamente que practicado en la realidad. Todas las reformas hablan de flexibilidad, participación, receptividad a los ciudadanos, pero en la realidad ello es más aparente que real. También en este modelo pre-domina una modernización de ventanilla, de renovación estética de las oficinas públicas y los cauces de relación, que después no profundizan en las verdaderas necesidades que el modelo institucional establece. Las ventajas son obvias a través de su adaptabilidad-flexibilidad a una sociedad y unas políticas complejas y diversas. El riesgo principal consiste en los efectos secundarios de la discrecio-nalidad en relación a la igualdad en el acceso a los servicios públicos.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

La necesidad de llevar a cabo una reforma del Estado en Guerrero o simplemente re-formar el aparato administrativo del Estado que lo reduzca, lo torne más democrático, eficiente, eficaz y orientado al ciudadano; es una demanda generalizada del pueblo guerrerense. No obstante, no podemos perder de vista que dicha demanda está condi-cionada tanto por el enfoque teórico que se establezca para la reforma, como por las opciones políticas y económicas que se adopten, así como por la capacidad técnica y política del Ejecutivo, Legislativo y Judicial para poderla llevar a cabo.36


La experiencia de los gobiernos anteriores, donde varias veces se intentó realizar una reforma del Estado, permitirá identificar los diversos enfoques teórico-prác-ticos, estrategias, instrumentos y medidas reformadoras, sin olvidar que no hay ninguna reforma que sirva como modelo, sino principios y orientaciones que se adaptan a la capacidad política e institucional existente en Guerrero. No habrá que olvidar que cualquier medida reformadora genera riesgos y desafíos a la ca-pacidad de gestión y de provisión de los bienes públicos. En la hipótesis que for-mulamos en este trabajo se estableció la profundidad de una reforma del Estado y la realización de una posible reforma al aparato administrativo del mismo, dada la necesidad impuesta por los nuevos actores políticos, la reforma del Estado en su totalidad no sería factible en una primera instancia. Decía un clásico que “las constituciones cambian y las administraciones permanecen” expresando una conclusión que, si es aceptada, admite diferentes lecturas. Más allá, como podría sugerir la proposición, lo deseable de la institucionalidad administrativa es que sea más estable y perdurable que la política, es patente que no hay una relación causa-efecto entre reforma política y reforma administrativa. Puede haber refor-ma política sin reforma administrativa, como la realidad de numerosos casos ha puesto de manifiesto y también puede haber reforma administrativa, no sólo sin reforma política, sino como un freno o un modo de escamotear la reforma política como ha ocurrido en no pocos regímenes autoritarios. Al final podemos afirmar que no dependerá únicamente de la buena voluntad de uno de los poderes del Estado para que ésta se realice, una trasformación de esta envergadura requiere la participación total de los tres poderes del Estado y de la concurrencia de todos los ciudadanos que quieran aportar para su consecución.

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¿Es posible hablar de una reforma de Estado?

“El más fuerte no lo es más, para ser el amo o Señor, si no transforma su fuerza en obediencia y deber”.

Juan Jacobo Rousseau. El Contrato Social.

I.- UBICACIÓN CONCEPTUAL

Es tan vasta la conceptualización de Reforma de Estado, que en el afán de agotarlo en tan sólo algunos tópicos, considerados prioritarios y estratégicos, termina per-diendo su original significado, convirtiéndose entonces, en un nudo gordiano, que es carroña festinada por muchos, como forma de manutención, para un no hacer, haciendo; para que propios y extraños puedan apreciar el intento momificado, y culpar a otros, de un “no ponerse de acuerdo” y dejar “pendiente la agenda”, para seguir, como en la narrativa del “Cuento de nunca acabar”, contando todos los días, la misma historia; de manera interminable, con un discurso que está en crisis, por su desgaste prometedor, por la falta de resultados prácticos y por la voluntad “política” para llevar propuestas interdisciplinarias y no parcializadas, al plano crudo de los hechos.

Quizás este tema debiera abordarse como un problema fundamental, planteado en todo estudio reflexivo acerca del ente estatal, donde se pretende determinar su naturaleza, organización y funcionamiento, sus fines, la función social que juega y hasta su propia justificación.

Arturo Betancourt Sotelo *

* Es autor es director del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del H. Congreso del Estado de Guerrero.

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Yo entiendo por reforma de Estado, a la acción colectiva e intencionada, de modifi-car la estructura de los componentes básicos {territorio; pero muy particularmente al poder y población} del ente savigniano o ficticio por excelencia: el Estado, con el objeto de propiciar un mejor y mayor bien común, advirtiendo que la generación de la riqueza pública, no implica necesariamente su distribución con equidad.

Hay prestigiados estudiosos de las diversas ramas que componen el plexo de las Cien-cias Sociales, que han confundido las nuevas alternativas en que puede operarse la Administración Pública e incluso, han recomendado un redimensionamiento y hasta remedios dietéticos, que lleven al adelgazamiento, dicen ellos, de un Estado obeso y adiposo que lo hacen ineficaz e ineficiente.

II.- ¿QUÉ ES EL BIEN COMÚN?

Para precisar el concepto que he vertido sobre qué concibo como reforma de Estado, he considerado interesante explicar que he de entender por bien común, desde luego, ubicado desde la óptica de la doctrina de Santo Tomás de Aquino1, que justifica al Estado, apreciando que la finalidad específica del poder público, es lograr el bien común.2

Desde el punto de vista histórico, el bien común recoge su antecedente más nítido en la traducción de la expresión latina bonum commune, utilizada sobre todo por Tomás de Aquino, con la que se designaba la orientación u objetivo social de toda ley. Ya lo decía Santo Tomás, con una extraordinaria inteligencia:

“La Ley no es más que una prescripción de la razón, en orden al bien común, promulgada por aquel que tiene el cuidado de la comunidad”.3

El concepto, no obstante, proviene de la filosofía de Platón y Aristóteles, y espe-cialmente del pensamiento de Cicerón. Tanto Platón como Aristóteles subordinan el bien privado al bien común y público, y este último autor pone en el Bien Común la característica definitoria del «buen gobierno» o de la forma correcta de gobierno.

1 Santo Tomás de Aquino. Nació en 1225 y murió en 1274. Es considerado el filósofo y el teólogo de mayor relieve dentro de la filosofía escolástica.2 Francisco Porrúa Pérez. Teoría del Estado. 20ª edición. 1985. México. C. XXXI. Parágrafo 4. p. 429.3 Tomado de C. Fernández. Los Filósofos Medievales. {Selección de textos}. Editorial BAC. España {Madrid}. {2 Volúmenes}. 1980. V. 2. p. 633; en cita que se hace a la Suma Teológica de Santo Tomás, c. I, II, p. 90, apéndice 4.


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Los autores de la Edad Media se referían también a la utilidad pública, con expre-sión tomada de la utilitas rei publicae, de Cicerón.

En todos estos casos, el «Bien Común», el «Interés Común» o la «Utilidad Públi-ca» no se identifican con la suma de los bienes particulares de los individuos, sino que, siempre y en todo caso, el Bien Común de la sociedad es superior y a él ha de subordinarse el bien particular de los individuos, y ambos se presentan en una especie de difícil equilibrio que el gobierno justo debe proponerse como finalidad y objetivo.

No obstante, el Bien Común se ordena, de algún modo, al bien de los individuos particulares, puesto que no puede existir sin el bien de las personas individuales. Pero, en la forma concreta de definir esta relación entre Bien Común y bien de las personas, entran en consideración las circunstancias históricas del desarrollo de la cultura y la sociedad. Hasta la Edad Media, domina una perspectiva que puede denominarse holista de la sociedad, con predominio del todo sobre las partes.

A partir de la filosofía moderna y, en concreto, del liberalismo político que se inicia con el empirismo inglés, se mantiene el concepto de BIEN COMÚN, pero se destacan ya los aspectos económicos del mismo, fundados en el derecho «natural» a la propiedad privada; se habla entonces, preferentemente, de «interés general», noción más ligada al contexto socioeconómico de la época, que de Bien Común, con mayor contexto ético y metafísico. Los mismos principios del cál-culo utilitarista son una manera concreta de procurar solución a la tensión que se crea entre interés general y bien privado.

La convicción creciente desde la época moderna de que los derechos del hombre son inalienables e inviolables ha hecho que, en el momento actual, no pueda de-fenderse una idea de Bien Común -ya sea con el nombre de libre concurrencia, bienestar público, prosperidad pública o interés público- que no tenga en cuenta determinados derechos individuales de la persona, como la justicia y la libertad, y debe decirse que el Bien Común sólo puede prevalecer sobre el bien particular en determinados aspectos y que aquél, en general, ha de tender a promover éste.

En esta tesitura y por higiene metodológica, he de confesar que comparto la idea que sostiene en este tema, un estudioso de las Ciencias Explicativas de las Ciencias Penales, Luis Rodríguez Manzanera, cuando estima que Bien Común:

Es aquel que es apto para servir o perfeccionar la naturaleza humana en cuanto tal, indepen-dientemente de las condiciones individuales, que

Arturo Betancourt Sotelo

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provienen en cada ser humano de su raza, nacio-nalidad, edad, profesión, condiciones sociales o religiosas o económicas. || (...) el bien común en su estricta aceptación tomista, es decir, aquel que siendo bien de cada uno de los miembros de la comunidad es al mismo tiempo bien de todos.

La Iglesia Católica ha desarrollado notablemente el concepto del Bien Común, así el Concilio Vaticano II dice que el Bien Común implica “el conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logro más pleno y más fácil de la propia perfección” y Juan XXIII en Mater et Magistra y en Pacen in Terris lo define como “el conjunto de las condiciones sociales que permiten y favorecen en los seres humanos el desarrollo in-tegral de su persona”.

El Bien Común puede DIFERIR esencialmente de los bienes particulares, de los bienes de un indi-viduo o de grupo de individuos. El Bien Común lo es en cuanto sirve a la generalidad de hombres.

Por lo anterior, el Orden Social es una necesidad para lograr el Bien Común, pero sólo tiene razón de ser en cuanto logra la realización de éste [del Bien Común]; no puede entenderse un Orden So-cial, Jurídico o Político, sino en función del bien de la totalidad de la colectividad.

La DISTINCIÓN ES IMPORTANTE en cuanto que la Criminología ha estudiado en ocasiones solamente conductas que atentan contra deter-minada clase o grupo (gobierno, propietarios, bancos, comerciantes, iglesias, obreros, etc.), olvidándose de analizar las acciones de estos grupos contra el Bien Común.4

4 Luis Rodríguez Manzanera. Criminología. Editorial Porrúa. 15ª edición. 2000. México. Parte I, Capítulo I, Parágrafo 9, p. 21.


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III.- ¿REFORMA DE ESTADO? O ¿REFORMA DEL PODER POLÍTICO?

Considero que más que hablar de reforma de Estado, sería más sensato centrarnos en la reforma del Poder Político que nos encamine no sólo a los cambios en las clases enquistadas en el Poder {en sus variadas formas}, sino también que conlleve a un cambio conductual en las clases populares, pero no para empujarlas al desfiladero de sus instintos animalescos, sino para introducirlas o reconducirlas a la expansión de una educación integral y no limitada, como lo está ahora, a una triste instrucción, preparadora principalmente, de mano de obra de tercera o cuarta calidad.

El Poder Político en sí mismo, se manifiesta a través de una sistematización de normas y actos, normativamente regulados; en tanto los elementos población y territorio, se constituyen en los ámbitos personal y espacial de validez del orden jurídico respectivamente y serían además, objeto de los afanes del Poder Político, para llevarlo por senderos de felicidad pública colectiva.

El Poder Político, utiliza un instrumento que le es valioso, para poder justificar los actos que despliega y está dado por el Orden Jurídico. De ahí, que estudiosos tradicionales, como el maestro Eduardo García Maynez, sostengan:

Se ha dicho que la ordenación jurídica bajo un poder de mando es el elemento formal, mientras que la po-blación y el territorio son elementos materiales del Estado. Mas no hay que olvidar que lo mismo, la población que el territorio háyanse en todo caso de-terminados por el Ordenamiento Jurídico”.

5 Eduardo García Maynez.- Introducción al estudio del Derecho. Editorial Porrúa. 34ª edición. 1982. México. Cap. VII, Sección 98, p. 98.

Así, tenemos que desde la óptica del sabio preceptor y jurisconsulto de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México, el Estado tiene los elementos tradicio-nalmente atribuibles al Estado, pero dos tienen un carácter material {población y territorio} y uno más, tiene un elemento netamente formalizado que se echa mano del Orden Jurídico, para hacer llevadero su ejercicio.

ESTADO Elemento material Elemento formal

Población X

Territorio X

Poder Político, cuyo instrumento vital es el Orden Jurídico

X


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De aquí la importancia de señalar que las reformas que necesita nuestro ente es-tatal {a nivel federal y local}, estén vectorialmente dirigidas a reformar el Poder Político {sobre todo en sus formas conductuales y en la contemplación de nuevos factores reales de poder}, que nos lleven a una gobernabilidad verdadera y no mal entendida como lo ha estado hasta ahora, donde el Poder Ejecutivo {del partido que fuere} se constituya en el gran generador y dador de favores colectivos, gru-pales y hasta particulares.

IV.- MÉXICO Y LA REFORMA DEL PODER PÚBLICO

El Estado Mexicano, desde los orígenes en 1821,5 del mestizaje libertario, con la consumación de su independencia política, confirmada en 1857, con la promul-gación de su Constitución Política, ha intentado buscar una propia personalidad y ser dueño y arquitecto de su destino, por eso, me explico, el vehemente deseo de reformar hoy por hoy, al Estado.

Incluso, hay académicos que han tratado de explicar este proceder, basándose en el complejo de inferioridad que pregonó el psicólogo Alfred Adler, y seguido en México por el maestro Samuel Ramos, en los siguientes términos:

En el período independiente {1821}, el sentimiento de inferio-ridad se agudiza: unos mexicanos {los llamados CONSERVA-DORES} intentan proseguir formas políticas y religiosas del pasado colonial; otros {los LIBERALES}, proporcionadores del sentido histórico, procuran asegurar el itinerario de la modernidad. Esta fragmentación del hombre, producto de las luchas internas y la pérdida del territorio norteño, con-ducen al pesimismo y la desconfianza, semillas históricas de la extranjerización {afrancesamiento} del Porfiriato, cuando se adoptan patrones de vida europeos, ajenos a la realidad circundante, para ponerse a la altura de las civilizaciones de Europa. Se produce un abismo entre los ideales y la realidad, aumentando el sentimiento de inferioridad. El mexicano des-valora su propio ser y su realidad. Oculta su realidad de la mirada propia y sustituye su ser auténtico por uno ajeno que le parece superior. Prueba de lo afirmado, lo constituyen las

6 Que tuvo como uno de sus encendidos promotores, con el Plan de Ayutla, a don Juan Álvarez Hurtado “La Pantera del Sur”{1790-1867}, distinguido patriota guerrerense, constructor de nuestra Entidad, ya que gracias a sus enormes esfuerzos, logró formalizarnos como entidad y que hasta la fecha, es la única, cuyo nombre, es extraído de un hijo de su propia geografía {Guerrero} y a quienes mentes perversas y hasta diabólicas, han pretendido en vano regatear sus desprendidas ac-ciones. Fue presidente de México y gobernador del Estado. Murió en La Providencia.


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leyes de inmigración de la época y después la Constitución de 1917 {que es una fotocopia de la norteamericana}. Fomentan la colonización con razas que mejoren la propia, pues ésta padece de pereza, estupidez, pobreza, fealdad, producto de la mezcla de dos razas inferiores; opinión de los extranjeros y mexicanos. Por su parte los nacionales consideran que lo extranjero es superior por el hecho de ser tal.

En este entorno histórico que impulsa nuestro proceder, preguntó: ¿realmente puede hablarse de una verídica reforma del Estado, si somos nosotros prioritari-amente una economía satelital, dependiente, subordinada o accesoria de los Es-tados Unidos de Norteamérica?, ¿son ellos, los que determinan las grandes líneas de cómo ha de operarse en lo subsecuente, entre otros, al Estado Mexicano?, ¿en qué grado, somos pues, dueños de nuestro destino?, ¿somos actores o víctimas de un Imperio Neoliberal, Capitalismo Salvaje o Darwiniano, que comete estragos y se expande como las plagas del bíblico Egipto, de manera irremediable y, fun-damentalmente en contra de las grandes mayorías?, ¿cuál es el radio de acción para buscar una reforma de Estado, dentro de las entidades federativas?, ¿esta-mos viviendo lo que en Teoría del Estado, se conoce como la neosofista Teoría de la Fuerza, que considera natural el dominio de los débiles por los fuertes y que encuentra en el pensamiento Tomás Hobbes y el holandés Baruch Spinoza, sus vestigios más encarnizados?

Desde la época de los Presidentes Miguel de la Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León y Vicente Fox Quesada, se han hecho los intentos de reformar “profundamente” al Estado, tomando como referente a la Administración Pública Federal y en consecuencia a los Estados. Analicemos a vuelo de pájaro la Administración de cada uno de ellos:

1.- Con el presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988).- Precursor de la Revolución Neoliberal. Aunque de entrada, consolidó el Estatismo de los dos sexenios anteriores mediante cambios constitu-cionales (artículos 25 y 26). Se habla de Planeación del Desarrollo y se introduce el término fascista de “Rectoría del Estado”. El gobierno acude excesivamente al endeudamiento interno para mantener su nivel de gasto. No hay crecimiento económico y bajan los niveles de vida en general. De la Madrid cosecha en parte lo sembrado por los dos sexenios anteriores Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) y José López Portillo (1976-1982). A mediados de 1985 se compromete ante el FMI y el Banco Mundial a ini-ciar un PROCESO DE PRIVATIZACIONES como condición para recibir más préstamos. Empiezan a cambiar las políticas estatistas. En 1986, por


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primera vez en la historia de México, la inflación llega a tres dígitos, es decir, más de 100%. En 1987, se devalúa nuevamente la moneda, la que durante el sexenio rompe “récord” histórico de pérdida de valor frente al dólar. En 1988, en exsecretario de Programación y Presupuesto, Carlos Salinas de Gortari es designado vencedor en unas reñidas elecciones. El candidato del ahora PRD, Cuauhtémoc Cárdenas y el del PAN, Manuel J. Clouthier, alegan fraude electoral. Permitió que se abrieran las casas de bolsa (que no son otra cosa, que una banca paralela) las que tuvieron posibilidades de hacer muchas cosas en favor de las clases privilegiadas. Podemos concluir diciendo, que con de la Madrid se inició tímidamente con las reformas neoliberales del Estado, guiándose en los ejes: apertura de mercados, desregularización y privatizaciones, ya que durante su régi-men: a) se derogó la disposición de que toda inversión en México, debe tener al menos el 51% de capital nacional y b) se desregulan barreras arancelarias del 50% al 25%. Cuando de la Madrid llega al poder, el 65% de la producción del país la realiza el Estado Mexicano. Para abrir la economía neoliberal, MMH extermina al Estado como productor, rector y poseedor. De 1,050 paraestatales que había en 1982, MMH sólo dejó 420, no tocando desde luego, las más grandes.

2.- Con el presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994).- Bajo el programa antiinflacionario llamado “PACTO DE SOLIDARIDAD” logra reducir la inflación de más de 160% en 1987 a menos del 10% en 1993. Salinas abandona el esquema estatista y proteccionista de los sexenios anteriores. Inicia un PROCESO DE PRIVATIZACIÓN de em-presas entre las que destacan los bancos, Teléfonos de México, ingenios y siderúrgicas. Privatiza cerca de 350 empresas estatales. Tres políticas (Proyecto Neoliberal): a) lucha contra la inflación; b) debilitamiento de los sindicatos (tanto los hostiles como La Quina), como los afines (Venus Rey, Jongitud Barrios, entre otros); y el apoyo a los dueños del dinero a recuperar ganancias. Para esto, Salinas implementó los tres ejes de la Política Neoliberal: a) Apertura de Mercados; b) Desregulación y c) Privatizaciones.

En el campo rompe con el mito del ejido, al reformar el artículo 27 consti-tucional y darle el derecho a los ejidatarios de rentar y vender la tierra. En lo POLÍTICO, por primera vez, en la historia posrevolucionaria, se recon-ocen triunfos de la OPOSICIÓN a nivel de gobernadores: Ernesto Ruffo (Baja California); Francisco Barrios (Chihuahua) y Medina Plascencia (Guanajuato), como gobernador interino. Se modifican los artículos 3, 5, 24, 27 y 130 constitucionales y se rompe con la tradición del no recono-cimiento de la Iglesia por el Estado. El TLC con EEUU abre perspectivas de un crecimiento económico acelerado, pero el gobierno comete el error


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de apostarle demasiado antes de su ratificación. A partir de 1990, se afloja la lucha antiinflacionaria por lograr mayores crecimientos. La incertidum-bre sobre la ratificación del TLC en 1993, genera tendencias alcistas en las tasas de interés de incertidumbre cambiaria, pero finalmente se aprueba su versión final (EEUU, Canadá y México). Logra avances en materia de equilibrio presupuestal y en el combate a la inflación. Simplifica jurídi-camente al sector minero, pesca, turismo, agrario, portuario y financiero, entre otros. Los cambios de leyes constituyen el más importante legado salinista para el futuro. Salinas se opuso a la moratoria de pagos de la deuda externa. Uno de los hombres más fuertes de su sexenio, fue Joshep Marie Córdoba Montoya. En pleno triunfo salinista, el 1º de enero de 1994, los zapatistas chiapanecos se levantaron en armas (el EZLN). Muere Luis Donaldo Colosio, en Lomas Taurinas, allá en Tijuana, producto de un atentado. Salinas aspiró a comandar la Organización Mundial de Co-mercio (OMC). Actualmente entra y sale de México, como Pancho por su casa, sin que las leyes punitivas lo lastimen, como dijera el poeta “ni con el pétalo de una rosa”.

3.- Con el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000).- Sus diez puntos de gobierno, afirmaban la continuidad del Proyecto Neoliberal. Durante su campaña prometió “BIENESTAR PARA LA FAMILIA”, pero continuó con una política económica neoliberal. Cometió lo que se denominó después “Errores de Diciembre”, y que tienen su antecedente en que Salinas había dejado la economía en alfileres y Zedillo tenía que devaluar. La expe-riencia {de otros, claro} me aconseja, que si un gobierno quiere devaluar, lo tiene que anunciar un viernes por la noche para controlar los mercados de cambio, durante el fin de semana, mientras calman a los empresarios, para que no saquen su dinero del país, pero Zedillo lo hizo un día “antes”, para “consultarlos” (sobre la devaluación). Serra Puche (ministro de Hacienda) avisó a los inversionistas antes y éstos, sacaron todo su capital y compraron en el extranjero dólares y tesobonos. Así el 21 y el 29 de diciembre, Zedillo avisa que hablará el 5 de enero del año siguiente. La devaluación fue sinónimo de caos, el día en que el nuevo titular de Hacienda (Guillermo Ortiz Álvarez) fue a la Cámara de Diputados a informar, los especuladores tenían el dólar a $8.50 nuevos pesos y antes de los “Errores de Diciembre” estaba a $3.50. La Crisis financiera mexicana era tan grande que amenazaba con afectar TODO EL SISTEMA FINANCIERO MUNDIAL, a este fenómeno se le denominó: EFECTO TEQUILA. Finalmente Zedillo pidió un préstamo gigantesco al extranjero. En enero de 1995 anuncia que se firmaría una Carta Intención con el FMI, para que le diera el FMI, EEUU, Canadá y la banca internacio-nal, un préstamo sin precedentes de 47 mil millones de dólares (siete veces mayor que el pedido ante la crisis financiera por José López Portillo, que era de 7 mil millones de dólares, luego de expresar que las políticas del Estado


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Bienestar no funcionaban) y ahora el Neoliberalismo probaba su incapacidad. Este dinero se dijo, fue al pago en muy pequeña parte de la deuda externa y en TESOBONOS (valores emitidos por el gobierno, garantizados en dólares que ofrecían tasas de intereses altísimas, costaban casi cien mil dólares y ofrecían tasas de interés casi al 100%), por lo que se generó mucha especulación. Así el país quedó severamente comprometido y la soberanía del país, se materia-lizó en una deuda externa se convirtió en un instrumento de saqueo y someti-miento. Después Zedillo contradijo su promesa de Bienestar para la Familia con su PLAN DE EMERGENCIA. Zedillo les subió los impuestos no a los ricos, sino a los pobres. El aumento al IVA pasó del 10% al 15% afectando gravemente a los sectores populares. Se lanzó una nueva Ley del IMSS que tenía un nuevo plan de jubilaciones (privatizar las jubilaciones), el Sistema del Ahorro para el Retiro. Ahí estaban ya, los primeros intentos de privatizar el IMSS. Se reforzaron las políticas neoliberales. Se quitó el subsidio a pro-ductos populares y se siguió subsidiando a los grandes grupos financieros.

4.- Con el presidente Vicente Fox Quesada (2000-2006).- Se han reforzado las políticas neoliberales. Se ha tratado de liquidar al IMSS, argumentando su quiebra. Existen movimientos sociales. El Presidente ha politizado la función jurisdiccional. Lo peor es que el costo social en sufrimiento ha sido salvaje y parece que nos ha pretendido redoblar la dosis. Sin embargo, ha trasladado los problemas nacionales a simples problemas de telenovelas de besos en la mano al Papa y cosas por el es-tilo. Reitero, los trabajadores del IMSS, ISSSTE, entre otros, viven con el cuchillo en el cuello, ante la amenaza constante y latente de que esas formas de administración con las que operan estas instituciones debieran pasar a manos privadas. Lo mismo acontece en materias antes estratégi-cas, como la Educación. Hoy por hoy, el prestigio de la Educación, tanto a nivel nacional {con menor intensidad} como en las entidades, se deja en manos voraces de los particulares. Desgraciadamente estas políticas neoliberales, han adquirido nuevas formas mutantes y como la Medusa milenaria, adquiere mil rostros, en las acciones de los gobernadores de los estados.


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En síntesis, lo arrojado por estas administraciones federales, desde 1982 al 2006, parece que pertenecen a una sola mano, a una sola dirección, pues es posible hacer una sinopsis de su actuar, bajo el disfraz de una “Reforma de Estado”, para hacerlo más eficaz y eficiente.

Estimo prudente advertir, que las corrientes oficialistas a través de sus voceros los intelectuales por disposición gubernativa {me refiero a toda la camellada de es-tudiosos, de los que miran la academia únicamente como empleo, y que tratan de justificar, haciendo lo posible por dar un toque de legitimidad, legalidad y hasta de bondad, a todo lo hecho por los gobiernos operantes}, llaman Estado ineficaz, in-eficiente, interventor, excesivo, obeso y absorbente, el que en términos económi-cos, se conoce como Estado Bienestar, promovido por John Maynard Keynes desde 1919, esto es, un capitalismo con rostro humano, contra el promovido en 1944 {un año antes de que terminara la II Guerra Mundial}, por el Padre del Neo-liberalismo Friedrich August von Hayek, furioso anticomunista. Así, entendida la reforma de Estado, promovida desde la época delamadrista a la foxista, se tiene, en términos generales, el siguiente cuadro patológico-sociológico:

1.-Política Antisindical. Comienza una ofensiva patronal. 2.- Desempleo.- Junto con las derrotas sindicales se afianza

en las políticas económicas la idea de que el desempleo es necesario para la economía, con esto, se genera el Desempleo.

3.- Fin de las Políticas de Bienestar Social.-

Se abandonan las políticas estatales de bienestar social, siendo criticadas por inefi-cientes las políticas de gobiernos “populis-tas”, “paternalistas”, que demostraron su “fracaso en el pasado”.

4.-Cierre de Instituciones de Seguridad Social.

Se pierden conquistas sociales históricas. Así ya casi nadie trabaja ocho horas diarias. Baja la inversión en salud, educación, entre otros y se inicia el CIERRE de institucio-nes de seguridad social.

5.- Baja del Salario Real.- Bajan los salarios reales, disminuyéndose así, los niveles de vida de las mayorías que tienen que ajustarse a las nuevas formas de vida.


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6.- Sacrificio de las Mayorías. Se sigue así, una política económica que sacrifica a las mayorías en beneficio de una minoría (privilegiada a nivel nacional y local, que está atenta a los intereses de EEUU, como anteayer de España, ayer de Francia). Vgr. ¿Quiénes son las personas físicas y morales, grandes beneficiarias de la súpercarretera que conduce a Aca-pulco?

7.- Enriquecimiento de una minoría. Se generan las posibilidades para que exista un enriquecimiento brutal de los dueños de los grandes capitales. Se saquean las rique-zas de los países pobres, hacia las cuentas de los países ricos y la minoría privilegiada. En los niveles locales hay una expansión de los grupos oligárquicos a través de sus tiendas de autoservicios. Vgr. Aurrera, Comercial Mexicana, Sam´s, Price Club, Oxxo, entre otras.

8.- Pérdida o Replanteamiento de Soberanía. Así los Estados económicamente “débiles” {como México} tienen que sincronizar sus políticas con los lineamientos que dictan a trasmano los Estados con fuertes economías a los que están sometidos en el mundo de los hechos.

9,. Falta de Perspectivas. Parece que para el pueblo (sobretodo para el que siente y resiente sus efectos más ál-gidos, como el ejército de desempleados), la vida para las clases más desprotegidas no tiene alternativas, el mundo, para ellos, es un mundo sin mañana, ya que las políticas económicas (comandadas por los países poderosos y secundados por los dueños del dinero a nivel nacional y local, las secun-dan, teniendo como justificante interno, que estas políticas internacionales dirigidas por EEUU, se llevan a cabo en todo el mundo).

Como puede apreciarse, dentro de este esquema neoliberal, el rasgo esencial es la CRUELDAD. El Neoliberalismo, parapetado en la llamada “Reforma de Estado”, representa el table dance de los más pobres, puestos en la mesa experi-mental de las clases privilegiadas.


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V.- GUERRERO ¿HASTA DÓNDE ES POSIBLE ATERRIZAR OBJETI-VAMENTE UNA REFORMA DE ESTADO?

En nuestro estado de Guerrero, al hablar de reforma de Estado, se aduce fundamen-talmente o bien a una incorporación de figuras que son propias de la democracia semidirecta {plebiscito, referéndum, iniciativa popular, entre otras}7 o bien a una recomposición del poder político, desde la óptica, la mayor parte de las veces, de las élites gubernativas que operan el poder público de manera formal o informal.

La historia del estado de Guerrero es triste, sin ser patéticos, no tanto en su apor-tación de sangre en la construcción de una patria, que hoy día se encuentra cada vez más neoliberalizada, sino porque hablar de la historia del Poder Público de Guerrero, es hacer referencia a la distribución inequitativa de la riqueza pública y una armazón jurídica que legaliza los despojos que las fuerzas económicas al grito del “laissez faire, laissez fasser”, realizan los grandes movedores del dinero en esta entidad. Sirva para ilustrar el comentario, el aumento desmedido de las tiendas de préstamo que abundan en los grandes centros urbanos como Acapulco, Chilpancingo, Iguala, Taxco y Zihuatanejo {Vgr. Prestafácil}, para observar la actitud zopilotezca de las fuerzas económicas, que insisto, mueven a la entidad.

En base a lo expuesto líneas arriba, en el entorno nacional, tal parece que la Administración Pública Estatal y un buen número de legisladores {desde hace aproximadamente 9 años}, a la sincronización neoliberal, y esto es tan palmario, que puede apreciarse incluso en la tendencia empresarial que en este lapso han pretendido tener nuestras Administraciones Públicas Municipales, sacrificando el Bien Común, por grados de eficientismo que dentro de una perspectiva marxista se denomina “desarrollismo”; esto es, que se sacrifica la ganancia por el hombre. Como testimonio de lo anterior, actualmente el prestigio de la educación, se en-cuentra en manos de las pequeñas y grandes burguesías locales y nacionales y hasta de las propias universidades con un profundo contenido.

Desde luego que este sacrificio ha llevado, específicamente al guerrerense a operar cuando menos en tres dimensiones:

7 Quizás como una actitud mimética de lo que hacen otros Estados, vgr. Chihuahua, D.F., Jalisco, San Luis Potosí, entre otros.

A.- Al Empresario {en sus diferentes graduaciones}.- Su papel esencialísi-mo es lucrar, pero ahora de manera descarada, inclemente y en la medida que sus posibilidades económicas y cuasi legales se lo permitan, contra la sociedad, a la que mira como un rebaño indefenso, ofrecido en holocausto


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por el Integracionismo Mundial, Imperialismo o Neoliberalismo, ante un gobierno complaciente, que asiste mudo y hemipléjico a una antropofagia constante.

B.- Al Servidor Público {incluyendo a los mandos directivos y a los que forman parte de los actuales órganos ciudadanizados}.- Que se limita a operar y al ataque de aquellos problemas “con trascendencia social” que puedan poner riesgo la Partidocracia, de la que forman parte.8 Tratar de que en la dinámica social, “no se hagan olas” y exista una paz, al estilo porfiriano; paz que no sea sinónimo de armonía física y espiritual, sino de un silenciamiento sofisticado de las más hondas demandas populares. La falta de empleo, no es atacada y sí usada como un manido instru-mento retórico; paz sepulcral, en un “pluripartidismo elitista”. Donde hay justicia, no hay pobreza que avergüence, ni miseria insoportable.

C.- Al Hombre Común.- Está condenado dentro de esta realidad, a buscar de manera desesperada un trabajo que le permita vivir {a veces a sobrevivir} y calificando su éxito a partir de los bienes económicos que logre asir a su patrimonio individual o familiar. Triste es la realidad para el hombre desempleado, que no tiene salario, porque el modo de pro-ducción lo lleva a considerarse un estorbo y una lacra social que debe exterminarse, constituyéndose en “caldo de cultivo” para una delin-cuencia que se acrecienta en la medida en que el Estado en ocasiones se muestra francamente rebasado por las grandes andanadas del crimen organizado y para justificar su papel, el Estado nos presenta el prototipo del “delincuente” al ladroncillo de poca monta, al homicida atávico y no a los que se enriquecen a la sombra del poder económico o político o a los que asesinan a control remoto a grandes grupos sociales.

En estas circunstancias mi interrogante sería: ¿en qué medida disponemos real-mente para poder elaborar una reforma al Estado? Nuestro afán es no caer en la legislomanía, creando nuevas constituciones políticas o agregando más rayas al tigre o al sistema jurídico guerrerense, es decir, en salirse por la puerta falsa

8 Este tipo de conductas, ha generado un espécimen que pocas veces se reconoce y que no es exclu-sivo de nuestro Estado, ni de nuestro país, sino de los países subdesarrollados o con una economía satelital respecto a las grandes economías internacionales, me refiero a lo que he denominando el LUMPEN PERIODÍSTICO, surgido desde la etapa posrevolucionaria, constituida por gente des-clasada y sin conciencia social, que se dedica a sobornar a políticos que cuidan excesivamente su “figura o carrera política” a cambio de publicaciones apologistas del trabajo que desempeñan, reci-biendo cantidades económicas y/o en especie, por períodos que van desde semanales, quincenales o mensuales, las más de las veces de manera informal.


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creyendo que todo se arregla a través de la emisión o expedición de leyes. Ya Tomás Moro, Enrique Ferri y otros pensadores, han expresado que tener, conser-var o propiciar una selva de leyes y códigos, propicia el aumento de conductas delictivas.

La propuesta de reforma de Estado, involucra cambios de conductas en la po-blación, límites a los poderes públicos, comprendiendo no sólo a los que actual-mente se contemplan en nuestros ordenamientos formales, sino aquellos que gozan de algunas concesiones o canonjías del Estado y que repercuten en la sociedad. La reforma del Estado que concibo comprende no sólo rebasar la tenencia de que los Servidores Públicos no se jacten de tan sólo de su virginal honestidad, sino que le cuiden las manos a los operadores del dinero, sobre todo aquellos que tienen más contacto con la sociedad. La reforma a la que aspiro es aquella que pugne por la rendición de cuentas, como un hecho más que como una formalidad, por la constitución de poderes públicos y órganos ciudadanizados donde se prefiera a guerrerenses y no se busquen atajos en la ley para elevar otros, que al grito de una malentendida amistad, causen perjuicios al Estado y a los intereses colectivos que representan.

La reforma del Estado que comprende cambios educativos generales, que propicien en sentido ascendente y descendente cambios conductuales, de alto impacto social, no sólo limitados a mejorar la “instrucción” que actualmente se transmite en las aulas, sino que “eduquen” a la sociedad y se reenvíen nuestros procesos educacionales, reconduciendo a los medios de comunicación a las veredas espinosas de la razón y la justicia.

Sin embargo, hoy por hoy, esto parece una utopía; pero en defensa de los ideales que sostengo, en pos de un mundo mejor, afirmo que siempre las grandes reali-dades, empezaron por ser grandes sueños.


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INTRODUCCIÓN

En el siguiente ensayo, analizamos el tópico “la reforma del Estado”, haciendo hincapié en el concepto del propio Estado, fundamentalmente en dos de los elementos que lo componen: el grupo social (población) y el gobierno (concretamente las normas). Respecto al concepto de Grupo Social, se analizan dos conceptos vitales para dar como resultado al grupo social, es decir, su sig-nificado; en el segundo es identificar en donde realmente se necesita la reforma, en el Estado o en el gobierno; porque hablar de reforma del Estado implica hacer mención en el territorio, población y gobierno, pero ¿en qué elemento de los an-teriores se debe dar propiamente la reforma? Esa es la interrogante sobre la que versa parte del trabajo.

Por último, se concluye que la verdadera reforma estriba en las normas, mismas que se encuentran en el elemento llamado gobierno; pero ésta debe ser racional; es decir, atendiendo a los intereses de todos y todas las voluntades que confluyen en la realidad social común. Sin más preámbulo, abordamos este tan complicado tema.

“La diferencia estriba en la conciencia”J.M.S.


Felipe Ortiz Montealegre *Joaquín Morales Sánchez **

Felipe Ortiz Montealegre

Los autores son:* Es diputado local por el Partido de la Revolución Democrática.** Es asesor legislativo.

Joaquín Morales Sánchez

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“Hay hombres que luchan un día y son buenos;hay otros que luchan un año y son mejores;

hay quienes luchan muchos años y son muy buenos;pero los hay que luchan toda la vida: esos son los imprescindibles”.

BERTOLT BRECHT

“Lo único que falta para que el mal triunfe es que los hombres buenos no hagan nada”.

EDMUND BURKE

1. QUÉ ES EL ESTADO

Antes de iniciar este apartado, es de vital importancia hacer un bosquejo respecto a los antecedentes del Estado, para ello, tomamos en consideración, en primer término, a lo que en seguida denominamos Grupo Social, concepto que desde nuestra perspectiva tiene su génesis en dos aspectos: comunidad y sociedad, mis-mos a los que se hace énfasis subsecuentemente.

1.1. GRUPO SOCIAL

A lo largo de varios años, el grupo social, se ha examinado en varios aspectos; se le ha denominado y concebido de maneras distintas, por ejemplo: familia, clan, tribu, comunidad, sociedad, nación, sólo por mencionar algunos. La primera in-terrogante es preguntarnos qué se puede comprender por el grupo social; después, lograr un concepto aproximado al respecto; tal motivo nos orienta a hacer énfasis en los siguientes conceptos.

1.1.1. ¿Qué es comunidad?

De manera llana, la comunidad se puede pensar como un tipo de organización social cuyos miembros se unen para participar en objetivos comunes; también se puede concebir como la integración de individuos unidos por vínculos naturales o espontáneos y por objetivos que trascienden a los particulares; es decir, prevalece el interés colectivo. En líneas siguientes, se enuncian algunos argumentos que justifican las premisas anteriores.

Por un lado, Karl Marx1 se refirió a la comunidad primitiva como la forma más antigua de organización social (interacción de más de un individuo); para este au-tor, la división del trabajo, no obstante de ser muy limitada, fue el primer vínculo

1 Marx, Karl–Engels, Friedrich, El papel del trabajo en la transformación del mono en hombre, Colofón S.A. Ed. Sétima, México, 2002. p.175-176.


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para la organización y la subsistencia de la colectividad humana. Desde la óptica del marxismo, en la comunidad primitiva no existe la explotación del hombre por el hombre y no hay Estado.

En otro sentido, Ferdinand Tönnies construyó el tipo ideal de comunidad; este au-tor hizo referencia a la ‘voluntad orgánica’ vinculada a este tipo de organización social, que se constituye de tres formas: por placer, por hábito y por memoria. En estas tres formas se apoya la división clásica de las comunidades: comunidades de sangre (la más natural y primitiva, de origen biológico, como la tribu, la familia o el clan), comunidades de lugar (cuyo origen es la vecindad, como las aldeas y asentamientos rurales) y comunidades de espíritu (su origen es la amistad, la tradición y la cohesión de espíritu o ideología). En la postura de Tönnies, por su-puesto el individuo se encuentra en colectividad, es pues una obligación lógica.

Estas son algunas consideraciones sobre el concepto de Comunidad, por lo que también es importante dilucidar el término Sociedad.

1.1.2. ¿Qué es una sociedad?

El concepto de sociedad se ha empleado en las ciencias sociales de todas las épo-cas con significado y fundamentación diferente. La que planteó Tomás de Aquino fue concebirla como totalidad orgánica propia, base del pensamiento social cris-tiano: los individuos que la componen son parte de un todo, regulado por fuerzas trascendentes.

A partir del Siglo XVI, se formuló una concepción contractualista que ve en la sociedad la construcción de un orden artificial, fundado en una asociación de in-dividuos que ceden su derecho a un ente social capaz de garantizar el orden y la seguridad en sus relaciones, aparece el Estado.

En la filosofía alemana de finales del Siglo XIX, se desarrolló la diferenciación entre sociedad y comunidad, formas de organización artificial o natural, basadas en el contrato o el estatus; es así, como Georg Simmel explicó la sociedad como la suma de individuos asociados y como sistema de relaciones,2 que implica un conjunto social.

El estudio de la evolución de los diversos tipos de sociedad ha dado lugar a la formulación de tipologías diferentes: simples y complejas, seculares y sacras,

2 Hobbes, Thomas, Leviatán, FCE, Ed. 2ª, Reimp. Duodécima, 2003, México, 2003. p.137-141.

Felipe Ortiz Montealegre/Joaquín Morales Sánchez

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rurales y urbanas, tradicionales y modernas, institucionales e industriales; pero finalmente, qué se puede entender por grupo social (concepto que englobe a la comunidad y sociedad).

En consecuencia de lo anterior, observamos que el individuo siempre ha estado vinculado a otros de una manera u otra; no obstante de que esta unidad o con-junto de individuos ha tenido diversidad de conceptos; en tal caso, como antes lo mencionamos, los conceptos de comunidad y sociedad, se van a concebir en este ensayo como grupo social, mismo que se entenderá como la pluralidad de individuos que forman un conjunto y comparten aspectos comunes en un deter-minado tiempo y lugar.

Abordado de manera somera el concepto de grupo social, podemos adoptar como premisa, que para la existencia de un Estado es menester contar con elementos, pero sin duda uno de los obligatorios es la población, es decir, el grupo social. Además de la población, también son importantes otros elementos; al respecto, a continuación analizamos el concepto de Estado y sus elementos.

2. CONCEPTO Y ELEMENTOS DEL ESTADO

La concepción del Estado ha tenido y tiene posturas diversas; en este caso, adop-taremos la teoría que predomina en la actualidad y principalmente en nuestro país, la visión tradicionalista, que aborda al Estado haciendo hincapié en tres elementos: Territorio, Población y Gobierno (fuerza pública); al respecto, el primer elemento se refiere al ámbito espacial en el cual se encuentra asentada la población, y ésta, se refiere a los individuos que integran ese grupo social, y, el tercer elemento consiste en la directriz, la cual pude estar a cargo de una persona (monarquía), de varias personas (aristocracia) o de todas las personas (democracia). Ninguno de estos tres elementos puede faltar si se habla de lo anterior. Al respecto se hace énfasis en cada uno.

2.1. Población o grupo social

Es el grupo de individuos que constituyen una colectividad, quienes se identifi-can por la razón de que comparten algo en común; por ejemplo, concebir valores entendidos, sentido común compartido (reglas de convivencia)3; para protegerse de otros grupos; para satisfacer necesidades, etcétera. Por ello, el establecimiento del grupo social es indispensable para la supervivencia del ser humano, y así, lo demuestra la historia.

3 Wallerstein, Emmanuel, El moderno sistema mundial, Tomo I, Siglo XXI editores, ed.10ª, México, 2003. p.7-8


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2.2. Territorio

Pero no olvidemos algo importante, que para convivencia y existencia de un grupo social, es menester contar con un ámbito espacial donde tenga control y se asiente. Por tal situación, es importante hacer una delimitación espacial o territo-rial que tendrá por objeto la convivencia de la colectividad.

Además, ¿qué pasa al interior de un grupo social?, ¿tiene que existir “algo” que oriente y sea vinculante entre los que componen el grupo social?, de manera ob-via necesita otro elemento.

2.3. Gobierno

Por supuesto que este elemento es vital para la constitución del Estado; mismo que se puede concebir como la centralización de la función política, toma decisio-nes con la intención de vincular colectivamente a los individuos que constituyen un grupo social en un determinado territorio y espacio.

En ese tenor de ideas, el Estado fue evolucionando a lo largo de varios siglos. A tal grado, que el concepto de Estado ha sido aplicado para expresar los esfuerzos realizados con la intención de imponer la paz y satisfacer nuevas exigencias en uno u otro régimen, vigente en un determinado lugar y época de la historia.

3. ¿EN DÓNDE ES NECESARIA LA REFORMA?

Después de los argumentos vertidos, la interrogante es ¿dónde se necesita la Re-forma, en el propio Estado, en el territorio, el grupo social o en el gobierno? La respuesta puede ser la siguiente:

La reforma que necesita el Estado, estriba en el elemento llamado: Gobierno. Pero ¿Qué implica el Gobierno? Este elemento incluye de manera obvia, un documento vital: la Constitución, conocida dentro de la teoría kelseniana como la Norma Fundamental, misma que tiene como fin la cohesión social; luego en-tonces, el gobierno implica Normas, por lo tanto, necesitamos una reforma en las normas sustanciales que rigen en una entidad o grupo social como le hemos nombrado. Pero ¿qué son las Normas? en este caso, se van a considerar como la manera de concebir un orden o forma de actuar que tienen los individuos que conforman un grupo social, sin soslayar que éstas tienen diversas concepciones en otras doctrinas.


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Con el afán de ilustrar la necesidad de la reforma a las normas, enunciamos que las culturas antiguas tenían un instrumento que cumplía el objetivo de la regulación o cohesión social. De una u otra manera, todo grupo social debería tener una forma (normas) que permitiera la convivencia social, así tenemos orde-namientos antiguos como el Código de Hammurabi (sumerios),4 “el libro de los muertos” (Egipcios), la Biblia (hebreos), las leyes de Manú (hindúes), el Areté (griegos),5 las doce tablas (romanos), Códigos, Constituciones y termina con tratados internacionales; estos son de alguna manera normas. Ante tal contexto, podemos afirmar que un grupo social, según la historia, no puede existir sin disposiciones normativas; este es un elemento esencial para la convivencia y perpetuidad de un grupo humano.

Las normas deben ser creadas tomando en consideración, el modus vivendi, la cosmovisión y racionalidad del grupo social al que van dirigidas; pues sería in-congruente e irracional; que otros, que no conocen y que no viven en éste, impon-gan disposiciones que no son compartidas.

En ese sentido, es lógico pensar que las normas no siempre serán iguales ni eternas; pues la esencia de la evolución del ser humano; estriba también en la evolución de las normas; y esa evolución es por el grado de inteligibilidad que el individuo va adquiriendo a lo largo del tiempo; por eso, las normas que tenían lo sumerios ya no son las mismas; ni las que se tienen ahora, van a ser igual a las que tengan los grupos sociales del futuro; pero, lo que probablemente no cambie va ser la existencia de normas, reglas o disposiciones normativas en los grupos sociales que tengan como objetivo el control social.

Las normas como figura general y necesaria del Gobierno, no pueden faltar, pero eso no significa que siempre sean las mismas; en atención a ello, son insoslayables los cambios o reformas en el contenido de las mismas, mismos que son condicio-nados por los cambios generacionales provocados por la socialización y la inteli-gibilidad de los hombre que integran la colectividad;6 y esto va provocando una redeterminación del contenido de las normas según el tiempo y el espacio.

La reforma y los cambios son lógicos y necesarios, porque no olvidemos que la historia humana es la historia de la civilización,7 civilización que se produce por las diferentes interacciones, emergencias, causas y diversas experimentaciones sociales durante, años, siglos y milenios, es una dialéctica eterna.4 Martínez, José Luis, Mesopotamia, Egipto/India. El mundo antiguo, SEP, México, 1988. p. 66.5 Jaeger, Werner, Paideia: los ideales de la cultura griega, FCE., 16ª reimp., México, 2004. p.107.6 De Coulanges, Fustel, La ciudad antigua, Porrúa, Ed. 2ª, México, 1986. p. 2-3.7 Huntington, Samuel P., The clash of civilizations and the remaking of word order. Edit. Simon & Schuster UK Ltd, Great Britain, 1998. p.40.


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4. ANTECEDENTES DE LA REFORMA EN MÉXICO

Sólo por mencionar algunos casos, la reforma siempre ha estado presente, basta recordar que cuando los Españoles habían sometido a los indígenas, éstos eran regidos por las famosas leyes de Indias, legislación que no era de todo aceptable; así se empieza a forjar el movimiento de independencia de 1810 encabezado por los indígenas, movimiento que tenía como fin mejorar las condiciones sociales, y motivó cambios sustanciales en la relación España y las Indias, provocando la creación (aunque no vigencia) del primer ordenamiento para la Nueva España, la Constitución de Cádiz de 1812; sin embargo, no fue suficiente, de tal manera que era necesaria nuevamente la reforma, así observamos una nueva ley fundamental, la Constitución de 1824; posteriormente, se vienen más reformas, la de 1836, y la de 1857, que de nueva cuenta origina una nueva Constitución; durante un largo tiempo se siguen suscitando cambios y reformas ocasionadas por las circunstan-cias sociales de aquel tiempo; finalmente se hace presente la Constitución Política de 1917.8

Aunado a lo descrito, no omitimos que nuestra Constitución vigente, ha sufrido cientos de reformas en su contenido, el por qué, la respuesta es: nada es estático, todo es dialéctico, todo cambia; no obstante de las reformas pasadas es positivo que aún faltan más que de una manera u otra se acerquen a la realidad social. En síntesis el proceso de reforma es inacabable.

5. LA REFORMA: ¿Construcción o Desconstrucción nacional?

Toda reforma de manera inequívoca siempre debe buscar mejorar las condiciones para la colectividad, hacer efectiva y eficaz la práctica de las políticas públicas para mantener la paz. Estas premisas no son nada alentadoras en nuestro país, que desde hace más de 510 años a implementado una política de homogeneización, la cual implica imponer una manera de pensar, de sentir, de vivir, de creer; es decir, una manera única de ver la realidad; a esto ¿se le puede entender como construc-ción nacional? cuando en nuestro país existen y resisten grupos o culturas indíge-nas, la visión de los indígenas será de construcción o desconstrucción.

Si bien es cierto que en otros países, la política de homogeneización ha sido posi-tiva, tal es el caso de Francia, en donde se logró una unidad nacional que causó un exterminio de los diversos pueblos (culturas) que habitaban en su territorio;9 pero

8 Ver Cruz Barney, Oscar, Historia del derecho en México, Oxford, México, 1999.


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en el caso de México tal política no ha sido efectiva, en razón de que actualmente resisten 62 culturas indígenas en nuestro país, mismas que han sido excluidas en el progreso y desarrollo, muestra de ello son los bajos índices de desarrollo hu-mano que la ONU ha dictaminado. En ese tenor, la política que en nuestros días aplica el gobierno constituye una Desconstrucción nacional.

En el contexto nacional, el Gobierno tiene dos opciones; la primera, consiste en continuar con el proceso de homogeneización de manera más exigente, rigorista que permita hacerla efectiva, lo que implicaría el etnocidio de las 62 culturas indígenas; es decir, acabar con los indígenas; o la segunda, consistente en garan-tizar los derechos y garantías que tienen esas culturas por la lógica razón de ser diferentes a los demás; es decir, constituirnos en un Estado nacional multicultural, en donde se respeten las realidades distintas que cada una de las culturas tiene.

6. PERSPECTIVAS ACTUALES DE LA REFORMA EN EL ESTADO GUERRERO: CASO DE LA MATERIA INDÍGENA

Si consideramos a México como un Estado-Nacional democrático moderno, es necesario el reconocimiento de los diversos pueblos; es decir, reconocimiento de la pluralidad, como en otros países, donde el estatus de los indígenas es diferente, por ejemplo, en Canadá se hablan dos idiomas y los esquimales tienen un territorio pro-pio; en España vascos, catalanes y gallegos, entre otros, cuentan con parlamento y gobierno propios, que en Nicaragua los miskitos tienen territorio y parlamento; que en una docena de países sudamericanos existen legislaciones indígenas. Mientras tanto, en México, que se supone país federalista; a los pueblos que hablan otras lenguas y tienen culturas diversas de la mayoría mestiza se les pretende tratar como un grupo vulnerable que requiere atención del Gobierno.

Por ello, es una responsabilidad histórica, ética y política, que en este proceso de reforma que se avecina para la legislación local, que las culturas indígenas y afromestizas tengan una garantía, en primer lugar, derecho a la diferencia y, segundo, a la efectividad de la primera; no sólo porque a un grupo de personas le plazca, sino porque nuestro estado de Guerrero tiene un porcentaje considerable de población indígena, equivalente a 529,780 personas, es decir, el 17.2 % de la población total de los habitantes, misma que se encuentra esencialmente en la zona de la Montaña y en menor medida en la Costa Chica.10

9 Kymlicka Will y Straehle Christine, Cosmopolitismo, Estado Nación y nacionalismo de las mi-norías. Un análisis crítico de la literatura reciente. IIJ-UNAM, México, 2003. pp. 61. 10 Datos según el Consejo Nacional de Población (CONAPO) de 2000.


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Con la finalidad de ilustrar de mejor manera la riqueza multicultural de nuestro Estado es conveniente precisar nuestra población indígena, la cual está dividida de la siguiente manera:

• 212,000 nahuas, es decir, el 40% de la población indígena en el Estado.• 148,000 mixtecos (Naa Sávi), es decir, el 28%.• 116,000 tlapanecos (Me´ Phaa), es decir, el 22%.• 47,500 amuzgos (Ñomndáa), es decir, el 9%.

Con los datos aludidos, en nuestro Estado debemos considerar en la esperada refor-ma, el sentir de cada uno de estos pueblos, y despojarnos de ese prejuicio equivocado de que los pueblos indígenas buscan una separación, para constituirse en pequeños Estados nacionales dentro del mismo Estado; por el contrario, se debe pugnar para la existencia de formas o reglas de coordinación entre los grupos sociales que son diversos (pueblos indígenas), que permitan delimitar esferas de competencia susten-tadas en la diferencia de la visión de la realidad social de una y otra cultura.

Tal como se comentó en líneas anteriores, si un grupo social es distinto, lo lógico es que las normas sean distintas; para de esta manera diferenciar el derecho de los indígenas, el que ellos mismos crean y practican; y, el derecho para indígenas, el que hacen otros para los indígenas. La cooperación del gobierno (incluyendo sus tres poderes) y los pueblos es determinante para lo anterior.

El desafío en esta reforma es lograr una sociedad auténticamente plural y justa, en donde los diferentes pueblos y las diversas culturas convivan armónicamente, los conflictos puedan resolverse por vías no violentas, y se respeten los derechos individuales y colectivos. Para ello, es necesario que el gobierno incluya la rec-tificación de su política cultural y económica, obedeciendo a las exigencias de nuestra entidad que de facto es multicultural.11

La Reforma normativa, en este caso, debe iniciar de manera jerárquica, primero en nuestra constitución local, en segundo plano, en los ordenamientos secundarios de la misma, es pues un proceso. No omitimos, que existe un precedente en los artículos transitorios de la reforma de agosto del dos mil uno, en los cuales man-data a las legislaturas de los Estados, hacer lo conducente en materia de cultura y derechos indígenas; a cinco años de la reforma, en nuestro estado de Guerrero no se ha hecho nada al respecto, hoy se tiene la oportunidad de iniciar para detonar la reforma en esa área; porque no olvidemos que la reforma incumbe un estadio amplio de temáticas.

11 Olivé León, Interculturalismo y justicia social, CIICyH-UNAM, México, 2004. pp.9-10.


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Lo importante para toda meta es iniciar, hagámoslo en esta ocasión con esta opinión; luego, involucremos a los distintos actores que hacen vida al interior de este espacio territorial o entidad federativa; esperemos esa participación; porque no queremos una reforma que se imponga sino que se construya y acepte por todos, pero para que tal cosa suceda, es menester, incluso la participación hasta de los escépticos.

Esperemos una reforma que cumpla con el principio de los ilustres: la razón; es decir, una reforma racional.

CONCLUSIÓN

Con este ensayo no pretendemos crear una complejidad más de la que está; pero sí deseamos (como perteneciente a una cultura indígena) que el contenido de la legislación sea congruente –por lo menos en lo general-, con las realidades de las sesenta y dos culturas indígenas; porque piensan que los indígenas son úni-camente los nahuas o mexicanos (aztecas), el hecho de que haya sido la cultura dominante en la época Prehispánica, no significa homogeneización, al contrario debe ser multiculturalización.

La multiculturalidad debe implicar una igualdad de oportunidades, que a largo plazo, produciría efectos positivos; asimismo, otorgarles respeto a las prácticas jurídicas que poseen para resolver conflictos, siempre y cuando éstos no violenten los derechos humanos o contravengan el sistema jurídico nacional. En segundo término, debemos reconocer que somos diferentes, por esa situación no podemos compararnos con países que son los llamados del primer mundo, por la razón de que ellos, son homogéneos y nosotros no.

La reforma del Estado, en ocasiones se puede pensar como una quimera, una utopía, pero en las manos de los legisladores está la oportunidad de que la utopística se convierta en el punto de partida y la antesala de la justicia social de la realidad.

La justicia concierne, en igualdad, pero para que haya igualdad se necesita libertad, para que exista libertad se requiere democracia y para que exista la democracia es necesaria la conciencia; sólo así, tendremos un mundo donde quepan muchos mundos; pues al fin y al cabo todos somos ciudadanos de este planeta, no tenemos por el momento otro planeta, de tal manera debemos buscar la convivencia entre todo@s, y en un tiempo no muy lejano conseguir lo que siempre se anhela: la paz perpetua…

“Por la justicia social, la conciencia es la existencia”


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Introducción

Quienes añoran el viejo régimen quisieran soslayar la alternancia en la entidad y sus efectos, resulta evidente que el relevo de gobierno no modifica por sí mismo las reglas ni las estructuras; sin embargo, no se puede desdeñar el efecto de la alternancia en una entidad agobiada por el verticalismo y la nula transparencia; en efecto, la alternancia vino a oxigenar la vida política de la entidad y representa el preámbulo de la transición democrática, que infiere el rediseño de institucio-nes y políticas públicas, o lo que se ha denominado comúnmente: Reforma del Estado.

Si existe un primer consenso respecto a la insatisfacción con el modelo de go-bierno que ha prevalecido, misma que se cristalizó con el voto de rechazo hacia el PRI el seis de febrero de 2005, faltaría en primer término precisar la ruta del cambio, esto es: ¿Qué Reforma para Guerrero? Y paralelo a ello, habría que propiciar los consensos necesarios para realizar las modificaciones pertinentes, de tal forma que la transformación sea profunda y legitimada.

Ante la pasividad mostrada por el Ejecutivo estatal en su primer año de gobierno y el enfrentamiento que éste tiene con el Poder Judicial, no queda la menor duda que el Congreso Local está convocado a ser el motor de la transición democrática y a generar los consensos necesarios para garantizar el éxito de la Reforma inte-gral del Estado. El papel que juegue la Comisión de Gobierno del Poder Legisla-tivo Local será determinante, por lo que debe abandonar la abulia en este tema y convocar al resto de los poderes, instituciones, organizaciones y actores políticos

La Reforma que Guerrero necesita

Ramiro Solorio Almazán *

* El autor es diputado local Integrante de la fracción parlamentaria del PRD y presidente de la Comisión de Justicia.

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a iniciar formalmente los trabajos; para los cuales se aprobó, por cierto, un presu-puesto por tres millones de pesos, mismos que deberán ser cubiertos por el Poder Ejecutivo a través de la Secretaría General de Gobierno.

Antecedentes

En Guerrero, la polarización de fuerzas ha dibujado un bipartidismo, que se reve-la en cada elección local, así por ejemplo en la elección de gobernador de 1999, el PRI obtuvo 415,877 votos, el PRD 401,635 y el PAN solamente 14,227. Sólo en 2000 con Vicente Fox, el PAN logró en la entidad 174,962 votos; no obstante, en la elección local de 2002, donde se renovaron Ayuntamientos y el Congreso Local, el PAN perdió más del 50% de los votos, no ganó un solo distrito y apenas alcanzó 83,118 votos, en la elección de diputados por el principio de mayoría relativa. Para 2005, en la elección de gobernador, el PRD ganó con 589 mil 74 votos, el PRI obtuvo 450 mil 894, y el PAN solamente 11 mil 437 votos. El resto de partidos han tenido una participación testimonial y subsisten a través de las coaliciones, con excepción de Convergencia, que ha tenido un crecimiento elec-toral considerable en la entidad. En la elección para renovar Ayuntamientos y el Congreso Local, el PRI ganó 33 municipios, empero siguió a la baja, el PRD re-frendó su naciente preeminencia ganando 40 municipios, el PAN apenas ganó en 3 municipios y el PVEM dio el campanazo en Copala; la correlación de fuerzas en el Congreso Local también se modificó, destacando la pérdida de la mayoría del PRI y la presencia del PRD como primera minoría, presidiendo la Comisión de Gobierno y tomando la conducción del Poder Legislativo con una Fracción de 22 diputados, el PRI con 13, PAN con cuatro, Convergencia con 3, el PT con 2 al igual que el PVEM. Destacó sin duda el triunfo del PRD en 18 de los 28 distritos, logrando un posicionamiento indiscutible a lo largo y ancho de la entidad. Debe subrayarse, que el tránsito a la alternancia no fue fortuito ni aterciopelado, tampoco se debió a la figura providencial de un hombre; fue en parte producto de la acumulación de agravios y significó en Guerrero, un camino de asesinatos, torturas, desapariciones, represiones y violencia. La convulsión política de la entidad se reflejó en la inestabilidad de sus gobiernos, de 1849 a la fecha, sólo han concluido con su mandato ocho de ellos, siendo en consecuencia la incon-sistencia en el cargo, el principal factor de inestabilidad, y el problema político, el asunto toral de la discusión pública, acrecentando con ello el rezago social y económico.

En las últimas décadas, más que la construcción y consolidación de instituciones públicas locales, destacaron los movimientos estudiantiles, guerrillas de Genaro Vázquez Rojas y Lucio Cabañas Barrientos y actualmente las del EPR y el ERPI,


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la matanza de copreros, la masacre de campesinos, los asesinatos de luchadores sociales, las disputas por el control político de la UAG, las movilizaciones magis-teriales, los conflictos poselectorales y la preponderancia del Ejecutivo sobre los otros poderes.

La ausencia de la normalidad democrática fue la nota peculiar, y mientras que en los últimos años el país vivió una intensa etapa de reformas, localmente poco se abonó a la construcción de la confianza en las instituciones públicas, desvir-tuando las más de las veces la función y esencia de las mismas, a través de un manejo vertical y supeditado.

Paradójicamente, bajo el gobierno de José Francisco Ruiz Massieu, promotor de la “nueva política”, el conflicto electoral fue la constante, el extinto exgobernador había escrito desde 1987 “En la nueva política los hombres del poder deben tener ideas y saberlas debatir… los tiempos de hoy son tiempos de transición y quien no lo entienda se quedará en el camino”; la visión del sacrificado político guerre-rense no fue entendida en el PRI por su generación, ni por los que lo sucedieron, algunos de ellos discípulos directos.

Los gobiernos que sucedieron al de José Francisco (Rubén Figueroa, Ángel Aguirre y René Juárez) adolecieron de cambios estructurales y sólo se limitaron a presentar mínimas reformas, e incluso retrasarlas, en un marco de liberalización política, en pos de preservar el poder y el régimen.

Las propuestas de Reforma que aquí presentamos tienen como encomienda erradi-car el clientelismo y corporativismo como formas de participación social y pilares de una gobernabilidad autoritaria a nivel local, para construir modalidades alterna-tivas democráticas de participación ciudadana. Si bien la alternancia no resuelve los problemas, sí facilita la solución de los mismos, por ello es necesario diseñar y aprobar una reforma integral para darle cauce al cambio desde el Congreso Local, porque se debe reconocer, que a un año de alternancia, en Guerrero aún tenemos un poder omnímodo, una sola fuente de decisión, hemos registrado un poder sub-yugador de los otros poderes, que indebidamente se entromete en el Poder Judicial y torpemente actúa ante el Poder Legislativo sin reconocer la división y el equi-librio de poderes. No es tarea fácil, tenemos que superar la subcultura autoritaria de décadas, para cimentar una plena confianza en las instituciones públicas, y construir una cultura del consenso, de la pluralidad y de la competencia, de po-deres que se respetan y colaboran, pero sobre todo, de poderes que fundamenten su ejercicio en la ley y no en facultades metalegales.

Ramiro Solorio Almazán

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¿Hacia dónde?

La Reforma del Estado que se requiere debe implicar la creación y rediseño de insti-tuciones, actualización de ordenamientos e incluir una redefinición de las políticas públicas; para ello es necesario reivindicar las facultades del Poder Legislativo, garantizar la independencia del Poder Judicial, impulsar la transformación del sistema de procuración de justicia y del sistema penitenciario, establecer relaciones de coordinación con el Ejecutivo del Estado para ofrecer más y mejores resultados a la sociedad, establecer el Servicio Civil de Carrera en toda la función pública local, promover la innovación gubernamental y la modernización administrativa, aprobar bases jurídicas para la inversión que posibiliten e incentiven la generación de empleos, dándole siempre prioridad a la preservación del Medio Ambiente y al Desarrollo sustentable, impulsar el fortalecimiento del Municipio Libre y promover un saludable equilibrio de poderes.

Siendo en Guerrero la defensa de los derechos humanos una prioridad, la Re-forma integral debe incluir la aprobación de una nueva ley, que transforme y fortalezca a nuestro ombudsman local.

Es evidente que la Reforma finalmente la conducirá y cristalizará el PRD como fracción mayoritaria en el Congreso Local y como partido en el poder, por lo que ésta debe reivindicar los postulados de la izquierda: reducir la brecha de desigual-dad, combatir la pobreza, facilitar la participación ciudadana, promover la de-mocracia, fomentar la transparencia y garantizar la gobernabilidad democrática.

¿Qué contenidos?

Reforma Electoral

La Reforma Electoral debe tener como objetivos: la equidad en la contienda y la reducción del gasto destinado a las actividades políticas, por lo que debemos ser sensibles al reclamo de la sociedad, erradicando el derroche de recursos públicos en campañas políticas y el cuantioso financiamiento a los partidos políticos, que contrasta con las condiciones de pobreza y carencias en la entidad. Las propues-tas mínimas son:

Crear el Instituto Estatal Electoral dotándolo de amplias facultades fiscalizadoras y designando a sus miembros por el Congreso Local mediante convocatoria abierta a la sociedad. Unificar las elecciones. Tipificar como delito electoral la violación a los topes en gastos de campaña. Acceso a medios de comunicación sólo por vía del órgano electoral. Eficaz fiscalización de gastos de campañas anticipadas.


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Voto de los guerrerenses residentes en el extranjero. Nuevas figuras delictivas para sancionar a transgresores de la ley electoral. Regular debates obligatorios. Iniciar la implementación del voto electrónico. Reducción de plurinominales. Reducir el financiamiento público a los partidos políticos. Acortar los tiempos de campaña. Incremento de requisitos para la constitución de los partidos políticos y para su existencia. Modificar el sistema de elección de ediles y del sistema de elección de plurinominales. Facultar al nuevo Instituto Estatal Electoral para organizar los pro-cesos de referéndum y plebiscito y al Tribunal Electoral del Estado para sustanciar y resolver las impugnaciones que se interpongan en los procesos de referéndum y plebiscito. Atribuir al gobernador del Estado, a los Ayuntamientos y a los ciudada-nos el derecho de solicitar el plebiscito; y al Ejecutivo del Estado; al Congreso y a los Ayuntamientos la facultad de solicitar la realización del referéndum. Actualizar la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, especialmente en lo que hace a la prueba técnica.

Fiscalización y Rendición de Cuentas

Para que un gobierno se precie de ser democrático debe privilegiar la transparen-cia y fortalecer la rendición de cuentas, para ello es necesario:

Incrementar facultades de la Auditoría General del Estado. Quitar a la Adminis-tración Pública Estatal las facultades de Contraloría y facultar con las mismas a la Auditoría General del Estado, para evitar duplicidad en revisiones y auditorías del ejercicio del gasto. Arraigar el derecho de acceso a la información pública gu-bernamental. Y actualizar la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos.

Fortalecimiento del Poder Legislativo

La posibilidad de que el Poder Legislativo reivindique y fortalezca sus facultades es la mejor garantía de un saludable contrapeso al Poder Ejecutivo, una fiscalización eficaz de los recursos públicos y una representación digna de la sociedad; por ello proponemos:

Aprobación de los integrantes del Gabinete del Gobierno Estatal por parte del Congreso. Dotar de facultades al Congreso que le permitan citar al titular del Ejec-utivo Estatal y funcionarios de gobierno, a rendir informes bajo protesta de decir verdad. Regular la figura de la pregunta parlamentaria como forma republicana de equilibrio entre poderes. Modificar el formato de informe de gobierno. Fortalecer órganos técnicos de asesoría multidisciplinaria de apoyo a la función legislativa. Desterrar la posibilidad legal de sesiones secretas. Jurídicamente existe la posibi-lidad de realizar sesiones secretas cuando se trate de asuntos que exijan reserva,


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nosotros consideramos que todos los asuntos que aborde el Congreso Local com-peten a la sociedad, por lo tanto proponemos una reforma que erradique la posibi-lidad legal de sesiones secretas. Fortalecer el trabajo en comisiones. Presentar un pizarrón público de asistencias y sancionar a faltistas a las sesiones del pleno y al trabajo en comisiones. Arraigar el sistema civil de carrera parlamentaria, a fin de garantizar la continuidad y el apoyo técnico profesional de la agenda legislativa. Divulgar el trabajo legislativo a través del sistema local de Radio y Televisión de Guerrero, cuya ley debe ser actualizada para garantizar también espacios a la cul-tura y al Poder Judicial. Abatir el rezago legislativo. Toda iniciativa que se presen-te deberá ser dictaminada en un plazo de 10 días siguientes al de la fecha en que se haya recibido, a fin de que no pierda vigencia e interés; cumplido el plazo sin que se haya elaborado y discutido el dictamen por falta de quórum o por causas aje-nas al trabajo en la comisión, pasará al pleno para que se acuerde lo conveniente, pero que ninguna iniciativa se quede sin dictaminar. Evitar el “veto de bolsillo”. Todas las iniciativas que hayan sido aprobadas, siempre y cuando no sean objeto de observaciones por el Ejecutivo Estatal, deberán ser publicadas en un plazo de 10 días hábiles. Presentar a la sociedad un sitio web moderno e interactivo. Des-tinar partidas específicas para fortalecer el trabajo de las comisiones y promover foros ciudadanos con especialistas y académicos, para analizar iniciativas de ley, decretos o acuerdos parlamentarios, que se hayan turnado a las comisiones para su dictamen correspondiente. Dotar de facultades a las comisiones para que puedan realizar una efectiva vigilancia y fiscalización de los recursos públicos, además de darle un puntual seguimiento a los planes y programas de gobierno, a través de la solicitud de información y comparecencia de funcionarios. Crear un órgano oficial de información del Congreso Local, que difunda el trabajo institucional y el debate legislativo. Aprobar un régimen de incompatibilidad profesional, para evitar que actividades privadas o públicas, generen conflicto de interés con la función legislativa.

Reformas en Materia de Administración y Procuración de Justicia

El obsoleto sistema que prevalece en la entidad, heredado por el viejo régimen y reproducido por el actual en su primer año, obliga a una profunda Reforma que destierre vicios, erradique la impunidad y garantice el acceso a la justicia; por lo que proponemos:

Nombramiento de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado por parte del Congreso. Nombramiento del presidente del Tribunal Superior de Justi-cia del Estado en sesión de pleno de sus integrantes, de entre aquellos que tengan una antigüedad mayor a cinco años en función. Establecimiento de una previsión presupuestal constitucional anual al Poder Judicial del Estado. Transformación


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de la Defensoría de Oficio en la Comisión Estatal de Defensoría Pública, para contar con una institución que responda a las necesidades de la gente que no tiene recursos económicos para solventar su defensa jurídica, para garantizar la defensa profesional e integral, a través de un instituto autónomo, que goce de indepen-dencia técnica y operativa, que incluya la defensa de los menores infractores y la figura del defensor bilingüe. Agregar al catalogo de delitos de nuestro código pe-nal, las figuras típicas que regulen conductas antijurídicas cometidas con motivo del transplante de órganos humanos. Lo anterior obedece a la necesidad de regular las posibles consecuencias de carácter penal cuando el trasplante de un órgano humano no se realice de acuerdo con lo previsto por la Ley General de Salud, y que pudiera constituir un daño para el disponente o donante. Tipificar como delito grave el turismo sexual y la prostitución infantil. Reforma a la Ley para Menores Infractores del Estado de Guerrero, en donde se respeten cabalmente los derechos humanos de niños y niñas ajustándose a lo previsto en la Convención sobre los Derechos del Niño en especial los artículos 37, 39 y 40. Crear instituciones es-peciales para el tratamiento de menores infractores, fijando el ámbito de justicia especial entre los 12 y hasta los 17 años con 364 días, y estableciendo que sólo son penalmente imputables los mayores de 18 años, además de que únicamente los mayores de 14 años por faltas graves, podrán ser tratados en internamiento. Regular la policía comunitaria. Incrementar la penalidad de los delitos impruden-ciales, cuando se cometan en estado de ebriedad o bajo el influjo de una droga. Crear la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Municipios, para garantizar los derechos laborales de sus empleados.

Fortalecimiento del Municipio

Deben aprobarse todas las derivadas de la Reforma del 1999 al 115 constitucio-nal, para transferir de inmediato facultades que corresponden a los municipios.

Lamentablemente siete años después de la Reforma Constitucional, el desarrollo de los municipios está todavía en fase de construcción; los Ayuntamientos están obligados a responder ante un escenario de mayor exigencia y complejidad, por lo que se plantea: Reasignación recaudatoria de ingresos a favor de municipios. Incorporación de los municipios en el mantenimiento de la infraestructura de educación básica y su municipalización en función de las capacidades heterogé-neas de los Ayuntamientos. Pugnar por plenas potestades tributarias a los muni-cipios. Participación de los municipios en los organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal con una representación equivalente a la de las entidades federativas. Certeza en el cobro del Derecho de Alumbrado Público. Total au-tonomía municipal para suscribir contratos de deuda pública. Incluir al orden del gobierno municipal en los Consejos Nacional y Estatal de Seguridad Pública, con


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voz y voto, con la representación adecuada. Incorporar la participación de los municipios en la planeación y desarrollo de carreteras conforme a sus ámbitos de jurisdicción. Recursos federales para la modernización de los catastros munici-pales y de los sistemas de recaudación; entrega de las participaciones federales directamente a los municipios que así lo soliciten, sin pasar por los gobiernos estatales. Reforma del artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, para precisar las facultades de las entidades y de los municipios. Incorporar la posibilidad de ampliación de período a cuatro años y reelección de los presidentes municipales, para facilitar el impulso de programas de mediano plazo.

Eficiencia Administrativa y de Gobierno

Un gobierno que no ofrezca resultados y que no priorice la modernización y la planeación, no podría enfrentar la exigencia de la sociedad y los retos de los nue-vos tiempos. Con este propósito se propone:

Crear el Instituto Estatal de Planeación. Regulación del trabajo burocrático. Elimi-nación de las influencias partidistas en la Administración Pública Estatal. Establecer el Servicio Civil de Carrera en toda la función pública local e impulsar la inno-vación gubernamental y la modernización administrativa. Reforma administrativa que incluya la supresión de áreas que fueron constituidas con una visión clientelar, para dar paso a la creación de instituciones autónomas con presupuesto propio; debe favorecerse el establecimiento de una dependencia especializada en la innovación tecnológica y en la promoción de un gobierno de calidad a través de la certificación ISO-9001.

Política Social

Hemos sostenido que se debe combinar lo estructural con lo urgente, y que en un estado empobrecido como el nuestro, la Política Social debe redimensionarse pero no suprimirse, por lo que planteamos:

Establecimiento del andamiaje institucional para eficientar la política social del Estado. Impulsar una ley de estímulos económicos para estudiantes excelentes de escasos recursos. Impulsar mayor cobertura del programa Pensión Guerrero. Creación del Instituto del Deporte de Alto Rendimiento, donde se aplique la siste-matización y la profesionalización como ejes de la nueva forma de la cultura de-portiva. Realizar una minuciosa revisión sobre la legislación relativa a desarrollo urbano en el estado de Guerrero, con la finalidad de actualizarla a las necesidades sociales actuales. Legislar a favor de las personas mayores y con capacidades


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diferentes para que queden exentas del pago del transporte público liviano. Ga-rantizar el derecho a la pensión alimentaria para todos los adultos mayores de 70 años. Hacer efectivo el derecho constitucional a la atención médica y a los medi-camentos gratuitos. Otorgar becas a todos los discapacitados pobres. Garantizar la educación pública gratuita en todos los niveles escolares. Elevar la calidad en la enseñanza de la educación básica. Fortalecer el Programa de Desayunos Es-colares. Otorgar becas a estudiantes de familias de escasos recursos económicos y crear albergues-escuelas con maestros por cada uno de los grados, para niñas y niños de comunidades pequeñas y dispersas. Entregar un paquete de útiles es-colares en todas las escuelas públicas, en los niveles de preescolar, primaria y secundaria, para garantizar la gratuidad de la educación. Garantizar el derecho a la salud. Actualizar la Ley del Deporte.

Reforma al Poder Judicial

La Reforma al Poder Judicial debe garantizar su independencia, alejando al Poder Ejecutivo de las designaciones, modificando las reglas de elección de sus miem-bros, impulsando la carrera judicial, fortaleciendo el Consejo de la Judicatura Local, e incluyendo en el Poder Judicial Local al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y al Tribunal de Conciliación y Arbitraje. Para la Reforma al Poder Judicial, con fundamento en nuestra constitución local, se debe invitar al presidente del Tribunal Superior de Justicia para que proporcione elementos y propuestas en torno a la indispensable Reforma que se habrá de aprobar.

Como se puede observar a vuelo de pájaro, son muchos los temas que se deben abordar en la Reforma integral en Guerrero, los que aquí hemos enunciado son apenas una parte de la lluvia de ideas que deben registrarse, para que a partir de las convergencias podamos aprobar una Reforma estructural que beneficie y satisfaga a la sociedad. Vale.


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“Nadie nos va a regalar la democracia; la democracia necesita de demócratas y demócratas son los que se toman el trabajo de construir los instrumentos e instituciones que favorecen a la democracia. Así que por nuestra propia vida democrática es por la que tenemos que ir.”

Carlos Castillo Peraza

Mucho se ha hablado en Guerrero de la Reforma del estado y muy poco se ha hecho. Todos se manifiestan a favor, desde el gobernador del Estado, los diri-gentes de los partidos políticos y los que integramos el Poder Legislativo; sin embargo, cuando se trata de aterrizar el acuerdo, viene la parálisis.

En Guerrero, hay grandes rezagos que atender por falta de instituciones acordes a la nueva realidad política y social del Estado; la Reforma del Estado, es un pro-ceso que permitiría que la vida institucional de nuestra entidad se pusiera al día y a la vanguardia.

Más allá del significado de la Reforma del Estado, que ha sido objeto de debate, lo que sí es cierto es que urge una verdadera transformación del poder y su relación con la sociedad.

La Reforma del Estado es tan importante, en razón que el entramado institucional ac-tual de nuestra entidad federativa pertenece a momentos históricos y circunstancias de un gobierno y partido hegemónico que gobernó durante más de 70 años nuestro estado y que en la actualidad dicho esquema institucional resulta un obstáculo que impide el avance hacia niveles más elevados de progreso y bienestar colectivo para los guerrerenses. En vano será, la alternancia en el Poder Ejecutivo y el pluralismo

La Reforma del Estado. Una oportunidad para Guerrero.

Benito García Meléndez *

* El autor es diputado local por el Partido Acción Nacional.

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existente en el Congreso del Estado si no existe un nuevo marco jurídico que recon-figure las relaciones del poder.

De ahí que tenga que ocuparse, precisamente, de adaptar nuestras instituciones de gobierno a la nueva realidad política que impera en el estado de Guerrero y a la nueva distribución plural del poder mediante reformas desde la Constitución Política del Estado y leyes secundarias donde resulten reglas que incentiven la productividad, bienes, servicios públicos, desarrollo humano sustentable y apoyo a aquellos que son desplazados de las políticas públicas del desarrollo y que son los que menos tienen.

Sin duda, que el Poder Legislativo debe ejercer su condición de representante de la voluntad popular y como máxima expresión de la pluralidad debe tomar las rien-das de este proceso tan importante; por ello, el pasado mes de enero presenté ante el pleno del Congreso del Estado, un acuerdo parlamentario por el que el Poder Legislativo convocara a los otros Poderes del Estado, a los partidos políticos, a la ciudadanía, académicos, intelectuales, universidades e institutos de educación su-perior y organismos no gubernamentales, a efecto de establecer una coordinación institucional de seguimiento y concretización de los trabajos de la Reforma.

He propuesto al pleno del Congreso la integración de los órganos de la Reforma, que conducirían este proceso, bajo el siguiente esquema:

1. Una mesa de Coordinación Institucional:

Integrada por el ciudadano gobernador del Estado, los miembros de la Comisión de Gobierno del H. Congreso del Estado, el presidente del Tribunal Superior de Justicia y los dirigentes estatales de los partidos políticos con representación en el Congreso.

2. Una Secretaría Técnica:

Integrada por un secretario técnico nombrado mediante consenso por la Mesa de Coordinación Institucional a propuesta del gobernador del Estado. Así también por un representante del Gobierno del Estado; y un representante de las fraccio-nes parlamentarias y representaciones de partido.

3. Consejo Consultivo y de Trabajo Técnico:

Coordinado por la Secretaría en la que participen en razón de los temas, los insti-tutos de educación superior, organizaciones no gubernamentales, especialistas en la materia, investigadores, intelectuales y ciudadanía en general.

La Reforma del Estado

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Las atribuciones y funciones de los tres órganos de la Reforma del Estado, se es-pecificarían mediante un reglamento que además establecería prioridades en los temas y plazos para concretarse.

Finalmente, los trabajos de la Reforma del Estado son una oportunidad para el diálogo entre todos los actores políticos de la entidad. Ante los crecientes problemas de inse-guridad, es conveniente mandar un mensaje a los enemigos de la paz y tranquilidad en nuestro Estado; que Guerrero está unido y trabajando en base al diálogo y concre-tando acuerdos de lo que es mejor para nuestra entidad. Vamos a a la Reforma.

Benito García Meléndez

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Desde el inicio de mi carrera dentro de este medio he asumido y vislumbrado:

A LA POLÍTICA como la actividad del hombre orientada a dirimir conflictos y consensar acuerdos que permitan armonizar legal, pacífica y ordenadamente, intereses en pugna, privilegiando, desde luego, el interés general y estar siempre abiertos al diálogo.

A LA DEMOCRACIA como la voluntad de la mayoría, en un marco de respeto de los derechos a las minorías, que siempre velen por la libertad y la equidad de justicia; pero, también, la entiendo como un sistema de vida obligado a ser extensible en lo social y en lo económico, porque es el pueblo que a través del sufragio libre y universal, quien elige a sus gobernantes, el que dirige el diseño de la política gubernamental y el que vigila que los poderes de gobierno cumplan sus responsabilidades.

Es por eso que en este marco de referencia me permito realizar algunas precisio-nes sobre este tema.

DESARROLLO POLÍTICO

En Guerrero, históricamente, las luchas por la libertad, la igualdad y la soli-daridad, se han convertido en un ideal con vicisitudes y conflictos que han ido definiendo el camino como una entidad con vocación de cumplir con los ideales de una democracia plena, que garantice un sistema de vida capaz de satisfacer las necesidades de la población y de asegurar que cada persona tenga las suficientes oportunidades de mejoramiento social, económico y cultural.

La Reforma del Estado, prioridad de nuestro estado

Bernardo Ortega Jiménez *

* El autor es diputado local por el Partido de la Revolución Democrática.79

La accidentada vida política de la entidad ha sido uno de los factores que ha impedido arribar con éxito a mejores condiciones de vida, y es ahora, precisa-mente, ante el inicio de una nueva forma de hacer politica, cuando tenemos la oportunidad de revalorar nuestra propia dignidad a partir del pleno respeto a la democracia y al estado de derecho, como premisas de una convivencia plural y participativa, donde todos los guerrerenses asumamos el compromiso de cumplir con la misión de un proyecto real de estado soberano.

Los guerrerenses estamos convencidos de que este es el momento de profundizar la reforma democrática del Estado, darle rostro social a la democracia y que Guerrero recupere su tradición forjada en los sentimientos de nuestra nación independiente, libre y soberana, donde también se manifieste el respeto y la tolerancia entre las diversas corrientes, se aliente la plena participación ciudadana y se privilegie el dialogo constante para la búsqueda de los consensos, reforzando el principio de equidad y valorando a nuestros pueblos indígenas poseedores de la sabiduría y tradición de nuestro estado.

Por ello, nos pronunciamos por la promoción y consolidación de la cultura política democrática y el tránsito a un estado de derecho democrático y social, que tenga como premisas en su composición una nueva relación del poder con la sociedad, su autolimitación entre sí, la consolidación de nosotros como forta-lecimiento del Poder Legislativo, el respeto irrestricto al sufragio con elecciones transparentes, competitividad real en el sistema de partidos; nuevo federalismo y fortalecimiento municipal, cultura de los derechos humanos y garantías indi-viduales; todo en el marco del constitucionalismo revolucionario y social, para garantizar la gobernabilidad democrática y la paz.

ESTADO DE DERECHO

Cuando un estado configura jurídicamente la organización y ejercicio del poder político, de manera que los individuos y sus grupos estén protegidos por la existencia previa de normas e instituciones garantizadoras de sus derechos y libertades; cuando la actividad estatal se somete a normas e instituciones jurídicas, sin más excepciones que el bien común, entonces, nos encontramos ante un estado de derecho.

Pero los guerrererenses sostenemos que habrá un auténtico estado de derecho, cuando las esencias del estado social de derecho, estén armonizadas con los derechos económicos y sociales basados en el trabajo; se fundamenten en una sociedad justa, desalienada, sin explotaciones económicas y políticas que impi-dan la participación plena, en el proceso político de los ciudadanos. Por eso, mi idea es luchar por impulsar una transición de un estado de derecho a un estado


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de derecho democrático y social, a través de una gran reforma que permita a los ciudadanos vivir con seguridad y en armonía.

El respeto a la Constitución, el ejercicio pleno de la división de poderes, la prác-tica de los derechos humanos, un sistema electoral justo y equitativo, la autolimi-tación del poder frente de sí y una ciudadanía plural y participativa, son políticas que habremos de impulsar, para alcanzar un estado de derecho cimentado en la justicia y en el respeto a las libertades, que asegure el logro de los fines del estado y que otorgue certeza jurídica a los ciudadanos, al garantizar igualdad de todos frente a la ley y que nadie esté por encima del orden jurídico, sin privilegios, diferencias ni impunidad.

REFORMA PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA

El compromiso fundamental de nosotros los guerrerenses en el ámbito de la política es con la democracia. Ésta se constituye con la participación de todos; una sociedad democrática madura, es aquella que establece la participación y control del espacio público, a través del sistema normativo que garantice la gobernabilidad democrática y la paz social.

Un gobierno democrático, republicano y popular se legitima mediante la volun-tad popular y se caracteriza por la transitoriedad en el ejercicio del poder público, que se renueva mediante elecciones libres, transparentes, justas y equitativas, organizadas por órganos electorales imparciales y reglas electorales consensadas por los partidos políticos, pero, fundamentalmente, por el arribo de la elección-participación o democracia semidirecta.

El impulsar una Reforma Política, hoy es para mí, una de las grandes tareas, para profundizar en las relaciones democráticas de nuestra división de poderes y de éstos con nuestros municipios, así como en las relaciones entre las instituciones públicas, los partidos políticos y la sociedad civil; promoviendo el diálogo estatal con la participación de todas las fuerzas políticas y de la sociedad organizada, para consensar la construcción de un estado de derecho democrático y social.

Por ello el PRD, debe impulsar una agenda legislativa para la reforma política democrática que contribuya al desarrollo político, económico, social y cultural de la comunidad y que contemplará, cuando menos, los siguientes aspectos:

• Reforma Política.• Reforma Electoral.

Bernardo Ortega Jiménez

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• Reforma económica.• Legalidad y representación.• Reforma a los poderes públicos.• Reforma municipal y la remunicipalización.• Reforma social con la participación ciudadana.• Reforma democrática de la administración pública estatal y municipal.• Reforma del sistema de procuración e impartición de justicia.• Reforma de derechos humanos y autonomía de los pueblos indios.

Por lo anterior, el tránsito de una democracia simplemente electoral a una democra-cia participativa, exige de igual manera la transición de una cultura de súbdito a una cultura cívica ciudadana. Es nuestro compromiso consolidar a nuestro gobierno, con un perfil más humano, honesto y popular. Por ello, asumimos como una de nuestras tareas fundamentales, la de profundizar y enriquecer la educación cívica de los ciudadanos para que éstos actúen con la máxima responsabilidad en la contienda democrática, con una nueva visión no simplemente de estado-nación, sino funda-mentalmente de estado democrático en lo político y en lo social.

Por su composición multiétnica y diversidad de crecimiento regional, el grado de cultura política en Guerrero, es de igual manera diverso y debe alcanzar el nivel de cultura política democrática. Respetando la cultura y costumbres de las regiones, vamos a impulsar una reforma constitucional para desarrollar un gran programa de educación cívica municipal.

Todas las elecciones, deben ser legales y transparentes, por eso reiteramos nuestro compromiso de respetar a los demás partidos en el marco de las reglas de una competencia electoral justa, ejerciendo su derecho al debate ideológico y a usar la deliberación y la discusión como formas responsables de la convocatoria al voto. De las otras organizaciones políticas exigimos reciprocidad.

El pueblo ya reclamaba una nueva forma de gobernar; exigiendo modernización y democratización de las estructuras gubernamentales, de las leyes y normas que nos rigen, de los procesos de gestión y responsabilidad gubernamental. La participación social oxigena la vida republicana y democrática de todo estado de derecho; el control de la actividad de los órganos estatales y la gravitación de la opinión pública exige como condición el respeto irrestricto a la libertad de prensa por parte del gobierno y un ejercicio ético de la misma.


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DIVISIÓN Y EQUILIBRIO DEMOCRÁTICO DE PODERES

FORTALECIMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

El equilibrio entre poderes es una de las condiciones para garantizar la con-solidación democrática y el estado de derecho. Únicamente el balance entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, pueden garantizar un ejercicio de gobierno responsable, en el marco de la ley y en busca de soluciones a las demandas de la sociedad.

El fortalecimiento del Poder Legislativo, estará en la medida de la revisión de sus competencias y atribuciones, para que realice eficientemente las tareas que le son propias y participe más activamente en el diseño y vigilancia de las políticas públicas. He de responder a ese desafío para que la representación política al-cance todo su significado y mejoren las acciones de gobierno.

NUEVO FEDERALISMO Y FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Propongo consolidar el nuevo federalismo e impulsar el fortalecimiento munici-pal, para que se deje de ver a la autoridad como un ente que toma decisiones, y esté obligada a consultar la opinión de los ciudadanos, a quienes van dirigidos los actos que se realizan. Queremos gobiernos más eficaces y eficientes, más hones-tos y más cerca del pueblo.

El nuevo federalismo exige transformar las relaciones entre la federación, los estados y los municipios, pero, sobre todo, entre la misma sociedad y el gobierno. Hoy reconozco que el municipio es el tercer nivel de gobierno, no una simple división administrativa desde el cual deberá diseñarse la Reforma del Estado, porque es en ese ámbito donde la participación democrática y organizada de la sociedad puede dar contenido a todas las decisiones públicas.

Bernardo Ortega Jiménez

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En primer término analizaremos de una manera rápida el concepto de reforma del Estado, ¿qué es?, ¿de dónde proviene?, ¿para qué sirve?, ¿cómo funciona?:

La reforma desciende del latín reformare, y es aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo.

Estado proviene del latín status que se define como la forma de organización política, dotada de poder soberano e independiente, que integra la población de un territorio.

En una definición propia y breve, la Reforma del Estado son todas aquellas eje-cuciones de propuestas y proyectos encaminados a la mejora e innovación de la forma de organización política que integra la población de un territorio de forma soberana e independiente, para lograr el estado de Derecho y el bien común.

Al añadir a la definición antes mencionada, el logro del estado de derecho y el bien común, podemos darnos cuenta que se abarcan todos aquellos ámbitos temáticos como el de la política humana, política social, administración pública, política electoral, naturaleza del Estado, entre otras. Existen teorías que manejan a la Reforma del Estado por aparte de la reforma administrativa, pero desde un punto particular, la primera abarca a la segunda.

Las reformas del Estado son procesos inducidos cuyos objetos esenciales buscan que el Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los insensatos cam-bios económicos y políticos. Dichas reformas afectan de forma directa o indirecta a todas aquellas personas que habitan dentro de la delimitación de un Estado (Guerrero), y es por ello que no se pueden dejar atrás las problemáticas y rezagos dentro del mismo.

Análisis crítica de la Reforma del estado de Guerrero

Fernando Donoso Pérez *

* El autor es diputado local por el Partido de la Revolución Democrática.85

Guerrero es uno de los estados más afectados en los niveles de desigualdad, analfabe-tismo, pobreza extrema, marginación, entre otras problemáticas que han hecho pre-meditar un cambio necesario y constante a través del tiempo, por simple circunstancia de modernismo y lucha contra el rezago en el sistema político y administrativo.

Es necesario por naturaleza propia en la vida de una entidad, particularmente en el estado de Guerrero, mantener una constante adecuación de las ordenanzas legales a las necesidades del Pueblo, que se sienta satisfechos de la forma de actuar de sus tres Poderes regidores y vigilantes, que entre Montesquieu, Hobbes y Locke perfeccionaron en diferentes tratados.

En la vida moderna las transformaciones del Estado son respuestas a los cambios experimentados en la sociedad. Al respecto, las transformaciones del Estado son indicativas del auge o disminución de las potencialidades tanto públicas como privadas, son transformaciones enlazadas con condiciones objetivas de poder y con los tipos de proyectos concebidos para dar una nueva relación con la sociedad.

La Reforma del Estado, debe estar acompañada de una administración pública generadora de confianza y certidumbre entre los gobernados, ya que debe haber una relación estrecha en cuestión de actos y resultados de los gobernantes a la satisfacción del pueblo gobernado, es decir, los guerrerenses.

Es cierto que la Reforma del Estado ha sido un tema que se pone en boga por los inicios de las funciones de los Poderes, y que a lo largo de su proceso no se han visto grandes frutos, pero a pesar de todo esto, dicha reforma se ha seguido implementando durante décadas. Lo anterior conlleva a que cada administración en turno le ha puesto su propio matiz, y aun así estamos de acuerdo en que las ad-ministraciones están concientes en que se deben mejorar los procesos al interior del Estado, así como también la relación Estado-sociedad.

Por la realidad imperante y la transición constante que se vive en el estado de Guerrero, es necesario realizar una reforma del Estado de manera tal que se ataquen los problemas de raíz, y se deje solamente de taparlos con un manto que a fin de cuentas termina por caerse y volver otra vez a la problemática. Es por ello que los temas y ordenanzas a reformar deben estar minuciosamente estudiados dentro del marco de la legalidad y el orden, sin dejar pasar las necesidades de la población y sus demandas.

Todo proceso de reforma del Estado deberá contar con el apoyo de la ciudadanía, no es un papel que solamente el Estado deba jugar, la sociedad es parte funda-mental para su pleno desarrollo.

Análisis crítica de la Reforma del estado de Guerrero

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Una reforma concreta no puede trascender sin un cambio de mentalidad en cada uno de nosotros, los ciudadanos. No se logra una reforma sin la voluntad del pueblo, pues es el pueblo mismo el ente fundador del Estado, puede haber re-formas de todo tipo, tanto políticas como administrativas, sociales y electorales, pero si no hay una reforma participativa emanada de la gente, entonces, por ende, no habrá una reforma concreta del Estado.

En la Reforma del Estado, estamos incluidos todos los guerrerenses, y es razón importante para que cada tema, cada proyecto y reforma, deben ser acordes a la vox pópuli y exigencias de cada uno de los ciudadanos, porque son ellos quienes eligen democráticamente a sus dirigentes y gobernantes, por respeto a la de-mocracia y soberanía del Estado, es deber del Poder Legislativo en particular, la creación y modificación de ordenanzas legales que mejoren la situación de Guerrero.

Se deben dejar atrás prácticas demagógicas, que tanto daño han hecho al estado de Guerrero, abstenerse del gatopardismo por el cual hemos sufrido años sin lograr cambio alguno en pro de la sociedad. Tratar de subsanar rezagos económicos, poner fin a la corrupción, hacer uso de las facultades emanadas de los acuerdos y tratados internacionales para erradicar focos rojos como la explotación y pros-titución infantil, de los cuales anteriores administraciones y algunas gentes en común, se hacen ciegas ante ese inframundo, que saben de su existencia, lo huelen y detectan, pero no son capaces de voltear a ver algo que les marcará por siempre, y mucho menos a tratar de corregirlas.

El estado de Guerrero esta ávido de una Reforma de Estado integral, de manera real y sin intereses particulares, es compromiso de los nuevos integrantes de los Poderes del Estado buscar el equilibrio entre gobernantes y gobernados, hallar el bien común de nuestra sociedad y sobre todo actuar con gran responsabilidad, honestidad y respeto por nuestro pueblo, por nuestro Guerrero.

Fernando Donoso Pérez

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I. INTRODUCCIÓN

Como es del conocimiento, las normas que regula la actividad del gobierno y la administración pública municipal, así como la vida de los habitantes de los mu-nicipios del país, está integrada en una estructura legislativa piramidal que tiene origen y fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos; es decir que toda disposición jurídica expedida por el Congreso de la Unión y las legislaturas estatales que incida en la vida municipal o regule la actividad de su gobierno, debe tener una base constitucional, primero en la Constitución General de la República y leyes secundarias que de ella emanen y segundo en la Constitución particular de cada Estado y en sus leyes secundarias. De la misma forma toda disposición administrativa o reglamentaria que apruebe y expida el H. Ayuntamiento debe tener una base jurídica en cualquiera de los instrumentos legislativos mencionados.

El artículo 115 Constitucional, establece que la base de la división territorial de un Estado, así como su organización política y administrativa es el Municipio Libre.

Bajo este principio debe entenderse que el alcance del artículo constitucional establece que el municipio es la base de la organización de los Estados y no de la República, cuya integración se debe al pacto federal suscrito por las entidades federativas.

En torno a los alcances del precepto anterior, debe entenderse que el Gobierno Municipal debe recibir facultades políticas para gobernar dentro de su jurisdic-ción, así como facultades y autonomía administrativa para definir sus objetivos de desarrollo, organizar y aplicar sus recursos con libertad, teniendo como marco

Reforma legislativa en la planeación del desarrollo municipal

Mario Ramos del Carmen *

* El autor es diputado local, coordinador de la Fracción Parlamentaria del Partido Con-vergencia del H. Congreso del Estado.

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de referencia los objetivos y estrategias de desarrollo nacional y estatal y desde luego las demandas y necesidades de la población.

El bajo índice y grado de desarrollo que actualmente tienen los municipios del país y del estado de Guerrero, en los aspectos político, económico y social, así como la falta de financiamiento a las políticas públicas, se ve reflejado en sus niveles de bienestar y marginación de la población, por lo que es un imperativo que se fomente una cultura de planeación municipal de largo aliento que impulse la gestión del desarrollo del territorio, a través de programas institucionales, sectoriales y prioritarios que habrán de dar cauce a las estrategias y líneas de ac-ción, para impulsar su desarrollo integral, diversificado, sostenible y sostenido, para mejorar los niveles de salud, educación, seguridad y orden público, empleo, vivienda y servicios básicos, economía, desarrollo rural, agricultura, ganadería, silvicultura, comercio, transportes y comunicaciones, ampliación y conservación de infraestructura, finanzas públicas, etc.

II. PROBLEMÁTICA

El índice de marginación1 del estado de Guerrero es de 2.118 y el grado de marginación es “Muy Alto”; clasificación que lo ubica en el lugar número 2 del contexto nacional.

Estos bajos índices de marginación se ven agravados por la falta de una planeación dinámica en el desarrollo a nivel local y la continuidad de la misma, además de que no existe una planeación realmente participativa donde se involucre a la población, por este motivo la planeación no se enfoca a las problemáticas reales y prioritarias de cada región para propiciar el desarrollo integral del territorio en el estado de Guerrero.

III. SITUACIÓN ANALÍTICA-CRÍTICA

Falta de una estructura orgánica en la administración pública municipal, en ma-teria de planeación.

Planes municipales de desarrollo elaborados en su mayoría en gabinete, sin con-tar con diagnósticos participativos y programas prioritarios estratégicos.

Ausencia de programas de formación y capacitación municipal en materia de Planeación del Desarrollo.1 Consejo Nacional de Población. Indicadores Socioeconómicos e Índices de Marginación 2000.


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Falta de capacidad de planeación y gestión de los representantes del municipio.

Vulnerabilidad en la planeación municipal.

Falta de aplicación de la Ley de Planeación y reglamentación municipal.

Desconocimiento de los servidores públicos municipales de las reglas de operación de la oferta institucional de los gobiernos federal y estatal.

Inexistencia de proyectos regionales que permitan el desarrollo integral sostenible.

Escasa participación de los actores del municipio en proyectos detonadores de alcance regional.

IV. PROPUESTA DE REFORMA LEGISLATIVA

El propósito fundamental de la Reforma de Estado, es contribuir a crear las condiciones que permitan profundizar y hacer sostenible el desarrollo político-democrático, económico, social y cultural del país, a partir del Municipio Libre: piedra angular del federalismo, a efecto de flexibilizar, adaptar y perfeccionar el sistema de planeación democrática, con miras a ampliar los espacios de la democ-racia participativa y representativa de manera que posibilite una mejor calidad de vida para la ciudadanía en su conjunto, a través del fomento de una cultura de Planeación del Desarrollo. El gran reto es, entonces, fortalecer la Planeación del Desarrollo a través de un proceso participativo y sustantivo que se nutra de las opiniones y análisis del Poder legislativo con el propósito de profesionalizarla, de conformidad con los artículos 26 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 25 y 93 de la Constitución Política de Estado Libre y Soberano de Guerrero, artículos 38, 62 Fracción IV y 71 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero Número 364 y artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 41, 46, 50, 52, 53 y 56 de la Ley de Planeación del Estado.

Propongo impulsar una reforma legislativa que garantice que los Planes de De-sarrollo, sean instrumentos eficaces de continuidad de gobiernos, instituciones y programas sectoriales, prioritarios, especiales etc., que permitan impulsar el desarrollo de una cultura política democrática, de respeto a la pluralidad, tanto al interior de organizaciones sociales y políticas, como en el conjunto de la ciu-dadanía, para lo cual la instrumentación, seguimiento, control y evaluación de los planes serán fundamentales.

Mario Ramos del Carmen

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Facilitar a los comités de Planeación para el Desarrollo de los medios, con los que se dé continuidad en la aplicación de políticas públicas de largo aliento, al garantizar la planeación del desarrollo con una visión de futuro asegurando la inversión, el desarrollo y el empleo prioritariamente y así contrarrestar la incom-petitividad de nuestro país, a partir del Municipio para la realización de mega-proyectos de gran rentabilidad social, en donde se privilegien los programas de inversión multianuales y de coinversión para impulsar el desarrollo regional.

No es posible que nuestro país y nuestra entidad federativa estén en los últimos lugares en el desarrollo económico, por lo que debemos voltear los ojos hacia el Municipio, pero de manera corresponsable con el apoyo de los Poderes Públicos. En particular con los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

La práctica municipalista nos demuestra que hay voluntad, liderazgo y entrega por servir, nos falta profesionalizar la Planeación del Desarrollo al buscar nuevos mecanismos de coordinación para hacer de la planeación un medio eficaz para garantizar el desarrollo local, regional y nacional.

Nuestra propuesta está sustentada en hacer de la planeación, un método de tra-bajo que permita a los presidentes municipales contar con planes de desarrollo actualizados, con una visión de futuro corresponsable con los Planes Estatal y Nacional de Desarrollo. Que cuenten con programas prioritarios, identificando y formulando aquellos programas y proyectos que se consideren prioritarios y estratégicos para el desarrollo diversificado, integral y sostenible del Municipio.

Fomentar de manera corresponsable con el Plan Estatal y Nacional, la instrumentación de los programas prioritarios y el Programa Operativo Anual (POA), porque son los medios más efectivos para alcanzar los grandes objetivos planteados.

De esta manera el Programa Operativo Anual, representa el desglose de los programas y acciones a realizar en el corto plazo (un año fiscal) en el ámbito municipal, del H. Ayuntamiento, señalando para cada una de las obras o acciones el monto y la fuente de financiamiento (inversión), metas, localización, tiempos, responsables de su ejecución y número de beneficiarios.

Es importante, en este sentido, manifestar en el Plan la voluntad política del H. Ayuntamiento para integrar anualmente el programa operativo, el cual deberá ser congruente con el Plan Municipal de Desarrollo y los programas prioritarios que en su caso se integren.


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Es muy importante que se indiquen los métodos de vigilancia en la ejecución de las acciones para que se realicen conforme a lo establecido en el Plan y se describan los mecanismos para valorar cualitativamente el avance y los resultados del Plan en un periodo determinado (generalmente cada año); ello permitirá hacer las correc-ciones pertinentes y los cambios adecuados para fortalecer las políticas y acciones que realizan los gobiernos locales para lograr un desarrollo municipal equilibrado, diversificado y sostenible.

También se deberán describir las fuentes, tipos y modalidades de los recursos destinados al Municipio, especificando si son recursos federales, estatales, mu-nicipales, sociales y/o comunitarios, así como los recursos que provengan de la iniciativa privada.

De esta manera estaremos ante un nuevo escenario que permita que los Planes Municipales de Desarrollo, sean verdaderos portafolios de negocios que les permitan aprovechar la oferta institucional de los órdenes de gobierno Estatal y Federal así como de la Cooperación Internacional.

Merece particular mención el reciente Decreto Número 615 publicado el 11 de noviembre de 2005, mediante el cual se emite opinión favorable del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 del Estado Libre y Soberano de Guerrero, en el que señala que el Plan Estatal de Desarrollo es el documento rector de la gestión y el quehacer público del Gobierno del Estado de Guerrero en este periodo.

También, expresa que “la planeación cobra mayor importancia en sociedades como la nuestra, en las que nuestras particularidades, complejidades y el bajo aprovechamiento de los recursos naturales y escasos recursos económicos de su gobierno, obliga a ser en extremo cuidadosos en la asignación de recursos, a fin de acelerar el proceso de desarrollo, abatir los índices de pobreza y reducir las desigualdades de desarrollo entre las regiones”.

Merece especial comentario señalar que el componente principal del proceso de planeación es la retroalimentación al propio Plan. La dinámica de la sociedad y del aparato gubernamental, obliga a efectuar revisiones y evaluaciones periódicas con la finalidad de actualizar programas y acciones. El Plan se convierte en un documento dinámico y en constante revisión.

Por lo expuesto, me pronuncio por una Reforma Legislativa en materia de Planeación del Desarrollo Municipal, para que los presidentes municipales se inserten en este proceso y también el Honorable Congreso del Estado emita su dictamen sobre su elaboración, instrumentación, control y evaluación del Plan Municipal de Desarrollo,


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en el marco del espíritu del constituyente permanente al respeto a la autonomía y libertad municipal, consagrado en el artículo 115 de nuestra Carta Magna, debiéndose reformar la legislación y reglamentación en la materia, a efecto de que se dé cabal cumplimiento a los programas y acciones que en él se mencionen.

Lo anterior se puede lograr, si se impulsa una Reforma Legislativa en materia de Planeación del Desarrollo Municipal, con el concurso de las Comisiones Unidas de Estudios Constitucionales y Jurídicos y de Presupuesto y Cuenta Pública entre otras, a efecto de que se legisle para su cumplimiento.

Estableciéndose estas reformas y adiciones en la Ley Orgánica del Poder Legis-lativo del Estado de Guerrero Número 286 y en el marco jurídico del Municipio, respetando la autonomía y libertad municipal. De esta manera, estaríamos en posibilidad de contar con mayores elementos de concertación entre los diversos actores políticos y sociales, en los procesos de planeación orientados a producir una sociedad más incluyente y garante de un pleno ejercicio de los derechos ciudadanos. Asimismo, estaríamos en mejores condiciones de proponer conjuntamente con otros actores, las iniciativas de reforma que aporten a la profundización de un Estado de Derecho como condición esencial para el desarrollo de un orden democrático con equidad para un nuevo rumbo para el estado de Guerrero y para la nación mexicana.

Estas principales propuestas y acciones legislativas enunciadas en el marco de la Reforma del Estado, deben llevarse a cabo con estricto respeto a los principios de pluralidad, representatividad, democracia, unidad, equidad, soberanía, autonomía y libertad.

V. BENEFICIOS QUE SE APORTARÁN

Al tener una adecuada Planeación del Desarrollo Municipal, se tiene la posibilidad de impulsar la asociación intermunicipal, que le otorga el artículo 115, Fracción III, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo el artículo 93 Fracción VII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, faculta a los Municipios para planear y regular de manera conjunta y coordinada con la Federación, el Estado y otros Municipios en el ámbito de sus competencias, el desarrollo de aquellas zonas urbanas situadas en los territorios municipales del Estado o de otras entidades federativas que formen o tiendan a formar una continuidad demográfica de conformidad con las leyes en la materia.


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También los artículos 65 Fracciones I, IV, VII, 178, 184 y 185 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado, faculta a los Municipios para que se asocien y coordinen para cumplir con mayor eficiencia y eficacia sus atribuciones públicas entre las que se encuentra la prestación de servicios públicos municipales, previa autorización del Congreso.

La figura jurídica asociativa, permite que los Municipios con un enfoque regional, construyan acciones colectivas para atender problemas comunes tales como los de seguridad pública; prestación de servicios públicos de agua potable, drenaje. al-cantarillado, tratamiento y disposición final de aguas residuales, residuos sólidos, rellenos sanitarios y de la contaminación de ríos y lagos; preservación y equilibrio ecológico y la protección al medio ambiente; sistemas de producción, seguridad alimentaría, agroindustrias, aprovechamiento forestal, etc.

Como se puede apreciar existen alternativas viables de desarrollo, pero tenemos en primer lugar que contar con auténticos Planes de Desarrollo Municipal que reúnan los diagnósticos participativos, los programas prioritarios, el finan-ciamiento, la instrumentación, el seguimiento, el control y la evaluación de los mismos.

1. Asimismo, con la utilización de herramientas de planeación participativa, se puede realizar una planeación más democrática, a partir de los diagnósticos municipales participativos del desarrollo con mayor orden y más apegada a la realidad, pero esta planeación debe ser concebida a largo plazo al año de 2025 en correspon-sabilidad al Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y al año 2011 de conformidad al Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 y debe también, ser reforzada por un marco jurídico que obligue a darle seguimiento y continuidad. Lo anterior ayudaría de forma impor-tante a mejorar los niveles de vida y bienestar de la población del Estado, en virtud que al encontrarse sanas las células el conjunto lo estará también.

Es decir que sean instrumentos detonadores, a través de los cuales se pretende que los Municipios desde un enfoque holístico, vinculen sus intereses económi-cos, sociales, ambientales y humanos, y destinen sus inversiones para detonar proyectos concurrentes de impacto regional.

Lo que se persigue con esta nueva dinámica de la Planeación del Desarrollo Municipal, es aprovechar el saber tecnológico que poseen los gobiernos locales,


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como recurso potencial de desarrollo y utilizar las herramientas de planeación participativa para hacer de la gestión local un proceso innovador, de una constante búsqueda de las vocaciones y potencialidades locales propias; en cuya identifi-cación, análisis y búsqueda de alternativas de solución, participen todos los ac-tores y agentes de la sociedad: trabajadores, productores, empresarios, organiza-ciones sociales en el ámbito local, para encontrar alternativas de gestión de “lo público”, que a través de la racionalización de los recursos financieros, materiales y humanos, se logre un verdadero desarrollo integral, sostenible y pertinente con la realidad local.

Con la elaboración de Planes Municipales de Desarrollo que utilicen la planeación estratégica participativa, con una visión territorial de futuro de gran impacto; se busca definir su entorno geográfico describiendo el crecimiento de desarrollo integral aprovechando sus potencialidades y vocaciones.

Se busca sobre todo darles un valor agregado a los Planes Municipales de Desarrollo, con la elaboración de la Carta de Planeación Estratégica Participativa con la utilización de medios electrónicos para hacerlos rentables y convertirlos en un portafolios de ne-gocios, utilizando la oferta institucional de los Gobiernos Estatal y Federal. Así como de organismos e instituciones internacionales, con la finalidad que el Municipio esté en posibilidades de ofrecerle a la comunidad mayores y mejores servicios que estamos seguros que con la conjugación de voluntades y esfuerzos institucionales, sociedad y gobierno de manera corresponsable habrán de sentar las bases de un desarrollo sos-tenible.

Significa darle empleo y bienestar a la sociedad a través de la implementación de estrategias y líneas de acción para acercar la toma de decisiones de planeación, ejecución y seguimiento de los proyectos de inversión multianuales; elaborar es-trategias innovadoras de gestión del territorio; desarrollo de capacidades locales con una visión de largo aliento; ilustrar las formas de participación de los agentes que concurren en los espacios municipales, para potenciar la coordinación interinstitu-cional e Identificar las estrategias básicas de desarrollo del territorio.

A través del análisis de la administración pública local, se busca encontrar me-canismos que promuevan una reforma estructural en materia de Planeación del Desarrollo, a partir de las iniciativas de los Cabildos para adecuar el marco ju-rídico y reglamentario municipal.

Conocer y actualizarse sobre las nuevas herramientas de planeación participativa, que han permitido encontrar estrategias de comunicación en las comunidades de mayor rezago social, en aras de buscar alternativas que mejoren las condiciones


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de vida de los habitantes del Municipio. Es decir, que la gente no esté pasiva, sino que se convierta en entes autogestivos para encontrar la solución de sus problemas.

El Municipio tiene autonomía política y administrativa para gobernarse de acuerdo a las reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobadas por las Cámaras de Diputados y Senadores, que reafirman el interés de otorgarle al Municipio mayores facultades, atribuciones, responsabilidades y recursos.

Propongo una nueva relación entre los órdenes de gobierno Federal y Estatal y el Municipio, basada en el reconocimiento de las responsabilidades que les asigna el orden jurídico, de tal forma que este gobierno comunitario cuente con los instrumentos político-institucionales y recursos necesarios para responder a las demandas que les compete atender y resolver, y así pueda cumplir con el propósito de elevar su capacidad de gestión pública frente a sus ciudadanos y organizaciones.

En tal sentido es el Municipio pilar fundamental de nuestro desarrollo y por lo mismo fortaleza de las entidades federativas; éstas a su vez, son el factor funda-mental de nuestro Federalismo y por ende de la Nación.

En consecuencia, como un buen Plan Municipal de Desarrollo que se aplique obligatoriamente habrán de recoger los mejores resultados de la aplicación de Políticas Públicas que fomenten su fortalecimiento en lo político, jurídico, económico, social y administrativo, vinculando las acciones al Sistema Nacional de Planeación Democrática.


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1. Reforma del Estado: propuestas de impulso del federalismo social y la descentralización.

¿Qué significa reformar el Estado? Una reforma del Estado es la modificación sustancial del gobierno, de los métodos de integrarlo y de las formas de justifi-car su quehacer cotidiano. Reformar al gobierno aisladamente, no es reformar al Estado. Crear una nueva Constitución es refundar el Estado. Replantear el Federalismo es adecuar la forma de Estado, mas no reformarlo. Instrumentar la descentralización es hacer operativas las funciones del gobierno, para cumplir con los objetivos del Estado federal.

De ahí que se confunda una reforma del Estado, con una mera reforma política, que solamente se refiere a la formulación de nuevos planteamientos para la lucha electoral por el poder político; o con una reforma señera del gobierno, que per-sigue una mejor composición y ejercicio del poder.

Así pues, en la reforma integral del Estado, se entiende el afán de implantar los principios federales y la descentralización, a partir de una más justa concepción de los poderes centrales y locales.

El principio federalista, así como los procesos de descentralización, pueden ser explicados desde la óptica del poder. Es la estructura del poder de un sistema social determinado, la que define la eficiencia del modelo federal.

El federalismo supone una correcta interacción entre los subsistemas político, jurídico y social. Su eficiencia depende de los modos de adaptación histórica y cultural de los pueblos a un sistema que no les sea ajeno.

Algunas instituciones para la Reforma del estado de Guerrero

Jesús Boanerges Guinto López *

* El autor es licenciado en Derecho y maestro en Derecho Constitucional por la Univer-sidad Nacional Autónoma de México.

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Federación implica alianza o pacto de unión, significa unir y proviene del vocablo latino foedus. El federalismo supone una forma de Estado, mas no una forma de gobierno. El gobierno es algo del y para el Estado mismo, La república es una forma de gobierno. Por ello parece incorrecto el artículo 40 constitucional cuando habla de una república federal, toda vez que este último calificativo debe ser otorgado al Estado.

En el contexto federalista, el poder político es la posibilidad de imponer la voluntad de la nación. Una constitución política es la organización del poder público. Es -en expresión de Lasalle- la suma de los factores reales de poder. Es el marco limitativo para ejercer el poder formal, surgido del ejercicio pleno de la soberanía popular.

El federalismo supone, necesariamente, la consolidación de dos vertientes del poder, a saber:

1. En un Estado federal debe existir una real división de poderes (en estricto sen-tido debe hablarse de órganos de poder) y una eficaz colaboración de funciones.

Se trata del principio clásico de la división tripartita del poder público. Es decir, no puede concebirse un Estado federal con un ejecutivo “monarca”, un legisla-tivo “sumiso, ignorante e inoperante” y un órgano judicial “dependiente”.

En tanto no se resuelva el ejercicio colaborativo del poder, no podrá construirse el sistema federal.

2. El federalismo, para serlo de verdad, exige también un sistema de pesos y contrapesos en el ejercicio del gobierno. Es decir, debe haber una clara distinción competencial entre la federación, las entidades federativas y los municipios. Esta situación implica la separación del poder central, de los poderes locales. De-safortunadamente, en latitudes como la nuestra, existen sistemas políticos cuyas prácticas ocasionan la distorsión de este principio y originan fuertes cacicazgos regionales.

En su expresión más honda, el federalismo alude al fenómeno de la descentralización. De esta forma, los asuntos del poder político, de su composición y correcto ejercicio, deben ser resueltos para edificar un real sistema federal.

La descentralización es asunto del poder. No se descentraliza el Estado, sino el ejercicio de las cosas del gobierno, la función del poder. Es decir, supone la coor-dinación e interacción entre el poder central y los poderes locales, a partir de la unidad federal y de la concepción del desarrollo integral de una nación.


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Por eso, descentralizar significa consolidar el federalismo en función de las nece-sidades de las partes integrantes de la federación. En sí mismo, el federalismo sig-nifica procesos permanentes de descentralización de la vida nacional. Se descen-tralizan únicamente aquellas funciones que el poder central concentra, y que deben ser coordinadamente ejercidas con las partes que integran el Estado federal, y que generalmente aluden al ámbito de las demandas sociales fundamentales.

A partir de las continuas exigencias sociales, se han venido perfilando nuevos derroteros de la vida del Estado. Así, han nacido nociones del welfare state, del Estado de bienestar, entre otras; a partir de las Constituciones que salvaguardan los derechos socales, tales como de Weimar en Alemania y la nuestra de 1917.

De esta forma, en la configuración de los Estados federales se ha pensado en un aparente cuarto nivel de gobierno, el que se refiere a la comunidad, entendida como el elemento sustancial de la sociedad en su tipo genérico. Es la comunidad, desde sus orígenes, factor de unidad, y en estos tiempos de desintegración en el origen mundial, debe ser factor preponderante de la unidad nacional.

Esta idea, podría ser válida únicamente en caso de que surjan verdaderos contrape-sos del poder central, porque en caso contrario los efectos de la descentralización serían la creación de nuevos feudos de poder regional que viciarían la vida federal.

El impulso del federalismo participativo, cooperativo y de colaboración, así como la implantación de un amplio proceso descentralizador, tiene que ver con los asuntos del ejercicio del poder; y para llevarlo adelante debe contarse, al menos, con dos instrumentos, a saber: uno de carácter legal, y otro de naturaleza político administrativa. El primero, supone la revisión a fondo del marco jurídico de la legislación estatal y municipal en materia de Planeación; así como el estudio pormenorizado de la Ley Federal de Planeación, para determinar su eficiencia y plena vigencia para el impulso del federalismo social y la descentralización.

El objeto será la abrogación de dichos ordenamientos legales para la implantación de leyes federales y estatales (respectivamente) de Desarrollo Social que tiendan a desarrollar los principios fundamentales del federalismo, que integre tanto los postulados de la planeación federal, como los objetivos del desarrollo social.

Dicha ley sería reglamentaria (por cuanto hace al ámbito federal) –en lo condun-cente- de los artículos 25 y 26 constitucionales, y para su elaboración se haría in-dispensable la coordinación entre las diversas instituciones públicas de los ramos vinculados directamente al desarrollo social del país y del estado.

Jesús Boanerges Guinto López

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Valga apuntar que se requerirán reglamentos a dichas leyes, que permitan aplicar-las y hacer eficiente su observancia en los ámbitos federal, estatal y municipal.

Estos dos instrumentos legales, unificarían el criterio normativo para la descen-tralización y el desarrollo regional en su conjunto.

El segundo, supone la creación de una estructura coordinadora del proceso de descentralización e impulso al federalismo social en el estado de Guerrero. Dicho organismo, podría traducirse en una Coordinación de impulso y consolidación del federalismo en la Reforma del Estado.

Las vertientes inferiores de la mencionada Coordinación podrían integrarse a través de tres subcoordinaciones, a saber: una subcoordinación del federalismo y la descentralización, otra encargada del desarrollo social y una más de vincu-lación municipal y comunal.

Las tareas inmediatas de la Coordinación en comento serían fincar nuevas bases para el ejercicio del auténtico poder local, evitar concentraciones del poder de las regiones; y en estrecha colaboración con las Legislaturas Locales, los ca-bildos municipales y las comunidades, dar seguimiento estricto de los recursos destinados a cumplir con los objetivos de un auténtico Estado federal, social y democrático.

Pero, ¿qué se lograría con la creación de una Coordinación de esta naturaleza?

1. Unificar criterios interinstitucionales de impulso al federalismo, y de su medio de operación que es la descentralización.

2. La descentralización permitiría armonizar la asignación de recursos y decisio-nes políticas centrales y locales.

3. Lograría fortalecer la estatalidad, la municipalidad y la vida comunitaria, haciendo del federalismo un sistema de cooperación y participación social.

4. Impulsaría un desarrollo regional equilibrado.

5. Se consolidaría el federalismo como proyecto de Estado, y la descentralización como programa político de gobierno;

6. Descentralizar es democratizar. Se procuraría el desarrollo de la democracia, a partir del nuevo equilibrio entre los poderes públicos y;


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7. Comprometería a las partes integrantes de la federación, a ciudades gobernantes y partidos políticos con la descentralización, y las vincularía con el gobierno federal, con pleno respeto a la autonomía de cada cual.

2. Reforma del Estado: la defensa jurídica del Municipio

De 1933 a la fecha se han efectuado siete reformas constitucionales federales que inciden en el ámbito competencial del municipio mexicano. La primera pre-cisamente en ese año con la finalidad de consolidar el principio de la no reelec-ción en dicho nivel de gobierno, luego en 1947 en materia de sufragio activo y pasivo para las mujeres, lo que se fortaleció con la modificación constitucional al artículo 115 en 1953. Hacia 1976 se originó la cuarta reforma en relación con el tema de los asentamientos humanos, y al año siguiente se dio paso a la reforma política que incorpora la representación proporcional en los municipios, aunque de manera tímida puesto que solamente se admitía en aquellos que tenían o re-basaban los trescientos mil habitantes, situación que cambio con la reforma de 1983 al ampliar dicha institución electoral a todos los municipios. Esta reforma incidió en siete rubros esenciales para el buen gobierno local, me refiero a los aspectos jurídico, político, laboral, hacendario, de relaciones de coordinación gubernamental, de los servicios públicos y el electoral. La última reforma, del 23 de diciembre de 1999, vino a consolidar al municipio como la célula básica del federalismo mexicano.

Empero, a pesar de todas las buenas intenciones de la reformas antes señaladas, el municipio mexicano no contaba con un autentico instrumento procesal de defensa de su ámbito constitucional de competencia; máxime que a partir del criterio adoptado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el municipio es considerado un poser político, como se observa en los argumentos expuestos con motivo del amparo en revisión 4521/90.

Hoy los municipios del estado de Guerrero y los de toda la geografía nacional cuen-tan con un método de defensa y preservación que consolida el principio federalista, aludo a las controversias constitucionales son procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accionables por la Federación, los estados, el Distrito Federal o municipios, así como por el ejecutivo federal, Con-greso de la Unión o cualquiera de sus cámaras o comisión permanente, poderes de un Estado y órganos de gobierno del Distrito Federal.

El objetivo de la controversia constitucional es solicitar la invalidación de nor-mas generales o de actos concretos de otros entes oficiales similares, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado; o bien


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reclamándose la resolución de diferencias contenciosas sobre los límites de los estados.

Dos son los objetivos centrales de la controversia constitucional, por cierto ya existente desde 1917 pero fortalecida en 1995, a saber: defender la constituciona-lidad, y proteger el régimen de distribución de competencias del sistema federal mexicano.

Ahora bien, debemos observar dos puntos en el estudio que vincula a los muni-cipios con la controversia constitucional, veamos.

a) El primer punto se refiere a los supuestos establecidos en el artículo 105 frac-ción I de la Constitución Política, en los que la controversia se puede suscitar entre:

b) La federación y un municipio;

c) El Distrito Federal y un municipio

d) Dos municipios de diversos estados.

e) Un estado y uno de los municipios de otro estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

f) Un estado y un municipio de otro estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

Es preciso anotar que siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la federación, de los municipios impugnadas por los Estados, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare invalidadas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

b) El segundo punto es el aspecto legal. Con base en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995 y de erratas en el de 19 de mayo de ese mismo año, podemos sintentizar el procedimiento de las controversias constitu-cionales de la siguiente manera:

Como todo juicio inicia con la presentación de la demanda por la entidad, órgano o poder de conformidad con los artículos 21 y 22 de la ley en comento. Una vez


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recibida por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación designará, según el turno que corresponda, un ministro instructor, quien ordenará emplazar a la parte demandada para que conteste dentro del término de treinta días y dará vista a las demás partes (tercero o terceros interesados y el Procurador General de la República).

Después el ministro instructor señalará fecha para la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas, la que una vez concluida aquél someterá a la consideración del Tribunal Pleno el proyecto de resolución y se dictará sentencia.

La primera controversia constitucional fue la I/93 promovida por el ayuntamien-to de Delicias, Chihuahua en materia de registro civil en contra del gobernador constitucional y del secretario general del Gobierno de ese estado.

A la fecha se han presentado más de seis mil controversias constitucionales, en su mayoría promovidas por municipios, lo que significa que esta institución procesal constitucional forma parte ya de los mecanismos de defensa del Municipio Libre del Estado federal, social y democrático de derecho que estamos construyendo.

3. Reforma del Estado: el Servicio Civil de Carrera Judicial

No se comprende bien a bien, por qué la mayoría de quienes conocen el ámbito administrativo de la ciencia jurídica, de la ciencia política, de la administración y las políticas públicas, con las claras excepciones, entre otros, de Omar Guerrero y de Héctor Fix Fierro, se refieren exclusivamente a la administración pública en el estudio del Servicio Civil de Carrera.

¿Y la carrera judicial?, ¿no constituye un servicio civil de carrera? La respuesta es por demás afirmativa.

De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas, el servicio civil de carrera integra un “cuerpo no político, permanente, de funcionarios que forman la espina dorsal de una administración nacional. Tal servicio, para ser competencia y eficaz, debe ofrecer las perspectivas de una carrera digna y respetada de tiempo completo, que tenga carácter vitalicio y que atraiga a personas de capacidad superior y las retenga en el servicio de su país. Tal carrera sólo puede ser organizada sobre la base del llamado principio del mérito, o sea el principio de que el ingreso en el servicio, el nombramiento y el ascenso a los grados superiores sólo los obtienen las personas que han demostrado su mérito y su capacidad sometiéndose a pruebas o exámenes objetivos e imparciales”.


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Por su parte, Duhalt Krauss para referirse al servicio civil de carrera habla de normas legales y políticas de procedimientos administrativos, basados en las técnicas de administración de personal más conocidas, para manejar los recursos humanos de la administración pública; en tanto que Quiroga Leos lo refiere como sistema de administración de personal público distinto de privado, que considera la competencia técnica y la neutralidad política como medio para mejor funcio-namiento de la administración pública.

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, lo concibió como “ la racionalización de todos los procesos de administración de personal al servicio del Estado, lleva-dos a rango de Ley a fin de garantizar su vigencia y aplicación permanente; con el propósito de propiciar y fomentar en los trabajadores la realización de una autén-tica carrera como servidores públicos”.

Después de la lectura de algunos autores preocupados en definir este asunto, se puede llegar al siguiente ensayo: el Servicio Civil de Carrera es un sistema ba-sado en las funciones públicas del Estado, para contar con servidores públicos idóneos, cuya selección, ingreso y promoción dependa del principio rector del mérito mediante evaluaciones objetivas que tiendan a profesionalizar el servicio público, cuyo perfeccionamiento y actualización deba ser garantizado con la for-mación (inicial y continua), sujetos a un estricto régimen de disciplina, respon-sabilidad y ética, y favorecidos por la estabilidad, la justa remuneración de lo que la sociedad les demanda.

Ahora bien, en el número 43 del Boletín Mexicano de Derecho Comparado (que abarcó los meses de enero a abril de 1982), publicado por el Instituto de Investiga-ciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su página 91 apareció la siguiente definición: “… entiendo por carrera judicial” un sistema programado de ascensos, no sólo, en razón de la antigüedad, sino básicamente en función de la idoneidad del juez …”. Tal definición se la debemos a Néstor Pedro Sagües.

Un contemporáneo de él, Ignacio Medina, ha dicho que la dignidad de la carrera judicial deberá ser una resultante de dos elementos de influencia recíproca, los cuales son: la calidad de las personas que la desempeñan, procurada a través de adecuados medios de selección, por una parte, y por la otra, el respeto, la elevada consideración y la observancia que la sociedad entera otorga a los elementos de la Judicatura.

Ciertamente podemos admitir como “elementos torales de la carrera judicial: la definición de las categorías que la integran; su agrupamiento escalafonario de in-


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ferior a superior; los sistemas de ingreso y promoción; las garantías económicas, de permanencia e independencia; los estímulos durante el desempeño del cargo y la seguridad en el retiro.

Una de las conclusiones más relevantes del Primer Encuentro Internacional de Es-cuelas Judiciales, a que convocó el Consejo de la Judicatura Federal y el Instituto de la Judicatura a mediados de noviembre de 1998, fue considerar a la Escuela Judicial como un órgano de formación inicial para desarrollar habilidades y ca-pacitar a los jueces y magistrados, contando con autonomía de gestión y vinculada con el órgano encargado de la administración de la carrera judicial.

También se concluyó que “cualquiera que sea el sistema de selección o designación de jueces y magistrados, la capacitación y/o preparación ha de llevarse a cabo en el marco de la Escuela Judicial”, y que en ese sentido “el estatuto de la carrera ju-dicial debe regular las condiciones de idoneidad, acceso, promoción, capacitación, derechos, deberes, beneficios y responsabilidades disciplinarias, así como las in-compatibilidades e inhabilidades de sus miembros para que se consolide la ética de servicio, la estabilidad y la independencia de los jueces y magistrados”.

Por su parte Néstor Pedro Sagües, señala que el rótulo de “Escuela Judicial” puede emplearse en sentido amplio, refiere a una serie de organismos, habitual-mente de posgrado, ocupados preferentemente: a) del entrenamiento profesional y la preselección y formación de futuros jueces o funcionarios judiciales, y b) del perfeccionamiento y actualización de los actuales cuadros de la magistratura o del ministerio público. En sentido reducido, las Escuelas Judiciales pueden abor-dar solamente algunos de esos objetivos (vgr., la capacitación previa al cargo, pero no el esfuerzo posterior a haber asumido, o viceversa).

Por nuestra parte, considero que el aspecto fundamental de la carrera judicial es la Escuela Judicial. Ambas deben permanecer estrechamente vinculadas, pues su conjugación nos brinda la opción de sostener dos ideas centrales:

a) jueces profesionales y,

b) una vía idónea de legitimación del Poder Judicial.

4. Reforma del Estado: el imperativo de la cultura indígena.

En el estado de Guerrero ha sido loable el esfuerzo desplegado por la Comisión Estatal de Derechos Humanos entre los pueblos y comunidades indígenas. Sin embargo, quedan todavía algunos cabos por unir, algunos faros por encender.


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De conformidad con el Censo General de Población y Vivienda 1990 del INEGI, el estado de Guerrero tiene una población indígena de 387,223 habitantes y se concentra en 23 municipios del Estado.

En Alcozauca de Guerrero, de los 15,065 habitantes, 14, 810 son indígenas, esto es el 98.35% de la población y está considerado como municipio de muy alta marginación.

En Atlamajalcingo del Monte el 100% de sus habitantes son indígenas altamente marginados. Lo mismo se vive en Copanatoyac, Xalpatláhuac y Zapotitlán, en los que el 100% de la población es indígena y está altamente marginada.

De los 23 municipios indígenas, en 19 de ellos existe muy alta marginación social y, esencialmente, de vida económica: Atlixtac, Ayutla de los Libres, Copalillo, Chilapa de Álvarez, Igualapa, Malinaltepec, Mártir de Cuilapan, Metlatónoc, Oli-nalá, San Luis Acatlán, Tlacoachistlahuaca, Tlacoapa, Xochistlahuaca y Zitlala.

Lo anterior nos da pauta para reflexionar lo siguiente:

No obstante que el estado de Guerrero es, esencialmente, una región indígena, todavía sociedad y gobierno no hemos cumplido cabalmente con las garantías mínimas de justicia e igualdad humana con la población indígena. No hemos podido fincar un desarrollo próspero en armonía con sus formas y estilo de vida.

Muy a pesar de ser el octavo estado de la República con población indígena, no hay resultados óptimos en abatir los índices de pobreza extrema y marginación social. En eso sociedad y gobierno somos corresponsales.

Ni siquiera en el aspecto de la defensa pública del indígena hemos tenido el éxito esperado, como por ejemplo con la Procuraduría Social de la Montaña.

Empero, aún estamos ante la posibilidad de emprender el nuevo gobierno y la sociedad guerrerenses, una gran lucha para consolidar los derechos humanos de nuestros hermanos indígenas.

Para ello, propongo cinco puntos a consolidar:

1. En primer término, creo que debemos iniciar una intensa cruzada en el Es-tado para crear conciencia acerca de un concepto fundamental para entender los derechos del hombre indígena: la tolerancia. Sin tolerancia no es posible siquiera imaginar una sociedad igualitaria. Sin tolerancia no es dable hablar de justicia


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social. Sin tolerancia no es factible la democracia. Sin tolerancia los indígenas guerrerenses no serán jamás actores de nuestra vida económica, política y social.

Por ello, los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, congregados en París con motivo de la vigésima octava Reunión de la Conferencia General del 25 de octubre al 16 de noviembre de 1995 declararon los principios sobre la tolerancia, cuyo significado consiste en el respeto, la aceptación y el aprecio de la rica diversidad de las culturas de nuestro mundo, así como de nuestras formas de expresión. La fomentan el conocimiento, la actitud de apertura, la comunicación y la libertad de pensamiento, conciencia y religión. La tolerancia consiste en la armonía en la diferencia. No sólo es un deber moral, sino además una exigencia jurídica y política. Tolerancia no es lo mismo que concesión, condescendencia o indulgencia. Ante todo, la tolerancia es una actitud activa de reconocimiento de los derechos humanos universales y de las libertades fundamentales de los demás.

Lo opuesto, la intolerancia, puede revestir la forma de la marginación de grupos vulnerables y de su exclusión de la participación social y política, así como de la violencia y la discriminación contra ellos.

Por ello, debemos educarnos y educar para la tolerancia. La educación para la tolerancia debería prever, entre otros, los siguientes ejes:

• Enseñar a las persona los derechos y libertades que comparten.

• Desarrollar el entendimiento, la solidaridad y la tolerancia entre los individuos, y entre los grupos étnicos.

• Desarrollar entre los niños y en los jóvenes sus capacidades de juicio indepen-diente, pensamiento crítico y razonamiento ético.

Bien valdría que las instituciones educativas en nuestro estado incorporen en sus planes y programas de estudio el conocimiento de la tolerancia y los derechos humanos.

2. Sin interrupción del proceso de concientización acerca de la tolerancia, debe crearse un estatuto jurídico del indígena, que defina con claridad el mandato consti-tucional y el alcance como sujetos de garantías sociales, individuales, económicas y sociales; y a partir de ahí incluir en los programas de la defensoría de oficio común, un tratamiento especial de aquellas controversias legales en las que esté involucrado algún indígena. En suma, garantizarles el acceso efectivo a la justicia.


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3. Consolidar en los pueblos y comunidades indígenas de Guerrero un régimen de participación y organización social, de gestión económica y combate a la pobreza que les cumpla con la satisfacción de las mínimas garantías sociales de salud, vivienda, alimentación, vestido y educación.

4. Preservar su identidad cultural para mantener la unidad estatal y nacional, así como sus costumbres y tradiciones jurídicas.

5. Garantizarles plena representatividad política, pues siendo un gran porcentaje de individuos que integran las poblaciones indígenas, en consecuencia es preciso su incorporación y representación legislativa y ejecutiva.

En suma, realizar cotidianamente ese conjunto de facultades, prerrogativas, libertades y pretensiones de carácter civil, político, económico, social y cultural que se recono-cen al ser humano.

Hay mucho por hacer. Hacer con inteligencia crítica, parece una necesidad irrenun-ciable, según las palabras de Juan María Alponte. En ese hacer, que debe olvidar la astucia del voluntarismo (decir y retrasar, prometer y no cumplir) de quienes han gravitado sobre la “lealtad” que producen simples ejecutores, sobre la “obediencia” que produce “buenos operadores”, incapacitados éticamente para contribuir a la construcción de un Estado de igualdades y obediencia al derecho.


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En las líneas que siguen, nos proponemos compartir algunas propuestas de re-forma constitucional que serían necesarias para avanzar en la modernización institucional del Estado, en este momento en que los soportes del viejo sistema de partido hegemónico comienzan a resquebrajarse, para dar paso a un sistema político más plural, pero a la vez, más cargado de demandas ciudadanas que recla-man mayores y mejores servicios públicos, así como oportunidades de desarrollo social y económico. El reto para Guerrero, pero fundamentalmente para su clase política, es encontrar condiciones que aseguren la gobernabilidad ante un esce-nario de bipolaridad de las fuerzas políticas, que al mismo tiempo permitan la consolidación de las instituciones representativas y que fomenten la participación de la ciudadanía no sólo en los procesos electorales tradicionales para la reno-vación de los cargos de elección popular, sino también en los procedimientos de democracia semidirecta.

A. En materia electoral

a) Garantía constitucional de elecciones concurrentes. Uno de los temas que se expusieron en la mesa electoral del foro convocado por el gobierno estatal para la reforma política de la entidad, fue el de cambiar las fechas de los comicios para que la renovación de los integrantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como de los ayuntamientos, se llevara a cabo el mismo día; con ello no sola-mente se ahorrarían recursos públicos, sino fundamentalmente, ante un escenario probable de profundización de un gobierno dividido1, se inhibiría la aparición de conflictos de poder entre los principales órganos constitucionales.

Reformas constitucionales para la gobernabilidad, el equilibrio de poderes y la participación ciudadana

Raúl Calvo Barrera *

* El autor es consejero electoral del Consejo Estatal Electoral de Guerrero. Maestría en Derecho Constitucional y Electoral por la Universidad Americana de Acapulco. Politólo-go por la Universidad Nacional Autónoma de México.1 Para Alonso LUJAMBIO existe un gobierno dividido cuando el partido del gobernador no cuenta con el control mayoritario del Congreso local. Sin embargo, los tratadistas norteamericanos hablan de “gobiernos no unificados” si ningún partido cuenta con mayoría congresional. Véase LUJAM-BIO, Alonso (Edit.), Poder Legislativo. Gobiernos divididos en la Federación mexicana, México: UAM, IFE, CNCPAP, 1996, p. 9.

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Como lo han demostrado los politólogos Mainwaring y Shugart en su obra: Presidentialism and Democracy in Latin America, la celebración simultánea de elecciones de los Poderes Ejecutivos y Legislativos en territorio latinoamericano, ha significado ser un factor de gobernabilidad, ya que importantes sectores del electorado, al ser influidos preponderantemente por la campaña del Ejecutivo, votan en “bloque”, con lo cual se privilegia la oportunidad de tener un gobierno unificado, es decir, que el partido que controle la titularidad ejecutiva también obtenga la mayoría absoluta en el recinto parlamentario.

Por tanto, se proponer introducir un párrafo al artículo 25 constitucional para ga-rantizar la celebración concurrente de los comicios, indicándose que cada 6 años las elecciones para gobernador, diputados y ayuntamientos se realicen en la mis-ma fecha que señale el Código Electoral. Con esto, el calendario de elecciones en Guerrero cambiaría su naturaleza de no concurrente a mixto, ya que permanece la realización de comicios municipales y legislativos intermedios.

La idea de introducir esa adición al precepto constitucional tiene como propósito garantizar que la disposición no sea modificada por el procedimiento legislativo ordinario, con lo que se le protegería del cambio fácil y continuo y de que su modificación estuviera motivada por intereses coyunturales.

b) Creación del Instituto Electoral del Estado de Guerrero. Con la finalidad de consolidar la ciudadanización, la imparcialidad y el profesionalismo en la au-toridad electoral administrativa a cargo de organizar las elecciones en el estado, se propone reformar el artículo 25 de la Constitución para establecer las bases normativas del nuevo órgano. El Instituto tendría similar estructura al que existe en material federal, ya que contaría con un Consejo General integrado por 7 con-sejeros electorales, quienes elegirían de entre ellos al presidente del organismo, un secretario ejecutivo y representantes de los partidos políticos; los dos últimos con voz, pero sin voto. Además del máximo órgano de dirección, el Instituto contaría con una Junta General Ejecutiva integrada por los directores de las áreas operativas. Asimismo, los consejeros electorales del Consejo General estarían facultados constitucionalmente para integrar las comisiones necesarias para el adecuado cumplimiento de los fines institucionales. A nivel distrital y municipal, contaría con consejos distritales y municipales que entrarían en receso una vez terminado el proceso electoral.

Los consejeros electorales del Consejo General continuarían siendo electos por las 2/3 partes de los miembros presentes del Congreso local, a propuesta de la Comisión de Gobierno, pero, para reforzar representatividad ciudadana, el Congreso estaría obligado por mandato constitucional a organizar una consulta pública previa para

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recoger las opiniones y propuestas de los sectores de la sociedad. Para garantizar que la experiencia electoral acumulada no se pierda en una renovación total, se propone que los consejeros electorales del Consejo General se renueven de manera escalonada, dichos consejeros durarían en su cargo 4 años con una sola posibilidad de reelección y no podrían tener ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados de docencia, investigación o beneficencia. Por la relevante función institucional que realizan, es necesario que a nivel constitucional se establezcan los requisitos que los ciudadanos deben cumplir para ser propuestos al cargo, entre los que deben estar el de no desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección na-cional, estatal o municipal, en algún partido político durante los últimos 10 años; no ser militante de alguna organización partidista; no haber sido registrado candidato a un cargo de elección popular en los últimos 10 años anteriores a la designación; no ser juzgador de algún órgano jurisdiccional federal o estatal y no ser o haber sido miembro de la administración pública federal, estatal o municipal, centralizada o paraestatal con funciones de dirección y mando en los últimos 5 años anteriores a la designación. Para reforzar la actitud imparcial de los consejeros debe señalarse expresamente en la Constitución la prohibición de que no puedan ocupar cargos públicos sino hasta transcurridos 2 años después de haber dejado el cargo.

Para profesionalizar las tareas electorales es indispensable instaurar administra-tivamente el servicio civil de carrera en las áreas centrales permanentes del Insti-tuto. Además, se requiere agregar a las funciones electorales reconocidas consti-tucionalmente, la de que el órgano electoral administrativo fomente la educación cívica y la participación ciudadana en toda la geografía guerrerense.

c) Modificaciones a los fundamentos de integración y operación del Tribunal Electoral del Estado. La creación del Tribunal Electoral, en 1992, representó un importante avance para la resolución pacífica y legal de los conflictos electorales derivados de las diferentes pretensiones de los partidos políticos y sus candidatos. A lo largo de esta década el órgano jurisdiccional ha aumentado sus atribuciones y su carga de trabajo, reorganizado su estructura organizativa y renovado a sus prin-cipales titulares. No obstante, la cada vez mayor demanda de acceso a la justicia electoral por parte de los actores políticos hace necesario reforzar la independen-cia e imparcialidad de sus integrantes así como la calidad en sus resoluciones. De ahí la propuesta de que la Carta local indique los requisitos que deben cumplir los profesionales del derecho interesados en participar como magistrados. Además de los de residencia y conocimiento en la materia, deben modificarse los correspon-dientes a proteger la imparcialidad de la función, aumentándose los años durante los cuales el candidato no haya registrado para contender a un cargo de elección popular; no ser militante de algún partido político; y no ser o haber sido miembro de la administración pública federal, estatal o municipal con función de mando

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y dirección en los últimos 5 años anteriores a la designación. Para salvaguardar el profesionalismo en sus labores se deberá establecer que durante su encargo no puedan dedicarse al ejercicio libre de su profesión salvo en causa propia, ni contar con otro empleo, cargo o comisión con la excepción de los honoríficos en asocia-ciones culturales, educativas y de beneficencia.

La carrera judicial electoral debe constituirse en la herramienta técnica que asegure que sólo por criterios objetivos como el mérito se pueda avanzar en el escalafón de puestos jurisdiccionales, además de promover un nuevo modelo de juzgador elec-toral basado en la lealtad institucional y en la conciencia de superación profesional. La carrera deberá comprender desde el nivel de actuarios hasta los jueces instructo-res, pasando por los secretarios de estudio y cuenta y secretarios generales de Sala.

Para evitar que criterios políticos sean los determinantes a la hora de la desig-nación de los togados y en congruencia con la tendencia nacional de que los órganos del Poder Judicial participen en la integración de la autoridad jurisdic-cional electoral estatal2, se propone cambiar el procedimiento de nombramiento para que sea el pleno del Tribunal Superior de Justicia el que presente una lista de candidatos de al menos el doble de magistrados a elegir y sean las 2/3 partes de los diputados presentes en sesión, los que finalmente designen a los miembros de ese cuerpo colegiado. Asimismo, la norma suprema estatal deberá contener la disposición de que en igualdad de circunstancias, los nombramientos de magis-trados serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia electoral.

Finalmente, con la intención de lograr una continuidad en los programas y planes de trabajo y en las políticas administrativas de la institución, sería conveniente establecer que el presidente del Tribunal durará 4 años en el cargo sin posibilidades de ser reelec-to. También sería adecuado que existiera solamente un magistrado supernumerario, el cual, mientras no cubriera alguna vacante, se encargaría de coordinar las acciones para implementar la carrera judicial y difundir el derecho electoral estatal. 2 En 15 entidades federativas los órganos del Poder Judicial local participan en la designación de los magistrados electorales; en 13 casos, entre los que se encuentran el Distrito Federal, el Estado de México, Michoacán y Oaxaca, es el Pleno del Tribunal Superior de Justicia el que propone a los candidatos; solamente en Aguascalientes y Veracruz, el Consejo de la Judicatura interviene en su nombramiento. Véase Consejo Estatal Electoral, Análisis comparativo de leyes y códigos electorales de las entidades federativas de los Estados Unidos Mexicanos, Chilpancingo: Congreso del Estado de Guerrero, 2001. Se habla de tendencia nacional porque en 1996 únicamente los Tri-bunales Superiores de Justicia de Michoacán, Morelos y Yucatán tenían facultades para intervenir en la designación. Vid. CRESPO. José Antonio, Votar en los estados. Análisis comparado de las legislaciones electorales estatales en México, México: Miguel Ángel Porrúa, CIDE, Fundación Friedrich Naumann, 1996, pp. 125 y ss.


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d) Bases constitucionales para regular la vida interna de los partidos políticos. Guerrero, al igual que el resto del país, ha experimentado en los años recientes una creciente participación de las bases militantes de los partidos políticos en la elec-ción tanto de sus candidatos a cargos de elección popular como de sus dirigentes. Los procesos internos de selección celebrados en territorio guerrerense previos a los procesos electorales locales de 1996, 1999, 2002 y 2005, han evidenciado las limitaciones del marco legal estatutario para la resolución de los conflictos, pero sobre todo, han demostrado a la opinión pública que las campañas electorales de los contendientes, en realidad, han iniciado con varios meses de anticipación al periodo regulado por la legislación secundaria, en perjuicio de elecciones constitucionales legítimas y equitativas. Por esta razón, resulta conveniente que, bajo una visión maximalista del Estado en la vida de las organizaciones partidistas consideradas como entidades de interés público, el Congreso local expida una ley de partidos políticos que reglamente las disposiciones constitucionales relacionadas con sus prerrogativas y obligaciones, pero fundamentalmente en lo referente a las precam-pañas, estableciendo topes a los gastos, ampliando las facultades de fiscalización de las autoridades electorales y garantizando a cada militante sus derechos de partici-pación interna en la vida de la organización.

Por ello, el marco mínimo constitucional deberá contener lo siguiente: La garantía de procedimientos de elección internos que aseguren la participación efectiva, en forma directa o indirecta, de las bases; la posibilidad de impugnar los actos y resoluciones de las comisiones para los procesos internos, a través de medios im-pugnativos ante la autoridad jurisdiccional electoral local, que tendría participación como un árbitro externo a las corrientes o fracciones partidistas contenientes; la instauración de la carrera partidista para acceder a los cargos de elección popular; la facultad del órgano electoral administrativo para fiscalizar los recursos financieros de los partidos durante las precampañas, determinar los topes de gasto, vigilar el uso adecuado de las fuentes de financiamiento e imponer las sanciones necesarias cuando se hayan violado las disposiciones contenidas en la ley de partidos.

B En el Poder Legislativo

a) Extensión de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso. Uno de los elementos que los tratadistas mexicanos3 han considerado recientemente para fortalecer el equilibrio de Poderes y el trabajo legislativo, consiste en ampliar los periodos de sesiones del Congreso de la Unión. Esta opción podría también aplicarse en la entidad con el propósito de que los diputados tuvieran más tiempo para analizar las iniciativas de ley enviadas, presentar iniciativas propias y fis- 3 Vid. CARBONELL, Miguel, La Constitución pendiente, México: UNAM, 2002, pp. 108 y ss; VALADÉS, Diego, Constitución y Democracia, México: UNAM, 2000, p. 67.

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calizar a profundidad los recursos públicos, sobre todo ahora que el Órgano de Fiscalización Superior debe rendir al Congreso, en los plazos que determine la ley de la materia, los informes correspondientes de los resultados de la revisión de las cuentas de las haciendas públicas estatal y municipales.

Con la reforma de julio de 2004, el tiempo normal de trabajo del órgano legis-lativo es de siete meses al año, por lo que se propone modificar el artículo 41 constitucional para ampliarlo, por lo menos, hasta 8 meses, considerando que los legisladores, por mandato constitucional, también tienen que realizar labores de gestoría social en sus distritos.

b) Facultad del Congreso para difundir la legislación aprobada. Una de las actividades esenciales de todo Poder Legislativo es crear y aprobar la legislación necesaria para cumplir con las demandas sociales. La publicación de las leyes es, sin embargo, una atribución del Ejecutivo. No obstante, más allá de los efectos jurídicos que provoca la publicación de las disposiciones legales en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado para su entrada en vigor, lo cierto es que la efec-tividad de este medio publicitario es mínima si se quiere que los habitantes de la entidad se enteren del nuevo marco normativo. Para contrarrestar esta situación, sería conveniente que con base en el principio de colaboración entre Poderes, se facultase al Congreso para que a través de los medios de comunicación social propiedad del gobierno estatal, aquéllas se difundan a través de spots informati-vos. En este sentido, se adicionaría una fracción al artículo 47 del ordenamiento constitucional para incorporar la atribución del Congreso de divulgar la legis-lación local en el territorio estatal.

c) Obligación del Congreso de informar a los Poderes Ejecutivo y Judicial cuando se discuta un proyecto de ley que se relacione con asuntos de su competencia. Si bien como lo demuestra la escasa evidencia empírica recabada,4 el Poder Ejecutivo en la práctica ha sido el gran legislador de los guerrerenses, la presencia de un Congreso cada vez más participativo y la transformación del sistema político hacia un régimen poliárquico, puede generar que se incrementen los proyectos de ley provenientes de los mismos diputados, o de otras instan-cias. De ahí la importancia de seguir un modelo que permita que cuando en el recinto parlamentario se discuta una iniciativa de ley relacionada con asuntos de la competencia del Poder Ejecutivo o Judicial, se invite a un representante para que tome parte en los debates y exista un intercambio de opiniones y argumentos o se hagan las aclaraciones pertinentes para que los legisladores tengan mayores

4 Vid, CALVO BARRERA, Raúl, “Un acercamiento al Congreso guerrerense: Partidos, organización interna y función legislativa”, en Altamirano, No. 17, agosto-septiembre 2000, pp. 260 y ss.


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elementos para emitir un voto razonado. La comparecencia de los servidores pú-blicos en las sesiones de trabajo de las Comisiones y los Comités del Congreso no debe impedir la posibilidad de contar con un orador externo que participe momentos antes de que el pleno lleve a cabo la votación de la iniciativa legisla-tiva. Para hacer efectiva la obligación señalada, es indispensable introducir un segundo párrafo al artículo 50 constitucional y modificar la redacción del artículo 45 de la Carta local para suprimir las referencias a las iniciativas de ley conteni-das en los 2 párrafos de que consta ese precepto.

d) Derecho de los diputados para solicitar documentación a las dependen-cias de la administración pública estatal o municipal. En la actualidad, la Ley Orgánica del Poder Legislativo faculta a las Comisiones y Comités del Congreso para que puedan solicitar a la administración pública estatal y a los ayuntamien-tos, la información que requieran para el adecuado desarrollo de sus trabajos. Sin embargo, la práctica parlamentaria ha demostrado que esa forma de conseguir la información no es suficiente para el juicioso estudio de las propuestas legislativas. De ahí la idea de que los representantes populares por sí mismos estén facultados para obtener la documentación oficial.5 A pesar de que pudiera parecer que la legislación secundaria permite a los diputados esta acción, de una interpretación sistemática de los artículos 88 y 132 de la Ley Orgánica citada, puede desprenderse fácilmente que el monopolio de la petición recae en aquellas unidades colegiadas del Congreso. Por tanto, sería necesario garantizar a nivel constitucional, el dere-cho de los legisladores para que en lo individual puedan obtener los documentos originales o certificados y se establezca el plazo específico para la contestación, pues el primer párrafo del artículo 132 de la Ley Orgánica del Poder Legisla-tivo señala con ambigüedad que los responsables de los órganos administrativos “tienen la obligación de rendir lo más pronto posible la información solicitada”, así como establecer las sanciones aplicables en caso de negativa, sin causa justifi-cada, del servidor público. El artículo más idóneo para introducir la adición, sería el 34 constitucional, que hace mención de la inviolabilidad de los diputados por las opiniones que expresen en el desempeño de sus funciones.

C. En el Ejecutivo y la Administración Pública.

a) Indicación clara y sistemática de los límites al poder de veto del Ejecutivo. Como lo ha señalado la doctrina constitucional, el veto cumple una función revi- 5 Para una versión detallada de esta idea, véase MORA DONATTO, Cecilia, “El derecho de los legisladores para solicitar documentación y acceder a los archivos de la administración pública. Una propuesta para el Poder Legislativo mexicano”, en MORA DONATO, Cecilia (Coord.), Rela-ciones entre gobierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Consti-tucional, México: UNAM, 2002, pp. 399 y ss.

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sora muy importante porque evita la precipitación en el proceso legislativo e inhibe la promulgación de leyes técnicamente inconvenientes. En este sentido, el orde-namiento constitucional en su artículo 53, otorga al gobernador la facultad de vetar una ley ordinaria o decreto aprobado por el Congreso. Pero también los tratadistas han coincidido que hay ciertas materias de competencia del Congreso, o incluso, del Poder Judicial, a las cuales no debe alcanzar el poder de veto del gobernador porque se considera que son disposiciones que regulan el régimen interior de estos poderes o que pertenecen a sus facultades exclusivas. De ahí que si bien la Consti-tución local señala en dos fracciones del artículo 47, la prohibición del Ejecutivo para vetar las leyes orgánicas de los otros órganos supremos, lo adecuado para lograr claridad y sistematización, sería adicionar un párrafo al primer precepto citado para que se indiquen los límites precisos de esta atribución. Además de la prohibición de vetar las leyes referidas a la estructura y funcionamiento del Con-greso y del Poder Judicial, también deberían excluirse las resoluciones del Poder Legislativo erigido en Colegio Electoral, las que dicte con motivo de juicio político o declaración de procedencia y el decreto que tenga que emitir con motivo de su participación en el proceso de reforma o adición a la Constitución federal.

b) Supresión del refrendo de los secretarios de Despacho. El refrendo ministe-rial se encuentra establecido en el artículo 76 de la Constitución, el cual indica que: “Las leyes, Decretos, Reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el gobernador promulgue, expida o autorice, deberán para su validez y observancia, ser refrendados por el Secretario General de Gobierno y por el Titular del Ramo a que el asunto corresponda. Cuando ésta (sic) sea de la competencia de dos o más dependencias, deberán igualmente ser refrendados por los titulares de las mismas”. En el sistema presidencial que ha adoptado el Poder Constituyente guerrerense para el régimen interior de la entidad, el refrendo cumple sólo una función formal de carácter certificativo, ya que constitucionalmente el Ejecutivo tiene la atribución de nombrar y remover libremente a los secretarios de despacho, quienes son única-mente sus colaboradores; por tanto, representa una figura superflua que de ninguna manera posee los alcances que se observan en los sistemas parlamentarios donde la voluntad personal del ministro para refrendar una ley o decreto es insustituible y su negativa a firmar trae consecuencias jurídicas importantes.

c) Establecimiento de las bases constitucionales para el servicio civil de car-rera en la administración pública estatal. Uno de los aspectos problemáticos para el adecuado ejercicio del quehacer gubernamental y la prestación eficaz y eficiente de los servicios públicos que demanda un entorno social cada vez más complejo, es la ausencia de un servicio civil de carrera.


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La carencia de estímulos para el personal público, el déficit de profesionalización, la ausencia de un programa integral de formación y evaluación y sobre todo, la ausencia de una lealtad institucional en la función pública, son factores que se encuentran presentes en todas las entidades federativas, pero que afectan más aquellos estados como Guerrero, por sus características sociodemográficas y económicas.

Es urgente implantar un Servicio Público de Carrera en la administración pública guerrerense que propicie la capacitación permanente e integral del funcionario, le asegure que sólo por el mérito y la capacidad profesional, a través del concurso, escale en la estructura administrativa desde los cargos más modestos hasta los mandos medios y superiores; le otorgue estabilidad en el trabajo y lo proteja de un despido por factores subjetivos; le garantice una evaluación apegada a es-tándares de cumplimiento de metas conocidas de antemano y lo recompense por su profesionalismo y la calidad del servicio prestado a la ciudadanía. Estarían incorporados al sistema de carrera, los más de 600 servidores públicos de con-fianza de mandos medios y superiores de la administración centralizada desde el puesto de jefe de departamento hasta el de director general. El título décimo cuarto de la Constitución establecería las bases para su operación y los principios que regirían su funcionamiento. Ahí deberá indicarse que el servicio civil se basa en el mérito y la igualdad de oportunidades para los servidores públicos, con el fin de impulsar la profesionalización de la función pública en beneficio de la socie-dad, y que comprende los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, evaluación del desempeño, capacitación y desarrollo, otorgamiento de estímulos y separación.

d) Cambio en la denominación de la Policía Judicial. La elevación a rango consti-tucional de la figura de la Policía Judicial fue producto de la reforma política de 1975; con ello, el Poder Revisor de la norma suprema dio una denominación errónea a la cor-poración policíaca auxiliar del Ministerio Público en la investigación y persecución de los delitos del orden común, ya que dicha institución (en teoría) está bajo sus órdenes y no depende de ningún órgano del Poder Judicial. Para corregir este desacierto debe reformarse el artículo 77 de la Carta Local para denominarla Policía Ministerial y sentar las bases de su reorganización como ya lo han hecho otras entidades de la República, entre las que se encuentra Veracruz, donde su Constitución fue objeto de una reforma integral hace unos años.

D. En el Judicial y la Administración de Justicia.

a) Facultad del Tribunal Superior de Justicia para iniciar leyes en materia de administración de justicia de su competencia. La atribución para el órgano

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jurisdiccional más importante de la entidad de presentar iniciativas de ley al Con-greso tiene un larga tradición en nuestra historia constitucional, pues desde la primera Constitución política del estado (1851) se facultaba al entonces Supremo Tribunal de Justicia para presentar iniciativas sobre los asuntos de su competen-cia; dicha disposición se mantuvo con ligeras variaciones en las Cartas locales de 1862, 1874 y 1880, hasta que por reforma a la Constitución de 1917, ocurrida en 1975, se suprimió ese derecho. Tuvieron que pasar 12 años para reincorporar esa atribución, pero exclusivamente en tratándose de su Ley Orgánica, de conformi-dad con el texto del artículo 50 reformado. En su momento, la medida constituyó un avance con relación a las restricciones manifiestas de otros poderes judiciales locales. No obstante, el aumento en las cargas de trabajo y los problemas exis-tentes para cumplir cabalmente con el principio constitucional de prontitud y expeditez de la justicia, hacen indispensable, en pleno Siglo XXI, modificar nue-vamente ese precepto para ampliar la atribución del Tribunal en asuntos como la Ley Orgánica del Fondo Auxiliar para la Administración de Justicia o los códigos y leyes sustantivos y procesales en los ramos civil, penal y familiar.

Según un estudio de 19996, en 23 estados de la República sus Tribunales Superiores de Justicia gozaban de un derecho específico para iniciar leyes en el ámbito de su competencia y sólo seis (Durango, Michoacán, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz, antes de la reforma constitucional; y Zacatecas) tenían una atribución genérica, sin restric-ciones. La propuesta para el caso de Guerrero va encaminada a que el órgano superior del Poder Judicial posea la iniciativa en aquellas leyes que apliquen los distintos órganos jurisdiccionales de ese poder público con motivo del ejercicio de sus atribu-ciones, pero que también pueda comprender la de presentar iniciativas de reformas o adiciones a la Constitución en materia de administración de justicia. En este sentido, se requeriría cambiar la redacción de la fracción I, del artículo 125, para incorporar al pleno del máximo organismo judicial.

b) Facultad constitucional del pleno del Tribunal Superior para resolver las controversias contenciosas municipales. Con el propósito de evitar que el pro-ceso legislativo ordinario permita la supresión fácil de esa facultad, se propone introducir una fracción más al artículo 89 de la Constitución para que el pleno del Tribunal conozca en única instancia, de las controversias de carácter contencioso sobre límites territoriales que pudieran presentarse entre dos o más ayuntamien-tos y resuelva de manera definitiva e inatacable en un plazo no mayor de 5 meses

6 Véase CASTRO, Juventino V., La posible facultad del Poder Judicial para iniciar leyes, México: SCJN, 1999, pp. 42 y ss. Sobre el tema puede consultarse también: Cifuentes Vargas, Manuel, Derecho a iniciar leyes y decretos: deuda pendiente con el Poder Judicial federal, México: Editora Laguna, 2004.


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contados a partir de la interposición del medio de impugnación que se establezca en su Ley Orgánica.7

c) Fortalecimiento de la autonomía financiera del Poder Judicial. Los poderes judi-ciales en las entidades federativas, en mayor o menor medida presentan problemas financieros que les han impedido avanzar con mayor celeridad en la implantación de sus políticas de administración de justicia tendientes a modernizar sus procesos de trabajo, mejorar las prestaciones salariales, incorporar tecnología de vanguardia en sus operaciones y fortalecer la infraestructura. En un diagnóstico reciente sobre la situación de la justicia local8 se demuestra que en los años de 1998 y 2001, la asignación de recursos al Poder Judicial en relación con el presupuesto general de la entidad fue de 0.66% y 0.68%, respectivamente. El bajo presupuesto asignado tradicionalmente a este Poder, ejemplificado en estos 2 periodos, representa un fac-tor sumamente desalentador para elevar la calidad institucional de los juzgadores y mejorar las condiciones materiales y de recursos humanos que requiere un correcto ejercicio de la función jurisdiccional en el estado.9

Como la precariedad financiera no es en absoluto privativa de Guerrero, algunas entidades federativas ya han incorporado disposiciones a nivel de la norma suprema para garantizar un presupuesto decoroso. Así por ejemplo, la Constitución de Jalisco señala en su artículo 57, párrafo 6 que: “En ningún caso el presupuesto del Poder Judicial podrá ser inferior al ejercido el año inmediato anterior, actualizado con base en la cifra oficial de inflación que publique el Banco de México”. Tomando en cuenta la estabilidad inflacionaria, en el caso de Guerrero sería más conveniente re-formar la fracción XXVIII del artículo 74 constitucional para destinar un porcentaje fijo del 1.5% del presupuesto de egresos al Poder Judicial, en correspondencia con el promedio nacional para el año fiscal 2001.

d) Supresión de la facultad ejecutiva de solicitar al Congreso la destitución de los magistrados por “mala conducta”. El proceso de concentración del poder al término de la revolución mexicana, en plena construcción del maximato, influyó decisivamente en la ampliación de facultades al presidente de la Repúbli-ca y en un desajuste del equilibrio de poderes establecido en el texto original de

7 Véase el comentario que merece la reforma de julio de 2004, al artículo 89 de la Constitución lo-cal, en Cienfuegos Salgado, David, “La justicia constitucional en Guerrero. Notas sobre su origen y una propuesta de reforma constitucional”, Lex. Difusión y análisis, México, DF, No. 119, mayo 2005, pp. 10-32.8 Véase Indicadores y calificación de la administración y justicia local en las entidades federativas mexicanas, México: Consejo Coordinador Financiero, 2002. 9 Para el ejercicio fiscal del 2001, según este diagnóstico, Guerrero sólo superó a Michoacán en el porcentaje de presupuesto más bajo asignado al Poder Judicial de las 32 entidades federativas.

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la Constitución federal de 1917. Prueba de ello fue la reforma constitucional de 1928 que dejó en manos del Poder Ejecutivo federal el nombramiento de los mi-nistros de la Suprema Corte de Justicia, con ratificación del Senado. Asimismo, dicha reforma otorgó al presidente la facultad de pedir al Congreso de la Unión la destitución de ministros, magistrados y jueces federales por “mala conducta”. En correspondencia con esa modificación, la Constitución local fue reformada en 1975 para permitir que el Ejecutivo solicitara al Congreso o a la Diputación Permanente la destitución de los magistrados por esa causa (artículo 74, fracción XXIX). Por fortuna, a nivel federal se derogó la medida en 1982, que en nada contribuía al equilibrio republicano de poderes y que dadas las condiciones de predominio de facto del presidente en el parlamento mexicano, generaba la posi-bilidad de que razones políticas propiciaran el debilitamiento del Poder Judicial ante el alcance genérico y difuso de esa expresión. Por eso, sería saludable que también se suprimiera de la Carta local, ya que además de no estar reglamentada como base para interposición de sanciones ni en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial, es contraria a la fracción III del artículo 116 de la Constitución federal que establece que las constituciones locales deberán garantizar la independencia de los magistrados en el ejercicio de sus funciones.

E. En materia de Derechos Humanos y participación ciudadana

a) Transformación de las bases constitucionales de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero. La protección de los derechos humanos debe ser un tema prioritario en la agenda legislativa nacional y estatal. Por citar sólo un ejemplo, en el estado de Guerrero las quejas por tortura casi se cuadruplicaron en el sexenio anterior y hoy todavía persisten añejas prácticas que vulneran, además de los clásicos derechos civiles, los más recientes dere-chos sociales y culturales. De ahí la importancia de introducir algunos cambios al marco constitucional que rige la integración, funcionamiento y operación de la institución protectora. En primer lugar, hay que reconocer a la Comisión como un organismo público constitucionalmente autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía financiera, además de técnica.

En segundo lugar, en materia de atribuciones, debe señalarse expresamente en el texto del artículo 76-Bis de la Carta local, la facultad de la CODEHUM para conocer de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa, provenientes de cualquier servidor público estatal o municipal, que viole los dere-chos humanos; de los que provengan de la autoridad judicial, laboral y electoral local, cuando tengan carácter de trámite administrativo; así como de la negativa de las autoridades competentes para entregar a los ciudadanos información pública,


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sin causa justificada, en los términos que defina la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Además, sería conveniente que la CODEHUM tuviera facultad de iniciativa de ley en asuntos de su competencia. Para hacer efectivo ese derecho, se requerirá de una adición al artículo 50 de la Constitución.

En tercer lugar, es necesario señalar en el texto normativo supremo que la Comisión estará integrada por un presidente, un Consejo Consultivo Ciudadano compuesto por 6 personas y los demás órganos que determine la ley reglamentaria. El procedimiento de elección sería el siguiente: previa consulta pública a las organizaciones no guber-namentales de derechos humanos acreditadas en la entidad, la Comisión de Derechos Humanos del Congreso presentaría una terna de candidatos para cada uno de los cargos a elegir y por el voto de las 2/3 partes de los diputados presentes en sesión de pleno se nombraría a los consejeros ciudadanos y al presidente del organismo. Este último duraría en su cargo 8 años, con una sola posibilidad de reelección. Los conse-jeros ciudadanos durarían en su cargo 4 años, no tendrían derecho a ser ratificados y serían sustituidos de manera escalonada.

b) Reconocimiento de los mecanismos de democracia semidirecta. Como un complemento al sistema representativo establecido en la Constitución, sería reco-mendable introducir nuevas figuras de participación ciudadana con el propósito de ampliar los márgenes de acción de una población cada vez más informada de la cosa pública y que reside, mayoritariamente, en zonas urbanas, sobre todo ahora, cuando existe un consenso entre las principales fuerzas políticas locales, manifestado en sus plataformas electorales.

Si bien en 1987 y 1988 se establecieron los mecanismos legales para la partici-pación ciudadana en distintos rubros de la administración pública10 y en febrero del último año mencionado se incorporó un procedimiento para que los guerrerenses manifestarán su opinión sobre asuntos que afectarán su bienestar bajo los cauces del referéndum (aunque en realidad se trata, en estricto sentido, de un método ple-biscitario porque no se someten a consulta ordenamientos jurídicos), es importante recoger la experiencia nacional11 y adaptarla a las condiciones particulares de

10 Véase Guerrero Orozco, Omar, La administración pública en el estado de Guerrero, México: IAP Guerrero, 1991, pp. 136 y ss. 11 Son 24 las entidades federativas que actualmente poseen regulaciones constitucionales en ma-teria de mecanismos de democracia semidirecta; en 12 casos existe una regulación más acabada, pues incluyen los procedimientos de consulta popular, iniciativa popular, referéndum y plebiscito. Vid. OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús y Juan Carlos SILVA ADAYA, “Consideraciones sobre los instrumentos de democracia participativa en las entidades federativas de México”, en CONCHA CANTU, Hugo A. (coord.), Sistema representativo y democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México: UNAM, 2002, p. 609.

Raúl Calvo Barrera

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Guerrero. En este sentido, se propone que la Carta local indique las reglas mínimas de operación, exclusivamente en materia de referéndum legislativo, plebiscito en el ámbito estatal y municipal e iniciativa popular referente a la legislación ordinaria.

El referéndum sería legislativo porque versaría sobre aprobación de leyes ordina-rias, no sobre reformas a la Constitución. Tendría carácter sucesivo, ya que el mo-mento de participación popular sería después de que el Congreso aprobara la ini-ciativa; sería constitutivo pues estaría dirigido a conferirle existencia a una norma; vinculante, si la opción ganadora obtuviera la mayoría de votos y ésta corresponda cuando menos al 15% del cuerpo electoral estatal; y facultativo, al solicitarlo el gobernador, la tercera parte de los diputados o el 0.8% de los electores guerrerenses inscritos en el padrón electoral. En el caso del plebiscito sobre actos políticos o ad-ministrativos estatales, regirían los mismos porcentajes para su validez y puesta en operación y podrían solicitarlo los mismos sujetos convocantes; para el plebiscito municipal la mayoría de votos deberá corresponder cuando menos al 40% de los electores inscritos en el padrón de la demarcación y que los electores solicitantes representen cuando menos el 5% del padrón; para este caso, también el presidente municipal tendría facultad de convocatoria. Respecto a la iniciativa popular, con su reconocimiento, se estaría reincorporando un derecho ciudadano contemplado en el texto original de la Constitucional guerrerense de 1917. El porcentaje de ciudadanos del estado que deberían suscribir la propuesta para que tuviera efectos vinculantes, sería del 0.4% de los inscritos en el padrón electoral.

Las materias que no podrían ser objeto ni de referéndum, ni de plebiscito ni de iniciativa popular, tendrían que ver con asuntos del orden tributario, de la orga-nización interna de los Poderes Legislativo y Judicial, y del régimen interno del gobierno estatal o municipal; tampoco podrían ser viables respecto a temas como el juicio político o la declaración de procedencia, designación de gobernador in-terino, provisional o sustituto; reformas a la Constitución local o leyes estatales que deriven de reformas o adiciones a la Constitución federal, entre otros que se determinarían en la ley reglamentaria.

La autoridad responsable de organizar los procesos de referéndum, plebiscito e iniciativa popular sería el órgano administrativo electoral estatal y al Tribunal Electoral del Estado le correspondería resolver los medios de impugnación inter-puestos con motivo del desarrollo de estos mecanismos.

F. Otros temas relevantes.

a) Adición de un artículo al título décimo de la Constitución para incorporar las funciones y servicios públicos que deben prestar los municipios, de con-formidad con la fracción III, del artículo 115 de la Constitución federal.


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b) Supresión de las facultades contenidas en la fracción XXXIX del artículo 47 y en la XXI del artículo 74 de la Constitución por ser en la actualidad ana-crónicas, inoperantes y contrarias a las disposiciones constitucionales federales, pues en el primer caso, producto de la reforma de 1992 a la Constitución General de la República en materia religiosa, el Congreso de la Unión es el único órgano facultado para legislar en materia de culto público, según lo establece el artículo 130; y en el segundo, porque debido a la reforma de ese mismo año al artículo 27 constitucional federal, desaparecieron las Comisiones Agrarias Mixtas y las atri-buciones que se mencionan en la fracción XXI del artículo 74 de la Carta local, pasaron a ser competencia de los Tribunales Agrarios.

c) Cambio en la redacción de la fracción V del artículo 63 y en la V del artículo 98 de la Constitución, para incorporar la disposición contenida en el artículo 14 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, en el sentido de que los ministros de los cultos podrán ser votados para cargos de elección popu-lar, siempre y cuando se separen definitivamente de su ministerio cuando menos 5 años antes del día de la elección de que se trate.

d) Modificación del artículo 73 constitucional para establecer las reglas de prelación o el procedimiento a seguir para la designación del gobernador provi-sional cuando hayan desaparecido los poderes del Estado.

e) Aunado al establecimiento de una competencia para el Tribunal Superior de Justicia, relativa a la solución de controversias contenciosas municipales, debe reconocerse la necesidad de incorporar al sistema jurídico local un sistema de control de constitucionalidad que permita dirimir localmente las contro-versias suscitadas entre los órganos del Poder Público, entre los municipios, entre municipios y órganos locales, o cualesquiera otras posibles variantes de conflicto constitucional. Al igual que en otras entidades esta función puede quedar asignada a una Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia o, in-novando el sistema jurídico local a una Corte o Tribunal Constitucional.

Raúl Calvo Barrera

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Abordar el tema de la Reforma del Estado en Guerrero en pleno año 2006, es decir, a más de ciento cincuenta y seis años de vida institucional, se puede con-vertir a estas alturas en una obra altamente volátil por cuatro aspectos fundamen-tales: a).- El primer aspecto tiene que ver con volver a propiciar, buscar y lograr la legitimidad de ésta en el marco de la desconfianza ciudadana hacia las institu-ciones del Estado y quienes las representan, b).- El segundo, con los conflictos que generan los gobiernos divididos y las consecuencias políticas y legales que ello contrae, en la relación entre poderes públicos y éstos con la sociedad y parti-dos políticos, c).- El tercero, con la definición exacta del concepto y la voluntad de quienes intervienen en los procesos de formación de las grandes decisiones políticas, como la que nos ocupa, para saber hacia dónde y hasta dónde podemos llegar en el marco del acuerdo intersubjetivo entre las partes, evitando a toda costa el gradualismo que de forma magistral han utilizado gobiernos anteriores y, d).- Cuarto, si la Reforma del Estado que se pretende cumple o cumplirá con los principios y criterios elementales para considerarla como tal. Vamos por partes.

Legitimidad de la Reforma del Estado. Si entendemos a la legitimidad como el consentimiento que el pueblo otorga a sus gobernantes para actuar conforme a sus facultades constitucionales y legales o en su aspecto gramatical, del latín “Legitimus”: conforme a la ley, entonces la legitimidad en el ámbito de lo público se desarrolla en dos momentos: 1.- En las elecciones, para integrar a los órganos representativos de gobierno, mediante procesos electorales auténticos, libres y periódicos, por lo que puede llamarse “legitimidad de origen” y, 2.- En el ejer-cicio de gobierno, que es el que nos interesa en esta materia, a través de mecanis-mos incluyentes de la ciudadanía y población en general, para adoptar acuerdos

Principios elementales para una Reforma de Estado integral y democrática en Guerrero

Fermín Vargas Vargas *

* El autor es secretario del Consejo Electoral Federal 07 en Chilpancingo de los Bravo. Es miembro del Servicio Profesional Electoral del IFE desde 1997, y ha organizado las elecciones federales de 1997 y 2000 en el distrito 10 en Acapulco de Juárez y en 2003 y 2006 en Chilpancingo.

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de forma conjunta para la transformación de las instituciones o procedimientos públicos, en un ambiente de auténtica interlocución entre las partes, por lo que podemos llamarla “legitimidad permanente”, mediante ejercicios democráticos como son las consultas populares, referéndums, plebiscitos, iniciativas populares, revocación de mandato, entre otros.

Sin embargo, estos mecanismos pueden ser y han sido utilizados de forma per-versa –si se me permite manejar a la perversidad en el sentido negativo- por los gobernantes para “legitimar” las acciones, actos y determinaciones públicas, manifestando la invocación previa de la vox populi vox dei en el ejercicio gu-bernamental, sin que de forma verdadera se traduzca la opinión ciudadana en algunos intentos de ejercicio de Reforma del Estado, aterrizándose única y ex-clusivamente en mixtificaciones constitucionales y legales del gobierno hacia la sociedad . Es decir, la legitimidad de la Reforma del Estado implica no solamente la realización de consultas populares sobre el territorio estatal, mucho menos la conformación en el Poder Ejecutivo y Legislativo de equipos thinks tank´s, sino construyendo y generando la legitimidad antes, durante y después de los trabajos de la Reforma del Estado, con base en auténticos ejercicios incluyentes, aplicando de forma adecuada las etapas de todo un entramado de desarrollo organizacional en las instituciones públicas involucradas, esto es, a través de: 1.- Convocatorias públicas, 2.-Recolec-ción de la información, 3.-Selección de datos, 4.-Verificación, 5.- Análisis, 6.- Dis-cusión, 7.-Aprobación, 8.-Publicación, 9.- Medición y Evaluación de resultados, y, finalmente, 10.-Retroalimentación. Es decir, la puesta en marcha de estas etapas desde los poderes públicos pero contando con la participación ciudadana en todo momento, evitando con ello que los esfuerzos colectivos en torno de la Reforma del Estado sean frenados en las Comisiones Legislativas del Congreso del Estado o en las coordinaciones de asesores del Poder Ejecutivo, como una y otras veces se ha repetido la historia en el estado de Guerrero.

Gobiernos divididos en la Reforma del Estado. La noción central es la siguien-te: se dice gobiernos divididos cuando el titular del Poder Ejecutivo no cuenta con el respaldo del Poder Legislativo, por no contar su mismo partido político con la mayoría suficiente, en ejercicio de la mayoría democrática, para imponer las iniciativas de reforma constitucional o legal correspondientes. Por ello, du-rante décadas el Sistema Mexicano sui generis que Giovanni Sartori calificó como hegemónico, nunca tuvo “los problemas democráticos” de ahora, al existir actualmente gobiernos divididos, cuando todo lo público en aquel entonces era de un sólo color.


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Pero vamos más allá, el reto actual de la democracia en México y en las entidades federativas, ya no lo es tanto la “legitimidad de origen”, que fue un imperativo reiterado que se materializó hasta 1996, con la conformación de órganos electora-les federales completamente ciudadanizados, entre otros factores, sino enfrentar con eficacia y eficiencia el ejercicio gubernamental, aun con gobiernos divididos, pero esto se profundiza y dificulta de mayor manera si es con gobiernos divididos propiciados por el mismo partido político que cuenta con la mayoría en el Con-greso y es titular del Poder Ejecutivo.

Ante esta realidad en Guerrero, ¿cómo enfrentar una Reforma del Estado sin que ésta sea bloqueada no sólo por fuerzas políticas de oposición desde el Poder Legislativo, entre otros frentes, sino por parte del mismo equipo político gobernante en ambos poderes públicos? La respuesta a ello en mi opinión no es un pacto, sino un enten-dimiento entre líderes y dirigentes, para que se asuman como los conductores de una gran convocatoria a un gran encuentro estatal, con la fuerza que tiene el artista del voluntarismo (líder) y con el profesionalismo del técnico de la voluntad (dirigente) para garantizar que los hilos conductores no sean rotos en ningún tramo de la Reforma del Estado por parte de algún actor político, sea de la corriente o fuerza política que fuere.

Definición del concepto Reforma del Estado. Es verdad, a estas alturas al parecer no cobraría mayor importancia la definición del concepto Reforma del Estado, sin embargo si observamos las” Reformas del Estado” realizadas en el pasado reciente en esta u otras entidades federativas, sabremos que de Estado sólo tienen la palabra, porque el contenido es muy cuestionable y fácilmente controvertible, a lo sumo han llegado a ser solamente “reformas constitucionales o legales en materia electoral”, sólo que no es la intención en el presente desviarnos para acreditar o desvirtuar tra-bajos institucionales de otras épocas, sino perfeccionarlos o superarlos en su caso.

La clave es comprender qué es el Estado. Brevemente, sin profundizar en las teorías o doctrinas sobre el mismo, solamente diré que a la noción Estado, generalmente en el lenguaje político común se le asocia con el Gobierno, y es precisamente hacia ese concepto en donde se debe de enfocar la Reforma del Estado, central y funda-mentalmente en el Gobierno.

¿Pero qué parte del Gobierno?, recordemos que el Estado o Gobierno, en tanto estructura política del sistema jurídico, se divide para su ejercicio en tres poderes públicos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Entonces ¿hacia dónde queremos diri-gir el proceso de Reforma del Estado, hacia qué Poderes? obviamente incluyendo a los nuevos órganos públicos autónomos, y ¿hasta dónde podemos llevarla a cabo?

Fermín Vargas Vargas

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A todo ello cabría plantear la interrogante ¿qué tanta voluntad tendrían los gober-nantes de desarrollar una Reforma del Estado?, previamente considero saludable que cuando menos en estos días se formulara un manifiesto en ese sentido de forma pública, incluyendo los temas mínimos a incluir en esa tarea de enorme envergadu-ra, a manera de garantía y compromiso de cristalizar un trabajo con definición pre-via, dejando con ello desactivado todo intento de incertidumbre. ¿De qué forma? con la firma de compromisos por la Reforma del Estado en Guerrero, por citar un mecanismo equivalente a los medios preparatorios en materia civil.

Principios y criterios elementales en la Reforma del Estado. Básicamente habría que observar los principios y criterios políticos-democráticos y jurídicos a saber: a).- Principio de la mayoría y respeto de las minorías, b).- Libertad ideológica, c).-Principio de Congruencia, d).- Principio de Ampliación y Especificación, e).- Crite-rio de sistematización, f).- Criterio de la funcionalidad, entre otros, que por motivo de espacio y atendiendo las reglas para la elaboración de la presente colaboración, dejo estas aportaciones generales para que cuando menos, motive a la sana reflexión y crítica constructiva, en aras de una adecuada Reforma del Estado.


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INTRODUCCIÓN

En México, para escribir con mayor precisión, no han existido Reformas del Estado, pero sí hemos tenido reformas políticas, algunas de éstas han sido de vanguardia y otras veces sólo intentos de reformas y parches. Una de las reformas políticas más serias fue la que impulsó el expresidente José López Portillo, el 4 de octubre de 1977, fecha en que envió al Congreso de la Unión una iniciativa de reformas constitucionales, dentro del proceso de reforma política.

La mayoría de las reformas que se han intentado en México han nacido truncas, deficientes, incompletas, por eso no hemos tenido una Reforma del Estado. La mejor prueba de ello se manifiesta en los gobiernos deficientes, deshonestos, poco transparentes, y que no han resuelto la problemática que hemos estado su-friendo por corruptos, incompetentes, impunes, por ello no han creado espacios para el desarrollo económico, para dar seguridad pública a su pueblo, para elevar la calidad en la educación, para generar empleo y para atacar la pobreza, entre otros problemas ancestrales.

Por eso mismo sólo pretendo escribir someramente, de las dos reformas políticas que han impresionado más a la sociedad mexicana: 1977 y 1996, para no caer en la retórica de un discurso desgastado, y para terminar con este ensayo escribiré sobre el intento fallido de Reforma del Estado más reciente, el que encabezó Porfirio Muñoz Ledo en el actual sexenio foxista que ya está por culminar, afortunadamente. Termino el ensayo con la necesidad de reformar la política en Guerrero.

Reformar la política en Guerrero

Ernesto Ortiz Diego *

* El autor es sociólogo por la Universidad Iberoamericana, maestro en Administración Pública (CEAA), consejero electoral del Consejo Local del IFE en Guerrero y director de La Carpeta Guerrerense.

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REFORMA POLÍTICA DE 1977

Fuimos los guerrerenses los que tuvimos la primicia de la noticia, cuando el ideólogo del PRI, tal vez el único que ha tenido el otrora partido en el poder, don Jesús Reyes Heroles, en su rol de secretario de Gobernación al pronunciar un discurso del poder, en la ceremonia del primer informe del gobernador Rubén Figueroa Figueroa, en Chil-pancingo, el 1 de abril de 1977. En la prédica del autoritarismo sin freno ni barreras, el autor de la extraordinaria obra El Liberalismo Mexicano, dijo: “Endurecernos y caer en la rigidez, es exponernos al fácil rompimiento del orden establecido y del orden político nacional. Frente a esta pretensión, el presidente López Portillo está empe-ñado en que el Estado ensanche las posibilidades de la representación política, de tal manera que se pueda captar en los órganos de representación, el complicado mosaico ideológico nacional de una corriente mayoritaria y pequeñas corrientes que, difiriendo en mucho de la mayoría, forman parte de la nación”.1

El 14 de abril de ese mismo año, José López Portillo, cumplió con lo que había expresado Reyes Heroles en Chilpancingo, Guerrero, en su estatus de presidente de la Comisión Federal Electoral (cuando el jefe del Ejecutivo federal lo decidía todo), convocó a una serie de audiencias, en la que participaron organizaciones políticas y otras instituciones de la sociedad civil.

Para no caer en el conocimiento parametral, es decir, repitiendo lo ya escrito, sino para ubicarme en el conocimiento categorial, como recomienda el doctor Hugo Zemelman, escribo que lo más importante de la reforma de 77 fue la creación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), aprobada el 30 de diciembre de 1977, que fue la que estableció por primera vez derechos y obligaciones de los partidos y abrió una nueva vía para su recono-cimiento, del “registro condicionado” y el abandono de la clandestinidad del an-tiguo partido de izquierda, el Partido Comunista Mexicano, para buscar el poder político por la vía de las urnas. Sin embargo, nunca lo alcanzó, desapareció con el tiempo, y ahora parece ser, según las firmas encuestadoras, que el PRD, con Andrés Manuel López Obrador, pudiera alcanzar la presidencia de México, pero cuando escribo este ensayo faltan menos de tres meses para los comicios del 2 de julio, y en política hay imponderables.

El pasado histórico que podemos rescatar de la reforma de 1977, fue la adición al artículo 6 constitucional para que no sólo garantizara el derecho individual de expresión, sino también el “derecho de información como garantía social”. Pero

1 Francisco José Paoli Bolio, Legislación electoral y proceso político, 1917-1982, Siglo XXI, México, 1985, p. 155.


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sin duda las adiciones más importantes fueron las que se hicieron al artículo 41 para constitucionalizar a los partidos políticos. Los partidos fueron definidos como “entidades de interés público”. Sus funciones serían las de “promover la participación del pueblo en la vida democrática” y sus derechos, los de “hacer uso en forma permanente de los medios de comunicación social” y “participar en las elecciones estatales y municipales”.2

El mismo sistema representativo fue reformado para que los diputados minori-tarios pudieran contar con más curules y que la Cámara de Diputados reflejara un espectro ideológico y político más amplio. Utilizando la mayoría absoluta, el PRI acabó de imponer un sistema mixto de diputados de mayoría y proporcionales, sin dejar de conservar el papel mayoritario para el partido gobernante. Sin em-bargo, el registro de nuevos partidos se hizo más fácil, pues se tenía que alentar a las oposiciones, pero sin poner en peligro la hegemonía priísta.

Ya desde 1977, existía el debate en el sentido de que los ciudadanos del Distrito Federal pretendían rescatar sus derechos políticos para que el jefe del Departa-mento del D.F. y los delegados políticos fueran sujetos a elección. Sin embargo, la mayoría del PRI se impuso a las minorías, y estos derechos políticos se pospu-sieron para una mejor ocasión.

En aquella época, la izquierda salía de la ilegalidad, era sumamente dispersa, heterogénea, contradictoria, era pues un mosaico ideológico en la que se podían difícilmente diferenciar entre: marixismo-leninismo de corte prosoviético; gramcismo, una izquierda mejor evolucionada; trotskismo, maoísmo y diferen-tes versiones de eurocomunismo, así como el nacionalismo revolucionario y el cristianismo social en todas sus versiones. Lejos estábamos de ver ahora una iz-quierda donde confluyen varias tribus y sectas en el poder. Éstas llegaron a partir del desprendimiento del PRI el 4 de octubre de 1987, cuando el ala derecha del tricolor, encabezada por Jorge de la Vega Domínguez, dio a conocer el nombre del candidato presidencial, Carlos Salinas de Gortari, secretario de Programación y Presupuesto del sexenio de Miguel de la Madrid.

El grupo de priístas inconforme, había fundado a mediados de 1986, el Movimiento de Renovación Democrática (MRD), al que posteriormente se le conoció con el nom-bre de Corriente Democrática (CD), en el que figuraban fundamentalmente priístas michoacanos y de otros estados como: Cuauhtémoc Cárdenas, Janitzio Múgica, Ifi-genia Martínez, Vicente Fuentes Díaz, Armando Labra, Porfirio Muñoz Ledo, Carlos

2 Enrique Semo, 1977: la reforma política y la izquierda, Diálogo y Debate, México, Año 1, núm. 1, abril-junio de 1977, p. 77.

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Tello, quienes dieron a conocer el Documento 1 del Movimiento de Renovación Democrática, el 1º de octubre de 1986. El Documento 2 fue presentado ese mismo año en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma de Chihuahua, donde el autor del presente ensayo era profesor y vivió ese momento junto con el sociólogo Samuel F. Velarde, también profesor de la FCPyS de la UACH.

La renuncia al PRI del ala izquierda encabezada por Cárdenas y Muñoz Ledo, pronto concitó el apoyo de los partidos en aquel tiempo conocidos como “paraes-tatales” (PARM, PPS y PFCRN), quienes postularon la candidatura presidencial del hijo del general Lázaro Cárdenas, y con la renuncia de Heberto Castillo a la candidatura presidencial por el Partido Mexicano Socialista (PMS), el 7 de junio de 1988, para unirse a la candidatura del michoacano, dio lugar al nacimiento del Frente Democrático Nacional (FDN), el 12 de enero de ese mismo año, en Jalapa, Veracruz, siendo el antecedente más cercano de lo que hoy es el Partido de la Revolución Democrática (PRD).

Los comicios del 6 de julio de 1988 no fueron democráticos, se dio en medio de una fraude gigantesco mediante la “caída del sistema” manipulado por Manuel Bartlet Díaz (quien ahora se ha reconvertido por el mea culpa, en cuestionador de la “Ley Televisa-Azteca”). Los únicos triunfos que le reconocieron a Cárdenas fueron en cinco estados: Michoacán, Distrito Federal, Guerrero, Estado de Méxi-co y Morelos; los tres primeros ahora en el 2006, en poder del PRD; el cuarto gobernado por el PRI y el quinto por el PAN. A pesar del fraude electoral, la figura de Cuauhtémoc Cárdenas creció, su lide-razgo es carismático de “situación”, de acuerdo con la clasificación del politólogo italiano Angelo Panebianco,3 no es un carisma puro. A tal grado que en 1997 ganó la primera jefatura de gobierno del Distrito Federal. Sin embargo, como escribió el sociólogo alemán Max Weber,4 en el sentido de que el carisma no es un estado permanente, sino que puede crecer y disminuir, aparecer y desaparecer, o viceversa, porque si bien es cierto que en 1997 recobró su gran capital político, la llegada de Andrés Manuel López Obrador a la jefatura de gobierno del Distrito Federal, le arrebató el carisma de situación y ahora es el candidato presidencial de la izquierda, del partido que Cárdenas fundó, el PRD, el 26 de mayo de 1989. Cárdenas ya no fue el mismo del 88, cuando fue candidato presidencial por se-gunda ocasión en 1994 y por tercera vez en el 2000; el carisma de “situación” se le había agotado.

3 Angelo Panebianco, Modelos de partido: organización y poder en los partidos políticos, Alianza, Madrid, España, 1990, pp. 113-114). 4 Max Weber, Economía y Sociedad, FCE, México, 1964, p. 850.


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La LFOPEE, la nueva ley, en el seno de la izquierda despertaba serios debates, in-cluso, algunos grupos desconfiaban de ella. Sin embargo, a partir de 1984, varios partidos de izquierda habían obtenido su registro condicionado. El Partido Comu-nista Mexicano (PCM), era el de mayor antigüedad, fundado el 24 de noviembre de 1919, el Partido Socialista Unificado de México (PSUM), el Partido Socialista de los Trabajadores (PST), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y, el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT), a estos se debe agregar el Par-tido Popular Socialista (PPS), fundado por uno de los 7 sabios de la generación del 15, Vicente Lombardo Toledano, que ya tenía su registro definitivo.

Por aquellos años los partidos de izquierda ya con registro se dividían en dos grandes grupos por la forma en que participaban en las elecciones federales: la izquierda in-dependiente, se enfrentaba en serio a las actividades parlamentarias, por ejemplo, el Partido Mexicano de los Trabajadores, fundado por Heberto Castillo; y la izquierda domesticada, el Partido Popular Socialista, que hacía de palero del PRI.

REFORMA POLÍTICA DE 1996

Otra reforma política realmente interesante fue la de 1996, porque es la intención más seria de poner fin al ciclo de reformas electorales en México, que sólo habían sido repellados constitucionales, con excepción de la fundación del Instituto Federal Electoral (IFE), el 11 de octubre de 1990, como resultado de una serie de reformas a la Constitución Política aprobadas en 1989 y de la expedición de una nueva legislación reglamentaria en materia electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), en agosto de 1990, ambos experimentan cambios sin precedente alguno. El Poder Ejecutivo Federal deja de tener representación en el Consejo General y en consecuencia el secretario de Gobernación deja de presidir dicho órgano, que a partir del 1º de noviembre de 1996 se integra por ocho consejeros electorales y un consejero presidente con voz y voto; cuatro representantes del Congreso, uno por cada fracción parlamentaria, sin voto; un representante de cada partido político, sin voto, y el secretario ejecu-tivo, sin voto, que sustituye y fusiona los anteriores cargos de director general y secretario general.5

La reforma redistribuye funciones y facultades entre los órganos de dirección y los ejecutivos. Las facultades sustantivas del presidente pasan al Consejo, mien-tras que las del director general pasan al consejero presidente, quien propondrá los nombramientos tanto del secretario ejecutivo como de los funcionarios

5 Jorge Alcocer, El ciclo de reformas electorales, 1978-1996, Diálogo y Debate, México, Año 1, núm. 1, abril-junio de 1997, pp. 99-114.

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superiores de la Junta General Ejecutiva; ésta deja en manos de los consejeros electorales la facultad de proponer y nombrar a los consejeros de los órganos de dirección locales y distritales.

Con la fundación del IFE, el gobierno federal dejó de ser juez y parte en los pro-cesos electorales, y con él adquirió el estatus de la ciudadanización que le dio los 5 principios rectores: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetivi-dad; éstos guían todas las actividades del IFE.

El IFE asume que el principal objetivo de los procesos de educación cívica es promover la participación ciudadana en el ámbito público, como vía efectiva para mejorar sus condiciones de vida y hacer válidos sus derechos. Por ende, concibe a los ciudadanos como actores fundamentales de la democracia y se propone, a través de sus programas en la materia y de su trabajo institucional en general, dotarlos de competencia (conocimientos, aptitudes y actitudes cívicas) para el ejercicio pleno de la ciudadanía.6

En materia del Registro Federal de Electores se establece la disposición de que los listados nominales de electores deberán contar con la fotografía del ciudada-no, quedando abierto el camino para contar con el Registro Nacional Ciudadano y la cédula de identidad a partir del año 2000.

La modificación de las fórmulas de integración de las dos cámaras del Congreso de la Unión. En la de diputados se establece un tope de 300 curules para un sólo partido, lo que reafirma y consolida el principio de que una sola fuerza parla-mentaria no puede modificar por sí misma la Constitución de 1917; también se determina un máximo de sobrerrepresentación para cualquier partido de 8 puntos porcentuales entre su porcentaje de curules y su porcentaje de votación nacional emitida. En el Senado se establece una integración con tres senadores por entidad –dos de mayoría y uno para la primera minoría- y un lista de 32 senadores de representación proporcional, asignados por una fórmula de proporcionalidad pura y resto mayor. Se conserva la posibilidad de que cada partido postule hasta 60 candidatos a diputados por ambos principios; mientras que tratándose del Senado, no podrá haber simultaneidad de candidaturas.

El régimen legal para el reconocimiento de nuevos partidos experimentó cam-bios significativos. El mínimo de votación requerida para conservar el registro legal se incrementó del 1.5 al 2%; pero lo más importante está en la derogación

6 Programa Estratégico de Educación Cívica, 2005-20210, IFE, 15 años viviendo la democracia, México, 2005. pp. 5-6.


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del sistema de registro condicionado y la modificación del sistema de registro definitivo, que se convierte en la única vía de acceso para nuevos partidos. Los partidos que adquieren el registro condicionado en la primera elección presiden-cial no pueden hacer coaliciones con otros partidos como sucede con el Partido Nueva Alianza (PANAL), que postuló a Roberto Campa; y el Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina (Alternativa), que postuló a Patricia Mercado. Los dos tendrán que ir solos a los comicios del 2 de julio de 2006.

Se revivió la figura de las agrupaciones políticas, en términos similares a lo que existió desde 1979 hasta 1986. Esas agrupaciones tendrán registro y prerrogativas legales cumpliendo los requisitos de contar con un mínimo de 7 mil afiliados y comités en al menos diez entidades, pero sólo podrán participar en elecciones en convenio con algún partido, y no podrán formar parte de coaliciones.

En relación al financiamiento y prerrogativas, el cambio es importante. Por vez primera se establece que el financiamiento público deberá ser prevalente sobre el privado (en una relación de 90 a 10%), se autoriza la deducibilidad de hasta el 25% de los donativos privados otorgados a los partidos, con límites muy riguro-sos, y se establece una fórmula de reparto por la cual el 30% del financiamiento se distribuirá en forma igualitaria entre los partidos con representación en el Con-greso, y 70% en forma proporcional a sus votos en la última elección para diputa-dos federales. El sistema de financiamiento público distingue dos conceptos: el ordinario y el de campaña. El primero cambia su base de cálculo de trianual a anual y se conforma por tres partidas (diputados, senadores y presidente de la República) que toman como base el llamado costo mínimo de campaña. En el año de la elección federal cada partido recibirá por concepto de campaña una cantidad igual a la que en ese año le corresponda por financiamiento ordinario.

En relación a prerrogativas en radio y televisión, hay un incremento notable en el tiempo otorgado a los partidos en campaña, y una nueva fórmula de distribución similar a la aplicada para el financiamiento público.

En la reforma de 1996 la regla del consenso volvió a ser utilizada, aun a costa de llegar a poner en riesgo la viabilidad misma de los cambios legales y los nom-bramientos de los nuevos funcionarios electorales. Por su trascendencia, permitía poner en perspectiva el fin del ciclo de las reformas electorales en México, en tanto que definición compartida entre partidos y gobierno de las reglas y las auto-ridades que habrán de regular la competencia por el partido público.

El Tribunal Federal Electoral fue objeto de la más profunda reforma desde su creación en 1986. Con su incorporación al Poder Judicial de la Federación y el otorgamiento

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de facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer y resolver so-bre conflictos de constitucionalidad de leyes electorales, la tradición de que el Poder Judicial no interviene en materia electoral queda superada.

Para el Distrito Federal la reforma supone cambios que cabe calificar de funda-cionales. La Asamblea de Representantes se convirtió en órgano legislativo de esta entidad, lo que llevó a la expedición de un nuevo Estatuto de Gobierno para la capital de la República. Por vez primera en nuestra historia como nación inde-pendiente, los ciudadanos del DF eligieron a su autoridad en 1997 (Cuauhtémoc Cárdenas), y después cada 6 años a partir de 2000, de manera universal y directa al jefe de gobierno, como sucedió con Andrés Manuel López Obrador.

En correspondencia con esos cambios, fueron derogados los libros correspondientes del Cofipe, y en su lugar se expidió una nueva Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la cual contiene las reglas a que debe sujetarse todo el procedimiento contencioso. La nueva adscripción del Tribunal Electoral al Poder Judicial hizo necesaria la reforma de la correspondiente Ley Orgánica de este poder. Asimismo, se reformó la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artí-culo 105 constitucional para regular las nuevas atribuciones de la SCJN en materia electoral.

LOS INTENTOS DE REFORMA A PARTIR DE 2000

Posteriormente, hubo otras reformas políticas, hasta llegar al actual sexenio foxista (2000-2006), presentada con bombo y platillo, y en un espacio reservado para las grandes ocasiones, la Asociación Nacional para la Reforma del Estado (ANRE) pudo congregar en el Casino Militar del Campo Marte a lo más variado y representativo de la clase gobernante: del presidente de la República a los líderes de la oposición en el Congreso; del secretario de la Defensa a goberna-dores, alcaldes y legisladores de todo origen y destino; de dirigentes partidistas a figuras y figurines en (pre)campaña; funcionarios federales y hasta un ministro de la Suprema Corte de Justicia como inesperado y bienvenido orador en un acto eminentemente político.

En el estado de Guerrero, para ir de lo general a lo particular, en el inicio del sexenio del ahora exgobernador René Juárez Cisneros, siendo secretario General de Gobierno Florencio Salazar Adame, encabezó un intento de reforma política; sin embargo, con la renuncia de quien más tarde fuera secretario de la Reforma Agraria del gabinete foxista, se truncó el avance que se tenía, incluso, el mismo exgobernador fue frenando la reforma hasta asfixiarla.


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De regreso al panorama nacional (porque poco podemos escribir sobre la reforma política en nuestra entidad guerrerense), por el enorme poder de convocatoria de sus promotores y la buena disposición de los invitados, valdría la pena consignar y ponderar el acontecimiento. Una iniciativa civil, encabezada por el exemba-jador de México en la Unión Europea, Porfirio Muñoz Ledo, lograba despejar por unas horas el muy cargado ambiente de la política nacional. Muestra de civilidad y tolerancia. Magnífica noticia, solitaria pero esperanzadora, tras la acumulación de nubarrones y señales de alarma. ¿Prefiguración, quizás, de lo que puede ser una auténtica reunión por la República para encarar la ofensiva de actores antisis-témicos contra el Estado democrático? Muy probablemente, aunque no haya sido el propósito ni puedan desprenderse lecturas oblicuas del insólito evento.

Lo esencial, anticipaba Muñoz Ledo en un artículo de El Universal, consiste en crear el “espacio de neutralidad” en el que los principales actores “se com-prometen a dialogar sistemáticamente para arribar a los acuerdos que la nación está demandando y que la propia pugnacidad política vuelve indispensables e inaplazables”. Una instancia independiente de partidos y banderías, de “buena fe”, destinada a “coadyuvar a los consensos nacionales”; “se hace necesario comprender que el acceso a una vida democrática es igualmente el arribo a la complejidad política. El aterrizaje sobre un escenario distinto, en el que todos los actores tienen un papel autónomo que desempeñar, para lo que se necesita un orden nuevo y reglas de juego funcionales, edificadas y acatadas por todos”.7

RESTAURAR LA REPÚBLICA

Sea como fuere, por esa imprevisible combinación del azar y la necesidad, el encuentro tuvo lugar en un momento particularmente delicado de nuestra vida pública. Ello explicaría, tal vez, las expectativas generadas en franjas de la so-ciedad informada y sectores de la política partidista –liderazgos, cuadros medios, militancia de base- que no han cerrado las puertas del diálogo, de la negociación transparente y la obligada construcción de acuerdos que consoliden, fortalezcan, pertrechen a las instituciones de nuestra incipiente democracia.

Y esto, sin lugar a dudas, sería el aspecto más importante de la iniciativa: el de hacer evidente, palpable, ineludible la necesidad de retomar un conjunto de temas que parecía enterrado en el archivo muerto de la transición interrumpida. A contracorriente, incluso, de quienes siguen insistiendo en el carácter francamente inoportuno -anacrónico, extemporáneo- del emplazamiento a “repensar el rumbo del país” y “construir un nuevo sistema político”…Para no hablar de aquellos 7 Porfirio Muñoz Ledo, “El espacio de neutralidad”, El Universal, 17 de enero, 2005, p. A11.

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que, desde siempre, han reducido los alcances de una eventual reforma de Estado a su mínima expresión (un gobierno “eficaz”, facilito y sin complicaciones).

Hoy sabemos que la complejidad y la magnitud de los desafíos (no sólo del cri-men organizado), la acumulación de conflictos y controversias de toda índole, las inmensas lagunas y contradicciones del entramado jurídico-institucional recla-man una respuesta de iguales proporciones: compleja, integral, sistemática. Para hoy y para el futuro inmediato. Para la disputa del 2006 y lo que sigue.

En el discurso central, como anfitrión del cónclave, Muñoz Ledo lo articuló en los siguientes términos: “Hemos dado apenas los pasos iniciales de la transición, falta por construir un nuevo sistema político y tejer los consensos esenciales para la sustentabilidad de la democracia y la viabilidad del país. Necesitamos implan-tar en sus decisiones de todos los días la conciencia del largo plazo. El Estado de Derecho sólo se entroniza cuando se alcanza una correspondencia estable y creativa entre la ley, la realidad y los principios que se postulan. Es indispensable restaurar la República en toda su majestad. El estado es el vértice de las conver-gencias nacionales. Mientras más consistente y sabia sea la arquitectura de la República, mejor se procesarán los conflictos sociales y se acortarán las distancias políticas. Mejor, también, defenderemos a la Nación”.8

“La Restauración de la República”, de Muñoz Ledo, trae a mi memoria el fusi-lamiento de Maximiliano de Habsburgo, Juárez regresó, impasible, e impasible reinstaló la sede de la Presidencia en la capital del país: nunca hubo, como afir-man algunos historiadores, una “República restaurada”: la República, gracias a la dignidad y terquedad de Juárez, jamás dejó de existir. UN FLANCO VULNERABLE

No se crea, sin embargo, que los altos vuelos de la retórica y la refundación re-publicana secuestraron el acto. El mismo tribuno se encargaría, posteriormente, de aterrizar los temas urgentes: “Sabemos cuáles son los asuntos que exigen más pronta decisión. En primer término, aquellos relacionados con el proceso electoral, que restrinjan los excesos y atajen las corruptelas. Que refuercen las facultades de fiscalización de los órganos electorales y decidan el papel que corresponde a los medios concesionados en las campañas. Que dignifiquen la comunicación política y eviten tanto la compra del sufragio por el dinero como las infiltraciones de los poderes ilegales en la integración de las autoridades públicas”.98 Porfirio Muñoz Ledo, “Reforma por la República”, Asociación Nacional para la Reforma del Estado, México, 24 de enero, 2004. 9 Porfirio Muñoz Ledo, Ibid.


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¿Reforma del Estado o mera actualización del código electoral? Lo uno en lo otro. Lo prudente y deseable en el horizonte de lo posible. “Necesitamos decidir a tiempo las modalidades de participación en los comicios de nuestros compa-triotas en el exterior, y determinar la convivencia de la reelección inmediata de parlamentarios y autoridades municipales. Definir el modelo de organización política que propicie la formación de mayorías estables de gobierno y mantenga por encima de la controversia a las instituciones del Estado. Abolir el obsoleto presidencialismo y devolver a los ciudadanos la conducción de la política”.10

La agenda crece y el plazo de agota. ¿Reforma del Estado en aproximaciones sucesivas? Refundación de la República con mesura y aplomo… ¿Inspección de la albañilería constitucional hasta donde dé el tiempo y lo permitan las previsibles resistencias? Porque, ya entrado en gastos, el presidente de la ANRE se permitió rizar el rizo de las “estructurales” y polémicas reformas (tan caras al foxismo) y repasar las asignaturas pendientes en todo un sexenio: “acuerdos fundamentales” sobre política fiscal y hacendaria, previsiones sobre el “futuro energético”, posi-ciones comunes en torno a los “graves dilemas” del trabajo, la seguridad social, el empleo, la educación, el federalismo y la vida municipal, la pobreza, las au-tonomías étnicas.

¿Reforma del Estado o proyecto alternativo de nación? Brillante, audaz, sintético en su acostumbrada desmesura, el discurso de Muñoz Ledo careció, empero, de un ingrediente esencial: el método para ordenar el debate y traducir el diagnóstico –inapelable- en productos legislativos para el corto y el mediano plazo.

Es probable que ahí, justo ahí, se encuentre el flanco más vulnerable de la ANRE y sus promotores. Porque, hasta el momento, no han hecho pública una agenda mínima para la discusión: que marque prioridades y defina jerarquías; que siste-matice el cúmulo de iniciativas en materia político-electoral que han llegado al Congreso; que señale la ruta crítica –objetivos, alcances, calendario- de la ambi-ciosa empresa que se han echado a cuestas.

En este sentido, la participación del ministro José Ramón Cossío anticipó algunos de los riesgos de la improvisación, de lanzarse a la travesía en mar abierto sin brújula ni carta de navegación. Puntual, juicioso, didáctico, no eludió lo obvio por absolutamente imprevisible: “La definición de la necesidad constitucional –es decir, de aquello que nos permita determinar qué debemos reformar– es el primero y más importante paso del proceso de reformas que se quiere llevar a cabo. La segunda condición radica en mantener una relación entre las necesi-

10 Porfirio Muñoz Ledo, Ibid.

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dades a satisfacer y las propuestas hechas. Si ciertas partes de la Constitución no están descompuestas, ¿para qué las arreglamos?”.11

La importancia del método y el necesario aprendizaje derivado de experiencias de reciente y tristísima memoria: hasta ahora, esfuerzos como el que nos convoca el Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, se han caracterizado o por la rápida atención a la re-dacción de textos jurídicos, o por la incorporación de las demandas provenientes de integrantes de las élites políticas o intelectuales de la entidad guerrerense. Trabajos realizados con esta lógica arrojan propuestas que difícilmente respondían a una uni-dad o a un conjunto de demandas, muchas veces irreconciliables entre sí. De ahí la dificultad para convertirlas en materia prima de una reforma de cierta envergadura.

¿AL ALCANCE DE LA MANO?

A buen entendedor…pocas y clarísimas palabras. Será por ello, en fin, que otro de los ponentes invitados, José Woldenberg, sociólogo, centró su participación en los terrenos de lo factible y al alcance de la mano: en primer lugar, una reforma electoral que conjugue las iniciativas presentadas en marzo de 2004 por el Ejecu-tivo y los grupos parlamentarios del PRI, PRD y Convergencia; en segundo, las reformas de la Ley Federal de Telecomunicaciones y la Ley Federal de Radio y Televisión aprobada fast track el 31 de marzo de 2006, por el Senado, sin en-miendas ni retoques siquiera; una vergüenza legislativa. Y promulgadas por el presidente Fox el 11 de abril de 2006, consolidando el duopolio: Televisa y TV-Azteca, a través de la “Ley Televisa-Azteca”, una raya más al tigre del cálculo privado sobre el interés público.

Para el exconsejero presidente del IFE, “antes de que arranque el proceso elec-toral federal todavía pueden hacerse realidad consensos que están maduros”. Normas que regulen los periodos de precampaña, que fortalezcan y amplíen la capacidad fiscalizadora de la autoridad electoral, que reduzcan sustancialmente el gasto en propaganda y garanticen equidad en el acceso de partidos y candidatos a los medios (sobre todo electrónicos). Una reforma en tales términos, fruto del acuerdo multipartidista, no solamente sería interpretada “como un signo de con-cordia” sino que, en el mismo giro, “estaría reforzando algunos eslabones débiles del proceso electoral”.12

11 José Ramón Cossío Díaz, ponencia en el encuentro Reforma por la República, Asociación Na-cional para la Reforma del Estado, 24 de enero, 2005.12 José Woldenberg Karakowsky, ponencia en el encuentro Reforma por la República, Asociación Nacional para la Reforma del Estado, 24 de enero, 2005.


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Actualización del código como paso previo a la “cirugía mayor” que apenas se atreve a bosquejar. Porque aquí, el terreno se vuelve resbaloso y la prudencia se convierte en ley. No obstante, el sociólogo José Woldenberg concluye: “La plu-ralidad en las instituciones del Estado llegó para quedarse. Es necesario entonces construir un formato que permita y estimule la formación de una mayoría estable en el Congreso capaz de acompañar la gestión presidencial. Y si esa mayoría no surge de las urnas, resulta conveniente que las normas induzcan a las fuerzas políticas con representación en el Congreso a edificar esa mayoría”.13

No queda claro, por supuesto, si la figura de un “jefe de gabinete” aprobado por mayoría en el Congreso pueda resolver el marasmo o multiplicar la incertidum-bre; sobre todo si no va acompañada de otros ingredientes –parlamentarios – que le den coherencia constitucional. Mucho menos si una reforma de tales dimensio-nes e impactos está al alcance de la mano y/o forma parte de los consensos que se caen de maduros.

REFORMA POLÍTICA EN GUERRERO

Cuando ocurre una alternancia política de PRI a PRD, o de otro partido, como la que tuvimos en Guerrero el 6 de febrero de 2005, este triunfo debe construirse en una transición a través de una reforma del poder, y de ser posible en una Reforma del Estado, pero sería demasiado exigir. Si esta transición no ocurre, nos estan-caríamos sólo en una alternancia política, si no se agilizan los trabajos en una mesa de diálogo para la reforma política. El tiempo otra vez nos va a sorprender como sucedió en el sexenio renejuarista, sobre todo si se nombra como coordi-nador de la mesa para la reforma política a un abogado con maestría o doctorado en derecho, que no estudia en forma categorial lo que es la reforma política, los profesionistas que sí realmente estudian en forma categorial la reforma política y la Reforma del Estado, son los politólogos y los sociólogos. Dos ejemplos de quienes han presidido el IFE, ilustran esta afirmación: José Woldenberg y Luis Carlos Ugalde, son sociólogo y politólogo, respectivamente. No son abogados.

El ahora exgobernador René Juárez Cisneros, nombró en su tiempo, como responsable de los trabajos sobre la reforma política a Florencio Salazar Adame, un autodidacta, que logró un buen avance sobre la reforma política, sin embargo, con su salida como secretario general de gobierno y del PRI, todo se vino al traste, el mismo gobernador la estuvo estrangulando a través de Héctor Apreza Patrón, siendo presidente de la Comisión de Gobierno del H. Congreso del Estado, en la LVI Legislatura.

13 José Woldenberg Karakowsky, ibid.

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Francis Fukuyama, ideólogo de los escenarios de la Sociedad Global para el Siglo XXI, ha sostenido que si queremos salir de la pobreza es primordial construir un país de leyes y combatir la corrupción.14 Si observamos detenidamente esta propuesta, este es un mensaje cifrado para el caso de Guerrero, porque no solamente hay po-breza, sino corrupción e impunidad; simplemente recordemos cómo hace unos días se filtró a la prensa local, que casi todos los exalcaldes del trienio 2002-2005 no han comprobado millones de pesos, solamente en el 2004, ¿cuántos millones de pesos no comprobaron en el 2003 y en el 2005?, por eso es indispensable la construcción de leyes a través de una reforma política, aunque no tengamos una Reforma del Estado, es cierto que es bueno pensar en grande, pero también pensemos en cosas realizables, objetivas y medibles. Ya no pensemos en utopías.

La verdadera transición hacia un nuevo gobierno, tomará a México por lo menos una generación (esto es también aplicable al estado de Guerrero), porque ello im-plica cambiar todos los hábitos que dejó el gobierno (priísta) que detentó el poder en Guerrero desde 1929 hasta el 1 de abril de 2005, fecha en que tomó posesión Zeferino Torreblanca Galindo, pero además todavía existen muchísimos priístas montados en el poder zeferinista, hay incluso más priístas que perredistas, por cierto muchos de los priístas fueron ratificados en sus mismos puestos: César Bajos Valverde, director de Comunicación Social; Ernesto Rodríguez Escalona, secretario de Turismo; Rey Hilario Serrano, director de Gobernación; por citar tan sólo tres ejemplos; otros priístas están como asesores en puestos claves, en el caso de la Secretaría General de Gobierno, sólo fue cambiada la cabeza principal, Armando Chavarría Barrera, aunque también es un priísta agazapado, recor-demos que fue director del INEA en la época del exgobernador Angel Heladio Aguirre Rivero, y quien le dio posesión fue nada menos que Fermín Alvarado Arroyo, hoy, aguerrido diputado local priísta. Tiempos aquellos.

A este nuevo gobierno por el momento, no se le ven deseos de instrumentar una reforma política, porque no ha creado las condiciones necesarias para construirla, que le dé viabilidad de desarrollo a nuestra entidad en todas las esferas: política, económica y social. Por ejemplo, a más de un año de distancia de haber llegado al poder, el gobierno zeferinista no ha nombrado una Mesa para la reforma, y sin esta Mesa no se pueden poner las reglas del juego.

Ciertamente, por parte del Congreso del Estado a través del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, el Comité que preside la diputada Erika Lorena Lührs Cortés, invitó a especialistas, académicos, investigadores, intelectuales,

14 Francis Fukuyama, ponencia “Geografía para la Sociedad Posmoderna: Comunidad, Ecosistema y Valores”, Universidad Anáhuac, México, febrero, 2006.


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legisladores e interesados en el tema, para que escribieran sobre la Reforma Política, temas que conforman el presente número 32 de la revista Altamirano. Sin embargo, por parte del gobernador, vía Secretaría General de Gobierno, no se avizora algún intento por iniciar los trabajos. Tampoco al Poder Judicial se le ven deseos de trabajar sobre la reforma judicial, su titular más bien ha estado negociando porque lo ratifiquen en el puesto.

Regreso al controvertido autor de “El fin de las ideologías”, Fukuyama, en una reciente conferencia magistral “Geografía para la Sociedad Posmoderna: Comu-nidad, Ecosistema y Valores” en el marco del III Congreso Internacional de la Universidad Anáhuac, afirmó que el Estado aún en un sistema neoliberal debe tener un papel creativo de las condiciones que necesitan los sectores económicos para su desarrollo.15 Si trasladamos estos conceptos a nuestra entidad, coinci-dimos que también el gobierno de Guerrero debe colocar todas las condiciones para que se inicien formalmente los trabajos para la reforma política, aunque ellos prefieren llamarle Reforma del Estado.

CONCLUSIONES

Vaguedades más o menos, esta sería la tónica general del primer encuentro de la ANRE. La oportunidad de tantear el terreno y promover “una reflexión en voz alta sobre el futuro de nuestra democracia”. Un ejercicio de apertura y pluralidad en el que se pudieron expresar, además de los ponentes ya citados, algunas de las voces más respetadas de la arena política y la sociedad civil: la priista Beatriz Paredes Ran-gel, de la Fundación Luis Donaldo Colosio y candidata a la jefatura de Gobierno del Distrito Federal; la perredista Amalia García, gobernadora de Zacatecas; la panista Margarita Zavala, diputada federal, y la periodista Carmen Aristegui.

En tales condiciones, sería injusto regatear méritos, valor y trascendencia al “relanzamiento” de los trabajos para la Reforma del Estado. Aun si se tratara de una iniciativa con la mirada puesta en el mediano plazo –que en la jerga aca-démica puede agotar lustros-, debería celebrarse como uno de los pocos intentos, quizá el único, por remontar los pantanos de la baja política y conducir el debate público hacia terrenos más oxigenados por la inteligencia y responsabilidad democrática.

Por fortuna, el planteamiento de la recién nacida Asociación parece asumir los tiempos y desafíos del sistema político mexicano en acelerado proceso de de-

15 Francis Fukuyama, Ibid.

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gradación. De ahí que su horizonte y coordenadas contemplen, al menos como aspiración, un adecuado equilibrio entre lo urgente y lo sustancial, entre lo ina-plazable –porque en ello se juega la estabilidad en el muy corto plazo – y lo que debe madurarse en él: los espacios deliberativos de la opinión pública, el sistema de partidos y la compleja relación entre poderes.

¿Reforma del Estado al “cuarto para las doce”? ¿Refundación de la República en plena descarnada confrontación por la desvencijada silla del águila? ¿Revisión de la “ingeniería constitucional” en los últimos meses que le quedan al sexenio foxista? Mucho menos que eso, pero sin perder la perspectiva integral y el ob-jetivo último: sumar las bases de una nueva institucionalidad, crear o actualizar mecanismos para administrar el conflicto y neutralizar riesgos, definir equilibrios racionales que garanticen márgenes de gobernabilidad en clave democrática.

¿Demasiado para una iniciativa civil, no partidista, transversal o paralela a grupos parlamentarios e instancias gubernamentales? En todo caso, una apuesta ambi-ciosa que deberá probarse y concretarse en los próximos meses y semanas de negociación, debate y procesamiento de la abultada agenda legislativa.

Por lo pronto, no debería perderse de vista que en su presentación en sociedad, por unas horas y en condiciones del todo inusuales, la ANRE trazó el imaginario espacio neutral que estaría haciendo falta para desactivar la carga explosiva acu-mulada en los meses recientes de intransigencia, polarización extrema, juego sucio y racionalidad de suma-cero. ¿Buen augurio o espejismo fugaz de aluci-nados?

Aquí en Guerrero es de esperarse que haya reformas realmente estructurales de-bido a que faltan leyes que normen la vida de los guerrerenses, por ejemplo, para complementar la Ley Guerrerense de Acceso a la Información Pública, como la Ley de Archivo y la Ley de Protección de Datos Personales (sin estas dos leyes, la Ley de Acceso a la Información quedaría trunca), la Ley de Servicio Profesional de Carrera, la Ley de Derechos y Cultura Indígenas (esta es una asignatura pendiente y que ahora debe impulsar el diputado Noé Ramos Cabrera, presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas, de la presente LVIII Legislatura del H. Congreso del Estado), el Código Electoral del Estado de Guerrero (totalmente obsoleto), entre otras nuevas y reformas de leyes trascendentales para la vida democrática de la entidad guerrerense.

En suma, otra vez, como hace seis años, los partidos dicen que hay consenso en torno a las modificaciones electorales, pero no hay fecha para la discusión. Otra vez, dicen que es una prioridad, pero esta reforma sigue como uno de los pendien-tes en la abultada agenda legislativa.


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Aunque el itinerario de la reforma política ha sido prolongado (al menos desde 1999, en el inicio del sexenio renejuarista), incluso no se ha fijado la agenda legis-lativa, evidentemente el proceso reformista está lejos de haber concluido.

Ciertamente, lo que hoy falta en materia electoral, por citar un ejemplo de la reforma política, desde que José Francisco Ruiz Massieu modernizó el Código Electoral, pero al paso de dos sexenios después (Rubén Figueroa Alcocer, Ángel Aguirre Rivero y René Juárez Cisneros), el tinglado vigente se ha convertido en muestrario de grises, vacíos y lagunas jurídicas, incapaz de inhibir la entrada de dinero de origen “dudoso”, racionalizar los “costos de la democracia” y garanti-zar una adecuada rendición de cuentas.

En pocas palabras, se ha logrado que los votos cuenten y que los comicios sean equi-tativos y competitivos, pero se han hecho turbios. Desde 1997 se vive a plenitud la incertidumbre electoral, pero ésta vino acompañada del juego sucio, del derroche en las campañas y de la evidente falta de herramientas para contrarrestarlos.

Sin pretender cargar las tintas ni levantar jurados de moral y salud pública, las reglas electorales han resultado demasiado laxas para los demócratas dispuestos a todo. Y no debe, no puede, permanecer intacta una ley llena de agujeros plena-mente identificados. Incluso, las imposición de los consejeros del Consejo Estatal Electoral, ha sido de manera sucia, donde los mandarines del poder, del PRD y el PRI son los que deciden quiénes son consejeros sin importar si reúnen o no el perfil, así ha sucedido años atrás, y en el 2005, cuando fueron impuestos los 9 con-sejeros, no fue la excepción. Lo mismo sucedió con los Comisionados del Instituto Guerrerense de Acceso a la Información, donde tres perredistas impusieron a igual número de Comisionados, me refiero a Armando Chavarría Barrera, secretario General de Gobierno (impuso a Ernesto Araujo Carranza); Carlos Álvarez Reyes, secretario de Finanzas del Gobierno del Estado (hizo lo mismo con Marcos Igna-cio Cueva González); y Ramiro Solorio Almazán, presidente de la Comisión de Justicia (impulsó en la tribuna del Congreso del Estado a María Antonia Cárcamo Cortez). Toda una estrategia perredista, para que no haya transparencia en la infor-mación pública en Guerrero.

Sin embargo, hasta ahora los vicios y pecados colectivos no han sido suficiente aliciente, ni la experiencia de los vividores de la grilla, ni la indiferencia ciudadana en las elecciones, ni el videomugrero perredista, ni las campañas presidenciales que hace tiempo están en marcha, ni el desprestigio, ni nada.

A pesar de que hace tiempo se colmó el plato y rebasó el umbral de lo tolerable, la reforma política sigue brillando por su ausencia, nada ni nadie ha podido sacar

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adelante, ni los tres Poderes que integran el gobierno del estado de Guerrero. La desconfianza y la indignación ciudadana no han sido traducidas en prácticas legales e institucionales, con todo y que son compartidas por muchos de los pro-fesionales de la polaca.

Lo peor es que ya no hay que pensar demasiado las reformas electorales necesarias, basta con entender las moralejas y aprender las lecciones. Pero, en buena medida, la reforma electoral sigue extraviada en algunos cajones de quienes deben cumplir con esta importante responsabilidad; por supuesto, incluyendo a los partidos políti-cos.

Porque los legisladores tienen en sus manos las herramientas, pero no los in-centivos. El reto ha resultado demasiado grande para los partidos políticos. Los beneficios siguen siendo demasiado abstractos y los costos muy reales.

La reforma política amenaza con quedarse como otro más de los buenos deseos de nuestros políticos. Prácticamente, las interrogantes siguen siendo las mismas que nos planteábamos hace más de 7 años: ¿la Iglesia en manos de Lutero?, ¿la reforma electoral en manos de quienes han convertido la política partidaria y las elecciones en negocio, en un mugrero…?, ¿tendrán la cura aquellos que propa-garon la enfermedad?, ¿se merecen el beneficio de la duda estos partidos políti-cos?, ¿son capaces de apretarse el cinturón, de sacrificar utilidades?, ¿harakiri partidista: menos recursos, más vigilancia; o una reforma electoral para lavarse la cara?

Porque existen las iniciativas y los proyectos de reformas al sistema electoral, pero falta voluntad. De acuerdo con un documento del Centro de Estudios Sociales y de Opinión de la Cámara de Diputados, tan sólo en esta instancia, existen sesenta iniciativas de ley en torno a la “reforma electoral y la democracia participativa”. Es decir, el Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, debería inves-tigar todos esos proyectos para adecuarlos a la reforma electoral en Guerrero, sin embargo, el IEPEN ha carecido de investigadores, desafortunadamente. Es de esperarse que la diputada Erika Lorena Lührs Cortés, corrija estas deficiencias.

Lo que es más, la última vez que los legisladores se pusieron de acuerdo para aprobar una reforma electoral fue en febrero de 2004 y prácticamente fue para cerrarle las puertas a nuevos partidos (como sucedió inicialmente con el Partido Alianza por Guerrero, que liderea Carlos Sánchez Barrios, pero debido a la insis-tencia de su líder logró su registro), y no para corregir los vicios de los partidos existentes.


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Aunque no estamos contra reloj. Sí es el momento de que partidos políticos y legisladores, por fin, hagan algo para limpiar su imagen. Porque cada día que se pospone la reforma política cuesta dinero y confianza en las elecciones, los partidos y el IFE.

Previsiblemente, el gobernador Zeferino Torreblanca Galindo, tratará de lavarse las manos y la reforma electoral será relativamente modesta, con una serie de modificaciones light y acuerdos mínimos. Porque todo indica que mientras más calado y sustancia tengan las iniciativas, menos serán las posibilidades de apro-barse.

Pese a todo, luego de tantas pruebas que justifican la revisión urgente de la legis-lación actual, es mejor tener una reforma light, que no tener ninguna. Asimismo, de concretarse, esta reforma podría generar una dinámica constructiva que permi-ta ir hacia otros acuerdos, hacia otras reformas, igualmente impostergables como la Ley de Derechos y Cultura Indígenas, al sistema de gobierno, la construcción de mayorías en el Congreso, entre otras iniciativas que seguramente están en la congeladora.

¿Sueños guajiros? ¿Pedirle peras al olmo? Lo cierto es que los días perdidos para la consolidación democrática durante la alternancia no son sólo responsabilidad del gobernador Zeferino Torreblanca Galindo, sino también, y de manera impor-tante, de los legisladores y de los partidos políticos.

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Resulta estimulante la convocatoria que hace el Instituto de Estudios Parlamen-tarios “Eduardo Neri” del H. Congreso del Estado para dedicar un número espe-cial de la revista Altamirano sobre la Reforma del Estado. Han pasado más de seis años en que la ciudadanía guerrerense fue convocada a participar en los diversos foros que se instrumentaron sobre la Reforma Política sin que hasta la fecha los di-versos actores políticos convocantes hayan podido cristalizar las múltiples y ricas propuestas emanadas de la sociedad en una reforma integral a la constitución.

Desde la academia y a iniciativa del Lic. Juan Alarcón Hernández, el cuerpo aca-démico “Reforma política en Guerrero” elaboró un proyecto de reforma a la actual Constitución local, que a continuación describo. No sin antes dar los correspondien-tes créditos en la elaboración de dicho proyecto al Dr. David Cienfuegos Salgado y al Dr. Manuel González Oropeza.

1. DESARROLLO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE GUERRERO

El estado de Guerrero surge a la vida nacional en 1849, siguiendo en su configura-ción político constitucional los mandatos de la Constitución general de los Estados Unidos Mexicanos, en términos del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. A partir de entonces, y salvo las viscisitudes que tuvo la nación mexicana, el diseño constitucional del Estado fue preocupación constante para los representantes de las y los guerrerenses.

A lo largo de estos 150 años de historia, Guerrero ha ido modificando su diseño institucional para hacer frente a las demandas jurídicas y políticas de una so-ciedad dinámica y participativa. Desde la primigenia Ley Orgánica Provisional para el Arreglo Interior del Estado Libre y Soberano de Guerrero, de 1850, los

Descripción del proyecto de Constitución para el estado de Guerrero

José Gilberto Garza Grimaldo *

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* El autor es doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y profesor de tiempo completo en la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Guerrero.

guerrerenses hemos estado bajo la égida de cuerpos constitucionales dictados en 1851, 1862, 1874, 1880 y 1917. La Constitución de esta última fecha recibió im-portantes modificaciones que hicieron necesaria su publicación íntegra en 1950, 1975 y 1984.

El desarrollo constitucional mostrado no es sino consecuencia de ajustar los mandatos constitucionales a la realidad de la sociedad suriana. Para nadie es ajena la afirmación de que el derecho va a la zaga de la realidad, y ello explica la cantidad de reformas constitucionales que ha sufrido el texto de 1917 en nuestro estado. Más de cien reformas han convertido el texto original en un documento que puede resultar, en diversos aspectos, incoherente, e incluso contradictorio, pero sobre todo en un documento irregular por cuanto a que las disposiciones no guardan en ocasiones unidad temática.

2. LA ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN

El Proyecto de Constitución se integra por 9 títulos, 30 capítulos, 68 artículos y diez artículos transitorios.

• La Constitución vigente se integra por 15 títulos, 34 capítulos, 126 artículos y originariamente siete artículos transitorios.

• La nueva estructura no implica necesariamemente que sea más pequeña la pro-puesta de Constitución.

Lo que sucede es que su articulación (o formato) cambió de tal forma que se com-pactó su contenido, lo que permitirá en un futuro, en posibles reformas o adiciones, no alterar fácilmente su articulado. Además, permite su rápida identificación.

Veamos un ejemplo de su nueva estructura, así también de cómo se encuentra actualmente:

Capítulo III

De la reforma e inviolabilidad de la Constitución

Artículo 67.

1. Esta Constitución podrá ser reformada en todo o en parte por el Congreso del Estado, por un Congreso constituyente o por el pueblo mediante referendo.


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2. La reforma integral a la Constitución deberá ser aprobada a través de un Con-greso constituyente convocado por ley del Congreso, o mediante referendo que otorgue poderes constituyentes a la Legislatura del Estado, en los términos de la ley sobre la materia.

3. La reforma parcial de esta Constitución podrá llevarse a cabo mediante decreto del Congreso, aprobado en dos períodos de sesiones ordinarios sucesivos, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Para que las reformas formen parte de esta Constitución será necesaria la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos, la que deberá darse en sesión extraordinaria de cabildo en un término improrrogable de noventa días contados a partir del día siguiente a aquel en que reciban el proyecto.

4. El Congreso constituyente, la Legislatura del estado o la Comisión Permanente en su caso, harán la declaratoria de que han sido aprobadas las reformas, ordenan-do su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero.

De lo contrario, si estuviera estructurado de la siguiente forma:

Capítulo III

De la reforma e inviolabilidad de la Constitución

Artículo 67. Esta Constitución podrá ser reformada en todo o en parte por el Congreso del Estado, por un Congreso constituyente o por el pueblo mediante referendo.

Artículo 68. La reforma integral a la Constitución deberá ser aprobada a través de un Congreso constituyente convocado por ley del Congreso, o mediante referendo que otorgue poderes constituyentes a la Legislatura del estado, en los términos de la ley sobre la materia

Y quisiéramos derogar el artículo 68, por lo que la estructura quedaría así:

Artículo 67. Esta Constitución podrá ser reformada en todo o en parte por el Congreso del Estado, por un Congreso constituyente o por el pueblo mediante referendo.

Artículo 68. Derogado…….. Lo que estéticamente se ve mal.

José Gilberto Garza Grimaldo

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2. Estructura del Proyecto de Constitución

La propuesta de reforma integral que se sometería a la consideración del Honorable Congreso, consiste fundamentalmente en derogar los artículos del 69 al 126 de la Constitución Política vigente en el estado de Guerrero y reformar los artículos 1 al 68.

Veamos ahora, la estructura del Proyecto de Constitución:

• Título PrimeroDel fin del Estado y de los Derechos Humanos (Derechos Fundamentales)

• Capítulo Único De los derechos humanos (derechos fundamentales)

• Título SegundoDel estado de Guerrero y sus elementos

• Capítulo IDe la soberanía y territorio del estado

• Capítulo IIDe la población del estado

Sección IDe la calidad de guerrerenses

Sección IIDe los ciudadanos guerrerenses

Sección IIIDe los habitantes y vecinos del estado

• Capítulo IIIDel lema del estado de Guerrero

• Capítulo IVDe la estructura política del estado de Guerrero

• Capítulo VDe los partidos políticos


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• Título TerceroDel Poder Legislativo

• Capítulo IDe la integración del Poder Legislativo

• Capítulo IIDe los requisitos e impedimentos para ser diputado

• Capítulo IIIDe la instalación y funcionamiento del Congreso

• Capítulo IVDe las atribuciones del Congreso

• Capítulo VDe la Comisión Permanente

• Capítulo VIDe la iniciativa y formación de las leyes

• Título CuartoDel Poder Ejecutivo del estado

• Capítulo IDel titular del Poder Ejecutivo

• Capítulo IIDe los requisitos para ser gobernador

• Capítulo IIIDe la suplencia de las faltas del gobernador del estado

• Capítulo IVDe las atribuciones del gobernador

• Capítulo VDe la administración y hacienda públicas

• Título QuintoDel Poder Judicial


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• Capítulo IDe la integración y funcionamiento del Poder Judicial

• Capítulo IIDe las atribuciones del Tribunal Superior de Justicia

• Capítulo IIIDe las atribuciones del Consejo de la Judicatura Estatal

• Título SextoDe los órganos autónomos de Estado

• Capítulo IDisposiciones generales

• Capítulo IIDel Instituto Electoral y de Participación Ciudadana

• Capítulo IIIDel Órgano de Fiscalización Superior

• Capítulo IVDe la Comisión de los Derechos Humanos

• Capítulo VDe la Corte Constitucional

• Capítulo VIDel Ministerio Público

• Capítulo VIIDe la Procuraduría Ambiental

• Título SéptimoDel desarrollo sustentable y de la educación pública en el estado

• Capítulo IDel desarrollo sustentable

• Capítulo IIDe la educación pública


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• Título OctavoDe la responsabilidad de los servidores públicos y patrimonial del estado

• Capítulo único

• Título NovenoDe la supremacía, reforma e inviolabilidad de la Constitución

• Capítulo IDe la supremacía de la Constitución y de las leyes constitucionales

• Capítulo IIDisposiciones generales

• Capítulo IIIDe la reforma e inviolabilidad de la Constitución

• TRANSITORIOS

3. ¿CUÁLES SON LOS RASGOS O VISIONES PRINCIPALES DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN?

• Humanista: Establece que el respeto y la defensa de los derechos humanos, tanto individuales como colectivos, son el fin del estado de Guerrero. Dimensiona a la Comisión Estatal de Derechos Humanos e incluye el derecho al desarrollo espiritual.

• Democrática: El ordenamiento jurídico tiene entre sus valores la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y establece medios de defensa para su protección. Introduce las figuras de la democracia semidirecta: referéndum, iniciativa popular, etc.

• Social: Porque uno de sus valores es la igualdad y por establecer derechos hu-manos colectivos, entre los que se encuentran la renta básica, becas para jóvenes, etc.

• Ecológica: El ordenamiento jurídico tiene como valores superiores el respeto a la naturaleza, el desarrollo sustentable. Introduce el derecho al agua, derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, derecho a los bosques, ecosistemas y desarrollo sustentable.


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• Visión jurídica internacionalista: Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución Local, con la Declaración Universal de los Derechos Humanos e instrumentos internacionales que en mate-ria de derechos humanos hayan sido ratificados por los Estados Unidos Mexica-nos. En caso de controversia, prevalecerá la norma que favorezca la mejor apli-cación de los derechos humanos.

• Innovadora en el diseño constitucional: Establece la Corte Constitucional, y demás órganos autónomos, con lo que se dará una verdadera división o colabo-ración de poderes en nuestra entidad. Introduce las candidaturas independientes entre otros aspectos innovadores.

4. Desde el punto de vista del Derecho Constitucional, toda Constitución se di-vide en dos partes: dogmática y orgánica.

Vamos a enumerar los principales rasgos distintivos de cada una de esas partes.

4.1. PARTE DOGMÁTICA:

• Establece la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad. Las acciones para sancionar los delitos de lesa humanidad y las violaciones graves a los dere-chos humanos son imprescriptibles de conformidad con los tratados internacio-nales de la materia. Tratándose de autoridades, dichos delitos quedan excluidos de los beneficios que puedan conllevar su impunidad, incluidos el indulto y la amnistía. La violación a los derechos humanos implicará la reparación del daño.

• El catálogo de derechos humanos es de carácter enunciativo no limitativo. Los derechos que reconoce la Constitución no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana.

• Se establecen dos tipos de derechos humanos: individuales y colectivos.

• DERECHOS HUMANOS INDIVIDUALES:

• Igualdad ante la ley y libertad de acción.

a) Queda prohibida toda discriminación motivada por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

b) Toda persona puede hacer lo que la ley no prohíbe; no está obligada a acatar órdenes que no estén basadas en la ley y emitidas conforme a ella. Tampoco po-


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drá ser perseguida ni molestada por sus opiniones o por actos que no impliquen infracción a la ley.

c) El registro de personas, vehículos y posesiones sólo podrá efectuarse por agen-tes de la autoridad debidamente acreditados y mediante autorización judicial, de-biendo guardarse el respeto a la dignidad, intimidad y decoro de las personas. La infracción a esta disposición se considerará como la comisión de un delito cuando la cometa una autoridad. Los jueces del estado desecharán de plano los elementos probatorios que hayan acopiado sin la autorización judicial, excepción hecha de la flagrancia debidamente acreditada por la autoridad.

• A la protección de la intimidad, vida privada y familiar, honor, voz e imagen.

a) Es de interés social la protección de la intimidad, vida privada y familiar de toda persona en el estado. Las autoridades y los medios de comunicación respe-tarán en todo momento dichos derechos. La ley asegurará el derecho a indemni-zación por el daño material o moral derivado de su violación.

b) Toda persona tiene derecho a su desarrollo espiritual. El Estado respetará la libertad de creencia y culto religiosos.

c) La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de los individuos y el pleno ejercicio de sus derechos.

• A la libertad de expresión.

a) Es libre la emisión del pensamiento por cualquier medio de difusión, los cuales se autorregularán por un código de ética profesional. Quien en uso de esta libertad fal-tara al respeto de la vida privada o de la moral será responsable conforme a la ley.

b) Es inviolable el derecho de los informadores a no revelar la fuente de infor-mación.

c) Quienes se crean afectados por alguna información u opinión tienen derecho a la publicidad, en el mismo medio, de sus defensas, aclaraciones y rectificaciones, en forma gratuita, inmediata y proporcional.

d) No constituyen delito o falta las publicaciones que contengan denuncias, críti-cas o imputaciones contra los empleados públicos por actos efectuados en ejerci-cio de sus cargos. Se reconoce el derecho de réplica de parte de las instituciones y servidores públicos.


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• A la integridad física y mental.

Nadie puede ser sometido a intimidación, a torturas físicas o psicológicas ni a pe-nas o tratos inhumanos o degradantes. La infracción a esta disposición constituirá delito grave.

La confesión rendida ante cualquier autoridad distinta del juez o ante éste sin la asistencia de su defensor carecerá de todo valor probatorio.

• El recurso extraordinario de exhibición de personas.

Procede ante el hecho u omisión por parte de cualquier autoridad, servidor público o persona que vulnere o amenace la libertad individual o los derechos constitucionales conexos. Los jueces del estado y la comisión de derechos huma-nos estarán facultados para sustanciar este recurso en los términos de sus leyes respectivas, quedando todas las autoridades y particulares obligados a exhibir a cualquier persona, se encuentre o no a su disposición. La infracción a este pre-cepto se considerará como delito grave.

• Identidad cultural.

a) Se reconoce y protege la diversidad étnica, lingüística y cultural de la población guerrerense en los términos de la Constitución y leyes federales, así como de los tratados internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas. Los usos y costumbres de los pueblos indígenas del estado respetarán la libertad de culto y la igualdad de género en sus comunidades. La ley reglamentará un sistema de justi-cia indígena y el reconocimiento y funcionamiento de la policía comunitaria.

b) Todo integrante de las etnias guerrerenses tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un traductor que ésta deberá proporcionarle. Los extranjeros tienen este mismo derecho cuando sean citados por cualquier autoridad.

• Acción popular de defensa de intereses colectivos.

a) Cualquier ciudadano está legitimado para iniciar, individual o colectivamente, la acción popular que pretenda anular un acto lesivo para la protección de un interés colectivo y la transparencia administrativa, salubridad general, medio ambiente, patrimonio histórico y cultural, y otros, que por su naturaleza jurídica pertenezcan a la comunidad y tengan relación con la calidad de vida y el patri-monio colectivo.


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b) Cualquier autoridad está obligada a recibir los escritos de ejercicio de una acción popular y a sustanciarlos de acuerdo a sus atribuciones. Si aquella fuera incompetente para conocer de la acción, deberá remitir los escritos a la autoridad que considere competente, dentro de las 48 horas siguientes a la recepción, infor-mando de tal circunstancia al ciudadano.

c) Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presen-tación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante el Congreso del Esta-do respecto de las conductas a que se refiere el título octavo de esta Constitución.

• Acción de cumplimiento.

Cualquier ciudadano podrá iniciar una acción de cumplimiento ante la Comisión de Derechos Humanos contra cualquier servidor público o autoridad omisa en acatar una norma o un acto administrativo debidamente fundado y motivado, a efecto de que cumplimente su obligación legal, sin perjuicio de las responsabili-dades de ley.

• Petición.

a) Toda persona individual o colectivamente podrá ejercer el derecho de petición ante las autoridades del estado, de los municipios, así como de los órganos autóno-mos, los cuales estarán obligados a dar respuesta escrita, motivada y fundada.

b) El plazo para resolver las peticiones ante cualquier autoridad no podrá exceder de quince días. Se exceptúan los casos de las autoridades jurisdiccionales, las iniciati-vas populares, la sustanciación de juicios políticos y las averiguaciones previas.

c) Ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la petición se con-siderará en sentido afirmativo, salvo los casos en que la ley disponga lo contrario.

• Libre acceso a tribunales y dependencias del Estado.

a) Toda persona tiene libre acceso a los tribunales, dependencias y oficinas del Estado, para ejercer sus acciones y hacer valer sus derechos de conformidad con la ley. Las instituciones y órganos del Estado tratarán los asuntos de que conozcan en forma imparcial y equitativa.

b) En materia penal, la víctima u ofendido por el delito tiene derecho a la revisión de todas las resoluciones del Ministerio Público ante la Corte Constitucional, ex-cepto tratándose del ejercicio de la acción penal. En dicha revisión la Comisión


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de Derechos Humanos podrá representar a la víctima u ofendido ante la Corte Constitucional. El juez de la causa resolverá en definitiva las peticiones de de-sistimiento o sobreseimiento que las partes en el proceso penal le hagan valer, dictando las medidas pertinentes para garantizar la reparación del daño.

c) Todo procedimiento administrativo se ajustará a los principios de igualdad, publicidad, audiencia, defensa y legalidad.

• Derecho a la mediación.

a) Toda persona tiene derecho, en la forma y términos establecidos por la ley, a resolver sus diferencias mediante la intervención de árbitros o mediadores, antes de iniciarse un juicio o durante su tramitación.

b) La justicia de paz participará en la conciliación de las controversias de su com-petencia y sustanciará los medios de protección de derechos humanos previstos en la Constitución y las leyes del Estado.

• Derecho a un medio ambiente sano y equilibrado.

a) Todas las autoridades desarrollarán planes y programas destinados a la preser-vación, aprovechamiento racional y mejoramiento de los recursos naturales, de la flora y la fauna en su territorio, así como la prevención y combate a la contami-nación ambiental.

b) Las acciones de las autoridades estatales y municipales en materia de equi-librio ecológico deberán coordinarse respetando sus ámbitos de competencia sin hacer prevalecer el interés de uno sobre el otro.

c) Las personas serán igualmente responsables en la preservación, restauración y equilibrio del medio ambiente.

• Toda persona es inocente, mientras no se haya declarado responsable judicial-mente, en sentencia debidamente ejecutoriada.

• La ley determinará los casos en que el Estado indemnizará a las personas cuando permanezcan privadas de su libertad por error u omisión de las autoridades.

• Todos los actos de la administración del Estado y de los municipios son públicos y sus límites son el respeto a la vida privada y la confidencialidad determinada por las leyes respectivas.


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• Acceso a archivos y registros estatales.

a) Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta información, así como a la corrección, rectificación, actualización o supre-sión de dicha información.

b) Quedan prohibidos los registros y archivos de filiación política, excepto los propios de las autoridades electorales y de los partidos políticos.

c) Queda prohibido considerar como antecedentes penales a los registros levan-tados durante la averiguación previa y el proceso penal, hasta en tanto no se dicte sentencia ejecutoria.

• DERECHOS HUMANOS SOCIALES:

• Protección a la familia.

a) El Estado garantiza la protección social, económica y jurídica de la familia.

b) Promoverá su organización sobre la base del matrimonio, la igualdad de dere-chos de los cónyuges, la paternidad responsable y el derecho de las personas a decidir libremente el número y espaciamiento de sus hijos.

• El Estado reconoce la unión de hecho, y la ley preceptuará todo lo relativo a la misma.

• Todos los hijos son iguales ante la ley y tienen los mismos derechos; su dis-criminación es punible.

• El estado reconoce y protege la adopción. El adoptado adquiere la condición de hijo del adoptante y el disfrute pleno de sus derechos. Se declara de interés estatal la protección de los niños huérfanos y de los niños abandonados.

• La maternidad y la paternidad tienen protección del Estado, el que velará en forma especial por el estricto cumplimiento de los derechos y obligaciones que de ellos deriven.

• Es punible la negativa de dar alimentos en la forma prescrita por la ley.

• El patrimonio familiar es inembargable, el Estado legislará sobre su consti-tución, conservación, goce y transmisión.


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• Se declaran de interés público las acciones de prevención, educación, tratamien-to y rehabilitación que el Estado implemente contra el alcoholismo, la drogadic-ción y otras causas de desintegración familiar.

• El Estado reconoce y promueve la ciencia y la tecnología como bases fun-damentales del desarrollo estatal. Toda persona tiene derecho al conocimiento científico y tecnológico, así como al respeto de su diversidad cultural y a partici-par libremente en la vida cultural y artística de la comunidad.

• Derecho a la educación.

a) Se garantiza la libertad de enseñanza y de cátedra. Es obligación del Estado proporcionar y facilitar educación a sus habitantes sin discriminación alguna. Se declara de interés público la fundación y mantenimiento de centros educativos, culturales y museos.

b) Se declara de interés público la educación, instrucción, formación social y enseñanza sistemática de las Constituciones políticas de los Estados Unidos Mexicanos y del Estado, así como de los derechos humanos. El Congreso del Estado dictará las bases para que los municipios implementen programas de edu-cación cívica y convivencia social.

c) La niñez de las comunidades indígenas del estado tendrá derecho a recibir su educación preescolar, primaria y secundaria en la lengua de su comunidad.

• Protección a la niñez y adultos en plenitud.

a) El Estado protegerá la salud física, mental y moral de la niñez y de los adultos en plenitud. Les garantizará su derecho a una alimentación equilibrada, salud, educación, seguridad y previsión social.

b) El Estado, en la medida de sus posibilidades, otorgará a los adultos en plenitud una renta básica. Los municipios y la sociedad podrán coadyuvar en este derecho social.

c) Se garantizará a la niñez su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el cumplimiento de los derechos de la niñez, así como la sanción a sus infractores.

d) Los derechos de la niñez prevalecen sobre los derechos de los demás. Se les reconocen y respetarán los consagrados en la Constitución Política de los Estados


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Unidos Mexicanos, leyes federales y tratados internacionales ratificados por los Estados Unidos Mexicanos.

• El Estado promoverá la formación integral de los jóvenes y los incorporará al desarrollo de la entidad. En la medida de sus posibilidades otorgará becas para la formación académica y profesional. Los municipios y la sociedad podrán coadyu-var en esta prestación social.

• Protección de personas con capacidades diferentes.

a) El Estado garantizará la protección de las personas con capacidades diferentes.

b) Se declara de interés público su atención médico-social, así como la promo-ción de políticas públicas y servicios que permitan su rehabilitación y su reincor-poración integral a la sociedad.

• Derecho al deporte y a la recreación.

a) Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.

b) El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y tradicionales forman parte de la educación, y constituyen una inversión pública social.

• Derecho a los bosques, ecosistemas y desarrollo sustentable.

a) El disfrute de la naturaleza es un derecho inalienable. Toda persona podrá reclamar mediante acción popular el cumplimiento de este derecho ante cualquier autoridad.

b) Se reconoce el derecho a disfrutar, en el marco de las leyes vigentes, de los espacios naturales del estado de Guerrero. Este disfrute no puede implicar en ningún caso el deterioro o destrucción de los bosques y ecosistemas; las autori-dades implementarán las políticas públicas adecuadas al efecto.

c) El disfrute de la propiedad privada podrá ser limitado si afecta el ecosistema. El desarrollo forestal y silvícola debe ser sustentable para evitar cualquier reper-cusión sobre el ambiente.

• Toda persona tiene derecho al agua y demás servicios públicos para elevar su calidad de vida, así como a una comunidad de plena convivencia y de desarrollo


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sustentable. Corresponde a los usuarios, comunidades y autoridades del Estado participar en la administración del recurso acuífero.

4.2. PARTE ORGÁNICA.

EL ESTADO DE GUERRERO Y SUS ELEMENTOS.

Para lograr una unidad temática se agruparon en un sólo título las disposiciones constitucionales relacionadas con los elementos que componen el Estado, a sa-ber: su territorio, población, soberanía y estructura política. Para conservar las notas distintivas de la identidad del estado de Guerrero hemos incorporado aquí mismo lo relativo al lema del Estado. Por otra parte, para enfatizar su papel en la organización política se ha incluido también a los partidos políticos.

• El Capítulo Primero

Se dedica a la soberanía y territorio del Estado, y sirve para señalar que el estado de Guerrero es parte integrante de los Estados Unidos Mexicanos, libre y autóno-mo en su administración y gobierno interiores. Se reconoce que la soberanía re-side en el pueblo, y que su ejercicio corresponde a los órganos que lo representan. Asimismo, se innova al reconocer que la soberanía se ejerce además a través del referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular y demás formas de participación determinadas en la Constitución.

En este mismo apartado se incorpora el reconocimiento de la composición étnica plural del estado de Guerrero, sustentándola en la presencia y diversidad de los pueblos y comunidades que lo integran, y a los cuales se les reconoce personali-dad jurídica de derecho público. Aunado a ello, y atendiendo las necesidades de educación intercultural que esta realidad exige, se reconoce como obligación del Estado impulsar la educación superior intercultural mediante la creación de una institución autónoma.

En el rubro territorial se reconoce que el Estado tiene como base de su división al municipio, sin perjuicio de cualquier otra división que se establezca según los distintos ramos de la administración. Especial atención merece el artículo 5.3, en el cual se reconoce que en el ámbito territorial guerrerense la protección y mejo-ramiento de los bosques, y en general de todos los ecosistemas, es una prioridad de las autoridades del Estado; al efecto se ordena la realización de un inventario de bosques y ecosistemas.


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• El Capítulo Segundo

Se ocupa de la población del Estado, y se divide en tres secciones referentes de los habitantes y vecinos, de la calidad de guerrerense y de los ciudadanos del Estado. Cabe señalar que en términos generales se utiliza la redacción contenida en la Constitución vigente, pero se introducen pequeñas pero significativas modi-ficaciones. En el caso de las obligaciones de los habitantes del Estado, aparecen la de respetar los derechos humanos y la de participar en la preservación, restau-ración y equilibrio del ambiente.

En el rubro de los derechos de los ciudadanos se innova al incorporar el recono-cimiento de las candidaturas independientes, como derivación normal del dere-cho de votar y ser votado en las elecciones estatales y municipales; se incluye el derecho a participar en los procesos de plebiscito, referéndum e iniciativa popu-lar, y además se reconoce el derecho de los ciudadanos a estar informados de las actividades que lleven a cabo sus representantes políticos.

• El Capítulo Tercero

Relativo al lema del estado de Guerrero no presenta modificación alguna.

• El Capítulo Cuarto

Está dedicado a la estructura política del estado de Guerrero, presenta impor-tantes cambios para el constitucionalismo guerrerense. En primer lugar, adopta una definición de democracia, acorde con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al señalar que, además de régimen político y estructura ju-rídica, la democracia debe entenderse como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

Se reitera la importancia del municipio, al señalarse que es la base de la orga-nización política y administrativa del estado de Guerrero.

Se regula lo relativo al referéndum y el plebiscito, señalando que en el ámbito estatal tendrán como base el proceso legislativo, y en el ámbito municipal, el plebiscito tendrá como base el procedimiento edilicio del cabildo. Asimismo, se establece que los miembros del Congreso, el titular del Ejecutivo estatal y los Ayuntamientos tienen el derecho de iniciativa en los procedimientos participa-tivos de referéndum y plebiscito. Tratándose del referéndum, el artículo 13.8 es enfático al establecer que será obligatorio en los casos de reforma o derogación total de las disposiciones de la Constitución.


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El conjunto de disposiciones constitucionales de este rubro dan cuenta de la idea de una sociedad más participativa, y, por ende, de la configuración de un estado de derecho democrático y social.

• El Capítulo Quinto

Se dedica a los partidos políticos, por considerar que dada la intervención que tienen en la organización política del Estado merecen ser considerados de manera independiente: como entidades de interés público, para no seguir ubicándolos en espacios ambiguos o híbridos, totalmente alejados de las reglas que establece la técnica legislativa.

Siguiendo el texto constitucional vigente, en el Proyecto de Reforma Integral Consti-tucional que se presenta se reconoce que los partidos políticos tienen como fin pro-mover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación estatal y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, prin-cipios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Se ha considerado necesario señalar que como principio ético de conducta, los partidos políticos tienen el deber de proponer como candidatos a puestos de elec-ción popular a los ciudadanos que reúnan la idoneidad requerida para desempe-ñarlos eficazmente.

Asimismo, se hace necesario que se exija que cada año los partidos políticos informen al órgano electoral correspondiente sobre el incremento o disminución del padrón de militantes, el cual nunca podrá tener menor número que el exigido para constituirse como partido político. También se señala que la selección de candidatos se hará de conformidad a sus estatutos y sólo los militantes partici-parán en los diversos procedimientos democráticos internos con base en su pa-drón de militantes.

Además, se establece que los partidos políticos pueden ser sancionados con la pérdida de su registro según la gravedad de la infracción o la reincidencia sobre una misma infracción.

• EL PODER LEGISLATIVO

En relación con el Poder Legislativo, el Proyecto de Reforma Integral Consti-tucional presenta pocas modificaciones a las disposiciones vigentes. Son seis capítulos los que integran este título.


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• El Primer Capítulo

Está dedicado a la integración del Poder Legislativo, encontrándose la primera modificación: se evita la sobrerepresentación al establecerse que en la integración del Congreso del Estado ningún partido político podrá contar con más diputados, por ambos principios, que el número de distritos electorales del Estado.

• El Segundo Capítulo

Se ocupa de los requisitos e impedimentos para ser diputado. En este capítulo, en el artículo 19.5, se establece que los diputados serán gestores y promotores del pueblo a través de su labor legislativa, por lo cual no podrán manejar recursos públicos ni estarán sujetos a mandato imperativo alguno. En concordancia con el derecho de los ciudadanos de estar informados de las labores de sus representantes, se señala como obligación de los diputados informar de sus actividades ante sus electores.

Esta modificación resulta necesaria para la recuperación de la credibilidad de la labor legislativa, que había sido cuestionada a raíz de información sobre el manejo de caudales públicos por parte de los legisladores locales. El carácter de gestores que tienen los diputados no se pierde, pero se reconoce que se da exclu-sivamente en la esfera legislativa, pues lo contrario desvirtuaría el papel de los legisladores.

• En el Capítulo Tercero

Dedicado a la instalación y funcionamiento del Congreso, se respetan los tér-minos contenidos en el texto constitucional vigente, y no se dan cambios sig-nificativos; sin embargo, se incorpora la atribución del Congreso para invitar a cualquier servidor público o ciudadano para que proporcione elementos sobre las iniciativas de ley presentadas por ellos. Podrá, asimismo, invitar al presidente del Tribunal Superior de Justicia o a los titulares de los órganos autónomos de Estado para que proporcionen elementos e información sobre los asuntos de su respectiva competencia.


Recoge las atribuciones del Congreso del Estado de Guerrero. En este punto conviene señalar que se ha hecho una labor de síntesis al efecto de recoger en una sóla fracción aquellas atribuciones que tienen rasgos similares. Destaca el reconocimiento de que la Ley Orgánica del Poder Legislativo y la del Poder Judi-cial, las de los órganos autónomos de Estado y la del municipio libre, no podrán


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ser objeto de veto ni requerirán para su vigencia de la promulgación del titular del Ejecutivo; contempla además, las reformas a esta Constitución, las leyes orgánicas de los Poderes Legislativo y Judicial, la Ley Orgánica del Municipio Libre, las correspondientes a los órganos autónomos de Estado, los decretos de declaración de procedencia en responsabilidad penal de servidores públicos, los decretos en materia de juicio político y los relativos al presupuesto de egresos del Estado, entre otros.

Se amplía el número de materias específicas sobre las que puede legislar y se establecen algunos principios básicos. Asimismo, se reconoce la facultad de con-ceder cartas de ciudadanía honoraria a los vecinos de otras entidades federativas o extranjeros que fueren acreedores a ello por méritos.


Se ocupa de la Comisión Permanente; no existen modificaciones significativas en relación con el texto constitucional vigente.

• El Capítulo Sexto

Está dedicado a la iniciativa y formación de las leyes, y cabe destacar que se ha ampliado el número de quienes tienen facultad de ejercer este derecho. En el artí-culo 25 se establece que corresponde el derecho de iniciar leyes a los ciudadanos; al gobernador del estado; a los diputados al Congreso del Estado; a los diputados y senadores al Congreso de la Unión; al Tribunal Superior de Justicia; a los órga-nos autónomos de Estado; a los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, y a la Universidad Autónoma de Guerrero.

La iniciativa popular es una demanda reiterada en Guerrero, que inclusive es con templada en la Ley Orgánica de Poder Legislativo, cuya observancia fue diferida hasta su inclusión en la Constitución. Es uno de los instrumentos por los cuales se manifiesta la democracia semidirecta y que ha sido contemplada en diversas Constituciones locales de las entidades federativas.

Al reconocerse la iniciativa popular, en una interpretación en sentido amplio, da la idea de que cualquier persona física o colectiva puede ejercer tal derecho; sin embargo, se ha considerado oportuno determinar en forma específica a los demás que tienen ese derecho, con la única finalidad de reconocer la importancia trascendental que tienen en la vida pública como instituciones o como miembros de las mismas. Es el caso de reconocerle este derecho a la Universidad Autónoma de Guerrero en el ámbito de su competencia, además de reconocerle su rango


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constitucional en la misma Carta Magna local. Lo mismo sucede con nuestros diputados y senadores al Congreso de la Unión, quienes por su alta investidura deben tener la oportunidad en nuestra entidad de ejercer este derecho, que en Guerrero le hemos dado una orientación profundamente democrática y partici-pativa.

En cuanto a la discusión y aprobación de las leyes y decretos, se dispone que se hará con estricto apego a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, pero las inicia-tivas de Ley enviadas por el jefe del Ejecutivo y el Tribunal Superior de Justicia pasarán desde luego a la Comisión que deba dictaminar con arreglo a la propia ley.

El dictamen de las iniciativas deberá emitirse por la comisión correspondiente en un lapso no mayor de sesenta días naturales; en caso contrario, dicha iniciativa pasará al Pleno del Congreso para su análisis y aprobación, en su caso. Con esto se pretende evitar lo que en el argot parlamentario se le designa con el término de “congelamiento legislativo”.

Para la discusión y aprobación, en su caso, de todo proyecto de ley o decreto se necesita la votación de la mayoría de los diputados presentes. Una vez discutido y aprobado un proyecto de ley o decreto por el Congreso se remitirá al gobernador del Estado, quien si no tuviera observaciones que hacer lo promulgará y ordenará su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero.

Se reputa aprobado por el Ejecutivo todo proyecto de ley o decreto que no devuel-va al Congreso con las observaciones que considere pertinentes en un término de diez días hábiles, a no ser que al estar corriendo este término el Congreso hubiere cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerla el primer día hábil en que el mismo esté reunido.

El proyecto de ley o decreto vetado en todo o en parte por el Ejecutivo será devuelto con sus observaciones al Congreso; el proyecto será discutido nueva-mente, y si fuera confirmado por las dos terceras partes de los miembros que lo integran el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promul-gación.

El gobernador no tiene derecho de veto en los casos en que el H. Congreso del Estado actúe como poder revisor.

Cuando un proyecto de ley o decreto fuere devuelto al Congreso con las observa-ciones del Ejecutivo y no fuere aprobado con arreglo al punto anterior, no podrá


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ser sometido nuevamente a discusión sino hasta el siguiente período de sesiones ordinario.

En los casos de urgencia notoria calificada por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar o abreviar los trámites reglamentarios, excepto en lo relativo al dictamen de la Comisión, de acuerdo con el artículo 26, el que sólo podrá suprimirse en los casos de obvia resolución.Tratándose del cumplimiento de una sentencia de la Corte Constitucional no se requerirá de dicha votación, procediendo el Congreso a la discusión y aprobación del proyecto dictaminado por la comisión respectiva.

Para reformar, derogar o abrogar las leyes se observarán los mismos trámites que para su formación. Quedan exceptuados los procedimientos que resulten de las controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y omisiones legislativas resueltas por la Corte Constitucional.

• EL PODER EJECUTIVO

El título cuarto del Proyecto de Reforma Integral Constitucional desarrolla en sus cinco capítulos lo relativo al Poder Ejecutivo, depositado en el gobernador del estado de Guerrero.


Se refiere al titular del Ejecutivo local, y aquí cabe señalar que el vigente artículo 53 de la Constitución Local, dispone que:

El gobernador del Estado, Jefe del Estado, del Gobierno y de la Administración Pública y sus facultades como Jefe de Estado y del Gobierno son intransferibles, y delegables solamente en aquellos casos previstos en esta Constitución y en las Leyes. Las atribuciones administrativas podrán ser transferibles a personas físicas o morales. En su caso, el Ejecutivo conservará la facultad de revisar la legalidad de los actos de aquéllas.

Las atribuciones que se asignan al gobernador en este artículo representan también un error de teoría constitucional y técnica legislativa. El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, con relación a la voz “Jefe de Estado”, expresa que:

En México, el sistema presidencial, que algunos denominan de ejecutivo fuerte, tiene su fundamento, entre otros artículos en el 80 y 89. El primero establece que:


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“se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un sólo in-dividuo, que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”. En el segundo, por su parte, se consignan las facultades y obligaciones del Presidente, independientemente de que algunos otros artículos se fundamenten otras atribu-ciones, las que en su conjunto le otorgan al Presidente de República, el carácter de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe de las Fuerzas Armadas.

Un gobernador de ninguna manera puede ser considerado como jefe de Estado porque no es su investidura la de jefe de una nación (de un Estado en sentido es-tricto), por lo cual se considera correcta la modificación del texto constitucional.Aquí mismo se agrega una innovación al constitucionalismo guerrerense al con-templarse la posibilidad de que la protesta pueda otorgarla ante el Congreso del Estado, ante la Comisión Permanente en los recesos de aquél o, en su caso, ante el presidente del Tribunal Superior de Justicia o ante el presidente de la Corte Constitucional.

• En Segundo Capítulo

Relativo a los requisitos para ser gobernador, se ha modificado el requisito de edad, equiparándolo con la edad para ser magistrado y titular de órganos autóno-mos de Estado. Esta modificación atiende al hecho de que la función pública debe uniformar los requisitos para quienes aspiran a ser titulares de órganos del poder público.

En este mismo rubro se exige que quienes deseen participar en las elecciones para gobernador deberán separarse de sus empleos o cargos de manera definitiva noventa días antes de la elección, o más tardar, cinco días después de publicada la convocatoria, tratándose de elecciones extraordinarias.


Dedicado a la suplencia de las faltas del gobernador del estado de Guerrero, se incorpora como novedad la remisión al artículo 66, si fuere el caso de que no se hubiere designado a quien ocupe la titularidad del Ejecutivo local, tratándose de la desaparición de poderes en el Estado.


Relativo a las atribuciones del gobernador, cabe mencionar que se matiza la in-jerencia que el Ejecutivo tiene en los nombramientos de magistrados del Tribunal Superior de Justicia, consejeros de la Judicatura Estatal, magistrados del Tribunal


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de lo Contencioso Administrativo, presidente de la Comisión de los Derechos Humanos; todo ello merced al rediseño institucional que se propone en este Proyecto de Reforma Integral Constitucional.

Se mantiene la mayoría de atribuciones de índole gubernativa que hoy contempla la Constitución vigente para el titular del Ejecutivo.


Se refiere a la administración y hacienda públicas, y en este renglón cabe destacar distintos puntos.

Se reconoce la atribución del Ejecutivo para conocer y resolver, por acuerdo del propio gobernador y por conducto del secretario general de Gobierno, todos los conflictos de competencia administrativa de servidores públicos o empleados, para conocer de determinado asunto.

Se establece, en relación con la moralidad administrativa, que ningún ciudadano podrá desempeñar a la vez dos o más cargos de elección popular del Estado o de la Federación, pero podrá optar por el que prefiera, entendiéndose renunciados los demás, y que tampoco podrán reunirse en un individuo dos o más empleos de carácter remunerado del Estado, de éste y la Federación, del Estado y el mu-nicipio, y de éste y la Federación, salvo previa autorización del Congreso o la Comisión Permanente en los términos que señale la ley. Quedan exceptuados de esta disposición los empleos del ramo de la enseñanza y las consejerías o repre-sentaciones ante órganos colegiados.

Se reconoce que los servidores públicos de base solamente podrán ser destituidos por las causas previstas en la ley correspondiente y mediante el procedimiento que la misma determine; asimismo, los servidores públicos, sean del Estado o de los mu-nicipios, no podrán ser objeto de ningún género de descuento sin su consentimiento, excepto cuando lo determine la ley o la autoridad judicial correspondiente.

Se establece que los cargos públicos del Estado durarán el tiempo señalado por las leyes y los que los obtengan no generarán derecho alguno a su favor para conservarlos.

De medular importancia para la administración de justicia son los sistemas de carrera civil; por ello, en el artículo 37.7 se hacen extensivos a las diversas instituciones es-tatales y municipales, obligando a éstas a formular un catálogo de puestos y niveles, requisitos de ingreso, escalafón y estímulos.


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En el mismo artículo 37.7 se establece que el pago de sueldos a los servidores públicos del Estado se efectuará con base en el principio de igualdad en rangos y funciones. En el fondo es el principio que anima el señalamiento de que los titulares de órganos autónomos de Estado gozarán de las mismas prerrogativas que los diputados.

En relación con la hacienda pública, son pocas las modificaciones significativas, destacando en todo caso la obligación de que la información comprobatoria de los ingresos y egresos deberá conservarse en depósito del Ejecutivo estatal y a disposición del Órgano de Fiscalización Superior.

• PODER JUDICIAL

El título quinto se dedica al Poder Judicial del Estado, y se compone de tres capí-tulos.


Dedicado a la integración y funcionamiento del Poder Judicial, da cuenta ya de la innovación constitucional que se propone. En el Proyecto de Reforma Integral Constitucional se deposita el ejercicio del Poder Judicial del Estado en el Tribu-nal Superior de Justicia, integrado por salas en materia Civil, Familiar, Electoral-Administrativa, Laboral-Burocrática y Penal, y en los demás juzgados civiles, familiares, electoral-administrativos, de lo social, penales y de paz que establece esta Constitución para administrar justicia en nombre del Estado en todos los negocios de su competencia y con arreglo a las leyes.

Este nuevo diseño institucional logra la unicidad de la jurisdicción en el Estado, poniéndose a la avanzada en este aspecto en toda la República.

Asimismo, y considerando que para todos resulta claro que la independencia del órgano judicial se encuentra estrechamente ligada a la posibilidad de contar con recursos económicos que le permitan disponer de los recursos materiales y avances tecnológicos idóneos para la satisfacción del servicio público de administración de justicia, es relevante que se establezca por mandato constitucional la garantía de que el Poder Judicial del estado de Guerrero recibirá una asignación presupuestal adecuada, mediante el establecimiento de un porcentaje fijo mínimo del Presu-puesto de Egresos del estado. En el caso particular se garantiza al Poder Judicial del Estado una asignación presupuestal que en ningún caso podrá ser inferior al tres por ciento del Presupuesto de Egresos del Estado.


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Conforme al nuevo modelo propuesto, el Tribunal Superior de Justicia se inte-grará con veintiocho magistrados numerarios y tres supernumerarios, quienes du-rarán en su encargo ocho años, contados a partir de la fecha de su nombramiento, pudiendo ser reelectos por un período más.

A tenor de la organización judicial sugerida en el Proyecto de Reforma Integral Constitucional, el Tribunal Superior de Justicia contará con tres Salas en materia penal, dos en materia civil, una en materia familiar, dos en materia electoral-ad-ministrativa y una en materia laboral-burocrática, cuya competencia y sede será establecida por la Ley Orgánica respectiva.

Se reconoce la estricta división entre la administración de justicia y la adminis-tración del Poder Judicial, reconociéndose al Consejo de la Judicatura estatal como un órgano del Poder Judicial del estado con independencia técnica, de gestión y para emitir sus dictámenes y resoluciones. El Consejo se integrará por cinco miembros, de los cuales, uno será el presidente del Tribunal Superior de Justicia, quien también lo será del Consejo. El Tribunal Superior de Justicia propondrá al Congreso las ternas para que éste designe a los consejeros; al menos dos ternas se integrarán por personas ajenas al Poder Judicial del Estado.

Destaca de este diseño que las funciones de carácter administrativo que antes tenía el Tribunal Superior de Justicia se atribuyen al Consejo.

Debe hacerse notar que estas modificaciones sirven para hacer efectivo el es-píritu de la reforma constitucional federal de 1994. Creo pertinente distinguir de manera clara entre la administración de justicia y la administración del Poder Ju-dicial. Por ello, al Consejo de la Judicatura Estatal se le reconocen, además de la mencionada en el párrafo anterior, las atribuciones de carácter administrativo que anteriormente correspondían al Tribunal Superior de Justicia, en materia de nom-bramiento, suspensión, remoción y adscripción de jueces de primera instancia; designación y remoción de jueces de paz; licencias y renuncias de los anteriores servidores públicos.

Este principio de separación entre la labor jurisdiccional y la labor administrativa tiene otra repercusión directa: la imposibilidad material para que un consejero de la Judicatura Estatal pueda ser elegido como magistrado sino hasta pasado un año después de separarse del cargo. Ello, a tenor del hecho de que es el Consejo de la Judicatura el que remite al gobernador las ternas para elegir magistrados, lo que pondría en entredicho la actuación de un cuerpo colegiado en el cual se propone a uno de sus propios miembros para ocupar un cargo diverso. Para evitar tales situaciones se establece la prohibición para que un Consejero pueda ocupar el


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cargo de magistrado del Tribunal Superior de Justicia durante el año siguiente a su separación del propio Consejo.

Se establecen los principios para fortalecer la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.

• El Segundo Capítulo

Se ocupa de las atribuciones del Tribunal Superior de Justicia. Cabe mencionar que en atención de que era crítica constante el señalamiento de que el capítulo de atribuciones del Tribunal Superior de Justicia comprendía únicamente tareas administrativas, se propone incluir en primer lugar las tareas de naturaleza juris-diccional que tiene a su cargo ese H. Cuerpo Colegiado.

• El Tercer Capítulo

Se dedica a las atribuciones del Consejo de la Judicatura. Esto viene a reafirmar el importante carácter que tiene el Consejo en el nuevo diseño constitucional.

• LOS ÓRGANOS AUTÓNOMOS DE ESTADO

El título sexto se dedica a los Órganos Autónomos de Estado. Este título es in-novador en el derecho constitucional mexicano, a excepción de la Constitución del estado de Veracruz, que fue la primera en introducir un apartado en su norma suprema dedicado a los órganos autónomos de Estado.

La ingeniería constitucional considera que una forma de fortalecer la división de poderes es introduciendo en las Constituciones este nuevo diseño institucional. Es en Europa donde fundamentalmente se originó y consolidó este nuevo modelo que ha permitido fortalecer al Estado constitucional.

Este título se integra por siete capítulos.


Contiene las disposiciones generales sobre estas instituciones autónomas, dispo-niendo que conforme a esta Constitución y las leyes respectivas, los órganos autóno-mos de Estado contarán con personalidad jurídica y patrimonio propios; tendrán autonomía técnica y presupuestal, y sólo podrán ser fiscalizados presupuestalmente por el Congreso del Estado.


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Se dispone que los titulares de los órganos autónomos de Estado sean elegidos por las dos terceras partes de los integrantes del Poder Legislativo: contar con una edad mínima de 35 años de edad al día de su nombramiento, contar con título profesional expedido con antigüedad mínima de diez años, y las demás que es-tablezcan las leyes respectivas.


Se ocupa del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, que como se lee en el punto dos de esta exposición, una de las propuestas que arrojó la consulta ciudadana sobre la Reforma Política fue la de cambiar de nombre al organismo rector del proceso electoral. El cambio no es nada más semántico, sino que per-mite a este órgano rector electoral consolidarse con un sentido de permanencia y fortalecer su profesionalización.

La mayor parte de su contenido es igual al que está actualmente en la Constitución lo-cal vigente, salvo los cambios que originan las disposiciones generales de este título.

Los cambios que se introducen son los siguientes: en el artículo 48 se dispone que la organización, desarrollo y vigilancia de las elecciones, plebiscitos y referendos será realizada por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, en cuya integración concurren los partidos políticos y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de sus funciones la certeza, legalidad, independen-cia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

Como se aprecia, será el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana la instancia encargada de organizar y conducir los procesos de democracia semi-directa vía plebiscito y referéndum. La credibilidad de que goza este organismo ante la sociedad lo hace el órgano público viable para desarrollar tal actividad.

Se propone que el Consejo General se integre con siete consejeros electorales, con voz y voto; un representante por cada partido político y un secretario técnico; todos ellos con voz. El presidente será electo por mayoría simple de entre los consejeros electorales.

La disminución en el número de consejeros, nos permite ubicarnos en la media nacional en este aspecto.


Hace referencia al Órgano de Fiscalización Superior del Estado. Lo único que cambia en el contenido que actualmente establece la Constitución vigente es su


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independencia jerárquica y orgánica con relación al Poder Legislativo, mante-niendo éste sólo una facultad de revisión.


Se ocupa de la Comisión de los Derechos Humanos, la cual es fortalecida en cuanto a sus funciones y competencias, que la convierten a nivel nacional en un diseño constitucional de avanzada.

En el artículo 50 se establece que la protección, defensa, vigilancia, promoción, estudio, educación y difusión de los derechos humanos establecidos en el orden jurídico mexicano y en instrumentos internacionales; el combate a toda forma de discriminación y exclusión, consecuencia de un acto de autoridad o de cualquier persona o grupo social; las acciones de cumplimiento, hábeas corpus y hábeas data, así como la supervisión del cumplimiento de los deberes de la adminis-tración estatal y la prestación de los servicios a la ciudadanía, serán competencia de la Comisión de los Derechos Humanos.

Se crea una unidad especializada para brindar atención y recursos a las víctimas de delitos, con lo cual se cumple con creces el mandato constitucional federal y se hace eco de la demanda social.

La Comisión sigue conociendo del procedimiento en materia de desaparición in-voluntaria de personas y definiendo las prioridades para la protección de los dere-chos humanos tratándose de indígenas, internos en centros de readaptación social, menores de edad y mujeres de extrema ignorancia o pobreza, e incapaces.

Se mantiene la facultad de formular recomendaciones no vinculatorias, así como denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, pero se innova incluyendo un nuevo mecanismo: ante el incumplimiento de sus recomendaciones por parte de las autoridades destinatarias debe hacerlo del conocimiento de la Corte Constitu-cional para que ésta en juicio sumario se pronuncie sobre la obligatoriedad de las mismas.

Al frente de la Comisión estará un presidente, que como se desprende de las dis-posiciones generales, durará en su encargo diez años, terminando así con la dis-posición vigente que establece la inamovilidad en el cargo hasta su jubilación.

Como ya se establece en otras Constituciones locales, la Comisión tendrá a su cargo la defensoría pública en el estado de Guerrero.


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Está consagrado a una nueva institución dentro del diseño constitucional mexi-cano, la Corte Constitucional, que vendrá a revolucionar al derecho mexicano sobre los órganos de control constitucional. Se compone de cinco magistrados, y tendrá entre sus atribuciones:

- garantizar la supremacía y control de la Constitución local mediante su interpre-tación y anulación de leyes o decretos contrarios a ella;

- resolver las cuestiones de constitucionalidad que, previa petición de los órganos jurisdiccionales, le planteen cuando éstos tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, en los procesos de su conocimiento. Dichas peticio-nes tendrán efectos suspensivos y deberán ser desahogadas en un plazo no mayor de sesenta días naturales. La Corte Constitucional podrá solicitar al Congreso del Estado que opine, en un plazo no mayor de treinta días, sobre la interpretación auténtica de las leyes y decretos que hubiere emitido;

- conocer y resolver del juicio sumario de protección de derechos humanos, a partir de las recomendaciones que, emitidas por la Comisión de los Derechos Humanos, fueren incumplidas por las autoridades destinatarias. La Corte se pro-nunciará sobre la obligatoriedad de las mismas. En los casos de desacato a sus resoluciones, la Corte iniciará el procedimiento sumario de remoción del servidor público responsable;

- conocer en última instancia de las resoluciones denegatorias de las acciones de cumplimiento, hábeas corpus y hábeas data;

- conocer y resolver, en instancia única, de las resoluciones del Ministerio Públi-co sobre la reserva de la averiguación previa y el no ejercicio de la acción penal. La resolución no prejuzga;

- conocer del juicio político como órgano de sentencia cuando los servidores públicos incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses públicos fundamentales y a su correcto despacho;

- declarar la inconstitucionalidad de los entidades de interés público cuando éstas contravengan los mandatos de esta Constitución, y sustanciar los procedimientos en materia de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa.


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La Corte Constitucional resolverá de conformidad con las siguientes bases gene-rales:

a) Conocerá de las controversias constitucionales que surjan entre dos o más órganos del poder público del Estado; dos o más municipios del Estado, y uno o más municipios del Estado y uno o más órganos del poder público del Estado;

b) Conocerá de las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes o decretos que se consideren contrarios a esta Constitución, y que se ejerciten en cualquier tiempo por cualquier ciudadano. La sentencia de la Corte que declare la inconsti-tucionalidad de una norma se publicará en el periódico oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma quedará sin efecto. No tiene efecto retroactivo la sentencia de la Corte que declara inconstitucional, en todo o en parte, una norma, excepto cuando se trate del orden penal y en beneficio del inculpado;

c) Conocerá de las acciones por omisión legislativa o reglamentaria, cuando se considere que el Congreso o cualquier órgano del poder público estatal o munici-pal, con facultades para legislar o reglamentar, no ha aprobado alguna ley, decreto o reglamento, y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de esta Consti-tución. Cualquier ciudadano o servidor público podrá interponer esta acción. En la resolución que se dicte se determinará un plazo que comprenda dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado, para que éste expida la ley o decreto de que trate la omisión; en el caso de cualquier otro órgano del poder público o de los municipios, el plazo para dictar la norma respectiva será de tres meses. Dicha resolución surtirá sus efectos a partir de su publicación en el periódico oficial. Si transcurrido el plazo no se atendiera la resolución, la Corte Constitucional dictará las bases a que deberán sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley, decreto o reglamento, y se procederá a la revocación del mandato de la legislatura o autoridad omisa.

• El Capítulo Sexto

Se dedica a la institución del Ministerio Público, que sale del ámbito del Poder Ejecutivo, para tener naturaleza de órgano autónomo, tal y como sucede en otros países, y que es, además, la tendencia nacional.

En el artículo 53 se establece que corresponde al Ministerio Público la investigación y persecución de todos los delitos del orden común y, por tanto, el ejercicio exclusivo de la acción penal, y aquel tendrá bajo su mando inmediato a la policía ministerial; que el Ministerio Público estará a cargo de un procurador general de Justicia y los subprocuradores y agentes que determine su Ley Orgánica. El procurador será el jefe


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de la institución. La Ley Orgánica determinará los requisitos para ser subprocurador y agente de Ministerio Público. En el mismo numeral se dispone que habrá una Fiscalía Especializada en Derechos Humanos y otra para la Atención de los Delitos Electorales, así como aquellas que determine la Ley Orgánica. El nombramiento de los fiscales especiales corresponde al Congreso a propuesta del procurador.

En el mismo precepto que comentamos se establece que habrá un servicio civil de carrera, a cargo del Consejo Estatal de Procuración de Justicia. El Consejo será órgano de vigilancia, disciplina y administración del Ministerio Público, y contará con un Instituto de Formación y Capacitación.

• El Capítulo Séptimo

Se dedica a la Procuraduría Ambiental, que también sale del ámbito del Poder Ejecutivo para darle la naturaleza de órgano autónomo. En su artículo 54 se es-tablece que corresponde a la Procuraduría la protección del ambiente, la preser-vación, aprovechamiento racional y mejoramiento de los recursos naturales, de la flora y la fauna, la creación de áreas protegidas, así como la prevención y combate a la contaminación ambiental en el territorio del estado de Guerrero. La Procuraduría establecerá mecanismos de coordinación interinstitucional con las instituciones federales y locales para el cumplimiento de sus fines; promoverá la participación social en las tareas sustantivas a su cargo, y desarrollará programas de educación ambiental en coordinación con instancias educativas nacionales o extranjeras; implementará programas de asesoría para la explotación de las áreas boscosas, en los cuales la regeneración del bosque será prioritaria y condición necesaria para el desarrollo forestal del Estado.

• EL RÉGIMEN ECONÓMICO Y LA EDUCACIÓN PÚBLICA

El Título Séptimo se integra con dos capítulos:

• El Capitulo Primero

Hace referencia al régimen económico del Estado, con estricto apego al espíritu a los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Proyecto de Reforma Constitucional establece, en su artículo 55, que correspon-de al Estado la rectoría del desarrollo, garantizando que sea integral y sustentable, que fortalezca su soberanía, su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una adecuada distribución del ingreso y de la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos, grupos y clases sociales cuya seguridad protege la Constitución del Estado.


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Se permite que al desarrollo económico estatal concurran con responsabilidad social el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo del Estado. Se responsabiliza al Estado para organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo estatal que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía. Se considera, además, que la planeación deberá ser democrática.


Se dedica a la educación pública, y se dispone en el artículo 56 que la educación que proporcione el Estado será gratuita y que lo puede hacer por sí mismo, por mecanismos de colaboración con la Federación o bien por conducto de los par-ticulares con capacidad reconocida, mediante la autorización e incorporación al sistema estatal. En este último caso, las escuelas o instituciones de enseñanza incorporadas deberán cumplir estrictamente con los requisitos señalados por las leyes y en el acto mismo de incorporación, bajo pena de revocación unilateral por la autoridad otorgante.

Se dispone que todas las personas tengan derecho a recibir educación en forma gratuita por parte del Estado y los municipios. La educación obligatoria com-prende preescolar, primaria y secundaria.

El sistema educativo de Guerrero se integra por las instituciones del Estado, de los municipios o sus entidades descentralizadas, la Universidad Autónoma de Guerrero, y los particulares que impartan educación.

La educación será organizada y garantizada por el Estado como un proceso inte-gral y permanente, articulado en sus diversos ciclos, de acuerdo con las siguientes bases: a) El sistema educativo será laico; b) Impulsará la educación en todos sus niveles y modalidades, y establecerá la coordinación necesaria con las autoridades federales en la materia; c) Fomentará el conocimiento de la lengua nacional y la investigación de la geografía, historia y cultura de Guerrero, así como su papel en el desarrollo de la nación mexicana y en el contexto internacional; d) Desarrollará y promoverá el enriquecimiento, conservación y difusión de los bienes que inte-gran el patrimonio artístico, histórico, científico y cultural; e) La educación supe-rior y tecnológica tendrá como finalidades crear, conservar y transmitir la cultura y la ciencia, respetará las libertades de cátedra y de investigación, de libre examen y de discusión de las ideas, y procurará su vinculación con el sector productivo; f) Cuidará que la educación de los pueblos indígenas se imparta en forma bilingüe, con respeto a sus tradiciones, usos y costumbres, e incorporará contenidos acerca


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de su etnohistoria y cosmovisión; g) Promoverá los valores familiares y sociales que tiendan a la solidaridad humana, la preservación de la naturaleza y los centros urbanos y el respeto a la ley; h) Llevará a cabo el establecimiento y desarrollo de programas especiales para una mejor integración a la sociedad de los adultos en plenitud y de las personas con capacidades diferentes, e i) Propiciará la partici-pación social en materia educativa, para el fortalecimiento y desarrollo del sistema público de educación en todos sus niveles.

En el artículo 58 se reconoce el rango constitucional de nuestra alma mater, y se dispone que la Universidad Autónoma de Guerrero es una institución autónoma de educación superior, que ejerce su autonomía mediante la libertad para orga-nizarse, darse su normativa interna, nombrar sus autoridades y desarrollar las funciones académicas con responsabilidad social. Que en el uso de la libertad de cátedra, investigación, extensión y vinculación, analizará, discutirá, conocerá, recuperará, preservará y difundirá las diversas corrientes del pensamiento y ex-presiones culturales y científico-técnicas de la humanidad, coadyuvando así al desarrollo del estado de Guerrero y de la nación. Tendrá una visión holista en permanente vinculación con su entorno.

Asimismo, se establece que la Universidad Autónoma de Guerrero administrará libremente su patrimonio, que se integra con las aportaciones federales y estatales, la transmisión de bienes y derechos de personas físicas o morales, nacionales o extranjeras, y los recursos generados por los servicios que preste. Se dispone que los ingresos, los bienes de su propiedad, así como los actos y contratos en que intervenga, no sean sujetos de tributación local o municipal.

• RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y PATRIMO-NIAL DEL ESTADO

El título octavo del Proyecto de Reforma Integral Constitucional está dedicado a la responsabilidad de los servidores públicos y patrimoniales del Estado.

En él se dispone que los servidores públicos sean responsables por las faltas o delitos en que incurran durante el desempeño de sus funciones; se considera que el gobernador, durante el ejercicio de su cargo, sólo podrá ser acusado ante el Congreso por la comisión de delitos graves del orden común. Por los demás delitos y faltas podrá ser acusado, conforme a las leyes respectivas, al concluir su mandato.

Se amplía el número de servidores públicos que pueden ser sujetos de juicio político, por los actos u omisiones que conforme a la ley afecten los intereses fun-


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damentales y a su correcto despacho: El titular del Poder Ejecutivo, los diputados al Congreso del Estado, los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los consejeros de la Judicatura Estatal; los secretarios del despacho auxiliares del titular del Ejecutivo y el consejero jurídico del Poder Ejecutivo; el contralor general del Estado; los titulares de órganos autónomos de Estado; los presidentes municipales, los síndicos procuradores y los regidores; el rector de la Universi-dad Autónoma de Guerrero.

Establece como sanciones la destitución del servidor público y en su caso in-habilitación hasta por diez años para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público del Estado o de los municipios.

Se establece, asimismo, un nuevo procedimiento para la aplicación de las san-ciones: el Congreso del Estado procederá a la acusación respectiva ante la Corte Constitucional, o ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia si es el caso, previa declaración de las dos terceras partes del total de los integrantes del Con-greso, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.

La Corte Constitucional, o el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, si es el caso, erigida en jurado de sentencia, previo desahogo del proceso respectivo, y con audiencia del inculpado, resolverán lo procedente. En caso de resultar culpable, la sanción correspondiente se impondrá mediante resolución aprobada por la mayoría del número total de sus integrantes.

Se establece que la responsabilidad política se exigirá durante el período en el cual el servidor público ejerza el empleo, cargo o comisión, o dentro del año siguiente a partir de que concluya su mandato. La sentencia respectiva deberá pronunciarse dentro del año de iniciado el procedimiento.

Para proceder penalmente en contra del gobernador del Estado, los diputados al Congreso del Estado, magistrados del Tribunal Superior de Justicia, consejeros de la Judicatura Estatal, titulares de los órganos autónomos de Estado, secretarios del despacho auxiliares del titular del Ejecutivo, coordinadores, contralor general del Estado, consejero jurídico del Poder Ejecutivo, presidentes, síndicos y regi-dores de los Ayuntamientos, rector de la Universidad Autónoma de Guerrero, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, el Congreso del Estado declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión si ha o no lugar a proceder contra del inculpado.


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En el procedimiento que se siga se respetarán las garantías de audiencia y legali-dad.

Cuando la resolución del Congreso fuese negativa, se suspenderá todo procedimiento ulterior; pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley penal, que nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público desempeñe alguno de los cargos a que hace referencia el artículo 61.

Si el Congreso declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará separado del cargo y a disposición de las autoridades competentes, para que actúen con arreglo a la ley.

El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo, en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria, el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su en-cargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.

Por otro lado, en demandas del orden civil que se entablen contra cualquier ser-vidor público no se requerirá declaración de procedencia; tampoco se requiere cuando alguno de los servidores públicos mencionados se encuentre separado de su cargo, o cuando se trate de servidores públicos que tengan el carácter de suplente, salvo que se encuentre en el ejercicio del cargo.

Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causa-dos por su conducta ilícita.

Los jueces y los agentes del Ministerio Público serán responsables de los delitos que cometan durante el desempeño de sus cargos; pero no podrán ser aprehendi-dos sin que hayan sido suspendidos de sus funciones por los superiores respec-tivos.


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En el artículo 62 se establece que será la Ley sobre Responsabilidades Adminis-trativas de los Servidores Públicos la que determine las obligaciones de éstos a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones apli-cables por los actos y omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sancio-nes económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones, pero no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

Se establece que la responsabilidad administrativa prescribirá a los dos años de concluido el cargo.

Como algo innovador a nivel estadual, se incorpora el espíritu de nuestra Carta Magna sobre la responsabilidad objetiva, y la incorporamos en el artículo 63, afirmando que la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particu-lares, será objetiva y directa. Además, que los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

• SUPREMACÍA, REFORMA E INVIOLABILIDAD DE LA CONSTI-TUCIÓN

El título noveno, dedicado a la supremacía, reforma e inviolabilidad de la Consti-tución, se integra por tres capítulos.


Recoge el espíritu del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al disponer en su artículo 64 que en el estado de Guerrero la Constitución, los tratados internacionales ratificados por los Estados Unidos Mexicanos, las leyes federales y la Constitución local serán la ley suprema.


Se establecen innovadoras disposiciones generales; en su artículo 65 se dispone que cuando por circunstancias imprevistas no pueda instalarse el Congreso o el gobernador tomar posesión de su cargo el día fijado por la Constitución, el Con-


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greso que esté funcionando o la Comisión Permanente deberán señalar nuevo día para que se verifiquen dichos actos. Además, se establece que si llegado el día que el gobernador deba iniciar sus funciones y el Congreso no estuviera instalado, aquél rendirá su protesta de inmediato ante el presidente del Tribunal Superior de Justicia, y, en caso de imposibilidad, ante el presidente de la Corte Constitu-cional.

El artículo 66 establece las bases para los supuestos de desaparición de poderes, disponiéndose que en caso de declaratoria de desaparición de poderes por el Se-nado de la República, si éste no designara a quien asumirá el Poder Ejecutivo con carácter provisional, lo hará alguno de los que fungieron como servidores públi-cos en los poderes inmediato anteriores a los que se declaran desaparecidos, bajo el orden siguiente: el último presidente de la Comisión de Gobierno; el presidente de la última Comisión Permanente; el último presidente del Tribunal Superior de Justicia; y, el último presidente de la Corte Constitucional.


Se refiere a la reforma e inviolabilidad de la Constitución, incorporando en el artículo 67 un procedimiento mixto para reformar la Constitución, con base en los principios de los procedimientos francés, suizo y estadounidense.

Se dispone que la Constitución podrá ser reformada en todo o en parte por el Congreso del Estado, para su aprobación se requerirán dos períodos de sesiones ordinarias sucesivas, y por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso.

Para que las reformas formen parte de la Constitución es necesaria la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos, la que deberá darse en sesión extraordinaria de cabildo y en un término improrrogable de noventa días naturales contados a partir del día siguiente a aquel en que los ayuntamientos reciban el proyecto.

Se establece que para la reforma o derogación total de las disposiciones conteni-das en la Constitución será obligatorio el referendo que señala el artículo 13 de ésta.

Asimismo, se dispone que sea el Congreso, o la Comisión Permanente, según el caso, quien hará el cómputo de los votos de los ayuntamientos y, en su caso, la declaratoria de que han sido aprobadas las reformas, ordenando su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero.


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De conformidad con la teoría de la Constitución democrática, no se le debe reconocer derecho de veto al titular del Poder Ejecutivo cuando el Congreso del Estado actúa como Poder Constituyente Permanente o Poder Revisor. Evitando de esta manera demora en la reformas, como sucede actualmente con el mandato contenido en el artículo 125 de la Constitución vigente, que dispone que si el jefe del Poder Ejecutivo veta las reformas o adiciones, éstas no podrán ser discutidas nuevamente hasta el siguiente período de sesiones del Congreso.

Además, se sostiene que si el Congreso insistiere en sostener sus reformas adicio-nales, éstas no volverán a discutirse sino hasta la siguiente Legislatura; y en caso de que ésta las aprobara de nueva cuenta, entonces el gobernador las promulgará sin ningún otro trámite.

Establecer un término perentorio para que sean aprobadas las reformas o adi-ciones por los Ayuntamientos, en calidad de integrantes del Poder Revisor, sirve para poner fin a esa laguna constitucional que hace que cada Ayuntamiento las apruebe de acuerdo con sus tiempos e intereses, por encima del interés público. Actualmente tenemos reformas y adiciones constitucionales aprobadas por el Constituyente Permanente hace más de un año y medio, sin que algunos Ayunta-mientos las aprueben todavía.

Establecer dos períodos de sesiones ordinarios para la aprobación de una reforma o adición constitucional es para profundizar en su revisión y debate, además de evitar procedimientos que al calor de los tiempos o intereses de grupo se aprue-ben reformas sin la discusión debida.

De igual manera, ponemos fin a ese debate nacional en el sentido de que si se puede o no darse una nueva Constitución. De conformidad con la actual redac-ción del artículo 125 vigente, no es posible darnos una nueva Constitución, lo que limita a futuras generaciones darse una nueva Constitución de acuerdo con sus necesidades y proyectos.

Cabe destacar que se introduce el referéndum constitucional obligatorio para la reforma o derogación total de las disposiciones contenidas en la Constitución. Al ampliarse el universo de los que tienen derecho de iniciativa, de igual manera se democratiza esta fase a la que sólo tenían derecho el gobernador o los diputados.

En el artículo 68 se introduce la inviolabilidad de la Constitución, al disponer que ésta no perderá su fuerza ni su vigor en ningún caso ni por ningún motivo. Sus disposiciones son permanentes, y sólo pueden ser reformadas o adicionadas siguiendo los procedimientos y respetando los principios que la misma establece.


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• EL TEMA MUNICIPAL

No quiero terminar esta descripción sin hacer mención del siguiente apunte sobre el tema municipal. Desde su reconocimiento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ninguna Constitución estadual ha olvidado integrar en su articulado un capítulo o título dedicado a la institución municipal. Sin em-bargo, la revisión del Proyecto de Reforma Integral Constitucional que ahora se propone muestra la ausencia de un apartado específico sobre el municipio. A pesar de que a lo largo del Proyecto de Reforma Integral se encuentran disposi-ciones específicas sobre el municipio, hemos considerado oportuno dejar que sea una ley constitucional la que regule la institución en el estado de Guerrero.

Esta decisión atiende al hecho de que se trata de una institución sui géneris sobre la que el Estado debe tener poca intervención; no en balde, al igual que las enti-dades federativas, el municipio se adjetiva como libre. Resulta innecesario seguir incluyendo un capítulo específico en la Constitución que luego se desarrolle en una ley orgánica del municipio libre y en los múltiples reglamentos que expiden los Ayuntamientos. Como titular del Ejecutivo local, me permito sugerir a esa Soberanía que el municipio libre guerrerense se estructure a partir de la emisión de una ley constitucional que desarrolle íntegramente la materia. Estoy seguro de que es mejor una ley de este tipo, en la cual se desarrollará de manera directa el contenido del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Al efecto de lograr el cometido institucional que se propone con el nuevo diseño contemplado en el Proyecto de Reforma Integral Constitucional, se estima perti-nente establecer dentro del decreto de reformas y adiciones algunas disposiciones transitorias.

La primera de estas disposiciones establece un período de vacatio legis de dos años después de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero, tiempo que se considera suficiente para hacer las adecuaciones le-gales e institucionales que traerá consigo la puesta en marcha del nuevo diseño constitucional.

A tenor de la vacatio legis mencionada, se establece en el segundo artículo transi-torio que en tanto se modifica la legislación ordinaria continuarán aplicándose las disposiciones legales vigentes, incluidas las relativas a las autoridades e instan-cias competentes, siempre que no se oponga a lo establecido en este decreto.


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En el mismo sentido, en el artículo tercero de los transitorios se señala que para los efectos de lo dispuesto en el artículo segundo transitorio, las actuales denomi-naciones de las instituciones y autoridades establecidas en las leyes del Estado, en términos de las atribuciones que les corresponden se entenderán de acuerdo con lo establecido en este decreto.

Para acelerar el tránsito y cumplir con el plazo de la vacatio legis, en el artículo cuarto transitorio se establece una Comisión Técnica de Reforma y Actualización de la Legislación del Estado de Guerrero, que se encargará de elaborar los proyectos de reforma legal necesarios para adecuar los mandatos constitucionales contenidos en este Proyecto de Reforma Integral Constitucional.

Se estimó pertinente señalar que los proyectos de leyes orgánicas para los poderes y órganos autónomos de Estado, salvo la de la Corte Constitucional, el Código Electoral, la ley que regule el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular, de-berán entregarse al Congreso dentro del lapso de seis meses contados a partir de la publicación del decreto, si esta Soberanía procede a su aprobación. La Comisión Técnica deberá concluir sus trabajos dos meses antes de que entre en vigor, y se prevé que el Congreso cuide de establecer el inicio de vigencia de las nuevas leyes aprobadas en la misma fecha de entrada en vigor del decreto.

Para garantizar la viabilidad de esta labor de actualización legislativa, sin pa-rangón en la historia contemporánea del estado de Guerrero, se establece que los integrantes de la Comisión Técnica deberán ser abogados con especialidad en derecho público, sin que ello excluya el necesario auxilio obtenido del apoyo técnico de profesionales de otras disciplinas sociales y humanísticas. Asimismo, se prevé que los órganos del Poder Público contarán con un representante en dicha Comisión a efecto de proporcionar la información, proyectos y opiniones necesarios para la reforma y actualización de la legislación local. El representante deberá contar con la idoneidad y poder de decisión necesarios para desempeñar la representación que se le confiera.

Dentro de las disposiciones transitorias no hemos querido dejar pasar la oportuni-dad de señalar, en el artículo quinto, que en el proceso de renovación de consejeros estatales del Consejo Estatal Electoral, deberán cumplirse los términos establecidos para el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana que establece el Proyecto de Reforma Integral Constitucional. Además, se prevé que en lo sucesivo, el nom-bramiento de cualquier titular de los órganos que en el Proyecto de Reforma Inte-gral se consideran como órganos autónomos de Estado deberá hacerse atendiendo a los principios establecidos en las disposiciones que entrarán en vigor.


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Por la trascendencia que tiene para el nuevo diseño institucional, en el artículo sexto transitorio se señala que la Corte Constitucional deberá integrarse antes de la entrada en vigor de este decreto, y contará con tres meses para elaborar el proyecto de ley orgánica y reglamento, mismo que someterá a la brevedad al Congreso para su aprobación. A pesar de lo anterior, la Corte Constitucional se instalará formalmente e iniciará sus trabajos al día siguiente de la entrada en vigor del decreto que apruebe esta Reforma Integral Constitucional.

Se prevé en el artículo séptimo transitorio que la redistritación electoral del Estado se llevará a cabo a partir de que entre en vigor el decreto de reformas y adiciones, previos estudios técnicos del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, de conformidad con su viabilidad presupuestal.

Finalmente, para cumplir con los mandatos constitucionales y para procurar el diálogo intercultural entre los habitantes del estado de Guerrero, consideramos oportuno señalar en el artículo octavo transitorio que el Ejecutivo del Estado proveerá la publicación del nuevo texto constitucional en las lenguas nacionales de los grupos étnicos guerrerenses.

De lo dicho, puede advertirse que este Proyecto de Reforma Integral Constitu-cional parte de la idea, en primer lugar, de conservar todo lo positivo que con-tiene nuestra actual Constitución; en segundo lugar, introducir las propuestas ciudadanas recogidas durante el proceso de la Reforma Política y, en tercer lugar, actualizarla con las experiencias en reforma constitucional llevadas a cabo por otras entidades federativas, e inclusive a nivel internacional, pretendiendo en todo momento innovar el derecho estadual guerrerense.


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El derecho electoral está constituido por una serie de disposiciones jurídicas que establecen los derechos y obligaciones político-electorales de los ciudadanos, así como la integración, función y prerrogativas de las agrupaciones y partidos políticos, además de que fijan la organización de las elecciones de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, al igual que de la Asamblea de Repre-sentantes del Distrito Federal, y ayuntamientos; y delimitan el sistema de medios de impugnación que garantizan la legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades en la materia.

La justicia electoral es parte del tejido o entramado institucional y contribuye de manera decisiva a la creación y a la garantía de la legitimidad de entrada, pues di-rige y vigila el proceso político de acuerdo al derecho a través del cual se confor-man los órganos estatales de representación y de toma de decisiones vinculantes para los representados.

Es más, sin justicia electoral no hay democracia, esta es la condición sine qua non de la democracia. Sin embargo, la democracia es también dependiente de la legitimidad.

Para llegar a comprender, en cierta medida, los alcances del derecho electoral o jus-ticia electoral, es indispensable realizar un recorrido histórico y analítico de la vida legislativa de esta rama electoral, lo cual nos permitirá acercarnos, en mayor me-dida, a una correcta interpretación de las normas electorales, pero sobre todo ubicar la importancia que tiene nuestro derecho electoral en el sistema jurídico mexicano.

El derecho electoral, así como cualquier otra rama de la ciencia jurídica, tiene una característica: es dinámico, así las múltiples disposiciones jurídico electorales en

Lo contencioso electoralPor una administración de la justicia plenamente

jurisdiccional y el fortalecimiento de la institución electoral

Félix Villafuerte Rebollar *

* El autor es magistrado de la Cuarta Sala Regional del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero.193

los diversos momentos de la vida democrática de México han respondido a las exigencias de cada época; así pues, muchas instituciones electorales han quedado atrás, al ser reemplazadas por otras nuevas, acorde con los tiempos de cambio y con la intención siempre de adelantarse al hecho social a regular.

El legislador ha interpretado adecuadamente las inquietudes y preocupaciones sociales de nuestra época, por ello, ha reemplazado principios, instituciones, prácticas y procedimientos electorales obsoletos; sin embargo al lado de esas nuevas disposiciones jurídicas, aparecen otras que han probado su fortaleza y vigor a través del tiempo, por lo que el legislador también ha renovado y revi-talizado, en ocasiones, algunas instituciones electorales del pasado; claro está, adaptándolas a las nuevas condiciones políticas y sociales imperantes en nuestra nación, adecuándolas al cuerpo jurídico constitucional positivo vigente.

Por tanto cada ordenamiento jurídico electoral, imperante en determinada época, de rango constitucional o secundario, ha creado su propio marco general, dentro del cual cada una de las normas ha tenido el significado impreso por el sistema legal al que ha pertenecido.

Las instituciones relacionadas con la materia electoral avanzan de conformidad con los reclamos de la sociedad, sin embargo es importante que los instrumentos jurídicos electorales, estén también a la vanguardia de los reclamos populares

Por lo anterior y en aras de mejorar y adecuar a los tiempos modernos la legis-lación electoral, se proponen las siguientes reformas en materia electoral.

EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

1.- Se propone se reforme el artículo 25 para efectos de dotar de personalidad jurídica y patrimonio propio al Tribunal Electoral del Estado, ya que actualmente sólo lo concibe como un órgano autónomo en su funcionamiento e independiente en sus decisiones y máxima autoridad en la materia, con excepción de lo dispuesto en los artículos 99 y 105 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Cuando debe reformarse para considerar al Tribunal Electoral del Estado, como un Tribunal permanente, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, autónomo en su funcionamiento e independiente en sus decisiones y máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral local.

Lo contencioso electoral

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2.- Se propone se reforme el artículo 29 de la Constitución Política local, para que se establezca que en ningún caso un partido político podrá tener más de 28 diputados por ambos principios, en virtud de que actualmente señala que pueden tener hasta 30 diputados por ambos principios, esto último implica sobrerepre-sentación, ya que en el estado sólo existen 28 distritos electorales, luego enton-ces si a un partido político se le permite tener hasta 30 diputados, existen dos diputaciones que no tienen un sustento o una representación popular, ya sea por el principio de mayoría o el de representación proporcional.

EN LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO

1.- Como consecuencia de lo anterior, también se propone que se reforme el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado para el efecto de reglamentar lo referente a la personalidad jurídica y patrimonio propio del Tribu-nal Electoral del Estado, acorde con la propuesta de reforma al artículo 25 de la Constitución Política Local

2.- Se propone que las Salas Regionales se les denomine Salas Unitarias, incluida la Central, ya que son presididas por un magistrado, aunado a que sus atribucio-nes y competencia no la ejercen por región pues todas tienen su sede en la zona Centro, por lo tanto tal denominación (regional) resulta un contrasentido, en este contexto sólo las distinguiría el número de orden que les corresponda.

3.- También se propone que el conocimiento de los asuntos de la competencia del Tribunal Electoral, las salas las ejerzan por turno y no por distritos electorales, ya que con ello se generarían condiciones de equidad en el ejercicio de la competen-cia, equivalente a igual carga de trabajo que por consecuencia daría mayor expe-ditez en la resolución de los asuntos, propiciando mayor riqueza en los criterios, habida cuenta que se involucraría a todos los magistrados sobre todo en las reso-luciones de los recursos de apelación que tengan que ver con las decisiones de los consejos, incluido por supuesto el Consejo Estatal Electoral, sobre el cual ejerce actualmente competencia exclusiva la Sala Central sin que exista justificación alguna ya que de acuerdo a la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado, la Sala Central tiene el mismo rango jerárquico que las Salas Regionales.

4.- La Sala de Segunda Instancia debe denominarse Sala Colegiada de Segunda Instancia, debido a que la misma la integran todos los magistrados con excepción del magistrado que es autoridad responsable en el recurso de reconsideración.

5.- Se propone que se cambie el nombre de jueces instructores, por el de secretario instructor, ya que de acuerdo a las facultades que les otorga la ley, son verdaderos

Félix Villafuerte Rebollar

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secretarios y no jueces por no decidir la controversia en materia electoral, pues en estricto sentido legal, esta atribución la ejerce exclusivamente el magistrado al ser el único investido de competencia para decir el derecho a las partes.

EN LA LEY DEL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MA-TERIA ELECTORAL DEL ESTADO

1.- Se debe fortalecer el capítulo de pruebas e incluir las pruebas técnicas que ac-tualmente no las prevé nuestra legislación, asimismo se debe suprimir el recurso de revisión, a efecto de que la vía impugnativa, sea eminentemente jurisdiccional, en todo caso los actos que actualmente son materia del recurso de revisión, pasen a ser materia del recurso de apelación, el cual es resuelto por el Tribunal Electoral del Estado.

Las anteriores propuestas, sólo son el parteaguas de lo que en un futuro debiera ser la justicia electoral, pues en modesta opinión los mecanismos jurídicos con que cuentan los actores políticos, deben actualizarse día a día, para hacerlos más efectivos y fomentar la confiabilidad plena en la administración de la justicia electoral.


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I. Antecedentes

El 31 de mayo de 1999, el titular del Poder Ejecutivo envió al H. Congreso del Estado, una convocatoria para que fuera este órgano quien elaborara la Agenda para la Reforma Política. Los puntos que se consideraron fundamentales fueron entre otros, los relativos al marco normativo que rige los comicios y organismos electorales, para lo cual se llevaron a cabo los respectivos foros con el proce-samiento de todas las ponencias presentadas; sin embargo, con el cambio de una legislatura a otra el proceso de reforma política se detuvo; hasta que el 27 de septiembre del 2000, el PRD presenta a la opinión pública su propuesta de agenda para la reforma política y la publica en los principales diarios locales de la entidad. Bajo esa premisa el jueves 8 de febrero del 2001, en Casa Guerrero se reunieron los representantes de los Poderes del Estado, así como los repre-sentantes de los partidos políticos, para establecer el órgano o la instancia que conduciría los trabajos de la reforma política, lo cual ocurrió finalmente el 5 de marzo de 2001 instalándose finalmente el órgano rector de la Reforma Política del Estado denominado Mesa Central, con representación de los tres Poderes del Estado y los dirigentes estatales de 15 partidos y organizaciones políticas, quienes decidieron realizar los trabajos en ocho bloques temáticos. Dentro de los grandes temas a tratar se encontraba “El Sistema Electoral”, desarrollado en Aca-pulco, Chilpancingo, Iguala y Pungarabato. Los puntos de mayor coincidencia fueron: incorporar a la legislación estatal el referédum y el plebiciscito; equidad de género en candidaturas a puestos de elección popular; transformar el Consejo Estatal Electoral en Instituto Estatal Electoral; crear la fiscalía especializada en delitos electorales; coaliciones; revisión de los criterios de distribución de los diputados plurinominales; equidad en la distribución del presupuesto para gastos

Reforma electoral en Guerrero, como parte de la Reforma del Estado

César Julián Bernal *

* El autor es coordinador académico del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del H. Congreso del Estado.

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de campañas; incrementar el tiempo destinado a los partidos políticos en radio y televisión; candidaturas comunes; empatar las elecciones de gobernador con diputados y ayuntamientos; creación de la figura de un síndico procurador depen-diendo de la elección. Lo anterior se desprende del informe de la Mesa Central para la Reforma Política del estado de Guerrero. (marzo–diciembre 2001).

Por otro lado, es importante señalar que dentro de las propuestas electorales he-chas por los partidos políticos, había coincidencias, divergencias y en algunos casos hasta inconsistencias.

Entre las propuestas de reforma electoral del PRD presentadas en el 2001, están las siguientes: transformar el Consejo Estatal Electoral en el Instituto Estatal Electoral de Guerrero, crear la fiscalía para delitos electorales, realizar en una sola jornada las elecciones de gobernador, diputados y ayuntamientos, y que por única vez duren en el cargo dos años con tres meses a partir de la gestión que iniciaba en el 2002; que el Congreso del Estado insacule a los consejeros electorales, y que éstos sean siete en vez de nueve; que los magistrados del Tribunal Electoral del Estado duren sólo tres años en el cargo; registrar candidaturas indígenas; incluir figuras como el plebiscito y la iniciativa popular; crear las asociaciones políticas estatales; establecer una nueva fórmula de representación proporcional para evi-tar la sobrerepresentación proporcional y crear regidurías por distritos munici-pales; prohibir a los consejeros electorales ocupar cargos públicos hasta después de un año de terminar su encargo; establecer el servicio profesional en el Instituto Electoral, el Tribunal Electoral y la Fiscalía para Delitos Electorales y por último que los derechos laborales de los trabajadores de las instituciones electorales sean resueltos por los tribunales laborales y no por el Tribunal Electoral del Estado. (El Sur Nº 1662, de fecha 24 de septiembre del 2001).

Por su parte, entre las propuestas de reformas electorales del Partido Acción Na-cional, destacan: prorrogar el período del actual CEE, empatar las elecciones, esta-blecer candidaturas comunes, incorporar figuras como el plebiscito, el referéndum y que los procesos de consulta sean organizados por el Consejo Estatal Electoral; que los observadores electorales sean ciudadanos sin militancia, que su registro sea de manera individual y que se efectúe en los consejos municipales; una nueva fórmula de asignación de diputados de representación proporcional; la figura de la segunda vuelta electoral; reglamentar las precampañas con topes y fiscalización de los recursos, y que la autoridad electoral esté enterada de la realización de las mismas y sus modalidades; que previamente al proceso electoral, los medios de comunicación inscriban sus tarifas en el Instituto Electoral, así como las condicio-nes de su contratación; establecer el servicio electoral de carrera, que el Tribunal Electoral del Estado forme parte del Poder Judicial, y que sus magistrados sean


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electos por las dos terceras partes de los Diputados al Congreso del Estado de en-tre los grupos propuestos por los grupos parlamentarios o por los diputados que no militen en ninguno de ellos; en cuanto a agrupaciones u organizaciones, proponían que el registro se haga ante el Consejo Estatal Electoral, quien se encargará de la legalidad; que la nueva legislación prohíba formas excesivas de publicidad y la propaganda anónima, proponiendo penas severas tanto al autor intelectual como al material; también toda publicidad al circular deberá tener un responsable de su publicación; que el Consejo integre un órgano técnico con conocimientos en es-tudios de opinión; contemplar la figura de candidaturas comunes, en las que dos o más partidos podrán proponer candidatos únicos, aunque los votos se destinarían a cada partido político, para efectos de porcentajes y asignación de prerrogativas; en lo que respecta a los notarios públicos, proponen hacer obligatoria su partici-pación ante los requerimientos de los ciudadanos y partidos políticos; por último desaparecer los consejos municipales y que la organización de las elecciones para ayuntamientos y diputados locales las lleven a cabo los consejos distritales. (El Sur Nº 1669, de fecha 2 de octubre de 2001).

Por otra parte, hubo organizaciones partidistas que también realizaron propuestas como son: el Partido del Trabajo quien solicitó reducir las precampañas a sólo un año antes de la elección; reparto más equitativo de los recursos destinados a los partidos políticos, flexibilizar las normas para la creación de alianzas, coaliciones e, incluso, el lanzamiento de candidaturas independientes; mayor rigor en los requisitos de se-lección de los consejeros electorales y reducir su período a tres años sin posibilidad de reelección; por su parte, el Partido Convergencia pidió regular las precampañas electorales, la conformación de un nuevo Consejo Electoral y la reducción del período de duración de los magistrados electorales; el Partido de la Revolución del Sur señaló que en el estado se otorgan recursos insuficientes a los partidos, por lo que sugirió reducir los que se entregan al Consejo Estatal; y por último, el Partido Centro Democrático, ahora sin registro, propuso que las etnias tengan derecho de elegir a sus autoridades según sus usos y costumbres. (El Sur de fecha 11de octubre de 2001)

II. Nuevo Sistema Electoral Guerrerense

Ahora bien, luego de haber concluido los trabajos de la reforma en diciembre del año 2001, el siguiente año se tendría que elegir presidentes municipales y diputados locales, lo que detuvo nuevamente el proceso de Reforma Política y no es hasta febrero del 2004 cuando la LVII legislatura decide aprobar la reforma electoral como parte de la reforma política que sin lugar dudas es más amplia y quedan asignaturas pendientes.

César Julián Bernal

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a) Las disposiciones legales

Los cuerpos normativos que sufrieron modificaciones, reformas o adiciones son el Código Penal, el Código de Procedimientos Penales, la Ley Orgánica del Tri-bunal Electoral, la Ley Orgánica del Poder Legislativo, el Código Electoral del Estado, la Ley del Sistema Medios de Impugnación y la Ley Orgánica de la Pro-curaduría General de Justicia del Estado, aunque en este último caso se trata de la expedición de una nueva ley orgánica para dicha dependencia ejecutiva.

b) Temas de la Reforma Electoral

1. La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia recientemente promul-gada que crea esta Fiscalía, contiene la forma del nombramiento de quien habrá de ser su titular, correspondiendo al Congreso del Estado aprobarlo con el voto de la mayoría de los diputados integrantes de la Legislatura, de entre la terna de ciudadanos profesionales del derecho que someta a su consideración el titular del Poder Ejecutivo.

2. Delitos electorales

Se tipifican nuevos delitos electorales que tengan por objeto sancionar a los particulares, funcionarios electorales o partidistas, que obstaculicen de manera dolosa el proceso electoral; así como la difusión de las encuestas previas a las elecciones y los sondeos de opinión o resultados en los plazos prohibidos por la propia ley; se hace lo propio con quienes retengan, sustraigan o se apoderen de documentación pública electoral, antes, durante y después de la jornada electoral. Además, se podrá imponer prisión de seis meses a dos años a los ministros de culto religioso que por cualquier medio en el desarrollo de actos propios de su ministerio induzcan al electorado a votar en favor o en contra de un candidato o partido político o a la abstención, finalmente se adicionó con el artículo 299 Bis los supuestos de imponer una multa y la suspensión de sus derechos ciudadanos a aquel que habiendo sido electo para un cargo de elección popular estatal o mu-nicipal, no se presente a desempeñarlo en los plazos, términos y condiciones que establezcan las leyes correspondientes y a aquel que sin mediar resolución impida que la persona electa inicie el desempeño de su encargo.

Por otra parte, se reformó el párrafo segundo del artículo 70 del Código de Procedimientos Penales del Estado, donde se califican como delitos graves el apoderamiento de urnas electorales que contienen las boletas de los electores o


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documentación electoral y a los servidores públicos estatales o municipales, que realicen proselitismo o participen en la apertura o cierre de campañas, en días u horas de oficina, de jornada laboral, en las que esté obligado en permanecer, se le aplicará pena de 5 a 10 años de prisión y multa de 200 a 500 días de salario mínimo diario vigente en el Estado.

3. Medios de impugnación

Se reforma el artículo 55 de Ley de Sistema de Medios de Impugnación en mate-ria electoral, el cual señala que el escrito de protesta por los resultados contenidos en el acta de escrutinio y cómputo de la casilla, es un medio para establecer la existencia de presuntas violaciones durante el día de la jornada electoral y no habrá formalidad alguna en la presentación del mismo; ahora con la reforma, el escrito de protesta podrá presentarse ante el secretario de la Mesa Directiva de Casilla al término del escrutinio y cómputo o hasta antes del inicio de la sesión de cómputo del Consejo Estatal, Distrital o Municipal correspondiente, lo que permite a los partidos políticos tener mayor tiempo en acreditar posibles irregu-laridades suscitadas en las mesa receptoras del voto. La importancia del escrito de protesta radica en ser un requisito de procedibilidad para la tramitación del Juicio de Inconformidad, contra los resultados de la votación recibida en una casilla, la declaratoria de validez de la elección y de la entrega de la constancia de mayoría relativa de las elecciones correspondientes.

4. Magistrados electorales

Cambia el período de nombramiento de los magistrados del Tribunal Electoral del Estado, ahora durarán en su encargo cuatro años con derecho a reelección por el mismo período, este sistema permite de acuerdo a la Exposición de Motivos del Decreto de Reforma “la renovación de profesionales del derecho, así como la evaluación del desempeño de las actividades jurisdiccionales realizadas en el ejercicio de su encargo”. Por otro lado, tratándose de la forma y el período del nombramiento del presidente del Tribunal, prevalece que serán los propios magis-trados quienes lo elegirán por un período de dos años sin derecho a ser reelecto. El artículo segundo transitorio señala que los magistrados a elegirse en el año 2004 durarán en su encargo del 1º de junio del año 2004 al 31 de mayo del año 2008.

5. Servicio profesional de carrera

Se dictan los lineamientos generales para el Servicio Profesional de Carrera (o mejor dicho carrera jurisdiccional electoral en al caso del Tribunal Electoral), señalando un plazo de 60 días para que el Tribunal Electoral del Estado expida el


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Estatuto correspondiente y sea implementado en este proceso electoral; el Esta-tuto debe contener las bases y lineamientos generales que regulen la organización del servicio profesional de carrera electoral para asegurar el buen desempeño de las actividades electorales que tiene encomendadas.

A su vez, el Consejo Estatal Electoral a través de su Secretaría Técnica establecerá el Servicio Profesional de Carrera de sus servidores públicos, atendiendo a ciertos lineamientos como: la capacidad, idoneidad, rectitud, probidad, constancia y pro-fesionalismo, rigiendo la formación de sus miembros bajo los principios de obje-tividad e imparcialidad. El Servicio Profesional de Carrera tendrá como propósito: garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo y fomentar la vocación de servicio y promover la capacitación; el artículo quinto transitorio del Decreto de reformas y adiciones señala “El Consejo Estatal Electoral, emitirá las disposiciones relativas a la organización, funcionamiento y desarrollo del servicio profesional de carrera electoral, en un plazo no mayor de 60 días a la entrada en vigor del presente Decreto para la aplicación del servicio de carrera a partir del próximo proceso electoral”.

6. Coaliciones

En el decreto de reformas y adiciones al Código Electoral del Estado, se da una definición de lo que debemos entender por coalición; además se establece en forma más clara las bases generales para la formación de coaliciones, destacando que concluido el proceso electoral terminará automáticamente la coalición en los tér-minos y condiciones que establezca el convenio; antes de la reforma se señalaba que la coalición terminaba una vez concluida la calificación de las elecciones y no remitía a la firma del convenio hecho para estos efectos; el inconveniente de la supresión automática de las coaliciones electorales, es que éstas pudieran conver-tirse en coaliciones parlamentarias de acuerdo a lo que establezca la Ley del Poder Legislativo Local, lo que permitiría que las coaliciones instrumentaran el programa legislativo común e impulsaran el programa de gobierno fijado en el convenio de coalición.

Por otro lado, con la reforma se elevó el porcentaje para que los partidos que pre-tendan coaligarse puedan conservar su registro al término de la elección; por lo que la votación de la coalición debe ser equivalente a la suma de los porcentajes del 2% de la votación emitida que requiera cada uno de los partidos políticos coa-ligados -antes era de 1.5 %-, de esta forma se igualó a nivel federal; así también se agregaron dentro de las bases en materia de financiamiento que la coalición dis-frutará del monto que corresponda a la suma de los montos asignados para cada uno de los partidos coaligados, estimulando la formación de coaliciones; toda


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vez que a los partidos políticos ya no se les dará un trato como si fueran un sólo partido político. También se contempla que ningún partido de nueva creación pueda formar parte de una coalición hasta en tanto no haya participado en forma individual en un proceso electoral; esto para establecer un filtro a los partidos que pretendan aprovechar las coyunturas y lograr de esta forma prerrogativas.

Ahora bien, desaparece la obligación de la coalición para postular candidatos a diputados de Mayoría Relativa, la acreditación que las asambleas aprobaron: la coalición, las candidaturas de las fórmulas de propietario y suplente de la coalición de conformidad con sus estatutos y métodos de selección y así como la plataforma electoral de la coalición. También desaparece la obligación de la coalición para postular planilla de ayuntamientos, el de acreditar que las asam-bleas: aprobaron la coalición, las candidaturas de las fórmulas de propietario y suplente de la coalición de conformidad con sus estatutos y métodos de selección y así como la plataforma electoral de la coalición.

Con respecto al convenio de coalición, se hace un reajuste en los requisitos; por ejemplo cambia de artículo (ahora es el 149 del Código Electoral del Estado) la obligación de establecer los datos generales del o los candidatos; así como el cargo para el que se postula; además en el requisito de prelación para la con-servación del registro de los partidos políticos, en el caso del porcentaje de la votación obtenida por la coalición, no sea equivalente se eleva ahora al 2% (antes era de 1.5%) por cada partido político, así también ahora el convenio contendrá la forma de distribución de financiamiento público y la manera en que la coalición cumplirá con la fiscalización de recursos, señalando para ello los órganos respon-sables para esta obligación.

En cuanto a los tiempos para el registro de la coalición; ahora es de 30 días (antes de la reforma era de 15 días) anteriores al inicio del registro del registro de candi-datos de la elección de que se trate; esta reforma en vez de alentar las coaliciones obliga a apresurar la conformación de las mismas, toda vez que por ejemplo en los estados de Oaxaca, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, y Tlaxcala es de 10 días; en Baja California Sur y Guanajuato es de 5 días y más aún en Nuevo León es a más de 48 horas del registro; aunque cabe señalar que lo que se pretendió con la reforma de acuerdo con la exposición de motivos “es aumentar el plazo para registrar la coalición y de candidatos para no empalmar la aprobación del registro del convenio con el período de registro de candidatos, cuidando de no extenderlo demasiado para no perturbar los tiempos de las actividades regulares del Consejo Estatal Electoral, previniendo en lo máximo, los tiempos para la resolución de los procedimientos jurisdiccionales que se pudieran interponer”.


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Por otro lado, cambian los plazos para que el Consejo Estatal Electoral resuelva respecto a la solicitud de una coalición, por ello el Consejo dispone de 72 horas para requerir a los partidos políticos que pretendan coaligarse la documentación comprobatoria de los requisitos y de ser así subsanen errores u omisiones detecta-das y dentro de las 48 horas siguientes a la notificación respectiva, el Consejo resolverá en un término de 10 días a la presentación de la solicitud. Antes de la reforma, en primer lugar el Consejo tenia 10 días para analizar la documentación presentada; 72 horas para requerir y subsanar omisiones y resolver dentro de las 48 horas anteriores al inicio del período de registro de candidatos para la elección de que se trate.

Además, se eliminó por inconstitucional la disposición de que la resolución del Consejo en el caso del registro del convenio es inatacable; por lo que a pesar de no estar estipulado de esta forma, se entiende que en caso de controversia respecto al registro de la coalición, éste podrá ser impugnado ante el órgano jurisdiccional local, y se agrega lo que debe contener la resolución que emita el Consejo Estatal Electoral.

Finalmente, podemos decir que con la reforma electoral se flexibilizaron los requisi-tos para formar las coaliciones, Las prohibiciones generales para los Partidos Políti-cos que deseen formar coaliciones que establece el Código Electoral, perjudican más a los partidos fuertes y benefician más a los pequeños, porque en el caso de los primeros los hace renunciar a postular y registrar candidatos propios; mientras que los segundos, los ayuda a postular y registrar candidatos donde ni si quiera tienen presencia electoral.

7. En materia de financiamiento público

Se incluyó a los Poderes de la Federación y las dependencias de la Adminis-tración Pública centralizada y paraestatal de la Federación y del Distrito Federal, en la prohibición para realizar aportaciones a los partidos políticos, salvo las excepciones establecidas en la ley, así también se incluye en esta prohibición a las personas físicas o morales que residan en el extranjero; se determina que las aportaciones anónimas que reciban los partidos políticos deberán reportarlas al Consejo Estatal Electoral y entregarlas a la beneficencia pública. Ahora bien, hubo incrementos en los siguientes porcentajes: a) El porcentaje que se utiliza para obtener el monto del financiamiento público que percibirán anualmente los partidos políticos, homologándola a la media nacional, determinando en un artí-culo transitorio los incrementos parciales del porcentaje para el año 2004, ante la imposibilidad presupuestal para aplicarlo en su totalidad; es decir, el segundo transitorio del decreto de reformas al Código Electoral del Estado señala:


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El financiamiento público que deberá otorgar el Consejo Estatal Electoral a los partidos políticos para la realización de actividades ordinarias permanentes para el año 2004, deberá calcularse por única ocasión de la siguiente manera: del día de la aprobación de la reforma al 31 de octubre bajo el factor que resulte de multi-plicar el 20% del salario mínimo vigente en la capital del Estado por el número de ciudadanos empadronados y del 11 de noviembre al 31 de diciembre bajo el fac-tor que resulte de multiplicar el 30% del salario mínimo, asignándose conforme a lo establecido en el cuarto párrafo del artículo 49 de este Código.

Por otro lado, también sufre incremento el porcentaje que se reintegrará a los par-tidos políticos de lo que eroguen en la realización de actividades de carácter edu-cativo y capacitación, editorial y de investigación; c) El porcentaje máximo de las aportaciones en dinero de los simpatizantes; d) El porcentaje del límite anual para las aportaciones en dinero realizadas por personas físicas o morales; y e) El por-centaje mínimo que deberán destinar los partidos políticos de su financiamiento público para el desarrollo de sus fundaciones o institutos de investigación.

Por otro lado, quedan establecidas las limitantes en la recepción de los donativos o aportaciones para facilitarles la comprobación de su financiamiento privado y la obligación de hacer del conocimiento de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del Consejo Estatal Electoral de aquellas aportaciones de bienes muebles e inmuebles temporales o definitivos a que se hagan acreedores, regulándose para ello el formato, porcentajes y cantidades para otorgar el financiamiento público a los partidos políticos que hayan obtenido su registro con fecha posterior a la última elección, además ahora es obligación de los partidos políticos y las coaliciones informar al Consejo Estatal Electoral, sobre el origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financia-miento, empleo y aplicación; por ello sufren modificaciones los plazos para la pre-sentación de los informes anuales y de campaña, ampliándolos. Ahora bien, como parte de la atribución del órgano electoral en materia de fiscalización se realizará una revisión precautoria sobre el cumplimiento de los topes de campaña, durante el desarrollo de las diversas campañas electorales disponiéndose el procedimiento correspondiente. Por lo que el Consejo Estatal Electoral tendrá la atribución de sancionar cuando se compruebe que se rebasaron los topes de campaña y en su caso podrá realizar denuncias cuando los partidos políticos o sus dirigentes se vean involucrados en la comisión de algún delito con relación al uso del financia-miento público; se regula lo referente al financiamiento de los partidos políticos nacionales que no alcanzan el porcentaje para mantener el registro estatal, por lo que el partido político nacional que no alcance el 2% de la votación emitida en la elección local, no obtendrá financiamiento estatal, estableciendo la posibilidad de obtener financiamiento en año electoral con la condición de que se postulen can-


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didatos en al menos el número de distritos electorales locales en donde se requiere tener afiliados para registrar un partido político, concediéndoles el mismo porcen-taje que el establecido para los partidos políticos de nueva creación.

8. El Consejo Estatal Electoral

Tratándose del secretario técnico, y analizando la fecha para el nombramiento de éste -que se da en el mes de agosto de la elección para gobernador-, lo que de acuerdo a la exposición de motivos del decreto de reforma “somete al órgano electoral a un desgaste en pleno proceso y en el caso de que no fuera ratificado en su cargo, tomando en consideración la fecha de nombramiento del cuerpo de consejeros para el 2005, dejaría al Consejo con secretario técnico y consejeros sin experiencia”; por tal razón se estableció el artículo cuarto transitorio mismo que señala “La reforma contenida en el artículo 70 párrafo quinto entrará en vigencia el día 2 de enero del 2006 por lo que fenecido el período de nombramiento del secretario técnico, el Consejo Estatal podrá ratificarlo para el período compren-dido de agosto del 2004 al 1º de enero del 2006 o bien nombrar a nueva persona para ejercer el cargo durante el período antes mencionado”.

Por otro lado, a efecto de profesionalizar las actividades de los consejeros electo-rales propietarios y del secretario técnico, se deben dedicar de tiempo completo a los trabajos inherentes a los de su función electoral, por lo que es incompatible que dichos servidores públicos tengan simultáneamente dos funciones sea de carácter público o privado excluyendo aquellas referentes a actividades estricta-mente científicas, docentes, literarias, de investigación o de beneficencia o cargos honoríficos.

9. Precampañas

Con respecto a esta temática se concluye que es el partido político el sujeto de derecho para organizar la precampaña dentro de sus procesos internos, puntuali-zando además que existe corresponsabilidad entre el aspirante a candidato y el partido político, por lo tanto en caso de incumplimiento de las reglas que se fijan para las precampañas podrá el aspirante ser sancionado con su no registro o en otro caso con multa cuando no atienda a retirar su propaganda. Así también se les prohíbe a ambos utilizar los programas de gobierno para hacer proselitismo político; el artículo tercero transitorio del decreto de reforma señala que el artícu-lado que se refiere a esta temática entrarán en vigor el día 1º de marzo del 2005; bajo ese contexto, el Consejo Estatal Electoral deberá expedir los lineamientos que regulen las actividades de las precampañas, lo cual ya aconteció


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10. Equidad de género

Se acordó que tanto en la integración de las candidaturas a Diputados de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional, así como en las listas de Regidurías, no podrán incluirse más del setenta por ciento para un mismo género (el famoso 70/30), asegurándose la alternancia de género en las candidaturas propietarias, debiendo en consecuencia vigilar el órgano electoral que los Partidos Políticos acaten esta disposición al momento del registro, y en caso de no hacerlo el órgano electoral estatal puede aplicar como sanciones la amonestación pública y una multa de hasta e1 50% de las ministraciones de financiamiento público por activi-dades ordinarias que le corresponda al Partido Político infractor, por el periodo que señale la resolución.

11. Suspensión de los programas de gobierno

El plazo treinta días previos y el de la jornada electoral para la suspensión de la difusión oficial de la entrega de obras y servicios públicos y la ejecución de programas de asistencia social, y agregándose la disposición de interrumpir en los quince días previos al de la elección, la entrega de materiales, alimentos o cualquier otro elemento que forme parte de sus programas asistenciales o de gestión y desarrollo social, salvo en los casos de extrema urgencia para atender problemas de salud pública, catástrofes, desastres naturales, siniestros u otros eventos de igual naturaleza, sin embargo tratándose de autoridades federales por no ser de competencia local la regulación sobre ámbito federal, se propone la pro-moción por parte del Consejo Estatal Electoral de convenios con las autoridades federales.

12. Encuestas, conteo rápido y debates

Se mencionan con precisión las reglas a las que sujetará la aplicación de la en-cuesta, sondeo de opinión y el conteo rápido, además se establece por primera vez el depósito de una fianza de diez mil salarios mínimos por parte de la empresa u organización ante el órgano Electoral que garantizará el cumplimiento de la disposición, en caso de incumplimiento se hace efectiva la fianza a favor del patrimonio del Consejo Estatal Electoral, sin detrimento de la aplicación de otras disposiciones como la establecida en el artículo 292 del Código Penal del Estado donde la publicación o difusión por cualquier medio de los resultados de las en-cuestas o sondeos de opinión que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos es una conducta se tipificada como delito.


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En cuanto los debates públicos se señala que a petición de los Partidos Políticos y los candidatos, el Consejo Estatal Electoral organizará los debates públicos y apoyará su difusión.

III Asignaturas pendientes

Dentro de las tantas que existen podemos señalar una que la mayoría de la po-blación pide:

La Garantía constitucional de elecciones concurrentes;

De acuerdo al Código Electoral del Estado, el proceso electoral es el conjunto de actos ordenados por la Constitución y el Código de la materia, realizados por las autoridades electorales, los partidos políticos y los ciudadanos, que tienen por objeto la renovación periódica de los integrantes de los poderes legislativo y ejecutivo del estado, así como los Ayuntamientos. Existen dos tipos de pro-cesos electorales el ordinario que inicia en el mes de abril del año en que deban realizarse elecciones locales y concluye en el mes de diciembre del mismo año, cuando se trate de elecciones de Ayuntamientos y Diputados en el caso de elec-ción de gobernador el proceso electoral inicia el día 15 de mayo del año anterior y concluye en el mes de marzo del año de la elección.

El proceso electoral ordinario comprende tres etapas: preparación de la elección, jornada electoral así como resultados y calificaciones de las elecciones.

Ahora bien, la Constitución Política y el Código del Estado señalan,” el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se le denomina Goberna-dor del Estado de Guerrero, electo cada 6 años por mayoría relativa y voto directo en todo el Estado; y su elección deberá celebrarse el primer domingo de febrero del año de la elección; a su vez el Congreso del Estado y los Ayuntamientos se renovaran cada tres años el primer domingo de octubre del año de la elección.

En ese contexto tomando como periodo de análisis 1993-2000; nuestro Estado tuvo 8 elecciones; en el mes de febrero se eligió al titular del Poder Ejecutivo y para el mes de diciembre de 1993 ya teníamos elecciones para renovar al Poder Legislativo Local y a los Ayuntamientos; en 1994 hubo Elecciones Federales para renovar al Congreso de la Unión y al Ejecutivo Federal; en marzo de 1996, el Ejecutivo del Estado solicitó licencia al Congreso Local por los acontecimientos políticos suscitados en el vado de Aguas Blancas, ya con un nuevo gobernador en el mes de octubre de ese año tuvimos elecciones para renovar al Poder Legis-lativo y a los Ayuntamientos; en 1997 hubo elecciones federales para renovar al


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Congreso de la Unión, en febrero de 1999 tuvimos elecciones para Gobernador y en octubre de ese año para renovar el Poder Legislativo Local y los Ayunta-mientos, en julio del año 2000 hubo Elecciones Federales para elegir Diputados, Senadores y Presidente de la República; es decir tenemos demasiada movilidad política, toda vez que un periodo de 7 años tuvimos 8 elecciones, 5 Locales y 3 Federales, por lo que ahora que se esta retomando la reforma política propongo la homologación de la elección de Gobernador con la primera de Ayuntamientos y Diputados Locales y en su caso ver los beneficios que pudiera traer que la Elec-ción de Gobernador fuera después de la elección presidencial o en la celebración de ésta.


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La trasgresión del estado de derecho se refleja en la falta de credibilidad de la sociedad en nuestras instituciones de procuración y administración de justicia. Establecer con precisión el rumbo a seguir en la modernización del sistema de procuración de justicia, permitirá a la administración estatal realizar su trabajo con transparencia, profesionalismo, competitividad y eficacia. Para conseguir estos objetivos es necesario tener un sistema de planeación y evaluación que nos ayude a ordenar y controlar la ejecución de estos programas y proyectos. La presentación del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 por parte del Ejecutivo del Estado, nos indicará las líneas generales de política en todos los ámbitos del quehacer gubernamental, que sirven de indicadores para la realización de programas y proyectos por parte de todas las dependencias de la administración pública.

Lo anterior nos permite presentar esta colaboración con el tema la modernización de la procuración de justicia a través de las tecnologías de la información, con la cual se pretende transformar la procuración de justicia en un sistema accesible, confiable, transparente y profesional donde los guerrerenses se sientan seguros y con justicia para todos. Esta colaboración orienta a la reestructuración, profesionalización y modernización de la Procuraduría General de Justiciaparay garantizar un estado de derecho con un sistema integral de seguridad pública de avanzada. Un sistema integral de seguridad significa que los trabajadores de la Procuraduría General de Justicia son de suma trascendencia e importancia en la sociedad, la

La modernización de la procuración de justicia a través de las tecnologías de la información

Isidoro Rosas González *

* El autor es presidente de la Barra de Acapulco, Colegio de Abogados, A.C.

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lucha contra la delincuencia y crimen organizado abarca todas las etapas, desde su prevención hasta la consignación de los delincuentes, es por eso que las ac-ciones que ejerza la Procuraduría deberán ser expeditas y contundentes para que a los delincuentes se les castigue dentro del marco jurídico, y con respeto a los derechos humanos. Problema: La Procuraduría General de Justicia requiere reestructurarse y fortalecerse para mejorar su desempeño. En el pasado y el presente, la institución ha sido rebasada ante su incapacidad de dar respuesta a la sociedad debido a la corrupción, impuni-dad, el tráfico de influencias, el insuficiente número de elementos investigadores para dar seguimiento al total de averiguaciones previas que se fincan anualmente en el estado, el rezago salarial del personal, la falta de equipamiento e infraestruc-tura tecnológica, así como un marco jurídico obsoleto en materia de procuración de justicia. El estado de Guerrero ha vivido durante décadas inmerso en una crisis de inse-guridad pública, situación que continua como da cuenta la más reciente ola de crímenes que azota a la entidad. Mientras en diferentes áreas de la administración pública se habla de optimi-zación administrativa y simplificación de trámites, como podrán ser las áreas de recaudación o desarrollo económico, en materia de procuración de justicia los rezagos siguen siendo muchos. Es en la ventanilla de los ministerios públicos, donde el usuario confirma o des-miente si tiene frente a él un gobierno moderno, eficiente, honesto y transparente. La realidad es que la percepción que tiene la sociedad de nuestro sistema de pro-curación de justicia, es de ineficiencia y corrupción, herencia del vetusto régimen en retirada. Es en los ministerios públicos donde la sociedad presenta uno de sus mayores su-frimientos al interactuar con su burocracia, y la confianza que otorgó la ciudadanía para cambiar el régimen, se convierte en desencanto.

Decir que Guerrero está a la zaga de todo se repite tanto, que es ya un lugar común, cuando en el país ocurren ya casos de éxito en la modernización del aparato de justicia, que nos marcan el camino para reinventar nuestras institucio-nes, y que plantean el reto de disminuir la llamada brecha digital que nos separa del desarrollo.


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Propuesta: La inversión en tecnologías de la información debe ser considerada un asunto es-tratégico que sirva para mejorar la calidad de los servicios. La toma de decisiones y la productividad son soporte fundamental de una necesaria reestructuración de la Procuraduría de Justicia del Estado. La inoperatividad de los C4 que ha sido expuesta ante los medios de comunicación por miembros del Congreso local; sin embargo, los C4 deben considerarse una fortaleza del sistema de justicia, también son una fortaleza las inversiones que se han realizado en tecnología forense, así como el Sistema Nacional de Seguridad. Entonces lo que se plantea es una necesaria reestructuración y reingeniería de procesos que permita reorientar el camino. Para ello es necesario que se realice un proyecto de modernización a partir de un sistema de diagnóstico, planeación y asesoría calificada para modernizar nuestro sistema de procuración y de justicia.

Podría citar entonces el caso de la Procuraduría General de Justicia del estado de Aguascalientes, quien inició este proceso hace 5 años para establecer un sistema digital con el propósito de transparentar, controlar y concluir las averiguaciones previas. En el Ministerio Publico de Aguascalientes, las actas se elaboran electrónica-mente y si el denunciante no lleva un documento para identificarse, le toman una fotografía con una cámara digital que se integra al expediente electrónico. Esta tecnología digital se utiliza también para comunicarse a través de videoconferen-cias con otras dependencias afines. Gracias a esta solución, el trabajo de los agentes es de mayor calidad. Los docu-mentos están preelaborados y pueden incluir una justificación jurídica gracias al acceso en línea a las leyes, decretos, acuerdos y estatutos. El resultado evidente es el ahorro en el tiempo de trabajo. Aunque parezca trivial, el programa realiza una verificación ortográfica, porque una falta puede detener una investigación. Una vez que se termina de redactar un acta, ésta se imprime en un original que in-cluye un código de barras que impide su adulteración y permite la localización con toda facilidad. Además, cuando se realiza una denuncia, al involucrado se le asig-na un número de identificación personal (NIP) que le permite conocer los avances de su caso a través de internet o consultando directamente en el juzgado porque la Procuraduría cuenta con un módulo conectado a la red para hacer consultas.

Isidoro Rosas González

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El sistema implantado tiende a desminuir la corrupción porque no sólo impide la manipulación indebida de la información, sino que además asegura un segui-miento riguroso de los pasos a que la normativa obliga. Como ya se comentó, es difícil adulterar las actuaciones que integran las averigua-ciones, gracias a que cuenta con un código de barras. Otro módulo controla los ac-cesos a los expedientes electrónicos que no es generalizado sino que dependen del rango y responsabilidad de cada funcionario; pero el más interesante sin duda, es el módulo que controla los flujos y procesos de trabajo de una averiguación previa, así como a los funcionarios que desempeñan cada una de estas actividades. Uno de los problemas tradicionales en los juzgados es la dificultad de darle el seguimiento adecuado a los pasos que debe seguir una averiguación previa. En Aguascalientes esto ya se solucionó gracias a que se pueden rastrear los oficios de solicitud de in-vestigación y peritajes. De esta manera, se puede saber qué funcionario está a cargo de qué actividad y en qué grado de avance se encuentra la gestión encomendada. Este nuevo sistema está acabando con los famosos archivos muertos que son comúnmente, el motivo por el que en las averiguaciones previas encontramos un alto índice de corrupción y demora. Hay expedientes que pasan al archivo en reserva cuando no hay elementos suficientes para continuar con la investigación. La novedad es que los archivos muertos de Aguascalientes tienen un sistema de alarma que informa de averiguaciones previas detenidas e informa, con toda precisión, cuál es el motivo de la demora; además, se accede a estos archivos muertos con toda rapidez. Con un sistema tradicional de archivo de papel, para una agencia del ministerio público es imposible establecer un sistema de alerta y búsqueda rápidas. Pero con el sistema digital se puede monitorear por qué se envía a reserva una averiguación previa, y es un mecanismo para controlar la corrupción y mejorar la calidad del trabajo en las agencias del ministerio público. Como en todo el país, el porcentaje de órdenes de aprehensión sin ejecutar es muy alto debido, principalmente, a que los sospechosos sobornan a quienes deben aprehenderlos, y el estado de Aguascalientes no era la excepción, por ello se creó el Sistema de Órdenes de Aprehensión, que informa a qué grupo de funcionarios o agentes se les asignó la orden para aprehender a sospechosos, aunque este con-trol no elimina la corrupción del todo, ofrece herramientas para minimizarla. Otra de las ventajas de la digitalización de la averiguación previa es la búsqueda de datos y el cruce de información. Si una persona denuncia otra y sólo conoce su apodo, el sistema realiza una búsqueda a partir de ese dato.


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Bien vale la pena esta modernización, ya que al proporcionar esta información adecuada y oportunamente, el gobierno genera confianza y certidumbre a los agraviados en una indagatoria, pero además, es una forma de rendir cuentas a una sociedad que lo ha exigido por muchas décadas. Finalmente, no podríamos hablar de justicia en Guerrero, si no contamos con un marco jurídico que garantice el respeto irrestricto a los derechos fundamentales de las personas, y que genere el mismo tiempo condiciones que mejoren la operación expedita, la transparencia y competitividad de las instituciones gubernamentales, por ello resulta de suma importancia reformar el marco jurídico. En el caso que nos ocupa reformar la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia en el Estado, para facilitar las investigaciones.

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Altamirano - IEPEN · dente de la República –Ernesto Zedillo Ponce de León en ese entonces-, convocó a reformar el Estado Mexicano; desde esa época hasta el día de hoy el avance