Ambiente, Política y Pobreza:

Lecciones de una Revisión de la ERP desde las Perspectivas de Grupos de Interés

Ambiente, Política y Pobreza:

Lecciones de una Revisión de la ERP desde las

Perspectivas de Grupos de Interés

ANÁLISIS SINTETIZADO

Linda Waldman

con contribuciones de A. Barrance, R.F. Benítez Ramos, A.

Gadzekpo, O. Mugyenyi, Q. Nguyen, G.Tumushabe & H. Stewart.

Traducido del inglés por Gloria y Donald Drysdale, Centro Oxford, La Ceiba, Honduras.

2005

ii

Referencias Sugeridas: Waldman, L. con contribuciones de A. Barrance, R.F. Benítez Ramos, A.Gadzekpo, O. Mugyenyi, Q. Nguyen, G.Tumushabe & H. Stewart. 2005. Ambiente, Políticas y Pobreza: Lecciones de una Revisión de la ERP desde las Perspectivas de Grupos de Interés. Análisis Sintetizado. Estudio iniciado bajo la Asociación de Pobreza y Ambiente (PEP Acrónimo en inglés de Poverty and Environment Partnership), y financiado y gestionado en forma conjunta por ACDI, DFID y GTZ.

Otros Estudios en esta Serie: Análisis de País ANÁLISIS DE PAÍS DE GHANA: A. Gadzekpo & L. Waldman. Enero 2005. ‘He escuchado algo sobre ello, pero nunca lo he visto’: Consideraciones Ambientales en la Estrategia de Reducción de la Pobreza de Ghana. Estudio iniciado bajo la Asociación de Pobreza y Ambiente (PEP), y financiado y gestionado en forma conjunta por ACDI, DFID y GTZ. ANÁLISIS DE PAÍS DE HONDURAS: R.F. Benítez Ramos, A. Barrance & H. Stewart. Enero, 2005. ‘¿Se han olvidado de las Lecciones del Mitch?’: El Papel Crítico de la Gestión Sustentable de los Recursos Humanos para la Reducción de la Pobreza en Honduras. Estudio iniciado bajo la Asociación de Pobreza y Ambiente (PEP) y financiado y gestionado en forma conjunta por ACDI, DFID y GTZ. ANÁLISIS DE PAÍS DE UGANDA: O. Mugyenyi, G.Tumushabe & L. Waldman. Enero 2005. ‘Mi Voz También está Allí’: La integración del ambiente y los recursos naturales al Plan de Acción de Uganda de la Erradicación de la Pobreza. Estudio iniciado bajo la Asociación de Pobreza y Ambiente (PEP) y financiado y gestionado en forma conjunta por ACDI, DFID y GTZ. ANÁLISIS DE PAÍS DE VIETNAM: Q. Nguyen & H. Stewart. Enero 2005. ‘El análisis de la relación entre la pobreza y el ambiente es muy débil…‘ El Proceso y el Ambiente de la ERP – el Caso de Vietnam. Estudio iniciado bajo la Asociación de Pobreza y Ambiente (PEP) y financiado y gestionado en forma conjunta por ACDI, DFID y GTZ.

iii

Contenido Resumen Ejecutivo iv Acrónimos vii Prefacio ix Sección Uno: Introducción 1 Sección Dos: La Participación de Grupos de Interés ambientales en el proceso de

ERP. 3 Sección Tres: Motivaciones para Grupos de Interés Ambientales para una

inclusión efectiva de los vínculos entre el ambiente y la pobreza en las ERPs. 10

Sección Cuatro: La conceptualización de los asuntos del ambiente tal como se vinculan a las ERPs. 10

Sección Cinco: Obstáculos para la inclusión efectiva de los vínculos entre el ambiente y la pobreza en las ERPs. 14

Sección Seis: Nuevas y ampliadas actividades para las agencias ambientales 17 Sección Siete: Posibilidades de financiamiento y la implementación de políticas. 18 Sección Ocho: Actividades Sectoriales de Implementación con asuntos

ambientales integrados 20 Sección Nueve: ¿Hasta qué grado se ha integrado el componente ambiental en el

sistema de monitoreo que se lleva a cabo para la ERP? 23 Sección Diez: Lecciones de las ERPs, próximos pasos claves y la futura

implementación. 23 Bibliografía 30

iv

Resumen Ejecutivo Este informe examina los procesos asociados a la incorporación de asuntos ambientales a las ERPs en Ghana, Honduras, Uganda y Vietnam. Argumenta que los recursos ambientales generalmente han sido considerados como recursos neutrales que han existido desde tiempo inmemorial. Al examinar la inclusión efectiva dada a los asuntos ambientales en las ERPs, la investigación notó muchas instancias de inclusión. Empero, esto es altamente selectivo: hay una tendencia en las ERPs de reproducir narraciones que buscan soluciones técnicas y de excluir a las que señalan los aspectos politizados del ambiente. Las narraciones de las ERPs proyectan la ilusión de que los recursos naturales, requieren de una mayor gestión y una legislación mejorada para asegurar que los pobres se beneficien, mientras que no incluyen las disputas altamente políticas sobre el control ambiental y el derecho a los recursos. En Uganda y Honduras hay alguna evidencia de la incorporación de una narración más ‘política’ que comienza a abordar las interrogantes sobre acceso a los recursos y la relación particular entre la sociedad civil y el gobierno. Esta incorporación refleja la naturaleza de la participación en la ERP de estos países, que ha proporcionado, aunque de forma limitada, una oportunidad para que las organizaciones de la sociedad civil puedan cuestionar las políticas gubernamentales En la totalidad de los cuatro países, el proceso de las ERPs de incluir de forma efectiva los asuntos ambientales ha conferido una gama de oportunidades para donantes, agencias gubernamentales y la sociedad civil. En Vietnam: la inclusión de asuntos ambientales en las EARPCs, (Estrategia Amplia de Reducción de la Pobreza y Crecimiento) aparentemente ha sido motivado por la influencia del donante y la preocupación del gobierno. Hay muy limitada participación de las ONG’s relacionadas a los asuntos ambientales. Los medios masivos, en cambio, jugaron un papel proactivo en crear conciencia en el público sobre las relaciones entre el ambiente y la pobreza y en ejercer presión sobre el gobierno de Vietnam para que se abogue a las instancias de asuntos de degradación ambiental extrema. Adicionalmente, el proceso de la preparación de documentos nacionales de planificación ha aumentado modestamente el perfil de las relaciones entre el ambiente y la pobreza en los círculos gubernamentales. En Ghana: la participación de ONG’s ambientales y agencias gubernamentales fue limitada en las ERPGs (Estrategia de Reducción de la Pobreza de Ghana) pero aumentada a través de la Evaluación Ambiental Estratégica. Ha habido alguna participación de la sociedad civil, pero las personas que pregonan narrativas alternativas y critican al estado, generalmente han sido excluidas. En Uganda: el primer (Plan de Acción de Erradicación de la Pobreza) trató los asuntos ambientales en forma similar al ERP Interino de Vietnam y a la ERPG de Ghana. Más adelante otros asuntos resultaron en que había un componente ambiental ampliado en las PEAP del 2000 con consultas a nivel de base y la incidencia de las ONGs. La PEAP del 2000 demuestra una fuerte movilización de los asuntos ambientales, pero al igual que en la PEAP 2000 de Vietnam, y en la ERPG de Ghana esto descansa en el apoyo y asociación de los donantes El PEAP 2004 demuestra una movilización fuerte en cuanto a los asuntos ambientales, pero tal como en el caso de Vietnam, esto descansa en la asistencia de los donantes, y en asociaciones con el gobierno y con grupos de interés ambientales. En Honduras: Una fuerte preocupación de la sociedad civil sobre asuntos relativos al ambiente y a la gestión de recursos ha sido producto de los desastres ambientales anteriores, especialmente con el Huracán Mitch en 1998. La sociedad civil y las agencias gubernamentales han participado a través de ‘comisiones sectoriales’ y han impulsado los asuntos ambientales. El nuevo gobierno, (electo en el 2002) sin embargo, ha

v

decidido clausurar la comisión sectorial ambiental (y otros), para enfocar la estrategia de desarrollo de Honduras sobre un número limitado de abordajes de alcance sectorial (AASps o SWAps siglas en inglés para ‘sector wide approaches’). Por lo tanto, el compromiso hacia mejoras ambientales ha sido de gran manera pasado por alto. En los cuatro países revisados, las ERPs, también han creado nuevas posibilidades para que los asuntos ambientales fueran considerados seriamente por los creadores de las políticas dentro del gobierno. En particular, se han beneficiado los ministerios más ‘débiles’ y las ONGs. Sin embargo en la mayoría de los casos, se requiere el apoyo de los donantes para asegurar que los temas ambientales reciban la continua atención, una vez que las consultas y la preparación de las ERPs hayan terminado. A pesar de las nuevas oportunidades creadas, estos mecanismos participativos para la toma de decisiones todavía se encuentran lejos de ser perfectos, y se necesita abogar más por aumentar las relaciones a través de los sectores y de los ministerios del gobierno. En especial se necesita un enfoque sobre la descentralización y un examen más profundo caso por caso del significado de esto, para implementar de forma sustentable la política de la ERP. Las ERPs de los cuatro países abordan los asuntos ambientales, con distinta profundidad. El proceso de incluir los asuntos ambientales de manera efectiva ha experimentado varios obstáculos, incluyendo entre ellos: la exclusión del proceso de preparación, la exclusión o marginalización durante los procesos de financiamiento, el cambio de prioridades gubernamentales y así sucesivamente. Esto impide que se traduzcan las prioridades ambientales de las ERPs en programas de implementación. En forma general, podemos decir que, el gasto gubernamental con relación a los asuntos ambientales, recibe una priorización baja, especialmente cuando éstos se evalúan comparativamente a otras ‘prioridades’ de desarrollo, tales como el crecimiento macro-económico y la industrialización. Por este motivo, la decisión de los donantes de financiar asistencia de canasta puede, en el largo plazo, socavar los esfuerzos de la regeneración ambiental. El monitoreo de la degradación ambiental también ha dificultado los intentos de incluir de manera efectiva la participación de la ciudadanía en todos estos países expresando sus dudas sobre las capacidades y recursos de las instituciones del gobierno de monitorear y de implementar la regulación ambiental. La capacidad gubernamental institucional tiene que comprenderse, sin embargo, dentro del contexto de los arreglos políticos más amplios: particularmente una falta de confianza pública en las capacidades generales del gobierno; el sesgo y la corrupción política, la distribución de recursos naturales como favores políticos, la posición elitista de la propiedad y la marginalización de los grupos de interés locales. Por lo tanto este informe argumenta que, en general, la retórica de participación permite que las ERPs puedan restarle importancia a las razones por las cuales cierta gente es pobre y por qué las áreas ambientales están siendo degradadas. Esta negligencia de fundamentos básicos, políticos y económicos y el fracaso de encarar las desigualdades, socava tanto las iniciativas de desarrollo económico como las de reducción de la pobreza. El abrir la deliberación a las ERPs a los asuntos concernientes a los derechos, la propiedad y el control, sugiere que las ERPs pueden verse obligadas a presentar distintas interrogantes sobre los recursos ambientales. En vez de explorar cuáles son los problemas ambientales (principalmente en relación a la gente pobre, pero no como han sido definidos por ellos), tal ejercicio exploraría las diferentes definiciones de problemas ambientales y trataría de buscar mediar entre las distintas y diferentes compuestos de intereses- entre las industrias de extracción, la gente que vive en la tierra, los líderes

vi

tradicionales, el gobierno y así sucesivamente – buscando encontrar maneras de trabajar conjuntamente para beneficiarse mutuamente y de proteger los recursos naturales. Tal abordaje sugiere que en última instancia, tal vez debe considerarse nuevos tipos de participación. Estos pueden incluir formas de participación que puedan legalmente incluir oportunidades para que los ciudadanos puedan legalmente interactuar en las ERPs y expresar sus inquietudes, junto a un compromiso formal de las responsabilidades gubernamentales para hacerle frente a estos asuntos.

vii

Acrónimos AASp Amplio Abordaje Sectorial a la Planificación (SWAp Acrónimo en

inglés de Sector Wide Approach to Planning) ACDI Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional ADs Asambleas Distritales AENRP Acrónimo en ingles para la Asociación para la Protección del

Ambiente y los Recursos Naturales Association for Environment and Natural Resources Protection

AFE-COHDEFOR Agencia Forestal Estatal – Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal

APA Asociación Pobreza y Ambiente (PEP Acrónimo en inglés de Poverty Environment Partnership)

APSPU Asociación de Pesca y Conservación de Peces de Uganda (UFFCA Acrónimo en inglés de Uganda Fisheries and Fish Conservation Association)

ARN Ambiente y Recursos Naturales (ENR Acrónimo en inglés de Environment and Natural Resources)

CNDP Comisión Nacional de Planificación del Desarrollo (NDPC Acrónimo en inglés de National Development Planning Commission)

ERP-I Estrategia de Reducción de la Pobreza Interino (I-PRSP Acrónimo en inglés de Interim Poverty Reduction Strategy Paper)

DFID Acrónimo en inglés del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido Department for International Development

ERP Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP Acrónimo en inglés de Poverty Reduction Strategy Paper)

EAP Evaluación Estratégica Ambiental (SEA Acrónimo en inglés de Strategic Environmental Assessment) EARPC Estrategia Amplia de Reducción de la Pobreza y Crecimiento

(EARPC Acrónimo en inglés Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy)

Eco-Eco Instituto de Economía Ecológica EPA (EPA Acrónimo en Inglés de Environmental Protection Agency) EPP Evaluación Participativa de la Pobreza (PPA Acrónimo en inglés de

Participatory Poverty Assessment) ERPG Estrategia de Reducción de la Pobreza de Ghana (GPRS Acrónimo

en inglés de Ghana Poverty Reduction Strategy) FACP Fondo de Acción Contra la Pobreza (PAF Acrónimo en inglés de

Poverty Action Fund) FMI Fondo Monetario Internacional FTP Fuerza de Tarea contra la Pobreza (PTF Acrónimo en inglés de

Poverty Task Force) GdG Gobierno de Ghana GdV Gobierno de Vietnam GIRA Gestión Integrada de los Recursos del Agua (IWRM Acrónimo en

inglés de Integrated Water Resource Management) GTS RAN Grupo de Trabajo Sectorial de Recursos del Ambiente y Naturales

(ENR SWG Acrónimo en inglés de Environment and Natural Resources Sector Working Group)

GTZ Cooperación Técnica de Alemania (Siglas en Alemán)

viii

HIPC Iniciativa Países Pobres Altamente Endeudados (Acrónimo en inglés de Heavily Indebted Poor Country Initiative)

IDS Instituto para Estudios de Desarrollo (Acrónimo en inglés de Institute for Development Studies)

MAIPP Ministerio de Agricultura e Industrias Pecuarias y Pesca (MAAIF Acrónimo en inglés de Ministry of Agriculture, Animal Industries and Fisheries)

MDAs Ministerios, Departamentos y Agencias MdF Ministerio de Finanzas (MoF Acrónimo en inglés de Ministry of

Finance) MDMs Metas de Desarrollo del Milenio (MDGs Acrónimo en inglés de

Millennium Development Goals) MFPDE Ministerio de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico

(MFPED Acrónimo en inglés de Ministry of Finance, Planning and Economic Development)

MGPI Marco de Gastos de Plazo Intermedio (MTEF Acrónimo en inglés de Medium Term Expenditure Framework)

MPs Miembros del Parlamento MTB Ministerio de Tierras y Bosques (MLF Acrónimo en inglés de

Ministry of Land and Forestry) NAADS Servicios Nacionales de consultas sobre Agricultura (Acrónimo en

inglés de National Agricultural Advisory Services) ONGs Organizaciones No Gubernamentales OSCs Organizaciones de la Sociedad Civil PAEP Plan de Acción para Erradicar la Pobreza (PEAP Acrónimo en

inglés de Poverty Eradication Action Plan) PIP Plan de Inversión Pública PIS Plan de Inversión Sectorial (SIP Acrónimo en inglés de

Sector Investment Plan) PMRT Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación (MPRT

Acrónimo en inglés de Master Plan for Reconstruction and Transformation)

PNUD Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo SARN Sector del Ambiente y Recursos Naturales (ENRS Acrónimo en

inglés de Environment and Natural Resources Sector) SERNA Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente SNAA Servicio de Asistencia Agrícola (NAADS Acrónimo en inglés de

National Agicultural Advisory Services) TWN Red del Tercer Mundo (Acrónimo en inglés de Third World

Network) UGPs Unidades de Gestión de Playa (BMUs Acrónimo en inglés de

Beach Management Units) UMA Unidad Municipal del Ambiente VCE Cultura Vietnamita para el Ambiente (Acrónimo en inglés de

Vietnam Culture for the Environment) VFEJ Foro Vietnamita de Periodistas Ambientales (Acrónimo en inglés

de Vietnam Forum for Environmental Journalists)

ix

Prefacio Este informe es una síntesis de los hallazgos de los estudios de casos de cuatro países y de una investigación de antecedentes sobre la integración de consideraciones ambientales dentro de los Documentos de Estrategias de Reducción de la Pobreza. (ERP). El objetivo del documento es de contribuir al debate a favor del desarrollo de la población pobre y de los asuntos ambientales para poder mejorar el sustento de la población pobre y de contribuir hacia el uso sostenible de los recursos naturales, a la vez que se informa sobre las relaciones de asistencia que promueve el abordaje de la ERP.

La experiencia hasta la fecha había demostrado que aún cuando se ha incluido referencias al medio ambiente en las ERPs, existe poca comprensión de cómo estas habían sido incluidas. Tampoco hubo una discusión adecuada sobre la implementación de los asuntos ambientales una vez incluidas en las ERPs. La investigación respecto a estos asuntos se realizó en Ghana, Honduras, Vietnam y Uganda entre agosto y octubre del 2004. Este informe presenta los resultados de este estudio. La investigación fue dirigida hacia un análisis del proceso de preparación e implementación de la Estrategia de Reducción de la Pobreza de cada país, para analizar si, por qué y cómo las actividades en beneficio del combate a la pobreza están siendo integradas en las políticas ambientales1, en las actividades y en los resultados. La investigación también examinó como el proceso de la ERP ha afectado las escogencias en cuanto a lo relacionado con el ambiente, los cambios institucionales, los recursos humanos y el presupuesto, el debate público y el conocimiento por parte de la sociedad civil, y por último mejores resultados en el medio ambiente.

Este proyecto de investigación fue iniciado y conceptualizado dentro del marco de la Asociación de la Pobreza y el Ambiente (APA, PEP Acrónimo en inglés de Poverty Environment Partnership), una red informal compuesta por aproximadamente 30 organizaciones no gubernamentales y de donantes que trabaja en el fortalecimiento de la relación entre la reducción de la pobreza y la protección ambiental en la cooperación para el desarrollo. Desde su fundación en el 2001, ha servido como un foro para el intercambio de experiencias, el trabajo conceptual y analítico, la coordinación de la asistencia de los países asociados, y el desarrollo de indicadores y para un monitoreo más efectivo de los desempeños ambientales. Dentro de la APA, los fondos y el manejo del proceso de investigación fue financiado y gestionado por ACDI, DIFD y GTZ.

La investigación fue dirigida por el Instituto para Estudios de Desarrollo (IDS, siglas en inglés de Institute of Development Studies), de Sussex, Reino Unido, en colaboración con consultores nacionales e internacionales. Los siguientes consultores nacionales brindaron conocimientos y pericia locales invaluables: Audrey Gadzekpo (en Ghana), Onesmus Mugyenji y Godber Tumushabe (en Uganda), René Benítez Ramos y Adrian Barrance (en Honduras) y Luang Nguyen (en Vietnam), trabajando estrechamente con los consultores internacionales Howard Stewart y Linda Waldman.

Finalmente, agradecemos profundamente la ayuda y la generosidad a los pueblos de Ghana, Honduras, Uganda y Vietnam. Muchas personas ofrecieron libremente su tiempo y compartieron con nosotros sus experiencias. Personas de los departamentos gubernamentales y agentes donantes compartieron sus experiencias con nosotros. Personas de departamentos gubernamentales y agentes donantes estaban muy

1 El término ‘ambiental’ se define en forma amplia para cubrir los principales recursos naturales (agua, tierra, bosques, pesca y recursos costeros, etc.) y riesgos al agua, la tierra y el aire (tanto interior como exteriores)

x

dispuestas a ofrecernos asistencia, explicando en detalle cómo los asuntos ambientales están siendo abordados y dirigiéndonos hacia los documentos de apoyo. Los representantes de organizaciones de la sociedad civil, de ONG’s ambientales y de los medios de comunicación se mostraron abiertos para conversar con nosotros y anuentes a discutir asuntos delicados con nosotros. De igual manera los líderes tradicionales, los residentes de áreas rurales, las personas afectadas por los abusos ambientales y ciudadanos urbanos compartieron sus creencias con nosotros. Estamos profundamente agradecidos por la dedicación de su tiempo y por su asistencia. Sin estas contribuciones de la gente de Ghana, Honduras, Uganda y Vietnam, no hubiera sido posible este análisis.

1

Sección Uno: Introducción Este informe de investigación examina los vínculos entre el ambiente/pobreza en los documentos de estrategia de reducción de la pobreza de cuatro países. Ghana, Honduras, Uganda y Vietnam tienen factores de pobreza y del ambiente que son particulares a cada país. Sin embargo, los cuatro países experimentan altos niveles de pobreza rural y tienden a depender de las industrias de extracción, tales como la minería y la madera para generar riquezas. Todos ellos han diseñado documentos de estrategias de reducción de la pobreza para poder acceder a la Iniciativa HIPIC (Acrónimo en inglés de Heavily Indebted Poor Country Initiative – Iniciativa para Países Altamente Endeudados), mientras que Vietnam ha podido demostrar mayor independencia de los donantes internacionales.

Los cuatro países demuestran una gama de diferentes estructuras gubernamentales y tienen distintas relaciones con los donantes internacionales. Ghana, Honduras y Uganda tienen democracias que permiten a sus ciudadanos distintos grados de intervención en la planificación de las políticas. En Uganda, el sistema político ‘no partidario’ de Musebeni se dirige hacia prevenir la política sectaria y la violencia étnica, pero no permite una competencia electoral. Ghana, uno de los casos exitosos de África, estableció el gobierno democrático en 1993. En diciembre de 2004, la cuarta elección democrática de Ghana aseguró el segundo periodo del Presidente Kufuor. Honduras elaboró su ERP bajo el gobierno del Presidente del Partido Liberal Carlos Flores Facussé en el 2001, pero las elecciones del 2002 resultaron en un gobierno nuevo del Partido Nacional del Presidente Ricardo Maduro. En contraste, Vietnam es gobernado por un partido comunista con grandes superposiciones entre el Estado y el Partido Comunista. La liberación económica iniciado en 1986 creó el contexto para una ERP e incrementó el diálogo gubernamental con donantes internacionales y organismos no gubernamentales (ONGs).

Los cuatro países que fueron investigados tienen altos niveles de pobreza con más del 20% de la población viviendo con ingresos inferiores a US $1 por día (ver cuadro 1.1). Vietnam tienen la población más grande (81.3 millones) y Honduras la población más pequeña (7 millones). De acuerdo al Listado de las Economías del Banco Mundial (julio 1994), los países africanos de Ghana y Uganda son clasificados como de bajo ingreso, con Ghana como un país moderadamente endeudado y Uganda como un país con menor deuda. La Estrategia de Reducción de Pobreza de Ghana, se dirige a abordar su dependencia en el ambiente (a través de la Agricultura, la tala para madera y la minería) y para tratar de mejorar el uso del ambiente para estimular el crecimiento económico y el desarrollo de la población pobre. En Uganda, los recursos naturales del país son considerados como su base para poder lograr los objetivos nacionales de crecimiento económico y erradicación de la pobreza. Por lo tanto Uganda ha tratado de enfrentar los asuntos ambientales, fue por ejemplo, el primer país africano en introducir una política nacional para el manejo de los humedales. Honduras ha sido clasificada como de bajo ingreso medio con un endeudamiento moderado. Es altamente dependiente en la producción primaria, especialmente la agricultura, la silvicultura y minería, susceptible a los daños naturales debido a procesos naturales. La ERP de Honduras por lo tanto se desarrolla en base a planes de reducción de la pobreza anterior, tales como El Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación (PMRT) que fue implementado después que el Huracán Match barrió el territorio en 1998. El ejemplo del Asia del Sur Este, Vietnam, se clasifica como un país de bajos ingresos y bajo endeudamiento. Desde que en 1986 lanzó su política de Doi Moi (Renovación), Vietnam en forma progresiva ha ido de una economía dirigida, dominada por la planificación central estatal a un sistema más

2

descentralizado con una economía de mercado en transición. Este crecimiento económico ha estado acompañado de un incremento en la deterioración en la calidad y recursos naturales.

Uganda Vietnam y Honduras son considerados por el FMI y el Banco Mundial de ser de ‘ERPs tempranos’ por cuanto estos documentos estratégicos fueron revisados en el 2002. Ghana habiendo tenido su revisión de ERP en el 2003 es considerado como un 'ERP’ reciente (FMI/BM, 2003). Uganda es uno de solamente cuatro países que han completado dos o más ERPs y por lo tanto, tiene mayor experiencia que los otros tres países que aquí se examinan. Dado la amplia gama de los cuatro países investigados- uno en América Latina, dos en África y uno en Asia Sur Oriental- en conjunto con sus experiencias de pobreza, su alta dependencia en la producción primaria y los varios estilos de democracia, estos países son bastante representativos de los países que producen ERPs en estos continentes. Sin embargo, como posiblemente podrá ver con investigaciones posteriores más profundas, las diferencias significativas entre los procesos de planificación gubernamental entre África y Asia pueden afectar las ERPs y los procesos de implementación. Para poder incluir de forma efectiva los lazos entre el medio ambiente y la reducción de la pobreza, estos países han progresado, y sus ERPs completos, tienden a ser considerablemente mejores a las ERP-Is anteriores (Bojö, y Reddy, 2002; 2003). Aunque algunos aspectos todavía no han sido investigados, incluyendo la relación de género y el uso ambiental, contaminación interior, ambiente urbano y tales, Ghana y Honduras han producido las ERPs que se consideran haber incluido algunos de los asuntos ambientales. Uganda y Vietnam han tenido menor éxito en este proceso. (Bojö, y Reddy, 2002; 2003), aunque esto no considera las ERPs más recientes.

Cuadro 1.1: Comparación de Estadísticas Nacionales de los Países Ghana Honduras Uganda Vietnam Población 20.4 Millones 7 Millones 25.5 Millones 81.3 Millones Ingreso Nacional Bruto por cápita 2002 $270 $930 $240 $430 Población viviendo en la pobreza (menos de US$1/día)

40% 23.8% 38% 29%

Rango en el Indicador de Desarrollo Humano 131 115 146 112 Índice de percepción de corrupción 70 106 113 100 Fuente: Banco Mundial, páginas de Perfil de Países, Indicadores INB del Banco Mundial 2004; Indicadores de Desarrollo Humano (IDH) del Informe de Desarrollo Humano del PNUD; e Indicadores de Percepciones de la Corrupción del Índice de las Percepciones de Corrupción de Transparencia Internacional (2003).

Estructura y Argumento del Informe: Este informe sintetiza los estudios de los cuatro países dentro de los cuales está disponible mayor detalle y argumentos generales. A través de una investigación cualitativa y comparativa en los cuatro países, este informe pretende demostrar sí los diferentes grupos de interés ven los asuntos ambientales como algo importante para la Reducción de la Pobreza, y es cierto, por qué, para proveer recomendaciones de políticas orientadas hacia las prácticas y de presentar una indicación de cómo las políticas ERP han sido implementadas. El informe declara que la creación de ambientes a favor del desarrollo de la población pobre, deberá también abordar los asuntos políticos y económicos, algunos indicadores convencionales de implementación pueden tener menos relevancia. Lo que es significativo es el cambio de las relaciones de poder que gobiernan los recursos naturales. Esto es un proceso largo que consume mucho tiempo a las que las ERPs podrán o no podrán contribuir. El estilo en el cual se construye una ERP puede abordar estas relaciones económicas y políticas pero a menudo no lo hace. Este informe sostiene que en general las ERPs no ayudan en este proceso y el incluir de forma efectiva las relaciones entre ambiente/pobreza muy a

3

menudo refuerza las estructuras actuales del poder, en vez de crear los contextos en las cuales los ambientes de desarrollo a favor de la población pobre pueden ser considerados y abordados.

Este informe se estructura de la siguiente manera: la sección dos examina los grupos de interés ambientales que participaron en el proceso de la ERP, mientras que la sección 3 examina sus motivaciones para participar. La sección 4 explora las conceptualizaciones de asuntos ambientales y de pobreza tales como fueron incluidos en las ERPs de los países respectivos. También contrasta este punto de vista de ERPs con las conexiones de comprensión alternativa entre la pobreza y el ambiente. La sección 5 observa cuales son los obstáculos de poder incluir los asuntos ambientales mientras que la sección 6 examina las nuevas actividades que están emprendiendo las agencias ambientales. Las secciones 7 y 8 respectivamente exploran las posibilidades de financiamiento ligados a la política de implementación y a las actividades sectoriales de implementación concernientes al ambiente. Finalmente la sección 9 analiza el componente ambiental de monitoreo de la ERP, mientras que la sección 10 concluye el informe con un examen de las lecciones aprendidas claves para implementación futura.

Sección Dos: La Participación de Grupos de Interés ambientales en el proceso de ERP. En los cuatro países la participación involucraba principalmente las agencias gubernamentales (incluyendo los ministerios y los departamentos de recursos naturales), organizaciones de la sociedad civil (particularmente las ONG’s ambientales y los grupos de interés ambientales), donantes internacionales y, en un menor grado, instituciones locales de participación. En Ghana, Uganda y Honduras los actores principales en el proceso de las ERPs fueron las agencias gubernamentales, donantes internacionales y la sociedad civil. En Vietnam tendió a ser con las agencias gubernamentales y los donantes internacionales.

2.1: Participación de Ministerios y Agencias Gubernamentales: En los cuatro países los Gobiernos han hecho experimentos para encontrar la mejor manera de abordar los asuntos ambientales dentro de sus contextos particulares (y a veces las influencias externas que han estimulado a los países a seguir una ruta particular). Esto significa que los asuntos ambientales a veces han sido ignorados en las ERPs, algunas veces se han agrupado bajo un mismo título o columna, a veces han sido abordados como asuntos de ejes transversales y algunas veces han sido vistos como sectores separados con sus propios derechos (ver Cuadro 2.1 que contiene un resumen de cómo los distintos países han abordado los asuntos ambientales). Hay sin duda, un sentido de que en todos los países la conciencia ambiental, el conocimiento y la capacidad de los ministerios gubernamentales han crecido durante estos procesos.

4

Cuadro 2.1: Abordajes específicos a cada país a los asuntos ambientales contenidos dentro de las ERPs

Ghana Honduras Uganda Vietnam ERP Interino Asuntos ambientales

ignorados Tema separado

n/d Consulta con hogares pobres a través de EPPs. Pero asuntos ambientales totalmente pasados por alto.

Primer ERP Los asuntos ambientales pasados por alto generalmente, vistos como ‘residuos’ y usando el abordaje de ‘agregar’

Tema separado a través de la Comisión Sectorial del Ambiente, alguna intervención de la sociedad civil a través de la presentación de una contra propuesta.

Muy poco intervención de la sociedad civil. Los asuntos ambientales por lo general pasados por alto, o tratados en una manera Ad hoc

Como agregado solamente en la sección de infraestructura

Procesos adicionales que mejoran las consideraciones ambientales

Incluido de forma más amplia en las EAE

Eje transversal a través del desarrollo de los AASps de desarrollo

EPP considerado como la definición de la pobreza de la población rural, y el significado del ambiente en su sustento

Comité dirigente para supervisar su implementación

Segundo ERP N/d N/d Los asuntos ambientales incorporados de forma general, contribuyeron a las perspectivas de la población pobre. Alguna intervención ONGs

N/d

Tercer ERP N/d N/d Tema separado e incluido de manera efectiva

N/d

La participación gubernamental en los procesos de las ERPs se ha centrado en los arreglos centralizados. En tres de los cuatro países el proceso de las ERPs fue supervisado por ministerios de gobierno centralizados: en Ghana la Comisión Nacional de Planificación del Desarrollo, en Vietnam el Ministerio de Finanzas y en Uganda por el Ministerio de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico. En Honduras el Gabinete Social del Gobierno2 coordinó la elaboración de la ERP, estableciendo una Unidad

2 Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Salud; Ministerio de Trabajo y Previsión Social; Ministerio de Agricultura y Ganadería; Ministerio de Cultura Artes y Deportes; Ministerio de Asuntos Técnicos y Cooperación Internacional; Instituto Nacional Agrario; Instituto Hondureño de Inversión Social.

5

Técnica Nacional3 para asistir con su preparación. En Ghana, Uganda y Vietnam estos Ministerios centrales tienden a ser Ministerios fuertes enfocados hacia la economía, las finanzas y la planificación, quienes durante las primeras rondas de ERPs (o a veces ERP-Is) no consideraron la intervención de agencias ambientales gubernamentales. En Uganda, los PAEPs han formalizado la intervención de las agencias ambientales gubernamentales a través de las ENRS. En Honduras, las comisiones sectoriales inicialmente incluyeron un sector específico para abordar los asuntos ambientales. Más adelante los asuntos ambientales fueron convertidos en un tema de eje transversal, presentando un reto a la capacidad del Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente para afectar el desarrollo en las restantes Comisiones Sectoriales en base a un abordaje amplio del sector. En Vietnam, los asuntos fueron aún más complicados por un proceso de reorganización - dirigidos hacia mejorar la capacidad de las agencias centrales del ambiente, pero al hacerlo también los marginaba del proceso de la ERP.

Algunos ministerios adicionales han estado bien colocados para contribuir a y para tomar ventaja de las oportunidades que han surgido con el proceso ERP. Por ejemplo el Ministerio de Alimentos y Agricultura, que inicialmente no estaba incorporado a la elaboración de la ERP de Ghana, pero como el ministerio tenía acceso a experiencia especializada a través de sus operaciones anteriores con los donantes, se encontraba en una posición para responder rápidamente y para contribuir en forma complementaria a los planes de desarrollo de su propio ministerio. En Uganda, este ministerio ha continuado a desarrollar los planes como lo hiciera anteriormente, mientras ha reconocido la importancia de los lazos entre el ambiente/pobreza. Los Servicios Nacionales de Asistencia Agrícola (SNAA) tienen como objetivo incrementar el acceso a la información para los agricultores, al conocimiento y a la tecnología para mejorar el rendimiento de sus cosechas. Mayormente no ha sido afectado por la preocupación de las PAEP’s con los asuntos ambientales, pero, como resultado de la determinación de los ANR AASp de incrementar el perfil de los recursos ambientales y naturales, trató de integrar los asuntos ambientales (a pesar del hecho que los agricultores no han solicitado esta información). El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Vietnam, de igual manera estaba involucrado en la EARPC, pero enfocó su contribución al ambiente/ pobreza a la gestión forestal.

Finalmente los Ministerios más fuertes demostraron que no tenían que enfocarse en los asuntos ambientales/pobreza y que podían integrar su trabajo dentro de las ERPs sin desarrollar nuevos abordajes. Sin embargo, las ERPs también contribuyeron a crear algunas oportunidades para los ministerios ambientales o sub-sectores más débiles. En Uganda el Departamento de Recursos Pesqueros, ha podido expandir su entorno, y se ha reubicado dentro del SARN (en vez de en el MAIPP) y de recibir mayor atención dentro del gobierno (más detalles abajo). De igual manera, en Ghana, el ERPG y la implementación subsiguiente de EAP, diseñado para superar la carencia de enlaces de las ERPGs entre el ambiente/ pobreza, dio lugar a mejores relaciones entre la CNDP y las agencias ambientales tales como la APA las cuales alimentarán en el futuro a las ERPs.

En los cuatro países la primera ronda de ERPs dejó a un lado las autoridades locales, distritales, magisteriales o regionales gubernamentales, a pesar del hecho que enfatizaban la descentralización. En principio, esto deberá abrir espacios de políticas para la participación de las personas rurales y locales. En Vietnam hay poca conciencia a 3 Ministerio de Finanzas; Banco Central de Honduras; Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente; Programa de Asignación Familiar; Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia; Instituto Nacional de la Mujer; Unidad de Vivienda del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Vivienda.

6

nivel provincial de los EARPCs, probablemente en su mayoría como resultado del alcance limitado de la participación local gubernamental en el proceso de diseño, mientras que es virtualmente desconocido a los niveles distritales y comunitarios. En Ghana acontecimientos similares fueron rectificados por el EAP que fortaleció las relaciones entre los Ministerios y las Asambleas Distritales y el Cuerpo Centralizado que produjo las ERPGs. En Honduras la descentralización se ha convertido en una fuente de conflicto potencial entre los municipios locales y los ministerios centralizados. La Ley Municipal de 1990, estipuló la descentralización de la regulación y manejo de los recursos naturales a las autoridades municipales, mientras que El Directorio de Gestión Ambiental del Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) es responsable para la supervisión de la formulación y asistencia de las unidades municipales ambientales (UMAs) en cada municipalidad del país. Sin embargo, en la práctica, AFE-COHDEFOR y SERNA han sido renuentes de soltar su control sobre la regulación ambiental, a pesar de su capacidad muy a menudo muy limitada de cumplir con este papel.

Las agencias de gobierno local de Uganda han ahora sido investidas con alguna autonomía. La descentralización, en este país, ha ido más allá del transferir el poder de los ministerios gubernamentales y también ha abordado las comunidades pesqueras. Es el único ejemplo entre los cuatro países examinados que ha trasferido algo del poder- apoyado por una nueva legislación que ha formalizado y legalizado la intervención local en el desarrollo de la población pobre y en las condiciones ambientales (en mayor detalle más adelante).

2.2: Parlamentos y ERPs: Muy pocas personas hicieron referencia al papel de los parlamentos durante esta investigación, esto puede atribuirse en parte al reconocimiento que las legislaturas no siempre funcionan eficientemente. En África, los parlamentos no son vistos como democráticos, y como resultado, muy a menudo no son considerados dentro del proceso ERP (Eberlie y Henn, 2003: 11). Tanto en Uganda como Ghana, los miembros del parlamento fueron consultados antes de la elaboración de las ERPs pero parecen haber tenido poca ingerencia. A pesar de las reservas que hubo en cuanto al grado en que los vínculos, ambiente/pobreza se abordaban en las ERPGs, la participación parlamentaría se mantuvo limitada a un taller ‘a mitad de camino’ del proceso, que se ha dicho no efectuó cambio alguno. El Parlamento de Uganda tiene el mandato de establecer leyes para la gestión sustentable del ambiente4 – un proceso que es difícil de asegurar dadas las definiciones encontradas con respecto al tratamiento ilegal del ambiente (más ampliamente en sección 5.6 abajo). En Ghana, los donantes internacionales insistieron que la ERPG y el presupuesto fuera sancionado por el Parlamento. Inicialmente, los Miembros del Parlamento de la oposición vieron al EARP primordialmente como una iniciativa del gobierno y del Banco Mundial. Desde la perspectiva de uno de los Miembros del Parlamento de oposición la ERPG era ‘más bien un documento de asistencia financiera’, con el propósito de asegurar el apoyo de donantes para Ghana. Los Miembros del Parlamento, por lo tanto, no se sienten involucrados hasta que – desde su perspectiva – los donantes expresan su preocupación respecto a la falta de intervención del Parlamento. Seguidamente el presupuesto fue presentado al Parlamento para su estudio, y se estableció un pequeño comité dentro del Parlamento para tratar asuntos relacionados con el ERPG.

2.3: Participación de la sociedad civil: A través de los cuatro países, los productos han tenido variaciones de acuerdo con el grado y la forma en que las OSCs han participado en los procesos de producción del las ERPs. La participación de la sociedad civil de 4 idem, Articulo 245

7

Uganda ha presentado una ‘visión común’ de las preocupaciones ambientales y de los planes de desarrollo al gobierno a través del Grupo de Trabajo Sectorial de Recursos del Ambiente y Naturales (GTS ARNs). Los grupos de interés ambientales que participaron en los GTS ARB han podido tener un papel limitado en definir las políticas gubernamentales, incorporando algunas narraciones alternativas respecto a los problemas ambientales y sus soluciones.

La intervención de la sociedad civil en Ghana se ha limitado a respaldar las acciones gubernamentales. Consultas formales del ERPG fueron hechos con una amplia gama de personas, pero la participación de los actores ambientales fue limitada. La participación de las ONGs al lado de la intervención de las organizaciones religiosas y de los líderes tradicionales no jugó un papel significativo en cuanto a los asuntos ambientales. En las áreas urbanas, una participación más amplia de la representación de la sociedad civil también fue difícil de conseguir, las asociaciones por lo tanto fueron limitadas a tener voces a favor del gobierno y no proporcionaron espacios para puntos de vista alternativos o conflictivos. Los grupos de interés que fueron establecidos dentro del campo de la pobreza/ambiente de Ghana, cuyo trabajo se enfocaba directamente hacia los asuntos ambientales y/o que hablaban abiertamente sobre el papel del gobierno en la perpetuación de la degradación ambiental, tales como Third World Network (TWN) y la Federación de Periodistas Ambientales fueron excluidos de la participación.

La sociedad civil Hondureña ha estado muy conciente de los asuntos ambientales y ha estado preparada para darle sus puntos de vista al gobierno. En junio del 2003 y nuevamente una año mas tarde, miles de personas marcharon a la capital nacional. Estas ‘Marchas por la Vida’ protestaban por la marginalización de los intereses de las personas locales de las leyes y políticas forestales, los impactos de la deforestación, lo inadecuado de la reforma agraria y de la privatización del manejo y suministro de agua. Estas Marchas han ocurrido fuera de los ‘espacios’ formales de participación – no solo porque estos espacios han sido reducidos y en general se han vuelto simbólicos por el cambio en el gobierno y en consecuencia de desarrollar un AASp – pero también porque la participación dentro de los espacios formales ‘por invitación’ han resultado ser insatisfactorios.

Las políticas del Partido Comunista de Vietnam enfatizan una visión socialista del bienestar y la igualdad (Piron y Evans, 2004). Las comunidades y la sociedad civil no tienen avenidas a través del cual puedan expresar opiniones independientes en el gobierno, ya que su representación debe ocurrir a través del mecanismo Partido-Estado. Sin embargo, un pequeño número de agencias locales y ONGs fueron invitadas a participar en el EARPC y en la preparación ‘políticas ambientales a favor de los pobres’. Fueron pequeñas las contribuciones de Eco-Eco y AENRP enfocadas hacia la reducción de pobreza y no en las relaciones de ambiente-pobreza, ya que el nivel de conciencia y comprensión de las relaciones entre el ambiente y sus vínculos con la pobreza era un factor limitante. Las ONGs Internacionales presionaban para un mayor intervención de ONGs locales a pesar del hecho que estas locales estaban limitadas debido a los siguientes factores: Muy pocos operan en Vietnam, no son muy respetados por el gobierno Vietnamita y sus contribuciones a los asuntos ambientales fueron muy limitados algunas organizaciones masivas importantes, tales como El Sindicato de la Mujer, revisaron los borradores de EARPC, pero no estaban involucrados

8

en escribir el documento. Otras organizaciones masivas5 (Tales como la Asociación de Periodistas u su Foro Vietnamita afiliado para Periodistas Ambientales (VFEJ), La Asociación Vietnamita para la Protección de la Naturaleza y el Medio Ambiente, o La Cultura Vietnamita para el ambiente (VCE)) podrían haber desarrollado políticas ambientales a favor de la población pobre, pero no fueron invitados a participar. La participación de la Sociedad civil en Vietnam por lo tanto es notablemente limitante y restringida.

Sin embargo, los medios masivos de Vietnam han jugado un papel significativo afuera del proceso de EARPC y han enfatizado el conocimiento del ambiente/pobreza. Los reportes ambientales, ahora ampliamente divulgados por televisión, radio y en algunos periódicos han discutido que los problemas ambientales son un reto que cada vez más afecta el desarrollo a largo plazo de Vietnam. En ciertas ocasiones, la prensa Vietnamita publica asuntos sensibles sobre como las comunidades pobres sufren por la degradación ambiental. Esto llama la atención de la gente y de las autoridades hacia estos asuntos y también ha resultado que el gobierno tome cartas en el asunto para retomar estos asuntos.

2.4: Participación de organizaciones donantes: Los donantes internacionales estaban involucrados en asegurar una inclusión efectiva de los vínculos ambientales con los asuntos de la pobreza en los cuatro países. En Ghana, los donantes jugaron un rol muy importante en su asistencia en la producción de la EAE y, como se discute abajo en ayudar a promover enfoques de sector ampliado. En Uganda los donantes fueron instrumentos importantes para la SARN, no solo en términos de apoyo financiero e institucional, si no también en términos de escribir el último borrador PAEP. Este papel podría de otro modo haber sido tomado por la sociedad civil cuyos representantes fueron excluidos del proceso del borrador y no pudieron defender sus aportes. Similarmente, en Honduras, los donantes tuvieron un papel particularmente significativo al ayudar a las organizaciones de la sociedad civil para ser escuchados por organizadores de la ERP al proporcionar apoyo para las actividades de la sociedad civil. En Vietnam se argumenta que las organizaciones que finalmente ganarían más por tener una experiencia participativa eran, irónicamente las ONGs internacionales que han ocupado tradicionalmente una posición precaria en Vietnam y han carecido en general del acceso al proceso de formulación de políticas, en particular a nivel central (Pincus y Thang, 2004: 28). Su intervención en la Fuerza de Tarea para la Pobreza (FTP), y su apoyo para un abordaje ‘transversal' que a la vez tiene como meta la reducción de la pobreza y la protección ambiental, hizo que la FTP se involucrara principalmente en las EPP que se realizaron en doce provincias, incluyendo una consideración en estas EPPs de cómo los asuntos ambientales pueden estar relacionadas a las experiencias de Vietnam con la pobreza. Esto muestra una tensión en potencia entre los papeles de los donantes y de la sociedad civil. Los donantes se encuentran entonces en una difícil posición donde tienen que estar tanto pro-activamente involucrados y ser apoyo de las iniciativas de la sociedad civil, pero también ser sensitiva a cómo su propia intervención puede impedir la participación de la sociedad civil

2.5: Tipos de Participación: La participación ha sido irregular en Honduras, Vietnam, Ghana y Uganda donde se tuvo un amplio rango de formas de ‘participación’. La ‘participación’ a amplia escala significa principalmente la diseminación de información. En Ghana, por ejemplo, la participación de amplio rango no toma en cuenta los asuntos 5 Las organizaciones masivas de Vietnam son consideradas por el gobierno como ‘organizaciones de base’ también están íntimamente ligados con la estructura del partido-estado y finalmente controlados por ellos.

9

ambientales, pero asegura un mandato para ‘la apropiación por parte del país’ y la consulta. Aunque ésta es la participación de ERP más cercana a una negociación de amplia escala, no provee un foro para que grandes números de personas se movilicen por medio de las bases para articular sus puntos de vista. Tal como lo demuestra Honduras, tales protestas públicas tienden a permanecer fuera del ámbito para el diálogo de la ERP. La consulta con Evaluaciones Participativas de la Pobreza proporciona más éxito con la población pobre en el ámbito rural. En Uganda esto permitió la incorporación de narraciones ambientales alternas en la PAEP mientras que en Vietnam las EPPs no tomaron en cuenta los asuntos ambientales. En general, las poblaciones rurales tienden a solo participar indirectamente, por medio de las Evaluaciones Participativas de la Pobreza. En Uganda, Ghana y Vietnam, la población pobre rurales recibieron solamente escasas oportunidades para influenciar el proceso de la ERP y ninguna oportunidad para discutir los asuntos ambientales. Honduras, influenciada por la experiencia del Huracán Mitch, es una excepción, donde la población rural toma un interés activo en asuntos ambientales como se define en la ERP (mencionado a continuación)

La participación involucrando OSCs generalmente provee la oportunidad de revisar borradores de las ERP. Las organizaciones en Ghana, Honduras y Vietnam tuvieron oportunidades para revisar (en inglés) borradores de las ERPs de los respectivos países. Sin embargo tanto en Ghana como en Honduras solo se les concedió un tiempo muy limitado (en el caso de Honduras unas escasas 24 horas). Esto junto con la barrera del idioma, tuvo el efecto de reducir las posibilidades para una cuidadosa crítica, discusión e involucración posterior.

Los Departamentos Gubernamentales de Ghana también encontraron que su participación se limitaba a la revisión de documentos borradores. Existe un ejemplo aislado de un departamento gubernamental fuerte (el Ministerio de Alimentos y Agricultura en Ghana) que pudo aprovechar este nivel de participación y utilizarlo para desarrollar una mayor intervención en el proceso de creación de políticas.

Talleres de Consulta fueron usados por Vietnam, Uganda y Ghana para facilitar la participación. Estos talleres pueden ser relativamente grandes (hasta 1000 personas en Uganda) o bastante pequeños (unos 100 creadores de políticas y practicantes de las agencias gubernamentales, donantes y ONGs en Vietnam). Tales talleres de grupos de interés crean un sentido de intervención, pero tienen la tendencia de ser usados para retroalimentar información. Esto limita el grado al cual los actores de la sociedad civil y otros grupos de interés puedan participar en la producción efectiva de política gubernamental en asuntos del ambiente. Las OSCs de Honduras sin embargo, usaron este tipo de participación con éxito para desarrollar una contrapropuesta al ERP Hondureño. Estas cuatro etapas de participación pueden todas ser vistas como ‘espacios de invitación’ en los cuales los delegados tienen poca ingerencia en la estructura de su participación o en las agendas.

El espacio mas efectivo para la participación de la sociedad civil y de las agencias gubernamentales, ocurre cuando se reducen suficientemente los números de participantes para permitir un proceso de intervención con los coordinadores de los ministerios del gobierno y donantes, pero no tan limitados de excluir a los actores de la sociedad civil. En este nivel la intervención de la sociedad civil también está formalmente reconocida, dando a los grupos de interés un papel específico en cuanto a la creación de políticas. En Honduras comisiones sectoriales fueron utilizadas para animar un dialogo con las OSCs durante la preparación de la ERP. Esto le dio a los grupos de interés ambientales un espacio legítimo en el cual podían tener interlocución con el gobierno y

10

tratar de tener influencia en la creación de las políticas ambientales.6 En Uganda los Grupos Sectoriales de Trabajo proporcionaron a los actores de la sociedad civil y las ONGs ambientales un papel similar, legítimo y de reconocimiento formal. Sección Tres: Motivaciones para Grupos de Interés Ambientales para una inclusión efectiva de los vínculos entre el ambiente y la pobreza en las ERPs. Organizaciones ambientales, la sociedad civil y las agencias gubernamentales en Uganda y Honduras han desarrollado un trabajo de cabildeo proactivo para que se incluyan los aspectos ambientales en las ERPs. Los impulsores para incluir de forma efectiva los asuntos ambientales en estos dos países son diferentes: en Honduras surge de una preocupación de largo plazo respecto a los desastres ambientales y la vulnerabilidad, junto con las creencias ampliamente sostenidas de que la política gubernamental no está abordando adecuadamente los vínculos de el ambiente/ pobreza, y está al contrario facilitando un desarrollo económico que socava las iniciativas ambientales de lucha en contra de la pobreza. En Uganda, por otro lado, el impulso hacia incluir de forma efectiva las relaciones entre el ambiente/pobreza en los PAEPs proviene de la realización – desarrollado a través de la intervención de la sociedad civil y la agencia gubernamental y PAEPs sucesivos - que mencionarlos y priorizarlos en el PAEP es esencial para poder lograr apoyo financiero tanto de donantes como de los departamentos financieros gubernamentales.

Tanto en Ghana como en Vietnam, la importancia de una inclusión efectiva de los asuntos ambientales como un medio para la reducción de la pobreza, se ha desarrollado a la par del desarrollo de las ERPs – en vez de ser un enfoque importante de la ERP – pero quienes impulsan fuertemente su inclusión, han estado operando mayormente fuera del proceso de formulación de la ERP. En Ghana la ERPG ha sido suplementado por la Evaluación Ambiental Estratégica y esto facilitará su reconocimiento en las ERPs sucesivas. En Vietnam, los asuntos ambientales han sido abordados a través de una FTP conjunta de gobierno/donante/sociedad civil, que apoyó a las EPPs en doce provincias, la cual incluyó la consideración de la relación pobreza-ambiente a nivel comunitario. Tal como se mencionó anteriormente los donantes proporcionaron una motivación fuerte para la inclusión de la relación ambiente/pobreza. Sección Cuatro: La conceptualización de los asuntos del ambiente tal como se vinculan a las ERPs. Los cuatro países han abordado los asuntos ambientales – en forma más o menos extensa – como parte de su preocupación más amplia con la pobreza en sus ERPs respectivos. Las ERPs de Uganda, Honduras, Vietnam y Ghana todos refuerzan la narración7 que la población pobre está atrapada en un círculo vicioso que les obliga a usar los recursos ambientales más allá de los niveles de sostenibilidad (Cuadro 4.1). Esto produce degradación ambiental y, a su vez, profundiza su pobreza. La narración es una forma ‘confortable’ para enmarcar el debate en cuanto a los asuntos de pobreza y el ambiente. Sin embargo, no encara las relaciones de acceso y control a los recursos que son lo que le dan forma a las practicas de las personas pobres; ignorando las maneras en la cual los pobres contribuyen positivamente al ambiente, incluyendo a través del 6 Aunque, esto no fue siempre exitoso ya que algunos grupos de interés se retiraron de las negociaciones formales. 7 Los puntos de vista de los problemas ambientales en las ERPs tienden a tomar su forma como narraciones o breves historias’ que identifican un problema, sus causas y posibles soluciones.

11

conocimiento y las práctica indígenas (Leach y Forsyth 1998) e ignora los efectos que tienen las élites sobre el ambiente. Adicionalmente, no toma en consideración las cuestiones de marginalización y mientras puede ser conveniente para los gobiernos culpar a los ciudadanos que no tienen el poder, lleva a la injusticia y a la pérdida de oportunidades. Cuadro 4.1: Narraciones Ambientales Compartidas en las ERPs de los Países Narraciones ERP Ghana Honduras Uganda Vietnam ‘El círculo vicioso: la pobreza causa la degradación ambiental, que a su vez profundiza la pobreza’

‘Las políticas ambientales y el desarrollo de un sistema de administración estatal, protegerá el ambiente y evitará el deterioro mientras el crecimiento económico se realiza’.

‘La gestión sustentable de los recursos naturales es compatible con las ganancias económicas y la equidad social’.

‘Por el momento, el Crecimiento Económico es más importante que los asuntos ambientales’.

‘Análisis estadísticos, metas mundiales y enlaces con los procesos globales’.

‘La migración a gran escala de las personas causa la degradación ambiental rural y urbana’

‘La intensificación del uso de la tierra y la industrialización rural son las únicas maneras de disminuir los impactos negativos creados por las practicas de uso de tierras y los sustentos rurales actuales que se encuentran en condiciones que favorecen el crecimiento poblacional’

‘Siempre existen compensaciones entre el crecimiento económico y la protección ambiental. Estos deben ser abordados a través de evaluaciones y auditorias racionales técnicas’.

‘El ambiente es un activo para el sustento de la población rural’.

Estas narraciones de inclusión efectiva de ERPs son desafiados, a su vez, por narraciones de contra posición que son presentadas por la sociedad civil y otros grupos de interés. En los cuatro países narraciones alternativas – no incluidas en las ERPs – señalan el papel que han jugado las élites y que continúan jugando en la degradación ambiental (Cuadro 4.2). Es notable que solamente Uganda ha podido integrar alguna versión de esta narración alternativa dentro de su ERP y que esto ha sucedido solamente en su estrategia de reducción de pobreza más reciente.

Las narraciones de ERPs en Ghana y Honduras han enfatizado la importancia de la tecnología, la modernización y la gestión sustentable de recursos naturales como un medio de abordar la degradación ambiental. En Vietnam una forma más extrema de esta narración es que las actividades de desarrollo necesariamente llevan a efectos negativos en el ambiente. Por lo tanto, la sostenibilidad ambiental de corto plazo debe entonces ser sacrificada para obtener crecimiento económico y para que ocurra una reducción en la pobreza. Cuando Vietnam sea rica y desarrollada económicamente entonces podrá enfrentar la gestión ambiental sustentable. Estas narraciones han sido contrapuestas por una serie de narraciones alternativas enfatizando el uso múltiple de recursos y la dependencia ambiental, como componentes cruciales de los sustentos de la población pobre. Estas narraciones alternativas en general no han sido incluidas en las estrategias de reducción de pobreza aunque el EARPC de Vietnam hace una breve referencia de las comunidades pobres y la ERP de Honduras incorpora algunos aspectos de la contra

12

propuesta de la sociedad civil. Nuevamente Uganda es la excepción habiendo enfatizado en su PAEP del 2000, la importancia de que los sustentos de la población rural de Uganda se basen en el ambiente. Esto fue producto de las EPPs realizadas en forma extensa en el ámbito rural de Uganda y en el cual la población pobre fue designada como los ‘nuevos expertos’ en la pobreza.

Los intentos de Uganda en abordar los asuntos ambientales en relación a su estrategia de reducción de la pobreza son más complejos que los de Ghana, Vietnam y Honduras. La introducción de algunas narraciones alternativas dentro del PAEP es una señal positiva que refleja tanto en el EPP y el trabajo de los actores de la sociedad civil y los activistas ambientales. Sin embargo, la incorporación de narraciones alternativas en el transcurso del tiempo no ha sido consistente, con diferentes narraciones apareciendo en distintos PAEPs. Los activistas ambientales no han podido sustentar las narraciones alternativas. La mayor parte del activismo ha sido dirigido en contribuir y en profundizar la narración principal por medio de análisis estadísticos y el análisis complementario de los procesos ambientales globales.

Cuadro 4.2: Comparaciones Transversales de las Narraciones Alternativas de los Países.

Narraciones Alternativas Ghana Uganda Honduras Vietnam ‘El crecimiento económico permite a las élites dañar más al ambiente’. ‘El crecimiento económico ejerce presión sobre el ambiente e introduce nuevos costos que son soportados por los pobres’.

‘Las políticas económicas impulsadas por el estado están ejerciendo presión sobre el ambiente debido a la promoción/ falta de reglamentación de la industria de la extracción’

‘El uso de Recursos Múltiples es el medio para asegurar el sustento de las poblaciones rurales y al mismo tiempo incrementar su potencial de ingresos’

‘Es la desigualdad, en vez de la pobreza, que conduce a la degradación ambiental’.

‘El nacionalismo no es un medio efectivo para gestionar los recursos ambientales. Los abordajes locales, municipales y regionales de gestión de la pobreza deben desempeñar un papel más grande en la gestión ambiental y la reducción de la pobreza’

‘Un análisis de costo/beneficio también requiere una deliberación local sobre las compensaciones, el control y el acceso’.

‘La tierra como capital le quitará los derechos a los pobres. Por lo tanto es necesario que existan algunos derechos locales que permitan la seguridad y mecanismos de compensación efectiva’.

La investigación identificó muchas instancias de inclusión de asuntos ambientales en las ERPs. Sin embargo, esto ha sido altamente selectivo: hay una tendencia en las ERPs de reproducir las narraciones que buscan soluciones técnicas, y de excluir a las que llaman la atención a los aspectos altamente politizados del control ambiental y de los derechos a los recursos. Aunque los recursos ambientales forman la base para la riqueza material en los cuatro países, los asuntos de la pobreza y la desigualdad están íntimamente ligados al control sobre los recursos ambientales. Las narraciones que se proyectan en las ERPs contradicen este punto de vista y crean la ilusión de que los recursos naturales son un bien público que requiere mejor gestión y una legislación más amplia para asegurar que toda la población se beneficie.

13

El objetivo de las ERPs generalmente no se que la población pobre aumente el control o su capacidad de gestión sobre los recursos ambientales (cf. Reed, 2004). Aunque los intentos para reducir la pobreza – mientras que simultáneamente se abordan los asuntos ambientales – deben examinar las complejas dinámicas entre los pobres rurales, otros actores poderosos y el ambiente en localidades específicas; en muy raras ocasiones, las ERPs se comprometen a tales iniciativas. Por lo general, las ERPs no se enfocan sobre las cuestiones de mejor gestión o del acceso por parte de la población pobre a los recursos naturales. La multiplicación de narraciones convencionales sobre los problemas ambientales y la naturaleza de la ‘participación’ – en las cuales los gobiernos deciden quienes participarán y bajo cuales condiciones – milita en contra de comprender al ambiente en términos políticos y económicos. Este abordaje ‘no-político’ es reforzado por la producción de informes ambientales técnicos (tales como el EAP en Ghana y el informe sobre La Función del Ambiente en el Incremento del Crecimiento y la Reducción de la Pobreza en Uganda). En Ghana, Uganda, Honduras y Vietnam, el efecto acumulativo del proceso de la ERP ha sido el de apoyar una ‘narración de crisis’ – y sugerir que el ambiente está en un estado de grave degradación – y de intentar resolver la crisis abordando el comportamiento y los estilos de vida de la población pobre. En ninguna parte de estos procesos de ERP ha habido discusiones sostenidas sobre los asuntos relacionados al poder, o de cómo se interrelacionan las políticas y el poder.

Tal como lo señalan las narraciones alternativas, la perpetuación de los abusos al ambiente por parte de las élites – muy a menudo involucrados con el gobierno o ligados de cerca a ellos – es una característica en los cuatro países estudiados. En Honduras, los borradores para una nueva legislación del sector forestal fueron severamente criticados por los actores de la sociedad civil quienes eran del pensar que favorecía a la industria del sector privado y no atendía adecuadamente los intereses y la participación de las comunidades locales. En Uganda la protección de los humedales no impidió que las industrias contaminaran estas áreas con químicos, o impidiera la construcción de complejos comerciales en ellos. El abordaje Vietnamés, que enfatiza que el desarrollo económico pueda deteriorar el ambiente, al menos en el corto plazo, sin embargo puede tener consecuencias de largo plazo en la relación ambiente-pobreza. El reto que tiene el gobierno de Ghana es el de encontrar una forma de promover las industrias de extracción - madera y minería – y al mismo tiempo sustentar buenas prácticas en cuanto a la relación ambiente-pobreza. La solución ha sido la de promover un abordaje de ‘ganar-ganar’ dentro del cual las minas de oro rehabilitan y resiembran las tierras diezmadas por la minería. El reto es de utilizar a las industrias extractivas para mejorar los sustentos de la mayoría de los pobladores de Ghana, en vez de usarlas para favorecer los intereses elitistas. Para lograr esto, sin embargo, es necesario abordar los intereses políticos y económicos involucrados. Esto requiere de un reconocimiento y comprensión de las relaciones dentro y entre la silvicultura y la agricultura local; y de la minería ilegal del oro y de la madera con la minería y silvicultura formal. Requiere además una apreciación de cómo la intersección de estos intereses económicos se relaciona con las estructuras estatales que definen a ciertas actividades como ilegales y promueven otras, y una comprensión de cómo la política estatal toma forma en ‘espacios informales no-políticos’.

14

Sección Cinco: Obstáculos para la inclusión efectiva de los vínculos entre el ambiente y la pobreza en las ERPs. Los obstáculos asociados con la naturaleza de la participación, el lenguaje utilizado al preparar los documentos de políticas en ellos, y los períodos cortos disponibles para las consultorías ya han sido mencionados en la Sección 2 anterior. Esta sección también indicó cómo los ministerios del ambiente y sus agentes tienden a tener relaciones institucionales débiles - tanto con otros departamentos gubernamentales, (en particular con los que coordinan el proceso de ERP) como con los donantes que también pueden inhibir su capacidad de participar.

5.1: Exclusión del proceso de preparación: Un obstáculo de suma importancia en los cuatro países examinados lo constituye el proceso de preparación de los documentos de la ERP. En los cuatro países, este proceso fue muy restringido con los departamentos de planificación de los gobiernos, trabajando de cerca algunas veces con los donantes internacionales tomando el control. En ninguno de los cuatro países se involucran a la sociedad civil o a las organizaciones de base en el proceso de su preparación. En Vietnam, habiendo avanzado bastante el proceso de preparación del EARPC, la Agencia Nacional del Ambiente constituyó una fuerza de tarea de alto nivel (mayormente influenciado por el gobierno y los donantes) para hacer recomendaciones sobre la integración de asuntos ambientales. Sin embargo, las organizaciones comunitarias y de base no jugaron papel alguno en esta fuerza de tarea. Tanto en Honduras como en Uganda las OSCs se quejaron que sus aportes fueron alterados en el proceso de preparación o no tomados en cuenta en absoluto.

5.2: Exclusiones financieras: Un segundo obstáculo son los acuerdos financieros. La instancia final más toral en la toma de decisión de ERP son las partidas presupuestarias de donde los grupos de interés de la sociedad civil son excluidos. Es en esta instancia donde las prioridades de las ERPs se vuelven proyectos con el respaldo financiero para su implementación. Es por lo tanto en esta instancia donde las se toman las decisiones importantes y, es aquí donde la sociedad civil tiene las menores posibilidades de participar. Las decisiones que se toman aquí también son afectadas por los acuerdos que realizan los gobiernos respectivos con los donantes. El uso de Abordajes Amplios Sectoriales para la planificación (AASp), por ejemplo, tiene repercusiones importantes sobre los que se hará en las reuniones presupuestarias. En Ghana, los ministerios del ambiente son institucionalmente débiles y tienen desventajas tanto en los procesos de planificación presupuestaria, como en su capacidad de iniciar AASps. En Uganda el SARN ha encontrado que, a pesar de una fuerte coalición presentada por los grupos de interés ambiental y los donantes, han tenido dificultades en desarrollar los marcos financieros y son excluidos de participar en la identificación de las partidas presupuestarias. Algunas Comisiones Sectoriales en Honduras prepararon propuestas para financiar sus actividades como parte de sus ejercicios de planificación de ERP. Sin embargo no ha quedado claro cuánto de esto ha sido integrado a las actividades siguientes. En Vietnam, debido a que la EARPC prácticamente no tiene relación con el Plan de Inversión Público (PIP) del gobierno ni con las líneas presupuestarias gubernamentales (IMF-IDA, 2004:3) dificulta que el gobierno central y los locales y sus donantes puedan discutir y definir los programas concretos que emergen de las EARPCs

5.3: Procesos electorales y gobiernos: Los gobiernos, los procesos democráticos y las políticas internas pueden también ser barreras a que se logre darle una inclusión efectiva a las relaciones del ambiente con la reducción de la pobreza. La forma en que la ERP de Honduras fue conceptualizada por el gobierno del Presidente Flores Facussé permitía una participación de amplio rango y que los grupos de interés puedan expresar sus

15

narrativas alternativas ambientales. Después de las elecciones del 2001, cuando el gobierno de Maduro entró en el poder, la ERP fue conceptualizada de forma distinta. Los nuevos gobiernos tienen la tendencia de rediseñar las políticas de los gobiernos anteriores y de imponer nuevas agendas. Ghana tuvo una experiencia similar cuando, después de preparar su ERP-I, un nuevo gobierno fue electo en el 2001 que ignoró la ERP-I. Procesos tales como éstos refuerzan el papel de los gobiernos en las ERPs en vez de facultar al país a adueñarse del proceso. Estos documentos de políticas tienden a ser percibidos como un documento del gobierno de turno, en vez de una visión nacional de cómo se puede reducir la pobreza en el país. Por el contrario, en Uganda, el país que tiene el mayor ‘éxito’ en la integración de asuntos ambientales, tiene también el mayor continuismo con Museveni y el Movimiento Nacional de Resistencia en supervisar los tres PAEPs producidos. La falta de candidatos electorales en Uganda ha dado un grado de continuidad al desarrollo del PAEP y a las redes de los actores que forman parte de este proceso de políticas. La naturaleza inclusiva del Movimiento y la continuidad política han permitido a la PAEP ser el ‘documento de planificación de políticas predominante’ y ha creado un acomodamiento a los ciclos de planificación tanto de la asistencia internacional como del gobierno de Uganda (Piron y Evans, 2004: 15). Actualmente Uganda se encuentra bajo presión de los donantes para realizar elecciones competitivas. Si los donantes tienen éxito, podrán encontrar que el ímpetu creado por la PAEP y su status actual como el principal proceso que dirige las políticas se vea socavado cuando un nuevo gobierno llegue al poder.

5.4: Restricciones de las Instituciones Financieras Internacionales: Las actividades de los gobiernos caen bajo la influencia de los donantes internacionales quienes consideran que ciertos aspectos de los PAEPs son más rígidos que otros. La literatura señala, por ejemplo de la aceptación sin cuestionamiento de las estrategias de desarrollo macro-económicas en las ERPs (Possing, 2003, Hickey, 2003, Wilks y Lefrançois, 2002 y Wood, 2004). Los asuntos ambientales están situados, sin embargo, relativamente bajos en las prioridades de las agendas tanto de los gobiernos como de los donantes internacionales (Goodland y Daly, 1996), a pesar del compromiso y la dedicación bastante considerable departe de las personas trabajando tanto en los departamentos gubernamentales como en las agencias de los donantes. Por lo tanto los asuntos ambientales se convierten en ‘espacios’ que los gobiernos utilizan para desarrollar maniobrabilidad y flexibilidad para ellos, en relación a las prioridades ERP. Tal como lo demuestra el ejemplo de Honduras, la poca importancia dado a los asuntos ambientales y la falta de un compromiso hacia la participación de la sociedad civil, hace que éstas se conviertan en lugares propicios para iniciar recortes o implementar nuevas estrategias gubernamentales sin desafiar a los donantes indebidamente. Sin embargo las dinámicas con las cuales los gobiernos se asocian con los intentos de gobiernos anteriores, en la implementación de estrategias de reducción de la pobreza o rechazan a éstos, llegarán a ser más prominentes a medida que surjan más ERPs de segunda y tercera generación dentro de éstos países.

5.5: Intereses Adquiridos: Aunque no fueron abordados en forma adecuada en las ERPs, los cuatro países tienen poderosos intereses económicos y políticos involucrados en los recursos naturales. En el caso de las industrias extractivas de Ghana y la búsqueda en la ERP de una solución ‘ganar-ganar’, nos da un ejemplo de cómo la gestión de los recursos naturales para la reducción de la pobreza puede ser socavada por intereses poderosos políticos y de la élites. La minería del oro y la producción de madera, y la implementación de políticas ambientales en beneficio de la lucha en contra de la pobreza relacionados a esas industrias son afectados por quienes son los dueños de la tierra, quienes reciben las concesiones para la extracción de la madera y quienes se benefician

16

del estatus quo. Claramente tales interpretaciones de problemas ambientales están incluidas en las narraciones alternativas, las cuales están excluidas de la ERPG. Estas narrativas alternas enfatizan la importancia del múltiple uso de recursos por la población pobre, conocimiento de las compensaciones, control y acceso en relación al uso y sostenibilidad de los recursos naturales, y el hecho de que si se considera a la tierra como capital, esto le quitará los derechos a la población pobre. Además, las narraciones alternativas señalan las políticas económicas dirigidas por el estado y de las presiones de los intereses políticos elitistas de crear presión sobre el ambiente y de socavar su sostenibilidad en aras de promover las industrias extractivas. Por ejemplo, hasta hace dos años, las concesiones de extracción de madera eran gratuitas y fueron distribuidos por el Gobierno de Ghana para facilitar las relaciones sociales con los actores políticos poderosos y para recompensar la lealtad política. La degradación de los bosques por lo tanto no eran simplemente porque los pobres explotan su entorno, o porque las pandillas de moto-sierras usan medios ilegales para generar riqueza; sino que también porque los actores políticos importantes – que operan en el estrato más alto del gobierno – y sus élites tienen intereses adquiridos en la producción de la madera y en procedimientos de monitoreo negligentes. A través de los años, las concesiones de extracción de madera han creado alianza políticas poderosas. El corte indiscriminado de la madera, aún cuando estaba saturado del clientísmo político y de los sobornos, era justificado en términos de sus altos ingresos de exportación. Los intentos del gobierno de implementar cambios es por lo tanto, un proyecto difícil y sensitivo, que, a la fecha, ha evadido o disuadido los intentos de tratar de abordar estar relaciones de poder. Otras consideraciones adicionales significan que los guardias forestales no han tenido éxito en sus esfuerzos de vigilancia. Estos incluyen a las pandillas de moto-sierras ilegales trabajando en colaboración con policías corruptos, Asambleas Distritales (ADs) y comunidades locales y las políticas contradictorias aplicadas a nivel local. Por ejemplo, mientras que las ADs tienen que proteger a los bosques, tienen también intereses adquiridos en la corta de los árboles, ya que ellos tasan un impuesto sobre los árboles que se cortan para hacer carbón. Aunque la intención fue la de disuadir la quema para carbón, esto ha convertido que las ADs sean ‘sus propios policías’.

Si las ERPs abordarían estos asuntos, la investigación efectuada en los asuntos ambientales se vería de una forma sustancialmente diferente. En vez de explorar cuales son los problemas ambientales (primordialmente en relación a la población pobre, pero no como ha sido definido por ellos) tal ejercicio exploraría las distintas definiciones de los problemas ambientales. En vez de abordar la gestión ambiental para la reducción de la pobreza desde la perspectiva del comportamiento de la población pobre o de buscar un abordaje de ‘ganar-ganar’ entre dos industrias extractivas poderosas; tal abordaje buscaría mediar entre los intereses adquiridos que pudieran incluir a las industrias extractivas, las personas que viven en la tierra, los líderes tradicionales, el gobierno, las ADs, los ministerios centralizados, las ONGs ambientales y las OSC. Buscaría por lo tanto las maneras de juntar estos intereses diversos para que puedan beneficiarse mutuamente de los recursos naturales y protegerlos. Este tipo de abordaje requeriría una investigación previa de quienes se benefician de los recursos ambientales.

5.6: Corrupción: Los intereses adquiridos, mencionados anteriormente, también hacen surgir el interrogante sobre la capacidad y recursos de las instituciones gubernamentales de poder monitorear e implementar la reglamentación ambiental en los cuatro países. En los cuatro países, los actores no-estatales han señalado la existencia de la corrupción dentro de los gobiernos y la falta de ‘capacidad’ de vigilar los recursos ambientales. Esta preocupación está caracterizada por las debilidades en la capacidad de las autoridades reglamentarias de implementarlas en Vietnam y Honduras. Los departamentos

17

gubernamentales hondureños sufren de ineficiencia y de una falta de capacidad de reglamentación ha producido una demora en la descentralización de la reglamentación y gestión de los recursos naturales a las autoridades municipales (a pesar de la Ley de Municipalidades de 1990). Aunque fue concebida en el contexto de la deuda, la pobreza y corrupción dentro del gobierno, este ERP no incluyó la corrupción gubernamental in relación con los recursos ambientales y la pobreza. En Vietnam, los gobiernos locales no colocan a los asuntos ambientales en forma prioritaria en sus agendas sobre desarrollo e inversión, y tienen poca o ninguna capacidad para abordar estos asuntos. Esto es reforzado por las narraciones convencionales que sugieren que puede ser que se tenga que sacrificar al ambiente en corto plazo, para poder facilitar el crecimiento económico y el desarrollo. De igual manera, en Uganda donde la corrupción es extensa (Ireland y Tumushabe, 2004), el reto de atraer a la inversión significa que las autoridades locales estarán propensas a sacrificar los recursos ambientales, para asegurar los tratos de inversión y de crecimiento económico. Varios intentos han sido hechos para abordar esto, incluyendo un compromiso en el PAEP del 2000 de minimizar la corrupción. A pesar de que unos casos de alto perfil de corrupción relacionados al ambiente que implicaban a la policía, el ejercito y a la Autoridad Tributaria (Bainomugisha y Tumushabe, 2004), el gobierno ha sido lento en actuar sobre estos hallazgos. Muchas otras instancias, llamadas corrupción ambiental por muchos de los actores no gubernamentales, permanecen sin reconocimiento gubernamental. Es aquí en la definición de cuáles son los asuntos que serán definidos como corrupción, que el gobierno de Uganda crea flexibilidad y maniobrabilidad para sí mismo. Aunque la corrupción es de alta preocupación para las instituciones financieras internacionales, los asuntos ambientales no lo son. Por lo tanto la ‘política’ tal como es interpretada en la necesidad de equilibrar los proceso internos de generar apoyo (a través de la protección de los intereses ambientales de la élite) en contraposición con la preocupación de los donantes externos (en cuanto a la corrupción) juega un papel prioritario en determinar qué actividades ambientales serán la meta del impulso hacia la lucha contra la corrupción por parte del gobierno. Esta práctica ‘informal’ de ‘la política’ ha sido citada cada vez con más frecuencia como un obstáculo hacia la reducción de la pobreza en Uganda (Hickey, 2003: 10).

Sección Seis: Nuevas y ampliadas actividades para las agencias ambientales En los cuatro países, las agencias ambientales han intentado involucrarse en el proceso de la ERP. Esto ha conducido a nuevos cambios y formas de trabajar. Un nivel de ampliación ha tenido que ver con la investigación involucrando conceptos detallados de cómo los vínculos de pobreza-ambiente opera en cada país. En Vietnam las ERPC fue el primer documento oficial en abordar las sostenibilidad ambiental y la reducción de la pobreza como parte de un proceso de planificación única. Además, doce provincias estaban involucradas en evaluaciones regionales de pobreza participativas, las cuales examinaban los vínculos pobreza-ambiente. El examen del EPP de vínculos ambiente-pobreza facilitará la integración de estos asuntos dentro de las agendas de desarrollo a nivel local, dado en particular la decisión del GdV de delegar autoridad a los gobiernos de la provincia, permitiéndoles conducir evaluaciones de impacto ambientales para los proyectos de inversión pública. El gobierno también ha tomado pasos para implementar un sistema de tarifas, ‘el que causa contaminación paga’ para ser aplicada a todas las instituciones industriales y municipales en cuanto a los desechos. Aunque estos pasos no estaban coordinados con el proceso EARPC, su preparación ha ayudado a enfocar a las preocupaciones relacionadas con éstos asuntos.

18

Tanto en Uganda como en Ghana, la investigación ha tratado de entender mejor los vínculos ambiente-pobreza y ha buscado la manera de ayudar a incluir de forma más efectiva la ERP. En Ghana, la EAP ha proporcionado un medio para evaluar estratégicamente los asuntos ambientales y ha asegurado que los asuntos ambientales sean introducidos de nuevo en la planificación y establecimiento de políticas del gobierno. Su enfoque principal, sin embargo, era el de ‘identificar MDAs quienes serían consultados durante los estudios sectoriales’ e ‘identificar MDAs que serían los responsables de refinar las políticas que incluirían de forma más efectiva la importancia del ambiente dentro de la Estrategia de Reducción de la Pobreza’ (NDPC/EPA, 2004: 4). Los resultados de la EAP alimentarán el próximo ERPG poniendo mayor énfasis en la descentralización y en el papel de las ADs. En este sentido, tiene el potencial de impactar de manera significativa la agenda de las políticas, aunque todavía no lo ha demostrado. La EAP, sin embargo ha jugado un papel significativo en la -creación de conciencia- entre los que hacen las políticas de forma más amplia.

Sección Siete: Posibilidades de financiamiento y la implementación de políticas. En los cuatro países, la implementación de la política de la ERP, ha sido restringido por los cambios en el gobierno (Honduras) las discrepancias entre la política de la ERP y cómo en realidad ocurre la gobernabilidad a nivel local (Vietnam) una falta de financiamiento invertido en proyectos pobreza-ambiente (Uganda, Ghana y Vietnam), y en llegar a acuerdos sobre el significado de la política ERP cuando se trata de la práctica de la implementación (Honduras y Vietnam). De más importancia, es que los gobiernos de Uganda, Honduras, Vietnam y Ghana tienen limitaciones tanto en su habilidad de incrementar sus ingresos internos como de los recursos a los que pueden acceder para el gasto público. El problema es que mientras las ERPs producen una lista de prioridades del país para la reducción de la pobreza, no priorizan estas prioridades. Cuando se llega el momento de la implementación – y particularmente a las consideraciones financieras que acompañan a la implementación, las consideraciones ambientales son marginadas al enfocarse los gobiernos en la modernización económica y en las actividades en procurar la inversión y del gasto en los asuntos urgentes sociales y de salud. Por lo tanto, existe un peligro que los asuntos ambientales no serán identificados como prioridades para el desarrollo y no recibirán el apoyo financiero adecuado de estos gobiernos. En Vietnam los entrevistados comentaron, por ejemplo, que el gobierno central no le había adjudicado fondos a los ministerios ambientales, y por lo tanto, ‘ningún proyecto/programa dentro de la estrategia ambiental ha comenzado’. Tales Bojö y Reddy (2002, 2003) señalan, la capacidad de monitorear el avance también es carente en muchos países y hay una necesidad esencial de definir las metas y los indicadores apropiados para medir la implementación de lo concerniente al ambiente/ pobreza.

Estos factores limitantes, juntamente con un periodo corto, desde la preparación de estos ERPs de países y un programa de investigación limitado, ha significado que solamente era posible examinar pocos ejemplos de implementación. La intención de Ghana es de comenzar a implementar las recomendaciones de la EAP en el 2005 y de utilizar EAP para alimentar la preparación de la próxima ERPG. Sin embargo, la EAP esta teniendo ya importantes efectos subsiguientes. Por la influencia de la EAP y en su lucha por tratar de reducir la presión sobre el uso de los bosques naturales, el Ministerio de Tierras y Bosques ha adoptado un plan de mercadeo novedoso para el ratán y el bambú. Como la EAP también ha mejorado las relaciones y enlaces a través de los ministerios, tanto MTB y la APA han colaborado en comercializar el ratán y el bambú mientras también ha

19

protegido la producción recurrente natural del bambú a lo largo de las riveras de los ríos de Ghana. De igual manera, en Vietnam, la EARPC ha producido planes para futura implementación, donde muchos donantes están apoyando programas pilotos que integrarán al proceso EARPC dentro de la planificación local en ciertas provincias. Estos pequeños proyectos provinciales, se dirigen a ayudar a estas provincias a desarrollar planes de desarrollo socio-económicos a favor de los pobres en las cuales las aportaciones presupuestarias y la gestión serán dirigidas hacia el logro de las metas y políticas priorizadas de la EARPC. La capacidad de la provincia de ‘generar’ los programas EARPC incluyen: el establecimiento de una visión, la identificación de las metas correspondientes, la formulación de políticas, la identificación de recursos, el monitoreo y la evaluación de los resultados, y el uso sistemático de la consulta popular. Sin embargo, como este proceso está en sus etapas iniciales y se espera que su finalización sea hasta el 2008, es difícil de evaluar cuán exitoso será su implementación. Sin embargo, existen ejemplos de actividades locales, que, aunque han sido soslayadas por el EARPC, han tratado de crear eco-aldeas, para crear técnicas avícolas innovadoras para utilizar la energía renovable. Los grupos comunitarios Vietnamitas han también buscado mejorar la productividad y el desarrollo socio-económico a través de la implementación de programas verdes de productividad. La documentación de las mejores prácticas y lecciones aprendidas a través de la réplica provee oportunidades para la implementación.

En Uganda, los intentos de abordar la reducción de la pobreza a través de la ERP han llegado al desarrollo de políticas ambientales de legislación y regulación. Adicionalmente los AASp han sido desarrollados para poder institucionalizar la implementación relacionada al sector. Aunque la SARN ha tenido problemas en la preparación de estos instrumentos financieros, la descentralización ha facilitado la implementación adicional de las políticas del PAEP. Algunas ONGs, tales como “Alerta Ambiental - Environmental Alert” han tratado de darle importancia al ambiente dentro de los Planes de Desarrollo Distritales. Su capacidad de realizar esto ha sido impedida debido a los escasos recursos y por el hecho de que los planes de desarrollo ambiental muy a menudo permanecen sin financiamiento, (aún cuando son buenos planes). Al final, a pesar de las acciones que tuvieron de incrementar la conciencia ambiental, la población no ha podido ponerlo en práctica y la mayor parte del financiamiento local es invertido en planes de desarrollo tales como letrinas de fosa y manejo de desperdicios. Sin embargo, ellos han tenido un éxito limitado con agricultores individuales, en persuadirles para dejar su tierra en reposo y dejar de cortar el bosque. Estos agricultores se han dedicado entonces ha sembrar las especies que pueden proveerles de sus necesidades en cuanto a madera y han podido tener algún ingreso en efectivo adicional mediante la venta de sus sobrantes.

La posibilidad entrelazada tanto del crecimiento económico como del crecimiento ambiental sustentable en la industria pesquera de Uganda, ha resultado en implementaciones positivas. La legislación le ha dado seguridad a la descentralización de los recursos naturales en conjunto con la transferencia de los poderes necesarios hacia las autoridades locales. La descentralización de la industria pesquera ha sido apoyada a través de la creación de derechos de propiedad basados en la comunidad que han establecido incentivos para que la población pobre pueda gestionar sus recursos en formas económicamente lucrativas y sostenibles. La retroalimentación positiva – tanto bajo los aspectos de reducir la pobreza y en términos de mejorar la gestión ambiental – ha sido informado. Las Unidades de Gestión de Playa (UGPs), intentado por primera vez en Uganda, representa una situación en la cual una combinación de procesos centralizados y una movilización desde las bases han llevado a la incorporación de preocupaciones ambientales dentro de la reducción de la pobreza. Los actores

20

ambientales que previamente habían sido marginados, ahora han podido expresar sus ideas y a través del proceso de preparar el PAEP, e ingerir en las agendas. Las UGPs aparecen como historias de éxito tanto en términos de descentralización como en términos de facultar a la comunidad. Estos reflejan los aspectos positivos de integrar asuntos ambientales a las PAEPs y demuestran como la intervención de ONGs, particularmente la de la Asociación de Pesca y Conservación de Peces de Uganda (APCPU) ha podido movilizarse en relación a las prioridades PAEP. Estos arreglos institucionales demuestran la importancia de la participación de las bases locales su apropiación y responsabilidad dentro del proceso de implementación. Los UGPs deben ser replicadas como ejemplos exitosos de implementación sustentable de proyectos ambientales/reducción de pobreza al nivel local.

En Uganda, la fuente más segura de financiamiento gubernamental, proviene del Fondo de Acción Contra la Pobreza (FACP) el cual, una vez adjudicado no puede ser asignado a otras prioridades. Los fondos de la FACP están destinados exclusivamente para la reducción de la pobreza, y sus metas son caminos rurales de acceso, la extensión agrícola, agua y sanidad rural, y cuidados de salud primaria (PAEP 2001: 155). La SARN no ha tenido mucho éxito en obtener fondos del FACP. A pesar de los esfuerzos concertados de los actores de la sociedad civil, de las agencias gubernamentales y de los socios en el desarrollo, solamente 0.34% de todos los fondos estimados del SARN, son dineros del FACP y ésta ha sido asignada específicamente para gastos en los humedales y en su preservación.

La implementación en Honduras ha sido obstaculizada por las encontradas interpretaciones de lo que significa la política de la ERP. Esto ha resultado en un impasse en la cual, las recomendaciones de la ERP para nueva legislación han sido detenidas en cara a la oposición de la sociedad civil. Sin embargo, existen ejemplos de comisiones sectoriales que están funcionando bien, quienes han podido avanzar en la inclusión efectiva y la implementación de los asuntos relacionados ambiente/pobreza. En el 2003, una Plataforma del Agua nacional fue establecida para poder promover la Gestión Integrada del Recurso Agua (GIRA) en Honduras. La GIRA promueve el manejo y el desarrollo coordinado y equitativo del agua, la tierra y recursos relacionados, para maximizar el bienestar socio-económico y de retener ecosistemas sustentables. La Plataforma de Agua ha jugado un papel importante en revivir la discusión de la Ley del Agua propuesta y ha podido evitar caer en la polarización que típicamente ha afectado el debate relacionado con los temas ambientales en Honduras. Como una comisión bien balanceada y de buen funcionamiento su base permanente de trabajo debe ser asegurado.

Sección Ocho: Actividades Sectoriales de Implementación con asuntos ambientales integrados Tal como se menciona arriba, sectores fuertes han tenido la tendencia de continuar el ciclo de ‘hacer las cosas como es costumbre’ y los ministerios relacionados con la agricultura, la salud y los bosques (por ejemplo) no se han integrado plenamente al debate ambiente/pobreza. Han participado en las ERP respectivos y muchas veces con más éxito que los ministerios ambientales más débiles y han sido influenciados por los ministerios ambientales de incluir – aunque sea tangencialmente a su objetivo primordial – algunas consideraciones en relación al ambiente/pobreza. En los cuatro países estudiados, el abordaje de más éxito para poder lograr la inclusión efectiva de los asuntos ambientales/pobreza ha sido la de formalizar la intervención de grupos de interés ambientales dentro de un sector o comisión específico. Esto ha tenido la ventaja,

21

tanto en Uganda como en Honduras, de poner en la agenda de la ERP, los asuntos ambientales/pobreza. También ha tenido otros efectos multiplicadores y ha llevado a otros departamentos y sectores gubernamentales a reconocer que, como mínimo ellos deben tener conocimiento de estos asuntos.

Un medio de conseguir una inclusión efectiva de los asuntos ambientales dentro de las actividades sectoriales y de enfocar sobre la implementación, tiene que ver con el uso del abordaje amplio de sector como una herramienta de organización financiera.

Ghana, Uganda y Honduras han usado AASp para ayudarles con la inclusión efectiva en los vínculos ambientales/pobreza en dentro de las ERPs.8 Estos AASps son sin embargo, utilizados en formas verdaderamente diferentes y tienen ramificaciones significativas en los asuntos ambientales. Uganda y Honduras son fuera de lo común en que ambos tenían AASp ligados específicamente a los sectores y ministerios ambientales. En Uganda el SARN necesita desarrollar un AASp y un Plan de Inversión Sectorial (PIS) como un medio para asegurar la asistencia financiera gubernamental. Esto involucra establecer una visión enfocada solamente en la pobreza, basada en objetivos de política claramente definida, en metas estratégicas compartidas y en un programa de implementación de gastos, en conjunto además de un plan de gastos detallado. El SARN ha tenido dificultades en desarrollar estos instrumentos financieros. Los AASps han sido demorados por las decisiones de la composición del SARN, y por problemas de liderazgo y la ‘sobrecarga del comité’; y el PIS porque algunas implicaciones institucionales presupuestarias pueden no favorecer al SARN. Actualmente la mayor parte del financiamiento del sector se realiza como asistencia de donantes para proyectos específicos. Una vez desarrollados los PIS, serán sintetizados para incluirlos dentro del plan presupuestario del Ministerio de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico (MFPDE) o dentro del Marco de Gastos de Plazo Intermedio (MGPI) y los SARN serán sujetos al ‘financiamiento canasta’ y a un techo integrado que es controlado por el MFPDE.9 Por el momento, sin embargo, una proporción relativamente pequeña del financiamiento gubernamental es visto por muchos de los actores ambientales, como evidencia de la falta de compromiso de los gobiernos hacía los asuntos ambientales, y se ve con sospecha la inclinación hacia la asistencia financiera controlada por el gobierno. El SARN cada vez más se mueve hacia la asistencia de proyectos en términos de financiamiento canasta, mucho de los proyectos pequeños que son independientemente financiados por donantes se cerrará y los sectores – o sub-sectores – débiles posiblemente sean los que sufrirán. Al final, los AASps tienen la intención de permitir que los SARNs puedan dirigirse directamente a los donantes, solicitando sumas sustanciales de dinero y que puedan, en conjunto con el PIS, orientar el SARN dentro de la meta más amplia del gobierno de reducir la pobreza. Aunque este de hecho podría ser lo que

8 Este marco amplio de planificación establece la visión común del sector y las prioridades compartidas para la planificación. (Vietnam ha adoptado una versión más parcial de este abordaje). Lo que forma la base de este abordaje es la idea que el uso de los sistemas financieros estatales, permiten cambiar de la toma de decisión por parte de los donantes externos a la responsabilidad nacional (aunque los donantes todavía retienen el poder para limitar o detener su asistencia financiera). Apoyo presupuestario es además justificado ya que evita la creación de estructuras de donantes paralelas que tienden a socavar la capacidad estatal. Archarya, de Lima y Moore (2004) argumentan que la decisión de los donantes de juntar sus recursos y apoyo en un área de actividad o un sector en particular es la característica definida de los AASp. Sin embargo, ellos señalan que los costos de implementación de los AASp han debilitado su potencial y han impedido beneficios reales, ya que el proceso de la creación de los AASp pueden llevar un largo periodo de tiempo. 9 La intención que se busca es que, para que el crecimiento sea en beneficio de los pobres, los gastos públicos también deben ser en beneficio de los pobres. El financiamiento canasta permite que los gobiernos puedan ‘enfocar el dinero correctamente usando las metas del PAEP’ y no continuar simplemente ‘haciendo negocios como se acostumbra’.

22

suceda, sectores ‘más débiles’ – tales como el SARN – que dependen de la asistencia de los donantes para financiar proyectos específicos, tienen el riesgo de disminución de financiamiento durante esta transición, y no tienen garantía que el financiamiento se incrementará después del periodo de transición.

En Ghana los AASps son utilizados como una manera de ‘rellenar’ el financiamiento gubernamental para un sector. A los asuntos ambientales no se le da un perfil muy alto en la ERPG y no son priorizados en las reuniones a puertas cerradas del presupuesto, donde el financiamiento está estrechamente ligado al ERPG. Contrastando directamente con el modelo de Uganda, el AASp de Ghana puede ser utilizado para darle importancia a los asuntos ambientales y reducir la dependencia en las finanzas gubernamentales, aunque por el momento esto no ha ocurrido. A través de completar un AASp, los Ministerios, Departamentos y Agencias (MDAs) de Ghana pueden crear ingresos adicionales para su sector y para sus proyectos, que no están identificados en la ERPG y, por lo tanto no están financiados por las asignaciones presupuestarias del MdF. Los ministros dirigen la atención a un proyecto en particular al desarrollar un plan estratégico sectorial que es presentado a donantes seleccionados con intereses en común. Esto les permite a los donantes, recomendar asignaciones adicionales a determinados ministerios, para poder permitir un abordaje de amplitud sectorial que se beneficiará del financiamiento adicional y la cual se encuentra fuera del entorno de la ERPG. Este abordaje permite una forma de sobrepasar un problema de gastos prioritarios gubernamentales (en los asuntos de la salud o de la infraestructura) y la baja priorización del gobierno en los problemas ambientales.

En Honduras aparentemente los AASps han resultado en el cierre de espacios para la participación y en centralizar la toma de decisión dentro de la cúpula gubernamental. Una justificación inicial para el establecimiento de las mesas sectoriales era el de fortalecer las discusiones entre el gobierno, la sociedad civil y los donantes. Irónicamente ‘fortalecer la coordinación con las agencias de cooperación internacional y la sociedad civil’ también fue el raciocinio para reducir el número de mesas sectoriales de 14 a 6. Este movimiento hacia los AASps permite al gobierno de Honduras obtener recursos financieros para sus intereses que se encuentran más bien en el desarrollo de la infraestructura que en los asuntos del ambiente/pobreza. Todavía es demasiado pronto para decir cual será el efecto de esta transición de Honduras hacía un abordaje basado en el AASp, pero indicaciones iniciales, señalan un cierre de espacios a la participación y de disminuir la importancia en los asuntos ambientales.

Esta variación de país a país sugiere que, los AASps como instrumentos financieros que dan un marco para la planificación gubernamental y para guiar la asistencia de los donantes no son neutrales. En lo que respecta la gestión ambiental y la reducción de la pobreza, estos tienen el potencial tanto de generar consecuencias positivas como negativas. Del lado positivo los AASps pueden ser utilizados para alinear el gasto tanto del gobierno como del donante, y de facilitar una mayor importancia a los vínculos del ambiente-pobreza a través de distintos sectores. Los AASps pueden por lo tanto ser un medio para nutrir ministerios sectoriales más fuertes y para promover una integración de alcance sectorial en los asuntos de la pobreza y el ambiente. También puede ayudar en el desarrollo de los planes centrales de integrar las cuestiones ambientales y la reducción de la pobreza, en vez de apoyar proyectos aislados. Sin embargo, tal como se dispone en las secciones anteriores el AASp también puede ser utilizado como un medio de cerrar las posibilidades. Esto a menudo es el caso dadas las experiencias de los ministerios ambientales más débiles. Por lo tanto, es necesario que los donantes tomen nota que al apoyar el financiamiento canasta y los AASps tienen implicaciones que

23

puedan o no, hacer progresar los vínculos en las ERPs del ambiente-pobreza, y en la implementación futura. El alejamiento del apoyo específico de proyecto puede también ser prejudicial a las ONGs y OSCs ambientales que han participado en las ERPs, y los cuales han sido importantes para asegurar que aparezcan los vínculos ambientales y de la pobreza – y para que permanezcan – en la agenda política.

Sección Nueve: ¿Hasta qué grado se ha integrado el componente ambiental en el sistema de monitoreo que se lleva a cabo para la ERP? En el proceso de preparación de sus ERPs, Uganda, Ghana y Vietnam, se han enfocado en los indicadores numéricos como un medio para cuantificar las condiciones ambientales, y en evaluar como esto afecta a la población pobre. En Vietnam el énfasis sobre indicadores numéricos para documentar la cobertura forestal, la vivienda en tugurios, agua limpia, cloacas fue realizada, pero ignoró otros asuntos ligados íntimamente a la reducción de la pobreza, tales como mejoramiento en el manejo de los suelos, cuencas y zonas costeras. Por lo que existe todavía una necesidad de mejorar el monitoreo en Vietnam de los indicadores ambiente/pobreza. En Ghana un énfasis significativo ha sido colocado en la cuantificación del área degradada, y – como una señal de mejoramiento – de la tierra forestal en las matrices de la ERPG. Esto proceso ha sido criticado por los actores ambientales (que fueron excluidos mayoritariamente del proceso de ERP), quienes argumentan que la cuantificación ambiental no reconoce la calidad de los recursos ambientales (y por ende su contribución a la reducción de la pobreza). Ellos señalan, por ejemplo, que los bosques naturales de Ghana ofrecen una amplia gama de recursos para la población pobre, pero las plantaciones rehabilitadas de las minas, aún siendo un panorama forestal, tienen muchos menos recursos utilizables. Uganda sin embargo ha llevado este proceso de cuantificación más allá de los otros tres países, y ha procurado enfocarse en el ambiento como un recurso capital para el desarrollo. Esto ha involucrado evaluar la contribución financiera que hacen los recursos naturales hacia la reducción de la pobreza, y producir estadísticas para poderle asignar un valor monetario a los vínculos ambiente/pobreza. Aunque este abordaje ha alimentado a los PAEPs del 2000 y del 2004, la producción de indicadores económicos es un asunto nuevo, con los grupos de interés del SARN en negociaciones con el Buró de Estadísticas de Uganda de cómo desarrollar estadísticas apropiadas.

Sección Diez: Lecciones de las ERPs, próximos pasos claves y la futura implementación. 10.1: La naturaleza de la participación en las ERP, generalmente no es uno de responsabilidad equitativa.

Los grupos de interés de la sociedad civil y otros participantes, son ‘invitados’ a ingresar a varios ‘espacios’, desde los cuales tratan de influir la política gubernamental. La responsabilidad de la preparación de la ERP cae, inevitablemente, en la fuerza de tarea o ministerio del gobierno. Los actores de la sociedad civil pueden estar profundamente comprometidos con estos asuntos, pero no tienen la responsabilidad de darle seguimiento al proyecto. Al estar excluidos de ciertos procesos, o cuando no se les toma en serio sus aportes, hay poco que puedan hacer para alterar esta situación. No hay arreglos formales para gobernar su participación. En algunos países, los actores de la sociedad civil pueden tratar de influenciar los miembros de su parlamento, MP, pero al final no tienen ningún sistema formal de apelación, que podría obligar a los tomadores de decisiones y los planificadores del gobierno a entablar relaciones serias con ellos. Los límites impuestos a la participación de la sociedad civil, el intervención de las ONGs y las

24

contribuciones de los grupos de interés son en su última instancia definidos por los gobiernos que son ‘obligados’ a demostrar que su país se apropiado de, y que ha participado y asociado con la sociedad civil y los donantes internacionales, para poder recibir el financiamiento de los donantes, y, en particular, el apoyo del HIPIC. Ya que los legisladores facilitan un enlace entre los votantes pobres en sus regiones respectivas con los altos niveles de toma de decisiones del gobierno, es importante que su capacidad de poder representar los intereses de sus electores en las agendas por ser desarrolladas en cuanto al ambiente/pobreza. En Ghana, los líderes tradicionales expresaron su inconformidad con el papel de los parlamentarios en la ERPG. Ya que ellos mismos no son permitidos de participar en la política y no pueden asistir a las sesiones parlamentarias, la única forma que puede ejercer el poder político es a través de los miembros del parlamento. Estos MPs no se han movilizado alrededor de la ERPG o en los vínculos del ambiente/pobreza. En Uganda, hay iniciativas que el PAEP debe ser debatido en el Parlamento para ser aprobado.

Recomendación 1: fortalecer el papel de los parlamentos en relación con las ERPs. Deben explorarse las oportunidades para una representatividad efectiva, posiblemente a través de un aumento en las leyes que podría permitir a los miembros del parlamento a retar las injusticias sociales. Debido a las limitaciones de infraestructura que hay en los parlamentos, el fortalecer sus papeles en el proceso de la ERP conllevará tanto asistencia institucional como financiera, además de encontrar formas de incrementar la conciencia y conocimientos de los parlamentarios de las relaciones ambiente/pobreza.

10.2. Priorización en la ERP de los asuntos ambientales no evita exclusiones en otras etapas de los procesos de políticas gubernamentales.

Las prioridades ambientales en las ERPs no se traducen automáticamente en programas para afrontar los asuntos ambientales. En cambio, a pesar de que los asuntos ambientales y sus actores reciben atención en las ERPs donde pueden ser identificados como una ‘prioridad’, son excluidos de otros procesos, tales como la toma de decisión presupuestaria. Cuando se llega a la implementación, los asuntos de planificación ambiental tienden a degradarse cuando son evaluados en contraposición con otras ‘prioridades’ de desarrollo. Las inversiones extranjeras, las industrias de extracción, y la industrialización son frecuentemente vistas como de mayor importancia (al menos en el corto plazo), que las consideraciones ambientales. De igual manera, los gastos del gobierno se dirigen generalmente hacia los asuntos de mayor urgencia, dejando la implementación de asuntos ambientales a los proyectos que específicamente son asistidos por los donantes. Por esta razón, la decisión de los donantes de apoyar el financiamiento canasta puede, en el largo plazo, socavar los esfuerzos de una regeneración ambiental. Una de las maneras de enfrentar esto es de mejorar la responsabilidad entre los gobiernos y la sociedad civil. Conjuntamente con la recomendación 1 anterior, es necesario explorar las formas de desarrollar las responsabilidades entre los gobiernos y la sociedad civil, de una asociación de participación a una de rendición de cuentas.

Recomendación 2: Explorar formas de mover de una ‘participación’ de la sociedad civil a una asociación de la sociedad civil con el gobierno. La forma en como las ONGs y la sociedad civil interactúa con el gobierno debe ser re-estructurado para poder mejorar la rendición de cuentas del gobierno

25

(demostrar que es lo que pasa con las sugerencias a las ERPs), y de crear oportunidades para que los actores no-estatales puedan participar en la evaluación de prioridades presupuestarias. Tal como ha sido demostrado en el caso de las UGPs de Uganda, una manera de hacerlo es de animar a una mayor descentralización de los recursos naturales conjuntamente con una responsabilidad comunitaria formal para el manejo de los recursos naturales y un acceso formal a los beneficios que estos conllevan.

10.3: Mecanismos participativos crean oportunidades (limitadas) para los ministerios gubernamentales débiles, pero exoneran a las agencias gubernamentales más fuertes de los asuntos del ambiente/pobreza y de responsabilidad.

Una inclusión efectiva de los asuntos ambientales a través de crear mecanismos participativos para la toma de decisiones, ha creado algunas posibilidades para una mayor participación en las tomas de decisiones de políticas de gobierno. Esto es un avance significativo en los cuatro países, que ha facilitado asociaciones más efectivas entre los ministerios o agencias del ambiente y los ministerios centralizados responsables de la preparación de las ERPs. Las ERPs también han creado nuevas posibilidades para que se consideren seriamente los asuntos ambientales con los que hacen las políticas, beneficiando a la APA en Ghana, la SERNA en Honduras, y la SARN de Uganda. Además de crear nuevas posibilidades, estos mecanismos participativos para la toma de decisiones todavía están lejos de ser perfectos. En la mayoría de instancias el apoyo del donante es requerido para que los asuntos ambientales reciban una atención continua, una vez que la consulta y la preparación de la ERP haya concluido.

Adicionalmente, los mecanismos participativos han creado nuevas oportunidades para que ministerios de gobiernos ‘más fuertes’ que han podido conseguir la asistencia y la pericia técnica de dos donantes, para ayudarles en alinear los planes sectoriales con las prioridades ERP. Esto facilita un mayor acceso a las asignaciones financieras gubernamentales, asiste a la planificación estratégica de los ministerios y puede ser reforzado por el uso de los AASps. Sin embargo, esto también implica que, aunque las ERPs han tenido efectos múltiples en alertar a los ministerios más fuertes sobre la importancia de los vínculos del ambiente/pobreza, estos ministerios tienen la tendencia de continuar la implementación de planes de desarrollo en la misma manera que lo han hecho antes de las ERPs. La participación y los AASps combinados con asistencia de donantes para los ministerios ‘fuertes’ pueden, por lo tanto, exonerar a estos ministerios de abordar los asuntos ambientales en sus planes de reducción de pobreza, y pueden resultar en que los asuntos ambientales sean referencias simbólicas.

Recomendación 3a: Explorar formas en la cual los donantes puedan mejorar el papel de los ministerios ambientales en las ERPs. Los ministerios ambientales tienen la tendencia de carecer de relaciones fuertes institucionales, que otras organizaciones tales como el ministerio de agricultura o de silvicultura pueden tener acceso. El apoyo financiero e institucional de los donantes a los ministerios ambientales gubernamentales, deberían entonces ser vistos como proyectos de largo plazo, que se extienden no solamente a la fase participativa de la ERP, sino también anticipadamente y luego de la participación. El proveer a los ministerios ambientales con una fuerte asistencia financiera y técnica, los donantes pueden fortalecer a estos ministerios en relación a otros ministerios y reforzar su capacidad de informar de los procesos de políticas ERP.

26

Recomendación 3b: Explorar formas de establecer lazos más fuertes con los departamentos gubernamentales ‘más fuertes’, para poder animar la comunicación transversal sobre los vínculos ambientales con la reducción a la pobreza. Incluir asuntos ambientales de manera efectiva dentro de la reducción de la pobreza también beneficiará a los ministerios más ‘fuertes’ de desarrollar estrategia para que deliberadamente se enfoquen en usar el ambiente para reducir la pobreza. Es por lo tanto necesario explorar formas en las cuales los ministerios ambientales puedan desarrollar mejores relaciones institucionales con los ministerios ‘más fuertes’, es también importante examinar como estos distintos ministerios están utilizando las AASps para facilitar su planificación e integración de sus planes dentro de las ERPs. Un conocimiento más amplio, y conexiones mejores con estos ministerios ‘más fuertes’ asistirán en cambiar la perspectiva de estos ministerios, sobre los asuntos ambiente-pobreza y facilitar el desarrollo de relaciones intersectoriales. Esto a su vez, asistirán a los ministerios ambientales a planificar el desarrollo en relación a las actividades de otros ministerios y limitar el potencial de un desarrollo contradictorio. Un mayor conocimiento de las AASps y de los planes de desarrollo de los ministerios ‘más fuertes’ también ayudará a encontrar formas de integrar las relaciones ambiente-pobreza al nivel local o a los planes distritales.

10.4. Es cuestionable la capacidad gubernamental de monitorear el ambiente.

Dar importancia a las relaciones ambiente/pobreza tiene que ser acompañado por una reglamentación de la gestión de recursos. En estos países hay dudas sobre la capacidad y los recursos de las instituciones gubernamentales para monitorear e implementar la reglamentación ambiental y de detener la degradación. La habilidad de los gobiernos para monitorear la regulación ambiental está inhibida por su entorno burocrático, su falta de capacidad y la necesidad de facilitar el crecimiento económico. Esto significa que los gobiernos muy a menudo se encuentran en una posición en que ellos en efecto, tienen que monitorearse a sí mismos. Esto, unido a la corrupción, el sesgo político y la distribución de recursos ambiéntales para asegurar un apoyo político, sugiere que los gobiernos generalmente no están en la mejor posición de monitorear los procesos ambientales. Generalmente es solo en algunos incidentes aislados que la sociedad civil y los medios de comunicación han podido obligar a los gobiernos a enfrentar las consecuencias ambientales de la inversión extranjera o de la corrupción campante. Sin embargo, la experiencia de Vietnam indica que los medios de comunicación aunque excluidos de los procesos de la ERP, pueden movilizar para crear conciencia general de estos asuntos y de pedir una redención de cuentas al gobierno.

Recomendación 4: Mejorar las oportunidades de los medios masivos para monitorear los reglamentos ambientales. Ya que la sociedad civil y las comunidades rurales generalmente están concientes de estos procesos pero no tienen gran influencia, los medios masivos proporcionan una avenida para alertar a los gobiernos sobre la necesidad de abordar la degradación ambiental y la corrupción. El proporcionar oportunidades para que los periodistas investiguen los abusos ambientales, comparen experiencias a través de los países y publiquen sus hallazgos tanto en los contextos nacionales como internacionales, constituye un medio de abordar este problema.

27

10.5: Es vital examinar cuales son las narraciones ambientales que son incluidas de forma efectiva para implementación futura:

Además de incluir y darle importancia de forma efectiva a los asuntos ambientales dentro de la ERP las interpretaciones de estas narraciones ambientales, deberían ser examinadas minuciosamente para que se sepa cuales perspectivas son incluidas y cuales excluidas. ¿Ha sido utilizado un punto de vista técnico estrecho del medio ambiente, o la ERP amplía los problemas ambientales hasta incluir asuntos políticos de tenencia, control y acceso? Aunque las ERPs constituyen las síntesis de los puntos de vista y de las recomendaciones, generalmente éstas no incluyen narraciones alternativas sobre problemas ambientales. Como resultado: (a) Se presta muy poca atención a la falta de equidad como una causa de pobreza y de degradación ambiental, mientras que las soluciones técnicas y los reglamentos se enfatizan demasiado; (b) Este énfasis en soluciones técnicas basadas en el sector, reduce la posibilidad de adoptar un abordaje integrado al manejo ambiental y a la reducción de la pobreza; (c) asuntos contenciosos con relación a los derechos de propiedad, derecho de usufructo, y gobernabilidad generalmente son ignorados, mientras que se incluyen las narraciones no controversiales de desarrollo-medioambiente (Ej. tal como el deseo de modernizar la agricultura). El dar oportunidad en la ERP para consultar sobre los derechos, la tenencia y el control, sugiere que la ERP aborde preguntas políticas y económicas sobre recursos ambientales. Un enfoque revisado debería examinar las siguientes preguntas: ¿Quiénes son los dueños de los recursos y quiénes los controlan? ¿Quiénes se benefician del uso de estos recursos? ¿Cuáles son las relaciones de poder entre los dueños y los usuarios de los recursos ambientales? ¿Qué arreglos legales e institucionales moldean el uso y control de los recursos ambientales? ¿Quién define los asuntos ambientales que van a considerarse problemáticos? ¿Qué narraciones alternativas existen que cuestionen las versiones de inclusión efectiva de los problemas ambientales? ¿Quién determina las soluciones a ‘los problemas ambientales’? Un ejercicio de este tipo exploraría diferentes definiciones de problemas ambientales y por lo tanto, llegaría a diferentes soluciones, buscando la forma de mediar entre varios grupos de intereses creados – entre industrias de extracción, la gente que vive en la tierra, los dirigentes tradicionales, el gobierno y así sucesivamente – y explorarían maneras de trabajar juntos para beneficiarse mutuamente de los recursos naturales y protegerlos. Un abordaje tal requerirá un examen sincero de quienes actualmente se benefician de los recursos ambientales y sugiere que, finalmente, se consideren nuevas formas de participación. Estas podrían incluir formas de participación que legalmente enmarquen las oportunidades de los ‘ciudadanos’ de participar en las ERP y expresar sus preocupaciones, junto con las responsabilidades formalizadas de los gobiernos de abordar dichas preocupaciones.

Recomendación 5: Explorar narraciones alternativas y alentar el debate a cerca de cómo se enmarcan los problemas y las soluciones ambientales Aunque no es posible ampliar el panorama de la ERP hasta incluir todas las narraciones ambiente/pobreza, el alentar debates sobre los diferentes entendimientos de problemas y soluciones ambientales, permite el surgimiento formal de narraciones alternas. La exploración mejorada de diferentes (y posiblemente opuestas) narraciones ambientales, debería facilitar la inclusión de otras narraciones y soluciones ambientales políticamente más matizadas en las ERPs. Esto requerirá de formas de participación de la sociedad civil de base más amplias, que aquellas que han sido incluidas en los procesos de ERP hasta la fecha. Una recomendación sería por lo tanto, abrir oportunidades para que

28

participe una mayor variedad de grupos de interés, incluyendo los grupos a nivel de las bases, quienes enviarían sus perspectivas de alternativas. Esto a su vez requerirá de una exploración de alternativas en cuanto a proveer espacios para reuniones (en localidades o por medio de las organizaciones de la sociedad civil) que faciliten que los grupos mencionados, puedan hablar abiertamente sobre sus preocupaciones, así como mecanismos para asegurar que sus expresiones lleguen a niveles más altos de debate y borradores.

10.6: La descentralización ofrece buenas posibilidades para realzar los vínculos ambiente-pobreza.

La descentralización de los recursos ambientales y la importancia de abordar los vínculos ambiente-pobreza al nivel local podría demostrar ser un componente crucial para abordar las recomendaciones anteriores. También es un medio importante para incluir de forma más efectiva el ambiente en los documentos del política de la ERP y para facilitar la implementación de proyectos ambiente-pobreza. De esta forma, la descentralización no solo facilita una mayor intervención de las autoridades gubernamentales locales, sino que también tiene el potencial para incrementar la intervención de los habitantes de las zonas rurales en la política de la ERP y en su implementación. Las ONGs ambientales, los representantes de la sociedad civil, los dirigentes tradicionales, las autoridades locales, y las organizaciones rurales en Honduras, Vietnam, Ghana y Uganda están todas abogando por la descentralización como un medio de realzar los vínculos ambiente-pobreza, y reducir la pobreza rural. Aunque se aborda la descentralización en muchos ERPs (a través de la regionalización de comisiones de sector, por medio de actividades de ONGs, y a menudo por planes de descentralización). Las ERPs rara vez aclaran cual es la intención esperada de la descentralización, las autoridades locales generalmente no están incluidas en la producción de la política de la ERP, y la implementación no siempre está acompañada por la devolución de autoridad y control sobre los recursos. Tal y como se demuestra en el caso de Honduras un enfoque sobre la descentralización en la ERP, la falta de explicación acerca de su significado, y las complicaciones con el proceso de implementación, se convierte en una fuente potencial de conflicto entre municipalidades locales y ministerios centralizados. En contraste las Unidades de Manejo de Playas de Uganda demuestran que la implementación exitosa, puede ser posible al incluir consideraciones ambientales de forma efectiva en los planes de desarrollo regionales y distritales, desarrollando oportunidades para abordajes con sectores transversales y aumentando la participación comunitaria local junto con el acceso legal y el control sobre los recursos. Si finalmente el propósito de introducir de forma más amplia los vínculos ambiente-pobreza y la implementación sostenida de la política de la ERP es para mejorar las condiciones de las personas pobres a nivel local y, al hacerlo, alimentar los procesos de crecimiento y desarrollo nacionales, entonces es vital tener un enfoque sobre la descentralización y la intervención a nivel local.

Recomendación 6: Evaluar proyectos actuales de ambiente-pobreza a nivel local, mientras que se trata de perseguir otras oportunidades para los abordajes transversales a nivel local. Es por lo tanto vital evaluar los proyectos locales, específicos del país que abordan los vínculos ambiente-pobreza, en un periodo de tiempo más amplio y con más detalle, con el fin de examinar como los asuntos ambientales están siendo incluidos dentro de los proyectos locales, qué restricciones existen y bajo qué condiciones las implementaciones pueden ser sostenibles y exitosas. Las indicaciones de esta investigación sugieren que la intervención comunitaria, el

29

acceso y la responsabilidad sobre los recursos, pueden ser componentes cruciales de una descentralización exitosa. Se le debe dar un seguimiento de mayor amplitud a dichos abordajes a nivel local, así como un enfoque sostenido sobre la descentralización, (incluyendo la devolución de la autoridad a las autoridades y comunidades locales) a través de más sectores, aunque será necesario realizar adaptaciones apropiadas al contexto.

30

Bibliografía Acharya, A., de Limo, AF, and Moore, M. 2004, ‘Aid Proliferation: How Responsible are

the Donors?’ IDS Working Paper 214, January 2004. IDS, Brighton. Bainomugish, A. and G.W Tumushabe. 2004, The Politics of Investment and Land

Acquisition in Uganda: The Case Study of Piano Upe Game Reserve. Forthcoming

Bojö, J. and R.C. Reddy. 2002. Poverty Reduction Strategies and Environment: A Review of 40 Interim and Full Poverty Reduction Strategy Papers. The World Bank Environment Department Paper, no. 86.

Bojö, J. and R.C. Reddy. 2003. Status and Evolution of Environmental Priorities in the Poverty Reduction Strategies: A Review of 50 Poverty Reduction Strategy Papers. The World Bank Environmental Economic Series Paper, no. 93.

Brock, K., McGee, R., Okech, R.A., and J. Jsuuna. 2003. ‘Poverty Knowledge and Policy Processes in Uganda: Case Studies from Bushenyi, Lira and Tororo Districts’. IDS Research Report, no. 54. Institute of Development Studies, Brighton, UK

Constitution of the Republic of Ghana, 1992 Constitution of the Republic of Uganda, 1995 Eberlie, W. and H. Henn. 2003. Parliaments in Sub-Saharan Africa: Actors in Poverty

Reduction? GTZ publication, Eschborn, GTZ. Gariyo, Z. 2002. ‘The PRSP Process in Uganda’. Participatory Poverty Reduction

Strategy Papers No. 5. Uganda Debt Network, Kampala GoG/NDPC. 2003. Ghana Poverty Reduction Strategy (2003-2005): An Agenda for

Growth and Prosperity Goodland, R. and H. Daly. 1996. ‘Environmental Sustainability: Universal and Non-

Negotiable’, Ecological Applications, Vol. 6(4): 1002 – 1017. Hickey, S. 2003. ‘The Politics of Staying Poor in Uganda’. Chronic Poverty Research

Centre Working Paper No. 37 IMF/WB. 2003. Poverty Reduction Strategy Papers – Detailed Analysis of Progress and

Implementation. September 2003. www.imf.org/external/np/prspgen/2003/091503.htm

Ireland, C. and G. Tumushabe. 2004, ‘The Evolving Roles of Environmental Management Institutions in East Africa: From Conservation to Poverty Reduction’, in Bass, S., Reid, H., Satterthwaite, D and P. Steele (eds.), Politics, Poverty and Environment. Earthscan, London.

Keeley, J. and I. Scoones. 1999. Understanding Environmental Policy Processes: A Review. IDS Working Paper 89: 1 – 50

Leach, M. and T. Forsyth. 1998. Poverty And Environment: Priorities For Research And Policy. An Overview Study. Prepared For The United Nations Development Programme And European Commission

MAAIF. 2003. Uganda Poverty Status Report, 2003 (Achievements and Pointers for the PEAP Revision).

NDPC/EPA, 2004, Strategic Environmental Assessment of the GPRS Content Report, SEA, Vol. 1

Pincus, J. and Thang, N., 2004. Poverty Reduction Strategy Process and National Development Strategies Asia: A Report to DFID. Country Study Vietnam. MAAIF. 2003. Guidelines for Beach Management Units in Uganda. Department of Fisheries Resources.

Piron, L-H. and A. Evans, 2004. Politics and the PRSP Approach: Synthesis Paper. Overseas Development Institute, London.

31

Reed, D. 2004. Analyzing the Political Economy of Poverty and Ecological Disruption’. Economic Change, Poverty and the Environment Project. WWF Macroeconomics Program Office.

Republic of Uganda, 2001, Poverty Eradication Action Plan, (2001-2003). Vol. 1. Ministry of Finance, Planning and Economic Development. Kampala.

Republic of Uganda, 2004, Poverty Eradication Action Plan (Draft from MFPED on August 13, 2004)

Ribot, J.C. 2002. ‘Democratic Decentralisation of Natural Resources: Institutionalizing Popular Participation’. World Resources Institute Report. Washington.

Possing, S. 2003. Between Grassroots and Governments: Civil Society Experiences with PRSPs: A Study of Local Civil Society Response to the PRSPs. DIIS working Paper 2003: 20: 1-187

Transparency International Corruption Perceptions Index (2003) UNDP Human Development Report (2004), Wilks, A. and F. Lefrançois. 2002. Blinding with Science or Encouraging Debate: How

the World Bank Determines PRSP Policies. A Bretton Woods Project and World Vision International publication.

Wood, A. 2004. One Step Forward, Two Steps Backward: Ownership, PRSPs and IFI Conditionality. World Vision International, California

World Bank. 1994. List of Economies World Bank. 2001. The Republic Of Honduras Poverty Reduction Strategy Paper And

Joint Ida-Imf Staff Assessment. Report No.: 22661-HO World Bank. 2004. Country Profile pages

Yaron, G and Y. Moyini with D. Wasike, M. Kabi and M. Barungi. 2003. The Role of Environment in Increasing Growth and Reducing Poverty in Uganda. Final Technical Report. Unpublished DFID Report.