AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5149/2017 QUEJOSA Y … · 2.5.- Trámite y resolución del juicio de amparo directo. De la demanda de amparo referida en el primer considerando de esta

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5149/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: SERVICIOS INTEGRALES DE SALUD NOVA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE

VISTO BUENO SR. MINISTRO

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día

V I S T O S, para resolver los autos del amparo directo en

revisión 5149/2017, interpuesto por Servicios Integrales de Salud

Nova, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de

representante legal **********, en contra de la resolución dictada el

veintidós de junio de dos mil diecisiete, por el Tercer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, dentro del

juicio de amparo directo **********; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda de Amparo. Mediante escrito presentado

el treinta de enero de dos mil diecisiete,1 en la Oficialía de Partes de la

Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa2, Servicios Integrales de Salud

Nova, Sociedad Anónima de Capital Variable, representada

legalmente por **********, promovió juicio de amparo directo, señalando

para tal efecto, lo siguiente:

1 Cuaderno del juicio de amparo **********. Foja 3. 2 Entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5149/2017

2

1.1.- Autoridad responsable: Sala Especializada en Materia

Ambiental y de Regulación, del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa.

1.2.- Actos reclamados:

- La sentencia de treinta de noviembre de dos mil dieciséis,

dictada en el expediente **********, mediante la cual se

declaró la validez de la resolución impugnada en dicho

juicio de nulidad, esto es, la resolución contenida en el

oficio número ********** de treinta de mayo de dos mil

dieciséis, dictada en el expediente administrativo **********,

por la que el Director General de Tecnologías de la

Información de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas,

impuso a la quejosa una multa en cantidad de **********, por

infracciones a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas.

- La constitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros

y Fianzas, al ser violatoria del principio de legalidad y

seguridad jurídica, en virtud de no prever a favor de los

particulares cuales son los requisitos que deben satisfacer

o cumplir los actos emitidos por la Comisión Nacional de

Seguros y Fianzas para ser legales, no señalar las causas

de nulidad o anulación de dichos actos, ni establecer un

límite temporal, al cual debe sujetarse la autoridad para

emitir una resolución una vez iniciado el procedimiento

administrativo de imposición de sanción, dejando a los

particulares al capricho y arbitrio de la autoridad en

detrimento del derecho humano a la certidumbre, legalidad

y seguridad jurídica.


- La constitucionalidad de la porción normativa prevista en el

tercer párrafo del artículo 1° de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, la cual excluye

expresamente su aplicación a la materia financiera, salvo

por lo que hace al capítulo relativo a la mejora regulatoria.

1.3.- Preceptos que contienen los derechos humanos

violados: Los artículos 1°, 14, 16 y 17 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, así como 8º y 25 de la Convención

Americana de Derechos Humanos.

1.4- Tercera interesada: La Comisión Nacional de Seguros y

Fianzas.

1.5.- Primer acto de aplicación de los preceptos combatidos:

La resolución contenida en el oficio número ********** de

treinta de mayo de dos mil dieciséis, en el caso de distintos

preceptos de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas.

La sentencia de treinta de noviembre de dos mil dieciséis,

dictada en el expediente **********, en el caso del artículo 1º

de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

SEGUNDO. Antecedentes.3 Destacan los siguientes

antecedentes del asunto:

3 Datos obtenidos de la resolución que constituye el acto reclamado en el juicio de amparo. Expediente **********, fojas 194-220.


4

2.1.- Emplazamiento: Por oficio número ********** de fecha

veinticuatro de noviembre de dos mil quince, recibido por la empresa

quejosa el once de febrero de dos mil dieciséis, se le emplazó en el

expediente **********, por la probable comisión de la siguiente

irregularidad:

“Presentar extemporáneamente el Informe Largo y Opinión sobre Información Complementarla al 31 de diciembre de 2014, a más tardar el 31 de marzo de 2015, habiéndola entregado el 16 de julio de 2015, en contravención a lo dispuesto en el artículo 389 de Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas y, referente a lo establecido en la disposición transitoria décimo segunda, fracción VI, de la Circular Única de Seguros y Fianzas del 10 de diciembre de 2014, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de diciembre de 2014 y al Anexo Transitorio 6, Título 1, Capítulo 1.1, disposiciones A6.1.1.1, A6.1.1.5 numeral II y A6.1.1.7 de la Circular Única de Seguros y Fianzas del 10 de diciembre de 2014, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de diciembre de 2014.”

2.2.- Sanción impuesta: Por oficio número **********, se notificó

a la empresa quejosa la resolución de fecha treinta de mayo de dos mil

dieciséis, arriba referida, por la que, con fundamento, entre otras

disposiciones, en lo dispuesto por los artículos 2, fracción X, 366,

párrafos primero y segundo, fracciones I y XIX, 367, fracciones I,

II, III y IV, 369 fracción VII, 477, 478, 479 y 485, fracción I, inciso d)

de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se determinó

lo siguiente:

“PRIMERO.- Se Impone a esa empresa multa de **********, por la

infracción consistente en la falta de presentación en el plazo establecido de la información del Informe Largo y Opinión sobre Información Complementaria al 31 de diciembre de 2014, a más tardar el 31 de marzo de 2015, habiéndola entregado el 16 de julio de 2015, conforme a lo establecido en el Considerando Segundo, incisos a), b), c) y d) del análisis realizado. SEGUNDO.- Páguese el importe de la multa impuesta en un plazo no mayor a los QUINCE DIAS HABILES siguientes a la notificación de la presente resolución, a favor de la Tesorería de la Federación, conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 477 en relación con el artículo 481 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas…”.


2.3.- Demanda de nulidad. Mediante escrito presentado en la

Oficialía de Partes de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de

Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa el nueve de

septiembre de dos mil dieciséis, compareció la C. **********, en

representación legal de Servicios Integrales de Salud Nova, S.A. de

C.V., para demandar la nulidad de la resolución contenida en el oficio

referido en el antecedente que precede, la cual, se admitió y radicó con

el número **********.

2.4.- Resolución del juicio de nulidad. Seguida la secuela

procesal, el treinta de noviembre de dos mil dieciséis, la Sala

Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa, dictó sentencia bajo los puntos

resolutivos siguientes:

“I.- La parte actora no probó su acción, en consecuencia: II- Se reconoce la VALIDEZ de la resolución impugnada en el presente juicio, las4 cual ha quedado precisada en el Resultando 1° de este fallo, por las razones expuestas en la presente sentencia”.

2.5.- Trámite y resolución del juicio de amparo directo. De la

demanda de amparo referida en el primer considerando de esta

sentencia, conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, el cual, en sesión de veintidós de

junio de dos mil diecisiete,5 dictó sentencia en la que determinó como

único punto resolutivo, el siguiente:

“ÚNICO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a Servicios Integrales de Salud Nova, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de la sentencia dictada el treinta de noviembre de dos mil dieciséis, por la Sala Especializada en Materia Ambiental

4 [SIC] 5 Ibídem. Fojas 98-123.


6

y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el juicio de nulidad número **********.”

2.6. Interposición y trámite del recurso de revisión. Inconforme

con el fallo anterior, por escrito presentado el siete de agosto de dos mil

diecisiete,6 Servicios Integrales de Salud Nova, Sociedad Anónima de

Capital Variable por conducto de su representante legal **********,

interpuso recurso de revisión.7

TERCERO.- Trámite del recurso de revisión ante la Suprema

Corte de Justicia de la Nación.

3.1. Admisión del recurso de revisión. Mediante acuerdo de

treinta de agosto de dos mil diecisiete,8 el Presidente de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación, admitió a trámite el recurso de revisión

registrándolo con el número 5149/2017, al advertir que se surtía una

cuestión de constitucionalidad, toda vez que en la demanda de amparo

la ahora recurrente planteó la inconstitucionalidad de la Ley de

Instituciones de Seguros y de Fianzas, así como del artículo 1° de la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación al tema:

“Inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al excluir de su aplicación a la materia financiera, contraviene los principios y derechos fundamentales de legalidad, seguridad jurídica, tutela judicial efectiva y acceso a la justicia, toda vez que la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, por una parte, no prevé supletoriedad alguna y por otra, no contempla los requisitos mínimos de legalidad y seguridad jurídica relativos a la temporalidad para resolver y notificar los procedimientos a los supervisados de las sanciones contempladas en dicha legislación, aunado a que tampoco establece los elementos y requisitos que la autoridad deberá observar para que el procedimiento sancionatorio se considere legal, cuestiones que sí se prevén en la referida Ley Federal y dado que el Tribunal Colegiado del conocimiento declaró por una parte, que no es

6 Ibídem. Fojas 155-205. Presentado ante la oficina de correspondencia común de los tribunales colegiados en materia administrativa del primer circuito. 7 Remitido a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante oficio de nueve de agosto de dos mil diecisiete Foja 208. 8 Cuaderno del amparo directo en revisión 5149/2017. Fojas 57-59.


inconstitucional la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas y por la otra, que los demás planteamientos de la quejosa resultaban inoperantes, y en los agravios materia de esta instancia la parte recurrente controvierte dicha determinación, por lo que se surte una cuestión propiamente constitucional, en términos de lo previsto en el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo; en tal virtud, se impone admitirlo, al actualizarse los requisitos de importancia y trascendencia, referidos en el artículo 107, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin perjuicio desde luego, del diverso examen que al respecto realice el órgano colegiado de este Alto Tribunal…”

Asimismo, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó turnar el

asunto cuando éste se encontrase debidamente integrado, al Ministro

Jorge Mario Pardo Rebolledo y, enviar los autos a la Sala a la que se

encuentra adscrito, a fin de que se dictara el acuerdo de radicación

respectivo.

3.2. Avocamiento. Así, por acuerdo de cinco de octubre de dos

mil diecisiete,9 la Ministra Presidenta de esta Primera Sala, dispuso que

la misma se avocara al conocimiento del presente asunto; ordenó

devolver los autos a la ponencia respectiva, a fin de que formulara el

proyecto de resolución y que se diera cuenta de él a esta Primera Sala.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer del

presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los

artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo en vigor;

21, fracción III de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;

así como en los puntos Primero y Tercero, en relación con el Segundo,

fracción III del Acuerdo General 5/2013, emitido por el Pleno de este

Alto Tribunal el trece de mayo de dos mil trece.

9 Ibídem. Foja 72.


8

Lo anterior, toda vez que el recurso de revisión se interpuso en

contra de una sentencia dictada en un juicio de amparo directo, en la

que se declaró, por una parte, que no es inconstitucional la Ley de

Instituciones de Seguros y de Fianzas y por otra, que los demás

planteamientos de la quejosa resultaban inoperantes, lo que se

controvierte en el presente recurso de revisión, en el que, a la vez, se

expone que el Tribunal Colegiado, omitió pronunciarse sobre la

inconstitucionalidad de la porción normativa prevista en el tercer

párrafo del artículo 1º de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo.

Es importante aclarar que, no obstante, se trata de un asunto de

la materia administrativa, esta Primera Sala cuenta con competencia

para conocer del mismo en términos del artículo 8610 del Reglamento

Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Cabe puntualizar a la vez, que en el caso no se justifica la

competencia del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en

términos del punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario

5/2013,11 en virtud de que la resolución del mismo no reviste un interés

excepcional.

10 Artículo 86. Los amparos en revisión y amparos directos en revisión de la competencia originaria

del Pleno, incluyendo los que versen únicamente sobre la interpretación directa de la Constitución, o de las Salas, una vez agotado el trámite para su admisión, se clasificarán de acuerdo con la materia a la que correspondan y todos los que sean en materia civil y penal deberán turnarse por el Presidente a las Ponencias de los Ministros que integran la Primera Sala, los que sean en materia agraria y de trabajo deberán turnarse por el Presidente a las Ponencias de los Ministros que integran la Segunda Sala y los que sean en materia administrativa se turnarán a los Ministros de ambas Salas. 11 SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución: …III. Los amparos en revisión en los que subsistiendo la materia de constitucionalidad de leyes federales o tratados internacionales, no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional y, además, en el caso de los interpuestos contra sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito, revistan interés excepcional; o bien, cuando encontrándose radicados en una Sala así lo acuerde ésta y el Pleno lo estime justificado;…


SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de revisión, se interpuso

oportunamente, como se muestra a continuación:

La sentencia recurrida fue notificada por lista al quejoso, aquí

recurrente, el día catorce de julio de dos mil diecisiete,12 por lo

que surtió efectos al día hábil siguiente, esto es, el primero de

agosto de ese mismo año. Así, el plazo de diez días para

impugnar la ejecutoria de amparo, a que hace referencia el

artículo 86 de la Ley de Amparo, trascurrió del dos al quince de

agosto de dos mil diecisiete, debiéndose descontar de dicho

cómputo los días quince al treinta y uno de julio de dos mil

diecisiete,13 así como cinco, seis, doce y trece de agosto de ese

mismo año, por corresponder a sábados y domingos.14

Por tanto, si el recurso de revisión se interpuso el día siete de

agosto de dos mil diecisiete ante el Tribunal Colegiado del

conocimiento, el mismo resulta oportuno.

TERCERO. Legitimación. El medio de impugnación fue interpuesto

por parte legítima, en atención a lo siguiente:

El recurso de revisión fue presentado por **********, en su

carácter de representante legal de Servicios Integrales Nova,

Sociedad Anónima de Capital Variable, quien tiene el carácter de

quejosa en el juicio de amparo **********, por lo que tiene

legitimación para recurrir la sentencia recaída al mismo.

12 Cuaderno del juicio de amparo **********. Foja 154. 13 Días inhábiles de conformidad con lo asentado en la razón que obra a foja 206 del Cuaderno del Juicio de Amparo ********** (Primer periodo vacacional). 14 De conformidad con el artículo 19 de la Ley de Amparo y el Acuerdo Primero, inciso n) del Acuerdo número 18/2013, de diecinueve de noviembre de dos mil trece, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a la determinación de los días inhábiles e inhábiles respecto de los asuntos de su competencia, así como de los de descanso para su personal.


10

CUARTO. Cuestiones previas al estudio de fondo. Previo al

estudio de la procedencia del asunto, se estima necesario hacer

referencia, en lo que es relevante a este medio de impugnación, a:

Las consideraciones relevantes de la resolución que

constituyó el acto reclamado;

Los conceptos de violación planteados en la demanda de

amparo;

Las consideraciones en las que el Tribunal Colegiado basó la

ejecutoria que se combate; así como a,

Los agravios expuestos por la parte recurrente en su escrito

de revisión.

4.1. Consideraciones de la autoridad responsable

Para los efectos del presente asunto, destaca la siguiente

consideración contenida en la sentencia que fue señalada como acto

reclamado:

“TERCERO.- Argumenta sustancialmente la parte actora en el concepto de impugnación identificado como primero del escrito de demanda, que se deberá declarar la nulidad de la resolución impugnada, toda vez que ha operado la figura jurídica de la caducidad, al no haberse notificado la resolución controvertida, dentro del término concedido por el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. La autoridad demandada se pronunció por la legalidad y validez de la resolución impugnada. Una vez expuestos y analizados los argumentos de las partes, con relación a los elementos de prueba que obran en juicio, este Cuerpo Colegiado estima que el concepto de impugnación que nos ocupa, es infundado, de conformidad con los siguientes razonamientos.


Lo anterior, ya que el procedimiento administrativo sancionatorio se sustentó en el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas. En esta tesitura, debe indicarse que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por disposición expresa del párrafo tercero de su artículo 1°, es inaplicable a la materia financiera -a excepción de lo dispuesto sobre mejora regulatoria en su título tercero A-. Consecuentemente, si la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas prevé la figura aducida por la impetrante en el procedimiento administrativo sancionatorio seguido por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, es evidente que no puede aplicarse supletoriamente lo dispuesto en la ley inicialmente citada. En efecto, el artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo si bien se señala que las disposiciones de esa ley se aplicaran a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal Centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte, también se establece en el tercer párrafo de ese precepto legal, que en relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, dicho ordenamiento únicamente les será aplicable respecto del título tercero A, y es el caso, que al ser la imposición de sanciones por parte de la autoridad demandada, un acto de naturaleza financiera, no resulta aplicable lo dispuesto en la mencionada Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino sólo el titulo tercero A, que se refiere a normas que aluden a la Mejora Regulatoria. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J.123/2004, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo: XX, Septiembre de 2004, página: 308, que a la letra indica: SEGUROS Y FIANZAS. EN CONTRA DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LA COMISIÓN RELATIVA, DEBE AGOTARSE EL RECURSO DE REVOCACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 108, FRACCIÓN III, DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS, PREVIAMENTE AL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA… En el mismo sentido, sirve de apoyo, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 197/2009, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo: XXX, Diciembre de 2009, Página: 305, que a la letra indica: MERCADO DE VALORES. AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE ESTABLECE LA LEY RELATIVA NO LE ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE LA FIGURA DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (LEGISLACIÓN VIGENTE DE 2004 A 2006)…


12

De lo anteriormente transcrito se advierte que la facultad de las Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, así como en las disposiciones de carácter general que de ella emanen, caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción y, que dicho plazo se interrumpe al iniciarse los procedimientos relativos; entendiéndose que el procedimiento de que se trata ha iniciado a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia. Bajo esta consideración, obra a folios 123 a 127 de autos, la resolución contenida en el oficio número ********** de 30 de mayo de 2016, dictada en el expediente administrativo **********, por la que el Director General de Tecnologías de la Información de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, le impuso una multa en cantidad de **********, por infracciones a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas; acto impugnado en el presente juico, misma que es valorada en términos de lo dispuesto por el artículo 46, fracción I de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, desprendiéndose de sus Resultandos, así como de las constancias de autos, que le fue notificado a la hoy actora el oficio de emplazamiento ********** de 24 de noviembre de 2015, por el que con fundamento en lo dispuesto por el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, se le otorgó el término de 10 días hábiles, a efecto de que manifestara lo que a su derecho conviniera y ofreciera las pruebas que estimara pertinentes, respecto de los hechos y omisiones que se le imputaron a la accionante. Oficio que acorde a las constancias de autos le fue notificado el 11 de febrero de 2016. En tal virtud, en el caso concreto, en términos del artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, a partir del 01 de abril de 2015, la autoridad demandada contaba con un plazo de cinco años para que no caducaran sus facultades sancionatorias, dado que, la infracción que se le imputa a la hoy accionante, se actualizó el 31 de marzo de 2015; siendo interrumpido dicho plazo al iniciarse el procedimiento de imposición de sanción, lo cual aconteció a través del oficio número ********** de 24 de noviembre de 2015, el cual le fue notificado el día 11 de febrero de 2016, concediéndole a la hoy actora el término de 10 días para que manifestara lo que a su derecho conviniera y ofreciera las pruebas conducentes, lo cual realizó la impetrante el 25 de febrero de 2016. Consecuentemente, resulta inconcuso que el plazo para que operara la caducidad inició del 01 de abril de 2015 y fue interrumpido el 11 de febrero de 2016, advirtiéndose así que transcurrieron menos de cinco años como lo exige el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas; de ahí que resulte infundado lo aducido por la parte actora en cuanto a que caducaron las facultades de la autoridad demandada para sancionar la conducta infractora en la que ocurrió, en virtud de que con la notificación del oficio de


emplazamiento precitado se interrumpió dicho plazo, tal como lo precisa el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas. En esta tesitura, debe precisarse que la intención del legislador contenida en el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas fue de imponer límites, temporales a la facultad sancionadora de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, para evitar que pudiera aplicar sanciones en cualquier momento restringiendo dicha situación a un plazo de cinco años, que comienzan a partir de la realización de la infracción y serán interrumpidos cuando se le haga de conocimiento al particular la infracción detectada. En este sentido, debe señalarse que una vez interrumpido el plazo para que opere la caducidad de las facultades sancionadoras de la autoridad, aun considerando que el cómputo se inició nuevamente a partir de que surtió efectos la notificación de la citación para ejercer la garantía de audiencia del procedimiento administrativo, no transcurrió la temporalidad a la que nos hemos venido refiriendo, ya que la resolución sancionatoria fue notificada el 13 de julio de 2016, según constancias de autos…”

4.2. Demanda de amparo principal. En sus conceptos de

violación, la quejosa expresó, en síntesis, lo siguiente:

Primer Concepto de Violación (Inconstitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en

especial, de sus artículos 474, 478, 479 y 482).

La Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en específico los artículos 474, 478,

479 y 482, que rigen el procedimiento administrativo de imposición de sanciones,

violan el principio de seguridad jurídica, porque no establecen un plazo o límite

temporal, en el cual la autoridad deba emitir y notificar la resolución que impone o

absuelve a los supervisados de alguna sanción, situación que deja al particular en

estado de incertidumbre.

,

Además, la Ley en cita, no prevé los elementos y requisitos de los actos de autoridad

que estos deben de revestir para ser legales, ni tampoco alguno que prevea las

omisiones o irregularidades que detonen la nulidad o ilegalidad del acto de autoridad.

En apoyo a este concepto de violación, se citan la Jurisprudencia P./J. 4/2010 del

Pleno de este Alto Tribunal, de rubro “ACTA DE IRREGULARIDADES DE

MERCANCIAS DE DIFICIL IDENTIFICACION. EL ARTICULO 152 DE LA LEY

ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO PARA QUE LA AUTORIDAD LA

ELABORE Y NOTIFIQUE, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.” y la


14

Tesis Aislada 2a. LXXXVIII/2016 (10a.) de la Segunda Sala, de rubro

“ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO

88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIGENTE EN 2013, VIOLA LOS PRINCIPIOS

DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.”

Segundo Concepto de Violación

(La sentencia que constituye el acto reclamado, es violatoria de los principios y derechos fundamentales de legalidad, seguridad jurídica, tutela judicial efectiva y

acceso a la justicia, al considerar como infundado el primer concepto de

impugnación esgrimido por la parte actora).

Se refiere que la sentencia de 30 de noviembre de 2016, es violatoria de los principios

citados, al considerar como infundado el primer concepto de impugnación esgrimido

por la parte actora, en el sentido de que la resolución de la autoridad era violatoria de

los artículos 74 y 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,

argumentándose por la autoridad responsable que acorde a lo previsto en el tercer

párrafo del artículo 1 de la Ley en cita, expresamente se excluye su aplicación a la

materia financiera, salvo por lo que respecta a la materia regulatoria, lo que opinión de

la quejosa ocurrió, sin que se tomara en cuenta que dentro de la Ley de Instituciones

de Seguros y de Fianzas, no existen preceptos legales que contemplen los principios

de legalidad y seguridad jurídica que sí están contemplados en los artículos 3, 5, 6, 7,

74 y 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por lo que en ejercicio de

control difuso de la constitución en aras de respetar los derechos humanos, dicha

autoridad debió de desaplicar la excluyente de referencia y dictar sentencia tomando

en cuenta las violaciones a la ley de referencia.

A juicio de la quejosa, y en términos de los argumentos que desarrolla en este

concepto de violación, las consideraciones en las que la hoy responsables sustenta la

legalidad de la sentencia que le causa agravio, son inconstitucionales, y le competía al

Tribunal Colegiado, en ejercicio, ya sea del control concentrado de la constitución o

bien en ejercicio del control difuso de la mima, declarar que la porción normativa

prevista en el tercer párrafo del artículo 1o de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, que expresamente excluye la aplicación de este ordenamiento, a la

materia financiera; es inconstitucional, o bien al considerarla contraria a los derechos

humanos, en ejercicio del control difuso de la constitución, apartarse de su aplicación.


Tercer Concepto de Violación (La Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas

contraviene los principios de legalidad y seguridad jurídica)

Se señala que la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas no prevé requisitos ni

garantía de legalidad alguna a favor de los particulares por lo que queda a merced de

la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, que se limita a señalar que al haberse

sometido de manera voluntaria a su supervisión; entonces, está obligada a cumplir

con las disposiciones que emita, con lo que se contravienen los principios de legalidad

y seguridad jurídica. [Este argumento aparece con líneas cruzadas en la demanda de

amparo, y tiene gran similitud con lo alegado en el primer concepto de violación].

Cuarto Concepto de Violación -Se numera como segundo en la demanda de amparo-

(La resolución que impuso la multa es ilegal, al prescindir de la debida fundamentación y motivación)

Se refiere que es incorrecta la sentencia porque la resolución impugnada no está

debidamente fundada y motivada conforme a lo previsto en el artículo 3 de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo15, por lo que debieron declararse fundados

los argumentos esgrimidos en el concepto de impugnación tercero de la demanda de

nulidad.

Se aduce que el Director General de Tecnologías de la Información, interpretó y aplicó

en perjuicio de la empresa quejosa, diversas disposiciones que se citan en la

demanda de amparo, sin tener facultades expresas para ello. Se destaca en especial

que en la resolución que se impugnó en el juicio de nulidad y en el oficio de

emplazamiento, no se señaló ningún precepto del cual se pudiere desprender que

dicha autoridad tiene competencia para analizar, interpretar y aplicar específicamente

las disposiciones contenidas en la Circular Única de Seguros y de Fianzas.

Se cuestiona que el artículo 38916 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas,

no describe específicamente a que disposiciones de carácter general se refiere, lo que

15 “Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: …V.- Estar fundado y motivado…” 16 ARTÍCULO 389.- Las Instituciones y Sociedades Mutualistas, así como las demás personas y entidades que en los términos de esta Ley estén sujetas a la inspección y vigilancia de la Comisión, deberán rendirle, en la forma y términos que al efecto establezca mediante disposiciones de carácter general, los informes y pruebas que sobre su organización, operaciones, contabilidad, inversiones o patrimonio les solicite para fines de regulación, supervisión, control, inspección, vigilancia, estadística y demás funciones que conforme a esta Ley u otras disposiciones legales, reglamentarias y administrativas le corresponda ejercer. La Comisión, en las disposiciones de carácter general a que se refiere este artículo, determinará la información que sobre sus operaciones deberán proporcionarle las Instituciones y Sociedades


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violenta el principio de reserva de ley y deja a su representada en estado de

indefensión.

Así, se cuestiona que la autoridad responsable, haya concluido que la autoridad

determinante de la multa sí contaba con facultades y atribuciones suficientes para

analizar y sancionar en términos de las disposiciones legales aplicaciones, la

conducta de la empresa quejosa.

En suma, se cuestiona que el Director General de Tecnologías de la Información,

carece de facultades y atribuciones para sancionarla, pues no existe disposición

alguna que lo faculte para imponer sanciones administrativas, de amonestación y/o

multas por no haber presentado o entregado la información o documentación que

deba enviarse por medios electrónicos, dentro de los plazos establecidos conforme a

la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas.

Se argumenta que la delegación de facultades a dicho Director General, es única y

exclusivamente respecto a la información que deba enviarse, dentro de los plazos

establecidos conforme a la Ley que regula a las agrupaciones financieras.

4.3. Consideraciones del Tribunal Colegiado. De manera

general, el Tribunal Colegiado, calificó los conceptos de violación

formulados por la parte quejosa (aquí recurrente), en los siguientes

términos:

Mutualistas, a fin de realizar funciones de vigilancia prospectiva que permitan identificar problemas que requieran la adopción de medidas de carácter preventivo. Las disposiciones de carácter general previstas en este artículo podrán establecer el uso de equipos, medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, sistemas automatizados de procesamiento de datos y redes de telecomunicaciones, ya sean privados o públicos, señalando las bases para determinar los medios de identificación del usuario y las responsabilidades correspondientes a su uso. El uso de los medios de identificación que se establezcan conforme a lo previsto por este artículo, en sustitución de la firma autógrafa, producirá los mismos efectos que las Leyes otorgan a los documentos correspondientes y, en consecuencia, tendrán el mismo valor probatorio. Sin perjuicio de la información y documentación que las Instituciones y Sociedades Mutualistas, así como las demás personas y entidades que en los términos de esta Ley estén sujetas a la inspección y vigilancia de la Comisión, deban proporcionarle periódicamente, la Comisión podrá, dentro del ámbito de las disposiciones aplicables, solicitarles cualquier otra información o documentación que requiera para poder cumplir con su función de vigilancia.


Primer Concepto de Violación (Inconstitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas,

en especial, de sus artículos 474, 478,

479 y 482).

INFUNDADO …El hecho de que en ese apartado no se prevea un plazo perentorio de las facultades de la autoridad para emitir la resolución en la que se resuelva respecto de las infracciones relativas, no implica su inconstitucionalidad si se advierte del análisis integral de la norma que tal previsión se encuentra contemplada en un artículo diverso…

Segundo Concepto de Violación (La sentencia que constituye el acto reclamado, es violatoria de los principios y derechos fundamentales de legalidad, seguridad jurídica, tutela judicial efectiva y acceso a la justicia, al considerar como infundado el primer concepto de impugnación esgrimido por

la parte actora).

INOPERANTES El argumento que sostiene la parte quejosa parte de una premisa errónea; esto es, que la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas es inconstitucional por omisión de los requisitos aludidos…si en el caso quedó demostrado que la legislación referida no contiene los vicios alegados por la parte quejosa y, el concepto de violación deriva de la presunción de inconstitucionalidad de tal legislación; entonces, es por lo que se declara inoperante…

Tercer Concepto de Violación (La Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas contraviene los principios de legalidad y seguridad jurídica)

Cuarto Concepto de Violación -Se numera como segundo en la demanda de amparo- (La resolución que impuso la multa es ilegal, al prescindir de la debida fundamentación y motivación)

INOPERANTES Se trata de manifestaciones que de ninguna forma combaten la decisión de sobreseimiento.

Análisis Oficioso de la Causa de Pedir

Del análisis formulado a los conceptos de violación primero, segundo y tercero, se advierte que la causa de pedir consiste en determinar si fue correcta la sentencia de nulidad, respecto del término en que se emitió la resolución impugnada en nulidad, por lo que ese es un aspecto que debe ser objeto de análisis…

INFUNDADO …Se estima que la Sala del conocimiento no analizó adecuadamente las pretensiones de la parte quejosa…. puesto que del análisis que se haga a la demanda de nulidad, se obtiene que en el concepto de impugnación primero se hizo valer esencialmente dos cuestiones; la primera, que caducaron las facultades de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para instaurar el procedimiento (cuestión que sí fue analizada por la responsable) y, la segunda, que el procedimiento de imposición de sanciones por infracción a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas caducó por haber transcurrido cuatro meses y dieciocho días sin que se emitiera actuación alguna. … En ese sentido, contrariamente a lo que estimó la parte quejosa, no


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transcurrió en exceso el plazo para que la autoridad demandada emitiera la resolución de infracción que impugnó en nulidad, por lo que en ese sentido, es sustancialmente correcta la sentencia en la parte que indica que es infundado el concepto de impugnación primero de la demanda…

Dicha calificación, descansa en los considerandos siguientes:

“NOVENO. En conformidad con el artículo 189, párrafo primero de la Ley de Amparo, este órgano jurisdiccional examinará en primer lugar los motivos de disenso contenidos en el concepto de violación primero relacionados con la constitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas vigente en dos mil dieciséis. (…) Lo anterior se considera así, pues en el concepto de violación primero sostiene esencialmente que la omisión de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas de prever un término para que las autoridades correspondientes resuelvan y notifiquen la resolución que se emita en los procedimientos de infracción, contraviene los principios de legalidad y seguridad jurídica a que aluden los artículos 14 y 16 constitucionales. (…) El artículo 14 constitucional consagra un conjunto de modalidades a que tiene que sujetarse un acto de cualquier autoridad para que produzca válidamente efectos sobre la vida, libertad, las propiedades, posesiones o derechos de los gobernados, modalidades que constituyen los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica. De conformidad con los diversos criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tales derechos que en su expresión genérica prevén los artículos 14 y 16 antes transcritos, se respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por un lado, generan suficiente certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otro, tratándose de normas que confieren facultades a una autoridad, las acotan en la medida necesaria y razonable, en forma tal que se les impida actuar de manera arbitraria o caprichosa. Asimismo, se ha sostenido la postura de que los derechos en comento no implican que en la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento regulador de las relaciones entabladas entre autoridades y particulares, cuando éste se encuentre definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad. Es suficiente con que el ordenamiento legal contenga los elementos mínimos para hacer


valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades. (…) Sobre ese marco, cabe referir que la parte quejosa aduce que la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas vigente al momento de emitirse la resolución impugnada de treinta de mayo de dos mil dieciséis, es inconstitucional por omisión… En ese sentido, cabe destacar que el acto reclamado en el juicio de nulidad es la resolución de treinta de mayo de dos mil dieciséis, emitida por el Director General de tecnologías de la Información de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas por la cual se impuso una multa al quejoso, por estimar que no presentó en tiempo la información del Informe Largo y Opinión sobre Información Complementaria al treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, derivado de la extensión de los trabajos de auditoría que se realizaban en la institución. Tal procedimiento, según se advierte de las constancias que se aportaron en copia certificada al juicio de nulidad (folios 168 a 183) se sustanció con apoyo en la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas y específicamente la sanción se impuso conforme a lo establecido en el inciso d) de la fracción I del artículo 485 de la citada legislación. En ese sentido, corresponde traer a consideración la SECCIÓN II de la legislación en análisis (únicamente en la parte conducente en obvio de dilaciones innecesarias), por ser la que contempla las disposiciones generales en materia de infracciones y delitos a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas. (Se transcribe)

Como puede advertirse de la transcripción anterior, el procedimiento para la imposición de multas y amonestaciones, por las infracciones a esa legislación, a las disposiciones de carácter general que de ella emanen, así como a los reglamentos respectivos, serán impuestas administrativamente por la Comisión, se instaurará y resolverá con garantía de previa audiencia y se considerará la condición económica de las instituciones, así como la diferencia entre activos y pasivos o conforme al capital contable de las sociedades mutualistas. Se establece también que al presunto infractor se le concederá término para realizar manifestaciones y ofrecer pruebas, con el apercibimiento que de no hacerlo, se tendrá por prelucido ese derecho y una vez desahogada esa etapa, se emitirá la resolución correspondiente. De igual forma se prevé la existencia de un recurso de revocación. Se señala que para determinar si la infracción administrativa cometida en términos de lo dispuesto en los artículos 64 y 117, fracciones II y III, de esta Ley, o si las conductas previstas en los artículos 332, fracciones V y VI, 333, fracciones V y VI, y 363,


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fracción V, de este ordenamiento, se consideran como graves, tomará en cuenta diversos aspectos y que las multas que la Comisión imponga deberán ser pagadas dentro de los quince días hábiles siguientes al de su notificación. Se establece que la facultad de la Comisión para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en esa Ley, en las disposiciones de carácter general que de ella emanen, así como en los reglamentos respectivos, caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción. En ese sentido, también se prevé que el plazo de caducidad se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos; esto, a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia a que hace referencia el artículo 478 de esa Ley. Se dispone que las infracciones podrán ser sancionadas con multa administrativa, cuyas características de imposición se detallan y se especifica que en ningún caso excederán del 2% del capital contable de las Instituciones, y del 2% de la diferencia entre activos y pasivos tratándose de Sociedades Mutualistas. Finalmente se dispone que en protección del interés público, la Comisión divulgará las sanciones que al efecto imponga por infracciones, una vez que dichas resoluciones hayan quedado firmes o sean cosa juzgada, señalando exclusivamente la fecha o período de la infracción, la persona sancionada, el precepto infringido y la sanción. Como puede advertirse de lo anterior, en esa sección II de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, sí se contienen los pasos a seguir en el procedimiento de infracciones, así como los requisitos que deberán observarse para la imposición de sanciones, como son, considerar la naturaleza del infractor, su condición económica, las pruebas que serán admisibles en cada etapa y su forma de valoración, que se deberá eexpresar con precisión la acción u omisión constitutiva de la infracción y los preceptos legales o disposiciones administrativas infringidas; que se deberán considerar las condiciones económicas e intención del infractor, y que se tomará en cuenta la importancia de la infracción y los antecedentes del infractor en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella, determinando su cuantía dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en esa misma legislación. Con esa previsión quedan desvirtuadas las afirmaciones del quejoso en cuanto refiere que la legislación en comento no prevé los requisitos que deben observar los actos que emita la Comisión, para la imposición de infracciones y en ese aspecto, es infundado el primer motivo de inconstitucionalidad alegado (inciso i).


Por otro lado, debe considerarse que si bien en el apartado analizado no se prevé término para que la Comisión emita la resolución por la que se imponen sanciones por infracciones a tal legislación y ésta se notifique a los interesados; ello no es motivo suficiente para estimar que la legislación no cumple con las garantías de seguridad y certeza jurídica referidos. En efecto, el hecho de que en ese apartado no se prevea un plazo perentorio de las facultades de la autoridad para emitir la resolución en la que se resuelva respecto de las infracciones relativas, no implica su inconstitucionalidad si se advierte del análisis integral de la norma que tal previsión se encuentra contemplada en un artículo diverso. Efectivamente, del análisis efectuado a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas se advierte que en el artículo 6, se prevé lo siguiente: (Se transcribe) En ese sentido, si bien en la SECCIÓN II de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas vigente en dos mil dieciséis, no se prevé el plazo con que cuenta la autoridad para emitir la resolución en materia de infracciones; ello no causa incertidumbre al quejoso respecto de los actos que se emitan por la Comisión en materia de infracciones, puesto que tal previsión está contenida en el artículo 6 de la propia legislación, por lo que contrariamente a lo señalado por la parte quejosa la citada ley no contraviene el derecho de seguridad jurídica previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se indica lo anterior, puesto que la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas que faculta a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para imponer las sanciones derivadas de esa legislación y demás aplicables, en su artículo 6, sí contiene los elementos mínimos que permitan al particular hacer valer su derecho y conocer las consecuencias jurídicas de los actos que realice o deje de realizar, así como el tiempo que debe ser observado para ello (ciento ochenta días); además, también prevé las consecuencias en caso de que se materialice el retraso aludido (declaración de resolución en sentido negativo) e inclusive, el procedimiento para hacer valer el derecho que resulte de esa inactividad procesal (mediante solicitud). Así, con arreglo en tales imperativos se impide que la autoridad haga un ejercicio arbitrario de sus facultades, dando certidumbre al gobernado sobre su situación, por lo cual, se insiste que es infundado el concepto de violación en su segundo punto de disenso. En ese sentido, al haberse estimado que la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas no es inconstitucional, corresponde continuar con el análisis de los conceptos de violación. DÉCIMO. Resultan inoperantes los argumentos contenidos en el segundo y tercer conceptos de violación en los que esencialmente indica que el actuar de la Sala es incorrecto puesto


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que si en la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas no se prevén los plazos en que las autoridades deban emitir sus resoluciones ni, los requisitos que deban contener los actos correspondientes; entonces, debió desaplicar la restricción a que hace referencia el artículo 1º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, proceder con ello, a declarar ilegal la resolución impugnada. Se estiman inoperantes pues el argumento que sostiene la parte quejosa parte de una premisa errónea; esto es, que la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas es inconstitucional por omisión de los requisitos aludidos en el párrafo anterior. En ese sentido, si en el caso quedó demostrado que la legislación referida no contiene los vicios alegados por la parte quejosa y, el concepto de violación deriva de la presunción de inconstitucionalidad de tal legislación; entonces, es por lo que se declara inoperante. (…) DÉCIMO PRIMERO. Del análisis formulado a los conceptos de violación primero, segundo y tercero, se advierte que la causa de pedir consiste en determinar si fue correcta la sentencia de nulidad, respecto del término en que se emitió la resolución impugnada en nulidad, por lo que ese es un aspecto que debe ser objeto de análisis. (…) Precisada la causa de pedir contenida, se estima que la Sala del conocimiento no analizó adecuadamente las pretensiones de la parte quejosa. Se afirma lo anterior, puesto que del análisis que se haga a la demanda de nulidad, se obtiene que en el concepto de impugnación primero se hizo valer esencialmente dos cuestiones; la primera, que caducaron las facultades de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para instaurar el procedimiento (cuestión que sí fue analizada por la responsable) y, la segunda, que el procedimiento de imposición de sanciones por infracción a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas caducó por haber transcurrido cuatro meses y dieciocho días sin que se emitiera actuación alguna. (...) Ahora, para efecto de que la parte quejosa tenga certeza jurídica acerca del planteamiento anterior y con el fin de que se acate el principio de completitud a que se refiere el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben realizarse las siguientes precisiones. Debe recordarse que en un considerando previo se estableció que la Ley de Institución de Seguros y Fianzas no contraviene los principios de seguridad jurídica pues contrariamente a lo referido por la quejosa sí prevé el plazo en el cual las autoridades de la Comisión, deberán emitir las resoluciones que les competan.


(…) Como puede observarse, la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, prevé que las autoridades administrativas (cuando no se prevea plazo específico), contarán con ciento ochenta días para resolver lo que corresponda. En el caso, se obtiene de las constancias que integran el juicio de nulidad que: 1. Mediante oficio de veinticuatro de noviembre de dos mil quince (folio 128), el Director General de Tecnologías de la Información de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, le notificó el emplazamiento a la parte actora para el inicio del procedimiento administrativo de imposición de sanciones. 2. Por escrito recibido en esa Comisión el veinticinco de febrero de dos mil dieciséis (folio 131), el apoderado legal de la quejosa presentó un escrito en el cual informó lo siguiente:

“[…] En respuesta al requerimiento realizado por esa H. Comisión, mediante oficio de referencia de fecha 24 de noviembre de 2015, notificado el 11 de febrero de 2016, se tienen los siguientes comentarios: Como es del conocimiento de esa H. Comisión, nuestra institución no presentó en tiempo la información del Informe Largo y Opinión sobre información complementaria al 31 de diciembre de 2014. Lo anterior derivado de la extensión de los trabajos de auditoría que se realizaban en la Institución, no obstante el apoyo que hemos recibido de parte de **********. Confirmamos la entrega de la información antes señalada con fecha 16 de julio de 2015, con número de transacción exitosa **********.[…]” 3. El treinta de mayo de dos mil dieciséis (folio 179), el Director General de tecnologías de la Información de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, emitió resolución en la cual se impuso una multa al quejoso, por estimar que no presentó en tiempo la información del Informe Largo y Opinión sobre Información Complementaria al treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, derivado de la extensión de los trabajos de auditoría que se realizaban en la institución. 4. El trece de julio de dos mil dieciséis (folio 123), según se advierte del sello de Servicios Integrales de Salud Nova, sociedad anónima, estampado en el oficio **********, se notificó la resolución sancionadora a la parte quejosa. Con las actuaciones anteriores, se evidencia que contrariamente a lo que sostiene la parte quejosa, no transcurrió en exceso el plazo para la emisión de la resolución sancionadora. Se afirma lo anterior, porque si como lo indica la autoridad en la resolución impugnada, el once de febrero de dos mil dieciséis fue entregado a la quejosa el oficio de emplazamiento de veinticuatro de noviembre de dos mil quince, esa es la fecha que debe considerarse


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como de inicio del procedimiento respectivo; ello, conforme a lo establecido en el artículo 482 de la Ley Federal de Instituciones de Servicios Financieros que dispone que “[…] Se entenderá que el procedimiento de que se trata ha iniciado a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia a que hace referencia el artículo 478 de esta Ley.” En ese sentido, es a partir de que inició ese trámite que debe comenzarse el cómputo de ciento ochenta días a que hace referencia el artículo 6 de la legislación en cita y, con base en ello, se puede establecer válidamente que entre la fecha de inicio del procedimiento y la fecha de notificación de la resolución impugnada, no transcurrió el plazo citado. Esto es, tomando en cuenta que el cómputo referido se realiza en días naturales, entre el emplazamiento al procedimiento de infracciones (once de febrero de dos mil dieciséis) y la fecha en que el quejoso tuvo conocimiento de la resolución sancionadora (trece de julio de dos mil dieciséis), transcurrieron ciento cincuenta y tres días. En ese sentido, contrariamente a lo que estimó la parte quejosa, no transcurrió en exceso el plazo para que la autoridad demandada emitiera la resolución de infracción que impugnó en nulidad, por lo que en ese sentido, es sustancialmente correcta la sentencia en la parte que indica que es infundado el concepto de impugnación primero de la demanda. DÉCIMO SEGUNDO. Resultan inoperantes los argumentos contenidos en el concepto de violación marcado como segundo (folio 63 del toca), en el cual esencialmente señala que es incorrecta la sentencia porque no está debidamente fundada y motivada conforme a lo previsto en el artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por lo que debieron declararse fundados los argumentos esgrimidos en el concepto de impugnación tercero de la demanda de nulidad ya que a su juicio la autoridad demanda no es competente para sancionarle por no haber presentado o entregado la información o documentación que deba enviarse por medios electrónicos en los plazos que establece la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas. Se indica que tales argumentos resultan inoperantes puesto que se trata de manifestaciones que de ninguna forma combaten la decisión de sobreseimiento. (…) Efectivamente en la sentencia recurrida, se resolvió que la autoridad demandada era competente para emplazar, conocer y resolver el procedimiento de infracción, por las razones esenciales siguientes:

1. Porque en tales actos se citaron los artículos 366, párrafos primero y segundo, fracción XIX, 367, fracciones II, III y IV, 369, fracción VII, 477, 478 y 479 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas;: 1º, 2, 3º, 4º, fracciones II, III, inciso d), IV, inciso i), 11,


fracción II, 39, fracción XI y artículo cuarto transitorio del Reglamento Interior de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de junio de dos mil quince, puntos tercero, décimo, décimo tercero, primer párrafo y vigésimo segundo del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, por el que se delegan en el presidente y otros servidores públicos de dicha comisión, facultades en materia de sanciones y recursos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de julio de dos mil quince. 2. Porque de la interpretación de esos artículos se obtiene que la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tiene la atribución de imponer sanciones administrativas por infracciones a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas a y a las demás leyes y reglamentos que regulan las actividades, instituciones, entidades y personas sujetas a su inspección y vigilancia, así como a las disposiciones que de ellos emanen. 4. Porque corresponde a la Dirección General de Tecnologías de la Información de tal comisión, entre otras atribuciones, tramitar y en su caso, imponer de conformidad con el acuerdo delegatorio correspondiente, las sanciones previstas en la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas y otras leyes, por violaciones a éstas y a las disposiciones jurídicas que de ellas emanen. 5. Porque sí es competente para imponer las sanciones correspondientes y además porque en el artículo 39, fracción XI del Reglamento Interior de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, se prevé que la referida dirección puede fungir como ventanilla única de recepción de la información que, de forma periódica están obligadas a entregar las Instituciones y Sociedades Mutualistas y demás personas y entidades sujetas a inspección y vigilancia de la citada comisión a través de medios magnéticos y electromagnéticos, por lo que sí puede interpretar y aplicar las disposiciones contendidas en la Circular Única de Seguros y Fianzas, para ubicar la conducta que se le imputó, en lo previsto por el artículo 389 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas. Mientras, que la quejosa se limita a formular una transcripción del concepto de impugnación tercero y a afirmar que fue incorrecta la decisión de la Sala del conocimiento y que no puede ser suficiente lo establecido en el Acuerdo delegatorio de facultades signado por la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, pues no hace referencia a la Circular Única de Seguros y Fianzas que hace referencia al “reporte largo” y que no existe disposición alguna que faculte a la autoridad para sancionarla en términos de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, ni de la citada circular.

Pues bien, de la simple comparación de lo que aduce la quejosa, con lo determinado en la sentencia reclamada, se observa que no expone algún argumento directamente encaminado a tratar de desvirtuar lo considerado por la Sala del conocimiento, relativo a que


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conforme a la totalidad de los lineamientos legales referidos en la sentencia, el Director de Tecnologías de la Información, sí cuenta con competencia para emplazar al procedimiento sancionador y resolverlo; de ahí que, como ya se había anticipado, sean inoperantes los agravios contenidos en el recurso que se revisa. (…) Lo hasta aquí explicado, es suficiente para demostrar que los conceptos de violación no resultan eficaces para concederle el emparo, por lo que ésta subsiste por sus propias determinaciones y en ese sentido, lo procedente es negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitado…”

4.4. Agravios. En su recurso de revisión, la parte recurrente

expuso, en síntesis, lo siguiente:

Procedencia

1.- Se refiere lo planteado como acto reclamado en la demanda de amparo,

incluyendo en particular:

“La constitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, al

ser violatoria del principio de legalidad y seguridad jurídica previsto en los

artículos 1, 14, 16, 17, constitucionales, 8 y 25 de la Convención Americana

de Derechos Humanos…”, y

“La constitucionalidad de la porción normativa prevista en el tercer párrafo del

artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual excluye

expresamente su aplicación, a la materia financiera, salvo por lo que hace al

capítulo relativo a la mejora regulatoria, dejando así en completo estado de

indefensión y capricho de la autoridad a la hoy quejosa, pues la Ley de

Instituciones de Seguros y de Fianzas no prevén cuales son los requisitos

que deberán satisfacer o cumplir los actos de la autoridad financiera para ser

legales, Tampoco cuales son las causales de nulidad o anulación de dichos

actos y MENOS AÚN, SEÑALA O ESTABLECE UN LÍMITE TEMPORAL, AL

CUAL DEBERÁ SUJETARSE LA AUTORIDAD PARA EMITIR UNA

RESOLUCIÓN UNA VEZ INICIADO EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO DE IMPOSICIÓN DE SANCIÓN…”

2.- Se transcribe lo planteado en la demanda como conceptos de violación.


3.- Se señala que el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito, analizó y resolvió respecto la constitucionalidad del acto reclamado,

precisado en el inciso b) de la demanda [constitucionalidad de la Ley de

Instituciones de Seguros y de Fianzas] y omitió pronunciarse sobre la

constitucionalidad del acto precisado en el inciso c) [constitucionalidad de la porción

normativa prevista en el tercer párrafo del artículo 1 de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo]. Al efecto, se transcriben los considerandos

identificados como octavo, noveno, décimo y décimo primero de la sentencia

impugnada.

Primer Agravio -Indebida fundamentación y motivación de la resolución impugnada al

determinar la constitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas-

1.- Se refiere que, la resolución que se combate, constituye una resolución de

autoridad judicial que se traduce en una violación a los derechos fundamentales de

Legalidad, Audiencia, Seguridad Jurídica, Debido Proceso, Acceso a la impartición

de Justicia, y Derecho a un Recurso Judicial Efectivo con efectos restitutorios, que

se encuentran tutelados en los artículos 14, 16, y 17 constitucionales, y de los

diverso 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de

San José); ello a resolver en forma indebidamente fundada e indebidamente

motivada, respecto a la constitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y

de Fianzas, al no prever un plazo máximo para que la autoridad sancionadora,

determine y notifique a los sujetos , pasivos, así como de la abstención para entrar

al estudio de fondo de las normas generales (Porción normativa del último párrafo

del artículo 1 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo).

2.- Se refiere que los Magistrados que emitieron la resolución recurrida, incurren en

un error de apreciación e interpretación, para lo cual se expresa lo referido en la

ejecutoria de amparo:

En cuanto a que la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, SÍ PREVÉ

EL PLAZO EN EL CUAL LAS AUTORIDADES DE LA COMISIÓN,

DEBERÁN EMITIR LAS RESOLUCIONES QUE LES COMPETAN, lo que

sustentó en el artículo 6 de la propia Ley.

En lo que se refiere a la declaración de inoperancia de los conceptos de


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violación segundo y tercero, en los cuales, se planteó la inconstitucionalidad

de la porción normativa del artículo 1o de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo.

Para respaldar dichos errores, la empresa recurrente, expresa, entre otros, los

siguientes argumentos:

No puede ni debe señalarse que el plazo para que la autoridad resuelva el

procedimiento administrativo de sanción, será el de 5 años, atento a lo

previsto al artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas,

pues basta realizar una interpretación completa del cuerpo normativo, para

concluir que el plazo aludido, establece un límite temporal respecto a las

facultades de supervisión y/o revisión por parte de la Comisión, y no

respecto al plazo máximo que la autoridad tiene para emitir y notificar una

resolución, en la que se resuelva en definitiva dicho procedimiento

sancionador, dejando en estado de incertidumbre al particular, que atenta

contra los principios de legalidad y seguridad jurídica.

La omisión legislativa que causa agravio al hoy recurrente, se recrudece, con

el hecho de que la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, no prevé

supletoriedad alguna, y de que el tercer párrafo del artículo 1 de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo, excluye expresamente su

aplicación, mismos que a juicio de la recurrente, conforman un sistema

normativo, que bloquea la posibilidad de que los particulares, cuenten con

certeza y/o certidumbre, respecto de los plazos en los que será resuelta su

situación jurídica, una vez iniciado un procedimiento administrativo de

emplazamiento de sanción, iniciado por la Comisión Nacional de Seguros y

de Fianzas, lo cual, aunado a la excesiva regulación a la cual, las

instituciones como la quejosa se encuentran sujetas, atenta a la garantía de

legalidad y seguridad jurídica, que se traduce en la práctica, en el hecho de

no tener certeza de que su situación jurídica, una vez iniciada, será resuelta

en un plazo prudente, determinado o determinable, sino que queda al arbitrio

o capricho de la autoridad.

Dicha incertidumbre que afecta, tanto la estabilidad como la toma de

decisiones del ente supervisado, pues de no preverse un plazo para la

emisión y notificación de la resolución que resuelva el procedimiento

administrativo sancionador, se deja al particular en completo estado de


incertidumbre e inseguridad jurídica. Pues actualmente el resultado de

dichos procedimientos de puede notificar en cualquier momento, y pueden

referirse ya sea a una multa mínima, o incluso a la cancelación de la

autorización, de ahí la gravedad de que la ley no prevea un plazo máximo

para que se emita y notifique la resolución recaída al procedimiento

administrativo sancionador.

No obstante lo anterior, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, sostiene la constitucionalidad de la Ley de

Instituciones de Seguros y de Fianzas, a pesar de que tal y como se

desprende a fojas 35 de la sentencia que nos ocupa, reconoce que en el

apartado analizado (Sección II de la Ley de Instituciones de Seguros y de

Fianzas), no se prevé término para la Comisión emita la resolución por la

que se imponen sanciones por infracciones a tal legislación y esta se

notifique a los interesados; y señala que lo anterior no constituye motivo

suficiente para estimar que la legislación no cumple con las garantías de

seguridad jurídica, pues afirma que "DEL ANALISIS EFECTUADO A LA LEY

DE INSTITUCIONES DE SEGUROS Y DE FIANZAS SE ADVIERTE QUE

EN EL ARTICULO 6 SE PREVE LO SIGUIENTE”: [Se transcribe].

Se estima que dicho análisis, no se realizó de forma completa, pues de

haberlo hecho así, los Magistrados que integran el Tercer Tribunal Colegiado

en Materia Administrativa del Primer Circuito, se hubieran podio percatar,

que dicho precepto normativo, se refiere UNICAMENTE, a solicitudes y/o

peticiones que los particulares realicen a la Comisión Nacional de Seguros y

de Fianzas. Mas nunca respecto al plazo que tiene la autoridad para resolver

y notificar, la resolución que resuelva el procedimiento de inicio de sanción,

pues dicha disposición en la parte que nos interesa señala: “Salvo que en las

disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de

ciento ochenta días para que las autoridades administrativas resuelvan lo

que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las

resoluciones en sentido negativo.”

Resulta incorrecto e inaplicable el artículo 6º de la Ley de Instituciones de

Seguros y de Fianzas, para justificar la constitucionalidad de la norma, pues

es claro que éste se refiere a que, de no resolverse las peticiones o

solicitudes de los particulares, y se limita a establecer que en caso de que


30

las solicitudes presentadas no sean resueltas en un plazo de 180 días éstas

deberán de entenderse en sentido negativo.

Los anteriores argumentos, se buscan soportar en la Jurisprudencia P./J. 4/2010,

emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro “ACTA DE IRREGULARIDADES

DE MERCANCÍAS DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY

ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO PARA QUE LA AUTORIDAD LA

ELABORE Y NOTIFIQUE, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURIDICA” y en

la Tesis Aislada 2a. LXXXVI1I/2016 (10a.) emitida por la Segunda Sala, de rubro

“ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL

ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIGENTE EN 2013, VIOLA LOS

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA”, criterios que a la vez

fueron citados en la demanda de amparo.

QUINTO. Procedencia. Esta Primera Sala, considera que el

recurso de revisión intentado resulta procedente, en atención a las

siguientes consideraciones:

5.1. Requisitos de Procedencia del Recurso de Revisión en

Amparo Directo. Los artículos 107, fracción IX, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de

Amparo, establecen que el recurso de revisión en amparo directo es

procedente cuando se decida sobre la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de una norma general, cuando se establezca la

interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos

humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el

Estado Mexicano es parte, o bien, cuando en dichas sentencias se

omite el estudio de tales cuestiones, a pesar de haber sido planteadas,

siempre que ello permita fijar un criterio de importancia y

trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno.


A partir de esas premisas, para que el recurso de revisión en

amparo directo sea procedente es necesario que se cumplan los dos

requisitos siguientes:

Primer requisito.- Que el Tribunal Colegiado resuelva sobre la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se

establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución o

de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales

de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, cuando en dichas

sentencias se omita el estudio de las cuestiones antes mencionadas,

cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo.

Segundo requisito.- Que el problema de constitucionalidad

señalado en el inciso anterior entrañe la fijación de un criterio de

importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, mediante acuerdos generales del Pleno.

Al respecto, el punto primero del Acuerdo General 9/2015 emitido

por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que

establece las bases generales para la procedencia y tramitación de los

recursos de revisión en amparo directo, señala:

“PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia”.


32

Esto es, serán procedentes únicamente aquellos recursos que

reúnan ambas características.

Dicho con otras palabras, basta que en algún caso no esté

satisfecha cualquiera de esas condiciones, o ambas, para que el

recurso sea improcedente. Por lo tanto, la ausencia de cualquiera de

esas propiedades es razón suficiente para desechar el recurso por

improcedente.

5.2. Cumplimiento del Primer Requisito (Subsistencia de una

cuestión propiamente constitucional). Conforme a lo anterior, esta

Primera Sala advierte que el presente asunto, cumple con el estándar

que requiere el primer requisito de procedencia del recurso de revisión;

esto es, existe una cuestión propiamente constitucional que fue

planteada en la demanda de amparo, con relación a la supuesta

inconstitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y de

Fianzas, en particular, de los preceptos relacionados con el

procedimiento que dicho ordenamiento prevé para la imposición de

sanciones administrativas, esto es, de sus artículos 474, 478, 479 y

482, destacando el artículo 478 por ser éste precepto en el que se

sustentó el procedimiento administrativo sancionatorio.

El Tribunal Colegiado, concluyó sobre tal planteamiento, que no es

inconstitucional la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, lo que

se controvierte en el presente recurso de revisión, situación que hace

evidente la procedencia del citado medio de impugnación en cuanto a

este primer requisito y aspecto se refiere.

El primer requisito de procedencia también se satisface, puesto

que el Tribunal Colegiado, estimó inoperantes los conceptos de


violación en los que se planteaba la inconstitucionalidad de la porción

normativa prevista en el artículo 1º de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, lo que llevó a que dicho planteamiento no fuese

analizado.

Dicha inoperancia, también se controvierte en el escrito de

revisión, por lo que sobre el tema también subsiste una cuestión

propiamente constitucional.

5.3. Cumplimiento del Segundo Requisito (Importancia y

Trascendencia). El segundo requisito de procedencia también se

cumple, puesto que no existe jurisprudencia o precedente detectado de

este Alto Tribunal, que resuelva sobre la constitucionalidad de los

preceptos que impugna la parte quejosa, en los alcances que de los

mismos se refieren en la demanda de amparo y en el recurso de

revisión.

A la vez, un examen preliminar de los agravios, no permite estimar

la inoperancia de la totalidad de los mismos, por lo que se estima que

los mismos son dignos de estudio y que la presente resolución, podría

dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden

jurídico nacional, con lo que, como se anunció en el párrafo previo, se

satisface el requisito de importancia y trascendencia.

5.4.- Conclusión del estudio de procedencia. En los términos

anotados, se estima que el presente recurso de revisión resulta

procedente, al cumplirse puntualmente los dos requisitos de

procedencia antes señalados y previstos en los artículos 107, fracción

IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81,

fracción II, de la Ley de Amparo.


34

SEXTO. Delimitación de los problemas jurídicos materia de

análisis. Con base en lo hasta ahora expuesto, la materia del presente

recurso de revisión se circunscribe al análisis de las siguientes dos

cuestiones:

Primera Cuestión

Analizar, a la luz de los agravios, si fue correcto que el Tribunal Colegiado arribara a la conclusión de que la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas resulta constitucional.

Segunda Cuestión

Analizar, a la luz de los agravios, si fue correcto que el Tribunal Colegiado determinara la inoperancia de los conceptos de violación en los que se planteaba la inconstitucionalidad de la porción normativa prevista en el tercer párrafo del artículo 1º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

SÉPTIMO. Estudio de fondo. Por cuestión metodológica, se

analiza en primer término el tema relativo a si fue correcto que el

Tribunal Colegiado del conocimiento, arribara a la conclusión de que la

Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas resulta constitucional,

respecto de lo cual, esta Primera Sala considera que los agravios al

efecto desarrollados por la empresa recurrente resultan fundados y

suficientes para revocar la sentencia impugnada, lo que se explica, de

conformidad con las siguientes consideraciones:

7.1. Inconstitucionalidad de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas

Si bien en el escrito de agravios, la empresa recurrente cuestiona,

a la luz de los derechos fundamentales de legalidad, audiencia,

seguridad jurídica, debido proceso, acceso a la impartición de Justicia,

y derecho a un recurso judicial efectivo con efectos restitutorios, tanto

la resolución que se combate, como en concreto, la determinación ahí

adoptada en el sentido de que la Ley de Instituciones de Seguros y de

Fianzas resulta constitucional; lo cierto, es que tanto la demanda de


amparo como el propio ocurso de revisión, focalizan la argumentación

en el hecho de que el citado ordenamiento legal, transgrede los

principios de “legalidad” y de “seguridad jurídica”, los cuales, fueron

analizados por el Tribunal Colegiado y constituyen parte de la

argumentación que llevó a la negativa del amparo en ese rubro.

Sin embargo, el núcleo de la argumentación que ha planteado la

parte quejosa (aquí recurrente), descansa en la idea de que la ley

impugnada, le deja en estado de inseguridad jurídica e incertidumbre,

razón por la cual, se considera pertinente iniciar el estudio del presente

fallo, abordando brevemente la doctrina existente sobre el “principio

de seguridad jurídica” -con enfoque en la institución de la

prescripción extintiva-, e incorporando a ello, también, la referencia al

principio de “justicia pronta” -con enfoque en la institución de la

caducidad de la instancia-, lo que se estima relevante para facilitar la

resolución del presente asunto.

7.1.1. Doctrina sobre el Principio de Seguridad Jurídica

El principio de seguridad jurídica constituye uno de los pilares

sobre el cual descansa el orden constitucional mexicano. Su finalidad,

es tutelar que el gobernado, no se encuentre en una situación de

incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión.

Ello es relevante, puesto que implica reconocer que la seguridad

constituye un deseo arraigado en la vida anímica del ser humano,

quien siente terror ante la seguridad de su existencia, ante la

imprevisibilidad y ante la incertidumbre; razón por la que siendo dicha

búsqueda de la seguridad una de las necesidades humanas más

básicas, el derecho necesariamente trata de satisfacer tal

requerimiento a través de la dimensión jurídica de la seguridad que rige


36

la vida social y el comportamiento de las personas ante el Estado y

frente a las normas que emite.17

La seguridad jurídica es consustancial al Estado de Derecho y,

ante el mismo, asume dos perfiles, definidos como:

Presupuesto del Derecho, pero no de cualquier forma de

legalidad positiva, sino de aquella que dimana de los

derechos fundamentales, y

Función del Derecho, que asegura la realización de las

libertades.

Esto es, no basta que se enuncien derechos o normas

declarativas de principios, sino que es indispensable establecer

suficientes garantías para que éstos realmente se lleven a la práctica.

Para tal fin, es necesario que los legisladores, juzgadores y autoridades

en general, entiendan los verdaderos alcances de dichos principios y

los hagan propios de su cotidiano actuar y de sus responsabilidades.

Con ello, la seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo

de su manipulación, sino que se convierte en un valor jurídico ineludible

para el logro de los restantes valores constitucionales.

En el Estado Mexicano, el principio de seguridad jurídica

descansa, fundamentalmente, en los artículos 14, párrafo segundo, y

16, párrafo primero, constitucionales, que disponen lo siguiente:

17 La Seguridad jurídica: Una garantía del derecho y la justicia. Boletín de la Facultad de Derecho, núm. 15, 2000. Universidad Nacional de Educación a Distancia. España, 2000. Consultado en Internet: http://e-spacio.uned.es/fez/eserv/bibliuned:BFD-2000-15-48A09575/PDF (2017-Nov-07).

http://e-spacio.uned.es/fez/eserv/bibliuned:BFD-2000-15-48A09575/PDF


“Artículo 14. […] Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. […]”.

“Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. […]”.

Dichos preceptos, encierran la voluntad de la nación mexicana de

que los gobernados no sufran o padezcan actos de autoridad, sino a

través de los requisitos constitucionales y legales que se prevean al

efecto, mismos que deben estar dirigidos a evitar la arbitrariedad y el

abuso.

Ello, permite traer a cita, relevantes antecedentes constitucionales

que, a lo largo de la historia nacional, han abogado por la seguridad

jurídica y por leyes que sean suficientemente claras para asegurar el

bienestar común y limitar los poderes del Estado:

Constitución de Apatzingan (1814) Decreto constitucional para la libertad de la América mexicana.

CAPITULO IV.

De la Ley.

Art. 18. La ley es la expresión de la voluntad general en orden a la felicidad

común: esta expresión se enuncia por los actos emanados de la

representación nacional.

Art. 19. La ley debe ser igual para todos, pues su objeto no es otro, que

arreglar el modo con que los ciudadanos deben conducirse en las

ocasiones en que la razón exija que se guíen por esta regla común.

Art. 20. La sumisión de un ciudadano a una ley que no aprueba, no es un

comprometimiento de su razón, ni de su libertad; es un sacrificio de la

inteligencia particular a la voluntad general.

Art. 21. Sólo las leyes pueden determinar los casos en que debe ser

acusado, preso, o detenido algún ciudadano.


38

Art. 22. Debe reprimir la ley todo rigor que no se contraiga precisamente a

asegurar las personas de los acusados.

Art. 23. La ley solo debe decretar penas muy necesarias, proporcionadas

a los delitos y útiles a la sociedad.

CAPITULO V.

De la igualdad, seguridad, propiedad, y libertad de los ciudadanos.

Art. 24. La felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos consiste en

el goce de la igualdad, seguridad, propiedad y libertad. La integra

conservación de estos derechos es el objeto de la institución de los

gobiernos, y el único fin de las asociaciones políticas.

…

Art. 27. La seguridad de los ciudadanos consiste en la garantía social:

esta no puede existir sin que fije la ley los límites de los poderes, y la

responsabilidad de los funcionarios públicos.

Art. 28. Son tiránicos y arbitrarios los actos ejercidos contra un ciudadano

sin las formalidades de la ley.

Art. 29. El magistrado que incurriere en este delito será depuesto, y

castigado con la severidad que mande la ley.

Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824)

Art. 112. Las restricciones de las facultades del presidente son las

siguientes:

…3ª. El presidente no podrá ocupar la propiedad de ningún particular ni

corporación, ni turbarle en la posesión, uso o aprovechamiento de ella, y si

en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad general

tomar la propiedad de un particular o corporación, no lo podrá hacer sin

previa aprobación del senado, y en sus recesos del consejo de gobierno,

indemnizando siempre a la parte interesada, a juicio de hombres buenos

elegidos por ella y el gobierno.

Art. 147. Queda para siempre prohibida la pena de confiscación de bienes.

Art. 148. Queda para siempre prohibido todo juicio por comisión y toda ley

retroactiva.

Art. 149. Ninguna autoridad aplicará clase alguna de tormentos, sea cual

fuere la naturaleza y estado del proceso.

Art. 152. Ninguna autoridad podrá librar orden para el registro de las Casas,

papeles y otros efectos de los habitantes de la república, si no es en los casos

expresamente dispuestos por ley y en la forma que esta determine.


Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)

TITULO 1° SECCION I. De los derechos del hombre.

ART. 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la

base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que

todas las leyes y todas las autoridades del país deben respetar y sostener

las garantías que otorga la presente Constitución.

ART. 13. En la república mexicana nadie puede ser juzgado por leyes

privativas, ni por tribunales especiales. Ninguna persona ni corporación

puede tener fueros, ni gozar emolumentos que no sean compensación de un

servicio público y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra

solamente para los delitos y faltas que tengan exacta conexión con la

disciplina militar. La ley fijará con toda claridad los casos de esta

excepción.

ART. 14. No se podrá expedir ninguna ley retroactiva. Nadie puede ser

juzgado ni sentenciado sino por leyes dadas con anterioridad al hecho, y

exactamente aplicadas a él, por el tribunal que previamente haya establecido

la ley.

ART. 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,

papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la

autoridad competente, que funde y motive la causa legal del

procedimiento. En el caso de delito infraganti, toda persona puede

aprehender al delincuente y a sus cómplices, poniéndolos sin demora a

disposición de la autoridad inmediata.

ART. 21. La aplicación de las penas, propiamente tales, es exclusiva de la

autoridad judicial. La política o administrativa solo podrá imponer, como

corrección, hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión, en

los casos y modo que expresamente determine la ley.

Dichos ordenamientos históricos y los propios artículos 14 y 16

constitucionales vigentes, retoman valores universales plasmados en

distintos instrumentos nacionales e internacionales que han tenido por

objeto apreciar y defender los derechos naturales, inalienables y

sagrados del hombre, destacando así, los siguientes documentos:

Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de (1789)

Artículo 2.


40

La finalidad de cualquier asociación política es la protección de los derechos

naturales e imprescriptibles del Hombre. Tales derechos son la libertad, la

propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión.

Artículo 6

La Ley es la expresión de la voluntad general. Todos los Ciudadanos tienen

derecho a contribuir a su elaboración, personalmente o a través de sus

Representantes. Debe ser la misma para todos, tanto para proteger como

para sancionar. Además, puesto que todos los Ciudadanos son iguales ante

la Ley, todos ellos pueden presentarse y ser elegidos para cualquier

dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra

distinción que la de sus virtudes y aptitudes.

Artículo 7

Ningún hombre puede ser acusado, arrestado o detenido, salvo en los casos

determinados por la Ley y en la forma determinada por ella. Quienes

soliciten, cursen, ejecuten o hagan ejecutar órdenes arbitrarias deben ser

castigados; con todo, cualquier ciudadano que sea requerido o aprehendido

en virtud de la Ley debe obedecer de inmediato, y es culpable si opone

resistencia.

Artículo 8

La Ley sólo debe establecer penas estricta y evidentemente necesarias, y

tan sólo se puede ser castigado en virtud de una Ley establecida y

promulgada con anterioridad al delito, y aplicada legalmente.

Artículo 16

Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni

determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución. Artículo 17

Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser

privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada,

lo exija de modo evidente, y con la condición de haya una justa y previa

indemnización.

Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)

Artículo 3

Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su

persona.

Artículo 12

Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su

domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación.

Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o

ataques.


CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

(PACTO DE SAN JOSÉ DE COSTA RICA) (1969)

Artículo 1 - Obligación de respetar los derechos

1. Los Estados Partes en esta convención se comprometen a respetar los

derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno

ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación

alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas

o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,

nacimiento o cualquier otra condición social.

2. Para los efectos de esta convención, persona es todo ser humano.

Artículo 2 - Deber de adoptar disposiciones de derecho interno

Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no

estuvieren ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter,

los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus

procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta

convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren

necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

Artículo 5 -- Derecho a la integridad personal

1. Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica

y moral.

…

Artículo 7 -- Derecho a la libertad personal

1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.

Artículo 8 -- Garantías judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y

dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente,

independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la

sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la

determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal

o de cualquier otro carácter.

PACTO INTERNACIONAL DE

DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS

(1966)

ARTÍCULO 9

1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.

Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser

privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al

procedimiento establecido en ésta.


42

ARTÍCULO 14

1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia.

Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas

garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial,

establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de

carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos

u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos

de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden

público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija

el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente

necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del

asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero

toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los

casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las

actuaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.

Lo relevante a las citas anteriores, es que la protección de la

seguridad de las personas no se limita únicamente a su seguridad

física, y que ello se extiende, precisamente, a los distintos contextos

que tiene la seguridad jurídica como mecanismo para combatir la

incertidumbre y la indefensión de las personas ante cualquier actuar del

Estado.

Es así que, las normas legales deben ser claras y precisas en sus

alcances, como medio para evitar la incertidumbre, duda o abuso frente

al actuar de la autoridad, cuyos poderes deben limitarse en la propia

ley. Esto es, el derecho a la seguridad jurídica, reconocido en los

artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás

en una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un

estado de indefensión;18 puesto que, su esencia, versa sobre la

premisa consistente en “saber a qué atenerse” respecto del contenido

de las leyes y de la propia intervención del Estado.

18 Época: Décima Época. Registro: 2013881. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 40, Marzo de 2017, Tomo II. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a. XXXVII/2017 (10a.). Página: 1385. “CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD”.


En cuanto a los componentes del principio de seguridad jurídica,

para el autor Miguel Carbonell,19 éste presenta dos dimensiones, la que

tiene que ver con la previsibilidad de nuestras acciones en cuanto a sus

consecuencias jurídicas (corrección estructural), y la referida al

funcionamiento de los poderes públicos (corrección funcional).

Ello también lo explica el autor Antonio-Enrique Pérez Luño,20

quien indica que la seguridad jurídica es un valor estrechamente ligado

al Estado de Derecho que se concreta en exigencias objetivas de:

Corrección estructural (formulación adecuada de las

normas del ordenamiento jurídico), y

Corrección funcional (cumplimiento del Derecho por sus

destinatarios y especialmente por los órganos encargados de

su aplicación).

Añade Pérez Luño, que, junto a dicha dimensión objetiva, la

seguridad jurídica se presenta, en su acepción subjetiva, encarnada

por la certeza del Derecho, como la proyección en las situaciones

personales de las garantías estructurales y funcionales de la seguridad

objetiva.

En lo que se refiere a la dimensión de corrección estructural, ello

implica que la seguridad jurídica busca que la estructura del

ordenamiento sea correcta; esto es, que sea justa.

19 Los Derechos Fundamentales en México. Editorial Porrúa México. Edición: 6, 2017. Página 587. 20 La Seguridad jurídica: Una garantía del derecho y la justicia. Boletín de la Facultad de Derecho, núm. 15, 2000. Universidad Nacional de Educación a Distancia. España, 2000. Consultado en Internet: http://e-spacio.uned.es/fez/eserv/bibliuned:BFD-2000-15-48A09575/PDF (2017-Nov-07).

http://e-spacio.uned.es/fez/eserv/bibliuned:BFD-2000-15-48A09575/PDF


44

Tal aspecto, se concreta en distintos principios que deben estar

presentes en los ordenamientos jurídicos democráticos (lege

promulgata, lege manifesta, lege plena, lege stricta, lege previa y lege

perpetua)21 y de los cuales, se derivan y hacen depender otros

principios, como los de legalidad, no retroactividad, exacta aplicación

de la ley, tipicidad, cosa juzgada, caducidad y prescripción, entre otros,

que suponen como eje en común, la certeza del derecho.

De dichos valores, destaca, por ejemplo, el principio de Lege

manifesta, mismo que implica que las normas jurídicas deben ser

claras, comprensibles, alejadas de formulismos oscuros y complicados.

Pero no es suficiente que la ley sea clara y comprensible para

evitar los riesgos de la incertidumbre y la imprevisión, sino que es

también necesario asegurar que la misma sea efectiva y justa en cada

momento social determinado.

Por ello, han surgido en distintos sistemas jurídicos otros principios

relevantes, entre ellos, los relacionados con las leyes de prescripción

extintiva (estatutos de limitación de la acción),22 y que, precisamente,

en ánimo de promover la certeza jurídica y evitar la incertidumbre, han

buscado limitar a un lapso de tiempo, el ejercicio de determinadas

acciones o derechos; lo cual, sin duda, puede rastrearse en las

acciones liberatorias que se introdujeron en el derecho romano, sobre

todo en materia de acciones relativas a la propiedad de inmuebles y a

otros derechos patrimoniales.23

21 Conceptos a los que hace mención el autor Pérez Luño como requisitos de la seguridad jurídica en cuanto a certeza. Antonio-Enrique Pérez Luño. La seguridad jurídica, Ariel, Barcelona 1991, especialmente en las páginas 22 y subsecuentes. Citado por Luis Martínez Roldán en el ensayo incluido en la obra Homenaje a la Constitución Española: XXV aniversario. Universidad de Oviedo. Facultad de Derecho. Ediciones de la Universidad de Oviedo, España, 2005. Foja 160. 22 “Statute of Limitations”.


Y es que tras una época en que predominaba el ejercicio perpetuo

de las acciones, se fueron introduciendo esquemas de prescripción

para promover que los titulares del derecho respectivo lo hicieran valer

en un determinado tiempo, salvo pena de perderlo.

En particular, una Constitución del Emperador Teodosio II24 del

año cuatrocientos veinticuatro dispuso la prescripción de todas las

acciones a los treinta años de que el acreedor podía hacer uso de

acción y no lo hacía. Pero incluso, antes de ello, y con mención en la

Ley de las XII Tablas,25 ya se habían introducido esquemas de

prescripción no referidas sólo para la pérdida de derechos, sino

también para la adquisición de los mismos (usucapio).

En especial, la prescripción extintiva, migró al derecho penal, no

necesariamente como figura jurídica de gracia o perdón de ciertos

ilícitos por el transcurso del tiempo; sino sobre todo, como vía para

asegurar la seguridad jurídica, pues se ha reconocido que con el paso

del tiempo, generalmente los testigos migran, desaparecen o pierden la

vida, los hechos y eventos se olvidan y ya no se recuerdan detalles de

lo ocurrido con precisión, además de que los registros, documentos y

demás pruebas suelen extraviarse, destruirse o simplemente perder

credibilidad.26

Todo ello, hace más difícil y en ocasiones imposible la defensa de

las personas en un juicio o proceso, y sin duda, tal situación lleva a una

incertidumbre en la que es mejor presumir la inocencia que establecer

una condena incierta.

24 Emperador del Imperio Romano de Oriente en el periodo 401-450 D.C. 25 Lex duodecim tabularum o Duodecim tabularum leges. 451 A.C. 26 Statute of limitations. The Editors of Encyclopædia Britannica. Consultado en Internet: https://www.britannica.com/topic/statute-of-limitations. (2017-Nov-07).

https://www.britannica.com/editor/The-Editors-of-Encyclopdia-Britannica/4419

https://www.britannica.com/topic/statute-of-limitations


46

Los esquemas de prescripción de la acción penal o estatutos de

limitación de la acción, descansan fundamentalmente en la teoría

liberal que afirma que las persecuciones legales no deben permitirse de

manera indefinida ni mantenerse ilimitadamente en los archivos del

gobierno, sólo para activarse después de que los testigos y pruebas

que podrían ser necesarias para la protección del acusado, ya no están

disponibles por el tiempo transcurrido.27

Y es que, en ello, se recuerda que aquí es generalmente el Estado

o fiscal que investiga, quien es responsable de llevar la acusación a

juicio, y se asume que la sola existencia de un estatuto de limitaciones

de la acción penal, implica el reconocimiento del legislador del hecho

de que el transcurso del tiempo gradualmente va creando pruebas de

inocencia y de que el establecimiento de un periodo fijo y positivo

previsto en la ley, destruye cualquier prueba de culpa.28

En cualquier caso, los plazos de prescripción generalmente varían

de acuerdo al delito, infracción o falta cometida, se llegan a introducir

reglas especiales para evitar la prescripción en caso de quienes tienen

el carácter de prófugos y en algunos contextos, distintas legislaciones

nacionales exentan de prescripción a crímenes de mayor gravedad,

como aquéllos cometidos contra la humanidad, por ejemplo. Incluso,

existen algunas naciones, sobre todo del sistema anglosajón, en las

que se sigue considerando el principio de que ni siquiera el transcurso

del tiempo debe impedir el actuar del Rey (nullum tempus occurrit regi).

27 UNIVERSITY OF PENNSYLVANIA LAW REVIEW [Vol. 102] THE STATUTE OF LIMITATIONS IN CRIMINAL LAW: A PENETRABLE BARRIER TO PROSECUTION. Pág. 632: “Statutes of limitation are founded upon the liberal theory that prosecutions should not be allowed to ferment endlessly in the files of the government to explode only after witnesses and proofs necessary to the protection of the accused have by sheer lapse of time passed beyond availability." Consultado en Internet: http://scholarship.law.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=7793&context=penn_law_review (2017-Nov-07). 28 Ibidem. ".. . the very existence of the statute is a recognition by the legislature of the fact that time gradually wears out proofs of innocence and a notification that a fixed and positive period established by it destroys all proofs of guilt".

http://scholarship.law.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=7793&context=penn_law_review


Lo cierto, es que en naciones cuyos sistemas jurídicos tienen

como raíz al derecho romano, es más fácil identificar esquemas de

prescripción de la acción para perseguir faltas, infracciones o delitos, y

que, en ellas, se asume el principio de que: "el tiempo lleva a la

consolidación de ciertos derechos o a la pérdida de los mismos".

El sistema jurídico mexicano, ha adoptado esquemas de

prescripción en distintos contextos y materias, y si bien los plazos y

reglas aplicables tienen variaciones importantes, lo cierto es que en la

noción de la prescripción, está sin duda implícita la intención del

legislador de asegurar certeza jurídica y evitar incertidumbre en

quienes pueden ser sujetos de una persecución por parte de otro o del

mismo Estado, de tal forma que no deban enfrentar toda su vida, el

terror y la intranquilidad que puede generar la exposición a acciones de

ejercicio perpetuo, máxime si se vive en constante riesgo de cometer

delitos, faltas o infracciones, ante la existencia de una sobreproducción

o inflación normativa, en la que, además, prevalezca legislación prolija,

compleja, equivocada o con deficiente técnica legislativa que haga más

difícil entenderla y cumplirla.

Para esta Primera Sala, la institución de la prescripción constituye

la adquisición o pérdida de un derecho o una acción por el simple

transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley; y

tratándose de la prescripción de la acción penal, se ha sostenido que

supone una inactividad del Ministerio Público en relación con el

derecho de investigación y persecución del cual es titular, durante todo

el tiempo que la ley señala como suficiente para su extinción; esto es,

representa una condición objetiva necesaria para que se ejerza el

poder punitivo estatal, cuyo fundamento radica no sólo en la

autolimitación del Estado para ejercer su poder sancionador, sino

también en la seguridad que todas las personas deben tener ante éste.


48

Así, se ha determinado que la institución mencionada, más que

sólo un beneficio para el inculpado, constituye una sanción para la

autoridad ministerial ante su inactividad o deficiente desempeño,

porque la potestad sancionadora del Estado no puede extralimitarse del

tiempo prefijado que condiciona su validez.29

Ello, sin duda, es aplicable al derecho administrativo sancionador,

pues el principio de seguridad jurídica y los sub-principios que lo

integran no son exclusivos del derecho penal, pero aún si así se

concediera, el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que para la

construcción de los principios constitucionales del derecho

administrativo sancionador, es válido acudir de manera prudente a las

técnicas garantistas del derecho penal, en tanto ambos son

manifestaciones de la potestad punitiva del Estado,30 y en el caso, si se

ha consentido por el legislador la aplicación de reglas de prescripción

de la acción para perseguir delitos que tienen mayor impacto social, por

mayoría de razón debe aceptarse que esta figura jurídica aplique con

similares alcances en el caso de la persecución de infracciones que

sólo constituyen faltas administrativas.

En suma, el principio de prescripción extintiva es consustancial al

principio de seguridad jurídica, puesto que su aplicación contribuye a

evitar la incertidumbre y la injusticia.

29 Época: Décima Época. Registro: 2003877. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta: Libro XXI, Junio de 2013, Tomo 1. Materia(s): Penal. Tesis: 1a./J. 15/2013 (10a.). Página: 497. Rubro: “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DE AMPARO CONTRA LA ORDEN DE APREHENSIÓN O DE COMPARECENCIA NO INTERRUMPE EL PLAZO PARA QUE OPERE AQUÉLLA, SIN EMBARGO, SI SE CONCEDE LA SUSPENSIÓN, EL TIEMPO QUE ÉSTA SUBSISTA DEBERÁ DESCONTARSE DEL NECESARIO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN (LEGISLACIÓN DE LOS ESTADOS DE DURANGO Y PUEBLA)”. 30 Época: Novena Época. Registro: 174488. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV, Agosto de 2006. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: P./J. 99/2006. Página: 1565. Rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”.


7.1.2. Doctrina sobre el Principio de Justicia Pronta

Por cuanto hace al principio de justicia pronta, ésta se encuentra

protegida constitucionalmente en el artículo 17, segundo párrafo,

mismo que, en su texto vigente, establece lo siguiente:

“Artículo 17. […] Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. […]”.

Al respecto, y con referencia específica a los actos legislativos,

esta Primera Sala ha determinado que la justicia pronta se garantiza

cuando el legislador establece en las leyes plazos generales,

razonables y objetivos, a los cuales tienen que sujetarse tanto la

autoridad como las partes en los procesos jurisdiccionales,

entendiéndose por: a) generales, que sean comunes a los mismos

procedimientos y a todos los sujetos que se sitúen en la misma

categoría de parte; b) razonables, que sean plazos prudentes para el

adecuado actuar de la autoridad y el ejercicio del derecho de defensa

de las partes, y c) objetivos, que se delimiten en la ley correspondiente

a efecto de impedir que quede al arbitrio de las partes o de la autoridad

extender los tiempos para el ejercicio de sus derechos y obligaciones

procedimentales.31

31 Época: Novena Época. Registro: 177921. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, Julio de 2005. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. LXX/2005. Página: 438. Rubro: “JUSTICIA PRONTA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL. OBLIGACIÓN DEL LEGISLADOR PARA GARANTIZARLA”. Amparo en revisión 416/2005. Eleazar Loa Loza. 11 de mayo de 2005. Cinco votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Jesús Antonio Sepúlveda Castro.


50

Así, más allá de la obligación del legislador de garantizar en las

leyes que expida el derecho a la defensa plena en beneficio de las

partes del conflicto jurídico (Artículo 14 constitucional), debe asegurar

que los procedimientos que para tal efecto instruya en las propias

leyes, garanticen una administración de justicia pronta, como lo

mandata el referido artículo 17 de la propia norma fundamental.32

Ello puede lograrse mediante distintas medidas legislativas, que, si

bien pueden partir del establecimiento de plazos y términos

determinados a cumplirse por las partes y por la propia autoridad, para

cada etapa del proceso o juicio de que se trate, requieren además de

esquemas de aseguramiento o garantías que permitan generar certeza

de que dichos plazos serán necesariamente cumplidos por las partes y

por la propia autoridad.

Ello se hace aún más necesario cuando es el propio Estado quien

lleva a juicio una acusación determinada, y cuando a la vez, resulta ser

el propio Estado quien tiene la rectoría del proceso y la obligación

constitucional de llevarlo a su fin de manera pronta. Tal cuestión, no

elimina la posibilidad del establecimiento de reglas que, bajo ciertas

circunstancias, puedan ampliar de forma justificada los plazos y la

duración del proceso, sea oficiosamente o a petición de parte, pero sin

sujeción a estos parámetros, la enunciación constitucional del principio

de justicia pronta y expedita corre el riesgo de quedar vacía, máxime si

sólo se fijan plazos y no sanciones o consecuencias razonables

derivadas de la inactividad procesal, sobre todo si ésta es motivada por

descuido o menosprecio de un juicio o asunto en particular.

32 Época: Novena Época. Registro: 178190. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI, Junio de 2005. Materia(s): Común. Tesis: 2a. LXV/200. Página: 238. Rubro: “JUSTICIA PRONTA. EL LEGISLADOR DEBE GARANTIZARLA EN LAS LEYES, SIN MENOSCABO DEL DERECHO QUE LOS GOBERNADOS TIENEN A SU DEFENSA PLENA”. Amparo en revisión 422/2005. Comercial Frade, S.A. de C.V. 20 de mayo de 2005. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Martha Elba Hurtado Ferrer.


En asuntos donde aplica el ejercicio punitivo del Estado, lo anterior

resulta grave, pues con la prolongación innecesaria e interminable de

un proceso, no sólo se genera incertidumbre jurídica en la persona

imputada de una falta, infracción o ilícito penal, sino que a la vez, se

afecta a la sociedad en su conjunto, pues ésta es también titular del

derecho a conocer de forma pronta las resoluciones sobre aquellos

asuntos que a la misma generaron algún perjuicio, lo que afirma bajo la

lógica de que los delitos y las faltas o infracciones administrativas,

están relacionadas con bienes jurídicos que se protegen no sólo a favor

de particulares o del Estado, sino de la sociedad entera.

Es bajo dicha lógica que, por ejemplo, se emitió en los Estados

Unidos de América la Ley de Juicio Pronto de 1974 (Speedy Trial Act of

1974),33 misma que, además, tuvo el propósito de fortalecer el combate

de aquellos delitos cometidos por quienes eran liberados

preventivamente durante el proceso y, en general, acelerar el

procesamiento de los juicios criminales de orden federal.

En suma, dicha ley buscó combatir el retraso en los juicios, y entre

otras medidas, se contempló el desechamiento de aquéllos que habían

excedido los límites de los plazos previstos legalmente, lo que se

determinaba independientemente del tema relacionado con la

prescripción extintiva de la acción penal, pues en su caso, de

encontrarse aún la autoridad en tiempo para ello, tendría la oportunidad

de iniciar un nuevo juicio, incluso, mejor preparado, pues el

desechamiento tendría la consecuencia de nulificar lo actuado, como si

el propio juicio no hubiese iniciado.

33 THE SPEEDY TRIAL ACT OF 1974: EFFECTS ON DELAYS IN FEDERAL CRIMINAL LITIGATION* GEORGE S. BRIDGES. THE JOURNAL OF CRIMINAL LAW & CRIMINOLOGY Vol. 73, No. I. Northwestern University School of Law. 0091-4169/81/7301-50. Estados Unidos de América, 1982. Consultado en Internet. (2017-Nov-07). http://scholarlycommons.law.northwestern.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=6288&context=jclc


52

En el derecho mexicano, el texto original de la Constitución de

1917,34 no sólo enunció el principio y obligación de los tribunales para

administrar justicia criminal en los plazos y términos fijados por la ley

(artículo 17), sino que también, se contempló en el artículo 20, fracción

VIII, la garantía de los acusados de ser juzgados antes de cuatro

meses si se tratare de delitos cuya pena máxima no excediera de dos

años de prisión; y antes de un año si la pena máxima excediera de ese

tiempo.

En otras materias, como la administrativa, se han venido

generando importantes criterios relacionados con la

inconstitucionalidad de leyes que no contemplan o al menos, no con

claridad, el plazo o momento en el cual la autoridad que instruye un

procedimiento administrativo sancionador, debe dictar y notificar la

resolución correspondiente.

En algunos casos, se ha salvado la declaración de

inconstitucionalidad con una interpretación conforme o sistemática,

pero lo cierto es que existe una tendencia protectora y progresiva en lo

que a ello se refiere, y sobre todo, a la luz del principio de seguridad

jurídica -no necesariamente a la luz del principio de justicia pronta y

expedita-, se ha estimado éste vulnerado ante la ausencia de plazo

para dictar sentencia o de previsión de consecuencia al incumplimiento

del plazo fijado en la Ley, lo que provoca que los particulares no

conozcan con certeza a qué atenerse en relación con la referida

emisión de la resolución correspondiente en procedimientos del

derecho administrativo sancionador.

Entre estos criterios, destacan los siguientes:

34 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REFORMA LA DE 5 DE FEBRERO DE 1857.


PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES DE

NATURALEZA FISCAL Época: Décima Época

Registro: 2015239

Instancia: Primera Sala

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Publicación: viernes 06 de octubre de 2017 10:16 h

Materia(s): (Constitucional)

Tesis: 1a. CXLIV/2017 (10a.)

SEGURIDAD JURÍDICA. EL ARTÍCULO 52, ANTEPENÚLTIMO

PÁRRAFO, INCISO C), DEL CÓDIGO FISCAL DE LA

FEDERACIÓN, VIGENTE EN 2013, TRANSGREDE ESTE

PRINCIPIO.

El precepto de referencia establece el procedimiento a seguir por la

autoridad fiscal cuando un contador público registrado no dé cumplimiento

a las disposiciones que le son aplicables. Dicho procedimiento se sigue en

fases, la primera de ellas ocurre cuando la autoridad termina de revisar el

dictamen fiscal elaborado por el contador público registrado, posteriormente

en el plazo de seis meses se debe notificar a este último la irregularidad

detectada. Una vez que surta efectos la notificación, el contador público

cuenta con un plazo de quince días para manifestar por escrito lo que a su

derecho convenga, y ofrezca y exhiba las pruebas que considere pertinentes.

Agotado el periodo probatorio, la autoridad debe notificar la resolución al

contador público, en un plazo que no debe exceder de doce meses. Sin

embargo, en el inciso c) de la porción normativa mencionada se establece

que este último contará a partir del día siguiente a aquel en que se agote el

plazo señalado en "la fracción I que antecede". Esta remisión resulta

errática, pues la fracción I del artículo 52 del Código Fiscal de la Federación

regula los requisitos que deben cumplir los contadores públicos que realicen

dictámenes para poder obtener su inscripción ante las autoridades fiscales,

por lo que no existe dentro de esa fracción un momento específico que

indique a partir de cuándo comienzan a transcurrir los doce meses con los

que cuenta la autoridad para notificar la resolución del procedimiento

sancionatorio. Por tanto, el precepto referido vulnera el principio de

seguridad jurídica al propiciar que los particulares no conozcan con

certeza a qué atenerse en relación con el momento en el que la

autoridad debe dictar y notificar la resolución del procedimiento

administrativo sancionador, y si bien las normas jurídicas no pueden ser

interpretadas de manera aislada, sino en función del sistema en el cual están

inmersas, ello no puede llegar al extremo de exigir que las personas tengan

que subsanar, mediante un ejercicio hermenéutico, las deficiencias

legislativas en que incurre el legislador.

PRIMERA SALA

Amparo en revisión 803/2016. Bernardo Ismael González Vidrio. 15 de

marzo de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar

Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo y

Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Disidente: Norma Lucía Piña Hernández,


54

quien reservó su derecho para formular voto particular. Ponente: José

Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Dolores Rueda Aguilar, Monserrat Cid

Cabello y Víctor Manuel Rocha Mercado.

Amparo en revisión 983/2016. Raúl Figueroa Segura. 5 de abril de 2017.

Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,

José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez

Ortiz Mena. Disidente: Norma Lucía Piña Hernández, quien reservó su

derecho para formular voto particular. Ponente: Jorge Mario Pardo

Rebolledo. Secretario: Alejandro Castañón Ramírez.

Esta tesis se publicó el viernes 06 de octubre de 2017 a las 10:16 horas en el

Semanario Judicial de la Federación.

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES DE

NATURALEZA FINANCIERA Época: Décima Época

Registro: 2013725



Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Libro 39, Febrero de 2017, Tomo I

Materia(s): Constitucional

Tesis: 1a. XXII/2017 (10a.)

Página: 365

ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL

CRÉDITO. LA AUSENCIA DE UN PLAZO PARA DICTAR

RESOLUCIÓN EN EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL

RELATIVA, NO SE SUBSANA CON EL DE CADUCIDAD

PREVISTO EN EL ARTÍCULO 89 BIS 1 DEL MISMO

ORDENAMIENTO.

El artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares

del Crédito no prevé expresamente un plazo para que la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores dicte la resolución en el procedimiento administrativo

sancionador correspondiente, y si bien el artículo 89 Bis 1 del propio

ordenamiento prevé un plazo de cinco años para que caduquen las

facultades sancionadoras de la Comisión aludida, lo cierto es que dicho

plazo se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo relativo;

de ahí que a partir de ese momento queda en manos de la autoridad definir

cuándo dictar la resolución correspondiente. Consecuentemente, la ausencia

en el artículo 88 referido de un plazo para dictar resolución, no se

subsana con el de caducidad establecido en el artículo 89 Bis 1 indicado;

de ahí que el artículo 88 citado aún adolece del vicio de inconstitucionalidad

determinado en la tesis 1a. LXXX/2013 (10a.), esto es, la indefinición

legislativa de un límite temporal para que la autoridad dicte resolución, que

posibilita incurrir en arbitrariedades y en la prolongación indefinida del

procedimiento, en detrimento del principio de seguridad jurídica.

Amparo directo en revisión 2360/2016. Comisión Nacional Bancaria y de

Valores. 7 de septiembre de 2016. Unanimidad de cuatro votos de los


Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo,

Norma Lucía Piña Hernández y José Ramón Cossío Díaz. Ausente: Alfredo

Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Víctor

Manuel Rocha Mercado.

Nota: La tesis aislada 1a. LXXX/2013 (10a.) citada, aparece publicada en el

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro

XVIII, Tomo 1, marzo de 2013, página 889, con el rubro:

"ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO.

EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIOLA LAS

GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA

(LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2006 Y 2007)".

Esta tesis se publicó el viernes 24 de febrero de 2017 a las 10:26 horas en el


PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES EN

MATERIA DE RESPONSABILIDADES DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS Época: Décima Época

Registro: 2012812




Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I

Materia(s): Constitucional

Tesis: 1a. CCXXXIX/2016 (10a.)

Página: 512

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE

LA LEY FEDERAL RELATIVA, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS

DE SEGURIDAD JURÍDICA Y TUTELA JURISDICCIONAL

EFECTIVA (ABANDONO DEL CRITERIO SOSTENIDO EN LAS

TESIS AISLADAS 1a. LXIII/2009 Y 1a. LXV/2009).

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver

el amparo en revisión 304/2008, del que derivaron, entre otras, las tesis

aisladas 1a. LXIII/2009 y 1a. LXV/2009, estableció que el artículo 21,

fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos, al prever un plazo de cuarenta y cinco días hábiles para

que la autoridad dicte la resolución en el procedimiento de responsabilidad

administrativa, sin establecer una consecuencia si lo hace fuera de ese plazo,

no transgrede el principio de tutela jurisdiccional efectiva contenido en el

artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

toda vez que si bien es cierto que en éste se establece la exigencia de que la

administración de justicia se imparta de manera pronta, completa e

imparcial, también lo es que el legislador cumplió con el imperativo de fijar

un plazo razonable para la conclusión del procedimiento señalado;

asimismo, estableció que dicho numeral no transgrede el derecho de

seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional, por el hecho de

no fijar consecuencia o sanción alguna pues, por razones de seguridad


56

jurídica y conforme a la materia de esos procedimientos que son de

pronunciamiento forzoso, deben resolverse con la emisión de la resolución

que les ponga fin. Sin embargo, una nueva reflexión lleva a apartarse de los

criterios de referencia, pues de la interrelación de los principios de

seguridad jurídica y tutela jurisdiccional efectiva, reconocidos por los

artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, debe establecerse que en

los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, como lo es

el de responsabilidad de los servidores públicos, la autoridad que actúa con

imperio de jurisdicción tiene la obligación de observar en todo momento

dichos principios. En ese tenor, lo que se busca es que las instancias de

justicia, cualquiera que sea su naturaleza, constituyan un mecanismo eficaz

y confiable para las personas sometidas a procedimiento, para lo cual es

necesario que éste se efectúe, entre otros aspectos, dentro de los plazos que

señalen las leyes relativas y que, por ende, las autoridades que llevan a cabo

las actuaciones procesales deben observar. De ahí que el artículo 21,

fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de

los Servidores Públicos, al no establecer una consecuencia para los

casos en los que la autoridad sancionadora no dicte la resolución

correspondiente dentro de los plazos ahí señalados, transgrede los

principios constitucionales referidos en perjuicio del servidor público

sometido al procedimiento, en tanto que permite la actuación arbitraria de la

autoridad al otorgarle la posibilidad de emitir su determinación en cualquier

momento, fuera del término que marca la ley relativa.

Amparo directo en revisión 6047/2015. Jesús Andrés Castañeda Martínez.

11 de mayo de 2016. Mayoría de tres votos de los Ministros José Ramón

Cossío Díaz, quien reservó su derecho para formular voto concurrente,

Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Disidente:

Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, quien reservó su derecho para formular voto

particular. Ausente: Norma Lucía Piña Hernández. Ponente: Alfredo

Gutiérrez Ortiz Mena. Secretaria: Gabriela Eleonora Cortés Araujo.

Nota: Esta tesis abandona los criterios sostenidos por la propia Sala, en las

diversas tesis aisladas 1a. LXIII/2009 y 1a. LXV/2009, de rubros:

"RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES

PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL

RELATIVA NO TRANSGREDE LA GARANTÍA A LA TUTELA

JURISDICCIONAL". y "RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III,

DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO TRANSGREDE LA

GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA"., publicadas en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX, abril de

2009, páginas 593 y 594, respectivamente.



Época: Décima Época

Registro: 2012813




Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I

Materia(s): Administrativa


Tesis: 1a. CCXL/2016 (10a.)

Página: 514

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS. EL HECHO DE QUE LA AUTORIDAD

SANCIONADORA NO DICTE LA RESOLUCIÓN

CORRESPONDIENTE DENTRO DEL PLAZO DE CUARENTA Y

CINCO DÍAS O DE SU EVENTUAL AMPLIACIÓN EN TÉRMINOS

DEL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL

RELATIVA, ACTUALIZA LA FIGURA DE LA CADUCIDAD

(ABANDONO DEL CRITERIO SOSTENIDO EN LA TESIS

AISLADA 1a. CLXXXVI/2007).

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver

el amparo en revisión 265/2007, del que derivó la tesis aislada 1a.

CLXXXVI/2007, determinó que el artículo 21, fracción III, de la Ley

Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,

que prevé que una vez desahogadas las pruebas admitidas, las autoridades

administrativas competentes resolverán dentro de los cuarenta y cinco días

hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o impondrán al

infractor las sanciones administrativas correspondientes, no viola las

garantías de seguridad jurídica y legalidad contenidas en los artículos 14 y

16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la

facultad sancionadora de la autoridad competente no caduca una vez

transcurrido el plazo mencionado, pues para ello es necesario que dicho

supuesto se hubiere previsto en la ley. Sin embargo, una nueva reflexión

conlleva a apartarse del criterio de referencia, pues del análisis sistemático

de los artículos 21, fracción III, 34 y 47 de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así como

373, 375 y 378 del Código Federal de Procedimientos Civiles, este último

de aplicación supletoria a la primera, debe establecerse que el hecho de que

la autoridad sancionadora dentro del procedimiento administrativo de

responsabilidad no dicte resolución dentro del plazo de cuarenta y cinco

días, contado a partir del desahogo de las pruebas que hubieren sido

admitidas, o de su eventual ampliación hasta por un plazo igual, sí actualiza

la figura de la caducidad del procedimiento y no la de prescripción. Lo

anterior, porque esta última opera para el ejercicio de las acciones

procesales previstas en el ordenamiento relativo, pero no para los casos en

los que, iniciado el procedimiento, la autoridad sancionadora no emita su

resolución dentro del plazo señalado o su eventual ampliación, lo que

envuelve la inactividad procesal de la autoridad sancionadora que inició el

procedimiento de responsabilidad administrativa unilateralmente y que es a

quien la ley impone la obligación de emitir su resolución dentro de los

plazos fijados para ello. Consecuentemente, si la autoridad administrativa

sancionadora no emite su resolución dentro del plazo previsto en el

artículo 21, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos, contado a partir del

desahogo de las pruebas que hubieren sido admitidas, se actualiza la

figura de la caducidad, la cual operará de pleno derecho por el simple

transcurso del tiempo (cuarenta y cinco días o su eventual ampliación) y sin

necesidad de declaración, teniendo como efecto que se anulen todos los

actos procesales verificados y sus consecuencias, y que en cualquier

procedimiento futuro no sea posible invocar lo actuado en el proceso

caduco.


58

Amparo directo en revisión 6047/2015. Jesús Andrés Castañeda Martínez.

11 de mayo de 2016. Mayoría de tres votos de los Ministros José Ramón

Cossío Díaz, quien reservó su derecho para formular voto concurrente,

Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Disidente:

Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, quien reservó su derecho para formular voto

particular. Ausente: Norma Lucía Piña Hernández. Ponente: Alfredo

Gutiérrez Ortiz Mena. Secretaria: Gabriela Eleonora Cortés Araujo.

Nota:

Esta tesis abandona el criterio sostenido por la propia Sala, en la diversa 1a.

CLXXXVI/2007, de rubro: "RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL

ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA,

QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LAS

SANCIONES CORRESPONDIENTES, NO VIOLA LAS GARANTÍAS

DE SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD"., publicada en el

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo

XXVI, septiembre de 2007, página 417.

Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de tesis

31/2017 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desechada

por notoriamente improcedente, mediante acuerdo de 2 de febrero de 2017.



Lo relevante aquí, es que la institución de la caducidad de la

instancia, derivada de la inactividad procesal de las partes o de la

propia autoridad rectora del proceso, adquiere una doble relevancia, en

su relación tanto con el principio de justicia pronta y expedita, como en

su íntima vinculación, también, con el principio de seguridad jurídica.

7.1.3. Diferencias entre Prescripción de la Acción y Caducidad de la Instancia

Si bien suelen confundirse en la doctrina y en la legislación

doméstica e internacional los términos caducidad y prescripción, lo

cierto es que existen importantes diferencias entre ambos supuestos,

sobre todo, si como en el caso, se hace referencia a la prescripción de


la acción sancionatoria, por un lado, y por otro, a la caducidad de la

instancia o del proceso sancionador.

Existen distintos criterios de este Alto Tribunal que han procurado

diferenciar los conceptos de prescripción y caducidad, aunque tales

diferencias se han centrado en la prescripción y caducidad de la

acción, y no necesariamente en la caducidad de la instancia. Conviene

al efecto señalar el siguiente criterio:

SEXTA ÉPOCA Época: Sexta Época

Registro: 271508

Instancia: Tercera Sala


Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Volumen XXXIII, Cuarta Parte

Materia(s): Civil

Tesis:

Página: 90

CADUCIDAD Y PRESCRIPCION, DIFERENCIAS ENTRE LAS

INSTITUCIONES DE.

Es absolutamente necesario precisar que la institución a que alude el artículo

88 de la Ley de Relaciones Familiares, no es la de prescripción de la acción,

sino la de caducidad de la misma, que no debe confundirse con la primera,

porque aunque ambas son formas de extinción de derechos, que descansan

en el transcurso del tiempo, son también de tan marcadas diferencias que no

es posible confundirlas, como en seguida se verá. En efecto, la prescripción

supone un hecho negativo, una simple abstención que en el caso de las

acciones consiste en no ejercitarlas (en el de las obligaciones en no exigir

su cumplimiento), y la caducidad supone un hecho positivo para que no

se pierda la acción, de donde se deduce que la no caducidad es una

condición sine qua non para este mismo ejercicio, puesto que para que la

caducidad no se realice deben ejercitarse los actos que al respecto indique la

ley dentro del plazo fijado imperativamente por la misma. De aquí el porqué

de que la prescripción sea una típica excepción y la caducidad una

inconfundible defensa. Por otra parte, cuando se trata de la prescripción se

trata de intereses puramente personales y privados y por eso se admite no

sólo su suspensión, sino también su interrupción por medio de

interpelaciones, reconocimiento, etcétera; pero cuando se versan intereses de

orden público como los de familia, entonces el término, aparte de

convertirse, como antes se dijo, en una condición del ejercicio de la acción,

no admite dicha interrupción, sino sólo la suspensión, y esto únicamente en

casos de fuerza mayor, ya que sería atentar contra la estabilidad y orden de

la familia, si se admitiera que el término de seis meses establecido en casos

determinados para ejercitar una acción de divorcio, se pudiera interrumpir al


60

gusto del ofendido y cuantas veces quisiera, siendo por ello y por lo

anteriormente considerado que caducidad y prescripción tienen que ser,

como lo son, dos instituciones esencialmente diversas. Y como

precisamente porque dicho término es una condición del ejercicio de la

acción, la autoridad judicial no solamente está facultada sino que tiene la

obligación de examinar si dentro de él se efectuaron los actos positivos que

sobre el particular señala la ley, como en general también la tiene con

respecto a los hechos constitutivos de toda acción, a fin de ver si se cumplen

los requisitos que para su ejercicio requiere esa misma ley, ya que de lo

contrario dicha autoridad nunca podría desempeñar en justicia su

importantísima función de decir el derecho.

Amparo directo 7609/57. Alberto Muñizuri y coagraviado. 2 de marzo de

1960. Cinco votos. Ponente: Manuel Rivera Silva.

Véase Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época:

Tomo XLI, página 410, tesis de rubro: "CADUCIDAD Y

PRESCRIPCION.".

Tomo LXX, página 2075, tesis de rubro: "CADUCIDAD Y

PRESCRIPCION, DIFERENCIA ENTRE ELLAS".

Una noción más cercana a lo que implica la caducidad de la

instancia, puede advertirse en el siguiente criterio que rescata la idea

de que los actos que integran el procedimiento judicial, tanto a

cargo de las partes como del órgano jurisdiccional, deben estar

sujetos a plazos o términos y no pueden prolongarse

indefinidamente.

DÉCIMA ÉPOCA

Época: Décima Época

Registro: 2005620




Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I

Materia(s): Constitucional, Civil

Tesis: 1a. LXXI/2014 (10a.)

Página: 636

CADUCIDAD DE LA INSTANCIA. SÓLO OPERA MIENTRAS

EXISTE UNA CARGA PROCESAL PARA LAS PARTES.

La caducidad es una forma extraordinaria de terminación del proceso,

debido a la inactividad procesal de una o ambas partes, que persigue cumplir

con los principios de justicia pronta y expedita y de seguridad jurídica,


consagrados en los artículos 16 y 17 constitucionales, ya que los actos que

integran el procedimiento judicial, tanto a cargo de las partes como del

órgano jurisdiccional, deben estar sujetos a plazos o términos y no pueden

prolongarse indefinidamente. Sin embargo, la caducidad sólo puede operar

mientras existe una carga procesal para las partes en el proceso, esto es,

actos del proceso en los que se requiera de su intervención, ya que a falta de

dicha participación, el juicio no puede seguir adelante, puesto que el juez no

tendría elementos suficientes para emitir una resolución. Así, una vez que

las partes aportaron al juicio todos los elementos que les corresponde, la

caducidad no puede operar en su perjuicio. Por lo que una vez celebrada la

audiencia de pruebas, alegatos y sentencia, se termina la carga procesal de

las partes y queda sólo la obligación del juez de dictar sentencia. A partir de

ese momento no puede operar la caducidad, lo cual es consistente con el

texto del artículo 137 bis del Código de Procedimientos Civiles para el

Distrito Federal, en cuanto impide que se decrete la caducidad de la

instancia después de concluida la audiencia de pruebas, alegatos, y

sentencia. Lo anterior demuestra que es incorrecto que el precepto

impugnado permita decretar la caducidad "sin salvedad alguna", puesto que

limita el periodo del juicio durante el cual puede ser decretada, y establece

expresamente un plazo objetivo durante el cual debe presentarse al menos

alguna promoción encaminada a impulsar el procedimiento para evitar que

la caducidad se decrete. Si ello ocurre, el plazo se interrumpe y se reinicia el

cómputo.

Amparo directo en revisión 1116/2013. Tomás Yarrington Ruvalcaba. 29 de

mayo de 2013. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,

José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez

Cordero de García Villegas y Jorge Mario Pardo Rebolledo. Ponente: Jorge

Mario Pardo Rebolledo. Secretaria: Rosa María Rojas Vértiz Contreras.

Nota: Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de tesis

35/2015 de la Primera Sala, desechada por notoriamente improcedente,

mediante acuerdo de 6 de febrero de 2015.

Esta tesis se publicó el viernes 21 de febrero de 2014 a las 10:32 horas en el


Ahora bien, aunque la consecuencia idónea -en atención a los

principios de seguridad jurídica y justicia pronta y expedita-, del

incumplimiento por parte de la autoridad instructora de un proceso

sancionador de los plazos previstos por la ley, sería la de la caducidad

de la instancia, el legislador suele regular esta institución de distintas

formas o incluso ser omisa o imprecisa al respecto, siendo ello lo que

en cada caso ameritaría un examen particular a efecto de determinar la

regularidad constitucional de una u otra cuestión, puesto que el hecho

de que un ordenamiento no prevea la institución de la caducidad de la


62

instancia, no necesariamente tendría el efecto de inconstitucionalidad

de la legislación en cuestión, máxime si la propia Constitución

contempla una restricción expresa al respecto (de hecho, la propia

Constitución en su artículo 107, fracción II, prevé que en los juicios de

amparo agrarios, no procederán ni el sobreseimiento por inactividad

procesal ni la caducidad de la instancia); sin embargo, la necesidad de

análisis se intensifica cuando no sólo se omite precisar la consecuencia

del incumplimiento de los plazos procesales, sino que incluso, se omite

señalar plazos o términos que resultan fundamentales para el impulso y

conclusión del proceso, puesto que ello, en principio, no puede

avalarse constitucionalmente, pues sin lugar a dudas genera

incertidumbre en la persona sujeta a un procedimiento sancionador y

vulnera el principio de seguridad jurídica, lo que a la vez, no permite

garantizar o cuando menos promover que los juicios o procedimientos

se instruyan y resuelvan de manera pronta y expedita.

En lo que se refiere a la prescripción que nos ocupa, la misma no

está directamente relacionada con el desarrollo propio del

procedimiento administrativo sancionador, sino con la oportunidad en el

ejercicio de la acción o facultad para sancionar que lleva a su inicio,

aunque pueden ocurrir supuestos en los que una vez iniciado el juicio

proceso, también pueda activarse después la prescripción.

Esto es, por ejemplo, cuando iniciado el procedimiento, la ley

contemple que se interrumpe el término de prescripción, pero dicho

término puede volverse a reiniciar a partir de determinado momento o

incluso, no suspenderse, pero sin duda, esta institución sustantiva es

totalmente distinta de la institución procesal referida a la caducidad de

la instancia.


Conviene culminar este apartado, retomando la esencia de

algunos estándares que, en materia de resolución oportuna de los

juicios criminales, recomienda para la legislación penal la “American

Bar Association” y que se estima, son también sugeribles para la

legislación y regulación aplicable a procedimientos administrativos

sancionadores e ilustrativos en el presente asunto:

Establecer límites de tiempo con respecto al momento en

que pueda ser una persona traída a juicio;

Proveer lineamientos con respecto al cómputo de los plazos

que deban aplicar para el inicio de un juicio y su resolución;

Establecer consecuencias apropiadas para el evento de que

se niegue al acusado el derecho a un juicio pronto y

expedito;

Proteger el interés del público, incluyendo el de víctimas y

testigos, para que los juicios se resuelvan de manera pronta.

Establecer metas y monitoreo sobre la oportunidad en la

resolución de los juicios.

Diseminar los resultados del monitoreo en cuanto al

cumplimiento de las metas asociadas al desahogo de juicios

expeditos.35

7.1.4. Análisis del Argumento de Agravio referido a que el tribunal colegiado incurrió en un error de

apreciación e interpretación

Pues bien, lo referido en los apartados previos con relación a las

figuras de la prescripción de la acción y de la caducidad de la instancia,

permite arribar a la conclusión de que, en efecto, el tribunal colegiado 35 Criminal Justice Standards. Standard 12-1.2: Importance of establishing both speedy trial rules and standards for timely resolution of criminal cases. American Bar Association. Consultado en Internet (2017-Nov-07).

https://www.americanbar.org/publications/criminal_justice_section_archive/crimjust_standa

rds_speedytrial_blk.html

https://www.americanbar.org/content/aba/publications/criminal_justice_section_archive/crimjust_standards_home.html#list


64

incurrió en un error de apreciación e interpretación al concluir que la

Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas sí prevé el plazo en el cual

la autoridad de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, debe emitir

las resoluciones que deban recaer a un procedimiento administrativo

sancionador, lo que sin duda, deriva en indebida fundamentación y

motivación del fallo recurrido.

Se dice lo anterior, puesto que, por un lado, como enseguida se

advierte, el plazo de cinco años que se refiere en el artículo 482 de la

Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, está relacionado con la

facultad de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para imponer

las sanciones administrativas previstas en la propia ley, y si bien, en el

precepto se hace referencia al término caducidad, lo cierto es que el

mismo está acotado a la que hasta aquí se ha considerado como

prescripción de la acción o facultad para sancionar, pues como

también ya se explicó, los términos caducidad y prescripción suelen

usarse como ambivalentes en la doctrina y en la legislación mexicana,

sin embargo, en el presente caso, ambos están referidos

exclusivamente al plazo que tiene la autoridad para perseguir las

infracciones e imponer las respectivas sanciones, lo que es ajeno al

plazo que pueda tener la propia autoridad para, dentro del

procedimiento, una vez iniciado, dictar la correspondiente resolución.

Esto es, sin duda, esta caducidad de la acción (o prescripción), no

tiene relación alguna con la caducidad de la instancia, sobre la que

giran fundamentalmente los argumentos de la quejosa (ahora

recurrente). El precepto aludido, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 482.- La facultad de la Comisión para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en esta Ley, en las disposiciones de carácter general que de ella emanen, así como en los reglamentos respectivos, caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o


se actualizó el supuesto de infracción. El plazo de caducidad señalado en el párrafo inmediato anterior se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos. Se entenderá que el procedimiento de que se trata ha iniciado a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia a que hace referencia el artículo 478 de esta Ley”.

De hecho, el tribunal colegiado, en la consideración que obra a foja

34, reconoce que en los artículos 477 a 491 de la ley en cita “no se

prevé término para que la Comisión emita la resolución por la que

se imponen sanciones por infracciones a tal legislación y ésta se

notifique a los interesados”; sin embargo, dicho órgano jurisdiccional,

erróneamente, pretende derivar del artículo 6º del ordenamiento

referido y de su interpretación, que en el mismo sí se contempla el

plazo con que cuenta la autoridad para emitir la resolución en materia

de infracciones, con lo que concluye que el que dicho precepto esté en

un apartado distinto al que rige el procedimiento administrativo, ello no

“no causa incertidumbre al quejoso respecto de los actos que se emitan

por la Comisión en materia de infracciones”.

No obstante, tal consideración es incorrecta, puesto que como

puede advertirse de la siguiente transcripción del artículo 6º de la Ley

de Instituciones de Seguros y de Fianzas, dicha hipótesis jurídica está

referida a cuestiones ajenas a los procedimientos administrativos

sancionadores regulados en los artículos 477 a 491 de la misma ley:

“TÍTULO PRIMERO DE LAS DISPOSICIONES PRELIMINARES CAPÍTULO ÚNICO ARTÍCULO 6.- Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de ciento ochenta días para que las autoridades administrativas resuelvan lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud


66

respectiva ante la autoridad competente que deba resolver, conforme al reglamento interior respectivo; igual constancia deberá expedirse cuando las disposiciones específicas prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado, se fincará, en su caso, la responsabilidad que resulte aplicable. […]”.

En efecto, el dispositivo transcrito, no está referido a los casos en

los que el Estado actúa en su carácter de ente punitivo en materia de

infracciones administrativas, sino a aquellos supuestos en los que el

mismo se desempeña en su función natural administrativa a partir de la

administración, regulación o prestación de servicios públicos y

actividades económicas.

Al efecto, conviene retomar aquí las consideraciones plasmadas

en la resolución que se dictó por esta Primera Sala, en sesión del siete

de septiembre de dos mil dieciséis, en el amparo directo en revisión

2360/2016, mismo que, si bien referido a una diversa ley, y en

concreto, al artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares del Crédito, comparte con el presente asunto

una similar problemática.

En dicho recurso que fue promovido por la autoridad tercera

interesada (Comisión Nacional Bancaria y de Valores), se expuso, en lo

conducente, lo siguiente -en párrafos 64 a 88 de la respectiva

sentencia-:

“Segunda cuestión: ¿El artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, vigente en dos mil quince, transgrede los principios de certeza y seguridad jurídica? La segunda parte del primer agravio, en correlación con los agravios segundo y tercero, serán analizados de manera conjunta, al estar estrechamente relacionados y versar, esencialmente, en torno a que los artículos 89 Bis 1 y 5 Bis 1 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito prevén un plazo dentro del cual la autoridad debe emitir la resolución sancionadora.


Es infundado el argumento relativo a que la ausencia de plazo advertida en la sentencia recurrida se subsana con el artículo 89 Bis 1 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito vigente en dos mil quince, que prevé un plazo de cinco años para que opere la caducidad de las facultades sancionadoras de la autoridad. Lo anterior es así porque las condiciones en las que está regulada la caducidad en el artículo 89 Bis 1 de referencia no subsanan la ausencia del plazo para que la autoridad dicte resolución en el procedimiento administrativo sancionador, pues con el inicio de este último se interrumpe el plazo de cinco años para que opere dicha institución, lo que deja abierto el momento en el cual se debe definir la situación jurídica de la persona sujeta al mismo. Al respecto, conviene recordar que el principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 16 de la Constitución Federal ha sido entendido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que las normas jurídicas deben ser ciertas y claras, de manera que las personas sepan a qué atenerse en caso de su inobservancia, los elementos mínimos para hacer valer sus derechos, y las facultades y obligaciones de la autoridad, para evitar arbitrariedades o conductas injustificadas. Lo anterior no implica que el legislador esté obligado a establecer en un solo precepto legal todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos artículos del propio ordenamiento legal, e inclusive en distintos cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición constitucional que establezca lo contrario. En el ámbito concreto de la configuración jurídica de los procedimientos administrativos sancionadores, el principio en cuestión constriñe al legislador a regular de forma obligatoria ciertos elementos mínimos que permitan la consecución de dos objetivos primordiales, a saber: la posibilidad de que la persona sujeta a dicho procedimiento pueda hacer valer sus derechos y evitar que la autoridad incurra en arbitrariedades, al contar con un marco de actuación en cuanto a sus facultades.36

36 En ese sentido, resulta ilustrativa la jurisprudencia de la Segunda Sala 2a./J. 144/2006, que esta Primera Sala comparte, de rubro y texto siguientes: “GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre de 2006, página 351, registro 174094.


68

Esta interpretación ha sido individualizada en los casos en los que se ha analizado la regularidad constitucional de los plazos de los procedimientos susceptibles de culminar en la privación de derechos a los particulares, de la siguiente manera: si la seguridad jurídica se hace patente en la prohibición a la autoridad de actuar con arbitrariedad, entonces las etapas y plazos que dividan y ordenen un procedimiento deben acotarse a un tiempo prudente para lograr el objetivo pretendido con ellos, pues de no ser así, las facultades de verificación y sanción de las autoridades administrativas —por ejemplo— se tornarían arbitrarias, en contravención al artículo 16 de la Constitución Federal. En el caso, tenemos que el artículo impugnado, esto es, el 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, vigente en dos mil quince, no prevé expresamente un plazo para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores dicte resolución en el procedimiento administrativo sancionador correspondiente, como bien se estableció en la sentencia recurrida.37 Mientras que el artículo 89 Bis 1 del mismo ordenamiento establece lo siguiente:

Artículo 89 Bis-1. Las facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en esta Ley, así como en las disposiciones que de ella emanen, caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil siguiente a aquél en que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción. El plazo de caducidad señalado en el párrafo inmediato anterior se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos. Se entenderá que el procedimiento de que se trata ha iniciado a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le

37 “Artículo 88. Las multas que por incumplimiento o la violación a las normas de la presente Ley y a las disposiciones que emanen de ella, impongan administrativamente la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en sus respectivos ámbitos de competencia, se harán efectivas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, una vez que hayan quedado firmes. Corresponderá a la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la imposición de sanciones, la que podrá delegar esta atribución en el Presidente y los demás servidores públicos de la misma, en razón de la naturaleza de la infracción o del monto de las multas y tendrá asimismo la facultad indelegable de condonar, en su caso, total o parcialmente las multas impuestas. Para los efectos de las multas establecidas en el presente capítulo se entenderá por días de salario, el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción. Las multas a que se refiere la presente Ley deberán ser pagadas dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación. En caso de que el infractor promueva cualquier medio de defensa legal en contra de la multa que se le hubiere aplicado y ésta resulte confirmada, total o parcialmente, su importe deberá ser cubierto de inmediato una vez que se notifique al infractor la resolución correspondiente. En caso de que el infractor pague dentro de los quince días referidos en el párrafo anterior, las multas impuestas en sus respectivos ámbitos de competencia por las mencionadas Comisiones, se aplicará una reducción en un veinte por ciento de su monto, siempre y cuando no se hubiere interpuesto medio de defensa alguno en contra de dicha multa. Las sanciones que en términos del artículo 90 de esta Ley corresponda imponer a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, seguirán el procedimiento establecido para dicho efecto en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, por lo que únicamente les resultará aplicable lo previsto por el primer párrafo del artículo 88 Bis 3 de esta Ley. En contra de dichas multas, la infractora podrá interponer el recurso de revisión previsto en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros”.


concede el derecho de audiencia a que hace referencia la fracción I del artículo 88 Bis de esta Ley. Este precepto fue adicionado al ordenamiento que nos ocupa mediante la reforma publicada el diez de enero de dos mil catorce, en el Diario Oficial de la Federación, y prevé un plazo de cinco años para que caduquen las facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en el mismo ordenamiento. El plazo mencionado se cuenta a partir del día hábil siguiente a aquel en que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción. Sin embargo, se interrumpe al iniciarse los procedimientos relativos, específicamente a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia a que hace referencia la fracción I del artículo 88 Bis del mismo ordenamiento.38 Sobre el particular, esta Primera Sala considera que la interrupción del plazo para que opere la caducidad de las facultades sancionadoras, por el solo hecho de que se inicie el procedimiento administrativo correspondiente, deja indefinido el momento en el cual la Comisión Nacional Bancaria y de Valores debe dictar la resolución en la que defina la situación jurídica de la persona sujeta al mismo, en franco detrimento del principio de seguridad jurídica. En efecto, no existe duda en torno a que el artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito vigente en dos mil quince no prevé, expresamente, un plazo para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores dicte resolución en el procedimiento administrativo sancionador correspondiente, y si bien el artículo 89 Bis 1 de la misma normativa prevé el lapso de cinco años para que caduquen las facultades sancionadoras de la Comisión, lo cierto es que dicho plazo se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo relativo, de ahí que a partir de ese momento queda en manos de la autoridad definir cuándo dictar la resolución correspondiente.

Consecuentemente, la ausencia del límite temporal descrito en el precepto impugnado no se encuentra subsanada por la figura de la caducidad prevista en el artículo 89 Bis 1 de referencia, pues al interrumpirse el plazo de esta última con el inicio del procedimiento sancionador, subsiste el vicio de inconstitucionalidad determinado en la sentencia recurrida, es decir, la indefinición legislativa de un límite temporal para que la autoridad emita una resolución en dicho procedimiento, lo cual posibilita incurrir en arbitrariedades o que se

38 “Artículo 88 Bis. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en la imposición de sanciones de carácter administrativo a que se refiere esta Ley, se sujetará a lo siguiente: I. Se otorgará audiencia al presunto infractor, quien, en un plazo de diez días hábiles contado a partir del día hábil siguiente a aquél en que surta efectos la notificación correspondiente, deberá manifestar por escrito lo que a su interés convenga, ofrecer pruebas y formular sus agravios. La Comisión, a petición de parte, podrá ampliar por una sola ocasión el plazo a que se refiere esta fracción, hasta por el mismo lapso, para lo cual considerará las circunstancias particulares del caso. La notificación surtirá efectos al día hábil siguiente a aquel en que se practique. […]”.


70

prolongue, indefinidamente, el procedimiento y se deje en incertidumbre jurídica al particular. Por otra parte, también es infundado el argumento de la autoridad recurrente, relativo a que de considerar que el plazo de caducidad no es el aplicable para efectos del dictado de la resolución sancionadora, el artículo 5 Bis 1 del ordenamiento en cuestión prevé un plazo general de cuando más tres meses para que las autoridades administrativas resuelvan lo conducente, mismo que resulta aplicable al procedimiento sancionador del precepto impugnado.

Lo anterior es así porque el plazo arriba indicado no resulta aplicable al procedimiento administrativo sancionador, al estar dirigido a procedimientos iniciados a instancia de parte, como lo son las peticiones o solicitudes presentadas por los particulares, y no así a procedimientos iniciados oficiosamente por las autoridades administrativas en ejercicio de sus facultades de inspección, vigilancia, supervisión y sanción. En efecto, el artículo 5 Bis 1 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito establece, entre otras cuestiones, que salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de tres meses para que las autoridades administrativas resuelvan lo que corresponda, y transcurrido el plazo aplicable se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario.39 El precepto referido se ubica en el Capítulo Único del Título Primero

denominado “Disposiciones Generales”, cuyo artículo 1º refiere que la

ley en cuestión regula la organización y funcionamiento de las organizaciones auxiliares del crédito y se aplica al ejercicio de las actividades que se reputen en la misma como auxiliares del crédito, siendo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el órgano competente para interpretar, a efectos administrativos, los preceptos de ese ordenamiento. 40 A su vez, el artículo 5º (esto es, el ubicado de manera previa al

referido por la autoridad recurrente) establece disposiciones

39 “Artículo 5 Bis 1. Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de tres meses para que las autoridades administrativas resuelvan lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la autoridad competente que deba resolver, conforme al Reglamento Interior respectivo; igual constancia deberá expedirse cuando las disposiciones específicas prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado, se fincará, en su caso, la responsabilidad que resulte aplicable. […]”. 40 “Artículo 1o. La presente Ley regulará la organización y funcionamiento de las organizaciones auxiliares del crédito y se aplicará al ejercicio de las actividades que se reputen en la misma como auxiliares del crédito. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público será el órgano competente para interpretar a efectos administrativos los preceptos de esta Ley y, en general, para todo cuanto se refiera a las organizaciones y actividades auxiliares del crédito”.


concernientes a la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para operar y constituir almacenes generales de depósito.41 Luego, es claro que el artículo 5 Bis 1 del ordenamiento que nos ocupa está dirigido a prescribir un plazo para que las autoridades administrativas, principalmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, resuelvan las solicitudes y autorizaciones presentadas por los particulares para operar y constituir almacenes generales de depósito, o bien se pronuncien sobre los aspectos planteados en torno a la organización y funcionamiento de las organizaciones auxiliares del crédito. Lo anterior se corrobora aún más, al constatar que el artículo 5 Bis 1 establece que transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario y que a petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la autoridad competente que deba resolver, conforme al Reglamento Interior respectivo; e igual constancia se debe expedir cuando las disposiciones específicas prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución debe entenderse en sentido positivo. Más aún, el artículo 5 Bis 4 excluye de la aplicación del plazo previsto en el diverso 5 Bis 1 a las autoridades administrativas en el ejercicio de sus atribuciones de supervisión, inspección y vigilancia, es decir, el ordenamiento en cuestión no deja lugar a dudas en torno a que el plazo de tres meses rige para procedimientos iniciados a instancia de parte y no de manera oficiosa.42

Por lo anterior, el artículo invocado por la recurrente no subsana la ausencia de un plazo en el precepto impugnado para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores dicte resolución en el procedimiento administrativo sancionador que, por definición, se tramita oficiosamente.

Lo anterior adquiere mayor relevancia al constatar que el plazo genérico de tres meses establecido en el artículo 5 Bis 1 fue adicionado desde junio de dos mil uno. De ahí que cuando esta Primera Sala analizó el artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito vigente en dos mil

41 “Artículo 5o. Se requerirá autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para la constitución y operación de almacenes generales de depósito. Estas autorizaciones podrán ser otorgadas o denegadas discrecionalmente por dicha Secretaría, según la apreciación sobre la conveniencia de su establecimiento y serán por su propia naturaleza, intransmisibles. Para el otorgamiento de las autorizaciones que le corresponde otorgar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conforme al presente artículo, ésta escuchará la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y del Banco de México. Dichas autorizaciones deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación, así como las modificaciones a las mismas. Solo las sociedades que gocen de autorización en los términos de esta Ley podrán operar como almacenes generales de depósito”. 42 “Artículo 5 Bis 4. No se les aplicará lo establecido en los artículos 5 Bis 1, 5 Bis 2 y 5 Bis 3 a las autoridades administrativas en el ejercicio de sus atribuciones de supervisión, inspección y vigilancia”.


72

seis y dos mil siete, determinó su inconstitucionalidad a pesar de la existencia de dicho plazo genérico que, como ya se demostró, no resulta aplicable al procedimiento administrativo para imponer multas por el incumplimiento o la violación a ese mismo ordenamiento. En ese sentido, el precepto impugnado aún adolece, con los matices arriba indicados, del vicio de inconstitucionalidad decretado por esta Primera Sala en la tesis aislada 1a. LXXX/2013, de rubro: “ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2006 Y 2007)””.

Como puede advertirse de la transcripción anterior, en el

precedente que se cita, se consideró que un artículo similar al 6º que

aquí se analiza, está referido a procedimientos iniciados a instancia de

parte, y que el mismo no subsana la deficiencia de la ley al no señalar

un plazo o término en el cual la autoridad deba emitir la resolución

correspondiente en el procedimiento administrativo sancionador que, al

efecto se instruya.

Conviene destacar que, en dicho asunto, se validó la concesión

del amparo, bajo la premisa esencial de que el artículo 88 de la Ley

General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, vigente

en dos mil quince, era inconstitucional por no prever un límite

temporal para emitir la resolución sancionadora.

Ahora bien, en el presente caso, tampoco se advierte la

existencia de algún precepto de la Ley de Instituciones de Seguros y de

Fianzas, que contemple el plazo a que debe sujetarse la autoridad

competente para dictar la resolución correspondiente en un

procedimiento administrativo sancionador iniciado con motivo de la

probable comisión de las infracciones previstas en la propia ley.

E incluso, no se advierte en el contenido de la ley en estudio,

alguna previsión general de supletoriedad que permitiere enriquecer o


complementar lo previsto en la misma en materia de procedimientos

administrativos sancionadores, siendo los dos únicos artículos que

hacen referencia a esquemas de supletoriedad, aquéllos aplicables a

procedimientos muy especiales de cobro de lo pagado por seguros de

caución o fianzas garantizadas (artículo 193) y a los juicios contra

instituciones de fianzas presentados por los beneficiarios de las

mismas (Artículo 280).

No pasa desapercibido que el artículo 183 de la Ley de

Instituciones de Seguros y de Fianzas, contempla que “tratándose de

fianzas, en lo no previsto por esta ley, se aplicará la legislación

mercantil y, a falta de disposición expresa, el Código Civil Federal.

Serán aplicables a las fianzas que otorguen las Instituciones, las

disposiciones establecidas en dichos ordenamientos mientras no se

opongan a lo dispuesto por esta ley”, pero ello es igualmente aplicable

sólo al supuesto concreto de fianzas.

Tampoco pasa desapercibido que existen distintas previsiones en

la ley que hacen referencia a lo dispuesto por el Código Fiscal de la

Federación (artículos 276, 278, etc.), el Código Civil Federal (artículo

289), el Código Federal de Procedimientos Civiles (artículo 193) y el

Código de Comercio (artículo 280), entre otras, pero ninguna de ellas

tiene exacta aplicación al procedimiento administrativo sancionador que

nos ocupa, regulado en la Sección II de la Ley (De las Infracciones) -

artículos 477 a 491-, y, en la misma, en su caso, sólo se refiere al

Código Federal de Procedimientos Civiles como instrumento aplicable

para la valoración de pruebas, pero no se indica que ello también aplica

para otros fines, ni menos para cuestiones procesales como la que

interesa a este asunto.


74

En el mismo sentido, el Código Fiscal de la Federación referido

en el artículo 481 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas,

es aplicable únicamente en lo que se refiere a la actualización en el

pago de las multas no cubiertas en el plazo señalado en la ley.

Así las cosas, no es posible realizar una interpretación

sistemática ni conforme de la ley, que permita arribar, en principio, a la

conclusión de cuál es el plazo aplicable para que la autoridad

competente dicte la resolución respectiva en el procedimiento

administrativo sancionador que nos ocupa, ni menos aún, que permita

determinar la consecuencia aplicable para el caso de que dicho plazo

de dictado de la resolución no fuese cumplido por la propia autoridad.

Por otra parte, como bien lo refiere la sociedad recurrente, el

artículo 1º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,

contempla expresamente que la misma no es aplicable a la materia

financiera, salvo en lo que se refiere a su Título Tercero A, que

exclusivamente regula las cuestiones de mejora regulatoria, pero no las

del procedimiento administrativo ni menos la del procedimiento

administrativo sancionador previsto en otros títulos de dicho

ordenamiento.

En consecuencia, independientemente de si resultare o no

constitucional lo previsto en el artículo 1º de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, cuestión que también plantea la

recurrente y que indica no se estudió por el tribunal colegiado, lo cierto

es que no se advierte forma alguna por la que, en este momento y de

lo hasta aquí estudiado, pudiese arribarse a una interpretación

sistemática o conforme que llevara a fijar con precisión y plena certeza,

cuál es el plazo que tiene la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas

para dictar sus resoluciones en los procedimientos administrativos


sancionadores que instruye, ni menos para derivar la consecuencia del

incumplimiento por parte de la autoridad a dicho plazo.

En cualquier caso, lo que sí puede afirmarse con absoluta

certeza, es que el procedimiento de imposición de sanciones

administrativas que regula la Ley de Instituciones de Seguros y de

Fianzas, genera (a) amplia incertidumbre en perjuicio de quienes son

imputados por la comisión de una infracción administrativa e (b)

injustificada discrecionalidad a favor de la autoridad para emitir sin

ningún límite en el tiempo la resolución que pudiera recaer al respectivo

procedimiento, lo que sin duda, puede dar pauta al abuso y a la

arbitrariedad.

Así, no hay duda de que el procedimiento de imposición de

sanciones que nos ocupa, vulnera el principio de seguridad jurídica

ante la incertidumbre que se genera con la falta de previsión de un

plazo determinado en la ley para que la autoridad dicte la resolución

correspondiente, lo que, en consecuencia, entre otros derechos, tiene

también impacto en el principio de justicia pronta y expedita, ya que

tampoco existe un estándar que permita asegurar a los justiciables que

los asuntos instruidos en su contra serán resueltos en un plazo

razonable claramente determinado en la ley aplicable.

7.2. Análisis de los restantes argumentos

Atendiendo a que el argumento de agravio hasta ahora analizado

resulta fundado y suficiente para revocar la sentencia impugnada y

conceder el amparo y protección de la Justicia Federal a la sociedad

quejosa (aquí recurrente), se estima que resulta innecesario realizar un


76

pronunciamiento sobre los restantes argumentos planteados por la

propia recurrente.43

No pasa desapercibido que, en uno de los argumentos de

agravio, se expone que el tribunal colegiado omitió realizar el estudio

de la inconstitucionalidad del artículo 1º de la Federal de Procedimiento

Administrativo, en su tercer párrafo, lo que independientemente de si

fue o no justificado dada la inoperancia decretada al respecto por el

órgano de amparo inferior, buscaba asegurar la aplicación de la figura

de la caducidad de la instancia prevista en dicho ordenamiento.

Sin embargo, lo cierto es que al arribarse a la conclusión de que

es inconstitucional el procedimiento de imposición de infracciones

administrativas previsto en la Ley de Instituciones de Seguros y de

Fianzas, ello es suficiente para restituir a la empresa quejosa (aquí

recurrente) en los derechos que le fueron violados, pues

independientemente de si debiere o no existir una consecuencia a la

falta de cumplimiento del plazo respectivo para la emisión de la

resolución correspondiente, lo cierto es que este plazo ni siquiera

existe previsto en la Ley que nos ocupa, y ello es suficiente para arribar

a la conclusión de que el procedimiento en cuestión, es violatorio del

principio de seguridad jurídica.

Luego entonces, ningún beneficio mayor al que se otorga en este

fallo, podría derivar a favor de la empresa recurrente de realizarse el

estudio que alega se omitió con respecto a la inconstitucionalidad del

artículo 1º, párrafo tercero de la Ley Federal de Procedimiento

43 Sirve de apoyo a esa consideración, con aplicación por analogía, lo referido por esta Suprema Corte en la jurisprudencia de rubro y texto siguiente: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la justicia federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja”. Séptima Época. Tercera Sala. Semanario Judicial de la Federación, Volumen 175-180, Cuarta Parte. Página: 72.


Administrativo, ni menos aún se estima que el estudio de los demás

argumentos vertidos en el recurso de revisión, pudiese tener mayores

implicaciones que las que ya han sido aquí determinadas y que serán

precisadas en la parte final del presente fallo.

7.3. Consecuencias y Efectos de la Concesión del Amparo

De conformidad a lo señalado por el artículo 77 de la Ley de

Amparo, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, considera que es inconstitucional el artículo 478 de la Ley de

Instituciones de Seguros y de Fianzas, por ser precisamente este

precepto el que regula el procedimiento de imposición de sanciones

administrativas por infracciones a la propia ley, y el que establece, en

principio, las reglas aplicables a la resolución que debe dictar la

Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para imponer la multa

correspondiente, sin precisar el momento, plazo o límite en el tiempo

que tiene dicha Comisión para el dictado de la propia resolución.

Lo anterior, pues basta declarar la inconstitucionalidad de la

norma general señalada, para restituir al quejoso (aquí recurrente), en

los derechos que le fueron vulnerados, pues el procedimiento que le

fue instruido, en su inicio y resolución, descansó esencialmente en

dicha disposición, y al decretarse su no conformidad con el bloque de

regularidad constitucional, ello es suficiente para que quede

insubsistente el procedimiento instaurado en contra de la sociedad

recurrente y sus consecuencias legales.

Así, no se estima necesario decretar la inconstitucionalidad de la

integridad de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas como lo

solicitó la sociedad quejosa (aquí recurrente), ni a la vez, la

inconstitucionalidad de otros preceptos relacionados con el


78

procedimiento que nos ocupa, puesto que, en realidad, los mismos

sólo son colaterales a la instrumentación del citado procedimiento, y no

pilar sustento del mismo.

Dicha norma que se estima es inconstitucional, es del texto literal

siguiente:

“ARTÍCULO 478.- Al imponer la sanción que corresponda, la Comisión siempre deberá oír previamente al interesado y tomará en cuenta las condiciones económicas e intención del infractor, la importancia de la infracción y sus antecedentes en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella. En el caso de las Instituciones la condición económica se medirá en función de su capital contable, entendido como la diferencia entre sus activos y pasivos, y en el caso de las Sociedades Mutualistas en función de la diferencia entre sus activos y pasivos, en ambos casos cuantificados al término del ejercicio anterior a la comisión de la infracción. En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas que hayan iniciado operaciones y que, por ese hecho, no cuenten con registros de capital contable, o de activos y pasivos, según corresponda, al cierre del ejercicio anterior a aquél en que se haya cometido la infracción, se empleará el capital contable, o los activos y pasivos, de inicio de sus operaciones. Para oír previamente al presunto infractor, la Comisión deberá otorgarle un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga, ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluído el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo. Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, y en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá: I. Expresar con precisión la acción u omisión constitutiva de la

infracción y los preceptos legales o disposiciones administrativas infringidas;

II. Considerar las condiciones económicas e intención del infractor, y


III. Tomar en cuenta la importancia de la infracción y los antecedentes del infractor en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella.

Con base en la apreciación que la Comisión haga de los elementos previstos en las fracciones I a III precedentes, impondrá la multa respectiva, determinando su cuantía dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en esta Ley”.

Por tanto, la restitución a la quejosa (aquí recurrente) en su

derecho a la seguridad jurídica, se reflejará una vez que la autoridad

responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y dicte una

nueva en la que, atendiendo a la inconstitucionalidad del precepto

impugnado establecida en esta resolución, resuelva la controversia

sometida a su jurisdicción.

7.4. Decisión

Dadas las conclusiones alcanzadas, procede revocar la sentencia

recurrida y conceder el amparo solicitado.

En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a

SERVICIOS INTEGRALES DE SALUD NOVA, SOCIEDAD ANÓNIMA

DE CAPITAL VARIABLE, en contra de la sentencia dictada el treinta

de noviembre de dos mil dieciséis, por la Sala Especializada en

Materia Ambiental y de Regulación, del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, en el expediente **********.


80

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, remítanse los

autos al tribunal de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como

asunto concluido.

En términos de lo previsto en los artículos 110, 113 y 118, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como el Acuerdo General 11/2017 emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cinco de septiembre de dos mil diecisiete, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5149/2017 QUEJOSA Y … · 2.5.- Trámite y resolución del juicio de amparo directo. De la demanda de amparo referida en el primer considerando de esta