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AMPARO EN REVISIÓN 613/2016 QUEJOSOS Y RECURRENTES: FEDERACIÓN NACIONAL DE SINDICATOS DE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR Y SUPERIOR Y OTROS
MINISTRO PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: GABRIELA GUADALUPE FLORES DE QUEVEDO
Ciudad de México. Sentencia de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
día______ de _______ del dos mil diecisiete.
V I S T O S
Y
R E S U L T A N D O
PRIMERO. Por escrito recibido el veinticuatro de
octubre del dos mil trece en la Oficina de Correspondencia
Común de los Juzgados de Distrito del Centro Auxiliar de la
Segunda Región, la FEDERACIÓN NACIONAL DE SINDICATOS
DE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR Y SUPERIOR, los
SINDICATOS ÚNICOS DE TRABAJADORES DE LOS
COLEGIOS DE BACHILLERES DE LOS ESTADOS DE
CAMPECHE, OAXACA y MORELOS, los SINDICATOS DE
TRABAJADORES DE LOS COLEGIOS DE BACHILLERES DE
TABASCO y de BAJA CALIFORNIA, así como sus trabajadores
afiliados y que se precisaron en los correspondientes anexos,
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demandaron el amparo y protección de la justicia federal contra
las autoridades y por los actos siguientes:
AUTORIDADES RESPONSABLES: De acuerdo con la fracción II del artículo 5 de la Ley de Amparo, en relación con la fracción I de su artículo 1, tienen este carácter las que dictan y ordenan la norma general. En el caso se trata de:
1. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a través de su Presidente, de acuerdo con el artículo 23 numeral 1, inciso I), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, por haber dictado y aprobado las normas generales que se reclaman.
2. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, a través de su Presidente, de acuerdo con el artículo 23 numeral 1, inciso I), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, por haber dictado y aprobado las normas generales que se reclaman.
3. El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, por haber promulgado y ordenado la publicación de las normas generales que se reclaman.
ACTOS RECLAMADOS: la expedición y
promulgación de las siguientes normas generales: a) De la Ley General de Educación, de acuerdo
con el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Educación, publicado en el Diario Oficial de la Federación (en lo sucesivo DOF) el 11 de septiembre de 2013, se reclaman los párrafos primero y sexto del artículo 21, el artículo 56, las fracciones VI y VII del artículo 65 y los artículos transitorios Tercero y Noveno.
b) La Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, publicada en el DOF el 11 de septiembre de 2013, se reclama en su integridad por crear una institución cuyas características violan los derechos humanos y garantías de los quejosos, de modo que no podrían subsistir algunos artículos de manera aislada, independientemente de lo cual se reclaman en lo particular sus artículos 13, 14, 19, 28, fracción III, y 33 en su fracción V.
c) La Ley General del Servicio Profesional Docente, publicada en el DOF el 11 de septiembre de
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2013, se reclama en su integridad por establecer un sistema cuyas características violan los derechos humanos y garantías de los quejosos, de modo que no podrían
subsistir algunos artículos de manera aislada, independientemente de lo cual se reclaman, en lo particular, los párrafos primero y cuarto de su artículo 1, la fracción I del artículo 2, las fracciones XVII, XVIII, XXI, XXV y XXVIII del artículo 4, los artículos 7 y 9, las fracciones II, X, XI y XII del artículo 10, la fracción II del artículo 16, los artículos 18 y 21, el primero y quinto párrafos del artículo 22, los artículos 23 y 24, el primer párrafo y la fracción II, incisos a) y b) del artículo 26, los artículos 28, 30, 31, 33, 35, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 51, 53, 54 y 56, la fracción II del artículo 57, los artículos 58, 61, 62, 63, 69, 71, 74, 75, 78, 80, 81 y 83, y los artículos transitorios Tercero, Cuarto, Quinto, Sexto, Octavo, Noveno, Décimo, Décimo Segundo, Décimo Quinto y Vigésimo.
SEGUNDO. La demanda se registró con el número de
expediente 734/2014 y mediante proveído de diecisiete de junio
del dos mil catorce, el secretario encargado del despacho del
Juzgado Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda
Región la desechó por los quejosos personas físicas ahí
precisadas y la admitió por los restantes.
En virtud del acuerdo general 26/2014 del Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal que decretó la conclusión de
funciones, entre otros, del juzgado del conocimiento, por auto de
cinco de septiembre siguiente, el Juez Sexto de Distrito del Centro
Auxiliar de la Segunda Región se avocó al conocimiento del
asunto registrándolo con el número de expediente 43/2014.
TERCERO. El quince de diciembre del dos mil catorce,
el juez dictó sentencia en que, por una parte, sobreseyó en el
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juicio respecto de los quejosos personas físicas ahí precisadas y,
por otra, negó el amparo a los restantes contra los actos y
autoridades identificados en el resultando primero de este fallo.
CUARTO. Inconformes con la sentencia los quejosos
interpusieron recursos de revisión principal y el Presidente de la
República revisión adhesiva, de los que correspondió conocer al
Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la
Segunda Región con el número de expediente 1/2015.
Después de que este Alto Tribunal levantó el
aplazamiento de los juicios de amparo en que se reclamaron
actos similares a los aquí controvertidos, en sesión de trece de
mayo del dos mil dieciséis, el citado tribunal dictó sentencia con
los puntos resolutivos siguientes:
PRIMERO. Es procedente, pero infundada la
revisión adhesiva, en los términos del considerando quinto de esta sentencia.
SEGUNDO. Se modifica la sentencia recurrida. TERCERO. Se sobresee en el juicio de amparo
43/2014, respecto de los quejosos (ahí precisados). CUARTO. En la materia de la revisión se ordena
remitir los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y dado que se corrigió la incongruencia advertida en términos del considerando séptimo de esta ejecutoria y, para los efectos a que se refiere el artículo 83 de la Ley de Amparo, respecto del estudio de los conceptos de violación expresados por los quejosos en la demanda de amparo, omitidos por el juez federal, a través de los cuales controvierten la inconstitucionalidad de los artículos 21, párrafos primero y sexto; 55, 56, fracciones VI y VII; artículos transitorios Tercero y Noveno, de la Ley General de Educación; 13, 14, 19, 28, fracción III, de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación; y de los artículos 1, párrafos primero y cuarto; 2, fracción I; 4, fracciones XVII, XVIII, XXII, XXV y XXVIII; 7, 9, 10, fracciones II, X, XI y XII; 16, fracción II; 18,
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21, 22, primero y quinto párrafos; 23, 24, 26, primer párrafo y la fracción II, incisos a) y b); 28, 30, 31, 33, 35, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 51, 53, 54, 56, 57, fracción II; 58, 61, 63,
69, 71, 75, 78, 80, 81, 83; transitorios Tercero, Cuarto, Quinto, Sexto, Octavo, Noveno, Décimo, Décimo Segundo, Décimo Quinto y Vigésimo de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en términos de lo expuesto en el último considerando de esta ejecutoria.
Así como el análisis de la legalidad de lo determinado por el juez de amparo al pronunciarse en relación con los artículos 33, fracción V, de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y, numerales 62 y 74 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, al no existir competencia delegada por el más Alto Tribunal del país, en tanto no se ha pronunciado sobre su constitucionalidad.
QUINTO. En auto de nueve de junio del dos mil
dieciséis, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación asumió la competencia originaria de este Alto Tribunal
para conocer del asunto registrándolo con el número de
expediente 613/2016, ordenó su turno al Ministro Jorge Mario
Pardo Rebolledo y remitió los autos a la Primera Sala del Alto
Tribunal a la que se encuentra adscrito.
SEXTO. Por auto de uno de agosto siguiente, el
Presidente de la Primera Sala tuvo por recibidos los autos del
recurso de revisión, se avocó a su conocimiento y ordenó remitir
los autos al mencionado Ministro.
Por sentencia de diecinueve de octubre del dos mil
dieciséis, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación se declaró legalmente incompetente para conocer del
asunto, razón por la que lo remitió a esta Segunda Sala.
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SÉPTIMO. En virtud de lo anterior, mediante proveído
de diecisiete de enero del dos mil diecisiete, el Presidente de este
Alto Tribunal radicó el asunto en esta Segunda Sala, ordenó su
turno al Ministro Javier Laynez Potisek y remitió los autos a la sala
de su adscripción.
OCTAVO. Por auto de diecisiete de febrero siguiente,
el Presidente de esta Segunda Sala tuvo por recibidos los autos
del recurso de revisión, se avocó a su conocimiento y ordenó
remitir los autos al Ministro Ponente.
NOVENO. El proyecto de sentencia fue publicado de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 73, párrafo
segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este
recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107, fracción
VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; y 21,
fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, en relación con los puntos primero, segundo, fracción
III, y tercero del Acuerdo General 5/2013, del Pleno de este Alto
Tribunal, toda vez que se interpone contra una sentencia dictada
por un juez de distrito en un juicio de amparo indirecto en que se
reclamaron leyes federales respecto de las que no existe
jurisprudencia exactamente aplicable y resulta innecesaria la
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intervención del Tribunal Pleno.
Cabe destacar que si bien respecto
del tema de la reforma educativa se han emitido diversas tesis
jurisprudenciales y aisladas, lo cierto es que en el punto segundo,
del Acuerdo General 14/2015 el Pleno de este Alto Tribunal
estableció que los restantes asuntos deben ser resueltos por los
tribunales colegiados de circuito, salvo aquellos en los que
subsista el problema de constitucionalidad de preceptos que no
fueron materia de análisis en los precedentes que originaron
aquellos criterios, como ocurre en la especie y respecto de los
que sigue rigiendo lo previsto en el diverso Acuerdo General
5/2013 .
SEGUNDO. Resulta innecesario verificar la
oportunidad de los recursos y la legitimación de quien los
interpone, pues de esos aspectos se ocupó el tribunal colegiado
que conoció del asunto.
TERCERO. La lectura de la sentencia recurrida
evidencia que el juez no resolvió con atingencia los conceptos de
violación propuestos por los quejosos tendentes a evidenciar la
inconstitucionalidad de los actos reclamados, simple y
sencillamente, porque introdujo aspectos vinculados con
derechos que ni siquiera se hicieron valer.
De igual manera la sentencia del tribunal colegiado de
circuito, pues una vez que se pronunció en cuanto a la
procedencia del juicio a la luz de los agravios propuestos por las
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partes, analizó los aspectos de legalidad y, finalmente, se declaró
legalmente incompetente para resolver el fondo del asunto, esto
es, el tema de constitucionalidad de normas subsistente.
Atendiendo a esas irregularidades y a que las
decisiones y precisiones del tribunal colegiado de circuito
relacionadas con el fondo del asunto no vinculan a esta Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se reasume
jurisdicción en el tema de constitucionalidad de normas, razón por
la que a continuación se examinarán y resolverán los conceptos
de violación tal como fueron propuestos.
Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la tesis
de jurisprudencia 2a./J. 98/2017 de esta Segunda Sala, publicada
el viernes cuatro de agosto del 2017, en el Semanario Judicial de
la Federación, Décima Época, que establece:
REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. SI AL EJERCER SU COMPETENCIA DELEGADA LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO DESESTIMAN ALGUNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRE EL ESTUDIO DEL FONDO DEL ASUNTO O LOS EFECTOS DE UNA POSIBLE CONCESIÓN DE LA PROTECCIÓN FEDERAL, ESA DECISIÓN NO VINCULA A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. Como consecuencia de los diversos acuerdos generales para delegar en los Tribunales Colegiados de Circuito, entre otras, la facultad para analizar las causas de improcedencia de los juicios de amparo indirecto en revisión de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esos órganos jurisdiccionales deben limitarse a depurar las cuestiones de improcedencia y, en su caso, remitir el asunto al Alto Tribunal para la resolución de fondo procedente; supuesto en el cual, en principio, debe respetarse lo resuelto por aquéllos, porque en los aspectos
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de procedencia se erigen como órganos terminales de decisión. No obstante, cuando las razones ofrecidas por los Tribunales Colegiados de Circuito para
desestimar las cuestiones de improcedencia involucren pronunciamientos sobre el fondo del asunto, no hay obstáculo para estudiar de nueva cuenta la procedencia del juicio, particularmente, los razonamientos relacionados con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, pues dichos órganos no deben fijar criterios que rebasen la competencia delegada que les fue conferida, ni vincular al Máximo Tribunal a estudiar los conceptos de violación, con base en una sentencia previa que implícita o explícitamente dispuso respecto de la concesión del amparo o los efectos que a ésta deben darse.
CUARTO. Antes de emprender el análisis
correspondiente, conviene precisar que si bien en la demanda de
amparo los quejosos indicaron que reclaman íntegramente la Ley
del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la Ley
General del Servicio Profesional Docente, lo cierto es que
identificaron los preceptos que controvierten de manera particular
(folios 01 a 07 del tomo uno del juicio de amparo).
Del contenido del escrito de expresión de agravios se
advierte que los quejosos reiteraron su pretensión de reclamar de
manera particular tales disposiciones (folios 164 a 202 del toca).
De ahí que, los conceptos de violación propuestos se
analizarán sólo respecto de las disposiciones reclamadas de
manera particular, pues a juicio de esta Segunda Sala esa es la
pretensión que subyace tanto en la demanda como en el recurso
de revisión.
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Hecha tal precisión, conviene informar que en la
demanda de amparo los quejosos tildan de inconstitucionales los
preceptos siguientes:
I. De la Ley General de Educación:
a) Artículo 21, párrafos primero y sexto, porque
remite a la Ley del Servicio Profesional Docente respecto de los
requisitos para ejercer la docencia, así como para otorgar los
reconocimientos, distinciones, estímulos y recompensas, razón
por la que comparte los vicios de inconstitucionalidad de
irretroactividad, discriminación, vulneración a la negociación
colectiva y, en consecuencia, a la libertad sindical.
b) Artículo 56, viola el artículo 6, apartado A, fracción
II, constitucional, así como la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental y las leyes que
regulan esa materia en las entidades federativas, porque obliga a
las autoridades educativas a publicar los nombres de los
educadores que obtengan resultados suficientes en las
evaluaciones, con lo que implícitamente se dan a conocer los de
quiénes no los obtuvieron.
c) Artículo 65, fracciones VI y VII, también viola el
precepto constitucional arriba identificado, porque otorgan a
quienes ejercen la patria potestad que, dicho sea de paso, no se
sabe sobre quiénes, el derecho de conocer la capacidad
profesional de los docentes y el resultado de las evaluaciones, así
como para observar las evaluaciones de los docentes y directivos.
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d) Artículo tercero transitorio,
porque obliga a los poderes legislativos de las
entidades federativas a adecuar su
legislación a la general, originando que incurran en las mismas
violaciones.
e) Artículo noveno transitorio, al obligar a las
autoridades educativas federales y locales a adecuar las normas
laborales y administrativas y, además, a dejar sin efectos las que
se opongan o limiten las disposiciones sobre el Servicio
Profesional Docente, con lo que se desconocen derechos
adquiridos derivados de negociación sindical que está
íntimamente relacionada con la libertad sindical.
II. De la Ley del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación:
a) Artículo 13, porque al determinar la constitución
del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, excluye de
manera discriminada a los trabajadores docentes y a sus
organizaciones sindicales, siendo que, por una parte, el artículo 3,
fracción III, constitucional obliga al Poder Ejecutivo Federal a
considerar la opinión de los maestros y demás actores
involucrados en la educación y, por otra, el artículo 4, fracción
XXV, de la Ley General del Servicio Profesional Docente pretende
fincarles, en exclusiva, la responsabilidad del aprendizaje de los
alumnos. Sostienen que dicho precepto no sólo viola los derechos
de asociación profesional y negociación colectiva, sino incluso la
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prerrogativa de concurrir al desarrollo económico nacional como
parte del sector social, en términos del artículo 25 constitucional.
b) Artículo 14, porque faculta al Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación para coordinar el Sistema
Nacional de Evaluación Educativa y para diseñar y expedir los
lineamientos generales de esa evaluación a pesar de que los
docentes no tienen participación en el sistema.
c) Artículo 19, excluye a los docentes y a sus
organizaciones sindicales al establecer la forma de integrar la
Conferencia del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación y, en el mejor de los casos, condiciona la participación
de docentes distinguidos como simples invitados, siempre y
cuando su Junta de Gobierno lo acuerde.
d) Artículo 28, fracción III, al facultar al referido
instituto para expedir los lineamientos para llevar a cabo las
evaluaciones para el ingreso, promoción, reconocimiento y
permanencia en el servicio profesional docente, viola derechos
adquiridos de los quejosos y demás trabajadores de la educación
y que son materia de negociación colectiva y de los contratos
colectivos respectivos.
e) Artículo 33, fracción V, viola el principio de
igualdad al prever como requisito para ser miembro de la Junta de
Gobierno del instituto no haber sido dirigente sindical durante los
tres años previos al día de su postulación.
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III. De la Ley del Servicio
Profesional Docente:
a) Artículo 1, párrafos primero y cuarto.
El primero viola el artículo 14 constitucional al
establecer que esa ley regula todo lo relativo al establecimiento
de los criterios, términos y condiciones para el ingreso,
promoción, reconocimiento y permanencia en el trabajo, aspectos
que son regulados por los contratos colectivos de trabajo, aunado
a que viola el principio de igualdad respecto de otros
trabajadores, incluso de la educación a los que no les es
aplicable, así como los derechos de asociación profesional y de
negociación colectiva.
Indican que si bien el artículo 3, fracción III,
constitucional hace referencia a tales aspectos, lo cierto es que es
sólo tratándose de la evaluación obligatoria y no con cualquier
otra circunstancia que tenga que ver con esas acciones.
El párrafo cuarto del mencionado precepto viola el
principio de igualdad porque excluye de su aplicación a
instituciones educativas distintas a las universidades y demás
instituciones de educación superior que el artículo 3, fracción VII,
constitucional deja fuera de su ámbito, como es el caso del
Consejo Nacional de Fomento Educativo, de los organismos que
prestan servicios equivalentes en las entidades federativas y de
los institutos de educación para adultos que también imparten
educación media superior.
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b) Artículo 2, fracción I, viola el principio de
irretroactividad de la ley y los derechos de libertad sindical y de
negociación colectiva, al prever que el objeto de esa ley es la
regulación del Sistema Profesional Docente que hasta antes se
había basado en la negociación individual y colectiva y en los
usos y costumbres de los colegios.
c) Artículo 4, fracciones XVII, XVIII, XXII, XXV y
XXVIII.
La primera, transgrede las prerrogativas identificadas
en el párrafo que antecede, al regular los perfiles, parámetros e
indicadores que deben servir como referentes para los concursos
de oposición y la evaluación obligatoria para el ingreso,
promoción, reconocimiento y la permanencia en el trabajo que
hasta antes eran regulados en los contratos colectivos de trabajo.
La segunda, porque regula los nombramientos como
vías para formalizar las relaciones de trabajo, siendo que la Ley
Federal del Trabajo habla de contratos, razón por la que la
pretensión de que los organismos descentralizados expidan
aquellos actos unilaterales para formalizar las relaciones jurídicas,
así como los llamados nombramientos provisionales, atenta
contra el principio de irretroactividad de la ley, de negociación
colectiva y de libertad sindical.
La fracción XXII, también viola tales derechos porque
se refiere a la permanencia como una mera continuidad en el
servicio, sin considerar que los derechos inherentes al puesto, al
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salario, al horario y muchos más son materia
de negociación colectiva y, por ende, de
derechos ya adquiridos de esa forma.
La fracción XXV, al imponer a los docentes la
responsabilidad exclusiva del aprendizaje de los alumnos, lo que
parece liberar de toda responsabilidad a los demás actores
involucrados y, en especial, a los gobiernos federal y local.
La fracción XXVIII, porque regula la promoción como el
acceso a una categoría o nivel docente superior, pero sin cambios
en las funciones, ni ascensos a puestos de mayor responsabilidad
y mejor nivel de ingresos, lo que además de resultar absurdo y
privar a los quejosos de los derechos correspondientes, impide
que esos temas sean materia de negociación colectiva.
d) Artículo 7, al conferir al instituto una serie de
atribuciones que son materia de negociación colectiva.
e) Artículo 9, porque confiere a los organismos
descentralizados, como los patrones de los quejosos, diversas
atribuciones que eran materia de acuerdos individuales y de
negociación colectiva.
f) Artículo 10, fracciones II, X, XI y XII.
La primera, al facultar a la Secretaría de Educación
Pública para determinar unilateralmente los perfiles y requisitos
mínimos para el ingreso, promoción, reconocimiento y
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permanencia en el trabajo que eran materia de negociación
colectiva.
La segunda, al conferir a la Secretaría de Educación
Pública la facultad de expedir los lineamientos a los que deben
sujetarse los organismos descentralizados para formular
unilateralmente las propuestas de parámetros e indicadores para
el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el
trabajo, siendo que eran parte de los contratos colectivos
respectivos.
La fracción XI, porque faculta a la mencionada
dependencia para impulsar los mecanismos de coordinación a fin
de definir los perfiles, parámetros e indicadores para el ingreso,
promoción, reconocimiento y permanencia en el trabajo, sin
participación de los docentes ni de sus instituciones sindicales.
La fracción XII, al facultar a la referida secretaría para
determinar unilateralmente y sin participación de los docentes ni
de sus sindicatos, qué puestos del “personal técnico docente”
forman parte del Servicio Profesional Docente, aspecto que era
parte de los contratos colectivos de trabajo.
g) Artículo 16, fracción II, porque otorga a los
organismos descentralizados la atribución de organizar los
espacios físicos y de tiempo de diversas tareas que forman parte
de las actividades laborales y condiciones de trabajo de los
docentes, siendo que esos aspectos eran pactados en los
contratos colectivos de trabajo.
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h) Artículo 18, permite que los
organismos descentralizados como patrones
determinen de manera unilateral la forma
cómo se va a brindar el servicio de asistencia técnica a la escuela
y cuyo contenido era parte de los contratos colectivos de trabajo.
i) Artículo 21, regula el ingreso al servicio en la
educación media superior mediante concursos de oposición, sin
dar intervención a los docentes ni a sus organizaciones
representativas a fin de definir los parámetros, indicadores e
instrumentos de evaluación a los que se refiere la fracción II,
inciso d), del propio precepto.
j) Artículo 22, párrafos primero y quinto. El primero
porque condiciona el ingreso a una plaza docente a través de un
nombramiento definitivo, siendo que es un instrumento atípico de
las relaciones de trabajo reguladas por el artículo 123, apartado
A), de la Constitución y por la Ley Federal del Trabajo, aunado a
que para que se expida ese nombramiento deben transcurrir seis
meses sin nota desfavorable en el expediente, circunstancia que
viola el principio de irretroactividad de la ley y los demás derechos
constitucionales antes mencionados.
El párrafo quinto crea una nueva causa de despido,
rescisión o de terminación de los efectos del nombramiento,
institución inaplicable a las relaciones laborables como las de los
quejosos.
k) Artículo 23 confiere a los organismos
descentralizados la facultad de asignar unilateralmente las plazas
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vacantes durante el ciclo escolar y con base en determinadas
condiciones, a pesar de que es un aspecto sujeto a negociación
colectiva, máxime que se refiere a nombramientos.
l) Artículo 24 porque abre los concursos a cualquier
candidato en igualdad de condiciones, eliminando los factores de
preferencia que reconocen tanto la Ley Federal del Trabajo como
los contratos colectivos respectivos.
m) Artículo 26, primer párrafo y fracción II, incisos a)
y b), condicionan la promoción a cargos con funciones de
dirección y supervisión a concursos de oposición y al ejercicio
como docente de un mínimo de dos años, de acuerdo con los
términos y criterios ahí precisados, aunado a que prevén que son
los organismos descentralizados los que emitan las
convocatorias, los criterios para la asignación de las plazas y los
demás elementos que estimen pertinentes, siendo que todo ello
era parte de la negociación colectiva.
n) Artículo 28 regula las promociones a plazas con
funciones de dirección, las convierte en simples tareas temporales
y ocasiona que el trabajador pierda el derecho a regresar a su
lugar de trabajo al determinar que es el organismo
descentralizado el que determina el lugar en función de las
necesidades del servicio e, incluso, permite que decida
unilateralmente el salario que deben percibir las personas que
ocupen esas plazas.
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Sostienen los quejosos que es
incongruente que la disposición establezca
que las promociones darán lugar a
nombramientos por tiempo fijo, siendo que tales instrumentos son
típicos de las relaciones de trabajo que se rigen por el apartado B
del artículo 123 constitucional, aunado a que las promociones son
materia de los contratos colectivos de trabajo.
o) Artículo 30 regula las promociones a plazas con
funciones de supervisión que también son convertidas en simples
tareas temporales y permite a los organismos descentralizados
fijar unilateralmente su duración, los demás requisitos y criterios,
así como el salario. También tildan de incongruente esa
disposición con las disposiciones laborables aplicables, aunado a
que violan los derechos constitucionales anteriormente
identificados.
p) Artículo 31 autoriza a los organismos
descentralizados a cubrir unilateralmente las plazas temporales
con funciones de dirección o de supervisión, siendo que era
materia de negociación colectiva, aunado al aspecto de las
promociones que pueden originar nombramientos por tiempo fijo.
q) Artículo 33 limita la participación de los sindicatos
a recibir información del inicio de los procesos de promoción,
siendo que era objeto de negociación colectiva.
r) Artículo 35 al establecer que las promociones en
las funciones no implican cambios en las mismas, aspecto que,
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además de ser incongruente, interfiere en una cuestión sujeta a
negociación colectiva.
s) Artículos 40 y 44 que sancionan a todo aquel que
participe en las promociones, tanto en la función como en el
servicio, sin apegarse estrictamente a lo que establece la propia
ley, aspectos que, insiste, son materia de negociación colectiva.
t) Artículo 41 indebidamente considera a los
nombramientos de personal docente con funciones de asesoría
técnica pedagógica como promociones, sin serlo y las sujeta a
concursos de oposición a un período de inducción de dos años y
a una evaluación especial, siendo que eran parte de negociación
colectiva.
u) Artículo 42 indebidamente considera la asignación
de horas adicionales para los docentes que no son de jornada
como promociones, sin serlo.
v) Artículo 43 permite a los organismos
descentralizados establecer unilateralmente otros programas de
promoción.
w) Artículos 46 y 51 permiten a los organismos
descentralizados determinar unilateralmente mecanismos que
propicien el reconocimiento de las funciones docentes y de
dirección y otorgar otros reconocimientos.
x) Artículo 53 crea una nueva causa de despido o
rescisión.
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y) Artículo 54 faculta a los
organismos descentralizados para determinar
unilateralmente los programas de
regularización.
z) Artículos 56 y 57, fracción II, confieren a los
organismos descentralizados la facultad de proponer
unilateralmente los parámetros e indicadores para el ingreso,
promoción, reconocimiento y permanencia, así como diversas
cuestiones que están sujetas a negociación colectiva.
aa) Artículo 58 reconoce a tales organismos la
atribución de difundir y manipular la información relativa a los
perfiles, parámetros e indicadores con la intención de obtener un
reconocimiento de los destinatarios y de la sociedad, aunado a
que no se da intervención alguna a tales destinatarios pese a que
el artículo 4, fracción XXV les asigna la responsabilidad exclusiva
del aprendizaje de los alumnos y los considera promotores,
coordinadores, facilitadores, investigadores y agentes directos del
proceso educativo.
bb) Artículo 61, párrafos primero, segundo, tercero y
cuarto. Los dos primero párrafos facultan a los organismos
descentralizados para establecer unilateralmente períodos
mínimos de permanencia y los procesos para autorizar cambios
de escuelas y determinan que salvo causa de fuerza mayor tales
cambios no pueden producirse durante el ciclo escolar.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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El párrafo tercero permite que luego de una licencia el
personal sea readscrito conforme a las necesidades del servicio,
lo que parece corresponder a una facultad patronal, siendo que
ello está sujeto a negociación colectiva.
Aseguran que el cuarto párrafo es inconstitucional al
determinar que las licencias de carácter personal no pueden
afectar la continuidad del servicio educativo y sólo en casos
debidamente justificados se pueden conceder durante el ciclo
escolar, sin que en algún momento definan o expliquen qué es
ese tipo de licencia.
cc) Artículo 62 al establecer la comunidad de
docentes faculta a los citados organismos para decidir
unilateralmente el perfil de los docentes sin que participen en tal
aspecto.
dd) Artículo 63 permite a los organismos
descentralizados evitar nombramientos o asignaciones
fragmentarias de manera unilateral.
ee) Artículo 69 impone a los docentes y a quienes
desempeñan funciones de dirección o de supervisión una serie de
obligaciones y prohibiciones especiales que van más allá de lo
previsto en los artículos 134 y 135 de la Ley Federal del Trabajo,
circunstancia que viola el principio de igualdad respecto de otros
trabajadores sujetos al régimen de la ley reclamada y, en
especial, de aquellos trabajadores de la educación a los que no
les es aplicable.
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ff) Artículo 71 al declarar la
nulidad absoluta de los ingresos y
promociones que no se lleven a cabo
conforme a lo establecido en la propia ley, viola la esencia del
derecho del trabajo y del artículo 123 constitucional, pues la
prestación de los servicios por parte de cualquier trabajador
genera una serie de derechos que comienzan con el pago de
derechos devengados, prerrogativas que, además, son
irrenunciables conforme al apartado A, fracción XXVII, inciso h)
del referido precepto constitucional, aunado a que el
incumplimiento de los requisitos correspondientes no puede privar
al trabajador de sus derechos fundamentales, al ser en todo caso
imputable al patrón.
Precisan que por esa misma circunstancia la nulidad
de los ingresos y promociones a que se refiere la parte final de la
fracción III del artículo 3 constitucional debe considerarse relativa.
gg) Artículo 74 considera que cualquier
incumplimiento a las disposiciones del diverso 69 constituye
causa de despido o de rescisión. Explican que tales causas van
más allá de las que establece el artículo 47 de la Ley Federal del
Trabajo al grado de considerar como razón justificada cualquier
falta sin importar su naturaleza ni gravedad, mientras que el
mencionado artículo 69, fracción VII se refiere genéricamente a
todas aquellas obligaciones que prevé la propia ley y otras
disposiciones aplicables, circunstancia que origina incertidumbre
jurídica, vulnerabilidad e indefensión.
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Agregan que el precepto tildado de inconstitucional
suprime la obligación patronal de acudir al Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje para obtener resolución previa al cese y si
bien esa disposición se encuentra en la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, lo cierto es que denota el
ánimo de perjudicar a los trabajadores de la educación.
hh) Artículos 75, 80 y 81 establecen y regulan un
procedimiento previo a la imposición de sanciones, siendo que
era sujeto a negociación colectiva.
ii) Artículo 78 al obligar a quienes decidan aceptar el
desempeño de un empleo, cargo o comisión que impidan el
ejercicio de la función docente, a separarse del servicio sin goce
de sueldo, viola el derecho a la negociación colectiva, de
irretroactividad de la ley, igualdad y libertad sindical.
Explican que es una disposición particularmente dañina
para la función sindical pues les impide cumplir los objetivos
previstos en los artículos 123, apartado A, fracción XVI,
constitucional y 356 de la Ley Federal del Trabajo, pues de
acuerdo con los usos y costumbres de nuestro país en que los
sueldos son sumamente bajos, la actividad de los sindicatos se
financia en gran medida a través de las licencias con goce de
sueldo que los patrones otorgan a un cierto número de
trabajadores que de otra forma no podrían desempeñar las
funciones sindicales dada la imposibilidad de los sindicatos de
pagar los sueldos que obtienen cuando llevan a cabo las tareas
contratadas con el patrón.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Dicen que esas funciones no sólo
atienden asuntos internos de los sindicatos y
sus miembros, sino también tareas conjuntas
con los empleadores, como es el caso de las comisiones mixtas
cuya integración exige la Ley federal del Trabajo.
Aducen que el Convenio 135 de la Organización
Internacional del Trabajo obliga a que los representantes de los
trabajadores dispongan de las facilidades apropiadas para
permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones,
tomando en cuenta las características del sistema de relaciones
obrero-patronales del país y las necesidades, importancia y
posibilidades de la empresa interesada.
jj) Artículo 83 deroga cualquier disposición de la
legislación laboral aplicable que se oponga a lo que establezca la
Ley del Servicio Profesional Docente, con lo que acaba
subordinando a la Ley Federal del Trabajo pese a ser una ley
reglamentaria del artículo 123, apartado A, constitucional,
circunstancia que, afirman, genera conflicto de leyes que debe
resolverse a favor de la última dada su especialidad en la materia.
Dicen que si bien la Ley del Servicio Profesional
Docente reglamenta el artículo 3, fracción III, constitucional, lo
cierto es que éste limita expresamente el ámbito de su ley
reglamentaria a los criterios, términos y condiciones de la
evaluación obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento
y permanencia en el servicio profesional y lo condiciona al pleno
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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respeto de los derechos constitucionales de los trabajadores de la
educación.
kk) Artículo tercero transitorio obliga a los gobiernos
estatales a adecuar su legislación a la ley reclamada en este
específico apartado.
ll) Artículos cuarto, quinto, sexto, octavo, noveno,
décimo, décimo segundo y décimo quinto transitorios establecen
plazos y medidas provisionales y transitorias para la aplicación de
la ley que los contiene, lo cual implica pérdida de derechos y la
generación de nuevas obligaciones, aunado a que invaden el
ámbito de la negociación colectiva y, por ende, de los contratos
colectivos de trabajo.
mm) Artículo vigésimo transitorio es inconstitucional al
crear un régimen especial para el Instituto Politécnico Nacional de
acuerdo con su propia normativa, lo cual es discriminatorio
respecto de los trabajadores de la educación a quienes no se les
aplica la ley reclamada en este apartado, máxime que es
contrario al artículo 3, fracción III, constitucional que excluye
específicamente a instituciones dentro de las cuales no se
encuentra dicho instituto.
Todas las disposiciones antes identificadas son
reclamadas porque, a juicio de los quejosos, violan los derechos
de seguridad jurídica, discriminación, irretroactividad de la ley y
libertad sindical y, por ende, de negociación colectiva.
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Tales afirmaciones las sustentan,
en esencia, en que las disposiciones no son
claras, aunado a que tienden a discriminarlos
en comparación con otros trabajadores sujetos al apartado A del
artículo 123 constitucional y sus leyes reglamentarias y también
respecto de otros trabajadores de la educación, ya sea pública o
privada, a quienes, en este último caso, no les son aplicables las
disposiciones controvertidas.
Dicen que en algunos casos la discriminación
abandona lo estrictamente laboral, como es el supuesto de la
integración del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación que excluye a los trabajadores de la educación e
incluso a sus representantes sindicales.
Comentan que a diferencia de lo que hace la Ley
Federal del Trabajo que regula trabajos especiales que ameritan
condiciones y reglas distintas a las generales, las leyes aquí
reclamadas no lo hacen, siendo que los derechos de los
trabajadores docentes se ven severamente limitados o incluso
suprimidos.
Finalmente, en cuanto al tema de discriminación,
sostienen que se da también frente a los trabajadores de algunas
instituciones públicas que imparten educación media superior
como los del Instituto Politécnico Nacional, los del Consejo
Nacional de Fomento Educativo, los de los institutos de educación
para adultos y de otros organismos que presan servicios similares
o equivalentes en las entidades federativas, sin que haya fin
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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legítimo que justifique esa diferencia de trato y, menos, que la
medida sea proporcional.
En el apartado respectivo agregan que las normas
reclamadas transgreden también el derecho al mínimo vital
porque convierten a los trabajadores en instrumentos de otros
fines o intereses.
Respecto a la violación al principio de irretroactividad
de la ley, los quejosos la centran en el aspecto de ingreso,
reingreso, promoción, reconocimiento y permanencia de los
docentes, pues a su juicio tales aspectos eran regulados por los
contratos colectivos de trabajo, razón por la que no se pueden
desconocer los derechos que adquirieron los trabajadores bajo su
vigencia, aunado a que deben regirse por las normas aplicables a
la fecha de su celebración.
Dicen que sobre esta misma violación propuesta, no
deben perderse de vista, por una parte, que el derecho a la
negociación colectiva protege las condiciones pactadas así como
el derecho a pactarlas, siendo que las normas reclamadas limitan
tales prerrogativas y, por otra, que la relación de los trabajadores
de la educación, en específico, la de los quejosos es meramente
contractual, motivo suficiente para que deban respetarse los
derechos adquiridos derivados de esas normas individualizadas.
Finalmente, alegan violación a los derechos de
asociación profesional y negociación colectiva, derivado de la
libertad sindical, previsto en el artículo 123, apartado A, fracción
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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XVI, de la Constitución Federal, pues estiman
que la mejor manera de defender y mejorar
los intereses de los trabajadores es a través
de la negociación colectiva, institución que afirman es inherente al
derecho de asociación profesional.
Sostienen que los trabajadores quejosos rigen sus
relaciones con los respectivos colegios de bachilleres a través de
contratos colectivos de trabajo que, entre otras cosas, fijan
condiciones para el ingreso, promoción, reconocimiento y
permanencia en el trabajo, las cuales se ven limitadas e incluso
suprimidas por las disposiciones reclamadas, razón suficiente
para declararlas inconstitucionales.
QUINTO. Precisadas las disposiciones reclamadas y
los argumentos que, esencialmente, se proponen en su contra,
corresponde ahora ocuparse del fondo del asunto, debiendo
destacar que resulta innecesario acudir a la legislación
internacional que invocan los recurrentes en relación con los
derechos fundamentales de igualdad e irretroactividad, conforme
al criterio que informa la jurisprudencia 2a./J. 172/2012 de este
órgano colegiado, visible en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVII, febrero de
2013, Tomo 2, página 1049, que establece:
DERECHOS HUMANOS. SU ESTUDIO A PARTIR
DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. CONSTITUCIONAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011, NO IMPLICA NECESARIAMENTE QUE SE ACUDA A LOS PREVISTOS EN INSTRUMENTOS INTERNACIONALES, SI RESULTA SUFICIENTE LA
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PREVISIÓN QUE CONTENGA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Conforme al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011 y atento al principio pro persona, no resulta necesario considerar el contenido de tratados o instrumentos internacionales que formen parte de nuestro orden jurídico, si al analizar los derechos humanos que se estiman vulnerados es suficiente la previsión que contiene la Constitución General de la República y, por tanto, basta el estudio que se realice del precepto constitucional que los prevea, para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado.
Para resolver sobre la constitucionalidad de las normas
reclamadas es necesario informar que el veintiséis de febrero del
dos mil trece se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos que modificó el texto delos artículos 3 y 73,
fracción XXV, para establecer lo siguiente:
Artículo 3. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.
La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.
El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.
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I. Garantizada por el artículo 24 la libertad de creencias, dicha educación será laica y, por tanto, se mantendrá por completo ajena a cualquier doctrina
religiosa; II. El criterio que orientará a esa educación se basará
en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.
Además: a) Será democrático, considerando a la democracia no
solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo;
b) Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos - atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura;
c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, a fin de fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos, y
d) Será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos;
III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios,
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los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo;
IV. Toda la educación que el Estado imparta será gratuita;
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos -incluyendo la educación inicial y a la educación superior- necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura;
VI. Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades. En los términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. En el caso de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal, los particulares deberán:
a) Impartir la educación con apego a los mismos fines y criterios que establecen el segundo párrafo y la fracción II, así como cumplir los planes y programas a que se refiere la fracción III, y
b) Obtener previamente, en cada caso, la autorización expresa del poder público, en los términos que establezca la ley;
VII. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los
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términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que
concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere;
VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan, y
IX. Para garantizar la prestación de servicios educativos de calidad, se crea el Sistema Nacional de Evaluación Educativa. La coordinación de dicho sistema estará a cargo del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación será un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Corresponderá al Instituto evaluar la calidad, el desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deberá:
a) Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema;
b) Expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden, y
c) Generar y difundir información y, con base en ésta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación y su equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad social.
La Junta de Gobierno será el órgano de dirección del Instituto y estará compuesta por cinco integrantes. El Ejecutivo Federal someterá una terna a consideración de la Cámara de Senadores, la cual, con previa comparecencia de las personas propuestas, designará al integrante que deba cubrir la vacante. La designación se hará por el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara de Senadores presentes o, durante los recesos de esta, de la Comisión Permanente,
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dentro del improrrogable plazo de treinta días. Si la Cámara de Senadores no resolviere dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de integrante de la Junta de Gobierno aquel que, dentro de dicha terna, designe el Ejecutivo Federal.
En caso de que la Cámara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el Ejecutivo Federal someterá una nueva, en los términos del párrafo anterior. Si esta segunda terna fuera rechazada, ocupará el cargo la persona que dentro de dicha terna designe el Ejecutivo Federal.
Los integrantes de la Junta de Gobierno deberán ser personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley, desempeñarán su encargo por períodos de siete años en forma escalonada y podrán ser reelectos por una sola ocasión. Los integrantes no podrán durar en su encargo más de catorce años. En caso de falta absoluta de alguno de ellos, el sustituto será nombrado para concluir el periodo respectivo. Sólo podrán ser removidos por causa grave en los términos del Título IV de esta Constitución y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos en que actúen en representación del Instituto y de los no remunerados en actividades docentes, científicas, culturales o de beneficencia.
La Junta de Gobierno de manera colegiada nombrará a quien la presida, con voto mayoritario de tres de sus integrantes quien desempeñará dicho cargo por el tiempo que establezca la ley.
La ley establecerá las reglas para la organización y funcionamiento del Instituto, el cual regirá sus actividades con apego a los principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.
La ley establecerá los mecanismos y acciones necesarios que permitan al Instituto y a las autoridades educativas federal y locales una eficaz colaboración y coordinación para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones.
Artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…) XXV. Para establecer el Servicio Profesional
docente en términos del artículo 3o. de esta Constitución; establecer, organizar y sostener en toda la
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República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de
agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad. Los Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma;
(…)
A través de los textos transcritos el Poder Reformador
de la Constitución implementó, en esencia, dos cosas. Por una
parte, el Servicio Profesional Docente y, por otra, el Sistema
Nacional de Evaluación Educativa, a fin de eficientar y elevar la
calidad de la educación básica (prescolar, primaria y secundaria),
y la media superior en nuestro país.
Desde este momento es importante destacar que
atendiendo al texto constitucional analizado, el servicio
profesional docente establecido en la fracción III del artículo 3
reproducido y que se identifica con los criterios, términos y
condiciones para el ingreso y la promoción a cargos con
funciones de dirección o supervisión se relaciona con los niveles
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de educación antes identificados que proporciona el Estado y sus
organismos descentralizados.
En contrapartida, el Sistema Nacional de Evaluación
Educativa regido por la fracción IX del propio artículo
constitucional incluye a la educación proporcionada por los
particulares e, incluso, la superior ante la existencia de convenios,
como se verá más adelante.
El aserto anterior se corrobora no sólo con el hecho de
que la mencionada fracción IX no hace distinción en cuanto al
ente que proporciona esos niveles de educación, como sí lo hizo
el Poder Reformador en la diversa fracción III, sino también se
constata con, entre otros, los artículos 11, fracción V, 30 de la Ley
General de Educación y 11 de la Ley del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación, disposiciones que no son
reclamadas por los quejosos, y que establecen:
Ley General de Educación
Artículo 11. La aplicación y la vigilancia del
cumplimiento de esta Ley corresponden a las autoridades educativas de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios, en los términos que la propia Ley establece.
(…) V. Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación, al organismo constitucional autónomo al que le corresponde:
(…) Artículo 30. Las instituciones educativas establecidas
por el Estado, por sus organismos descentralizados y por los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, así como las Autoridades Escolares, otorgarán a las autoridades educativas y al
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Instituto todas las facilidades y colaboración para las evaluaciones a que esta sección se refiere.
Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación Artículo 11. El Sistema Nacional de Evaluación
Educativa tiene por objeto contribuir a garantizar la calidad de los servicios educativos prestados por el Estado y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios.
Ahora, de la exposición de motivos de la citada reforma
se obtiene que tuvo por finalidad elevar la calidad de la educación
básica y media superior proporcionada en nuestro país tanto por
el Estado como por los particulares.
En efecto, en la citada exposición de motivos se
destacó, en lo que interesa, lo siguiente:
II. El imperativo de la calidad. Para que los alumnos reciban una educación que
cumpla con los fines y satisfaga los principios establecidos por la norma constitucional, resulta imprescindible la calidad educativa…
Si la educación es política de Estado, la calidad de los procesos educativos requiere de los esfuerzos a los que están obligados sus actores: poderes públicos, órganos de gobierno, autoridades, instituciones, maestros, organizaciones gremiales, expertos, padres de familia y la sociedad en su conjunto...
Los propósitos de impulsar el mejoramiento de la calidad de la educación han debido recorrer diversos caminos que van desde las modificaciones al orden jurídico, hasta los acuerdos de voluntades entre el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y la organización sindical reconocida como titular de las relaciones colectivas de trabajo, en el caso de la educación básica, y de las diversas dependencias y organismos que brindan educación media superior...
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La evaluación educativa, instituida como parte de esa búsqueda de transformación, ha contribuido a un mejor conocimiento de nuestro sistema educativo y ha proporcionado nuevos elementos que permiten entender con mayor claridad lo mucho que hay por hacer para mejorar el aprendizaje de los alumnos...
El proceso educativo exige la conjugación de una variedad de factores: docentes, educandos, padres de familia, autoridades, asesorías académicas, espacios, estructuras orgánicas, planes, programas, métodos, textos, materiales, procesos específicos, financiamiento y otros. No obstante, es innegable que el desempeño del docente es el factor más relevante de los aprendizajes y que el liderazgo de quienes desempeñan funciones de dirección y supervisión resulta determinante. En atención a ello, la creación de un servicio profesional docente es necesaria mediante una reforma constitucional; el tratamiento de los demás factores podrá ser objeto de modificaciones legales y administrativas en caso de estimarse necesarias. ... Se requiere, en consecuencia, establecer las bases para la creación de un servicio profesional docente y para la constitución del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, como máxima autoridad en materia de evaluación.
III. El magisterio y su alta contribución. El magisterio mexicano es la profesión que guarda
mayor cercanía con la sociedad. Los maestros han desempeñado un papel preponderante en la construcción del México de hoy y su contribución seguirá siendo decisiva para el porvenir...
El Sistema Educativo Nacional ha debido contender con adversidades de diversa índole. En primer lugar, con una exigente tasa de crecimiento poblacional y con patrones de distribución de alta complejidad. Esta circunstancia propició que el sistema generara mecanismos de atención que si bien han tenido un carácter remedial, no siempre han alcanzado los niveles de calidad exigibles. Una segunda adversidad han sido las prácticas indebidas y frecuentemente lesivas a la dignidad magisterial. Adicionalmente, el acelerado avance en los conocimientos científicos y tecnológicos y las exigencias de la convivencia en la comunidad escolar y del desarrollo económico y social, han significado nuevas demandas a las escuelas y al quehacer de los maestros. En su conjunto, son problemas y necesidades que plantean una
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atención decidida y responsable, y respecto de los cuales la sociedad espera tener una respuesta satisfactoria.
Estas consideraciones obligan a cuidar mediante procedimientos y mecanismos idóneos el ingreso al servicio y la promoción dentro de la profesión docente, así como la permanencia en su función magisterial...
La autoridad tiene la delicada encomienda de facilitar y apoyar el ejercicio de los cientos de miles de docentes que cumplen con su responsabilidad. Bajo la premisa de una evaluación justo y técnicamente sólida, será posible conciliar la exigencia de la sociedad por el buen desempeño de los maestros, con el justo reclamo del magisterio y de la sociedad que exigen la dignificación de la profesión docente. La creación de un servicio profesional docente responde a esta exigencia...
Ese es el propósito en el que se inspira un servicio profesional docente que fije las reglas de aplicación nacional para el ingreso, promoción y permanencia en la educación básica y media superior que imparta el Estado, mediante mecanismos que garanticen la idoneidad de los conocimientos y las capacidades necesarias de quien aspira o se encuentra dentro del servicio.
IV. El imperativo de una reforma constitucional. El personal docente y con funciones de dirección o
supervisión en la educación pública forma parte de los trabajadores al servicio del Estado. En el caso de los servicios educativos federales, son funcionarios del Gobierno Federal y en los estatales, de los gobiernos de las entidades federativas. La legislación laboral para los trabajadores del Estado, queda comprendida en el apartado B del artículo 123 constitucional y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública se rigen, además, por el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo y por el Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la propia Secretaría. En cada una de las entidades de la República existen disposiciones equivalentes.
El artículo 123 constitucional, fija las bases de las relaciones entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Establece que la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes; que los trabajadores gozarán de derechos de
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escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad, y que los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.
La sociedad mexicana reconoce que la función magisterial tiene características que le brindan identidad propia y que la distinguen del resto de los servidores públicos. Sin embargo, en la actualidad no existe base constitucional para establecer legislación diferenciada para el personal de la educación pública respecto de los demás trabajadores del Estado. Por ello, la reforma objeto de la presente iniciativa diseña una política de Estado sustentada en la fuerza de una disposición constitucional que en materia de ingreso, promoción y permanencia en el servicio, permita superar inercias y fijar con claridad las responsabilidades que el Congreso Federal, los congresos de los estados y las autoridades educativas deben asumir, sin detrimento alguno de los derechos laborales que, en su calidad de servidores del Estado, se les otorgan en los términos de las disposiciones constitucionales y legales aplicables.
La ley protege los derechos de todos los trabajadores incluidos los del magisterio. Quien ejerce la docencia en la educación básica y media superior que el Estado imparte tendrá garantizada su permanencia en el servicio en los términos que establezca la ley. Para ello, se deberá atender a las obligaciones inherentes de la función que realiza, que derivan de los fines de la educación que la Constitución establece. En este sentido, habrá que construir criterios, mecanismos e instrumentos de evaluación que permitan una valoración integral del desempeño docente y consideren la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la función tiene lugar. Una evaluación sólida y confiable para el magisterio también servirá para el otorgamiento de estímulos y reconocimientos a los maestros...
Como se ve, la finalidad del Constituyente fue
establecer un nuevo modelo educativo orientado a desarrollar
armónicamente las facultades del ser humano, fomentar el amor
a la patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de
solidaridad internacional en la independencia y la justicia.
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Para lograr dicho objetivo, se
planteó la necesidad de establecer un
servicio profesional docente de calidad, en el
cual las posibilidades de ingreso, promoción y permanencia se
sujeten a diversos requisitos y evaluaciones en los términos que
señalaran las leyes reglamentarias, todo con el propósito de
garantizar la idoneidad de los docentes en aras de lograr el
máximo logro de aprendizaje de los educandos, en específico de
los niños, cuyo interés superior se encuentra protegido conforme
al artículo 4, párrafo noveno, de la propia Constitución Federal.
Asimismo, se identificó la necesidad de establecer una
regulación específica para el personal docente y con funciones de
dirección o supervisión en la educación pública que, de una u otra
manera, son parte de los trabajadores al servicio del Estado, o
bien, lo auxilian a prestar un servicio que le es propio.
De igual manera, para lograr la consecución de ese fin
el legislador constitucional estableció ciertos parámetros o
directrices en la propia Norma Fundamental y otorgó la facultad al
Congreso de la Unión para establecer y regular el mencionado
servicio profesional docente y todo lo referente a las instituciones
identificadas en la fracción XXV del artículo 73 transcrito.
Entre los parámetros o directrices a destacar están el
hecho de que con la reforma constitucional en comento se busca
la idoneidad de los docentes y directivos a fin de garantizar el
máximo logro de aprendizaje de los educandos o alumnos.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
42
Como se dijo, una de las formas de lograr esa
idoneidad es el establecimiento de concursos de oposición para el
ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones
de dirección o supervisión en los niveles de educación antes
mencionados, esto es, educación básica y media superior, de
modo que sólo sean reconocidos los ingresos y promociones
otorgados conforme a la ley que, evidentemente los pormenorice.
También, el legislador constitucional estableció
expresamente que la ley reglamentaria es la encargada de fijar
los criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria
para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el
servicio profesional, con pleno respeto a los derechos
constitucionales de los trabajadores de la educación.
Conforme al texto constitucional inserto, quedan
exceptuadas de la aplicación de ese sistema de ingreso,
promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio
profesional docente, las universidades y demás instituciones de
educación superior a las que la ley otorga autonomía, pues tienen
la facultad y responsabilidad de gobernarse, en la inteligencia de
que deben fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia
de su personal académico, cuyas relaciones de trabajo se rigen
por el apartado A del artículo 123 constitucional y su ley
reglamentaria.
Se reitera que para garantizar la prestación de
servicios educativos de calidad el Poder Reformador de la
Constitución consideró necesario crear el Sistema Nacional de
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Evaluación Educativa cuya coordinación está
a cargo del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación que es un
organismo público autónomo, con personalidad jurídica y
patrimonio propio y al que le compete, entre otras funciones,
evaluar la calidad, desempeño y resultados de todo el sistema
educativo nacional en los niveles antes precisados, es decir,
educación básica y media superior.
Finalmente, el texto constitucional en comento dispone
que la ley respectiva debe establecer las reglas de organización y
funcionamiento del aludido instituto, el cual debe regir sus
actividades con apego a los principios de independencia,
transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.
Como se adelantó, a través de la reforma
constitucional en comento, el Poder Reformador de la
Constitución pretende elevar la calidad de la educación a partir de
la implementación de dos grandes instituciones: el Servicio
Profesional Docente aplicable al personal de los niveles de
educación básica y media superior proporcionada por el Estado y
sus organismos descentralizados, y el Sistema Nacional de
Evaluación Educativa aplicable también a los particulares
autorizados para proporcionar dicho servicio.
Entonces de las grandes repercusiones que tuvo la
reforma constitucional analizada y que, justamente, originó la
promoción del amparo que nos ocupa, es la sujeción del personal
docente de los niveles educativos antes identificados a los
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
44
concursos de oposición para el ingreso y promoción a cargos con
funciones de dirección y supervisión, así como la implementación
de un sistema de evaluación educativa que implica, como su
denominación lo indica, la evaluación periódica del personal
docente de dichos niveles.
Lo expuesto es útil para evidenciar que no asiste razón
a los quejosos al afirmar que conforme al artículo 3 constitucional
los criterios, términos y condiciones para el ingreso, promoción,
reconocimiento y permanencia en el trabajo sólo se relacionan
con el aspecto de evaluación obligatoria y no con los demás que
aquí controvierten, pues, se reitera, la reforma constitucional en
comento tuvo dos ejes fundamentales, la implementación del
servicio profesional docente y del sistema nacional de evaluación
educativa.
Las explicaciones dadas también sirven para
establecer que, al analizar y resolver la constitucionalidad de las
normas aquí reclamadas, debe tenerse en cuenta la finalidad de
la reforma constitucional en comento, esto es, elevar la calidad de
la educación básica y media superior en nuestro país.
Ahora, como se dijo, los quejosos acudieron al amparo
en su calidad de trabajadores de la educación afiliados a los
sindicatos identificados en el primer resultando de esta ejecutoria
y que se relacionan con los Colegios de Bachilleres de
Campeche, Oaxaca, Morelos, Tabasco y Baja California (folios 04
a 05 del tomo uno del juicio de amparo).
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
45
En el capítulo de hechos de la
demanda de garantías expresaron, bajo
protesta de decir verdad, que son
trabajadores de diversos organismos descentralizados que
imparten educación media superior dentro del subsistema
educativo conocido como “colegio de bachilleres” y que prestan
sus servicios desde antes de que entraran en vigor las
disposiciones reclamadas (folio 18 del tomo uno del juicio de
amparo).
De acuerdo con su normatividad, los colegios de
bachilleres cuyos trabajadores y sindicatos acuden al amparo son
organismos públicos descentralizados de la administración
pública, de modo que auxilian al Estado en la prestación del
servicio público de educación media superior.
A lo largo de la demanda e incluso en el recurso de
revisión afirman que son trabajadores sujetos al régimen del
apartado A del artículo 123 constitucional, aseveración que no fue
controvertida o desvirtuada por alguna de las responsables,
según se advierte del examen de autos.
Pues bien, lo hasta aquí expuesto permite concluir,
desde este momento, que es inoperante el argumento en que los
quejosos afirman que el artículo 56 de la Ley General de
Educación viola el diverso 6, apartado A, fracción II,
constitucional, así como la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás leyes
que regulan esa materia, al obligar a las autoridades educativas a
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46
publicar los nombres de los educadores que obtengan resultados
suficientes en las evaluaciones, con lo que implícitamente se dan
a conocer los de quienes no los obtuvieron, es decir, que tienen
resultados insuficientes
Tal decisión se sustenta en que dicho precepto está
incluido en el Capítulo V denominado De la Educación que
Imparten los Particulares, de la Ley General de Educación, lo que
evidencia que la obligación ahí regulada y, aun más, la
consecuencia controvertida consistente en la publicación de datos
personales eventualmente trasciende a la esfera de derechos de
los docentes que laboran para esas instituciones, es decir, para
las de los particulares que impartan educación en todos sus tipos
y modalidades, no así para los trabajadores de los mencionados
organismos públicos descentralizados.
Este órgano colegiado no advierte cómo esa
disposición pueda afectar directamente los derechos y
prerrogativas de los quejosos, razón por la que debe declararse la
inoperancia del argumento.
De igual manera se debe resolver el argumento
tendente a evidenciar la inconstitucionalidad del artículo 22,
párrafos primero y quinto, de la Ley General del Servicio
Profesional Docente, pues tal precepto se vincula con el ingreso
al mencionado servicio a través de un nombramiento definitivo
una vez transcurrido el plazo de seis meses sin nota desfavorable
en el expediente y una causa de terminación del mismo, siendo
que, como lo reconocieron los quejosos, son trabajadores de
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
47
diversos organismos descentralizados y
prestan sus servicios desde antes de que
entraran en vigor las disposiciones
reclamadas, razón por la que evidentemente no se encuentran en
el supuesto de personal de nuevo ingreso.
Además, porque contra dicho precepto no se propone
violación a algún derecho sindical o de negociación colectiva,
circunstancia que evidencia aún más la inoperancia del concepto
de violación en comento.
Finalmente es necesario precisar desde este momento
que son infructuosos todos los esfuerzos argumentativos de los
quejosos tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad del
establecimiento de los concursos de oposición para el ingreso de
los gobernados a la plantilla docente y directivos de los niveles de
educación obligatoria que proporciona el Estado, así como la
implementación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa,
simple y sencillamente, porque deriva de la reforma constitucional
antes comentada.
Como una norma constitucional no puede ser sujeta a
control constitucional, es claro que la implementación de esos dos
grandes apartados que implican la reforma de mérito, no pueden
contravenir por sí mismos los principios de seguridad jurídica, no
discriminación, igualdad, irretroactividad de la ley y libertad
sindical del que deriva el de negociación colectiva, previsto en la
propia Ley Fundamental.
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Corrobora lo anterior, el criterio que informa la
jurisprudencia 2a./J. 3/2014 de esta Segunda Sala, visible en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Libro 3, febrero de 2014, Tomo II, página 938, que establece:
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. NO PUEDE REALIZARSE RESPECTO DE LOS PRECEPTOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Los indicados preceptos no pueden ser sometidos a un análisis de regularidad constitucional a través del juicio de amparo, ni a un control difuso de constitucionalidad mediante alguno de los recursos establecidos en la Ley de Amparo, pues las normas que componen la Constitución General de la República constituyen la fuente de todo el ordenamiento jurídico y deben considerarse como mandatos inmunes a cualquier tipo de control jurisdiccional. Además, porque ni en la Carta Magna ni en la ley citada se establece que, a través del juicio de amparo, aquélla pueda sujetarse a control constitucional, sino únicamente las normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías establecidas para su protección por la propia Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; sin que en el concepto "normas de carácter general" puedan entenderse incluidos los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues ésta es la Ley Suprema que da fundamento normativo al juicio de amparo; y aun cuando se aceptara que, en sentido lato, es una norma general, lo cierto es que no es posible, desde el punto de vista formal, considerar que viola derechos humanos, pues ello implicaría que la Norma Fundamental no es tal, en la medida en que el sistema de control constitucional que establece es capaz de invalidar su propio contenido, aunado a que no es jurídicamente admisible desarticular la interdependencia de las normas constitucionales, negando el principio de unidad de la Constitución.
Sin que tal decisión trascienda a todos los demás
argumentos que se proponen a la luz del contenido de las normas
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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reclamadas, pues éstas claramente deben
ser sometidas particularmente al examen de
constitucionalidad propuesto.
En consecuencia, corresponde ocuparse del resto de
argumentos, los cuales serán analizados atendiendo a los cuatro
derechos que los quejosos consideran violados, a saber:
seguridad jurídica, discriminación, irretroactividad y libertad
sindical del que hacen derivar la negociación colectiva.
SEGURIDAD JURÍDICA
Los quejosos afirman que los artículos 61, párrafo
cuarto (sic), 74 y 83 de la Ley General del Servicio Profesional
Docente son inconstitucionales porque, respectivamente:
a) No define lo que es una licencia de carácter
personal.
b) Establece que cualquier incumplimiento a las
disposiciones del diverso 69 constituye causa de despido o de
rescisión, supuestos que van más allá de las que prevé el diverso
47 de la Ley Federal del Trabajo al grado de considerar como
razón justificada cualquier falta sin importar su naturaleza ni
gravedad, mientras que el mencionado artículo 69, fracción VII, se
refiere genéricamente a todas aquellas obligaciones que prevé la
propia ley y otras disposiciones aplicables, circunstancia que
origina incertidumbre jurídica, vulnerabilidad e indefensión,
aunado a que suprime la obligación patronal de acudir al Tribunal
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Federal de Conciliación y Arbitraje para obtener resolución previa
al cese y si bien esa disposición se encuentra en la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado, lo cierto es que denota
el ánimo de perjudicar a los trabajadores de la educación.
c) Deroga cualquier disposición de la legislación
laboral aplicable que se oponga a lo que establezca la Ley del
Servicio Profesional Docente, con lo que acaba subordinando a la
Ley Federal del Trabajo pese a ser una ley reglamentaria del
artículo 123, apartado A, constitucional, circunstancia que,
afirman, genera conflicto de leyes que debe resolverse a favor de
la última dada su especialidad en la materia.
El primero de los argumentos debe desestimarse en la
medida en que es inexacto que el legislador esté obligado a
definir todos y cada uno de los conceptos que utiliza al redactar
una ley porque, en principio, ningún artículo constitucional o legal
le impone tal obligación, pues la exigencia tornaría imposible la
función que desempeña y, además, porque es incorrecto
pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un
vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la
contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos se basa en aspectos objetivos que generalmente son
los principios que consagra, ya sea prohibiendo una determinada
acción de la autoridad contra los gobernados u ordenando la
forma en que deben conducirse en su función de gobierno.
Máxime que la propia Constitución Federal en sus
artículos 1, 14, 94, párrafo décimo, 72, inciso f), entre otros, prevé
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
51
la necesidad de que existan métodos de
interpretación jurídica para remediar las
imprecisiones y oscuridades que puedan
afectar a las disposiciones legales.
Corrobora lo expuesto el criterio que informa la
jurisprudencia 2a./J. 92/2005 de esta Segunda Sala, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXII, agosto de 2005, página 310, que establece:
LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Carta Magna se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
52
Los restantes argumentos también deben desestimarse
al no constituir verdaderos temas de constitucionalidad, pues los
quejosos confrontan el texto de las normas reclamadas con
diversos de la Ley Federal del Trabajo.
Además, porque los solicitantes del amparo pierden de
vista que a partir de la reforma constitucional antes comentada,
su situación ya no sólo se rige por el apartado respectivo del
artículo 123 constitucional, sino también por el diverso 3,
fracciones II y III, del propio ordenamiento.
Es aplicable, en lo conducente, la jurisprudencia P./J.
30/2015 del Pleno de este Alto Tribunal, visible en la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 22,
septiembre de 2015, Tomo I, página 5, que establece:
PERSONAL DOCENTE AL SERVICIO DEL ESTADO. SUS RELACIONES LABORALES SE RIGEN TANTO POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SU LEY REGLAMENTARIA, COMO POR EL DIVERSO 3o., FRACCIONES II Y III, CONSTITUCIONAL. Previo a la reforma al artículo 3o., fracciones II y III, de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013, las relaciones laborales del personal docente al servicio del Estado se regulaban por el apartado B del artículo 123 constitucional. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de dicha reforma, se introdujeron algunas modalidades relacionadas con el trabajo que prestan los docentes; por tanto, si la reforma incorporó cambios al texto constitucional en materia de relaciones laborales del aludido personal, se concluye que, a partir de su entrada en vigor, esas relaciones también se rigen por el artículo 3o. reformado.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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De ahí que las leyes
reglamentarias que aluden no deben
entenderse una subordinada a la otra, sino
aplicables ambas en el ámbito que a cada una corresponde.
Finalmente, porque constituye una apreciación
subjetiva la afirmación que hacen en el sentido de que la
eliminación de la obligación patronal de acudir al Tribunal Federal
de Conciliación y Arbitraje para obtener resolución previa al cese
denota el ánimo de perjudicar a los trabajadores de la educación.
En consecuencia, son infundados sus argumentos.
DISCRIMINACIÓN.
Como se dio noticia, los quejosos afirman, en esencia,
que las normas reclamadas violan el artículo 1, último párrafo, de
la Constitución Federal porque son discriminados en comparación
con otros trabajadores sujetos al apartado A del artículo 123
constitucional y sus leyes reglamentarias y también respecto de
otros trabajadores de la educación, ya sea pública o privada, a
quienes, en este último caso, no les son aplicables las
disposiciones controvertidas.
Dicen que en algunos casos la discriminación
abandona lo estrictamente laboral, como es el supuesto de la
integración del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación que excluye a los trabajadores de la educación e
incluso a sus representantes sindicales.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Comentan que a diferencia de lo que hace la Ley
Federal del Trabajo que regula trabajos especiales que ameritan
condiciones y reglas distintas a las generales, las leyes aquí
reclamadas no lo hacen, siendo que los derechos de los
trabajadores docentes se ven severamente limitados o incluso
suprimidos.
Por último, en cuanto al tema de discriminación,
sostienen que se da también frente a los trabajadores de algunas
instituciones públicas que imparten educación media superior
como los del Instituto Politécnico Nacional, los del Consejo
Nacional de Fomento Educativo, los de los institutos de educación
para adultos y de otros organismos que presan servicios similares
o equivalentes en las entidades federativas, sin que haya un fin
legítimo que justifique esa diferencia de trato y, menos, que la
medida sea proporcional.
Para resolver sus argumentos se debe tener en cuenta
que el último párrafo del artículo 1 constitucional prohíbe todo tipo
de discriminación por razón de origen étnico o nacional, género,
edad, discapacidad, condición social, condiciones de salud,
religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier
otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto
anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
En términos del citado precepto, la discriminación se
relaciona con la existencia de las denominadas categorías
sospechosas que no son más que la distinción de trato efectuada
por alguna de las razones identificadas en el párrafo precedente.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Independientemente de que los
quejosos no identifican la categoría
sospechosa por razón de la cual consideran
que las normas reclamadas los discriminan, lo cierto es que a
juicio de esta Segunda Sala el sistema normativo que
controvierten no hace diferencia alguna con motivo de esas
condiciones.
En efecto, a la luz del agravio que los quejosos dicen
resentir y que se relaciona en gran medida con el servicio
profesional docente y el nuevo sistema de evaluación, la
legislación en materia de educación no los diferencia por razón de
origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición
social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias
sexuales, estado civil o cualquier otra que atente contra la
dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas.
Al contrario, su vigencia y aplicación, por una parte,
condiciona para todos el ingreso y promoción a cargos con
funciones de dirección o de supervisión del servicio profesional
docente, a la realización de concursos de oposición y, por otra,
somete a evaluación periódica a los docentes que coadyuvan al
desarrollo de la educación básica y media superior que imparte
tanto el Estado Mexicano como los particulares autorizados, todo
ello para cumplir la finalidad de la reforma constitucional antes
mencionada y que se traduce en elevar la calidad de la educación
en nuestro país.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
56
Si los quejosos pretenden evidenciar la violación
propuesta a la luz de su condición social, se debe resolver que
tampoco existe discriminación, pues lo que toma en cuenta las
normas reclamadas es el trabajo desempeñado como docente en
los niveles de educación básica y media superior que imparte por
sí mismo el Estado o a través de sus organismos
descentralizados o de los particulares, en tratándose del Sistema
Nacional de Evaluación Educativa, no así la condición del sector
social o gremio que acude al amparo.
Además, los quejosos pretenden evidenciar el vicio
constitucional en comento a partir de una situación que ni siquiera
ha sido fehacientemente demostrada, consistente en que el
personal docente que labora en los colegios de bachilleres antes
identificados tienen tal condición social que son objeto de
discriminación, extremo que, se reitera, no está probado en autos.
De ahí que, esta Segunda Sala estime que las normas
reclamadas no transgreden el derecho a la no discriminación por
razón de alguna categoría sospechosa, conforme al artículo 1,
último párrafo constitucional.
Si lo que los quejosos en realidad pretenden evidenciar
es la violación al principio de igualdad, se debe informar que
dicho principio subyace a toda la estructura constitucional y se
encuentra positivizado en diversos preceptos de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en diferentes
ordenamientos de índole internacional, tal como la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, cuyo artículo 24 dispone
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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que todas las personas son iguales ante la
ley y, en consecuencia, tienen derecho a
igual protección sin discriminación alguna.
Dichas disposiciones imponen obligaciones o deberes
específicos a los poderes públicos en relación con el principio
indicado que no postula la paridad entre todos los individuos, ni
implica necesariamente una igualdad material o económica real,
sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como
criterio básico para la producción normativa.
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
reconocido que del principio en análisis derivan dos directrices
que vinculan específicamente al legislador ordinario. Por un lado,
un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho
equivalentes, salvo que exista fundamento objetivo y razonable
para efectuar diferenciación entre esos supuestos y, por el otro,
un mandato de trato desigual que obliga al legislador a establecer
diferencias entre supuestos de hecho distintos.
En ese orden de ideas, para que las diferencias
normativas puedan considerarse apegadas al principio de
igualdad es indispensable que exista una justificación objetiva y
razonable de acuerdo con estándares y juicios de valor
generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en
relación con la finalidad y efectos de la medida considerada,
debiendo concurrir una relación de proporcionalidad entre los
medios empleados y la finalidad perseguida.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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La igualdad normativa de que se habla presupone
necesariamente una comparación entre dos o más regímenes
jurídicos, ya que uno no es discriminatorio por sí mismo, sino en
relación con otro.
Consecuentemente, el control de la constitucionalidad
de normas que se consideren violatorias del derecho de igualdad
no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma
impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro,
sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto
de referencia a la luz de un término de comparación relevante
para el caso concreto.
Por tanto, el primer aspecto necesario para analizar
una norma a la luz del derecho de igualdad consiste en elegir el
término de comparación apropiado que permita confrontar a los
sujetos desde un determinado punto de vista y establecer si se
encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros
individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les otorga,
con base en el propio término de comparación, es diferente.
En caso de que los sujetos comparados no sean
iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá
violación a la garantía individual en cuestión.
Posteriormente, establecida la situación de igualdad y
la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación
persigue una finalidad constitucionalmente válida y si es
adecuada para alcanzarla.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
59
Finalmente, debe valorarse si la
medida legislativa de que se trate resulta
proporcional, es decir, si guarda una relación
razonable con el fin que se procura alcanzar.
En consecuencia, el análisis de vulneración al principio
de igualdad debe efectuarse a partir de la comprobación de la
actualización de los siguientes supuestos:
1) Verificación de la existencia de una diferencia de
trato entre individuos o grupos que se encuentran en una
situación comparable;
2) De existir esa situación comparable debe valorarse
si la precisión legislativa obedece a una finalidad legítima, objetiva
y constitucionalmente válida;
3) De reunirse ambos requisitos habrá de corroborarse
si la distinción constituye un medio apto y adecuado para conducir
al fin u objetivo que el legislador pretende alcanzar, es decir, si
existe una relación de instrumentalidad entre la medida
clasificatoria y el fin pretendido; y,
4) De actualizarse las tres condiciones citadas, se
requiere, además, que la configuración legal de la norma no
origine una afectación desproporcionada o desmedida de los
bienes y derechos constitucionalmente protegidos.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
60
Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio que informa la
jurisprudencia 2a./J. 42/2010 de esta Segunda Sala, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXXI, abril de 2010, página 427, que establece:
IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es
decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia.
Como se informó, los quejosos aseguran que se
encuentran en una situación de igualdad con los siguientes
gobernados:
a) Otros trabajadores sujetos al apartado A del
artículo 123 constitucional y sus leyes reglamentarias;
b) Otros trabajadores de la educación, ya sea
pública o privada, a quienes, en este último caso, no les son
aplicables las disposiciones controvertidas; y
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
62
c) Los trabajadores de algunas instituciones públicas
que imparten educación media superior como los del Instituto
Politécnico Nacional, los del Consejo Nacional de Fomento
Educativo, los de los institutos de educación para adultos y de
otros organismos que presan servicios similares o equivalentes en
las entidades federativas.
Los sujetos identificados en el inciso a) no son
comparables, simple y sencillamente porque si bien ambos se
rigen o pueden regirse por el apartado A del artículo 123
constitucional, lo cierto es que atendiendo al trabajo que
desempeñan la relación de los quejosos no sólo se rige por el
citado precepto, sino también por el artículo 3, fracciones II y III,
de la Norma Fundamental.
Como se informó, constituye criterio del Pleno de este
Alto Tribunal que la relación de trabajo del personal docente del
sistema educativo conformado por la educación básica y media
superior que proporciona el Estado Mexicano o sus organismos
descentralizados ya no sólo se rigen por el apartado
correspondiente del artículo 123 constitucional, sino también por
el artículo 3 del texto fundamental, reformado el veintiséis de
febrero del dos mil trece.
De modo que el resto de trabajadores sujetos al
régimen del apartado A del artículo 123 constitucional y los ahora
quejosos son incomparables, porque la relación de los últimos
también se norma por el artículo 3, fracciones II y III, del propio
ordenamiento.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
63
Corrobora lo expuesto, en lo
conducente, la ya citada jurisprudencia P./J.
30/2015 del Pleno de este Alto Tribunal,
visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, Libro 22, septiembre de 2015, Tomo I, página 5,
de rubro: PERSONAL DOCENTE AL SERVICIO DEL ESTADO.
SUS RELACIONES LABORALES SE RIGEN TANTO POR EL
ARTÍCULO 123, APARTADO B, DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SU LEY
REGLAMENTARIA, COMO POR EL DIVERSO 3o.,
FRACCIONES II Y III, CONSTITUCIONAL.
Máxime que los solicitantes del amparo en ningún
momento identifican o precisan qué trabajadores que se rigen por
el apartado A del artículo 123 son tratados de manera distinta que
ellos, sin que esta Segunda Sala pueda hacer un comparativo
universal o tan extenso, pues justamente el análisis respectivo
debe atender a una comparación próxima entre los regímenes
jurídicos aplicables.
La segunda de las comparaciones efectuadas con
otros trabajadores de la educación, ya sea pública o privada a
quienes, en este último caso, no les son aplicables las
disposiciones controvertidas, tampoco es útil para realizar el
examen propuesto, por lo siguiente.
En principio, basta atender la comparación efectuada
por los quejosos para advertir que el trato diferenciado que
acusan es en realidad con los docentes de las escuelas privadas,
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no con el sistema público, pues justamente refieren que a los de
aquellas no les son aplicables las disposiciones tildadas de
inconstitucionales.
Además, aun cuando lo hiciera, esto es, aun si
compararan los trabajadores de la educación pública, en principio,
habría que centrar el estudio en los docentes de los niveles de
educación básica y media superior proporcionada por el Estado y
sus organismos descentralizados y, en segunda, todos ellos no
son comparables al pertenecer al mismo grupo o sector de
gobernados.
En cuanto a los docentes de las escuelas privadas, es
claro que no existe modo de compararlos, justamente porque la
reforma constitucional antes comentada tuvo por finalidad elevar
la calidad de la educación básica y media superior obligatoria
proporcionada por el Estado y sus organismos descentralizados.
En efecto, la segunda parte de la fracción III del
artículo 3 constitucional es clara al establecer que el ingreso al
servicio docente y la promoción a cargos con funciones de
dirección o de supervisión en la educación básica y media
superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante
concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los
conocimientos y capacidades que correspondan.
Por eso, para efectos del ingreso al servicio docente y
la promoción a cargos con funciones de dirección o de
supervisión que regula concretamente la Ley General del Servicio
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Profesional Docente, no es útil la
comparación que proponen los quejosos,
pues los docentes de las escuelas privadas
no son sujetos de su aplicación por exclusión expresa del texto
constitucional.
Ahora, para efectos del otro gran aspecto que afecta a
los promoventes y que se relaciona con el Sistema Nacional de
Evaluación Educativa, se debe resolver que tampoco les asiste
razón, ya que la ley que lo reglamenta, esto es, la Ley del Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación es aplicable tanto a
los servicios educativos proporcionados por el Estado, como por
los particulares con autorización o con reconocimiento de validez
oficial de estudios.
Corrobora lo expuesto el artículo 11 de la citada
legislación que, como se indicó líneas arriba, no fue reclamado de
manera destacada por los quejosos, y que establece que el
Sistema Nacional de Evaluación Educativa tiene por objeto
contribuir a garantizar la calidad de los servicios educativos
prestados por el Estado y los particulares con autorización o con
reconocimiento de validez oficial de estudios.
En consecuencia, los parámetros de comparación
hasta ahora analizados no son útiles para emprender el estudio
de la violación al principio de igualdad propuesto.
Finalmente, respecto de los trabajadores de algunas
instituciones públicas que imparten educación media superior
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como son los del Instituto Politécnico Nacional, los del Consejo
Nacional de Fomento Educativo, los de los institutos de educación
para adultos y de otros organismos que presan servicios similares
o equivalentes en las entidades federativas, se deben hacer las
siguientes precisiones.
Como se dio noticia, el artículo 3, párrafo primero,
constitucional, establece, en lo que interesa, que la educación
obligatoria que imparte el Estado Mexicano es la denominada
básica (prescolar, primaria y secundaria), y la media superior.
La fracción III del propio precepto instituye el servicio
profesional docente en esa educación obligatoria, es decir, en la
básica y media superior. Dice la última parte de dicha fracción,
que lo ahí dispuesto en cuando al aludido servicio no es aplicable
a las instituciones a que se refiere la fracción VII de la propia
disposición.
La fracción VII se refiere a las universidades y demás
instituciones de educación superior a las que la ley otorga
autonomía.
Es decir, conforme al propio artículo 3 constitucional, el
servicio profesional docente no es aplicable a las universidades y
a las demás instituciones de educación superior a las que la ley
les otorga autonomía.
Con independencia de que la exclusión deriva de un
precepto constitucional y, por ende, no puede ser inconstitucional,
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la razón de ser de esa disposición consiste en
que, simple y sencillamente, la educación
superior no es de aquellas que el texto
fundamental considera obligatoria.
En efecto, conforme al párrafo primero de la
disposición en comento, el Estado Mexicano está obligado a
impartir la educación básica y media superior.
Si se toma en cuenta que el servicio profesional
docente se implementó a fin de elevar la calidad de ese personal
que labora en las instituciones de educación obligatoria impartida
por el Estado, es clara la razón por la que se excluye de la
aplicación de dicho servicio a los que laboran o prestan sus
servicios para las universidades y demás instituciones de
educación superior a las que la ley les otorga autonomía.
Ahora, el artículo 3 de la Ley para la Coordinación de la
Educación Superior establece que el tipo educativo superior es el
que se imparte después del bachillerato o de su equivalente.
Comprende la educación normal, la tecnológica y la universitaria
e incluye carreras profesionales cortas y estudios encaminados a
obtener los grados de licenciatura, maestría y doctorado, así
como cursos de actualización y especialización.
El artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Politécnico
Nacional establece que dicho instituto es un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública, cuya
orientación general corresponde al Estado.
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Por su parte, el artículo 3 del ordenamiento consultado
prevé las finalidades del referido instituto, entre las que están la
de formar profesionales e investigadores en los diversos campos
de la ciencia y la tecnología, de acuerdo con los requerimientos
del desarrollo económico, político y social del país (fracción III),
así como la de contribuir a la planeación y al desarrollo
interinstitucional de la educación técnica y realizar la función
rectora de este tipo de educación en el país, coordinándose con
las demás instituciones que integran el Consejo del Sistema
Nacional de Educación Tecnológica (fracción IX).
Finalmente, el artículo 4 de la mencionada ley orgánica
prevé que para el cumplimiento de sus finalidades, el Instituto
Politécnico Nacional tiene, entre otras atribuciones, la de impartir
educación de tipo medio superior, de licenciatura, maestría y
doctorado, cursos de capacitación técnica y de actualización,
especialización y superación académicas, en sus modalidades
escolar y extraescolar, y establecer opciones terminales previas a
la conclusión de cada tipo educativo.
Lo expuesto evidencia que el Instituto Politécnico
Nacional es un órgano desconcentrado de la Secretaría de
Educación Pública que imparte educación media superior y
superior.
No parece que exista duda alguna al afirmar que por lo
que respecta a la educación superior, sus docentes se
encuentran excluidos de la aplicación del servicio profesional
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docente, conforme a las fracciones III y VII
del artículo 3 constitucional.
Exclusión que, como se dijo, no puede tildarse de
inconstitucional al estar en la propia Constitución Federal.
Derivado de lo anterior, es claro que la primera parte
del cuarto párrafo del artículo 1 de la Ley General del Servicio
Profesional Docente es acorde al texto constitucional al
establecer: La presente Ley no será aplicable a las universidades
y demás instituciones a que se refiere la fracción VII del artículo
3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo que respecta a los docentes de dicho instituto
que imparten educación media superior conviene tener en cuenta
que el artículo vigésimo transitorio de la Ley General del Servicio
Profesional Docente dispone:
Vigésimo. En la determinación de los perfiles,
parámetros, indicadores e instrumentos de evaluación aplicables al Personal Docente y al Personal con Funciones de Dirección y de Supervisión, en la Educación Media Superior impartida por el Instituto Politécnico Nacional deberá considerarse la normativa propia de dicho Instituto.
Conforme al precepto transcrito, en la determinación de
los perfiles, parámetros, indicadores e instrumentos de evaluación
aplicables al personal docente y al personal con funciones de
dirección y de supervisión, en la educación media superior que
imparte el referido instituto se debe considerar la normativa propia
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de dicho instituto, es decir, no aquellos que regula la mencionada
ley, originando que queden excluidos de su aplicación.
Lo expuesto revela que puede existir una diferencia de
trato entre el personal docente y con funciones de dirección y
supervisión que acude al amparo y aquellos que laboran en el
referido instituto, pues pese a que ambos colaboran en la
impartición de la educación media superior que proporciona el
Estado, a aquellos les son aplicables los perfiles, parámetros,
indicadores e instrumentos de evaluación a que se refiere la Ley
General del Servicio Profesional Docente, y a los segundos no.
No obstante, esta Segunda Sala considera que esa
posible diferencia de trato obedece a una finalidad legítima,
objetiva y constitucionalmente válida, por dos razones:
La primera, porque conforme al artículo 3 de la Ley
para la Coordinación de la Educación Superior, el tipo educativo
superior comprende, entre otras, la educación tecnológica y
estudios encaminados a obtener los grados de licenciatura,
maestría y doctorado, así como cursos de actualización y
especialización.
Tal circunstancia origina que aun cuando el referido
instituto imparta educación media superior, ello no significa que
su personal docente y con funciones de dirección y supervisión
deban sujetarse el referido servicio profesional docente, porque
los conocimientos que imparten además de ser tecnológicos
están encaminados a obtener el grado de licenciatura, lo que
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significa que su finalidad es proporcionar
conocimientos integral al alumno a fin de que
obtenga ese grado o título.
Ese aspecto impacta en el sistema de perfiles,
parámetros, indicadores e instrumentos de evaluación aplicables
al personal docente y al personal con funciones de dirección y de
supervisión, pues a pesar de que en estricto sentido imparten
educación media superior, ésta tiene una finalidad integral que no
es otra que la de obtener el grado o título de licenciatura, o bien,
el correlativo a la carrera técnica de que se trate.
Tal circunstancia justifica la diferencia de trato
acusada, pues la educación media superior que imparte el
instituto en comento tiene una finalidad más allá que aquella
encomendada a los planteles de educación como en los que
laboran los quejosos.
La segunda de las razones que explican la diferencia
de trato atiende a una cuestión práctica, pues en ocasiones los
docentes que imparten la educación superior en el Instituto
Politécnico Nacional, también pueden estar encargados de la
proporcionada en su nivel medio superior.
La concurrencia de los dos tipos de educación
impartidos por una sola persona implicaría, si la ley les diera un
trato distinto, que parte de sus servicios estuvieran sujetos al
servicio profesional docente y otra parte no, siendo muy
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complicado lograr esa separación, con las implicaciones jurídicas
que en ambos casos se tendrían.
De ahí que esté plenamente justificado el hecho de que
el artículo vigésimo transitorio de la Ley General del Servicio
Profesional Docente otorgue un trato distinto al personal docente
y al personal con funciones de dirección y de supervisión en la
educación media superior que imparte el referido instituto, en
comparación con los quejosos.
Además, la distinción que hace el artículo reclamado
constituye un medio apto y adecuado para conducir al fin u
objetivo que el legislador pretende alcanzar, pues en términos del
precepto constitucional, sólo la educación básica y media superior
que imparte el Estado debe estar sujeta al servicio profesional
docente, no así aquella que es tecnológica o tendente a la
obtención de un título o grado de licenciatura, como es evidente,
tratándose de la impartida por el Instituto Politécnico Nacional.
Finalmente, no se advierte que la configuración legal
de la norma origine una afectación desproporcionada o
desmedida de los bienes y derechos constitucionalmente
protegidos, pues constitucionalmente es claro los sujetos
destinatarios del servicio profesional docente y quienes no, esto
es, aquellos que coadyuven a la impartición de la educación
superior o tendente a ella.
Por tanto, es infundada esta parte del argumento en
estudio.
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Cabe destacar que el análisis de
igualdad no se realizará a la luz de la Ley del
Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación, reglamentaria de la fracción IX del artículo 3
constitucional y, por ende, del Sistema Nacional de Evaluación
Educativa, pues como se ha establecido a lo largo de esta
sentencia, no son excluidos de su aplicación, sino que se les da
un tratamiento específico.
En efecto, tratándose de las universidades y demás
instituciones de educación superior a las que la ley les confiere
autonomía se prevé que podrán suscribir convenios con el
mencionado instituto a fin de realizar la evaluación respectiva
conforme a lineamientos iguales o similares, tal como se advierte
del texto del artículo 4 de la Ley del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación, que establece:
Artículo 4. Las universidades y demás instituciones
de educación superior a las que la ley les confiere autonomía, conforme a lo dispuesto en la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podrán suscribir convenios con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación en los términos de esta Ley.
Corresponde ahora resolver el alegato relacionado con
la diferencia de trato respecto de los docentes y directivos del
Consejo Nacional de Fomento Educativo y de los institutos de
educación para adultos y de otros organismos que presan
servicios similares o equivalentes en las entidades federativas.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Esa diferencia de trato los quejosos la hacen derivar
del artículo 1, último párrafo, de la Ley General del Servicio
Profesional Docente, que establece:
Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de la fracción III del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, rige el Servicio Profesional Docente y establece los criterios, los términos y condiciones para el Ingreso, la Promoción, el Reconocimiento y la Permanencia en el Servicio.
Las disposiciones de la presente Ley son de orden público e interés social, y de observancia general y obligatoria en los Estados Unidos Mexicanos.
El marco normativo aplicable en las entidades federativas se ajustará a las previsiones de esta Ley. Los servicios de Educación Básica y Media Superior que, en su caso, impartan los ayuntamientos se sujetarán a la presente Ley. Las autoridades educativas locales deberán realizar las acciones de coordinación necesarias con los ayuntamientos.
La presente Ley no será aplicable a las universidades y demás instituciones a que se refiere la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al Consejo Nacional de Fomento Educativo y organismos que presten servicios equivalentes en las entidades federativas, ni a los institutos de educación para adultos, nacional y estatales.
Respecto al citado consejo, se debe tener en cuenta
que se creó por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial
de la Federación el diez de septiembre de mil novecientos setenta
y uno, como un organismo descentralizado de interés público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio y con objeto de allegarse
recursos complementarios, económicos y técnicos, nacionales o
extranjeros para aplicarlos al mejor desarrollo de la educación en
el país.
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75
Después de algunas
modificaciones, expedición de instrumentos
normativos y reformas administrativas, el
veintidós de marzo del dos mil doce, se publicó en el citado medio
de difusión el decreto por el que se reforma el diverso mediante el
cual se fija que el Consejo de Fomento Educativo CONAFE,
tendrá por objeto allegarse recursos complementarios para
aplicarlos al mejor desarrollo de la educación en el país, así como
de la cultura mexicana, en el exterior.
A través de los artículos 1 y 2 del decreto modificado,
se estableció que el aludido consejo es un organismo
descentralizado de la Administración Pública Federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, agrupado en el sector
coordinado por la Secretaría de Educación Pública y cuyo objeto
es promover, coordinar y ejecutar las acciones que, en el ámbito
de la Administración Pública Federal, permitan el pleno ejercicio
del derecho a la educación inicial y básica dirigida a la
población de las localidades rurales con mayor rezago social del
país, garantizando una mayor equidad e igualdad de
oportunidades de acceso.
La fracción IV del artículo 3 del instrumento normativo
consultado, dispone que para el cumplimiento de su objeto el
consejo tiene, entre otras atribuciones, capacitar y certificar a las
personas que presten un servicio social educativo bajo las
modalidades que él mismo determine.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
76
El artículo 40 de la Ley General de Educación
establece que la educación inicial tiene como propósito favorecer
el desarrollo físico, cognoscitivo, afectivo y social de los menores
de cuatro años de edad y que incluye orientación a padres de
familia o tutores para la educación de sus hijas, hijos o pupilos.
De la consulta efectuada al sitio oficial de internet del
aludido consejo (https://www.gob.mx/conafe/acciones-y-
programas/educacion-inicial-del-conafe), se obtiene que las
figuras educativas del programa de educación inicial son en su
mayoría voluntarios de la comunidad denominados promotores
educativos que, por su cercanía, se identifican con la población
de la zona y, por ende, con los problemas de rezago y
marginación que presentan y que a la vez ayudan a fortalecer la
vinculación de los infantes con la comunidad y pertenencia
cultural, a la vez que aseguran el uso de la lengua originaria en
las comunidades indígenas.
Pues bien, lo hasta aquí expuesto deja ver que no
existe un criterio de comparación viable entre los trabajadores
quejosos y aquellos que prestan sus servicios en el Consejo
Nacional de Fomento Educativo, pues las personas que lo
integran y ayudan a prestar los servicios de educación que
proporciona son en su mayoría voluntarios.
En consecuencia, es claro que no puede haber un
parámetro de comparación adecuado entre los docentes y
directivos que ayudan a prestar el servicio de educación que
proporciona el Estado y aquellos voluntarios que lo realizan en las
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
77
zonas a las que se destina la educación
impartida por el citado consejo.
Máxime si se considera el tipo de educación que éste
proporciona, es decir, la inicial que no está contemplada como
obligatoria por parte del Estado y, aun más, que está destinada a
zonas con mayor rezago social en el país.
Por tanto, es infundado que la norma reclamada
transgreda el principio de igualdad al excluir de su aplicación al
Consejo Nacional de Fomento Educativo.
No pasa inadvertido para esta Segunda Sala que con
posterioridad a la reforma educativa tildada de inconstitucional, el
consejo de mérito fue objeto de diversas modificaciones e incluso
de reorganización; sin embargo, al ser posteriores a la reforma
constitucional y, sobre todo, a la entrada en vigor de las normas
aquí reclamadas, es claro que su análisis no puede hacerse a la
luz de aquellas modificaciones.
Y es que aun cuando fuera posible ese estudio, lo
cierto es que dichas modificaciones y reorganización sólo
evidencia que atendiendo a la finalidad del Consejo Nacional de
Fomento Educativo consistente en prestar servicios de educación
inicial y básica bajo el modelo de educación comunitaria con
equidad educativa e inclusión social a menores de cero a tres
años once meses y a niñas, niños y adolescentes, así como
promover el desarrollo de competencias parentales en madres,
padres y cuidadores que habitan localidades rurales e indígenas
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78
que registran altos y muy altos niveles de marginación y/o rezago
social, no puede existir un parámetro de comparación razonable
entre sus prestadores y los ahora quejosos.
El argumento relativo al trato desigual dado a los
trabajadores de los organismos que prestan servicios
equivalentes a los del citado consejo pero en las entidades
federativas, se debe calificar de inoperante por vago e impreciso,
pues los quejosos no identifican a qué ente en específico se
refieren a fin de que esta Segunda Sala pueda realizar el examen
respectivo.
Respecto de los docentes y directivos de los institutos
de educación para adultos se debe tener en cuenta lo siguiente.
En principio, al no ser un tipo de educación obligatoria
que imparte el Estado, el personal que la proporciona queda
excluido de la aplicación del servicio profesional docente,
conforme al artículo 3, primer párrafo y fracción III, constitucional,
es decir, en términos del propio texto constitucional federal.
Por lo que hace a la Ley General del Servicio
Profesional Docente, como se dijo, el último párrafo del artículo 1
excluye de su aplicación a los institutos de educación para
adultos, nacional y estatales, justamente en atención al texto
constitucional comentado.
Como esa exclusión deriva del propio texto
constitucional, es claro que no puede ser inconstitucional.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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No obstante, de todas formas, no
puede existir un parámetro de comparación
entre las personas que desarrollan la labor
educativa de los institutos de educación para adultos, nacional y
estatales, y los quejosos, por lo siguiente.
Por decretos publicados en el Diario Oficial de la
Federación el treinta y uno de agosto de mil novecientos ochenta
y uno y el veintitrés de agosto del dos mil doce, se creó el Instituto
Nacional para la Educación de los Adultos y se reformó,
respectivamente, para establecer que es un organismo público
descentralizado de la Administración Pública Federal agrupado en
el sector coordinado por la Secretaría de Educación Pública, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, y cuyo objeto es
promover y realizar acciones para organizar e impartir la
educación para adultos a través de la prestación de los servicios
de alfabetización, educación primaria, secundaria, la formación
para el trabajo y los demás que determinen las disposiciones
jurídicas y los programas aplicables, apoyándose en la
participación y la solidaridad social.
El mencionado instituto imparte sus servicios
educativos a través de diversos programas o modelos como son
el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo
(CONEVyT), el Modelo de Educación para la Vida y el Trabajo
(MEVyT) y el FormaT, Formación para ti que es un espacio
destinado a apoyar la formación de las personas que colaboran
en los servicios educativos de los institutos estatales y
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80
delegaciones del Instituto Nacional para la Educación de los
Adultos.
A través de esta última institución, como su
denominación lo indica, se forman las figuras educativas y se les
proporcionan recursos, medios y materiales para las distintas
modalidades de educación implementada por el instituto, esto es,
presencial, a distancia o mixta. Las personas o figuras educativas
que pueden formarse a través de esos recursos son distintos
tipos de asesores, orientadores, formadores, entre otros, que
proporcionan como tal los servicios educativos a cargo del
instituto.
Lo expuesto evidencia que tales sujetos no pueden
compararse propiamente con los promoventes del amparo, pues
aquellos son personas que de manera voluntaria se someten a
los cursos o métodos de aprendizaje que proporciona el citado
instituto a través de los programas antes identificados a fin de
asesorar, orientar o formar a los adultos a quienes está dirigido
dicho servicio educativo.
En consecuencia, el parámetro de comparación
proporcionado por los quejosos no es útil para realizar el examen
de igualdad planteado, originando así que sea infundado su
argumento.
La conclusión aquí asumida en cuanto al Instituto
Nacional para la Educación de los Adultos es aplicable para los
institutos de las entidades federativas relacionadas con los
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sindicatos y trabajadores quejosos, pues
siguen el mismo sistema de impartición
educativa que el nacional, de modo que sus
trabajadores no son comparables con aquellos que laboran para
los colegios de bachilleres a que se refiere esta ejecutoria.
En cuanto al argumento de los quejosos en el sentido
de que a diferencia de lo que hace la Ley Federal del Trabajo que
regula trabajos especiales que ameritan condiciones y reglas
distintas a las generales, las disposiciones aquí reclamadas no lo
hacen, siendo que los derechos de los trabajadores docentes se
ven severamente limitados o incluso suprimidos, se debe resolver
lo siguiente.
En principio, su argumento es inoperante porque
confronta el texto de las disposiciones reclamadas con la Ley
Federal del Trabajo a fin de evidenciar que ésta es más benéfica
que aquellas. Ese aspecto, no constituye un tema de
constitucionalidad, conforme al criterio reiterado de esta Segunda
Sala, siendo que justo eso fue lo que motivó la promoción del
amparo que se resuelve.
Aun cuando no fuera así y pudiera subsistir un tema de
constitucionalidad, de todas formas no les asiste razón, pues los
solicitantes del amparo pierden de vista que las leyes General de
Educación, General del Servicio Profesional Docente y del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, son
reglamentarias del artículo 3 constitucional, no del diverso 123.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
82
Esa circunstancia origina que las diversas
disposiciones que contienen no están encaminadas a regular la
relación de sus destinatarios con el ente estatal, sino regular cada
una de las fracciones del mencionado artículo 3 constitucional
que reglamenta.
De esa manera, la Ley General de Educación es
reglamentaria de todo el artículo 3 constitucional, la Ley General
del Servicio Profesional Docente de su fracción III y, finalmente, la
Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación de
la diversa IX del propio precepto. De ahí que sea clara la
ineficacia del argumento en estudio al partir de una premisa
inexacta.
Es cierto, que en la jurisprudencia P./J. 30/2015 ya
citada, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
estableció que a partir de la reforma educativa en comento, las
relaciones laborales del personal docente al servicio del Estado
se rigen tanto por el artículo 123 constitucional como por el
diverso 3, fracciones II y III, constitucional; sin embargo, tal
circunstancia no significa que las leyes que las reglamentan
deban contener disposiciones laborales más o menos benéficas
que la directamente aplicable a los quejosos.
En efecto, no debe perderse de vista que una cosa es
que de acuerdo con la reforma educativa, el personal docente y
directivos de los niveles de educación que imparte el Estado
ahora también se rijan por las fracciones mencionadas del artículo
3 constitucional y, otra muy distinta, que las leyes que las
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desarrollan o pormenorizan deban contener
iguales o más derechos laborales que la
legislación laboral exactamente aplicable.
De ahí la ineficacia de su argumento.
Por otra parte, los quejosos afirman que en algunos
casos la violación al principio de igualdad abandona lo
estrictamente laboral, como es el supuesto de la integración del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación que excluye
a los trabajadores de la educación e incluso a sus representantes
sindicales.
Explican que los artículos 13, 14, 19 y 33, fracción V,
de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación excluyen a los docentes y a los líderes sindicales tanto
de la integración de los órganos que regula, como para participar
en el diseño y expedición de los lineamientos generales de la
evaluación docente siendo que, por una parte, el artículo 3,
fracción III, constitucional obliga al Poder Ejecutivo Federal a
considerar la opinión de los maestros y demás actores
involucrados en la educación y, por otra, el artículo 4, fracción
XXV, de la Ley General del Servicio Profesional Docente pretende
fincarles, en exclusiva, la responsabilidad del aprendizaje de los
alumnos, máxime que, por ejemplo, el artículo 19 reclamado
condiciona la participación de docentes distinguidos como simples
invitados.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Antes de resolver los argumentos sintetizados es
necesario precisar que la razón que los quejosos comentan para
evidenciar que el sistema de evaluación educativa debe incluirlos
por el hecho de responsabilizarlos del aprendizaje de los
alumnos, la utilizan de manera ambigua, pues en parte de su
demanda se duelen de tal circunstancia al estimar que no son los
únicos responsables y, por otra, lo utilizan para sustentar su
agravio.
Esa inconsistencia argumentativa evidencia que la
razón que dan para justificar el trato desigual que reclaman, es
insuficiente para advertir tal circunstancia y, por ende, totalmente
inatendible.
Máxime que de la lectura de la exposición de motivos
de la Ley General de Servicio Profesional Docente se advierte
que uno de sus fines adyacentes es dignificar la labor del
personal docente a través de la implementación de evaluaciones
justas e integrales, tal como se advierte del texto siguiente:
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
85
Precisado lo anterior y a efecto de
resolver su pretensión, conviene recordar que
el artículo 3, fracción IX, de la Constitución
Federal establece, en lo que interesa, que el Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación es un organismo público
autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio al que le
corresponde la coordinación del Sistema Nacional de Evaluación
Educativa, así como evaluar la calidad, el desempeño y los
resultados del sistema educativo nacional en la educación
preescolar, primaria, secundaria y media superior, para lo cual
tiene, entre otras atribuciones, expedir los lineamientos a los que
se sujetarán las autoridades educativas federal y locales a fin de
realizar las funciones de evaluación que les corresponden.
Dicen los párrafos segundo y cuarto de la fracción de
mérito que la Junta de Gobierno es el órgano de dirección del
aludido instituto y que estará compuesta por cinco integrantes con
capacidad y experiencia en las materias de su competencia y que
cumplan los requisitos que al efecto establezca la ley.
Finalmente, el párrafo sexto del propio precepto
dispone que la ley debe establecer las reglas para la organización
y funcionamiento del instituto, el cual regirá sus actividades con
apego a los principios de independencia, transparencia,
objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.
De lo expuesto conviene destacar dos características
esenciales del instituto. La primera que por decisión del Poder
Reformador de la Constitución se erige como un organismo
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público autónomo y, la segunda, que debe regir sus actividades
con apego a los principios de independencia, transparencia,
objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.
Ahora, los artículos que los quejosos tildan de
inconstitucionales por el motivo comentado, establecen:
Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
Artículo 13. Constituyen el Sistema Nacional de
Evaluación Educativa: I. El Instituto; II. Las Autoridades Educativas; III. La Conferencia; IV. Los componentes, procesos y resultados de la
evaluación; V. Los parámetros e indicadores educativos y la
información relevante que contribuya al cumplimiento de los fines de esta Ley;
VI. Los lineamientos y las directrices de la evaluación; VII. Los procedimientos de difusión de los resultados
de las evaluaciones; VIII. Los mecanismos, procedimientos e instrumentos
de coordinación destinados al funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, y
IX. Los demás elementos que considere pertinentes el Instituto.
Artículo 14. La coordinación del Sistema Nacional de
Evaluación Educativa es competencia del Instituto. El Instituto diseñará y expedirá los lineamientos
generales de evaluación educativa a los que se sujetarán las Autoridades Educativas para llevar a cabo las funciones de evaluación.
Artículo 19. La Conferencia será conducida por el
Presidente y estará constituida por: I. Los integrantes de la Junta; II. Hasta cuatro representantes de la Secretaría
designados por su titular; al menos dos de ellos deberán ser subsecretarios, y
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III. Los titulares de las secretarías de educación u organismos equivalentes de las entidades federativas que determine la Junta atendiendo a criterios de
representación regional. El Presidente podrá invitar, previo acuerdo de la
Junta, por la naturaleza de los asuntos a tratar, a representantes de instituciones públicas y de organizaciones de la sociedad civil, así como a docentes distinguidos y personas físicas que puedan exponer conocimientos y experiencias sobre temas vinculados a la evaluación de la educación. Su participación será de carácter honorífico.
Artículo 33. La designación de los integrantes de la
Junta deberá recaer en personas que reúnan los requisitos siguientes:
I. Ser ciudadano mexicano y estar en ejercicio de sus derechos civiles y políticos;
II. Tener treinta y cinco años cumplidos al momento de su postulación;
III. Poseer título profesional; IV. Ser profesionales con experiencia mínima de diez
años en materias relacionadas con la educación, la evaluación, las ciencias sociales o áreas afines, así como tener experiencia docente en cualquier tipo y nivel educativo;
V. No haber sido secretario de Estado, o subsecretario de estado, Procurador General de la República, o Procurador General de Justicia de alguna entidad federativa, senador, diputado federal o local, dirigente de un partido o asociación política, religiosa o sindical, presidente municipal, gobernador de algún estado o Jefe de Gobierno del Distrito Federal, durante los tres años previos al día de su postulación, y
VI. No haber sido sentenciado, mediante resolución firme, por delito doloso o inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, ni removido de algún cargo del sector público o privado por alguna causa que implique responsabilidad de acuerdo a lo establecido por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos u otras disposiciones aplicables.
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Las disposiciones transcritas definen lo que constituye
el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y reiteran la facultad
del mencionado instituto tanto para coordinar el aludido sistema,
como para diseñar y expedir los lineamientos generales de
evaluación educativa.
También establecen cómo se integra la Conferencia
que forma parte del sistema y que tiene por finalidad intercambiar
información y experiencias relativas a la evaluación educativa, así
como qué requisitos deben cumplir las personas que pueden
integrar la Junta de Gobierno.
La sola lectura de tales disposiciones evidencia que no
existe un parámetro adecuado a fin de realizar el examen de
igualdad propuesto, pues ninguna de esas disposiciones
establece que alguna de las instituciones que regula está
integrada por cierto grupo de docentes a los que no pertenecen
los quejosos, sino que excluye a todos.
Lo anterior se corrobora con el contenido del artículo
30 de la ley examinada, que establece que el Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación está integrado por la Junta de
Gobierno, la presidencia, las unidades administrativas que prevea
el estatuto, los órganos colegiados y el órgano interno de control.
Ahora, si lo que los quejosos pretenden evidenciar es
que esa exclusión total es inconstitucional, se debe resolver que
tampoco les asiste razón a la luz de los argumentos que
proponen.
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Tal aserto encuentra sustento en
que, en principio, si bien el artículo 3, fracción
III, constitucional establece que el Poder
Ejecutivo Federal considerará la opinión de diversos sectores
sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres
de familia, lo cierto es que lo acota a los planes y programas de
estudio, no así a los sistemas de evaluación educativa. Tan es así
que, como los propios quejosos lo reconocen, esa circunstancia
está prevista en la fracción III del artículo 3, y no en la diversa IX
que justamente regula el sistema en comento.
Además, porque atendiendo a la naturaleza jurídica del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, que la
propia Constitución Federal le otorga, como organismo público
autónomo que debe regir sus actividades con apego a los
principios de independencia, transparencia, objetividad,
pertinencia, diversidad e inclusión, es clara y plenamente
justificada la razón por la que se excluye al magisterio de su
integración, así como a los sindicatos respectivos.
Si se toma en cuenta que lo que se busca con las
disposiciones reclamadas es que exista un instituto autónomo e
independiente capaz de evaluar objetivamente al personal que
presta los servicios educativos antes mencionados, es claro que
debe estar ajeno a cualquier vínculo con el magisterio o con los
sindicatos que defienden sus derechos, justamente para no
perder imparcialidad.
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De ahí que esta Segunda Sala considere que, contrario
a lo que afirman los quejosos, las disposiciones antes analizadas
no violan el principio de igualdad al excluir a los docentes de la
integración del sistema de mérito porque, por una parte, no
existen otro grupo de docentes que incluya de modo que pueda
darse un trato diferenciado y, por otra, porque atendiendo a la
naturaleza y finalidad del propio organismo, es importante que
sea ajeno al magisterio y a sus sindicatos.
La conclusión que antecede evidencia que también es
inexacta la afirmación de los promoventes en el sentido de que la
exclusión les impide concurrir al desarrollo económico nacional
como parte del sector social, en términos del artículo 25
constitucional, porque, por una parte, como se dijo, la hacen
derivar de esa supuesta exclusión injustificada y, por otra, porque
este órgano colegiado no advierte cómo su ausencia en la
integración del Sistema Nacional de Evaluación Educativa
impacta directamente en la posibilidad de que participen en el
desarrollo económico del país.
De igual forma debe resolverse el argumento vinculado
con el hecho de que el artículo 19 de la Ley del Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación trata como simples invitados a
los docentes distinguidos que participen en la conferencia del
aludido organismo.
Lo anterior, porque los quejosos pierden de vista tres
cosas. La primera que es una potestad del presidente de la junta
de gobierno invitar a, entre otros, los docentes distinguidos que
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puedan exponer conocimientos y
experiencias sobre temas vinculados con la
evaluación de la educación, más no una
obligación que deba analizarse bajo el principio de igualdad.
La segunda, que la característica de distinción se
relaciona justamente con la naturaleza y finalidad del instituto
antes explicadas y, la tercera, que se les da el carácter de
invitados porque, de ordinario, ningún docente lo integra,
circunstancia que robustece lo resuelto en cuanto a que no existe
un parámetro adecuado para realizar el examen de igualdad
antes propuesto.
Sin que tal circunstancia implique que el instituto sea
ajeno a la participación social, tan es así que, conforme a los
artículos 67 y 68 del ordenamiento que lo regula y que, dicho sea
de paso, no son reclamados, existe un Consejo Social Consultivo
de Evaluación de la Educación a fin de facilitar la participación
activa y equilibrada de los actores del proceso educativo y de los
sectores social, publico y privado.
Tampoco asiste razón a los recurrentes al asegurar
que el artículo 33, fracción V, de la ley consultada viola el
principio de igualdad al prever como requisito para ser miembro
de la Junta de Gobierno no haber sido dirigente sindical durante
los tres años previos al día de su postulación.
El aserto que antecede encuentra sustento en que no
está vedado para los dirigentes sindicales ser miembro de la
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mencionada Junta de Gobierno, sino que se condiciona a que no
lo hayan sido durante los tres años previos al día de su
postulación. Tal limitante atiende a la naturaleza y finalidad del
instituto analizado como organismo público autónomo cuyas
actividades, como se dijo, deben regirse por los principios de
independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad
e inclusión, pues es claro que para cumplir su objetivo debe estar
alejado de cualquier aspecto que pueda beneficiar indebidamente
a algún sector o agente que interviene en el proceso educativo,
en detrimento de todo el sistema o de algún grupo en específico.
Esas razones conducen a establecer que es inexacta
la afirmación de los quejosos en el sentido de que es injustificado
el requisito para ser miembro de la Junta de Gobierno consistente
en no haber sido dirigente sindical durante los tres años previos al
día de su postulación, pues como se demostró atiende a la
naturaleza y a la finalidad propias del instituto al que pertenece.
Por otra parte, los promoventes aseguran que el
artículo 69 de la Ley General del Servicio Profesional Docente es
inconstitucional al imponer a los docentes y a quienes
desempeñan funciones de dirección o de supervisión una serie de
obligaciones y prohibiciones especiales que van más allá de lo
previsto en los artículos 134 y 135 de la Ley Federal del Trabajo,
circunstancia que viola el principio de igualdad respecto de otros
trabajadores sujetos al régimen de la ley reclamada y, en
especial, de aquellos trabajadores de la educación a los que no
les es aplicable.
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Tal argumento debe declararse
inoperante porque en realidad no tiende a
evidenciar la inconstitucionalidad del precepto
de mérito que es justo lo que pretenden los quejosos y por lo que
solicitaron el amparo, sino que confrontan su texto con otros del
mismo rango jurídico como el de los artículos 134 y 135 de la Ley
Federal del Trabajo que sólo establecen las obligaciones y actos
prohibidos a los trabajadores.
Además, como se resolvió en párrafos precedentes, no
son útiles los parámetros de comparación que proporcionan los
quejosos a fin de realizar el examen de igualdad solicitado, pues
no identifican a que otros trabajadores sujetos al régimen de la ley
reclamada se refieren y los demás trabajadores a los que no les
es aplicable tampoco es útil, pues esta última circunstancia
atiende al servicio educativo que proporcionan.
También debe desestimarse el alegato relativo a que el
artículo 78 de la Ley General del Servicio Profesional Docente
viola el principio de igualdad porque obliga a quienes decidan
aceptar el desempeño de un empleo, cargo o comisión que
impida el ejercicio de la función docente, a separarse del servicio
sin goce de sueldo.
Lo anterior, porque como se ha evidenciado en esta
ejecutoria, no son útiles los parámetros de comparación que
proporcionan los quejosos a fin de realizar el examen de igualdad
solicitado, pues no identifican a qué otros trabajadores sujetos al
régimen de la ley reclamada se refieren y, en cuanto, a los demás
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trabajadores de la educación a los que no les es aplicable
tampoco es útil, pues esta última circunstancia atiende al tipo de
educación que proporcionan.
Además, porque basta la lectura del referido artículo 78
para advertir que no hace exclusión o diferencia alguna en cuanto
a quiénes deben separarse del servicio profesional docente sin
goce de sueldo, esto es, las personas que siendo parte del
aludido servicio decidan aceptar el desempeño de un empleo,
cargo o comisión que impidan el ejercicio de su función docente.
De ahí que sea infundado su alegato.
Por último, deben desestimarse todos sus argumentos
tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad de los artículos 10,
fracciones XI y XII, 21, 43, 46, 51, 54, 56, 57, fracción II, 58, 61,
párrafos primero, segundo, tercero y cuarto, 62 y 63 de la Ley
General del Servicio Profesional Docente, en cuanto a que
permiten a las autoridades educativas y a los organismos
descentralizados fijar de manera unilateral los parámetros,
criterios y demás aspectos que regulan, es decir, sin la
participación de los trabajadores.
Tal decisión se sustenta en que no existe precepto
constitucional que vincule al legislador a dar participación al
personal docente y a aquellos que pertenecen al servicio
profesional docente a intervenir en la toma de esas decisiones.
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Conforme al artículo 3, fracción III,
y 73, fracción XXV, de la Constitución
Federal, se otorgó al legislador ordinario la
facultad de emitir las leyes que fijen ciertas directrices que deben
ser desarrolladas por los actores educativos, en este caso, por las
autoridades y organismos descentralizados, justamente porque la
ley no puede contener todos los aspectos o incidencias que vayan
surgiendo y, además, porque la normatividad aplicable debe
atender a las condiciones imperantes en determinado tiempo.
Por tanto, son infundados sus argumentos.
Resueltos los temas propuestos a la luz del principio de
igualdad, corresponde ahora resolver aquellos relacionados con
el diverso de irretroactividad de la ley.
IRRETROACTIVIDAD.
Como se dio noticia, respecto a la violación al principio
de irretroactividad de la ley, los quejosos la centran en el aspecto
de ingreso, reingreso, promoción, reconocimiento y permanencia
de los docentes, pues a su juicio tales aspectos eran regulados
por los contratos colectivos de trabajo, razón por la que no se
pueden desconocer los derechos que adquirieron los trabajadores
bajo su vigencia, aunado a que deben regirse por las normas
aplicables a la fecha de su celebración.
Dicen que la relación de los trabajadores de la
educación, en específico, la de los quejosos es meramente
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contractual, motivo suficiente para que deban respetarse los
derechos adquiridos derivados de esas normas individualizadas.
Agregan que la violación al principio de mérito se
evidencia con el hecho de que, a partir de la expedición de las
normas reclamadas, cambió la forma de entablar su relación con
el Estado, pues antes era mediante el contrato colectivo de
trabajo y, ahora, a través de los denominados nombramientos,
institución que aseguran es totalmente atípica al régimen de
trabajo que les es aplicable.
Aunado a que, con motivo de la vigencia de los
preceptos tildados de inconstitucionales, el Instituto Nacional para
la Evaluación de la Educación está facultado para expedir los
lineamientos para llevar a cabo las evaluaciones para el ingreso,
promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio
profesional docente, lo cual viola derechos adquiridos.
En principio, los argumentos sintetizados deben
declararse inoperantes, porque la modificación a las condiciones
laborales del personal docente se estableció desde el texto
constitucional con motivo de la reforma al artículo 3 ya
comentada.
En efecto, en virtud de dicha reforma se estableció el
servicio profesional docente y el sistema nacional de evaluación a
fin de elevar la calidad de la educación básica y media superior
en nuestro país. Como el cambio deriva de la propia Constitución
Federal, es claro que no está sujeto a control constitucional.
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Sirve de apoyo a lo anterior, el
criterio que informa la ya citada jurisprudencia
2a./J. 3/2014 de esta Segunda Sala, visible
en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima
Época, Libro 3, febrero de 2014, Tomo II, página 938, de rubro:
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. NO PUEDE
REALIZARSE RESPECTO DE LOS PRECEPTOS DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
No obstante lo anterior, a fin de resolver la pretensión
de los quejosos se analizarán los puntos medulares de sus
reclamos.
Para tal efecto, es necesario tener en cuenta que el
artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos prevé el principio jurídico de
irretroactividad de la ley, a través del cual se prohíbe a las
autoridades emitir y aplicar normas vigentes a hechos o
acontecimientos del pasado.
En efecto, el derecho en comento constriñe a las
autoridades legislativas a emitir leyes que en sí mismas no
resulten retroactivas y, a las demás autoridades, a no aplicarlas
de esa manera en perjuicio de los gobernados.
En diversos asuntos esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha establecido que la doble vinculación que implica
dicha prerrogativa obedece a la intención del Poder Constituyente
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de prever de manera absoluta que a ninguna ley se le dé efecto
retroactivo en perjuicio del particular, sin atender a si dicho efecto
nace de la aplicación de la ley por las autoridades, o bien, a si la
ley por sí misma considerada lo produce desde el momento de su
promulgación.
De ahí que se considere que como el Constituyente no
hizo distinción alguna acerca de a qué autoridades es reprochable
el respeto de tal prerrogativa, se debe entender que a todas en su
respectivo ámbito de competencia, lo que ocasiona que a las
autoridades legislativas se les exija la expedición de normas no
retroactivas y a las demás su no aplicación retroactiva en perjuicio
de los gobernados.
Precisado lo anterior, se debe tener presente que para
determinar si un acto de autoridad viola o no el derecho en
comento es necesario atender a la teoría de los componentes de
la norma, respecto de la cual el Pleno de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación emitió el criterio P./J. 123/2001, consultable
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XIV, octubre de 2001, página 16, que establece:
RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de
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ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización
ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se
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ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.
De la tesis transcrita se advierte que este Alto Tribunal
adoptó la teoría propuesta por la doctrina referente a los
componentes de la norma para resolver cuándo un acto de
autoridad transgrede el derecho fundamental comentado.
Al tenor de dicha teoría se explicó que las
disposiciones jurídicas están compuestas por dos partes: la
hipótesis normativa y la consecuencia jurídica en una relación
causa y efecto, de modo que al realizarse el supuesto, se genera
la consecuencia jurídica. También, se determinó que en cuanto al
principio de irretroactividad de la ley se pueden presentar, por lo
menos, cuatro diferentes supuestos, a saber:
1. Los casos en que el hecho y la consecuencia
jurídica se generan instantáneamente, es decir, en el mismo
momento, por lo que la ley aplicable es la vigente en ese
momento, sin que una ley futura pueda regularlo o modificarlo, so
pena de infringir el aludido principio constitucional.
2. El caso en que determinada norma prevé para
cierta hipótesis diversas consecuencias, por lo que al realizarse el
supuesto se generan esas consecuencias que se regirán por la
norma vigente al momento en que se efectúan, mientras que las
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que no se han realizado, en caso de que
entre en vigor una nueva ley, estarán
reguladas por la ley vigente a la fecha en que
se realicen, es decir, por la nueva ley.
3. En los casos en que la realización de algunas de las
consecuencias previstas en la ley anterior que no se produjeron
durante su vigencia porque tal realización se difirió debido al
establecimiento de cierto plazo o porque su realización era
sucesiva o continuada, la nueva disposición no podrá suprimir,
modificar o condicionar las consecuencias no realizadas porque
están supeditadas a la ley anterior y no a la vigente.
4. Finalmente, en los casos en que la norma jurídica
prevé varios supuestos con diversas consecuencias, la norma
posterior no podrá modificar los actos del supuesto realizado
durante la vigencia de la norma que lo previó, es decir, de la
anterior; sin embargo, los actos que no se realizaron durante su
vigencia, se regularán por la nueva ley, esto es, la vigente al
momento en que se actualicen.
De lo expuesto, se advierte que el principio de
irretroactividad de la ley establece que los hechos y sus
consecuencias ya generadas sólo pueden ser regidos por la ley
vigente en el momento en que se actualizaron, mientras que las
posibles consecuencias deberán regirse por la ley aplicable al
momento en que se generen, esto es, que se lleven a cabo.
Por tanto, resulta que una norma transgrede el aludido
precepto constitucional cuando trata de modificar o alterar
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supuestos y consecuencias jurídicos que nacieron bajo la
vigencia de una ley anterior, lo que no sucede cuando se está
ante situaciones que no se han realizado o consecuencias
jurídicas no derivadas de los supuestos regulados en la ley
anterior, pues en esos casos se permite que la nueva ley los
regule.
Como se dio noticia, uno de los aspectos por el que los
quejosos solicitaron el amparo contra las normas reclamadas es
que consideran que con motivo de su vigencia la forma de
entablar la relación de trabajo con el Estado cambió de regirse
por un contrato colectivo de trabajo a la expedición de
nombramientos, institución jurídica que a su juicio es atípica al
régimen laboral que les es aplicable.
El artículo 3, fracción III, constitucional, que se refiere
al servicio profesional docente, establece que la ley reglamentaria
fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación
obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la
permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los
derechos constitucionales de los trabajadores de la educación.
Lo anterior implica que el Poder Reformador de la
Constitución consideró en todo momento el régimen aplicable a
los trabajadores de la educación y el pleno respeto a sus
derechos constitucionales, ordenando al Congreso de la Unión la
emisión de leyes reglamentarias que sean acordes a esas
prerrogativas y, aún más, que las respeten.
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Del análisis de las leyes
controvertidas no se advierte disposición
alguna que ordene que a partir de su entrada
en vigor queden sin efectos los contratos colectivos celebrados
por los sindicatos a los que están afiliados el personal docente de
mérito.
Lo anterior obedece a que la expedición de los
ordenamientos reclamados no tuvo esa trascendencia o impacto
y, menos, esa finalidad.
En efecto, como se ha dicho a lo largo de esta
sentencia, la finalidad esencial de la reforma constitucional es
elevar la calidad de la educación básica y media superior que
imparte el Estado y si para ello se vieron modificadas, en parte,
las obligaciones y deberes reprochables al personal docente, ello
no significa que haya mudado la forma en que se relaciona con el
Estado, sino únicamente que ahora además, de regirse por el
apartado respectivo del artículo 123 constitucional, también se
rigen por las fracciones II y III del diverso 3 del propio
ordenamiento.
Además, los quejosos pierden de vista un aspecto
primordial consistente en que una cosa es que la relación de
trabajo con los organismos descentralizados para los que prestan
su servicio personal subordinado se haya entablado vía contrato
colectivo de trabajo signado por el sindicato respectivo al que se
encuentran afiliados y, otra muy distinta, la forma en que de
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manera particular ese organismo entabla la relación con el
trabajador.
En efecto, los promoventes confunden la existencia y
permanencia del contrato colectivo de trabajo suscrito por los
sindicatos de trabajadores a los que están afiliados y el acto en
virtud del cual esa relación se concreta respecto de un sujeto en
particular.
De esa manera, el hecho de que diversas
disposiciones tales como los artículos 4, fracción XVIII, 22, 23, 28,
29, 30, 31, 41, 53, 63, 74, octavo, noveno y décimo quinto
transitorio, de la Ley General del Servicio Profesional Docente
aludan a los nombramientos y sus tipos (provisional, por tiempo
fijo y definitivo), no significa que la situación de los quejosos deje
de regirse por los contratos colectivos de trabajo previamente
pactados, sino únicamente que en virtud de la reforma
constitucional la forma en que se concretará esa relación con un
sujeto en particular será a través de ese tipo de actos, o sea, de
nombramientos.
El hecho de que las normas reclamadas lo ordenen de
esa manera sólo reconoce una realidad, pues de todas formas
existiendo el contrato colectivo de trabajo la relación de trabajo
concreta con un individuo se formalizaba de cierta manera, que
ahora será a través de un nombramiento en las modalidades
antes precisadas.
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De ahí que el argumento de los
quejosos parta de una premisa inexacta, pues
las normas antes identificadas en ningún
momento desconocen los efectos dados por los contratos
colectivos de trabajo suscritos, sino que sólo establecen la forma
o el documento a partir del cual ahora se concretará esa relación
de trabajo entre el Estado y un sujeto en particular.
Respecto a su alegato en el sentido de que como la
Ley Federal del Trabajo habla de contratos, es claro que el hecho
de que los organismos descentralizados para los que laboran
expidan aquellos actos unilaterales para formalizar las relaciones
jurídicas, atenta contra el principio de irretroactividad de la ley, se
debe resolver que tampoco les asiste razón.
En principio, porque lo único que hacen los quejosos
es confrontar el texto de las normas reclamadas con el de la Ley
Federal del Trabajo, argumento que ya se ha establecido no
constituye un tema de constitucionalidad, aunado a que pierden
de vista que el artículo 20 de tal ordenamiento es claro al
establecer que se entiende por relación de trabajo la prestación
de un trabajo personal subordinado a una persona, mediante el
pago de un salario, cualquiera que sea el acto que le dé origen;
por contrato individual de trabajo, cualquiera que sea su forma o
denominación, aquel por virtud del cual una persona se obliga a
prestar a otra un trabajo personal subordinado mediante el pago
de un salario y, finalmente, que la prestación de un trabajo y el
contrato celebrado producen los mismos efectos.
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Si se toma en cuenta que para efectos de la ley que
invocan los quejosos contrato individual de trabajo o la forma o
denominación que se le dé, tal como nombramiento, es aquel
acto por virtud del cual una persona se obliga a prestar a otra un
trabajo personal subordinado mediante el pago de un salario, es
claro que no existe violación al principio constitucional analizado
por desconocimiento de las normas reclamadas a lo ya existente.
En cuanto a la constitucionalidad del artículo 28,
fracción III, de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de
la Educación, tampoco asiste razón a los quejosos, porque, en
principio, como se dijo, la facultad del referido instituto para
expedir los lineamientos para llevar a cabo las evaluaciones del
personal docente deriva del propio texto constitucional y, además,
antes de su entrada en vigor no existía disposición alguna que les
reconociera el derecho a no ser evaluados o hacerlo de la manera
que convinieran.
Si justamente, lo que pugnan los quejosos es el
establecimiento del sistema nacional de evaluación educativa, es
claro que anteriormente no tenían reconocida dicha prerrogativa.
Es más, aun cuando la tuvieran, lo cierto es que al
derivar de la Constitución Federal ese nuevo sistema de
evaluación, es claro que no puede reconocerse nada con
anterioridad que vaya contra las nuevas disposiciones.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P. VIII/2015 del
Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en
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la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Libro 21, agosto
de 2015, Tomo I, página 357, que dice:
RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES, NO ATENTA CONTRA EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL. La no aplicación retroactiva de la ley es una garantía de seguridad jurídica que tiene por objeto limitar la actividad del poder público para evitar un perjuicio derivado del cambio en la normatividad, con transgresión a la esfera jurídica del particular; no obstante, cuando la norma que produce efectos sobre actos ocurridos antes de su entrada en vigor se encuentra contenida en la Constitución Federal, por regla general, no puede considerarse que se trate de una aplicación retroactiva (en estricto sentido) que atente contra el principio de seguridad jurídica. Tal conclusión deriva de que la Constitución es una unidad coherente y homogénea, que se ubica en el origen del sistema jurídico y ocupa la posición suprema en su estructura jerárquica, en función de lo cual establece la relación jerárquica y material entre las normas del sistema y determina su significado, de manera que, por lo general, las modificaciones en su contenido no afectan su identidad pues ésta permanece a pesar de los cambios. En ese tenor, en el caso de la Constitución, no es posible hablar de derechos adquiridos, tanto porque el procedimiento de reforma regulado en su artículo 135 no prevé límites materiales, sino en su caso, solamente formales, como porque los medios de control constitucional que prevé no le son aplicables a sí misma por un principio de coherencia. Así, acorde con la jerarquía de la Carta Fundamental, las normas constitucionales "originales", como creadoras y conformadoras del sistema jurídico, por un lado, determinan el significado de las demás y, por otro, tienen la capacidad de regular y modificar de manera permanente o temporal actos o situaciones jurídicas que ocurrieron previamente a su entrada en vigor, por disposición expresa, ya sea en su texto o en los artículos transitorios; en tanto que sus "reformas" pueden operar sobre hechos o situaciones ocurridos hacia el pasado no sólo por disposición expresa del órgano reformador, sino incluso por interpretación, de modo que su operatividad temporal no solamente es especial, sino que depende de
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diversas circunstancias, con independencia de que puede atribuir efectos retroactivos a sus normas de manera explícita (por disposición del Constituyente o del órgano reformador), o bien, implícita, a través de la jurisprudencia en el caso de normas que amplíen la esfera de derechos de los particulares, sin que ello se traduzca en una transgresión al principio de irretroactividad de la ley.
Por otra parte, a la luz del principio constitucional aquí
analizado, los quejosos afirman que son inconstitucionalidad los
artículos 1, párrafo primero, 2, fracción I, 4, fracciones XVII y XXII,
10, fracciones X y XII, 18, 24, 28, 30, 71, 78 y cuarto, quinto,
sexto, octavo, noveno, décimo, décimo segundo y décimo quinto
transitorios, de la Ley General del Servicio Profesional Docente,
que establecen:
Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de la
fracción III del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, rige el Servicio Profesional Docente y establece los criterios, los términos y condiciones para el Ingreso, la Promoción, el Reconocimiento y la Permanencia en el Servicio.
(…) Artículo 2. Esta Ley tiene por objeto: I. Regular el Servicio Profesional Docente en la
Educación Básica y Media Superior; (…) Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se
entenderá por: (…) XVII. Marco General de una Educación de Calidad: Al
conjunto de perfiles, parámetros e indicadores que se establecen a fin de servir como referentes para los concursos de oposición y la evaluación obligatoria para el Ingreso, la Promoción, el Reconocimiento y la Permanencia en el Servicio, con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación;
(…)
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XXII. Permanencia en el Servicio: A la continuidad en el servicio educativo, con pleno respeto a los derechos constitucionales;
(…) Artículo 10. Corresponden a la Secretaría las
atribuciones siguientes: (…) X. Expedir en el ámbito de la Educación Media
Superior, lineamientos a los que se sujetarán las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados para la formulación de las propuestas de parámetros e indicadores para el Ingreso, Promoción, Reconocimiento y Permanencia en el Servicio Profesional Docente;
(…) XII. Determinar, dentro de la estructura ocupacional
autorizada, qué puestos del Personal Técnico Docente formarán parte del Servicio Profesional Docente;
(…) Artículo 18. El Servicio de Asistencia Técnica a la
Escuela será brindado por Personal con Funciones de Dirección o Supervisión y por Personal Docente con Funciones de Asesor Técnico Pedagógico que determinen las Autoridades Educativas o los Organismos Descentralizados; este personal deberá cumplir con los procesos de evaluación correspondientes.
En el caso del Personal Docente con Funciones de Asesoría Técnica Pedagógica, dicha determinación se hará conforme lo establecido en el artículo 41.
Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados deberán hacer pública la información sobre las plazas docentes con funciones de Asesor Técnico Pedagógico existentes y las responsabilidades de quienes las ocupan en cada Escuela y zona escolar.
Artículo 24. En los concursos de oposición para el
Ingreso que se celebren en los términos de la presente Ley podrán participar todas las personas que cumplan con el perfil relacionado con el nivel, tipo, modalidad y materia educativa correspondiente; así como con los requisitos que establezca la convocatoria respectiva, en igualdad de condiciones, sin demérito de origen, residencia, lugar o formación profesional. En la Educación Básica dicho perfil
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corresponderá al académico con formación docente pedagógica o áreas afines que corresponda a los niveles educativos, privilegiando el perfil pedagógico docente de los candidatos; también se considerarán perfiles correspondientes a las disciplinas especializadas de la enseñanza.
Artículo 28. En la Educación Media Superior la
Promoción a una plaza con funciones de dirección dará lugar a un Nombramiento por Tiempo Fijo. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados determinarán la duración de los nombramientos conforme a las disposiciones aplicables. Al término del Nombramiento, quien hubiera ejercido las funciones de dirección volverá a su función docente, preferentemente en la Escuela en que hubiere estado asignado o, de no ser posible, a otra que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine en función de las necesidades del Servicio.
El personal que reciba el Nombramiento por primera vez deberá participar en los procesos de formación que definan las Autoridades Educativas o los Organismos Descentralizados. Quien no se incorpore a estos procesos volverá a su función docente en la Escuela que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine en función de las necesidades del Servicio.
Los nombramientos a cargos con funciones de dirección podrán ser renovables, para lo cual se tomarán en cuenta los resultados de la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 52 de esta Ley y demás requisitos y criterios que las Autoridades Educativas o los Organismos Descentralizados señalen.
Los nombramientos a que se refiere este artículo serán remunerados conforme a la percepción determinada para la plaza correspondiente a la función directiva o conforme a la percepción correspondiente a la plaza con que cuenta el personal de que se trate más la compensación que las Autoridades Educativas o los Organismos Descentralizados señalen.
Artículo 30. En la Educación Media Superior la
Promoción a una plaza con funciones de supervisión dará lugar a un Nombramiento por Tiempo Fijo. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados determinarán su duración. Dichos nombramientos podrán ser renovables, para lo cual se tomarán en cuenta los
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resultados de la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 52 de esta Ley y demás requisitos y criterios que las Autoridades Educativas o los Organismos
Descentralizados señalen. Los nombramientos a que se refiere este artículo
serán remunerados conforme a la percepción determinada para la plaza correspondiente a la función de supervisión o conforme a la percepción correspondiente a la plaza con que cuenta el personal de que se trate más la compensación que las Autoridades Educativas o los Organismos Descentralizados señalen.
Artículo 71. Los ingresos, promociones y
reconocimientos deberán ser oportunamente notificados por el área competente, misma que deberá observar y verificar la autenticidad de los documentos registrados y el cumplimiento de los requisitos; en caso contrario incurrirán en responsabilidad y serán acreedores a la sanción económica equivalente al monto del pago realizado indebidamente y a la separación del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o para el Organismo Descentralizado.
Será nula y, en consecuencia, no surtirá efecto alguno toda forma de Ingreso o de Promoción distinta a lo establecido en esta Ley. Dicha nulidad será declarada por el área competente, aplicando para ello el procedimiento previsto en el artículo 75 de esta Ley.
Artículo 78. Las personas que decidan aceptar el
desempeño de un empleo, cargo o comisión que impidan el ejercicio de su función docente, de dirección o supervisión, deberán separarse del Servicio, sin goce de sueldo, mientras dure el empleo, cargo o comisión.
Transitorios
(…) Cuarto. Dentro de los sesenta días hábiles siguientes
a la entrada en vigor de la presente Ley, el Instituto solicitará a las Autoridades Educativas y a los Organismos Descentralizados, las propuestas de parámetros e indicadores en términos de lo previsto en el Título Tercero de la Ley.
Quinto. Conforme a las disposiciones de esta Ley, el
Instituto, la Secretaría, las autoridades educativas locales y
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los Organismos Descentralizados deberán realizar durante el mes de julio del año 2014 los concursos que para el Ingreso al Servicio en la Educación Básica y Media Superior establece el Capítulo III, del Título Segundo de esta Ley.
Dentro de los noventa días naturales siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, el Instituto deberá publicar un calendario en el que se precisen las fechas, plazos o ciclos escolares durante los cuales se tendrán, conforme a las disposiciones de esta Ley, debidamente implementados y en operación los concursos y los procesos de evaluación que para cada tipo educativo establecen los Capítulos IV, V, VI, VII y VIII del Título Segundo de esta Ley.
Sexto. En tanto se tienen debidamente
implementados y en operación los concursos y los procesos de evaluación a que se refiere el artículo anterior, se estará a lo previsto en las disposiciones aplicables hasta antes de la publicación del presente Decreto, sin perjuicio de que las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados, en el ámbito de sus respectivas competencias, realicen todas las acciones que determinen como necesarias para que desde la entrada en vigor de esta Ley trabajen y los modifiquen hacia la convergencia de lo previsto en el Título Segundo del presente ordenamiento.
Los procedimientos y los dictámenes escalafonarios quedarán supeditados a las fechas o plazos que para la promoción se establezcan en el calendario que publique el Instituto, conforme a lo previsto en el artículo anterior.
Octavo. El personal que a la entrada en vigor de la
presente Ley se encuentre en servicio y cuente con Nombramiento Definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados, se ajustará a los procesos de evaluación y a los programas de regularización a que se refiere el Título Segundo, Capítulo VIII de esta Ley. El personal que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, conforme a lo que determine la Autoridad Educativa o el Organismo
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Descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.
El personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización del artículo 53 de la Ley, será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.
Noveno. El Personal Docente y el Personal con
Funciones de Dirección o de Supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados que a la entrada en vigor de esta Ley tenga Nombramiento Provisional, continuará en la función que desempeña y será sujeto de la evaluación establecida en el artículo 52 de la presente Ley. Al personal que obtenga resultados suficientes en dicha evaluación, se le otorgará Nombramiento Definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente conforme a lo dispuesto en esta Ley.
Será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, el personal que:
I. Se niegue a participar en los procesos de evaluación;
II. No se incorpore al programa de regularización correspondiente cuando obtenga resultados insuficientes en el primer o segundo proceso de evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, o
III. Obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación previsto en el artículo 53.
Décimo. Dentro de los dieciocho meses siguientes a
la entrada en vigor de la presente Ley, las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados deberán haber cumplido con la obligación prevista en el párrafo tercero del artículo 18 de esta Ley.
Para dichos efectos, las Autoridades Educativas Locales y los Organismos Descentralizados deberán implementar un programa integral que organice y estructure debidamente las funciones y la adscripción del Personal con Funciones de Asesoría Técnica Pedagógica en servicio.
Dicho programa deberá contemplar como primera acción prioritaria que el personal en servicio que, a la
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entrada en vigor de esta Ley, desempeñe funciones de Asesoría Técnica Pedagógica, se reintegre a la función docente.
Una acción subsecuente del programa integral será que sólo el personal que cumpla con los requisitos que las Autoridades Educativas u Organismos Descentralizados determinen expresamente podrá continuar temporalmente con las funciones de Asesoría Técnica Pedagógica, sujetándose a los procedimientos que establece la presente Ley. En ningún caso podrán desempeñar funciones administrativas.
En la implementación del programa integral, la Secretaría propiciará la coordinación necesaria con las Autoridades Educativas Locales y los Organismos Descentralizados.
Décimo Segundo. Las Autoridades Educativas y los
Organismos Descentralizados iniciarán el proceso de compactación a que se refieren los artículos 42 y 63 del presente ordenamiento, conforme a los lineamientos que al efecto determinen, en tanto se encuentre en operación el sistema de evaluación del desempeño en términos de lo previsto por esta Ley.
Décimo Quinto. El personal que a la entrada en vigor
de la presente Ley se encuentre en Servicio y cuente con Nombramiento Definitivo para desempeñar funciones de dirección o de supervisión en la Educación Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados, continuará en el desempeño de dichas funciones conforme a lo previsto en esta Ley.
Basta la lectura de los artículos 1, párrafo primero, 2,
fracción I, 4, fracciones XVII y XXII, 10, fracciones X y XII, y
cuarto, quinto y sexto transitorios reproducidos para advertir que
son una consecuencia necesaria de la reforma realizada al
artículo 3 constitucional, pues tales preceptos sólo desarrollan lo
que regula aquella disposición en cuanto al Servicio Profesional
Docente, así como a los criterios, términos y condiciones para el
ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el mismo.
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En efecto, tales normas sólo
reiteran lo que ordena el texto constitucional
en cuanto a que la ley reglamentaria de la
fracción III de su artículo 3 regulará el Servicio Profesional
Docente en los niveles de educación básica y media superior que
imparte el estado y establecerá los criterios, términos y
condiciones para su ingreso, promoción, reconocimiento y
permanencia, que constituye el marco general de una educación
de calidad, así como a quién corresponde emitir los lineamientos
respectivos y diversas medidas tendentes a hacer efectivo el
régimen de transición de lo antes existente a lo vigente con
motivo de la multicitada reforma constitucional.
Por tanto, como tales disposiciones sólo hacen
operable la reforma de mérito, es evidente la ineficacia de los
conceptos de violación propuestos en su contra.
En relación con el artículo 18 que establece el servicio
de asistencia técnica a la escuela, se debe informar que conforme
al diverso 3, fracción XXXI, dicho servicio es el conjunto de
apoyos, asesoría y acompañamiento especializados al personal
docente y personal con funciones de dirección para mejorar la
práctica profesional docente y el funcionamiento de la escuela,
mientras que conforme al numeral 9, fracción XIV, también tildado
de inconstitucional, en el ámbito de la educación media superior
corresponden a las autoridades educativas y a los organismos
descentralizados, respecto de las escuelas a su cargo, organizar
y operar el aludido servicio de asistencia técnica a la escuela.
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El contenido de tales disposiciones evidencia que con
anterioridad dicho servicio no estaba regulado, de modo que los
quejosos no pueden alegar violación al principio de
irretroactividad, pues ni siquiera existía dicha institución jurídica.
Además, en el evento de que así fuera y de que su
organización y operatividad se regulara en los contratos
colectivos de trabajo, lo cierto es que ese servicio es afín al
objetivo de la reforma educativa que, como se dijo, no es otro que
elevar la calidad de la educación en nuestro país en los niveles
antes identificados.
De modo que aun en el evento de que estuvieran
reconocidos los derechos que alegan los quejosos, lo
objetivamente cierto es que subsiste la finalidad y trascendencia
de la reforma educativa examinada.
En cuanto al artículo 24 transcrito los quejosos
aseveran que es inconstitucional porque abre los concursos a
cualquier candidato en igualdad de condiciones, eliminando los
factores de preferencia que reconocen tanto la Ley Federal del
Trabajo como los contratos colectivos respectivos.
El argumento así propuesto debe declararse
inoperante porque, por una parte, se refiere al personal de
ingreso, siendo que, como se dijo al principio de esta ejecutoria,
los quejosos declararon, bajo protesta de decir verdad, que
prestan sus servicios docentes desde antes de que entraran en
vigor las disposiciones reclamadas.
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117
Además, porque su argumento lo
hacen depender de otra ley de igual jerarquía
y respecto de la que, se insiste, no debe
verse como de mayor importancia o de aplicación preferente a la
aquí controvertida, sino que deben considerarse como un
conjunto normativo que rige la situación jurídica de los docentes.
Finalmente, porque basta la lectura del precepto tildado
de inconstitucional para evidenciar que no es que se impida a las
autoridades educativas u organismos descentralizados considerar
los factores de preferencia a que se refiere el ordenamiento que
invocan los quejosos, sino que propugna por que los concursos
de oposición para el ingreso participen todas las personas que
cumplan el perfil relacionado con el nivel, tipo, modalidad y
materia educativa correspondiente, así como los requisitos que
establezca la convocatoria respectiva, en igualdad de condiciones
y sin demérito de origen, residencia, lugar o formación
profesional.
De ahí la ineficacia de su argumento.
También debe desestimarse el alegato consistente en
que el citado artículo 28 convierte las plazas con funciones de
dirección en simples tareas temporales y ocasiona que el
trabajador pierda el derecho a regresar a su lugar de trabajo,
pues es el organismo descentralizado quien decidirá el lugar en
función de las necesidades del servicio e, incluso, permite que
determine unilateralmente el salario que deban percibir las
personas que ocupen esas plazas, aunado a que desconoce el
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hecho de que las promociones son materia de los contratos
colectivos de trabajo.
Tal aserto se sustenta en que basta la lectura del
artículo 3, fracción III, constitucional para advertir que de su texto
deriva el hecho de que el ingreso al servicio docente y la
promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión
en la educación básica y media superior que imparta el Estado,
se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que
garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que
correspondan.
De ahí que con independencia de si anteriormente las
aludidas promociones se realizaban de acuerdo con lo estipulado
en los contratos colectivos de trabajo respectivos, lo cierto es que
esa circunstancia deriva del texto constitucional y, por ende, no
puede ser sometida al escrutinio propuesto.
Además, es inexacto que tal disposición convierta las
plazas con funciones de dirección en simples tareas temporales,
porque si bien es cierto que el párrafo primero de la disposición
analizada establece que tratándose de la educación media
superior las autoridades educativas y los organismos
descentralizados determinarán la duración de esos
nombramientos conforme a las disposiciones aplicables, también
lo es que el párrafo tercero prevé la posibilidad de renovación. De
ahí que el personal docente que acceda a un nombramiento con
funciones de dirección puede acceder una y otra vez a ese cargo,
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siempre y cuando cumpla los requisitos de
evaluación y demás criterios aplicables.
Tampoco asiste razón a los promoventes al afirmar que
los organismos descentralizados para los que prestan sus
servicios determinará unilateralmente el salario que deban percibir
las personas que ocupen las plazas en comento, pues el último
párrafo de la disposición analizada es claro al establecer que ese
tipo de nombramientos serán remunerados conforme a la
percepción determinada para la plaza correspondiente a la
función directiva o conforme a la percepción correspondiente a la
plaza con que cuenta el personal de que se trate más la
compensación que las autoridades educativas o los organismos
descentralizados señalen.
Esto es, lo que los organismos descentralizados
determinarán no es la remuneración integral que perciba la
persona que ocupe uno de esos nombramientos sino la
compensación extra respectiva.
De ahí que su argumento parta de una premisa
inexacta pues la norma no deja al arbitrio del organismo
descentralizado el concepto total de remuneración.
Finalmente, en cuanto a que los nombramientos a
cargos con funciones de dirección ocasionan que los trabajadores
pierdan el derecho a regresar a su lugar de trabajo, pues es el
organismo descentralizado quien decide el lugar en función de las
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necesidades del servicio, se debe resolver que tampoco les asiste
razón.
Lo anterior, porque, en principio, no existe disposición
constitucional alguna que les otorgue el derecho a permanecer
invariablemente en su lugar, entendida como ubicación, de
trabajo. De modo que no puede reprocharse desconocimiento
alguno a tal prerrogativa.
Además, porque el primer párrafo del analizado artículo
28 es claro al establecer que al término del nombramiento con
funciones de dirección, el interesado volverá a su función
docente, preferentemente en la escuela en que haya estado
asignado o, de no ser posible, a otra que la autoridad educativa o
el organismo descentralizado determine en función de las
necesidades del servicio.
Lo expuesto evidencia que se busca que terminado
dicho nombramiento el docente regrese a su lugar de trabajo, es
decir, a la escuela en que haya estado asignado, con lo que se
respeta el eventual derecho de los aquí quejosos y sólo en caso
de que eso sea imposible, se les reubicará en otra atendiendo a
las necesidades del servicio.
Este último supuesto no debe considerarse
inconstitucional, simple y sencillamente porque privilegia las
necesidades del servicio.
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De ahí que si por las necesidades
del servicio se requiere un docente en una
escuela distinta a aquella en que había
estado asignado, es claro que los organismos descentralizados
pueden hacerlo, no sólo atendiendo a la normatividad aplicable,
sino justamente a la finalidad de la reforma en comento
consistente en elevar la calidad de la educación básica y media
superior que imparte el Estado.
Si se toma en cuenta que los nombramientos de
personal con funciones de dirección implican no solamente que el
sujeto beneficiado obtuvo una promoción o ascenso, sino también
que cumplió cabalmente las evaluaciones practicadas, es claro
que atendiendo a su experiencia y a sus conocimientos podrá
proporcionar un servicio docente de calidad que bien puede
ayudar a una escuela o centro de estudios distinto al en que se
encontraba.
En consecuencia, esta Segunda Sala considera que el
precepto en análisis es acorde al texto constitucional.
La conclusión alcanzada debe interpretarse en la
inteligencia de que deben considerarse los derechos o
prerrogativas que eventualmente puedan tener los quejosos
derivados de la ley laboral aplicable, porque como se ha dicho a
lo largo de esta ejecutoria, tanto la ley laboral como las
reglamentarias aquí impugnadas deben analizarse de manera
complementaria, y no como lo pretenden de manera confrontada.
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Las consideraciones que anteceden son aplicables al
artículo 30 también reclamado, pues se refiere a la promoción a
una plaza con funciones de supervisión en la educación media
superior, en los mismos términos que el diverso 28 examinado, y
los quejosos proponen los vicios antes resueltos, esto es, que el
legislador convirtió dicha plaza en simples tareas temporales y
permite a los organismos descentralizados fijar unilateralmente su
duración, así como el salario, aunado a que tal disposición no
guarda relación con los preceptos laborables aplicables.
Por tanto, es infundado su argumento.
Respecto al artículo 71 se debe recordar que los
quejosos afirman que al declarar la nulidad absoluta de los
ingresos y promociones que no se lleven a cabo conforme a lo
establecido en la Ley General del Servicio Profesional Docente,
viola la esencia del derecho del trabajo y del artículo 123
constitucional, pues la prestación de los servicios por parte de
cualquier trabajador genera una serie de derechos que, además,
son irrenunciables conforme al apartado A, fracción XXVII, inciso
h) del referido precepto constitucional, aunado a que el
incumplimiento de los requisitos correspondientes no puede privar
al trabajador de sus derechos fundamentales, al ser en todo caso
imputable al patrón.
Precisan que por esa misma circunstancia la nulidad
de los ingresos y promociones a que se refiere la parte final de la
fracción III del artículo 3 constitucional debe considerarse relativa.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
123
Al respecto se debe recordar que
el artículo 3, fracción III, constitucional no sólo
establece el servicio profesional docente y
que la ley reglamentaria fijará los criterios, términos y condiciones
de la evaluación obligatoria para el ingreso, promoción,
reconocimiento y permanencia en el mismo, sino también prevé
expresamente que serán nulos todos los ingresos y
promociones que no sean otorgados conforme a la ley.
El Poder Reformador de la Constitución no hizo
distinción alguna en cuanto al tipo de nulidad que generaba el
ingreso o la promoción otorgados contra lo dispuesto en la ley
reglamentaria de la citada fracción, esto es, contra la Ley General
del Servicio Profesional Docente. De ahí que no sea posible,
como lo pretenden los quejosos, considerar que es una nulidad
relativa.
Lo anterior, no sólo atendiendo al principio jurídico que
reza donde la ley no distingue, no debe hacerlo el aplicador, sino
también considerando la finalidad de la reforma constitucional en
comento.
En efecto, si se toma en cuenta que la finalidad de
dicha reforma es elevar la calidad de la educación básica y media
superior que imparte el Estado, es claro que cualquier ingreso o
promoción que se otorgue en contravención a la ley reglamentaria
aplicable será nulo, justamente atendiendo a ese fin u objetivo
social.
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Esa nulidad deriva del texto constitucional, el cual no
puede someterse al examen propuesto y, menos, en comparación
con el artículo 123, apartado A, fracción XXVII, inciso h), del
propio ordenamiento, que dispone que son condiciones nulas y no
obligan a los contrayentes aunque se expresen en el contrato
todas las demás estipulaciones que impliquen renuncia de algún
derecho consagrado a favor del obrero en las leyes de protección
y auxilio a los trabajadores.
Si, como se dijo, la nulidad deriva del texto
constitucional, es claro que ningún ordenamiento de menor
jerarquía puede prevalecer en ese sentido.
Aunado a que los quejosos no identifican a qué
derechos deben renunciar en caso de encontrarse en ese
supuesto.
Finalmente, porque no deben soslayarse dos cosas. La
primera, que nadie puede verse beneficiado o reprochar un pago
o respeto de algún derecho o prerrogativa derivado de una
conducta ilícita como es ingresar y ser promovido en
contravención a la Ley General del Servicio Profesional Docente
y, la segunda, que el respeto y acatamiento de dicho
ordenamiento no sólo corresponde a las autoridades educativas,
sino también a los sujetos a quienes regula, esto es, a los
docentes y personal con funciones de dirección y supervisión.
De ahí que también resulte inexacta la aseveración de
los promoventes en el sentido de que el incumplimiento de los
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125
requisitos correspondientes no puede privar
al trabajador de sus derechos fundamentales,
al ser en todo caso sólo imputable al patrón.
Consecuentemente, es infundado su alegato.
En cuanto al artículo 78 reclamado, esta Segunda Sala
no advierte cómo el hecho de que las personas que decidan
desempeñar un empleo, cargo o comisión que impida el ejercicio
de su función docente, de dirección o supervisión, deban
separarse del servicio profesional docente sin goce de sueldo,
mientras dure el empleo, cargo o comisión, pueda afectar
derechos adquiridos, pues en la Constitución Federal no existe
disposición alguna que les otorgue tal prerrogativa, esto es,
percibir, de ordinario, un salario por una actividad no
desempeñada. De ahí la ineficacia de su argumento.
En cuanto a la constitucionalidad de los artículos
octavo y noveno transitorios de la Ley General del Servicio
Profesional Docente, el Pleno de este Alto Tribunal ya se
pronunció en el sentido de que respetan el derecho a la
irretroactividad de la ley en perjuicio del personal docente con
nombramiento provisional o definitivo a su entrada en vigor.
Corrobora lo anterior, las jurisprudencias P./J. 36/2015
y P./J. 37/2015 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, consultables en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Libro 22, septiembre de 2015, Tomo
I, páginas 14 y 16, que, respectivamente, establecen:
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126
SERVICIO PROFESIONAL DOCENTE. LOS ARTÍCULOS 52, 53 Y OCTAVO TRANSITORIO DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO VULNERAN EL DERECHO A LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY EN PERJUICIO DEL PERSONAL DOCENTE QUE TUVIERA NOMBRAMIENTO DEFINITIVO A SU ENTRADA EN VIGOR. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para analizar si un ordenamiento vulnera el derecho a la irretroactividad de la ley es necesario atender a los postulados de la teoría de los componentes de la norma, conforme a la cual, toda norma jurídica se compone de dos elementos: un supuesto, que puede ser complejo cuando se integra por diversos actos parciales sucesivos, y una consecuencia, que al realizarse genera los derechos y las obligaciones correspondientes. De modo que, tratándose de supuestos complejos, una norma posterior viola el derecho invocado sólo cuando modifique los actos del supuesto que ya se hubieran realizado bajo la vigencia de la norma anterior, pero no así cuando modifique los que todavía no se hubieren realizado pues, en esta circunstancia, la norma posterior podría regular tanto los actos no llevados a cabo como las consecuencias vinculadas a ellos. Ahora bien, los supuestos y consecuencias actualizados bajo el imperio de la norma anterior, de los que derivó el derecho de los docentes con nombramiento definitivo a permanecer en el empleo, no se modificaron con la entrada en vigor de los artículos 52, 53 y octavo transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente, porque respetan la permanencia en el servicio de los docentes aludidos. En efecto, de su contenido se advierte que el personal docente que no obtenga un resultado suficiente en la tercera evaluación no será separado de la función pública, sino que podrá ser readscrito para continuar en otras áreas dentro de dicho servicio, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro voluntario. Por consiguiente, si de los supuestos y consecuencias actualizados bajo la vigencia de la norma anterior se originó para los docentes con nombramiento definitivo el derecho a permanecer en el servicio y, por su parte, los artículos indicados no modifican ese derecho, pues no prevén su cese cuando obtengan resultados insuficientes por tercera ocasión, se concluye que no vulneran su derecho a la irretroactividad de la ley.
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SERVICIO PROFESIONAL DOCENTE. LOS ARTÍCULOS 52, 53 Y NOVENO TRANSITORIO DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO VULNERAN EL
DERECHO A LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY EN PERJUICIO DEL PERSONAL DOCENTE CON NOMBRAMIENTO PROVISIONAL A SU ENTRADA EN VIGOR. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para analizar si un ordenamiento vulnera el derecho a la irretroactividad de la ley es necesario atender a los postulados de la teoría de los componentes de la norma, conforme a la cual, toda norma jurídica se compone de dos elementos: un supuesto, que puede ser complejo cuando se integra por diversos actos parciales sucesivos, y una consecuencia, que al realizarse genera los derechos y las obligaciones correspondientes. De modo que, tratándose de supuestos complejos, una norma posterior viola el derecho invocado sólo cuando modifique los actos del supuesto que ya se hubieran realizado bajo la vigencia de la norma anterior, pero no así cuando modifique los que todavía no se hubieren realizado pues, en esta circunstancia, la norma posterior podría regular tanto los actos no llevados a cabo, como las consecuencias vinculadas a éstos. Ahora bien, en relación con el personal docente que tuviera nombramiento provisional a la entrada en vigor de los artículos 52, 53 y noveno transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente, no se había actualizado supuesto alguno que permitiera considerar que se produjo, o debiera producirse, la consecuencia de adquirir el derecho a la permanencia en el servicio; por el contrario, a la entrada en vigor de las normas indicadas únicamente tenían una expectativa de derecho en torno a la eventual obtención de su base y de su permanencia en el empleo. Por ende, si las normas aludidas no modificaron el supuesto establecido bajo la vigencia de la norma anterior, toda vez que no se había actualizado y, por ello, respecto de la consecuencia los docentes con nombramiento provisional tenían solamente una expectativa de derecho; aunado a que las normas referidas se limitaron a establecer un nuevo supuesto (la obtención de una evaluación suficiente) para que se diera la misma consecuencia (la obtención del nombramiento definitivo), se concluye que no vulneran su derecho a la irretroactividad de la ley.
En consecuencia, son inoperantes sus argumentos.
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Cabe precisar que aun cuando lo técnicamente
correcto sería, una vez que esta Segunda Sala resolviera todos
los demás argumentos respecto de los que no existe criterio,
devolver los autos al tribunal colegiado del conocimiento a efecto
de que se ocupe de aquellos respecto de los que sí lo hay, en
atención al contenido del artículo 17 constitucional, este órgano
colegiado resuelve de manera integral el asunto que nos ocupa.
Para analizar la constitucionalidad de los artículos
décimo y décimo segundo transitorio antes reproducidos, se debe
tener en cuenta que al resolver el amparo en revisión 55/2016 en
sesión de veintidós de febrero del año en curso, esta Segunda
Sala estableció que de la interpretación de los artículos 4,
fracciones XXV, XXVI y XXVIII, 41 a 43, insertos en el capítulo VI,
denominado “De otras Promociones en el Servicio”, 63 y décimo
segundo transitorio, todos de la Ley General del Servicio
Profesional Docente, se advierte que en el diseño del servicio
profesional se encuentran los docentes y los docentes con
funciones de asesoría técnica pedagógica, siendo los primeros
responsables del aprendizaje de los alumnos en la escuela y, los
segundos, de brindar a los docentes asesoría técnica pedagógica.
Asimismo, que una promoción es el acceso a una
categoría o nivel docente superior, o el ascenso a un puesto o
función de mayor responsabilidad y nivel de ingresos, y que se
consideran promociones la obtención de un nombramiento como
docente con funciones de asesoría técnica pedagógica y la
asignación de horas adicionales para los docentes que no sean
de jornada.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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También, que la promoción para la
asignación de horas adicionales podrá ser
para el mismo plantel en que el docente
preste principalmente sus servicios, en un plantel en el que no
preste principalmente sus servicios, o en un plantel en que no
preste sus servicios; en el caso del personal docente que no es
de jornada, se fomentará la compactación de horas en una sola
escuela, de manera que las autoridades educativas y los
organismos descentralizados evitarán los nombramientos o
asignaciones fragmentarias por horas y que las autoridades
educativas y los organismos descentralizados iniciarán el proceso
de compactación a que se refieren los artículos 42 y 63 de la ley,
conforme a los lineamientos que al efecto determinen, en tanto se
encuentre en operación el sistema de evaluación del desempeño.
A partir de esa interpretación se concluyó que el
artículo 42 de la Ley General del Servicio Profesional Docente no
propicia la compactación por horas ni el pago de salario
fraccionado, al contrario, uno de los objetivos de la promoción
para la asignación de horas adicionales es fomentar la
compactación de horas en una sola escuela y, en esa medida,
evitar los nombramientos o asignaciones fragmentarias por horas.
Se indicó que, la intención con esas disposiciones es
que el docente preste sus servicios y le sean asignadas las horas
adicionales en la misma escuela donde proporciona
principalmente sus servicios [compactación de horas], con lo cual
se elimina la posibilidad de asignación de horas fragmentarias.
Incluso, el proceso de compactación de horarios iniciaría,
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conforme a los lineamientos que al efecto determinen, en tanto
esté en operación el sistema de evaluación del desempeño, tal
como, se dijo, lo ordena el artículo décimo segundo transitorio de
la ley.
En suma, se concluyó, los artículos 42 y décimo
segundo transitorio de la Ley General del Servicio Profesional
Docente establecen la promoción para la asignación de horas
adicionales como una medida para fomentar la compactación de
horas en una sola escuela y evitar los nombramientos o
asignaciones fragmentarias por horas.
Teniendo en cuenta ese marco de referencia es posible
concluir que el artículo décimo transitorio reclamado no viola el
principio de irretroactividad de la ley, pues sólo es la norma
operativa que permite la transición del sistema.
Efectivamente, conforme a su texto, dentro de los
dieciocho meses siguientes a la entrada en vigor de la ley
analizada, las autoridades educativas y los organismos
descentralizados debían haber cumplido la obligación prevista en
el párrafo tercero del artículo 18 del propio ordenamiento, esto es,
hacer pública la información sobre las plazas docentes con
funciones de asesor técnico pedagógico existentes y las
responsabilidades de quienes las ocupan en cada escuela y zona
escolar.
Luego, ordena que para tal efecto, dichos entes deben
implementar un programa integral que organice y estructure
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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debidamente las funciones y la adscripción
del personal con funciones de asesoría
técnica pedagógica en servicio, el cual debe
contemplar como primera acción prioritaria que el personal en
servicio que, a la entrada en vigor de la ley, desempeñe funciones
de asesoría técnica pedagógica, se reintegre a la función docente
y como acción subsecuente que sólo el personal que cumpla los
requisitos que aquellos entes determinen expresamente pueden
continuar temporalmente con las funciones de asesoría técnica
pedagógica, sujetándose a los procedimientos que establece el
propio ordenamiento, sin que en algún caso puedan desempeñar
funciones administrativas.
Esta última parte del precepto analizado tampoco viola
el principio constitucional en comento, porque, por una parte,
reconoce el derecho del personal en servicio que, a la entrada en
vigor de la ley, desempeñe funciones de asesoría técnica
pedagógica, a reintegrarse a la función docente y, por otra, les
permite continuar temporalmente con las funciones de asesoría
técnica pedagógica, siempre y cuando cumplan los requisitos que
aquellos entes determinen expresamente.
Es cierto que en virtud del artículo transitorio
examinado al personal en servicio que, a la entrada en vigor de la
ley, desempeñe funciones de asesoría técnica pedagógica, les
impide realizar funciones administrativas; sin embargo, de autos
no se advierte que los quejosos hayan desempeñado esas
funciones con anterioridad a la entrada en vigor del ordenamiento
reclamado.
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Además, aun cuando fuera así, lo objetivamente cierto
es que atendiendo a la función desempeñada por los asesores
técnicos pedagógicos, esto es, brindar a los docentes ese tipo de
asesoría, es claro que no guarda relación alguna con las tareas
administrativas, razón suficiente para considerar coherente y
acorde al texto constitucional dicha disposición.
Máxime que, como se ha insistido a lo largo de esta
ejecutoria, siempre debe tenerse presente la finalidad de la
reforma educativa que no es más que elevar la calidad de la
educación en los niveles antes identificados.
En cuanto al artículo décimo segundo transitorio,
tampoco asiste razón a los promoventes, porque, como se dijo, la
compactación de horas a que se refiere busca la promoción para
la asignación de horas adicionales como una medida para
fomentar la compactación de horas en una sola escuela y evitar
los nombramientos o asignaciones fragmentarias por horas, lo
que evidentemente lejos de perjudicar, beneficia a los docentes.
De ahí que resulte infundado su alegato.
Finalmente, en cuanto al artículo décimo quinto se
debe resolver que tampoco es violatorio del artículo 14, párrafo
primero, constitucional, al contrario, establece que el personal que
a la entrada en vigor de la ley se encuentre en servicio y cuente
con nombramiento definitivo para desempeñar funciones de
dirección o de supervisión en la educación media superior
impartida por el Estado y sus organismos descentralizados, como
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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es el caso, continuará en el desempeño de
dichas funciones conforme a lo previsto en
esta ley.
Como se ve, dicho precepto reconoce la existencia y
consecuencias del nombramiento definitivo para desempeñar
funciones de dirección o de supervisión en la educación media
superior, expedido con anterioridad a la entrada en vigor de la ley
analizada y sólo sujeta la continuación en el desempeño a lo
previsto en el propio ordenamiento, aspecto que es acorde a toda
la reforma educativa.
Por tanto, es infundado su alegato.
Por último, resta decir que tampoco podría
considerarse que las disposiciones impugnadas violen el
mencionado principio constitucional que aquí nos ocupa, pues su
contenido se proyecta hacia el futuro, sin que desconozcan
supuestos o consecuencias jurídicas generadas antes de su
entrada en vigor.
LIBERTAD SINDICAL Y NEGOCIACIÓN
COLECTIVA.
Para resolver los argumentos que al respecto proponen
los quejosos conviene tener en cuenta que el artículo 123,
apartado A, fracción XVI, de la Constitución Federal establece
que tanto los obreros como los empresarios tienen derecho para
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coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando
sindicatos, asociaciones profesionales, entre otros.
Al interpretar el mencionado artículo 123 el Pleno de
este Alto Tribunal ha establecido que consagra la libertad sindical
con un sentido pleno de universalidad que parte del derecho
personal de cada trabajador a asociarse pero a la vez reconoce
un derecho colectivo una vez que el sindicato existe y tiene
personalidad propia.
Indicó que dicha libertad debe entenderse en tres
aspectos fundamentales siendo el primero uno positivo
consistente en el derecho del trabajador para ingresar a un
sindicato ya integrado, o bien, constituir uno nuevo; el segundo,
negativo que conlleva la posibilidad de no ingresar a un sindicato
determinado o de no afiliarse a alguna asociación sindical y,
finalmente, el tercero que se traduce en la libertad de separación
o renuncia a formar parte de la asociación.
Es aplicable, en lo conducente, el criterio que informa
la jurisprudencia P./J. 43/99 del Tribunal Pleno, visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo IX, mayo de 1999, página 5, que establece:
SINDICACIÓN ÚNICA. LAS LEYES O ESTATUTOS
QUE LA PREVÉN, VIOLAN LA LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN X, CONSTITUCIONAL. El artículo 123 constitucional consagra la libertad sindical con un sentido pleno de universalidad, partiendo del derecho personal de cada trabajador a asociarse y reconociendo un derecho colectivo, una vez que el sindicato adquiere existencia y
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personalidad propias. Dicha libertad debe entenderse en sus tres aspectos fundamentales: 1. Un aspecto positivo que consiste en la facultad del trabajador para
ingresar a un sindicato ya integrado o constituir uno nuevo; 2. Un aspecto negativo, que implica la posibilidad de no ingresar a un sindicato determinado y la de no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La libertad de separación o renuncia de formar parte de la asociación. Ahora bien, el mandamiento de un solo sindicato de burócratas por dependencia gubernativa que establezcan las leyes o estatutos laborales, viola la garantía social de libre sindicación de los trabajadores prevista en el artículo 123, apartado B, fracción X, de la Constitución Federal de la República, toda vez que al regular la sindicación única restringe la libertad de asociación de los trabajadores para la defensa de sus intereses.
Al respecto, esta Segunda Sala también ha establecido
que el principio de libertad sindical en comento se sustenta en
cuatro grandes derechos, a saber: 1. De libre asociación, 2. Para
redactar estatutos y reglamentos administrativos, 3. Para elegir
libremente a sus representantes y 4. De organización interna.
Indicó que tales prerrogativas están íntimamente
relacionadas, pues no puede entenderse el derecho de libre
asociación sin la facultad para redactar sus estatutos y, desde
luego, sin la potestad de elegir libremente a sus representantes, o
bien, para establecer su organización interna. Corrobora lo
expuesto la tesis aislada 2a. CXIV/2015 de este órgano judicial,
visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, Libro 23, octubre de 2015, Tomo II, página 2087,
de rubro: LIBERTAD SINDICAL. POSTULADOS EN QUE SE
SUSTENTA ESE PRINCIPIO.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
136
En resumen, la libertad sindical implica, por una parte,
el derecho de cada trabajador a asociarse, no asociarse o
renunciar a una organización sindical, pero a la vez el derecho
colectivo a ser reconocido una vez que el sindicato existe y tiene
personalidad propia y, por otra, otorga al colectivo, esto es, a la
asociación u organización sindical los derechos para redactar
estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente a sus
representantes y organizarse internamente.
Partiendo de esa idea, es claro que las disposiciones
impugnadas no violan el derecho de libertad sindical reconocido
en el texto constitucional y a la luz de los parámetros y
prerrogativas expuestos, pues ninguna de ellas regula, se refiere
o se relaciona con las asociaciones u organizaciones de esa
índole. Es más, ni siquiera las menciona.
De ahí que sean inoperantes todos los argumentos que
los quejosos proponen tendentes a evidenciar que las normas
reclamadas violan la libertad sindical en los aspectos analizados,
pues, se reitera, basta la lectura de su contenido para advertir que
no se ocupan de ese tipo de grupos o asociaciones de defensa de
los derechos de los trabajadores.
Y es que si se toma en cuenta que, como se dijo, los
instrumentos reclamados no tiene por finalidad primordial regular
la relación de trabajo del personal docente y con funciones de
dirección y supervisión, sino el ámbito educativo, es claro que no
tienen intromisión en el aspecto de libertad sindical.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
137
Ahora, en cuanto a la negociación
colectiva se debe decir que evidentemente es
una actividad inherente a la organización
sindical pues es a través de ese medio que obtiene beneficios o
mejores condiciones de trabajo para sus afiliados.
En términos generales, la negociación colectiva es un
mecanismo fundamental del diálogo social a través del cual los
empleadores y sus organizaciones y los sindicatos pueden
convenir salarios justos y condiciones de trabajo adecuadas,
aunado a que constituye la base del mantenimiento de buenas
relaciones laborales. Entre las cuestiones que habitualmente se
abordan en los programas de negociación están: los salarios, el
tiempo de trabajo, la formación y capacitación profesional, la
seguridad y la salud en el trabajo, la igualdad de trato, entre otros.
En otras palabras, la negociación colectiva constituye
un medio de comunicación a través del que los patrones y los
sindicatos pueden convenir las condiciones generales de trabajo.
No parece que exista duda alguna al afirmar que la
materia de esa negociación debe darse en el marco de las
disposiciones legales aplicables, de modo que los beneficios o
logros que obtenga la organización sindical sean acordes a la
normatividad aplicable.
Lo anterior se corrobora con, entre otros, el artículo 8,
numeral 1, del Convenio número 87 relativo a la Libertad Sindical
y a la Protección al Derecho Sindical, adoptado el nueve de julio
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de mil novecientos cuarenta y ocho por la XXXI Conferencia
Internacional del Trabajo, en San Francisco California, ratificado
por nuestro país y publicado en el Diario Oficial de la Federación
el dieciséis de octubre de mil novecientos cincuenta, que
establece:
ARTICULO 8 1.- En el ejercicio de los derechos establecidos en el
presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas, están obligados lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad.
(…)
La disposición transcrita es clara al establecer que en
el ejercicio de los derechos establecidos en el citado convenio,
esto es, de libertad sindical al cual es inherente la negociación
colectiva, los trabajadores, empleados y organizaciones
respectivas están obligados a respetar la legalidad, es decir, el
marco normativo aplicable.
Teniendo en cuenta estas explicaciones conviene
recordar que los quejosos afirman que el artículo 13 de la Ley del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación transgrede
la prerrogativa en comento porque excluye discriminadamente a
los trabajadores docentes y a sus organizaciones sindicales.
Tal argumento debe declararse ineficaz porque, como
se resolvió en el primer apartado de esta ejecutoria, dicho
precepto no viola el principio de igualdad y, por ende, tampoco el
de libertad sindical en su aspecto de negociación colectiva.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Como los quejosos hacen
depender la violación a esta última
prerrogativa del de igualdad, es claro que al
resultar infundada esta aseveración, en vía de consecuencia,
también lo es aquella.
Por otra parte, sostienen que los artículos 28, fracción
III, de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación; 1, párrafo primero, 2, fracción I, 4, fracciones XXII y
XXVIII, 7, 9, 10, fracciones II, X, y XII, 16, fracción II, 18, 23, 26,
primer párrafo y fracción II, incisos a) y b), 31, 33, 35, 40, 41, 42,
44, 56, 57, fracción II, 61, párrafo tercero, 75, 80, 81 y cuarto,
quinto, sexto, octavo, noveno, décimo, décimo segundo y décimo
quinto transitorios, todos de la Ley General del Servicio
Profesional Docente, pues los aspectos que regulan eran materia
de negociación colectiva.
Todos esos argumentos deben declararse infundados
porque con independencia de que los aspectos que ahora regulan
hayan sido materia de negociación colectiva, lo objetivamente
cierto es que ya no lo pueden ser por estar expresamente
regulados en las disposiciones reclamadas.
Si como se resolvió en el apartado que antecede, la
nueva normatividad no transgrede ni desconoce derechos
adquiridos, es claro que tampoco puede alegarse, en vía de
consecuencia, violación a la negociación colectiva.
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
140
Es más, aun en el evento de que anteriormente los
aspectos de ingreso, promoción, reconocimiento, permanencia y
demás aspectos que regulan las normas reclamadas hayan sido
materia de negociación colectiva, lo cierto es que con la reforma
constitucional en materia educativa se facultó a los legisladores a
emitir las disposiciones jurídicas respectivas, circunstancia que
evidencia aún más lo infundado de sus argumentos.
Aunado a lo anterior no debe perderse de vista un
aspecto de gran importancia consistente en que la existencia del
nuevo marco normativo aplicable al personal docente y con
funciones de dirección y supervisión no veda el derecho de las
organizaciones sindicales y tampoco de sus afiliados o miembros
de obtener logros mediante la negociación colectiva, siempre y
cuando esos beneficios estén dentro de los parámetros y
disposiciones aplicables.
Finalmente, en relación con el derecho constitucional
en análisis, los quejosos afirman que el artículo 78 del propio
ordenamiento es una disposición particularmente dañina para la
función sindical pues les impide cumplir los objetivos previstos en
los artículos 123, apartado A, fracción XVI, constitucional y 356 de
la Ley Federal del Trabajo, pues de acuerdo con los usos y
costumbres de nuestro país en que los sueldos son sumamente
bajos, la actividad de los sindicatos se financia en gran medida a
través de las licencias con goce de sueldo que los patrones
otorgan a un cierto número de trabajadores que de otra forma no
podrían desempeñar las funciones sindicales dada la
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imposibilidad de los sindicatos de pagar los
sueldos que obtienen cuando llevan a cabo
las tareas contratadas con el patrón.
Dicen que esas funciones no sólo atienden asuntos
internos de los sindicatos y sus miembros, sino también tareas
conjuntas con los empleadores, como es el caso de las
comisiones mixtas cuya integración exige la Ley Federal del
Trabajo.
Aducen que el Convenio 135 de la Organización
Internacional del Trabajo obliga a que los representantes de los
trabajadores dispongan de las facilidades apropiadas para
permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones,
tomando en cuenta las características del sistema de relaciones
obrero-patronales del país y las necesidades, importancia y
posibilidades de la empresa interesada.
En principio, tal argumento debe declararse inoperante
porque parte de un perjuicio económico consistente en que como
el artículo 78 establece que las personas que decidan aceptar el
desempeño de un empleo, cargo o comisión que impida el
ejercicio de su función deben separarse del servicio, sin goce de
sueldo, mientras dure ese empleo, cargo o comisión, entonces el
sindicato no puede realizar correctamente sus funciones, pues su
actividad se financia en gran medida de las licencias con goce de
sueldo que los patrones otorgan a un cierto número de
trabajadores.
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142
Es claro que el motivo económico alegado por los
quejosos no puede trascender a la constitucionalidad del aludido
precepto, pues con independencia de dónde obtenga el
financiamiento la organización sindical debe pugnar por cumplir
sus objetivos.
Además, porque el hecho de que en esas licencias
eventualmente los funcionarios sindicales no sólo atienden
asuntos internos de la organización y sus miembros, sino también
tareas conjuntas con los empleadores, no torna inconstitucional la
disposición analizada, pues se insiste, una cosa es el agravio
económico y, otra, el jurídico, aunado a que, como se dijo al
abordar la constitucionalidad de este mismo precepto sólo que en
otro apartado, no existe disposición alguna que otorgue el
derecho a una persona a percibir, de ordinario, un salario por una
actividad no desempeñada.
Finalmente, porque si bien el Convenio numero 135
relativo a la Protección y Facilidades que deben Otorgarse a los
Representantes de los Trabajadores en la Empresa, ratificado por
nuestro país y publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintiuno de enero de mil novecientos setenta y cinco, establece
que los representantes de los trabajadores deben gozar de
protección eficaz contra todo acto que pueda perjudicarlos, así
como contar con facilidades apropiadas para permitirles el
desempeño rápido y eficaz de sus funciones, lo cierto es que
dicha circunstancia no implica que la norma reclamada sea
inconstitucional por establecer que en el supuesto que regula el
docente se separe del servicio sin goce de sueldo, pues una cosa
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
143
es el aspecto económico y, otra muy distinta,
las facilidades y aspectos a que se refiere
dicho instrumento internacional.
En efecto, de acuerdo con su texto, la protección a que
se refiere contra todo acto que pueda perjudicarlos incluye el
despido por razón de condición como representante de los
trabajadores, es decir, obliga al Estado parte del convenio a
asegurar que en su interior se protejan a los representantes de
los trabajadores contra todos esos tipos de actos que se
relacionen con la función que desempeñan, y no con el hecho de
permitir que una vez separados del servicio continúen gozando de
sueldo a fin de sufragar los gastos de la organización sindical.
Por su parte, las facilidades son aquellas de las que
disponen los representantes de los trabajadores en la empresa y
que sean apropiadas para permitirles el desempeño rápido y
eficaz de sus funciones, por ejemplo, un lugar con condiciones
adecuadas, la lista del personal, en fin todas aquellas que de
manera fáctica permitan el desarrollo de la labor sindical y que, de
ninguna manera, se relacionan con el aspecto económico
comentado por los quejosos.
Corrobora lo expuesto el texto de los artículos 1, 2 y 3
del convenio internacional citado, que establece:
ARTÍCULO 1 Los representantes de los trabajadores en la empresa
deberán gozar de protección eficaz contra todo acto que pueda perjudicarlos, incluido el despido por razón de su condición de representantes de los trabajadores, de sus
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actividades como tales, de su afiliación al sindicato, o de su participación en la actividad sindical, siempre que dichos representantes actúen conforme a las leyes, contratos colectivos u otros acuerdos comunes en vigor.
ARTÍCULO 2 1. Los representantes de los trabajadores deberán
disponer en la empresa de las facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones.
2. A este respecto deberán tenerse en cuenta las características del sistema de relaciones obrero-patronales del país y las necesidades, importancia y posibilidades de la empresa interesada.
3. La concesión de dichas facilidades no deberán perjudicar el funcionamiento eficaz de la empresa interesada.
ARTÍCULO 3 A los efectos de este Convenio, la expresión
"representantes de los trabajadores" comprende las personas reconocidas como tales en virtud de la legislación o la práctica nacionales, ya se trate:
a) de representantes sindicales, es decir, representantes nombrados o elegidos por los sindicatos o por los afiliados a ellos; o
b) de representantes electos, es decir, representantes libremente elegidos por los trabajadores de la empresa, de conformidad con las disposiciones de la legislación nacional o de los contratos colectivos, y cuyas funciones no se extiendan a actividades que sean reconocidas en el país como prerrogativas exclusivas de los sindicatos.
En consecuencia, es infundado su argumento.
En diverso orden de ideas, los solicitantes del amparo
aseguran que el artículo 65, fracciones VI y VII, de la Ley General
de Educación viola el diverso 6, apartado A, fracción II,
constitucional, así como la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental y las leyes que
regulan esa materia en las entidades federativas, porque otorgan
a quienes ejercen la patria potestad que, dicho sea de paso, no
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se sabe sobre quiénes, el derecho de
conocer la capacidad profesional de los
docentes y el resultado de las evaluaciones,
así como para observar las evaluaciones de los docentes y
directivos.
Para resolver su argumento conviene informar que con
anterioridad a la reforma que motivó la promoción de este
amparo, el artículo 65, fracciones VI y VII, de la Ley General de
Educación, establecía:
Artículo 65. Son derechos de quienes ejercen la patria potestad o la tutela:
(…) VI. Conocer la capacidad profesional de la planta
docente así como el resultado de las evaluaciones realizadas de conformidad con lo dispuesto en la fracción VII del artículo 12 de presente Ley, y
VII. Conocer la relación oficial del personal docente y empleados adscritos en la escuela en la que estén inscritos sus hijos o pupilos, misma que será proporcionada por la autoridad escolar.
Con la reforma controvertida, el aludido precepto
dispone:
Artículo 65. Son derechos de quienes ejercen la
patria potestad o la tutela: (…) VI. Conocer la capacidad profesional de la planta
docente, así como el resultado de las evaluaciones realizadas;
VII. Conocer la relación oficial del personal docente y empleados adscritos en la escuela en la que estén inscritos sus hijos o pupilos, misma que será proporcionada por la autoridad escolar;
(…)
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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Conforme a las normas transcritas los padres o
quienes ejercen la patria potestad o tutela sobre, evidentemente,
los individuos que reciban la educación a que se refiere dicha
legislación, tienen derecho a, entre otras cosas, conocer la
capacidad profesional de la planta docente y el resultado de las
evaluaciones realizadas, así como a saber la relación oficial del
personal docente y empleados adscritos en la escuela en la que
estén inscritos sus hijos o pupilos, misma que será proporcionada
por la autoridad escolar.
Basta la comparación de tales textos para evidenciar
que con la reforma que ahora controvierten los quejosos no se
implementó la publicidad de la información que refieren, sino que
atiende a una anterior.
De acuerdo con lo expuesto, es clara la inoperancia del
argumento propuesto, pues el perjuicio que les causa la norma
reclamada deriva de una reforma anterior a la aquí controvertida.
Es cierto, que con motivo de dicha reforma se modificó
el texto de las fracciones transcritas; sin embargo, no cambió su
esencia de publicidad que es justo de lo que se duelen los
quejosos.
Máxime que los promoventes no exponen mayor
alegato tendente a evidenciar o demostrar que la información
consistente en la capacidad profesional de la planta docente y el
resultado de las evaluaciones realizadas, así como la relación
oficial del personal docente y empleados encuadra en el supuesto
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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previsto en el artículo 6, apartado A, fracción
II, constitucional, esto es, información que se
refiere a la vida privada y datos personales.
De ahí la ineficacia de su argumento.
En virtud de las conclusiones hasta aquí asumidas, son
infundados los argumentos de los quejosos tendentes a
evidenciar la inconstitucionalidad de los artículos 21, párrafos
primero y sexto, y tercero y noveno transitorios de la Ley General
de Educación, porque la hacen depender de la
inconstitucionalidad atribuida a los restantes, tan es así que
afirman comparten los mismos vicios.
Por último, también deben desestimarse los
argumentos de los quejosos tendentes a evidenciar que las
normas reclamadas transgreden el derecho al mínimo vital porque
convierten a los trabajadores en instrumentos de otros fines o
intereses, pues, por una parte, esa afirmación pretenden
demostrarla a partir de la inconstitucionalidad atribuida a todas las
normas reclamadas y, por otra, porque ni siquiera exponen o
argumentan de qué manera se afecta el derecho al mínimo vital o,
incluso, en qué son convertidos, a su juicio, los docentes o
personal con funciones de dirección o supervisión.
Por tanto, son ineficaces sus argumentos.
Finalmente, los promoventes solicitan a este tribunal
que de conformidad con el artículo 79 de la Ley de Amparo sea
AMPARO EN REVISIÓN 613/2016
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suplida la deficiencia de su queja; sin embargo, del examen
exhaustivo del expediente y en atención a las explicaciones
anteriores, no se desprende que haya deficiencia alguna qué
suplir.
En las relatadas circunstancias, como los recurrentes
no demostraron la violación a los derechos constitucionales
alegados, lo que se impone es, en la materia de la revisión
competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
confirmar la sentencia recurrida y, por ende, negar el amparo.
SEXTO. Al confirmarse la sentencia recurrida, lo que
se impone es, en la materia competencia de este Alto Tribunal,
declarar sin materia el recurso de revisión adhesiva interpuesto
por el Presidente de la República tendente a reforzar las
consideraciones expuestas por el juez en cuanto a la
constitucionalidad de normas generales, pues desapareció la
condición jurídica que la hacía viable.
Corrobora lo anterior, el criterio que informa la
jurisprudencia 2a./J. 166/2007 de esta Segunda Sala, publicada
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552, que prevé:
REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte
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que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece
de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de
esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
se CONFIRMA la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI
PROTEGE a la FEDERACIÓN NACIONAL DE SINDICATOS DE
EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR Y SUPERIOR, los
SINDICATOS ÚNICOS DE TRABAJADORES DE LOS
COLEGIOS DE BACHILLERES DE LOS ESTADOS DE
CAMPECHE, OAXACA y MORELOS, los SINDICATOS DE
TRABAJADORES DE LOS COLEGIOS DE BACHILLERES DE
TABASCO y de BAJA CALIFORNIA, así como sus trabajadores
afiliados y que quedaron precisados en la sentencia recurrida,
contra los artículos indicados en el considerando cuarto de esta
ejecutoria.
TERCERO. En la materia competencia de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
declara SIN MATERIA el recurso de revisión adhesiva.
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Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan
los autos al tribunal colegiado de origen y, en su oportunidad,
archívese el expediente como asunto concluido.