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AMPARO EN REVISIÓN 741/2016 QUEJOSA: **********
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR MONSERRAT CID CABELLO VÍCTOR MANUEL ROCHA MERCADO
En atención a lo dispuesto por el artículo 73, segundo párrafo, de la
Ley de Amparo, así como la jurisprudencia de rubro: “PROYECTOS
DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS QUE SE
ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD
DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE REALICE LA
INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO
CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación se hace
público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo en revisión
741/2016, en el cual se realiza el estudio de constitucionalidad
respectivo:
S U M A R I O
El presente asunto tiene su origen en el juicio de amparo indirecto promovido por ********** e **********, en contra del artículo Segundo Transitorio, fracción III, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (reformada el once de diciembre de dos mil trece), así como en contra de diversas reglas de la Sexta Resolución de Modificaciones las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2013, en las cuales se establecieron los requisitos para obtener la certificación relativa al beneficio fiscal previsto en el artículo 28-A del cuerpo normativo citado. Las quejosas ampliaron su demanda de amparo en diversas ocasiones para señalar como actos reclamados la Octava Resolución de Modificaciones las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2013 y las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio exterior
1 Jurisprudencia P./J. 53/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página: 61.
correspondientes a los años dos mil catorce y dos mil quince. El Juez de Distrito determinó sobreseer en parte en el juicio de amparo y negar la protección constitucional en contra de los preceptos reclamados. La parte quejosa interpuso recurso de revisión y el Delegado del Presidente de la República, así como el Jefe del Servicio de Administración Tributaria formularon revisión adhesiva. El Tribunal Colegiado que previno en la revisión dejó firme el sobreseimiento decretado en la sentencia recurrida y, al considerar que se analizaron la totalidad de causas de improcedencia propuestas por las autoridades responsables y que no se advertía oficiosamente la actualización de alguna otra, reservó jurisdicción a este Alto Tribunal para conocer sobre la constitucionalidad de los preceptos reclamados.
1. Estudio de fondo. El problema de constitucionalidad que subsiste en
esta instancia consiste en determinar si los agravios de la recurrente
desvirtúan las consideraciones por las cuales la Juez de Distrito negó
el amparo respecto de los preceptos reclamados. Cabe señalar que
sólo se analizarán el tercer y cuarto agravios, por ser los únicos
tendientes a combatir la constitucionalidad de los preceptos que
subsisten en esta instancia, pues el Tribunal Colegiado del
Conocimiento confirmó el sobreseimiento decretado por el Juez de
Distrito respecto de la Sexta y Octava Modificaciones a las Reglas de
Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2013.
2. Así, la materia de análisis de esta resolución se circunscribe a los
agravios que combaten la constitucionalidad del artículo Segundo
Transitorio, fracción III, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, así
como de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio
Exterior para el 2014 y sus anexos 10 y 21, y de las Reglas de
Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2015. Dichos
agravios serán analizados, por cuestión metodológica, en función de
las siguientes interrogantes:
¿Fue correcto el estudio del Juez de Distrito sobre los planteamientos de las quejosas tendientes a demostrar la inconstitucionalidad de la fracción III del artículo Segundo Transitorio de la Ley del Impuesto al Valor Agregado?
¿Fue correcta la determinación del Juez de Distrito respecto de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para el 2014 y sus anexos 10 y 21 y las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2015?
3. Primera cuestión: ¿Fue correcto el estudio del Juez de Distrito
sobre los planteamientos de las quejosas tendientes a demostrar
la inconstitucionalidad de la fracción III del artículo Segundo
Transitorio de la Ley del Impuesto al Valor Agregado?
4. El cuarto agravio está dirigido a plantear que, contrariamente a lo que
resolvió el Juez Federal, en la demanda de amparo no se argumentó
la inconstitucionalidad del artículo Segundo Transitorio, fracción III, de
la Ley del Impuesto al Valor Agregado, vigente a partir del uno de
enero de dos mil catorce, por estimar que su contenido normativo
otorga o delega facultades legislativas a un órgano ejecutivo, sino por
transgredir el principio de seguridad jurídica, por dejar al arbitrio de
una autoridad administrativa y no legislativa el momento en que el
artículo 28-A de ese cuerpo normativo entrará en vigor. Asimismo, que
contrario a lo dicho en la sentencia recurrida, el artículo Segundo
Transitorio no establece la fecha exacta, ni un plazo límite para que se
emitan las disposiciones de carácter general, lo que se traduce en una
violación al principio de seguridad jurídica.
5. Dicho planteamiento resulta infundado y para demostrarlo conviene
recordar que el argumento toral del primer concepto de violación fue
que artículo Segundo Transitorio de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado resultaba inconstitucional porque, a decir de la quejosa, se
delegaba en una autoridad administrativa la facultad de determinar el
inicio de la vigencia de una ley, lo cual rebasa toda facultad
constitucional e incidía en la división de poderes, produciendo un
estado de incertidumbre a los contribuyentes.
6. A su vez, el Juez de Distrito sostuvo que los planteamientos que
alegaban la inconstitucionalidad de la fracción III del artículo Segundo
Transitorio resultaban infundados, en esencia, por las siguientes
razones:
a) El artículo combatido indica expresamente que lo dispuesto en los
artículos 24, fracción I, segundo y tercer párrafos; 25, fracciones I,
segundo párrafo, y IX; 27, segundo párrafo; 28, segundo párrafo; 28-A
y 30, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado,
entrarán en vigor un año después de que se hayan publicado las
reglas de carácter general en materia de comercio exterior, las cuales
contienen las normas para obtener la certificación a que hace
referencia el artículo 28-A.
b) En consecuencia, es correcto lo dispuesto por la norma transitoria,
pues los artículos no pueden entrar en vigor hasta que existan las
normas administrativas aludidas, las cuales son necesarias para la
obtención de la certificación.
c) Lo anterior, no significa que se estén otorgando potestades
legislativas al órgano ejecutivo, pues es en la fracción III del artículo
transitorio combatido en donde se indica el momento en que entrarán
en vigor las normas de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, un año
después de que se emitan las mencionadas disposiciones
administrativas.
7. De lo anterior se sigue con nitidez que no le asiste razón a las
recurrentes al afirmar que el estudio del Juez de Distrito no se apegó a
los planteamientos vertidos en los conceptos de violación, ya que
efectivamente la inconstitucionalidad del precepto reclamado se hizo
derivar de una supuesta delegación de facultades legislativas, en
específico la concerniente al inicio de vigencia de la normativa fiscal
combatida.
8. En efecto, el análisis del Juez de Distrito atendió a la premisa toral
propuesta por la parte quejosa, pues en la sentencia recurrida se
indicó que la sujeción de la entrada en vigor del sistema tributario en
cuestión, si bien está condicionada a la emisión de normas de carácter
administrativo, ello se hace desde una ley en sentido material y formal
que siguió a cabalidad el procedimiento legislativo previsto en la
Constitución Federal.
9. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el artículo transitorio
combatido es del tenor siguiente:
ARTÍCULO SEGUNDO. En relación con las modificaciones a que se refiere el Artículo Primero de este Decreto, se estará a lo siguiente:
[…]
III. Lo dispuesto en los artículos 24, fracción I, segundo y tercer párrafos; 25, fracciones I, segundo párrafo y IX; 27, segundo párrafo; 28, segundo párrafo; 28-A, y 30, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, entrará en vigor un año después de que se hayan publicado en el Diario Oficial de la Federación las reglas sobre certificación a que se refiere el citado artículo 28-A. [El subrayado es propio]
10. Como se observa, la disposición transitoria referida supedita la entrada
en vigor del artículo 28-A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado a
la emisión de reglas generales, y ello obedece a que estas últimas son
una condición necesaria para actualizar los supuestos del precepto
ordinario mencionado, específicamente en lo relativo a la posibilidad
de que ciertos contribuyentes puedan aplicar un crédito fiscal
equivalente al 100% del impuesto al valor agregado que deba pagarse
por la importación de determinados bienes para maquila, el cual será
acreditable contra el impuesto al valor agregado que deba pagarse por
ese mismo tipo de actividades, siempre que obtengan una certificación
por parte del Servicio de Administración Tributaria, máxime que para
obtener dicha certificación, las empresas deben acreditar que cumplen
con los requisitos que permitan un adecuado control de las
operaciones realizadas al amparo de los regímenes mencionados, de
conformidad con las reglas de carácter general que al efecto emita
dicho órgano.
11. Asimismo, la vacatio legis de un año posterior a que sean publicadas
las reglas generales en cuestión, como bien lo señaló el Juez de
Distrito, obedece a que los cambios establecidos en el Decreto de
once de diciembre de dos mil trece implicaban que para el cabal
funcionamiento del sistema normativo en ellos establecido era
necesario que estuvieran en vigor las reglas de carácter general que al
efecto emitiera el Servicio de Administración Tributaria, lo cual se
sigue de la lectura de los preceptos de la propia Ley del Impuesto al
Valor Agregado, así como de sus artículos transitorios, en específico
de la fracción III antes transcrita.
12. Así, el régimen tributario establecido en los citados artículos de la Ley
del Impuesto al Valor Agregado obliga al pago del impuesto relativo
por la importación de bienes que se destinen a los regímenes
aduaneros de importación temporal. Sin embargo, el artículo 28-A
establece, como beneficio, un crédito fiscal equivalente al cien por
ciento del impuesto al valor agregado que deba pagarse por la
importación, el cual será acreditable contra el referido impuesto que
deba pagarse por las actividades que señala el propio artículo
(regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración,
transformación o reparación en programas de maquila o de
exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de
ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación
o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado
estratégico). Dicho beneficio solo puede operar con la condición de
que los contribuyentes obtengan una certificación por parte del
Servicio de Administración Tributaria que garanticen un adecuado
control de las operaciones de comercio exterior.
13. De este modo, para la mayor seguridad jurídica del contribuyente, el
legislador determinó que no entraría en vigor el referido sistema
impositivo, sino hasta un año después de que se emitieran las reglas
de carácter general que determinaran los requisitos para obtener la
certificación a la cual se refiere el artículo 28-A de la Ley del Impuesto
al Valor Agregado.
14. Dicho plazo de doce meses, a consideración de esta Primera Sala, fue
determinado por el legislador, en el ámbito de su libertad configurativa
del sistema tributario nacional, como el más razonable para que los
contribuyentes estuvieran en aptitud de conocer los nuevos
lineamientos en el ámbito de la importación temporal para maquila y
reunir los requisitos a los que habrían de ajustarse si decidían optar
por acceder al beneficio establecido en el artículo 28-A de referencia.
15. Lo anterior se corrobora aún más, si tomamos en consideración el
Dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito
Público y de Estudios Legislativos del Senado de la República
respecto del Proyecto de Decreto por el que, finalmente, se reformó,
entro otros ordenamientos, la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en
el cual se mencionó lo siguiente con relación al régimen transitorio:
[…] la certificación permitirá a las empresas contar con un crédito fiscal consistente en una cantidad equivalente al 100% del IVA que deba pagarse por la importación temporal, el cual se podrá aplicar contra el IVA causado por las citadas actividades; por lo que también es acertado diferir hasta un año después de que se hayan publicado en el Diario Oficial de la Federación las reglas sobre certificación, la entrada en vigor de las normas aplicables a este nuevo esquema a fin de dar tiempo a que las empresas puedan obtener oportunamente la citada
certificación. [El subrayado es propio]
16. Además, contrario a lo que propone la parte recurrente, esta condición
legislativa no deja al gobernado en un estado de incertidumbre frente a
la norma, pues si bien no sabe cuándo se emitirán dichas normas
generales, tiene perfecto conocimiento de que a partir de que esa
condición se cumpla, los artículos mencionados en la propia fracción
III del Segundo Transitorio entrarán en vigor en el plazo de un año.
Consecuentemente, las reformas y adiciones de los artículos en las
porciones señaladas no causarán efectos mientras no se emitan
dichas normas de carácter general, por lo que los contribuyentes se
estarán a lo dispuesto por las normas que continúen siendo aplicables
hasta que la reforma, para los artículos mencionados, surta efectos.
17. Por lo demás, el agravio de las recurrentes soslaya que si bien la
fracción III del artículo Segundo Transitorio de la Ley del Impuesto al
Valor Agregado condiciona la entrada en vigor de diversos artículos de
dicho ordenamiento a la emisión de normas de carácter general por
parte de una autoridad administrativa, no puede equipararse, como
bien afirmó el Juez de Distrito, a que tal acto de una dependencia del
Poder Ejecutivo es parte de dicho proceso legislativo, como aseguran
las quejosas. Ello, pues el condicionamiento y el plazo de un año, para
su entrada en vigor, a partir de que se cumpla la condición fueron
establecidos por un acto formal y materialmente legislativo del
Congreso de la Unión y de esto no se sigue que sea el Ejecutivo quien
determine cuándo entrarán en vigor, pues si bien su actuación
condiciona que comience a correr el plazo de un año, es el propio
transitorio, emitido por el Poder Legislativo, el que estableció dicho
periodo. De ahí lo infundado del agravio en estudio.
18. Por tanto, la pregunta que nos ocupa se debe responder en sentido
afirmativo, esto es, sí fue correcto el estudio del Juez de Distrito sobre
los planteamientos de las quejosas tendientes a demostrar la
inconstitucionalidad de la fracción III del artículo Segundo Transitorio
de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
19. Segunda cuestión. ¿Fue correcta la determinación del Juez de
Distrito de negar el amparo a las quejosas respecto de las Reglas
de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para el 2014
y sus anexos 10 y 21 y las Reglas de Carácter General en Materia
de Comercio Exterior para 2015?
20. Esta Primera Sala estima que la respuesta a esta segunda cuestión es
en sentido positivo, toda vez que las Reglas de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior para el 2014 y sus anexos 10 y 21 y las
Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para
2015 efectivamente no vulneran el principio de reserva de ley.
21. En primer lugar, debe recordarse que el planteamiento de
inconstitucionalidad de la quejosa respecto de las reglas generales en
cuestión, radica en que van más allá de lo dispuesto en el artículo 28-
A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en tanto prevén requisitos
para acceder a la certificación respectiva que van más allá de permitir
“un adecuado control” de ciertas actividades de importación en el
régimen aduanero temporal.
22. A su vez, el Juez de Distrito consideró que efectivamente algunas de
las reglas en cuestión prevén requisitos que van más allá de lo
dispuesto en la Ley; pero que no procedía conceder la protección
constitucional, pues ello impediría a la quejosa acceder al régimen de
beneficio respectivo.
23. En este sentido, es que el agravio de las recurrentes se encuentre
centrado, por una parte, en afirmar que la eventual concesión del
amparo sí les podría generar un efecto benéfico —consistente en
acceder al crédito fiscal sin cumplir los requisitos cuya
inconstitucionalidad se aduce— e insistir en que las reglas combatidas
van más allá de lo dispuesto por el legislador democrático.
24. Al respecto, esta Primera Sala considera que dichos motivos de
agravio son infundados, pues con independencia de si la concesión
de amparo efectivamente puede generar un beneficio o no en la esfera
jurídica de las quejosas, lo cierto es que las reglas en cuestión no
vulneran el principio de reserva de ley, tal y como enseguida se
demostrará.
25. El sistema tributario derivado de la reforma legal que dio origen al
presente asunto grava la introducción de bienes a los regímenes
aduaneros de importación temporal para la elaboración,
transformación o reparación en programas de maquila o de
exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de
ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o
reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico.
26. A su vez, el legislador estableció en el artículo 28-A de la Ley del
Impuesto al Valor Agregado dos mecanismos para beneficiar a los
contribuyentes que realicen alguna de esas actividades. Por un lado,
mediante la creación de un crédito fiscal consistente en una cantidad
equivalente al 100% del impuesto al valor agregado que deba pagarse
por la importación, el cual será acreditable contra el impuesto al valor
agregado que deba pagarse por las citadas actividades y, por otro,
podrán no pagar el impuesto relativo siempre y cuando garanticen el
interés fiscal mediante fianza.
27. Ahora bien, para acceder al primer beneficio, esto es, el crédito fiscal
del 100% del impuesto al valor agregado, el propio artículo 28-A de la
ley que se comenta establece que los contribuyentes deberán obtener
una certificación por parte del Servicio de Administración Tributaria.
28. Para obtener dicha certificación, las empresas deben acreditar que
cumplen con los requisitos que permitan un adecuado control de las
operaciones realizadas al amparo de los regímenes mencionados, de
conformidad con las reglas de carácter general que al efecto emita la
autoridad hacendaria.
29. En la especie, la parte recurrente controvierte la constitucionalidad de
las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para
el 2014 y sus anexos 10 y 21 y las Reglas de Carácter General en
Materia de Comercio Exterior para 2015, mismas que prevén que las
empresas que se encuentren al corriente del cumplimiento de sus
obligaciones fiscales y aduaneras, podrán obtener la certificación
arriba descrita bajo la modalidad A, AA o AAA que le sea autorizada,
para lo cual se deberá cumplir con los siguientes requisitos
generales:
I. Ingresar y requisitar en la Ventanilla Digital la “Solicitud de Certificación en materia de IVA e IEPS” en la página www.ventanillaunica.gob.mx conforme al instructivo para requisitar la Solicitud de Certificación en Materia de IVA e IEPS. II. Contar con control de inventarios de conformidad con las disposiciones previstas por el SAT. III. Presentar la opinión positiva vigente del cumplimiento de obligaciones fiscales de la solicitante, los socios, accionistas, representante legal, administrador único o miembros del consejo de administración, según sea el caso, prevista en el artículo 32-D del Código Fiscal de la Federación y en la Resolución Miscelánea Fiscal. IV. No encontrarse al momento de ingresar la solicitud en el listado de empresas publicadas por el SAT en términos de los artículos 69 y 69-B, tercer párrafo del Código Fiscal de la Federación, con excepción de lo dispuesto en la fracción VI del referido artículo 69. V. Que sus certificados de sellos digitales estén vigentes y no se hubiere comprobado que se infringió alguno de los supuestos previstos en el artículo 17-H, fracción X del Código Fiscal de la Federación, durante los últimos 12 meses. VI. Presentar constancias de la totalidad de personal registrado ante el IMSS y proporcionar el soporte documental del pago de cuotas obrero patronales al IMSS de por lo menos 10 empleados a través de línea de captura del último bimestre anterior a su solicitud, mediante el comprobante de pago descargado por el sistema de pago referenciado (SIPARE), o comprobante de pago que sea acorde con la información del Sistema Único de Autodeterminación (SUA). En el caso de subcontrataciones de trabajadores en los términos y condiciones que establece el artículo 15-A de la Ley Federal del Trabajo, adicionalmente deberán acreditar que las empresas cuenten con la opinión positiva vigente del cumplimiento de obligaciones fiscales prevista en el artículo 32-D del Código y en la RMF, así como acreditar que estas últimas cumplen con la obligación de retener y enterar el ISR de los trabajadores. VII. Conforme a las indicaciones del Instructivo, acreditar la inversión en territorio nacional. VIII. Reportar en la “Solicitud de Certificación en materia de IVA e IEPS” el nombre y dirección de los clientes y proveedores en el extranjero con los que realizaron operaciones de comercio exterior en el
ejercicio inmediato anterior directamente vinculadas con el régimen con el que se solicita la certificación. IX. Permitir en todo momento el acceso al personal de la AGACE a la visita de inspección inicial, a las de supervisión de cumplimiento, así como cumplir los parámetros del régimen aduanero en el que realice las operaciones de comercio exterior.
30. Asimismo, para el caso de los contribuyentes que operen bajo el
régimen de importación temporal bajo la modalidad del programa
IMMEX autorizado por la Secretaria de Economía, se deben cumplir
los siguientes requisitos adicionales:
a) Contar con programa vigente a la fecha de solicitud. b) Tener registrados ante el SAT todos los domicilios o establecimientos en los que realicen actividades vinculadas con el programa de maquila o exportación. c) Contar con infraestructura necesaria para realizar la operación del programa IMMEX, al proceso industrial o de servicio de conformidad con la modalidad de su programa, para lo cual la autoridad aduanera podrá realizar en todo momento inspecciones en los domicilios o establecimientos en los que se realizan operaciones. d) Acreditar que durante los últimos doce meses, el valor de la mercancía transformada y retornada, retornada en su mismo estado, con cambios de régimen o a la que se le prestó un servicio, durante dicho período representa al menos el 60 % del valor de las importaciones temporales de insumos durante el mismo período. e) Acreditar que la empresa cuenta con el legal uso o goce del inmueble o inmuebles en donde se llevan a cabo los procesos productivos o la prestación de servicios según se trate, de al menos un año de vigencia a partir de la fecha de presentación de la solicitud. f) Conforme al instructivo de la “Solicitud de Certificación en materia de IVA e IEPS”, describir las actividades relacionadas con los procesos productivos o prestación de servicios conforme a la modalidad del programa, describiendo desde el arribo de la mercancía, su almacenamiento, su proceso productivo, y retorno. g) Acreditar que la empresa cuenta con un contrato de maquila, de compraventa, orden de compra o de servicios, o pedidos en firme vigentes, que acrediten la continuidad del proyecto de exportación. Para las empresas que soliciten por primera vez su programa IMMEX ante la Secretaria de Economía, o que tengan operando menos de un año el programa, podrán cumplir con el requisito general señalado en el numeral VI, con el documento que soporte la contratación de los empleados ya sea directamente y/o a través de subcontrataciones en
los términos y condiciones que establece el artículo 15-A de la Ley Federal del Trabajo, y tampoco estarán sujetas al requisito general VIII, ni al adicional del inciso d), salvo que se trate de empresas que importen temporalmente y retornen mercancías de las fracciones arancelarias listadas en el Anexo I TER del Decreto IMMEX, o de las fracciones arancelarias listadas en el Anexo 28, cuando se destinen a elaborar bienes del sector de la confección clasificados en los capítulos 61 al 63 y en la fracción arancelaria 9404.90.99 de la TIGIE, así como los que se destinen a elaborar bienes del sector del calzado previstos en el capítulo 64 de la TIGIE.
31. La última categoría de empresas mencionadas, esto es, las que
importen temporalmente y retornen mercancías de las fracciones
arancelarias listadas en el Anexo I TER del Decreto IMMEX, o de las
fracciones arancelarias listadas en el Anexo 28, cuando se destinen a
elaborar bienes del sector de la confección clasificados en los
capítulos 61 al 63 y en la fracción arancelaria 9404.90.99 de la TIGIE,
así como los que se destinen a elaborar bienes del sector del
calzado previstos en el capítulo 64 de la TIGIE, deben cumplir con
los siguientes requisitos y anexar la documentación que así lo
acredite:
a) Haber realizado operaciones al amparo del programa IMMEX en al menos los 12 meses previos a la solicitud. b) Acreditar que durante los últimos doce meses, el valor de la mercancía transformada y retornada, retornada en su mismo estado, con cambios de régimen o a la que se le prestó un servicio durante dicho período representa al menos el 80 % del valor de las importaciones temporales de insumos durante el mismo período. c) Presentar constancias de la totalidad de personal registrado ante el IMSS y proporcionar el soporte documental del pago de los tres últimos bimestres anteriores a su solicitud, realizados a través de línea de captura mediante el comprobante de pago descargado por el sistema de pago referenciado (SIPARE), o comprobante de pago que sea acorde con la información del Sistema Único de Autodeterminación (SUA), de por lo menos 20 empleados adicionales a los señalados en el Apartado A, fracción VI de la presente regla. En el caso de subcontrataciones de trabajadores efectuadas en los términos y condiciones que establece el artículo 15-A de la Ley Federal del Trabajo, adicionalmente deberán acreditar que las empresas cuentan con la opinión positiva vigente del cumplimiento de obligaciones fiscales prevista en el artículo 32-D del Código y en la
RMF, así como acreditar que estas últimas cumplen con la obligación de retener y enterar el ISR de los trabajadores. d) Que los socios y accionistas, representante legal, administrador único o miembros del consejo de administración de la empresa acrediten que en las declaraciones anuales de los dos ejercicios fiscales previos a la solicitud declararon ingresos acumulables ante la autoridad fiscal para los fines del ISR. e) Contar con un capital social o, en su caso, con maquinaria y equipo de al menos 4 millones de pesos.
32. Para los contribuyentes que operen el régimen de depósito fiscal
para someterse al proceso de ensamble y fabricación de
vehículos, a empresas de la industria automotriz terminal, deben
cumplir adicionalmente con lo siguiente:
a) Contar con autorización vigente y no estar sujeta a proceso de cancelación. b) Haber cumplido adecuadamente con los requisitos de las reglas 4.5.30. y 4.5.32.
33. Mientras que los contribuyentes que operen bajo el régimen de
elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado y el
recinto fiscalizado estratégico deben:
a) Contar con autorización vigente y no estar sujeta a proceso de cancelación. b) Cumplir con los lineamientos que determinen las autoridades aduaneras para el control, vigilancia y seguridad del recinto y de las mercancías de comercio exterior.
34. Como se observa, en la práctica existe una multiplicidad de
importaciones temporales para el régimen de maquila, cuyo adecuado
control puede estar supeditado a una amplia variedad de estándares.
Lo cual justifica que el legislador haya dispuesto, a través de una
cláusula habilitante, que sea el Servicio de Administración Tributaria el
que defina los requisitos que permiten un adecuado control de las
operaciones de importación susceptibles de acceder a la certificación
que nos ocupa, pues precisamente ante la multiplicidad de
circunstancias, valores y modalidades que se pueden dar en esa
materia, no sería viable exigir que el Poder Legislativo definiera tales
elementos, soslayando que la Constitución Federal posibilita que sea
la Administración Pública la que delimite esos aspectos técnico-
operativos, al ser un órgano más ágil y dinámico.
35. Ahora bien, contrario a lo que propone la parte recurrente, no
corresponde a esta Primera Sala determinar si los requisitos que
estableció el Servicio de Administración Tributaria son adecuados, en
mayor o menor grado, o si dicho organismo podría haber establecido
otros diferentes que resultaran más acertados. Lo que sí corresponde
a este Tribunal Constitucional es examinar que las normas generales
reclamadas se apeguen a los principios y derechos reconocidos en la
Constitución Federal.
36. Al respecto, se considera que las reglas combatidas no vulneran el
principio de reserva de ley, ya que no van más allá de lo dispuesto en
el artículo 28-A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en lo
relativo a la previsión de requisitos que permitan un adecuado control
de las operaciones realizadas al amparo de los regímenes aduaneros
antes precisados.
37. En efecto, basta la lectura de los requisitos generales y adicionales
arriba precisados, para constatar que la autoridad hacendaria delimitó
los requisitos que deben cumplir las diferentes categorías de
contribuyentes, en función de las operaciones de comercio exterior
que efectúan y en aras de evitar el no retorno de los bienes cuya
importación temporal se efectúa.
38. Al respecto, importa destacar que la eliminación de la exención en
materia del impuesto al valor agregado para los regímenes temporales
de importación para maquila, obedeció en buena medida a la
existencia de una práctica de evasión fiscal, consistente en la
importación de bienes por los que no se pagaba dicho tributo y que
posteriormente permanecían en el país, es decir, no se retornaban al
exterior con el perjuicio que ello implicaba tanto para el erario público
como para la economía nacional.
39. Ahora bien, la parte recurrente atribuye a determinados requisitos
previstos por el Servicio de Administración Tributaria la calidad de
excesivos y que van más allá de permitir un adecuado control de las
operaciones de comercio exterior y, para evidenciarlo, hace referencia
al requisito de presentar constancias de la totalidad de personal
registrado ante el IMSS y proporcionar el soporte documental del pago
de cuotas obrero patronales al IMSS de por lo menos 10 empleados a
través de línea de captura del último bimestre anterior a su solicitud,
mediante el comprobante de pago descargado por el sistema de pago
referenciado (SIPARE), o comprobante de pago que sea acorde con la
información del Sistema Único de Autodeterminación (SUA).
40. Dicho requisito, contrario a lo sustentado por la recurrente e incluso
por el Juez de Distrito, no va más allá de lo dispuesto en la Ley del
Impuesto al Valor Agregado, pues precisamente uno de los elementos
que en su momento tuvo en cuenta el legislador federal para eliminar
la exención arriba precisada, tuvo que ver con la existencia de
“empresas fantasma” que desaparecían una vez que ya habían
importado los bienes en el régimen temporal, sin retornar los bienes al
exterior, ni cubrir el tributo correspondiente.
41. En ese sentido, la acreditación de contar con personal debidamente
inscrito en el Instituto Mexicano del Seguro Social y con las cuotas
respectivas cubiertas, no es otra cosa que un elemento que, a criterio
de la autoridad hacendaria, le permite constatar que existirá un
adecuado control de las operaciones de comercio exterior y que
resulta perfectamente compatible con la génesis de la cláusula
habilitante que deja en manos del Servicio de Administración Tributaria
definir los requisitos para acceder a la certificación correspondiente.
42. Adicionalmente, no debe soslayarse que el legislador decidió facultar a
la autoridad administrativa para fijar los requisitos correspondientes en
función de un concepto amplio, como lo es el de “adecuado control”,
por las razones de implementación pragmática ya señaladas,
correspondiendo precisamente a la autoridad administrativa fijar, de
manera más específica y no por ello arbitraria, los elementos que
considere necesarios para llevar a cabo un adecuado control de
operaciones de importación en los regímenes de maquila.
43. Tampoco debe pasar desapercibida la circunstancia que se ha
reiterado a lo largo del presente estudio de que los requisitos
establecidos en las reglas de carácter general son para acceder a un
beneficio fiscal, por lo que si la autoridad administrativa en uso de las
facultades normativas que le fueron delegadas, considera que es
necesario que los aspirantes al beneficio, así como sus partes
relacionadas, estén al corriente con sus obligaciones fiscales,
laborales y que cuenten con la infraestructura necesaria para llevar a
cabo dichas actividades, entre otras cosas, esto se apega a la
naturaleza funcional de dichos requisitos, pues son tendientes al
control del otorgamiento de un beneficio que se traducirá en una
disminución de los impuestos recaudados por un motivo de naturaleza
no tributaria. Así, es razonable que quien pretenda recibir estos
beneficios debe acreditar que cumple con los requisitos para su
otorgamiento y que ese gasto fiscal efectivamente tendrá el uso para
el cual fue creado.
44. Por otra parte, esta Primera Sala observa que la parte recurrente
controvierte la validez de diversos requisitos adicionales que permiten
acceder a las certificaciones “AA” y “AAA”; sin embargo, dichos
planteamientos deben desestimarse porque parten de la premisa
errónea de que su incumplimiento impide acceder al crédito fiscal del
100% a que se refiere el artículo 28-A de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado.
45. En efecto, tal y como ya se relató, cumplir con los requisitos generales
y adicionales a que se refieren las reglas 5.2.13 tanto del año dos mil
quince como dos mil catorce, indefectiblemente da lugar a obtener la
certificación “A”, misma que permite obtener los siguientes beneficios:
I. Crédito fiscal en sus operaciones destinadas a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o
reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico de conformidad con el Anexo 22.
II. Obtener la devolución del IVA, en un plazo que no excederá de 20 días contados a partir del día siguiente a la presentación de la solicitud respectiva, en términos de lo dispuesto por el artículo 22 del Código.
III. La vigencia de la certificación será por 1 año.
IV. Procederá la inscripción de manera inmediata en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos, en los Sectores 10 y 11 del Apartado A del Anexo 10, a que se refiere el segundo párrafo de la regla 1.3.2., siempre que se presente la solicitud correspondiente, anexando la copia del oficio en el que la ACALCE otorgó la Certificación, sin ser necesario cumplir con los requisitos adicionales establecidos en el Apartado B del “Instructivo de trámite para inscribirse en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos, de conformidad con la regla 1.3.2.”
V. En el supuesto de que la autoridad aduanera advierta la actualización de las causales de suspensión en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos y/o Padrón de Exportadores Sectorial previstas en la regla 1.3.3., independientemente de la fracción de que se trate, no se suspenderá el registro y se deberá seguir el procedimiento respectivo, a fin de subsanar o desvirtuar la causal detectada.
46. En cambio, las modalidades “AA” y “AAA” conllevan beneficios
adicionales2 y, por lo mismo, ameritan el cumplimiento de sendos
2 B. Modalidad AA:
I. Crédito fiscal en sus operaciones destinadas a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico de conformidad con el Anexo 22.
II. Obtendrá la devolución del IVA, en un plazo que no excederá de 15 días contados a partir del día siguiente a la presentación de la solicitud respectiva, en términos de lo dispuesto por el artículo 22 del Código.
III. Si previo al ejercicio de facultades de comprobación de la autoridad, el contribuyente acude ante la ACALCE y presenta un escrito libre en los términos de la regla 1.2.2., en el que describa irregularidades detectadas y, en su caso, realice la determinación de las contribuciones o aprovechamientos omitidos, dicha autoridad otorgará un plazo de 30 días para que en términos de las disposiciones legales corrija su situación conforme al artículo 73 del Código, concluido dicho plazo sin que el contribuyente hubiera ejercido dicho derecho, la autoridad procederá de conformidad con sus facultades de comprobación.
IV. Cuando la autoridad aduanera previo al inicio de las facultades de comprobación, detecte la presunta omisión de contribuciones y aprovechamientos derivados de operaciones de comercio exterior, podrá hacerlas del conocimiento del contribuyente a través de una carta invitación. En caso de que el contribuyente no atienda la carta invitación o no subsane la totalidad de las irregularidades señaladas en el plazo que le conceda dicha autoridad podrá iniciar en cualquier momento el ejercicio de facultades de comprobación.
V. En el supuesto de que la autoridad aduanera advierta la actualización de las causales de suspensión en el padrón de importadores y/o padrón de importadores de sectores específicos y padrón de exportadores sectorial previstas en la regla 1.3.3., independientemente de la fracción de que se trate, no se suspenderá el registro y se deberá seguir el procedimiento respectivo, a fin de subsanar o desvirtuar la causal detectada.
VI. La vigencia de la certificación será de dos años, misma que será renovada en términos de
la regla 5.2.15.
VII. Procederá la inscripción de manera inmediata en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos, en los Sectores 10 y 11 del Apartado A del Anexo 10, a que se refiere el segundo párrafo de la regla 1.3.2., siempre que se presente la solicitud correspondiente, anexando la copia del oficio en el que la ACALCE otorgó la Certificación, sin ser necesario cumplir con los requisitos adicionales establecidos en el Apartado B del “Instructivo de trámite para inscribirse en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos, de conformidad con la regla 1.3.2.”
C. Modalidad AAA:
I. Crédito fiscal en sus operaciones destinadas a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico de conformidad con el Anexo 22.
II. Obtener la devolución del IVA, en un plazo que no excederá de los 10 días contados a partir del día siguiente a la presentación de la solicitud respectiva, en términos de lo dispuesto por el artículo 22 del Código.
III. Si previo al ejercicio de facultades de comprobación de la autoridad, el contribuyente acude ante la ACALCE y presenta un escrito libre en los términos de la regla 1.2.2., en el que describa irregularidades detectadas, y en su caso, realice la determinación de las contribuciones o aprovechamientos omitidos, dicha autoridad otorgará un plazo de 60 días para que en términos de las disposiciones legales corrija su situación conforme al artículo 73 del Código, concluido dicho plazo sin que el contribuyente hubiera ejercido dicho derecho, la autoridad procederá de conformidad con sus facultades de comprobación.
IV. Cuando la autoridad aduanera previo al inicio de las facultades de comprobación, detecte la presunta omisión de contribuciones y aprovechamientos derivados de operaciones de comercio exterior, podrá hacerlas del conocimiento del contribuyente a través de una carta invitación. En caso de que el contribuyente no atienda la carta invitación o no subsane la totalidad de las irregularidades señaladas en el plazo que le conceda dicha autoridad podrá iniciar en cualquier momento el ejercicio de facultades de comprobación.
V. En el supuesto de que la autoridad aduanera advierta la actualización de las causales de suspensión en el padrón de importadores y/o padrón de importadores de sectores específicos y/o padrón de exportadores sectorial previstas en la regla 1.3.3., independientemente de la fracción de que se trate, no se suspenderá el registro y se deberá seguir el procedimiento respectivo, a fin de subsanar o desvirtuar la causal detectada.
VI. Podrán presentar pedimentos consolidados mensuales.
VII. En relación con los artículos 59, fracción I, 185-A y 185-B de la Ley, así como la regla 4.3.2. y el Anexo 24; podrán acreditar que cumplen con dicha obligación, siempre que cuenten con
requisitos de los que son exigibles para la categoría “A”.3
un control de inventarios que refleje el destino, descargos y los saldos de las materias primas, el cual deberá ser transmitido en los términos que establezca el SAT, mediante reglas.
VIII. Podrán efectuar el despacho aduanero de las mercancías para su importación temporal o introducción, de acuerdo al régimen que operen, sin declarar o transmitir en el pedimento, documento electrónico, en la factura, en el documento de embarque o en relación anexa, los números de serie, siempre que lleven un registro actualizado de dicha información, en el sistema de control de inventarios el cual genere los reportes automáticos que solicite la autoridad.
IX. Podrán optar por el despacho aduanero de exportación en su domicilio, siempre y cuando se cumplan con los lineamientos que para tal efecto emita el SAT.
X. La vigencia de la certificación será de 3 años, misma que será renovada en términos de la regla 5.2.15.
XI. Procederá la inscripción de manera inmediata en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos, en los Sectores 10 y 11 del Apartado A del Anexo 10, a que se refiere el segundo párrafo de la regla 1.3.2., siempre que se presente la solicitud correspondiente, anexando la copia del oficio en el que la ACALCE otorgó la Certificación, sin ser necesario cumplir con los requisitos adicionales establecidos en el Apartado B del “Instructivo de trámite para inscribirse en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos, de conformidad con la regla 1.3.2.”
Los plazos a que se refiere la presente regla para obtener la devolución del IVA, se suspenderán en los mismos supuestos, términos y condiciones establecidos en el artículo 22 del Código. 3 Las empresas que pretendan acceder a los beneficios establecidos para las modalidades AA o AAA, además de los requisitos generales señalados en la regla 5.2.13., deberán acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos:
I. Bajo la modalidad AA podrán ser certificadas aquellas empresas que adicionalmente acrediten:
a) Que al menos el 40% del valor de los insumos adquiridos en territorio nacional vinculados al proceso bajo el régimen que esté solicitando la certificación del ejercicio inmediato anterior, se realizaron con proveedores que a la fecha de la presentación de la solicitud cuentan con la opinión positiva vigente del cumplimiento de obligaciones fiscales prevista en el artículo 32-D del Código y en la RMF, así como que éstos no se encuentren a la fecha de presentación de la solicitud, en las publicaciones a que hacen referencia los artículos 17-H, fracción X, 69 con excepción de lo dispuesto en la fracción VI, y 69-B, tercer párrafo del Código.
b) Que durante los últimos 5 años o más han llevado a cabo operaciones al amparo del régimen para el cual solicitan la certificación del IVA e IEPS, o que durante el ejercicio anterior en promedio contaron con más de 1,000 empleados registrados ante el IMSS y/o subcontratados en los términos y condiciones que establece el artículo 15-A de la Ley Federal del Trabajo, o que su maquinaria y equipo es superior a los 50,000,000 de pesos.
c) Que no se les haya notificado ningún crédito fiscal por parte del SAT en los 12 meses anteriores a la fecha de presentación de la solicitud, o en su caso acrediten que están al amparo del procedimiento previsto en el segundo párrafo de la presente regla, o en su caso, hayan efectuado el pago.
II. Bajo la modalidad AAA, podrán ser certificadas aquellas empresas que adicionalmente acrediten:
a) Que al menos el 70% del valor de los insumos adquiridos en territorio nacional vinculados al proceso bajo el régimen que estén solicitando la certificación del ejercicio inmediato anterior, se realizaron con proveedores que a la fecha de la presentación de la solicitud cuentan con la opinión positiva vigente del cumplimiento de obligaciones fiscales prevista en el artículo 32-D del Código y en la RMF, así como que éstos no se encuentren a la fecha de presentación de la solicitud, en las publicaciones a que hacen referencia los artículos 17-H, fracción X, 69 con excepción de lo dispuesto en la fracción VI, y 69-B, tercer párrafo del Código.
47. No obstante, en las tres categorías está el relativo a obtener el
beneficio consistente en el crédito fiscal del 100% del impuesto
acreditable aludido, de tal forma que los planteamientos de las
recurrentes soslayan que el beneficio previsto por el legislador no está
siendo condicionado al cumplimiento de requisitos ajenos a aquellos
que permitan un adecuado control de las operaciones aduaneras
respectivas, sino más bien la autoridad respeta tal beneficio al prever
una categoría básica “A”, cuyos requisitos están razonable y
directamente relacionados con el mandato legislativo de permitir un
adecuado control de las operaciones correspondientes; pero también
prevé otros beneficios adicionales, cuyo otorgamiento válidamente
amerita satisfacer requisitos diferenciados y respecto de los cuales no
puede ser exigible su necesaria correspondencia con el artículo 28-A
de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
48. Ahora bien, las recurrentes insisten en que ya estaba reglamentado
cómo se ejercería un “control adecuado” en diversas disposiciones de
la Ley Aduanera y el Decreto IMMEX. Sin embargo, dicho
planteamiento por sí mismo no puede traer consigo la
inconstitucionalidad de las normas reclamadas, pues lo cierto es que
b) Que durante los últimos 7 años o más han llevado a cabo operaciones al amparo del régimen para el cual solicitan la certificación del IVA e IEPS, o que durante el ejercicio anterior en promedio contaron con más de 2,500 empleados registrados ante el IMSS y/o subcontratados en los términos y condiciones que establece el artículo 15-A de la Ley Federal del Trabajo, o que su maquinaria y equipo es superior a los 100,000,000 de pesos.
c) Que no se les haya notificado ningún crédito fiscal por parte del SAT en los últimos 24 meses anteriores a la fecha de presentación de la solicitud o acrediten que están al amparo del procedimiento previsto en el segundo párrafo de la presente regla, o en su caso, hayan efectuado el pago.
el legislador federal claramente precisó que los requisitos para
acceder a la certificación correspondiente deberían fijarse mediante
las reglas generales que al respecto emitiera el Servicio de
Administración Tributaria.
49. Finalmente, no asiste razón a las recurrentes al afirmar que las reglas
en comento violan el Tratado de Libre Comercio de América del Norte,
el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, y
Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las
Inversiones. Lo anterior, porque además de que dicha premisa está
construida como una mera afirmación sin fundamento, esta Primera
Sala observa que parte de una premisa errónea, ya que la finalidad de
las Reglas es incentivar el sector de importación de bienes temporales
para maquila, entre otras actividades, lo cual implica que dichas
mercancías serán retornadas, pues se hacen excepciones a los
impuestos de importación. De ahí que si las Reglas no se aseguraran
de que efectivamente las mercancías transformadas son retornadas al
exterior, dicha medida podría utilizarse como medio de importación
permanente e ilegalmente dejar de pagar los gravámenes
correspondientes para esa figura.
50. Por lo demás, basta la lectura de las reglas combatidas para constatar
que no condicionan los beneficios de una inversión en el país de
manera inequitativa entre nacionales o extranjeros, sino que es
aplicable independientemente del origen de la inversión y del país de
procedencia de los bienes importados.
51. Consecuentemente, la pregunta que nos ocupa debe responderse en
sentido negativo, esto es, la determinación del Juez de Distrito de
negar el amparo a las quejosas respecto de las Reglas de Carácter
General en Materia de Comercio Exterior para el 2014 y sus anexos
10 y 21 y las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio
Exterior para 2015 debe considerarse apegada a derecho.
52. Revisiones adhesivas sin materia. Al no haber prosperado la
revisión principal, deben quedar sin materia las revisiones adhesivas,
al haber desaparecido la condición a que estaba sujeto el interés de
las autoridades adherentes.
53. Sostiene lo anterior, por identidad de razón, la jurisprudencia 1a./J.
71/2006, sustentada por esta Primera Sala, cuyo rubro establece:
“REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL
DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL
INTERÉS DEL ADHERENTE”.4
4 Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, página 266, con número de registro 174011.
