DIGESTO DE PREVENCIÓN DEL DELITO II

Análisis comparativo de políticas exitosas

en materia de seguridad comunitaria

Dirigido por Irvin Waller Preparado por Daniel Sansfaçon y Brandon Welsh

Traducción de Carlos G. Landívar para la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina

CENTRO INTERNACIONAL PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO ASISTENCIA A CIUDADES Y PAÍSES PARA REDUCIR EL DELITO, LA VIOLENCIA Y LA INSEGURIDAD

AGRADECIMIENTOS La preparación de este informe no hubiese sido posible sin la generosa contribución financiera del Centro Nacional de Prevención del Delito, dependiente del Departamento de Justicia del Canadá, y de su solícito plantel. También han hecho aportes financieros y brindado consejos otros gobiernos que forman parte del Comité Asesor y Político del ICPC. Se trata del Home Office de Inglaterra y Gales, la Delegación Interministerial para las Ciudades de Francia, los Ministerios de Justicia e Interior de los Países Bajos, y el Ministerio de Seguridad Pública de la Provincia de Quebec. Algunas organizaciones que son parte del Directorio del ICPC también nos han brindado su apoyo, así como su asesoramiento y documentación pertinente. Se trata del National Crime Prevention Council (EE. UU.), Crime Concern (Inglaterra), el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, y la Oficina de las Naciones Unidas en Viena. La impresión y distribución en los Estados Unidos fueron posibles gracias la contribución financiera del Bureau of Justice Assistance, Office of Justice Programs, del Departamento de Justicia de los Estados Unidos. Finalmente, agradecemos el aporte de los siguientes miembros del ICPC que contribuyeron con su tiempo y su conocimiento a mejorar este informe: Lily-Ann Gauthier, David Hicks, Margaret Shaw y Claude Vézina. Centro Internacional para la Prevención del Delito 507, Place d’Armes, Suite 2100, Montreal (Quebec), Canadá, H2Y 2W8 Teléfono: 1 514 288 6731 Fax: 1 514 288 8763 E-mail: cipc@crime-prevention-intl.org

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PREFACIO por JOHN CALHOUN

En las comunidades seguras, los residentes usan libremente los espacios públicos y desempeñan un papel activo en la vida cívica. Las mujeres caminan de noche sin miedo a ser violadas. Los niños juegan libremente en los parques sin que los padres teman la presencia de traficantes de drogas. Los jóvenes se trasladan a y desde la escuela sin miedo a ser intimidados por otros alumnos o a ser víctimas de robos. Las familias resuelven sus diferencias con palabras, sin recurrir a puños o armas. En las comunidades seguras, invertimos más en impedir que los niños y los jóvenes se involucren en el delito que en depositarlos en instituciones durante su adolescencia y su adultez. En las comunidades seguras, las escuelas, los servicios sociales y de salud, y las organizaciones comunitarias, están asociadas con la policía y con el sistema de justicia para atacar las causas del delito, no sólo para responder a sus efectos. Esta segunda edición del Digesto de Prevención del Delito, publicado por el Centro Internacional para la Prevención del Delito, plantea el hecho de que los responsables políticos de nuestras comunidades enfrentan niveles inaceptables de seguridad pública (delincuencia, violencia e inseguridad), de insatisfacción pública, y de costos del delito. Usando ejemplos de muchos países, el Digesto muestra que el delito y sus costos pueden reducirse así como puede aumentarse la satisfacción de la ciudadanía mediante el tratamiento de las causas del delito, incluyendo los factores sociales y ambientales. También demuestra que el hecho de incluir y comprometer a instituciones cívicas locales, a las organizaciones comunitarias y a los residentes (tanto adultos como jóvenes) en calidad de socios de pleno derecho, aumenta la seguridad comunitaria. Estos cambios en el objetivo y en el estilo del trabajo de prevención han ayudado a muchas comunidades a conseguir notables reducciones de la actividad delictiva. Muchas organizaciones nacionales e internacionales, incluyendo a las Naciones Unidas y otros cuerpos intergubernamentales, asociaciones de alcaldes y otros funcionarios públicos, así como organizaciones de estudiosos del delito, concuerdan en cuanto a la eficacia de estas políticas. Estos cuerpos han hecho mención recurrentemente a la necesidad de planes de acción local coordinados y abarcadores: análisis cuidadoso, planeamiento meditado e inclusivo, compromiso en la implementación, y evaluación constructiva, elementos que conducen a nuevas alianzas de trabajo conjunto y a acciones cuya especificidad permite su atento seguimiento. Esta fórmula ha funcionado bien. Necesita ser aplicada más extensamente. Es posible que una comunidad sin delincuencia sea una utopía. Pero tenemos hoy, más que en cualquier otro momento de la historia reciente, el conocimiento y las herramientas para acercarnos sensiblemente a esa meta. Nuestras naciones y nuestras comunidades necesitan aceptar este desafío y lograr que todos participen en él. John A. Calhoun Vice-presidente del Directorio del Centro Internacional de Prevención del Delito Presidente y Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Prevención del Delito (Estados Unidos)

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Sinopsis de la obra El Segundo Digesto de Prevención del Delito El Centro Internacional de Prevención del Delito se complace en publicar la segunda edición de su Digesto de Prevención del Delito. También planea hacerlo accesible a través de su sitio en Internet (www.crime-prevention-intl.org). La primera edición se centró en presentar la relación costo-efectividad de una serie de medidas de desarrollo social, diseño urbano, y reparación. Esta segunda edición identifica los factores de riesgo de diversos países, brinda ejemplos de intervenciones efectivas en términos de su costo y que apuntan a algunos de estos factores, y menciona elementos clave de implementación exitosa y estrategias integradas para apoyar esas acciones. Los desafíos del delito y la inseguridad A pesar de las recientes disminuciones en algunos países desarrollados, las tasas del delito siguen siendo en general 2 o 3 veces más altas que en los años 60. Además, la seguridad privada y las tasas de encarcelación continúan creciendo y creando mayores costos. La ciudadanía está insatisfecha con las políticas gubernamentales sobre el delito. Las encuestas que ofrecen la opción a los entrevistados permiten ver que se favorece la inversión para prevenir el delito más que un aumento de la aplicación tradicional de la ley y de las sanciones. Los costos del delito y su control consumen una proporción significativa de recursos limitados, el equivalente al 5% del PBI en los países desarrollados y hasta el 14% en los países en vías de desarrollo. En promedio, los costos del delito en los seis países que disponen de datos rondan los 750 dólares estadounidenses por persona anualmente. Invertir en medidas efectivas en términos de costo Tenemos el conocimiento y las herramientas para responder efectivamente a estos desafíos. El conocimiento desarrollado alrededor del mundo identifica un cierto número de factores que aumentan el riesgo de convertirse en delincuente o de ser victimizado. Intervenciones que han sido rigurosamente evaluadas confirman la validez de estos factores de riesgo y nuestra capacidad para reducirlos. Los siguientes cuadros resumen los resultados de las acciones que apuntan al desarrollo social y a los factores situacionales de riesgo.

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Cuadro I – Acciones efectivas que apuntan a algunos factores de riesgo en el desarrollo social

Factores de riesgo Acciones Efectos en el grupo experimental

Paternidad inconsistente, no efectiva Visitas de niñeras al hogar Capacitación de los padres

62% menos de casos de abuso infantil 66% menos de arrestos 19% menos de delincuencia auto-denunciada

Capacidades sociales y cognitivas de los niños

Programa de fortalecimiento pre-escolar Visitas de los maestros al hogar Programa de mentores

50% menos de arrestos 80% menos de delincuencia crónica 33% menos de agresión

Exclusión social Programas de integración comunitaria 56% menos de arrestos Abandono escolar Incentivos para terminar la escuela 17% menos de arrestos Desempleo, especialmento para los jóvenes

Programas de empleo juvenil 33% menos de arrestos

Familias disfuncionales y conducta irresponsable

Terapia familiar 40% menos de reincidencia

Cuadro II – Acciones efectivas que apuntan a algunos factores de riesgo de victimización

Factores de riesgo Acciones Resultados

Falta de vigilancia Programas del tipo “Vecinos alerta” Vigilancia por video

75% menos de robos en hogares 25% menos de robos en hogares

Protección de bienes inadecuada Protección de las tarjetas de crédito y bancarias Protección de hogares Protección de bienes

45% menos de pérdidas debidas a estafas 70% menos de robos en hogares

Desigualdades sexistas y de género Tratamiento para los abusadores 56% menos de reincidencia Acceso a armas de fuego Legislación sobre el control de armas 55% menos de homicidios Alcohol y drogas Programa de tratamiento de drogas y

alcohol 63% menos de reincidencia

Además de reducir exitosamente la delincuencia y la victimización, estos programas son más efectivos en términos de su costo que las medidas tradicionales de control del delito. Algunas intervenciones son hasta siete veces más eficaces para reducir el delito que la encarcelación y brindan ahorros potenciales al aumentar los ingresos impositivos, reducir las horas extras policiales, el recurso a sistemas de apoyo social y gastos hospitalarios, y

ahorros al haber menos víctimas. El gráfico de la izquierda, adaptado de un estudio llevado a cabo por la Corporación RAND en los Estados Unidos, muestra qué nivel de impuestos se requiere para reducir el delito en un 10%. Se evidencia que cuesta casi

Aumento de impuestos por hogar para reducir el delito en un 10% (en dólares EE.UU.)

$228

$118

$48$32

$0

$50

$100

$150

$200

$250

Mayorencarcelación

Supervisióndel delincuente

juvenil

Capacitaciónde los padres

Incentivos paraque losjóvenes

terminen laescuela

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ocho veces más reducir el delito aumentando la encarcelación que con la adopción de incentivos para terminar la escuela. Esto nos dice que es posible lograr más seguridad pública, a costos más bajos, si se implementan medidas bien diseñadas que apunten a factores de riesgo. La mayor parte de estas acciones pueden ser adaptadas a las circunstancias de los contextos locales. Pero debería hacerse más para atacar otros factores de riesgo tales como la pobreza relativa, las viviendas pobres e inadecuadas, la violencia familiar y la cultura de la violencia, que no han recibido el mismo nivel de atención y estudio cuidadoso. Consenso sobre el proceso riguroso de una implementación efectiva El conocimiento de estos factores de riesgo y de las acciones que pueden reducirlos, demuestra que estos factores de riesgo están interrelacionados y que las acciones deben tener múltiples facetas. Esto confirma que los diversos socios deben ser movilizados en una acción rigurosa y concertada. Las Comisiones de Naciones Unidas y las reuniones internacionales de funcionarios electos, jefes policiales, jueces, agencias de desarrollo social, expertos gubernamentales y organizaciones de prevención han desarrollado una serie coherente de lineamientos para la implementación exitosa de acciones de prevención del delito. Estas se centran en una coalición de todos los actores clave (justicia, educación, salud, servicios sociales, vivienda y desarrollo urbano, organizaciones comunitarias y la ciudadanía) con un fuerte liderazgo que implemente un riguroso proceso de diagnóstico, desarrollo de un plan de acción, implementación concertada, evaluación y retroalimentación.

ELEMENTOS CLAVE PARA UNA IMPLEMENTACIÓN EFECTIVA

Un diagnóstico de seguridad • desafíos • factores de riesgo • recursos comunitarios

Un plan de acción

• establecer prioridades • identificar prácticas modelo • dirigir acciones hacia los factores de

riesgo • equilibrar las acciones a corto y largo

plazo

UNA COALICIÓN • con liderazgo • que reúna a todos los socios clave • sensible a la edad, el género y las

diferencias culturales • apoyada por una secretaría • que comprometa a los ciudadanos • con una estrategia de comunicación

Evaluación y retroalimentación

• evaluación del proceso • evaluación del impacto

Implementación

• capacitación • coordinación de los socios • acciones

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Una estrategia integrada para sostener la acción El capítulo 4 del Digesto examina las estrategias nacionales adoptadas por los gobiernos de 9 países para apoyar la acción preventiva. En estos países, la estrategia nacional incluye un centro responsable con recursos para sostener la acción. Algunos también tiene acceso a análisis de factores de riesgo, de las tendencias del delito y de la efectividad en términos de costo. Algunos desarrollan un plan, promueven el trabajo asociado y la movilización en la comunidad y poseen mecanismos de capacitación e información. Basándose en sus análisis del consenso internacional sobre el proceso en el capítulo 3 y en las estrategias nacionales en el capítulo 4, el Digesto propone un esquema para una estrategia integrada que hace de la prevención una prioridad en el mismo plano que otras medidas de reducción del delito. Para conseguir esto, la estrategia debe apoyarse en un fuerte centro responsable capaz de ejercer el liderazgo, de desarrollar el programa, de influir y promover el trabajo asociado. A su vez, esta organización debe descansar sobre cuatro pilares: herramientas analíticas, recursos, un mecanismo de coordinación interministerial y una estrategia para movilizar a los profesionales y la ciudadanía. Liderazgo ubicado en el nivel más alto de administración Desarrollo de un plan prioridades y objetivos Influir sobre las políticas de otros ministerios y la asignación de recursos Estimular el trabajo asociado para que los actores clave trabajen juntos

Herramientas analíticas

Identificar Tendencias del delito y problemas sociales relacionados Objetivo Identificar y actuar sobre los factores de riesgo Evaluar Los impactos y el costo-beneficio

Recursos Apoyar La inversión en trabajo asociado local Demostrar Invirtiendo en proyectos piloto Diseminar Transfiriendo conocimiento y capacitación

Coordinación interministerial

Incluir A ministerios y organizaciones responsables de la salud, el trabajo, la educación, los servicios sociales, etc. Apertura Compartir datos y recursos

Una estrategia de movilización

Transformar Las actitudes y las prácticas Responsabilización Todos pueden participar

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CONCLUSIÓN Las estrategias preventivas son tanto posibles como necesarias para poder responder efectivamente en términos de costo a los desafíos planteados por la delincuencia, la violencia y la inseguridad. Las conclusiones de muchos foros que reunieron a la comunidad internacional, las estrategias desarrolladas por los gobiernos de muchos países, y los resultados conseguidos por numerosas organizaciones expertas y en la investigación científica, muestran un consenso creciente sobre lo que debería hacerse y cómo hacerlo. El capítulo final propone una lista de indicadores que el ICPC considera que serán útiles para promover el desarrollo del estado de la seguridad comunitaria en todo el mundo. Para mayor información contactar a: Daniel Sansfaçon, Senior Analyst International Centre for the Prevention of Crime 507, Place d’Armes, suite 2100 Montréal (Québec), Canada H2Y 2W8 Tel.: 1 514 288-6731 (ext. 225) Fax: 1 514 288 8763 e-mail: dsansfa@crime-prevention-intl.org

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ÍNDICE Agradecimientos................................................................................................................................

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Prefacio por John Calhoun...............................................................................................................

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Sinopsis de la obra............................................................................................................................

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Introducción.......................................................................................................................................

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Capítulo 1 – Elementos de un desafío.............................................................................................

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Puntos destacables....................................................................................................... 13 Introducción................................................................................................................... 14 1. La delincuencia ha aumentado................................................................................. 15 2. Ciudadanos preocupados e insatisfechos................................................................ 18 3. Un sistema de justicia en crecimiento....................................................................... 20 4. Costos significativos.................................................................................................. 23 Notas............................................................................................................................. 26

Capítulo 2 – Apuntando a los factores de riesgo...........................................................................

27

Puntos destacables....................................................................................................... 27 Introducción................................................................................................................... 29 1. Las fuentes de conocimiento.................................................................................... 30 2. Fortalecer el desarrollo social para los niños, los jóvenes, las familias y las comunidades.................................................................................................................

35

3. Reducir los factores de riesgo de victimización........................................................ 45 4. Inseguridad............................................................................................................... 53 5. Comparación entre costo y efectividad..................................................................... 54 Notas............................................................................................................................. 60

Capítulo 3 – Elementos para el éxito de las acciones locales......................................................

61

Puntos destacables....................................................................................................... 61 Introducción................................................................................................................... 62 1. Asociaciones para enfrentar los factores de riesgo.................................................. 62 2. Una perspectiva común en crecimiento.................................................................... 65 3. Hacia prácticas transformadoras.............................................................................. 74 4. Esquema de una acción exitosa............................................................................... 76

Capítulo 4 – Orientación para la prevención...................................................................................

80

Puntos destacables....................................................................................................... 80 Introducción................................................................................................................... 81 1. Estrategias de la transformación............................................................................... 81 2. Políticas de prevención en nueve países.................................................................. 86 3. Hacia una acción integrada....................................................................................... 97

Conclusión.........................................................................................................................................

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Apéndice: Principales agencias nacionales de prevención del delito.........................................

106

Referencias........................................................................................................................................

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INTRODUCCIÓN

Las consecuencias humanas, sociales y económicas de la delincuencia, la violencia y la inseguridad son importantes y las respuestas del sistema de justicia penal han mostrado su efectividad limitada para reducirlas. A lo largo de los últimos veinte años, ha ido tomando forma una respuesta complementaria, que reclama una acción efectiva para prevenir el delito y la victimización. Enfatizando la

“Las estrategias de prevención dirigidas a las causasprofundas de la delincuencia urbana son muyprometedoras. Tienden a basarse en el trabajo asociadoentre los gobiernos, las autoridades municipales, lasorganizaciones de la sociedad civil y los propios vecinos.Las ciudades que son seguras para todos sus habitantesharán del mundo, a su vez, un lugar más seguro, ya que elmiedo al delito y la violencia aprisiona a la gente en sushogares y dificulta la realización de todos los demásderechos humanos.”

Ciudades más seguraspara un democracia más efectiva

Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas

inclusión por sobre la exclusión, la

participación activa y no el aislamiento, esta respuesta se apoya en una visión de la interdependencia de los individuos, las comunidades y las naciones. Basada en conocimientos elaborados internacionalmente, es compatible con el desarrollo humano sustentable. Esta segunda edición del Digesto de Prevención del Delito del Centro Internacional para la Prevención de la Delincuencia amplía esta visión. El Digesto de Prevención del Delito de 1997 enfatizaba los beneficios y la efectividad en términos de costo de las acciones preventivas. El núcleo de la presente edición está constituido por el conocimiento acumulado a través de años de investigación sobre los factores de riesgo y las acciones que han demostrado su capacidad para prevenir el delito y la victimización apuntando efectivamente a esos factores de riesgo. En concordancia con nuestra misión para ayudar a ciudades y a países a reducir el delito, la violencia y la inseguridad, el Digesto de Prevención del Delito II tiene por designio alentar a los responsables políticos, las instituciones públicas y el sector privado para adoptar enfoques más efectivos y eficientes. El Digesto de Prevención del Delito 1997 contribuyó a la adopción de una fuerte estrategia de reducción del delito en Inglaterra y Gales y al desarrollo de una estrategia de prevención del delito en Sudáfrica en 1998. Esperamos que esta edición convenza a más ciudades y países de la necesidad de actuar. El Digesto de Prevención del Delito II demuestra que los desafíos que enfrentamos con respecto a la delincuencia, la violencia y la seguridad, pueden superarse. En primer lugar, existe una reserva de conocimiento sobre acciones probadas y prometedoras que apuntan a los factores de riesgo. En segundo lugar, los elementos clave del proceso para implementar existosamente estas acciones se basa en un amplio consenso internacional. En tercer lugar, los pilares de una estrategia integrada para apoyar la acción preventiva pueden discernirse a partir de su transformación en estrategias nacionales.

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El capítulo 1 del Digesto de Prevención del Delito II identifica cuatro desafíos claves. En primer lugar, y a pesar de las actuales tendencias descendentes de los delitos denunciados en los países desarrollados que se examinan en este informe, las tasas siguen siendo en general casi tres veces más altas que hace treinta años. En segundo lugar, las medidas tradicionales de control del delito no cumplen con las expectativas de la ciudadanía. En tercer lugar, los costos del delito para las víctimas y las comunidades son altos y se apropian de una proporción significativa de recursos gubernamentales cada vez más escasos. Finalmente, el sistema de justicia penal, la seguridad privada y las tasas de encarcelación han aumentado significativamente sin tener por ello un efecto duradero sobre el delito y la inseguridad.

Basándose en el cono-cimiento acumulado in-ternacionalmente sobre los factores de riesgo, el capítulo 2 brinda ejem-plos de acciones efec-tivas que demuestran nuestra capacidad para

actuar positiva, efectiva y eficazmente en el aumento del desarrollo social y la disminución de las oportunidades del delito.

“Por ende, me complace anunciar que el Gobierno invertirá 250 millones de libras (unos 400 millones de dólares) durante los próximos tres años en una estrategia de reducción del delito basada en los datos hallados por esa investigación (una completa investigación científica llevada a cabo por el Home Office). Esta será la primera vez que un programa coordinado centralmente de tal magnitud, basado en pruebas de investigaciones abarcadoras y evaluadas apropiadamente, se implementa en todo el mundo. En consecuencia, deberíamos ser capaces de hacer una contribución efectiva a la reducción del delito y el número de víctimas.”

Estrategia de reducción del delito basada en pruebas,aplicada en Inglaterra y Gales

Recordando las conclusiones alcanzadas por organizaciones e investigadores de la prevención del delito tanto nacionales como internacionales, el capítulo 3 identifica los momentos clave en la evolución de una visión mundialmente compartida de la acción preventiva del delito en el ámbito local. Se propone asimismo un esquema de los elementos clave de un proceso exitoso, tomando en cuenta los hallazgos de congresos internacionales de funcionarios electos de todos los niveles gubernamentales, así como líderes de la policía, de las instituciones de desarrollo social y de los expertos. El capítulo 4 examina estrategias nacionales que fundamentan la prevención en nueve países (Australia, Bélgica, Canadá, Inglaterra y Gales, Francia, Países Bajos, Nueva Zelanda, Suecia y Estados Unidos). Muestra cómo los cambios recientes en estas estrategias convergen en un cierto número de elementos que nos llevan a identificar los componentes esenciales de una estrategia de seguridad comunitaria integrada. Al ir hacia un enfoque más racional, un mejor equilibrio entre las diversas respuestas y el aumento del trabajo asociado, la acción preventiva optimiza el uso de nuestro conocimiento colectivo para reducir las consecuencias humanas, sociales y económicas de la delincuencia, la violencia y la inseguridad. La conclusión del Digesto de Prevención del Delito II hace una lista de indicadores preliminares que harán avanzar, esperamos, el desarrollo de la seguridad comunitaria en todo el mundo. Los desafíos planteados por el delito, la violencia y la inseguridad reclaman enfoques pragmáticos y racionales. Estos deberían apuntar a mejorar la vitalidad y la solidaridad cívicas y promover el trabajo asociado entre las distintas agencias que están más capacitadas para tratar estos temas. De acuerdo con las recomendaciones de numerosas organizaciones nacionales e internacionales, y con las conclusiones de numerosos

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estudios científicos, se invita a los estados y las ciudades a ir más allá de las respuestas tradicionales y reactivas y a crear políticas de seguridad comunitarias e integradas mediante medidas preventivas efectivas. Al recrear los lazos sociales, al concertar el trabajo de las agencias involucradas y transformar sus actitudes y prácticas, tales estrategias de seguridad comunitarias tienen un considerable potencial para fortalecer la ciudadanía, reducir el delito y mejorar la calidad de vida.

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CAPÍTULO 1LOS COMPONENTES

DE UN DESAFÍO

PUNTOS DESTACABLES La delincuencia ha aumentado: • La delincuencia y el delito violento afectan a un número significativo de ciudadanos. En 1996, el promedio de los siete países examinados (Australia, Bélgica, Canadá, Inglaterra, Francia, Países Bajos y Estados Unidos) mostró que un adulto de cada cuarenta denunció haber sido víctima de un robo en su hogar. Se da un homicidio cada 30.000 adultos; en los Estados Unidos, este riesgo es de 1 cada 10.000; • A pesar de algunas disminuciones recientes, las tasas de robo en hogares, robo de autos, lesiones, robo y agresión sexual registradas por la policía duplican o triplican las de los años 60. Una ciudadanía insatisfecha: • Los ciudadanos ven a la delincuencia como una importante fuente de preocupación para sus respectivas comunidades y para toda la nación. Más de la mitad de la población en Inglaterra, el 45% en los Países Bajos y el 39% en Francia, ven al delito como el principal problema que enfrentan sus países; • A lo largo de las últimas dos décadas, el delito ha superado a otros problemas nacionales como preocupación prioritaria. En algunos casos, la población pone a la delincuencia por encima de prioridades tradicionales como el desempleo; • En Australia, Canadá, Inglaterra y los EE. UU., una proporción significativa de la población apoya las medidas preventivas en lugar de las punitivas; • Una proporción significativa de la población, en especial en Europa continental, apoya las opciones comunitarias más que la cárcel como manera de atacar el delito. Un sistema de justicia en crecimiento: • El número de oficiales de policía ha aumentado gradualmente en el transcurso de los últimos 30 años hasta aproximadamente 1 cada 400 ciudadanos. Los costos han crecido más rápidamente. Donde se dispone de estadísticas, el número de guardias privados de seguridad ha pasado de ser la mitad del número de oficiales de policía a ser casi el doble: 1 cada 250 personas; • El número de personas encarceladas ha aumentado gradualmente a lo largo de los últimos treinta años hasta ser de 1 detenido por cada 1.000 personas, habiendo aumentado un 10% desde 1970. Sin embargo, los Estados Unidos ya tenían 2 detenidos por cada 1.000 personas en 1960 y tienen más de 6 cada 1.000 actualmente. Sólo el aumento cuesta unos 200 dólares extra por ciudadano. Altos costos: • Los costos de la delincuencia y el delito violento incluyen varios elementos. Anualmente, el costo promedio por ciudadano en 7 países encuestados es aproximadamente de 200 dólares en policía, tribunales y cárceles, 100 dólares en seguridad privada, 25 dólares en propiedad pérdida y 400 dólares en las vidas destrozadas de las víctimas (por ejemplo, dolor, miedo).

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INTRODUCCIÓN Durante los últimos treinta años, todos los países industrializados (salvo Japón y Suiza) han experimentado aumentos significativos en las tasas de delincuencia y violencia, así como en los niveles de inseguridad de los grandes centros urbanos. Mientras tanto, los ciudadanos hacen oír su insatisfacción con las respuestas, especialmente la encarcelación, y muchos están a favor de medidas preventivas. Por otra parte, los costos del delito son enormes, tanto en términos humanos para las víctimas y los grupos vulnerables de la población como en términos económicos. En muchos países industrializados los delitos denunciados han mostrado recientemente una tendencia a disminuir. No obstante, las tasas del delito siguen siendo de 2 a 3 veces más altas que hace treinta años. Más aún, estas tendencias no captan adecuadamente dos fenómenos perturbadores. En primer lugar, el delito registrado por la policía subestima en gran medida el nivel de delincuencia en general y de delitos específicos en particular, en especial la violencia contra las mujeres y los niños. En segundo lugar, al mismo tiempo que la delincuencia en su totalidad ha disminuido, el delito entre los jóvenes ha aumentado considerablemente incluyendo tanto delitos graves como menores. Estos últimos incluyen incivilidades que contribuyen de manera importante a aumentar la sensación de inseguridad urbana. Puesto que no está equitativamente distribuido, el delito afecta a los pobres más que a otros sectores de la población, especialmente a los carenciados urbanos, y por ende erosiona aún más un capital social bajo de por sí (International Forum on Urban Poverty, 1997; Vanderschueren & Oviedo, 1995). La urbanización y la pobreza, ambas relacionadas con la sensación de inseguridad, han crecido considerablemente en el transcurso de las dos últimas décadas tanto en los países desarrollados como en los en vías de desarrollo. Esto es especialmente cierto en el caso de la pobreza entre niños y jóvenes (Unicef, 1997). Aumentos significativos de la delincuencia en los países en vías de desarrollo, en especial de delitos violentos, pueden observarse, por ejemplo, en Sudáfrica (Louw et al., 1998). Estos son algunos de los elementos de los desafíos actuales que describe este capítulo.

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1. LA DELINCUENCIA HA AUMENTADO

Para poder comparar las tendencias de la delincuencia, es necesario usar datos que han sido recogidos en forma consistente a través del tiempo. En la mayoría de los países, la policía ha registrado de manera similar a lo largo de varias décadas los delitos que le son denunciados. Sin embargo, el advenimiento de las computadoras puede haber sido la causa del aumento de los delitos denunciados en comparación a los niveles de denuncia de los años 70. Asimismo, los indicadores del delito para países específicos pueden ser afectados por

prácticas en el aseguramiento u otros factores que afectan las prácticas policiales de registro de delitos, tales como la reorganización de los servicios policiales.

Cuadro 1 Tendencias de las tasas nacionales del delito

para robo en hogares

0

20

40

60

80

100

120

140

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Canadá FranciaEstados Unidos InglaterraPaíses Bajos

Para dejar espacio a las diferencias en las definiciones del delito entre distintos países, hemos mostrado las líneas de tendencia para cada país basadas en un índice del nivel de delincuencia que utiliza tasas comparables. Hemos usado un delito común pero confiablemente medido: el robo de hogares1. El cuadro 1 debe ser usado sólo para comprender las tendencias dentro de cada país y brindar una visión general de las tasas relativas. • Los países industrializados han experimentado aumentos generales en las tasas

totales de delitos denunciados entre mediados de los años 60 y mediados de los años 80. Estos aumentos han sido del orden del 220 o 300 %, incluso contemplando recientes disminuciones.

• Para la mayoría de los países industrializados, estas tasas se nivelaron en los años

80. Sin embargo, Inglaterra continuó experimentando un aumento de la delincuencia, en especial de robos de autos y robos en hogares.

Las tendencias de la delincuencia juvenil y el delito violento son más difíciles de estimar puesto que muy pocos perpetradores de este tipo de delitos pueden ser identificados. Los expertos tienden a confirmar una redistribución de la delincuencia juvenil hacia delitos más violentos. En los Estados Unidos, las tasas de delitos violentos entre los jóvenes son un 60% más altas en 1996 que en 19872. En general, ha habido también un aumento modesto pero real de los delitos violentos cometidos por menores en otros países (Pfeiffer, 1997; Lazerges & Balduyck, 1998).

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Las tasas de la delincuencia urbana son en general comparables a las tasas nacionales para delitos violentos pero son más altas para los delitos contra la propiedad, tales como el robo de autos y el robo en hogares. Las estadísticas policiales incluyen solamente los delitos denunciados. Pero es bien sabido que muchos delitos no son denunciados a la policía. En Inglaterra, el British Crime Survey (BCS) –Encuesta Británica del Delito-, que se realiza cada dos años desde 1981 en base a una muestra amplia y representativa de la población, muestra que menos del 50% de todos los delitos son denunciados a la policía: 41% en 1995 (Mirrlees-Black et al., 1996) y 44% en 1997 (Mirlees-Black et al., 1998). Para comprender mejor las tendencias del delito, es útil examinar algunos de los resultados del más reciente BCS. Este nos muestra que, por primera vez desde que se comenzaron a realizar estas encuestas, tanto los delitos surgidos de las encuestas de victimización como de las denuncias policiales han descendido (-15% y –12%, respectivamente). Las reducciones más importantes se dan en los delitos relacionados con automóviles (-25% para robos y tentativas). Sin embargo, el número total de delitos sigue siendo un 60% más alto que en 1981 y, en 1997, una de cada 20 casas fue víctima de un robo (tentativa o consumado) y uno de cada 20 adultos fue víctima de algún tipo de violencia (Mirlees-Black et al., 1998: 27-28). La encuesta también muestra cómo la denuncia a la policía varía con el tiempo y según los tipos de infracciones. En 1997, el 50% de los delitos contra la propiedad fueron denunciados a la policía y el 55% en 1995. Al mismo tiempo, los delitos violentos denunciados a la policía aumentaron en un 6% entre 1993 y 1995 y un 17% de acuerdo a la encuesta de victimización, pero aumentaron un 11% entre 1995 y 1997 según la policía, mientras que disminuyeron un 13% según la encuesta de victimización. Los autores del informe de 1998 del BCS estiman que medidas preventivas tales como los sistemas de alarma y la televisión por circuito cerrado pueden explicar en parte la reducción en delitos contra la propiedad. En relación con los delitos violentos, los errores de medición debidos al pequeño número de tales delitos en el límite de la muestra limitan la capacidad para hacer inferencias al respecto. Un proyecto innovador coordinado por el Ministerio de Justicia holandés y el Home Office británico ha brindado estimaciones de las tasas de victimización para adultos en los años 1988, 1991 y 1996. Los datos surgen de encuestas hechas en distintos países de una muestra representativa de adultos sobre el grado en que han sido victimizados por ciertos delitos comunes3. Las encuestas usan las mismas definiciones y permiten hacer comparaciones entre países4. Más aún, incluyen tanto delitos denunciados a la policía y los que no lo son, así como los no denunciados. Sin embargo, no miden delitos contra los niños, homicidios culposos, delitos como tráfico o abuso de drogas, ni delitos económicos como la estafa. Los datos más confiables de las encuestas se encuentran en el Cuadro 2, que muestra que el número de víctimas adultas del delito varía en gran medida entre los países; entre el 0,4% y el 3,1% del robo de un auto; entre el 2% y el 3,7% de robos en hogares consumados; y entre el 0,5% y el 1,4% para los robos personales5. En 7 países, la tasa promedio para el robo en hogares es del 2,5% o 1 cada 40 personas.

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• En general, no existe

un patrón claro entre el nuevo y el viejo mundo, si bien las tasas para el robo en hogares y el robo personal son más altas en el nuevo mundo que en el viejo;

• Entre los países

desarrollados, los Estados Unidos, Canadá e Inglaterra tienen los niveles más altos de robos en hogares y robos de autos (Van Dijk et al., 1998)

1,

2,

Cuadro 2 Porcentaje de víctimas adultas de robo en hogares, robo de

autos y robo con armas durante el último año (ICVS)

0,0%

0,5%

1,0%

5%

0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

Bélgica Inglaterra Francia PaísesBajos

Australia Canadá EstadosUnidos

Robo en hogares Robo de autos Robo con armas

Las encuestas preguntaban a las mujeres si habían sido víctimas de algún incidente sexual. Las tasas varían entre el 1,9% y el 3,6%. Basándose en el índice compuesto de violencia contra las mujeres tomado de las encuestas mundiales de victimización y del Quinto Estudio del Delito y la Justicia Penal de las Naciones Unidas, Canadá, Alemania, Suecia y los Estados Unidos tienen las más altas tasas de violencia contra las mujeres. Es probable, sin embargo, que estas tasas sean “una construcción de la mayor conciencia de este tipo de delito en la mayor parte de las sociedades equilibradas en cuanto a las relaciones entre los sexos” (Van Dijk et al., 1998: 31). El número de personas asesinadas también puede compararse entre países cuando se utiliza una definición común. La tasa de 1995 para los Estados Unidos, de 8,2 homicidios cada 100.000 personas es 4 veces más alta que las de los países que le siguen, cuyas tasas oscilan entre 1,2 y 2,8. Estas tasas se elevaron en los años 60 y 70, y disminuyeron gradualmente al nivel de los 70 para 1995.

17

2. CIUDADANOS PREOCUPADOS E INSATISFECHOS

Cuadro 3

En Europa, el delito es una preocupación social importante

42%

62%

18%

58%

39%45%

0%10%20%30%40%50%60%70%

INGLATERRA FRANCIA PAÍSES BAJOS

Desempleo Delito

El delito y la inseguridad son temas importantes para la ciudadanía. Ante la opción de 15 áreas distintas de preocupación nacional, los europeos ubican al delito en primer lugar o a continuación del desempleo6. El Cuadro 3 muestra que el delito es la principal prioridad de Inglaterra y los Países Bajos; en Francia, el delito ocupa el tercer lugar tras el desempleo y el SIDA. Para los canadienses, “sentirse

seguro en casi todos lados” es la cualidad más importante de su país. Al preguntárseles: “¿Qué importancia tienen los siguientes puntos en cuanto a crear una sensación de pertenencia al Canadá?”, el 88% de casi 3.000 entrevistados ubicó el hecho de ser parte de una sociedad más segura entre los 9 temas más importantes (Ekos Research Associates, 1996). Cuando se les preguntó cuán seguros se sentían caminando solos de noche en su propio vecindario, un cuarto de los entrevistados para el ICVS (Van Dijk et al., 1998) dicen sentirse un tanto o muy inseguros. Las proporciones van desde el 20% en Bélgica, Francia y los Países Bajos, a más del 30% en Australia (31%) e Inglaterra (32%). En general, las mujeres y los ancianos se sienten más inseguros que otros. En los Estados Unidos, la delincuencia se ha convertido recientemente en el problema número uno que enfrenta el país, reemplazando temas económicos tradicionales como el desempleo, la inflación y los impuestos. Encuestas de opinión pública formuladas coherentemente y repetidas una vez al año desde 1982 a 1996, muestran que en los últimos 3 años del período, la proporción de estadounidenses que ven al delito como el problema más importante, ha aumentado en promedio un 900% en comparación a los 12 primeros años del mismo período (Maguire & Pastore, 1996). El delito es también una preocupación muy real para los líderes comunitarios. Una encuesta de 135 alcaldes de todos los continentes, llevada a cabo por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), concluyó que la delincuencia y los delitos violentos ocupaban el cuarto lugar como el problema “más severo” que enfrentan las ciudades del mundo (PNUD, 1994). Los ciudadanos están en general insatisfechos con las políticas actuales de justicia penal. Una encuesta llevada a cabo por el Ministerio de Seguridad Pública de Quebec muestra que 2 de cada 3 personas piensan que las actuales políticas no son efectivas

18

para mejorar la seguridad pública y más del 50% piensa que la prevención es la mejor manera de encarar el tema (Institut québécois d’opinion publique, 1992).

Como revela el Cuadro 4, las encuestas realizadas en Canadá, Inglaterra y los Estados Unidos, muestran que la población está más a favor de la prevención del delito que de las medidas tradicionales de justicia penal. Estos hallazgos son aun más interesantes en tanto las mismas encuestas muestran también que los ciudadanos tienden a sobreestimar el nivel de delincuencia, en especial el de delitos violentos. En

Inglaterra, el British Crime Survey muestra que tres cuartos de los entrevistados tienen una idea errónea al creer que el delito ha aumentado significativamente en los últimos dos años cuando de hecho ha disminuido, y que el delito violento representa más del 30% de todos los delitos (Hough & Roberts, 1998). Tendencias similares se observan en otros países occidentales (Doob & Roberts, 1988; Indermauer, 1990).

Cuadro 4Porcentaje de la población a favor de medidas de

prevención o de justicia penal para reducir el delito

69%61%

54%

31% 35% 31%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%

Inglaterra Canadá EE UU

Prevención Justicia Penal

El British Crime Survey muestra también que el 69% de los encuestados están a favor de las medidas preventivas (aumento de la disciplina familiar, 36%; reducción de los niveles de desempleo, 25%; aumento de la disciplina escolar, 8%) en comparación con medidas más tradicionales (endurecimiento de las sentencias, 20%; aumento del número de efectivos policiales, 9%) (Hough & Roberts, 1998: 33). El 61% de los canadienses apoyan el gasto limitado de recursos estatales en medidas preventivas para reducir el delito y el 35% piensa que tales recursos deberían ser usados para estrategias de justicia penal (Environics, 1994). En una encuesta más reciente encargada por el Consejo Nacional de Prevención del Delito del Canadá, el 73% de los canadienses pusieron más énfasis en la prevención que en la policía o en la corrección para reducir el delito, y el 80% creía que brindar a los niños un apoyo inicial es la medida más apropiada para prevenir la actividad delictiva a largo plazo (Environics, 1997). En los Estados Unidos, el 54% cree que un aumento del gasto público en problemas sociales y económicos es más efectivo en la lucha contra el delito, en comparación con un 31% que prefiere el gasto en policía, jueces y cárceles (Gerber & Engelhardt-Greer, 1996). En California, donde el delito y la educación son los dos temas más importantes para la población, el 67% apoya el gasto público en prevención del delito y sólo el 19% en agencias de aplicación de la ley7.

19

Frente a la realidad de niveles de delincuencia que han aumentado significativamente desde los años 60 pero que sin embargo sobreestima, la ciudadanía parece tener opiniones contradictorias sobre el delito. Por un lado, más del 80% de los encuestados en Canadá y los Estados Unidos piensan que las sentencias son muy leves (Flanagan & Longmire, 1996). En Inglaterra, la proporción es del 50%

(Hough & Roberts, 1998: 17). Por otro lado, como ilustra el Cuadro 5, prefieren a menudo opciones comunitarias (tales como la compensación y las órdenes de servicio comunitario) a la prisión.

Cuadro 5Preferencia por las opciones comunitarias

49%43%

56%55%

68%

50% 46%

34%22%19%

11%23%

30%39%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%

Cárcel Servicio comunitario

En la Encuesta Internacional de Víctimas del Delito (ICVS), se le pidió a los encuestados que escogieran la pena más apropiada para un ladrón de hogares (burglar) reincidente (“Un hombre de 21 años de edad hallado culpable de robar en un hogar por segunda vez. Esta vez robó un televisor color”). La encuesta halló que en Europa occidental (13 países) y países del Nuevo Mundo (Australia, Canadá, Nueva Zelanda, EE. UU.), la mayoría de los encuestados favoreció las penas alternativas a la prisión, tales como las órdenes de servicio comunitario y la reparación a la víctima (Mayhew & Van Dijk, 1997). Los encuestados en Australia, Bélgica, Francia y Suecia mostraron estar más dispuestos a apoyar este tipo de medidas que los encuestados en Canadá, Inglaterra o los Estados Unidos. En los Países Bajos, una encuesta de 1990 halló que el 61% de los encuestados consideraba a la cárcel “no muy apropiada” para los delincuentes; sólo el 9% creía que la cárcel era “muy apropiada” (Junger-Tas & Terlouw, 1991). En Australia, la mayoría de la población (68%) apoya las penas que no implican custodia (multa, probation, servicio comunitario) para el delito de robo en hogares (Walker et al., 1988). La encuesta de opinión pública previamente mencionada realizada en California en 1998 halló que el 78% piensa que la principal prioridad del estado es invertir en modos de impedir que los niños se vuelquen a la criminalidad y el 17% piensa que deberían construirse más cárceles y centros juveniles así como aplicarse penas severas (Resources for Youth, 1998). 3. UN SISTEMA DE JUSTICIA EN CRECIMIENTO Varios factores dificultan la comparación del nivel de recursos financieros dedicados a la justicia penal entre distintos países: los datos pueden ser inexistentes, incompletos o

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no comparables debido a estructuras divergentes (Marshall, 1998: 56). Sin embargo, puesto que los costos del sistema de justicia penal se centran en gran medida en recursos humanos, y dado que la policía es la mayor receptora de estos recursos –desde un bajo 66% en los Estados Unidos a más del 80% en Inglaterra y Gales, los Países Bajos o Suecia (Marshall, 1998:70)-, la comparación de información sobre el personal policial puede brindar una estimación relativamente buena de la evolución del sistema de justicia penal.

Datos sobre el número de oficiales policiales y sus salarios son en gran medida comparables entre países, tomando algunos recaudos: sus

responsabilidades pueden variar e incluyen tareas adicionales para la aplicación de la ley, y no todos los países cuentan a la policía de uniforme y de civil de la misma manera. Sin embargo, los datos del Cuadro 6 brindan una compara-ción del número de policías. Los datos sobre

seguridad privada son mucho más escasos, si bien dentro de un mismo país pueden servir como datos comparables8.

Cuadro 6Número de oficiales de policía y de personal

privado de seguridad por cada 100.000 personas

344 347 349

255 282 260321

432

562

184109

155 121 132

0

100

200

300

400

500

600

Oficiales de policíaPersonal privado de seguridad

El número de oficiales de policía va de 1,8 a 3,5 oficiales por cada 1.000 habitantes; Los costos de la policía varían entre los 116 dólares (Australia) y los 193 dólares (Inglaterra) per cápita; En un período de 30 años (1965-1995), el número de oficiales de policía aumentó gradualmente en todos los países alrededor de un 20% o un promedio de 0,5 oficiales por cada 1.000 personas; Los gastos públicos en seguridad aumentaron más rápidamente. Por ejemplo, sin tener en cuenta la inflación, los costos se duplicaron en Inglaterra entre 1985-1995 hasta llegar casi a los 200 dólares per cápita; La seguridad privada está creciendo mucho más rápidamente que la policía, y ha dejado atrás a la policía en términos de empleados en los Estados Unidos, Canadá e Inglaterra y casi dejaron atrás a los gastos públicos en seguridad9. Las tasas de encarcelación también han aumentado durante el mismo período.

21

Los datos que muestran el número de personas encarceladas en un día promedio en los Cuadros 7 y 8 son en gran medida comparables entre paí-ses. Entre el 10% y el 40% de estas personas están en custodia en espera de una decisión judicial. Los datos no incluyen a las personas detenidas por una noche (Mauer, 1994; Canadá, 1982). El Cuadro 7 muestra que el uso de la cárcel, aun

excluyendo a los Estados Unidos, ha aumentado en promedio entre un 20% y un 30% en todos los países con excepción de Australia.

Cuadro 7Personas encarceladas en un día promedio cada

100.000 habitantes

80

59

18

90 90

115125

90 8595

0

20

40

60

80

100

120

140

Inglaterra Francia PaísesBajos

Australia Canadá

1970 1998

Las tasas de encarcelación han explotado literalmente en los Estados Unidos, de 176 por cada 100.000 habitantes en 1970 a 645 en 1998 (Cuadro 8). Los Estados Unidos tienen ahora una tasa 300% más alta que la de otros países industrializados; sólo un puñado de estados de la Unión tienen tasas que se acercan a las europeas. En el mismo sentido, los gastos públicos en prisiones se elevaron de $10 en 1970 a $125 en

1995, un aumento del 100% si tenemos en cuenta la inflación (Donziger, 1996: 52).

Cuadro 8Aumento en las tasas de encarcelación -

Comparación con los Estados Unidos

80 5918

90 90

176

645

11512590 85 95

0

100

200

300

400

500

600

700

Inglaterra Francia PaísesBajos

Australia Canadá EE. UU.

1970 1998

Estos aumentos en el delito y en el sistema de justicia tienen costos significativos en los planos humano, social y económico. La siguiente sección analiza algunos de estos temas.

22

4. COSTOS SIGNIFICATIVOS

El cuadro 9 muestra algunos de los costos del delito por ciudadano. Los costos del sistema de justicia (policía, tribunales y cárceles) dan por sentado que todas las erogaciones se destinan a la delicuencia y a los crímenes violentos, cuando de hecho una proporción de ellos están vinculados al mantenimiento del orden general y a otros tipos de delitos tales como el crimen organizado y los delitos de cuello blanco. Los costos para las

víctimas en términos de pérdida en calidad de vida, dolor, sufrimiento y miedo (vidas destrozadas) han sido calculados basándose en lo que un tribunal civil pagaría o en lo que los ciudadanos pagarían voluntariamente por seguridad adicional10.

Cuadro 9Algunos costos del delito per cápita

$0 $200 $400 $600 $800 $1.000 $1.200 $1.400

Inglaterra

Francia

Países Bajos

Australia

Canadá

EE. UU.

Justicia penal Seguridad privada

Pérdida de propiedad (est.) Vidas destrozadas (est.)

• En Australia, Canadá, los Países Bajos y los EE.UU., los costos del delito

representan más del 5% del Producto Bruto Interno; • Como proporción de todos los costos medidos, el costo en vidas destrozadas

representa en general la mayor proporción. Son más altos en Francia, Australia, Inglaterra y los EE.UU., representando más del 40% de los costos;

• Las pérdidas de propiedad son proporcionalmente más altas en los Países Bajos y

en Canadá (US$200 y US$236 per cápita respectivamente). En Inglaterra, un estudio citado en un informe de la Comisión de Auditoría estima que los costos totales del delito son de £51.000 millones o aproximadamente US$ 1.400 por persona. En Canadá, un estudio realizado por el Consejo Nacional de Prevención del Delito estimó los costos del delito aproximadamente en 46.000 millones de dólares canadienses o aproximadamente US$ 1.150 por persona. En Canadá, los gobiernos dedican aproximadamente el 3% de sus presupuestos a la justicia penal, comparado con un 12% a la educación y el 13% a la salud. En Francia, aproximadamente el 5% de los gastos de gobierno son para la administración de justicia (Palle & Godefroy, 1998). Hay otros costos que se han atribuido al delito incluyendo inversiones perdidas, costo médico para las víctimas y los efectos a largo plazo del abuso de menores. A pesar del

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costo cierto que tienen estos hechos, actualmente no pueden ser estimados en la mayoría de los países11. La delincuencia acarrea también costos sociales: por ejemplo, las personas vulnerables, especialmente las mujeres y los ancianos experimentarán niveles más altos de inseguridad y restringirán sus actividades y movimientos. Existe una tendencia a desarrollar una “arquitectura del miedo” alentando a algunas personas a retirarse tras puertas cerradas y reduciendo así sus lazos sociales. Como ocurre con los costos psicológicos de la victimización, estos costos no pueden medirse fácilmente en términos monetarios. Los costos del delito y de su control deben ser examinados en el contexto económico de los últimos 15 años en que los gobiernos han estado muy presionados para reducir los gastos y las deudas, y para encontrar modos innovadores de brindar servicios públicos. Las políticas del así llamado ajuste estructural han tenido ciertamente su efecto en los servicios de salud y educación. A pesar de la relativa disminución en los gastos de justicia penal, sentidos especialmente por los servicios de policía en el período 1990-1995, las respuestas al delito parecen haber sido inmunes en gran medida a esas políticas. Un estudio llevado a cabo por la corporación RAND en California demuestra que para implementar plenamente la “ley de los tres golpes” (three-strike law), que contempla la encarcelación obligatoria a la tercera condena, costaría a los californianos US$ 5.500 millones, reduciendo así severamente los recursos para otros sectores del desarrollo humano. Como se muestra en el Cuadro 10, a los niveles actuales, el presupuesto en cárceles saltaría del 9% al 17,6% entre 1994 y 2002, mientras que el presupuesto para la educación superior se reduciría del 12% al 1% y “otros” gastos (por ejemplo, la protección ambiental) llegarían al borde de la desaparición (Greenwood et al., 1994). La ley de los tres golpes ha contribuido significativamente a la explosión carcelaria, si bien ha demostrado no ser efectiva para reducir los delitos relacionados con las drogas que tenía por objetivo combatir (The Sentencing Project, 1998; Caulkins et al., 1997).

Cuadro 10 Gastos en el sistema penitenciario de California

como proporción del gasto total, 1994 y 2002

árceles9,0%

Otros9,0%

2002

Salud y bienestar

34,3% Cárceles17,6%

Educación47,1%

Educación superior

1,0%

C

1994

Salud y bienestar

35,0%

Educación35,0%

Educación superior12,0%

24

Para concluir, los aumentos en las tasas de encarcelación y los costos en justicia penal junto a las restricciones presupuestarias hechas por los gobiernos indican que las respuestas reactivas al delito, a la violencia y a la inseguridad pueden terminar consumiendo una creciente proporción de los presupuestos gubernamentales sin contribuir efectivamente a reducir sus costos humanos, sociales y económicos. En el área de la salud, vital para la población, los espacios hospitalarios han sido restringidos, de modo que los médicos deben fijar prioridades basadas en las cuales los pacientes son admitidos. Quizá para la reducción del delito –área también vital para la población- la expansión carcelaria debe ser restringida y limitada a un cupo. Esto forzaría a los tribunales a fijar prioridades para asegurar que la cárcel es usada sólo para los casos más peligrosos, más repelentes en lo moral y más apropiados, tal como lo han recomendado varios estudios y comisiones (ver Donziger, 1996).

25

26

NOTAS 1 En el sitio de Internet del ICPC de 1999 se puede hallar más información sobre el método de cálculo. 2 Los menores, que comprenden aproximadamente el 10% de la población, representan el 19% de todos los arrestos por delitos violentos (Snyder, 1997). 3 Si bien las muestras de unos pocos miles por país pueden parecer pequeñas, los datos se consideran en general confiables porque son consistentes con encuestas nacionales más amplias realizadas regularmente. En la práctica, los tamaños de la muestra son similares a los usados para predecir los resultados de elecciones nacionales. 4 Los datos alternativos tales como los que provee Interpol no permiten hacer conjugar definiciones legales diversas, las tendencias de la ciudadanía respecto a la denuncia de delitos o prácticas de denuncia policial, que distorsionan sustancialmente las cifras. 5 El cuadro 2 usa datos para 1996 para todos los países (Mayhew y Van Dijk, 1997) excepto para Australia y Bélgica cuyos datos corresponden a 1991 (Van Dijk y Mayhew, 1993). 6 La encuesta de 18.000 personas fue emprendida por International Research Associates en 21 países europeos (Helgadottir, 1995). Los datos para los Países Bajos provienen de la encuesta más reciente (Países Bajos, 1997). 7 Realizada en febrero de 1998, la encuesta consistió en una muestra representativa (n= 1000) de votantes de California. La pregunta de la encuesta fue: “En 1996, el estado gastó 2200 millones de dólares en justicia penal de menores y 116 millones en prevención de la violencia juvenil. Del dinero estatal asignado para reducir la violencia juvenil, ¿cree usted que el estado de California debería gastar más en prevención o más en aplicación de la ley?” Ver Resources for Youth (1998). 8 El personal policial hace referencia a oficiales jurados con poder de arresto. En algunos casos, como en Francia, puede incluir personal administrativo. El personal privado de seguridad hace referencia a empleados de firmas especializadas en protección de edificios públicos o privados, el transporte de dinero (por ej., Brinks) y gastos en sistemas privados de seguridad (por ej., alarmas). Sobre las dificultades de comparar datos entre países ver Marshall (1998), Bayley (1994). 9 El aumento en empleados por cada 1000 habitantes fue del 0,56 en 1976 a 1,55 en 1991 (Francia), del 0,72 en 1981 a 1,31 en 1995 (Inglaterra), del 1,62 en 1971 al 3,16 en 1992 (Países Bajos), del 2,48 en 1971 al 4,32 en 1991 (Canadá) y del 2,01 en 1965 al 6,66 en 1995 (EE.UU.). Para ilustrar el crecimiento en costos, en los Estados Unidos pasó de $19 per cápita en 1975 a $312 en 1995, y de $21 a $163 en Francia. Ver Bayley (1994), Marshall (1998). 10 Se puede requerir más información sobre los métodos de cálculo al ICPC. 11 Un estudio canadiense estima que los costos de salud relacionados directamente con el delito son de aproximadamente US$2 por persona (Canadian Public Health Association, 1994). Un estudio reciente y más extenso llevado a cabo en los EE.UU. y que incluye todos los costos de salud (intervención médica, ambulancia, duración de la estadía en el hospital) estima los costos en US$52 por persona (Miller et al., 1996).

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PUNTOS DESTACABLES

• Los informes de comisiones gubernamentales, los estudios de investigación y los experimentoscontrolados muestran que el delito y la victimización se concentran en las mismas áreas, y hanidentificado varios factores comunes de riesgo centrados en:

• el desarrollo social de los individuos y las comunidades;• la reducción de oportunidades.

• El conocimiento de los factores de riesgo y de las respuestas permite acciones pro-activas eficaces.

• Actuar sobre los factores de riesgo relacionados con el desarrollo social:

• en cuanto a los niños (de 0 a 6 años y de 7 a 12) y sus familias, los factores de riesgoconocidos incluyen: la pobreza infantil y familiar relativa, las actitudes inconsistentes ynegligentes de los padres, la falta de cuidado y la violencia familiar, características infantilestales como la impulsividad y la hiperactividad que llevan a la estigmatización y a la exclusióndel niño, y la criminalización de algún miembro de la familia;

• acciones que apuntan a niños de entre 0 y 6 años y a sus familias: visitas al hogarque ofrezcan capacitación a los padres e incentivo a los niños (Elmira, Hawaii) y un pre-escolar más completo para aumentar las habilidades de los niños (Perry Preschool) hanreducido significativamente la conducta delictiva juvenil;

• acciones que apuntan a niños de entre 7 y 12 años y a sus familias: intervencionesbasadas en la escuela para aumentar las habilidades paternas y las habilidades sociales ycognitivas de los niños han reducido significativamente la conducta delictiva juvenil;

• para los jóvenes (12 a 18) los factores de riesgo conocidos incluyen: el desempleo,exclusión y abandono de la escuela, medio desaventajado, estilo de vida criminalizado, y sermiembro de una pandilla (‘gang’);

• acciones que apuntan a los jóvenes de entre 12 y 18 años: incentivos paracompletar la escuela (Quantum Opportunities), capacitación y asistencia laboral (JobCorps), asunción de responsabilidad (Halt) y terapia familiar funcional para delincuentesjóvenes han reducido significativamente la delincuencia juvenil.

• Actuar sobre los factores de riesgo para reducir las oportunidades:

• para los bienes y los lugares: la disponibilidad de bienes y la deficiente supervisión delugares, vigilancia y sistemas de protección inadecuados;

CAPÍTULO 2APUNTANDO A LOS

FACTORES DE RIESGO

28

• las medidas para proteger bienes y lugares por medio de vigilancia comunitaria(‘cocoon neighborhood watch’) y mejores sistemas de protección (Kirkholt, Seattle), elaumento de la seguridad residencial (Residential Safe Label) y la dificultación de losobjetivos del delito (Safer Cities) han reducido los robos en hogares;

• mecanismos de control social: anonimato; anomia y degradación social;

• contratación de jóvenes desempleados para ofrecer vigilancia y asistencia (PaísesBajos) y uso de circuitos cerrados de televisión han reducido el vandalismo y laagresión;

• facilitadores: drogas y alcohol, armas de fuego;

• legislación sobre el control de armas (Canadá), tratamiento de los hombresviolentos (Escocia) y tratamiento del abuso de sustancias (California) reducen ladelincuencia y la reincidencia.

• Beneficios comparativos de las medidas de prevención con respecto a las tradicionales:

• las medidas de desarrollo social son hasta 4 veces más efectivas en términos de costo que laencarcelación para reducir el delito;

• las medidas de reducción de oportunidades son hasta 7 veces más efectivas en términos decosto que la encarcelación para reducir el delito;

• los costos de las medidas alternativas son en algunos casos hasta 5 veces más bajos que losde las medidas de la justicia penal;

• los beneficios de la prevención para la operación del gobierno son en algunos casos dosveces mayores que la inversión inicial;

• puede llegar a costar 8 veces más reducir el delito por medio de la encarcelación que pormedio de la prevención.

29

INTRODUCCIÓN

La intervención preventiva sobre los factores de riesgo es la base de las buenasestrategias de salud pública. Las mejoras en la higiene y la alimentación, así como lavacunación preventiva de los niños durante este siglo, han contribuido en gran medida a lassustanciales reducciones de la mortalidad infantil y al aumento en la expectativa de vida.

En el campo de la delincuencia, parecería que el conocimiento acumulado sobre losfactores de riesgo ha sido virtualmente ignorado. Algunos gobiernos han adoptado ampliasmedidas para combatir los factores de riesgo subyacentes, tales como el empleo universal ylas políticas de apoyo familiar. En la mayoría de los casos, sin embargo, la acción sobre eldelito ha sido dejada en manos del sistema de justicia penal, en especial la policía y lascárceles. Sin embargo, el sistema de justicia raramente puede actuar hasta después decometido el hecho, una vez perpetrado el delito, y sólo un número limitado de delitos esdenunciado y procesado.

Los desafíos descriptos en el capítulo 1 subrayan la necesidad de una estrategiaalternativa. Tal enfoque es claramente factible. Poseemos el conocimiento suficiente paraactuar positivamente sobre los factores de riesgo que influyen en la criminalidad y lavictimización. Muchos proyectos que apuntan a los factores de riesgo han sidorigurosamente evaluados y han demostrado su efectividad y/o potencial. Comparadas arespuestas tradicionales tales como la encarcelación, esas acciones también han demostradoser efectivas en términos de su costo.

Este capítulo se refiere a las fuentes y al estado del conocimiento sobre los factores deriesgo. Los factores de riesgo y los resultados de las iniciativas que apuntan a combatirlosson presentados bajo dos encabezados principales: el desarrollo social de los individuos, lasfamilias y las comunidades y la reducción de las oportunidades. Una breve sección trata lainseguridad. La sección final compara los costos y beneficios relativos de la prevención conmedidas tradicionales para reducir el delito tales como la encarcelación o el aumento delpersonal policial.

30

1. LAS FUENTES DE CONOCIMIENTO

Los estudios revelan que un número pequeño de individuos, entre el 5% y el 10% delos delincuentes, dan cuenta de un gran número –entre el 50% y el 70%- de todos losdelitos (Graham & Bowling, 1995). Esto indica que si identificamos correctamente, yactuamos con rapidez, sobre los factores que ponen en riesgo a los jóvenes de convertirseen delincuentes crónicos, habrá grandes beneficios.

En cuanto a la conducta delictiva, la victimización está desigualmente distribuida enla sociedad. En los Estados Unidos, un estudio hecho por Eck (1997) revela queaproximadamente el 10% de las víctimas representa el 40% de los delitos denunciados yque en el 10% de los lugares públicos (bares, restaurantes, etc.) tiene lugar el 60% de losdelitos denunciados. En Inglaterra, estudios sobre victimización repetida indican losiguiente: aproximadamente el 4% de las víctimas de robos en hogares dan cuenta de casi lamitad de todos los robos de hogares denunciados; los riesgos de victimización repetidaaumentan con cada victimización previa; y las personas que viven en las áreas más pobrestienen un riesgo hasta siete veces mayor de ser victimizadas que el resto de la población(Farrell & Pease, 1993; Pease, 1998).

Si los factores aumentan los riesgos de criminalidad y victimización soncorrectamente identificados y si se toma una acción oportuna para reducir esos factores, esentonces posible tener un efecto multiplicador sustancial. Como se mostrará aquí, tenemosun conocimiento significativo tanto de los factores de riesgo como de las accionesapropiadas.

A. Un fuerte consenso sobre los factores de riesgo

Durante la última década o poco más, informes de comisiones gubernamentales deAustralia, Nueva Zelanda, Inglaterra y Francia1, informes de investigación (Donziger,1996; Reiss & Roth, 1993; Farrington, 1996), declaraciones de congresos internacionalesbajo los auspicios de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 1990; 1995) y síntesisproducidas por organizaciones nacionales de prevención del delito (por ej., Crime Concern,1997; National Crime Prevention Council of Canada, 1996) han identificado varios factorescomunes asociados con la delincuencia, la violencia y la inseguridad:

• la pobreza y el desempleo que derivan de la exclusión social, especialmente paralos jóvenes;

• las familias disfuncionales con actitudes paternales negligentes o inconsistentes,violencia o conflictos entre los padres;

• valoración social de una cultura de la violencia;• presencia de facilitadores (tales como armas de fuego y drogas);• la discriminación y la exclusión que derivan de formas de opresión sexistas,

racistas u otras;

31

• la degradación del medio urbano y de los lazos sociales;• la vigilancia inadecuada de los lugares y la disponibilidad de bienes que son

fáciles de transportar y vender.

Dos enfoques principales caracterizan a los estudios más rigurosos que hancontribuido a este consenso internacional: estudios longitudinales realizados en una muestrade niños desde la infancia hasta la adultez y estudios de victimización que examinan lafrecuencia de la victimización y de los factores coadyuvantes.

Los estudios longitudinales han sido realizados desde principios de los años 20.Algunos de los más recientes provienen de Nueva Zelanda (Fergusson, 1996; Silva, 1990),Inglaterra (Farrington & West, 1990; 1993; Kolvin, 1998; 1990), los Estados Unidos (Eronet al., 1991; McCord, 1979; Robins, 1979), Canadá (Tremblay, 1992) y Suecia(Magnusson, 1988; 1997). Las muestras de estos estudios incluyen niños desde tres años deedad con seguimientos anuales hasta los 35, y los tamaños de las muestras varían desde los200 hasta los 2.000 individuos. La revisión rigurosa de estos estudios determinó que susresultados son notablemente congruentes (Tremblay, 1995; Loeber & Farrington, 1998).

Los estudios de victimización son mayormente cuantitativos, basados en muestrasrepresentativas de la población. Las encuestas de victimización han sido realizadas cadados años en Inglaterra y Gales desde 1981 con muestras de más de 60.000 adultos. Lasencuestas regulares de victimización con grandes muestras también se han realizado enAustralia, los Países Bajos y los Estados Unidos desde fines de los añós 70. En Canadá y enFrancia, los estudios de victimización son más irregulares. Todas estas encuestasidentifican determinantes similares de la victimización. Aún más, los estudios cualitativosbasados en entrevistas con grupos de ciudadanos (residentes de vecindarios de alto riesgo)o subgrupos (víctimas de robos de hogares) también confirman la validez de estos factores.

Un saber incluso más consistente sobre los factores de riesgo proviene de los estudioscontrolados que examinan los efectos de las intervenciones que apuntan a factoresespecíficos. Estudios de intervención experimentales y cuasi-experimentales con grupos deriesgo confirman la validez de los factores de riesgo identificados en los estudioslongitudinales o hipotéticamente deducidos de los modelos teóricos (Farrington, 1994;Tremblay & Craig, 1995). Estos estudios se basan en comparaciones entre grupos deintervención (tratamiento) y de control (sin tratamiento) e involucran a los niños (a vecesdesde el nacimiento en adelante, más a menudo en edad escolar) y a los padres (a vecesdesde el embarazo) para determinar el grado en que la intervención que apunta a uno o másfactores de riesgo (por ejemplo, el abandono escolar o la competencia paterna) estárelacionada a una reducción en la conducta delictiva o los factores de asociados a ladelincuencia (Tremblay & Craig, 1995; Wasserman & Miller, 1998; Yoshikawa, 1994). Esuna revisión total de 49 estudios, Tremblay y Craig (1995:224) concluyen que: “la mayoríade los experimentos muestra efectos positivos, y pocos muestran efectos negativos).”

32

En cuanto a la victimización, varios estudios de evaluación de la efectividad yeficiencia de las acciones que apuntan a los factores de victimización confirman la validezde los factores identificados en los estudios de victimización. Algunos estudios involucrana grandes muestras, algunos han empleado sofisticadas herramientas estadísticas, y todosmuestran reducciones en la victimización.

B. Políticas que apuntan a los factores de riesgo

Numerosas políticas y programas gubernamentales ya están actuando sobre losfactores de riesgo conocidos de la delincuencia. Programas universales de apoyo infantil yfamiliar, iniciativas específicas emprendidas para mejorar las condiciones de vida de losniños con desventajas, o para mejorar la vivienda social, son ejemplos de tales programas.Si bien no están diseñados para frenar y reducir la delincuencia y la victimización per se,estas políticas responden a otros objetivos tales como la solidaridad y los derechoshumanos. Sin embargo, como observan Palle & Godefroy (1996: 50): “En último término,todos los gastos gubernamentales para asistir a los ciudadanos, todas las acciones queapuntan a problemas sociales en los campos de la vivienda, la salud, al educación y lainserción social y profesional de las personas con dificultades contribuyen en mayor omenor grado a la prevención.” Ya sea como resultado del cambiante concepto deprevención, de la íntima interrelación entre los problemas sociales, o de la utilización de lapreocupación por la delincuencia como herramienta de legitimación para movilizar recursosdetrás de cada política, es obvio que muchos programas universales directa oindirectamente incluyen a la prevención del delito entre sus metas.

En este sentido, puede hacerse una observación interesante entre las políticas deseguridad social y las de solidaridad, y los niveles de delito y encarcelación. En losEE.UU., por ejemplo, donde existen menos programas de asistencia social, se observanniveles más altos de delitos contra la persona, y en especial de delito violento, que en lospaíses europeos con una larga tradición de programas sociales.

C. Acciones preventivas exitosas

No todas las iniciativas de prevención del delito son igualmente exitosas, o puedentener éxito en todas las circunstancias. Es claro sin embargo que muchas han reducido ladelincuencia y la victimización (ver por ejemplo, Sherman et al. 1997; Goldblatt & Lewis,1998; y el International Centre for the Prevention of Crime, 1997a) y que a menudo sonmás eficientes y efectivas en términos de costo que las respuestas tradicionales de justiciapenal tales como la encarcelación (ver por ejemplo Goldblatt & Lewis, 1998; Greenwood etal., 1996; Karoly et al., 1998).

La interpretación de los resultados de los estudios presenta varios problemas. Serequiere cautela para interpretar los resultados puesto que deben seleccionar, controlar yaislar variables para atribuir causas y efectos con un grado relativo de confiabilidad

33

estadística. En otras palabras, deben demostrar que el efecto observado se debe en realidada la intervención medida, y no a un factor extraño.

Muchos estudios se limitan a preguntar si la intervención causó una reducción en eldelito al que se apuntaba. Pero los beneficios de las acciones preventivas no se limitan a sucapacidad para reducir el delito o para ser efectivas en términos de costo. Otros beneficiostales como un aumento de la cooperación entre agencias, una mayor legitimidad para laprevención, una mejora de la sensación de seguridad y un aumento de la solidaridad social,pueden ser igual de importantes.

La naturaleza y el nivel de los efectos observados también deben ser examinados concuidado. Grandes reducciones obtenidas en muestras pequeñas pueden ser menossignificativas que pequeñas reducciones en muestras más grandes. Más aún, quizá no seaposible concluir que las medidas que traen aparejadas pequeñas reducciones son menosefectivas en términos de costo que las medidas que traen aparejadas grandes reduccionesdel delito.

Por una serie de razones, incluyendo los costos de la investigación rigurosa, muchasiniciativas no son evaluadas o emplean métodos de investigación diferentes, máscualitativas. Esto no debería interpretarse en el sentido de que estas acciones no tienenefectos deseables, en cambio, sólo debería concluirse que no conocemos sus efectos o queno podemos compararlos con otros estudios.

Finalmente, al examinarlos en términos de costo y efectividad, la mayoría de estosproyectos produjeron beneficios mayores que sus costos. Sin embargo, la interpretación desus resultados no es fácil debido a las diferencias en los métodos de cálculo y en el margenrelativo de error. Aún más, los beneficios de muchas acciones se acrecientan a largo plazo,mucho después de realizado el gasto (ver Karoly, 1998, para una discusión excelente deeste tema). Sin embargo, al compararlo con la encarcelación, muchas acciones preventivasson varias veces más efectivas en términos de costo.

D. Relaciones complejas entre los factores de riesgo

Es importante recordar que los factores de riesgo están interrelacionados de maneracompleja. Así como la pobreza no explica la delincuencia, características individuales talescomo la agresividad en los niños no explican, por sí solas, la delincuencia en que puedanincurrir más adelante (Magnusson et al., 1997; Utting et al., 1993; NACRO, 1995). A suvez están relacionados al medio familiar, la influencia de los pares, la escuela, y los factoresambientales tales como el contexto socio-económico y los estilos de vida.

Se han propuesto varios modelos explicativos que representan las interrelacionesentre los factores de riesgo (por ejemplo; Loeber & Stoethamer-Loeber, 1998). El recienteejercicio realizado por Van Dijk (1998: 47) sobre la base de datos internacionales devictimización y delitos denunciados propone el siguiente modelo básico para el delito enEuropa y América del Norte:

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Pobreza presión violencia Posesión de armas

UrbanizaciónRiqueza estructuras de oportunidad propiedad

Este modelo sugiere que el delito violento, que caracteriza a las naciones de bajosrecursos depende de factores de presión (tales como la pobreza, las desigualdades sociales,la insatisfacción con el ingreso), mientras que el delito de propiedad, más frecuente en lasnaciones ricas, depende de las estructuras de oportunidades (tales como disponibilidad debienes, estilo de vida, existencia de casas separadas). Field observó un modelo similar.

Incluso si se la reduce a unmodelo, la relación entre factoressigue siendo compleja. LosEE.UU. sirven como ejemplo útil:si bien ese país esextremadamente rico, tieneprogramas de seguridad sociallimitados, altos niveles de bienesy accesibilidad a armas de fuego;tiene el mismo nivel de delitoscontra la propiedad per cápita queInglaterra, pero niveles muchomás altos de delitos violentos (verVan Dijk, 1998: 53; Marshall,1996).

E. Herramientas para actuar

Varias preguntas siguen sin tener respuesta, por ejemplo, ¿cómo ha de definirse ymedirse el éxito? ¿Hasta qué punto pueden quienes tienen poder de decisión confiar en losresultados de las evaluaciones para orientar sus políticas? ¿Hasta qué punto pueden losprofesionales locales adaptar una iniciativa que ha tenido éxito en otro lugar a su situaciónlocal? No existen respuestas definitivas. Pero así como los gobiernos no esperaron unaprueba de efectividad para adoptar políticas sociales que garantizasen la educación básica,el ingreso mínimo o la salud a sus ciudadanos, también es posible implementar enfoquesefectivos para los problemas del delito y la victimización sin esperar resultados irrefutables.

“Field halló un vínculo entre los niveles de medios quetiene la gente para comprar bienes y servicios con losniveles del delito. Demostró que niveles decrecientes deconsumo durante períodos de recesión se relacionan conaumentos en la cantidad de delitos contra la propiedad; yque durante períodos de crecimiento económico, las tasas dedelitos contra la propiedad tienden a crecer más despacio oincluso a disminuir. La relación con el delito violento es máscomplicada, habiendo algunos delitos (en especial losasociados con el entretenimiento y el consumo de alcohol)que crecen más rápidamente con el aumento de la riqueza, yotros (en especial la violencia familiar) que aumentan másrápido en tiempos de consumo decreciente. Si este modeloes correcto, sería de esperar actualmente que haya unadisminución en los delitos contra la propiedad –pero no enlos delitos violentos- debido a la bonanza económica. Y, dehecho, pareciera que esto está ocurriendo.”(NACRO, 1995: 26-27)

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Existe ahora una cantidad de conocimientos e iniciativas prometedoras que han sidoidentificadas y difundidas. Siguiendo el camino trazado por el gobierno británico a travésde su decisión de invertir más de 400 millones de dólares en los próximos tres años paraaprender del conocimiento internacional sobre acciones probadas y prometedoras, bien valela pena desafiar los antiguos métodos y poner en acción este conocimiento.

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2. FORTALECER EL DESARROLLO SOCIAL PARA LOS NIÑOS,LOS JÓVENES, LAS FAMILIAS Y LAS COMUNIDADES

Numerosos estudios estadounidenses, australianos, canadienses, ingleses y franceseshan llegado a conclusiones similares: cuanto más grande la brecha entre ricos y pobres, máspresión experimentan grupos enteros de personas forzados a vivir en la pobreza y enambientes inadecuados; la experiencia de la paternidad será negativa y los hijos se veránexpuestos a varias formas de violencia y a conflictos, y mayor será el riesgo para los niñosde tener conductas problemáticas, déficits cognitivos y otros factores de riesgo asociados ala delincuencia juvenil y adulta.

Los estudios identifican varios factores de riesgo ligados al desarrollo social comunesa todos los menores –más allá de su edad- y a sus familias. Son los siguientes:

• pobreza, en especial la infantil yjuvenil (Donziger, 1996;Naciones Unidas, 1990; NACRO,1995; UNICEF, 1997);

• desempleo, en especial eldesempleo juvenil (Field, 1998;Crutchfield, 1997);

• viviendas inadecuadas einexistencia de viviendas sociales;

• exclusión económica y social.

Para los niños de 0 a 6 años y de 7 a 12, estas condiciones de vida se traducirán enindicadores de riesgo que incluyen:

• rasgos de personalidad tales como laimpulsividad, la hiperactividad y laagresividad;• capacidades limitadas de abstracción;• déficits cognitivos; y• deficiencia de las capacidades sociales(por ej.: la comunicación).

“La pobreza no es una excusa para el delito,ni el delito es territorio exclusivo de laspersonas de bajos ingresos. Pero, en general,los países con tasas más altas de pobrezatienen las tasas más altas de delito. La mismacorrelación es válida para las ciudades. No sesigue de esto que un aumento en la pobreza setraducirá inmediatamente en un aumento deldelito. Existe una fuerte implicación que si lapobreza general se reduce, entonces a largoplazo la cantidad de delitos callejerosasociados a la pobreza se reducirá también.”(Donziger, 1996: 28)

“(...) la hiperactividad-impulsividad-déficit deatención entre los 8 y los 10 años predijosignificativamente las condenas de menoresindependientemente de los problemas deconducta a esa misma edad. Se relacionan aesto la incapacidad para diferir la gratificacióny la brevedad en la perspectiva de futuro.”(Farrington, 1994)

3

Para las familias, los indicadores claves de riesgo incluyen (ver entre otros: Utting,1995; Farrington, 1996; Tremblay & Craig, 1995):

• supervisión ineficiente oinconsistente por parte de lospadres;

• capacidades deficientes yactitudes negligentes de lospadres;

• conflictos familiares y violenciaen el hogar; y

• padre u otro miembro familiarcon antecedentes penales.

Otros factores de desarrollo social se vinla población para ser miembros plenos de la sEstas desigualdades pondrán en riesgo de decrearán oportunidades para la victimización. E

• diversas formas de exclusión, discrimina• estereotipia de los roles sexuales y las d

1996);• cultura de violencia (National Committe

Las siguientes secciones describen losintervenciones que apuntaban a algunos evaluaciones se basaban en grandes muestramuestras menores o una metodología menos rresultados de la evaluación aquí incluidos cintentar medir consecuencias comparables, somayor grado de confianza.

A. Niños de 0 a 6 años

Los resultados detres programas queapuntan a los factores deriesgo en los años pre-natales y pre-escolares sondescriptos aquí. Fueronelegidos por la fortalezade su diseño (excepto por

Cuadro 1 - Pfactores de rie

mues

Aumento de las capaternas (Hawaii He

Aumento de las cpaternas (Elmi

Visitatio

Aumento de las csociales y cognit

Prescho

“La falta de supervisión paterna es uno de losfactores que mejor predicen el desarrollo deproblemas de conducta y delincuencia. Lospadres que apoyan el uso de conductasantagónicas y agresivas por parte de los niñosy no les enseñan métodos efectivos deresolver problemas sociales contribuyen aldesarrollo de relaciones familiares coercitivasy más tarde a patrones de conductaantisociales en los niños.”(American Psychological Association, 1993:19)

7

culan a la capacidad de grupos específicos deociedad y participar en un plano de igualdad.sarrollar conductas delictivas a los jóvenes ontre estos factores están:

ción y “ghettoización”;esigualdades de género (Kerr, 1994; Canada,

e on Violence, 1990).

resultados de los estudios que evalúan lasde estos factores. En algunos casos, lass y una metodología rigurosa2. Otros teníanigurosa. Una vez dicho esto, la ventaja de losonsiste en que al usar métodos similares en acumulativos y repetibles, generando así un

rogramas de prevención que apuntan a los sgo para los niños (0 a 6) y sus familias que

tran una reducción de la delincuencia

-62%

-50%

-50%

-80% -60% -40% -20% 0%

pacidadesalthy Start)

apacidadesra Homen)

apacidadesivas (Perryol)

Porcentaje de reducción del delito

38

Hawaii). Entre los criterios de calidad de diseño nos centramos en la aleatorización, lasmedidas para asegurar la comparabilidad de los grupos experimentales y de control y lavalidación de los instrumentos. Estos tres programas midieron los efectos sobre ladelincuencia y en dos casos la relación costos/beneficios.

Dos de las iniciativas son programas de visitas hogareñas para familias en riesgo(jóvenes mujeres solteras; pobres; bajo desempeño escolar). Entre 1978 y 1982, elprograma de visitación de hogares Elmira (Nueva York) ofreció apoyo a mujeres jóvenesdurante el embarazo y a los niños hasta la edad de dos años, para promover relacionesmaternas saludables y oportunidades de educación y empleo para estas mujeres. En Hawaii,el programa de visitación de hogares para familias en riesgo fue ofrecido en todo el estadodesde 1985. Este programa está diseñado para identificar y asistir a las familias en riesgopara mejorar su funcionamiento, aumentar las capacidades paternas, reducir el abuso y eldescuido de la infancia y promover el desarrollo infantil saludable. A diferencia de otrosprogramas que limitan los servicios a la primera infancia, “Hawaii Healthy Start” ofreceservicios a los niños hasta la edad de 5 años.

El otro programa apunta a las capacidades sociales y cognitivas de los niños de unbarrio desaventajado socio-económicamente en Detroit (Michigan, EE.UU.). Entre 1962 y1966, la escuela pre-escolar Perry de Ypsilanti ofreció un programa pre-escolar especialpara niños en riesgo, visitas al hogar por parte de maestros para promover la participaciónpaterna en la educación de sus hijos y reuniones mensuales entre los padres.

Cada programa ha sido evaluado usando un diseño experimental de investigación conun grupo de control3. Las muestras variaban desde 123 niños en Ypsilanti, 315 adolescentesde 15 años en Elmira y períodos de seguimiento cada 10 a 20 años tras la intervencióninicial. En Hawaii, participaron más de 1.000 familias.

El Cuadro 1 presenta los resultados de estas evaluaciones. En Hawaii los casos deabuso y descuido de la infancia se redujeron en un 62%: la tasa fue del 1,9% para lasfamilias que fueron parte del programa comparada con una tasa del 5% para las familiasque no participaron (Earle, 1995). Tomando todo en consideración, se evitaron 42 casos deabuso infantil, representando ahorros de 1.260.000 dólares en servicios de protección de lainfancia. Otros beneficios del programa fueron: una tasa más alta de vacunación, mejorasen el desarrollo infantil, y ninguna denuncia de abuso infantil en las familias participantesque fueron previamente seguidas por trabajadores sociales.

Diversas evaluaciones del programa de Elmira han sido realizadas, revelandoreducciones importantes de la conducta delictiva. Las más recientes demuestran que en losniños del grupo experimental hubo un 66% menos de arrestos que en los del grupo decontrol4. Estudios anteriores habían mostrado reducciones del abuso y descuido infantil ymenos problemas de drogas y alcohol entre las madres del grupo de alto riesgo (Olds et al.,1986; 1993).

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En el proyecto de la escuela pre-escolar Perry, el seguimiento más reciente, teniendolos participantes 27 años de edad, revela un número promedio de arrestos por conductaantisocial grave 50% menor (2,3) que el de los integrantes del grupo de control (4,6) y un80% menos de delincuentes crónicos (7% vs. 35%) (Schweinhart et al., 1993; ver tambiénSchweinhart & Weikart, 1980; Weikart et al., 1978).

B. Niños de 7 a 12 años

Seleccionamos cuatro programas que se ocupan de los niños de entre 7 y 12 años.

A principios de los 80, en Ottawa (Canadá), se ofreció el programa Participate andLearn Skills – Herramientas para Participar y Aprender- (PALS) a más de 300 niños condesventajas sociales (de 5 a 15 años) en un complejo de viviendas de bajos ingresos. Elprograma tenía dos metas claves: (a) mejorar los niveles de las capacidades no-escolares delos niños participantes (por ej.: actividades deportivas y culturales); y (b) integrar a losniños de la comunidad de viviendas públicas en la comunidad en sentido más amplio. Unexperimento cuasi-experimental (con un grupo de control no-aleatorio) halló que hubo unacantidad sensiblemente menor de arrestos en el grupo experimental (n=417; 7 arrestos)antes y después de su participación, comparado al de los niños del grupo de control (n=482;18 arrestos) (Jones & Offord, 1989).

A mediados de los 80, un estudio de alta calidad en Montreal (Canadá) investigó losefectos a largo plazo de un programa de intervención preventiva multi-modal para niñosconflictivos (de 7 años de edad en promedio) provenientes de familias de bajo status socio-económico. Conocido como el Estudio Longitudinal-Experimental de Montreal, elprograma duró 2 años y tuvo dos componentes: capacitación paterna basada en el hogar ycapacitación en herramientas sociales basada en la escuela. El componente de capacitaciónde los padres se basó en principios de aprendizaje social, y consistió en capacitar a lospadres con respecto a cómo brindar refuerzos positivos para una conducta deseable, usarprácticas disciplinarias no-punitivas y coherentes, y desarrollar técnicas de control de crisisfamiliares.

La educación encapacidades socialespara los niños se centróprincipalmente en lamejora de la inter-acción en la relaciónentre los propios niños.Se usó un diseñoaleatorio-experimentalpara evaluar elprograma. Antes delcomienzo del pro-grama, se asignaron166 niños a tres grupos:

Cuadro 2 - Programas de prevención que apuntan a los factores de riesgo para los niños (7 a 12) y sus familias que muestran una

reducción de la delincuencia

-10%

-33%

-19%

-56%

-60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%

Desarrollo de capacidades e integración social(Ottawa, Canadá)

Tutorías para niños en desventaja (BBBS,EE.UU.)

Capacitación de los padres y herramientascognitivas de los niños (Seattle, EE.UU.)

Capacitación de los padres y herramientascognitivas de los niños (Montreal, Canadá)

Porcentaje de reducción del delito

40

un grupo del programa que recibió la intervención (n=43); un grupo de control sintratamiento (n=41); y un grupo de control para observación sin tratamiento (n=82).Múltiples evaluaciones ha sido llevadas a cabo desde el fin del programa, siendo el másreciente el efectuado cuando los menores tenían 15 años de edad (Tremblay et al., 1995). Adiferencia del grupo de control, el grupo del programa mostró muchos efectos deseables. Sutasa de delincuencia auto-denunciada fue aproximadamente un 10% menor que la del grupode control.

Alrededor de la misma época, un estudio igualmente riguroso se inició en Seattle,estado de Washington, para analizar los efectos a largo plazo de un programa deintervención preventiva multi-modal para niños de ambos sexos residentes y estudiantes envecindarios con altas tasas de delincuencia. El Proyecto de Desarrollo Social de Seattlefuncionó durante 6 años, empezando en primer grado y terminando en 6º grado, y tenía trescomponentes principales: capacitación de los padres, modificación de las prácticas deenseñanza en el aula (para los maestros), y capacitación en habilidades sociales para losniños. Se inculcó a los maestros el manejo pro-activo del aula, la enseñanza interactiva, y elaprendizaje cooperativo a medida que el grupo del programa avanzaba del primero al sextogrado. El programa había empezado como un experimento aleatorio, en el que 1.053 niñosfueron asignados al azar a las aulas objeto de las intervenciones (grupo del programa) y alas aulas que no lo fueron (grupo de control). En 5º grado, 177 niños en alto riesgo fueronincorporados al estudio (102 en el grupo del programa y 75 en el grupo de control),convirtiendo el diseño de la evaluación en cuasi-experimental (grupo del programacomparado a un grupo de control comparable). Varias evaluaciones se han llevado a cabodesde la finalización de la intervención plena del programa (6º grado), siendo la másreciente la efectuada cuando los integrantes del grupo contaban 18 años. Comparado algrupo de control, una quinta parte (19%) menos de los participantes del grupo del programadenunciaron haber cometido actos delictivos violentos hasta los 18 años (48,3% vs. 59,7%).Algunos de los otros efectos deseables observados en el grupo del programa comparados algrupo de control incluyeron una menor incidencia de mala conducta, una mayor dedicacióny apego a la escuela, y un mejor desempeño escolar (Hawkins et al., 1998).

En los Estados Unidos, el programa de asistentes escolares Big Brothers/Big Sisters(Hermanos mayores/Hermanas mayores) que ha existido desde principios de los 90, fueconcienzudamente evaluado hace poco tiempo (Tierney et al, 1995; ver también Elliott,1997). Este programa está dirigido a menores de 6 a 18 años de familias monoparentalescon desventajas socio-económicas que reciben apoyo y acompañamiento por parte de unadulto cuidadosamente seleccionado. Empleando un diseño cuasi-experimental, laevaluación mostró que había un 33% menos de probabilidad de agresión en los jóvenesparticipantes (n=487) en comparación con el grupo de control (n=472). De modo similar,los menores en el programa tuvieron una menor probabilidad de iniciarse en las drogas (-46%) o en el uso del alcohol (-27%).

41

C. Jóvenes de 12 a 18

Para los jóvenes de 12 a 18 años, los indicadores adicionales de riesgo son (verNACRO, 1995; Comisión Auditora, 1996):

• pobre desempeñoescolar yabandono de laescuela;

• un medioambientemarginalizado ocriminalizado;

• pertenecer a unapandilla (gang).

Se describenaquí cuatro progra-mas que apuntan alos factores deriesgo de los jóvenesde 12 a 18 años.

El Quantum Opportunities Program (QOP, Programa de Oportunidades Cuánticas)empezó como un programa de demostración en 1989 en cinco ciudades de los EE.UU.(Filadelfia, Oklahoma City, San Antonio, Saginaw y Milwaukee). El objetivo principal delQOP es mejorar las oportunidades en el curso de la vida de los jóvenes con desventajas yen riesgo durante la escuela secundaria. Durante cuatro años, o hasta el término de laescuela secundaria, se les ofreció a los jóvenes del programa actividades post-escolares porlas que recibían estipendios por hora trabajada ($1 a $1,33 por hora) y un montocorrespondiente de fondos en una cuenta para su educación universitaria. También se losalentó a terminar la escuela por medio de actividades tales como la instrucción asistida porcomputadoras, apoyo escolar en el hogar; servicios comunitarios y actividades relacionadascon eventos públicos; y actividades de desarrollo tales como materias que capacitan paramejorar la vida familiar y el planeamiento universitario y laboral. Se usó un grupo decontrol seleccionado aleatoriamente para evaluar los efectos del programa. En cada ciudad,un número igual de jóvenes (n=50) fueron asignados aleatoriamente a un grupo deprograma que recibió la intervención o a un grupo de control que no lo hizo. El programaconsiguió varios resultados importantes. Comparados con el grupo de control, losparticipantes del QOP mostraron una mayor probabilidad de graduación de la escuelasecundaria (63% vs. 42%); una mayor probabilidad de haberse inscripto en alguna forma de

Cuadro 3 - Programas de prevención que apuntan a los factores de riesgo para menores (12 a 18) y sus familias que muestran

una reducción de la delincuencia

-33%

-40%

-71%

-72%

-80% -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%

Responsabilidad y asistencia (Halt, PaísesBajos)

Incentivos para terminar la escuela (QuantumOpportunities, EE.UU.)

Terapia familiar funcional (Lund, Suecia)

Capacitación y apoyo para conseguir empleo(Job Corps, EE.UU.)

Porcentaje de reducción del delito

42

educación post-secundaria (42% vs. 16%); y una menor probabilidad de haber sidoarrestados, según las mediciones basadas en auto-denuncia (17% vs. 58%) (Hahn, 1994).

Creado a mediados de los 70, Job Corps es un programa federal de capacitaciónestadounidense para jóvenes con desventajas o desempleados. Apunta a mejorar lasposibilidades de empleo y a reducir el delito ayudándolos a conseguir empleos estables y alargo plazo. Operando en más de 100 centros, el programa consiguió anualmente lainscripción de aproximadamente 100.000 jóvenes de entre 16 y 24 años y ofreció lossiguientes servicios en un marco residencial: capacitación laboral, cursos escolares paraobtener títulos equivalentes a la graduación, programas de salud, asesoramiento y ubicaciónescolar. En la evaluación, los miembros de Job Corps (n=5.100) que habían salido delprograma durante un período máximo de dos años, fueron comparados con un grupoequivalente de jóvenes que no participaron del programa y se hizo un seguimiento de 18meses. El estudio halló que los jóvenes participantes tenían un tercio menos deprobabilidades de ser arrestados una o más veces que los no-participantes (Long et al.,1981; Eisenhower Foundation, 1990).

A principios de los 80, en los Países Bajos, en respuesta al creciente problema devandalismo juvenil y sus costos asociados, se inició un programa alternativo llamadoHALT. Se les ofreció a los jóvenes de 12 a 18 años detenidos por primera o segunda vezcometiendo un acto de vandalismo la oportunidad de evitar el procesamiento formalparticipando del programa HALT. El programa exige a jóvenes delincuentes que reparenlos daños del vandalismo que han causado, y les brinda asimismo asistencia para resolversus problemas de empleo, vivienda y educación. Un diseño con grupo equivalente decontrol se usó para evaluar los efectos del programa en la participación de sus integrantesen actos vandálicos en tres ciudades (Rotterdam, Eindhoven y Dordrecht). Comparados consus contrapartes del grupo de control, los integrantes del grupo habían cesado o disminuidosu participación en el vandalismo (63% vs. 25%). Como resultado del éxito del programa,éste ha sido extendido a más de 43 localidades en todo el país (Kruissink, 1990; Ministeriodel Interior, 1995).

Finalmente, la terapia familiar funcional para jóvenes delincuentes y pre-delincuentesy sus familias comenzó hace más de veinticinco años en los Estados Unidos. Estaintervención clínica apunta a reducir los factores de riesgo de la reincidencia (negatividad,pobre ejercicio de la paternidad y capacidades sociales limitadas) y a mejorar los factoresde protección (paternidad coherente y comprometida). Los programas de terapia familiarfuncional han sido implementados desde entonces en distintos países y evaluados endiversos entornos. Entre los más recientes, un estudio llevado a cabo en Suecia con 95jóvenes que cometieron delitos graves que fueron aleatoriamente asignados al grupo detratamiento (n=45) o al grupo de control (n=50). Estos últimos recibieron una intervenciónnormal por parte del oficial de probation. Dos años después de la intervención, los jóvenesque habían recibido la intervención terapéutica tenían una tasa de reincidencia 30% menor(50% vs. 80%) que los del grupo de control (Hansson, 1998; ver también Elliott, 1998).

43

D. Beneficios económicos de estas acciones5

La relacióncosto-efectividad decinco de estosprogramas ha sidoestimada. El Cuadro4 presenta losresultados porfranjas de edad.

Para los niñosde 0 a 6 años elprograma de laescuela pre-escolarPerry produjobeneficios deUS$7,16 por cadaUS$1 invertido(Barnett, 1993), mientras que los beneficios del programa Elmira sólo cubrieron los costos(Olds et al., 1993).

Para los jóvenes de 7 a 12 años, el programa Participate and Learn Skills(Herramientas para participar y aprender) de Ottawa produjo beneficios de US$2,55 porcada dólar invertido (Jones & Offord, 1989). Finalmente, para los jóvenes de 12 a 18 años,los programas Job Corps (Long, Mallar & Thornton, 1981) y Quantum Opportunities(Hahn, 1994) produjeron beneficios de US$1,45 y US$3,68 respectivamente por cada dólarinvertido.

Sin embargo, los proyectos que no produjeron beneficios mayores que sus costos nodeberían ser descartados. Algunos beneficios, tales como una mejora en las relacionespadre-hijo, no pueden ser medidos en términos monetarios. Otros sólo emergerán con eltiempo: el apoyo preescolar producirá beneficios cuando el niño se convierta en adolescenteo adulto. Además, otros beneficios son indirectos o no pueden anticiparse y pueden no sermensurables inicialmente. Por ejemplo, en el programa Elmira de visitas hogareñas, laasistencia laboral ayudó a las madres a encontrar empleos estables reduciendo así sudependencia de los programas de asistencia pública. Un estudio reciente de la RANDCorporation analizó en detalle la evaluación y los estudios de la relación costos-beneficiosen los programas de intervención en la infancia temprana y concluyeron que estos “puedenproducir beneficios mensurables en el corto plazo y que algunos de esos beneficiosperduran mucho después de que el programa haya terminado.” (Karoly et al., 1998; elénfasis está en el original).

Cuadro 4 - Beneficios económicos de los programas de prevención que apuntan a los factores de desarrollo social

7,16

1,06

2,55

3,68

1,45

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Capacidades cognitivas de los niños (PerryPreschool, EE.UU.)

Capacidades cognitivas y sociales de los niños(Elmira, EE.UU.)

Desarrollo de habilidades e integración social(Ottawa, CAN)

Incentivos para terminar la escuela (QuantumOpportunities, EE.UU.)

Capacitación y ayuda para el empleo (JobCorps, EE.UU.)

Proporción entre costos y beneficios

Jóvenes 12-18

Niños 7-12

Niños 0-6

44

E. Conclusiones

Los rigurosos diseños de evaluación usados en la mayoría de estos estudios permiteun grado relativamente alto de confianza en la medición de sus impactos. Los estudios delas intervenciones de Ypsilanti, Montreal, Elmira, Seattle, Lund y Quantum Opportunitiesse basaron en diseños rigurosos: asignaciones aleatorias, grupo equivalente de control einstrumentos de medición validados.

Además, HALT, Job Corps, Quantum Opportunities, Elmira y los programas deterapia familiar funcional han sido reproducidos en otras ciudades o países. Una replicaciónreciente del programa Elmira en Memphis (Tennessee) ha obtenido resultados igualmentepositivos (Kitzman et al., 1997).

La mayoría de estas iniciativas evaluadas también ha sido examinada críticamente pordiversos grupos de investigadores independientes: Lawrence Sherman de la Universidad deMaryland, Richard Tremblay de la Universidad de Montreal, la Dirección de Investigacióny Estadísticas del Home Office (Reino Unido) y la Corporación RAND de los EstadosUnidos. Todas han llegado a la conclusión de que estas iniciativas tienen el potencial paracontribuir significativamente a “apartar a los niños de una vida delictiva”, parafraseando eltítulo de la más reciente publicación de RAND (Karoly et al., 1998).

De todos modos, siguen existiendo preguntas importantes acerca de la exactitud encuanto a la identificación de los grupos a los que se apunta y a la transposición de estosprogramas a entornos de mayor envergadura. Las evaluaciones indican que la importanciade los resultados aumenta con el nivel de riesgo: en Elmira, por ejemplo, las madres y losniños de alto riesgo fueron quienes más se beneficiaron con las intervenciones. Laposibilidad y el modo de identificar y llegar a sub-grupos de la población sigue siendo untema difícil. En cuanto a la reproducción de las iniciativas, la mayoría fueron proyectospiloto limitados en el tiempo, de aplicación a una comunidad específica. Queda por ver siproducirían beneficios comparables si se reprodujeran en una escala mayor. Tampoco sesabe hasta qué punto son transferibles a contextos sociales y culturales diferentes.

La tabla 1 (página siguiente) resume el conocimiento obtenido de los programas queapuntan a los factores de riesgo comentados en esta sección y de los programas universalesmencionados anteriormente en el capítulo.

45

TABLA 1ACCIONES ESPECÍFICAS Y UNIVERSALES QUE APUNTAN A LOS FACTORES

DE DESARROLLO SOCIAL:RESUMEN DE SUS EFECTOS SOBRE EL DELITO

Factor de riesgo Accionesespecíficas

Efectos sobre elgrupo experimental

Programasuniversales

Pobreza relativa en las familias ninguna que se conozca Ejemplo: ingreso de apoyo enQuebec

Vivienda inadecuada ninguna que se conozca Ejemplo: mejora devecindarios en Francia

Ejercicio incoherente ynegligente de la paternidad

Visitas al hogar por parte deniñerasCapacitación de los padres

62% menos de incidentes deabuso infantil66% menos de arrestos19% menos de delitos auto-denunciados

ninguna que se conozca

Violencia familiar ninguna que se conozca Ejemplo: campaña deeducación pública en Quebec

Capacidades sociales ycognitivas de niños con des-ventajas económicas

Programas escolaresenriquecidosVisitas al hogar por parte delos maestrosProgramas de apoyo escolar

50% menos de arrestos80% menos de delincuentescrónicos33% menos de agresiones

Ejemplo: asistencia social a losniños en Francia

Exclusión social de los niñosIntegración social yactividades sociales yrecreativas

56% menos de arrestosEjemplo: Programas decolonias juveniles de verano enFrancia

Abandono escolar Incentivos para terminar laescuela

17% menos de arrestos ninguno que se conozca

Desempleo juvenil y exclusióneconómica

Asistencia laboral para losjóvenes con desventajas

33% menos de arrestos Ejemplo: Programa para elempleo juvenil en Francia

Falta de responsabilidadTerapia familiar funcionalCompensación a las víctimas ya la comunidad

40% menos de reincidencia72% menos de vandalismo

Compensación a las víctimas ya la comunidad en los PaísesBajos

Cultura de la violencia ninguna que se conozca Campaña nacional contra laviolencia en Australia

46

3. REDUCIR LOS FACTORES DE RIESGO DE LA VICTIMIZACIÓN

Como se mencionó antes, los estudios de victimización llevados a cabo en Inglaterra,Francia, los Países Bajos, Canadá, Australia y los Estados Unidos muestran que los riesgosestán desigualmente distribuidos y que una pequeña proporción de las víctimas dan cuentade una gran proporción de las victimizaciones.

En general, las familiasmonoparentales, las desempleadas,o las de bajos ingresos, losinquilinos y los que dejan sus casasvacías más de tres horas por díacorren más riesgos de servictimizados, tanto para los delitoscontra la propiedad como para losdelitos personales.

Los factores de la victimización repetida varían de acuerdo al tipo de delito. Existe unacuerdo general en cuanto a que la residencia en vecindarios específicos (el centro de lasciudades en Norteamérica, los suburbios en las ciudades europeas), con múltiplesproblemas socio-económicos crónicos (familias monoparentales, exclusión social oeconómica, desempleo, concentración de viviendas sociales o de edificios o lugaresabandonados) aumenta el riesgo para estas personas.

Más específicamente, para los delitos contra las personas, los indicadores claves son:

• ser una mujer de entre 25 y 45 años (debido a la alta frecuencia de la violenciadoméstica);

• la relación con el delincuente: los delitos violentos (físicos o sexuales) soncometidos con mayor frecuencia por un miembro de la familia o por un conocido(ver por ejemplo: Canadá, 1984; Mirlees-Black, 1998:41);

• la disponibilidad de facilitadores tales como el alcohol y el abuso de drogas o lapresencia de armas de fuego (por ejemplo, existen más homicidios intra-familiares cuando hay armas de fuego presentes; ver Cukier, 1998).

Para los delitos contra la propiedad privada, algunos de los indicadores claves son:

• la disponibilidad de bienes, en especial los bienes que son fáciles de acarrear yvender (por ejemplo, autos, bicicletas, televisores);

• hogares que quedan sin vigilancia;• haber sido víctima de un robo en el hogar una o más veces; y• la accesibilidad de entradas y escondites naturales.

“Las encuestas de victimización, y en primer lugar elBritish Crime Survey, han demostradoconsistentemente que la vulnerabilidad al delitodifiere para las diversas comunidades e individuos.El lugar de residencia, los recursos financieros de quese dispone, la estructura del hogar, y su propio estilode vida personal están entre los principales factoresasociados al riesgo de victimización.” (Mirlees-Blacket al., 1998:29)

47

Existen tres tipos de iniciativas descriptos a continuación que tratan la reducción deoportunidades. El primero apunta específicamente a los robos residenciales, el segundoapunta a la delincuencia en general mediante el aumento de los mecanismos de controlsocial y el tercero está vinculado con los facilitadores.

A. Protección de bienes y lugares

- Robo residencial

Se han evaluadocuatro programas queapuntan al roboresidencial por medio deintervencionesmultisectoriales. Dos sellevaron a cabo enInglaterra (Kirkholt ySafer Cities), uno en losPaíses Bajos, y uno en losEstados Unidos. Todos sebasaron en un enfoque queincluyó múltiples agenciasque desarrollaron encolaboración el análisis delos problemas y lassoluciones.

En Kirkholt (Inglaterra), se adoptó un enfoque de resolución de problemas centradoen la identificación precisa de ladrones reincidentes de domicilios y de sus modus operandipara reducir la repetición de los robos y las victimizaciones. El plan incluyó los siguientescomponentes: remoción de los medidores eléctricos y a gas que operaban con monedas(para reducir de la fácil disponibilidad de efectivo); mayor dificultad para acceder a losobjetivos actualizando la seguridad hogareña con mejores cerraduras y candados; y unprograma de vigilancia barrial. Se usó un diseño de programa con un solo grupo (sin grupode control) para evaluar los efectos del programa en los robos residenciales durante unperíodo de tres años. Tras el primer año, las denuncias de robos residenciales habíandeclinado un 58% (de 526 a 223), y para el final del tercer año el plan había conseguidouna reducción del 75% en los robos en hogares (de 526 a 132). Comparada con la tasaprevia a la intervención, se impidieron 1.056 robos residenciales en el curso de esos tresaños (Forrester et al., 1990).

En 1991, la policía inició en el triángulo Rotterdam-Leiden-La Haya el programa“Vivienda Holandesa Asegurada”. Desde entonces, el programa se ha extendido a todo elpaís. Cuando los constructores o las asociaciones de viviendas se postulan para la

Cuadro 5 - Programas de prevención que apuntan a disminuir los factores de riesgo del robo residencial

-75%

-70%

-61%

-21%

-80% -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%

Protección de los bienes y vigilanciabarrial (Kirkholt, Inglaterra)

Calificación de Vivienda Segura (PaísesBajos)

Protección de los bienes y vigilanciabarrial (Seattle, EE.UU.)

Dificultar los objetivos del delito (SaferCities, Inglaterra)

Porcentaje de reducción del delito

48

Calificación de Aseguración Policial, el proyecto y su entorno deben ser aprobados por lapolicía para confirmar que cumple con los criterios de participación y responsabilidad delos residentes, de administración del vecindario y vigilancia hogareña, así como un diseñode construcción que incluya la orientación de los living-rooms, la altura del techo, laentrada principal, y el grado de dificultad para acceder a los objetivos de los delincuentes.Se empleó un diseño de grupo de control no-equivalente para evaluar los efectos delprograma sobre los robos residenciales una vez pasado un año de la implementación delprograma. Comparados con los hogares que no participaron del programa en Rotterdam, loshogares del programa de Calificación de Seguridad tuvieron una reducción del 70% en losrobos residenciales (Scherpennisse, 1997), al mismo tiempo que las tasas de robosresidenciales se elevaban en todo el país.

En 1973, en la ciudad de Seattle, se lanzó un Programa de Prevención Comunitariadel Delito para frenar los altos índices de robos residenciales. Para el desarrollo y laimplementación del programa, fueron de suma importancia el apoyo de la alcaldía y lacoalición que se formó en torno al diagnóstico del problema. Esto también resultó vital parala longevidad del programa (el programa perduró mucho tiempo tras la evaluación de unaño). El programa se fundamentaba principalmente en medidas de prevención situacional eincluyó servicios de inspección de seguridad; la marcación de la propiedad personal durantela inspección de la seguridad hogareña; el despliegue de señales que indicaran a losladrones potenciales que los bienes habían sido identificados con marcas; vigilancia demanzanas cubriendo de 10 a 15 hogares; y campañas de educación pública para promoverla conciencia ciudadana y la prevención del problema de los robos residenciales. Se usó undiseño de grupo de control equivalente para evaluar los efectos del programa sobre losrobos residenciales, usando encuestas de victimización previas (n=1.474) y posteriores(n=1.216), cada una de las cuales cubría un período de un año. Ambas encuestas incluíanuna selección aleatoria de hogares participantes del programa y un númeroaproximadamente igual de hogares no-participantes para el control. Comparados a loshogares que no participaron del programa (grupo de control), los hogares que sí lo hicieronconsiguieron una reducción del 61% en los robos residenciales tras el primer año del plan.Esto totalizó casi cuatro robos menos por cada 100 hogares (Cirel et al., 1977).

La Fase I del Programa para Ciudades Más Seguras (Safer Cities Programme –SCP)en Inglaterra y Gales, comenzó en 1988 y finalizó en 1995. El Home Office (ministerioinglés de interior y justicia) proveyó fondos para planes de prevención del delito en 20ciudades con altas tasas de delincuencia. El SCP fue diseñado para reducir el delito,disminuir el miedo al delito, y crear comunidades más seguras donde pudieran florecer laempresa económica y la vida comunitaria. Una reciente evaluación a gran escala del SCP secentró en casi 300 planes de prevención de robos residenciales. El programa típico sebasaba en medidas que hicieran más difícil el acceso de los delincuentes a sus objetivos,tales como la mejora de las cerraduras en las puertas, sistemas de acceso, alarmas, eiluminación de seguridad. Se incluyeron en promedio 5.200 hogares en cada uno de los 300planes evaluados. Un diseño de grupo de control equivalente se empleó para evaluar losefectos de los programas sobre los robos residenciales aproximadamente un año después deque los planes fueran implementados. Encuestas de victimización previas y posteriores se

49

llevaron a cabo en 7.500 hogares que cubrían más de 400 vecindarios con altas tasasdelictivas en 11 de las 20 ciudades del SCP y en 8 ciudades comparables que no habíanparticipado de la intervención. Desde el momento previo a la intervención hastaaproximadamente un año después, las áreas bajo el SCP registraron una reducción total del21% en la incidencia del robo residencial. En las ciudades comparables, el riesgo de robosresidenciales aumentó un 3% (Ekblom et al., 1996).

En general, no tuvo lugar ningún efecto de desplazamiento (el traslado del problema aun área adyacente), grave preocupación de la prevención situacional. Sin embargo, las áreasde baja intensidad de la iniciativa “Ciudades Más Seguras” experimentaron másdesplazamiento que las áreas de inversión de alta intensidad. Contrariamente, se dio unefecto de “difusión de los beneficios” (ver Clark & Weisburd, 1994) en las áreasadyacentes a las zonas de inversión de alta intensidad.

- Estafa

En Inglaterra, como resultado de la adopción de una serie de medidas recomendadaspor el Home Office para prevenir las estafas vinculadas a las tarjetas plásticas, el nivel deestafas se redujo de £165.600.000 en 1991 a £97.100.000 en 1996 (Levi & Handley, 1998).

B. Mejora del control social

Los programaspara mejorar losmecanismos formalesdel control socialresponden al deteriorodel control socialinformal, en especialen los centros urbanosdespués de las horasde trabajo. Esto hallevado al uso detecnología y otrosmedios para mejorarla seguridad de loscomercios y de losciudadanos. Enalgunos casos, elgobierno o la ciudadha contratado a personas desempleadas para mejorar la seguridad y en otros se haninstalado cámaras de televisión fijas por circuito cerrado. El Cuadro 6 muestra losresultados de los tres estudios.

Cuadro 6 - Programas de prevención para reducir las oportunidades de delinquir por medio de mejoras en el

control social

-17%

-57%

-68%

-70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%

Información yguardas de

seguridad en losPaíses Bajos

Televisión porcircuito cerrado

en Inglaterra

Guardiasurbanos en losPaíses Bajos

Porcentaje de reducción del delito

50

Para tratar los problemas de no-pago de la tarifa, vandalismo y agresión en el sistemapúblico de transporte (subterráneo, tranvía y ómnibus) holandés, se contrató a jóvenes en sumayoría desempleados para que trabajaran como inspectores de boletos y ejercieran unavigilancia formal. Una evaluación previa a la finalización del programa revela que hubouna reducción total aproximada del 68% en el no-pago en los tres modos de transporte.Asimismo, en el primer año del programa el número de pasajeros que fueron víctimas otestigos de una agresión verbal o física cayó del 5% al 2% (van Andel, 1989). En Inglaterra,la experiencia ha demostrado que la televisión por circuito cerrado (CCTV) resulta másefectiva cuando forma parte de un paquete de medidas de prevención del delito. En 1993, laciudad de Newcastle-upon-Tyne instaló CCTV en el centro de la ciudad para ayudar acombatir diversos problemas de delito y desorden, así como la congestión del tráfico y elterrorismo. Comparada con el área de control no-equivalente durante los períodos anterior yposterior, las áreas donde se instaló CCTV mostraron una disminución del 19% en latotalidad de la delincuencia y un reducción del 57% en los robos residenciales (Brown,1995). Finalmente, en los Países Bajos el programa “Stadswacht” o Guardia Urbanacomenzó en 1989 en la ciudad de Dordrecht. Una evaluación previa a la finalización delprograma, sin grupo de control, observó una reducción del 17% en los delitos denunciadosa la policía (Hauber, 1994).

C. Acciones para reducir los elementos facilitadores del delito6

La categoría de“elementos facilitadores”es relativamente amplia.Incluye las armas defuego y el consumo dedrogas y alcohol –si bienalgunos prefierenconsiderar a estosúltimos comodesinhibidores- así comoel sexismo puesto quelas actitudes sexistascontribuyen a laviolencia contra lasmujeres. El Cuadro 7presenta los resultadosde las iniciativas que seocuparon de estosdiversos factores.

Intensamente debatida en varios países, la regulación del acceso a las armas de fuegoha sido estudiada en numerosos estudios, en especial por expertos en salud pública. Se han

Cuadro 7 - Programas de prevención que apuntan a los elementos facilitadores del delito

-17%

-57%

-68%

-70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%

Tratamientos contra las drogas y elalcohol (California, EE.UU.)

Programa de tratamiento para hombresgolpeadores (Escocia)

Control de armas (Canadá)

Porcentaje de reducción del delito

51

llevado a cabo estudios que comparan países, regiones de un mismo país y ciudades dedistintos países (ver Cukier, 1998). Entre los mejor conocidos está la “historia de dosciudades” que compara las ciudades hermanas de la costa oeste: Vancouver y Seattle. Laprimera tiene regulaciones de las armas de fuego y la otra no. El estudio halló una fuerteasociación entre el control de armas y la menor tasa de muertes (Sloan & Kellerman, 1985).De modo similar, una comparación internacional que incluyó a provincias canadienses, losEstados Unidos, Inglaterra y Gales y Australia, concluyó que el 92% de variación en lastasas de muerte podía explicarse mediante el acceso a las armas de fuego (Gabor, 1994).Este estudio indica también que los costos de las heridas y las muertes relacionadas con lasarmas de fuego es de US$ 495 por persona en los Estados Unidos y de US$ 195 en Canadá.En total, los estudios establecen, sin lugar a dudas, la vinculación entre el acceso a armas defuego y las tasas de muerte accidental (Boyd, 1996). Canadá adoptó por primera vezlegislación sobre el control de armas de fuego en 1977. Una evaluación exhaustiva, queempleó tres tipos de análisis: exploratorio, de series temporales, y de modelos estructurales,descubrió un claro efecto de la legislación de control de armas en el modelo estructural: loshomicidios se redujeron aproximadamente un 55% entre 1977 y 1993 (Boyd, 1996).

La violencia doméstica sufrida por las mujeres a manos de sus parejas masculinas esfrecuente y repetitiva. Algunos estudios de victimización han hallado que hasta un 30% detodas las mujeres experimentan violencia de este tipo todos los años (ver Heise et al., 1994para un panorama). Si bien algunos de ellos no analizan las causas de esta violencia, lamayoría de los autores señalan el sexismo y las desigualdades entre los géneros comofactores claves (ver Canadá, 1995; Dobash & Dobash, 1982; Stark, 1984; Finkelhor & Yllo,1985). A principios de los años 90, por iniciativa del Scottish Office (Ministerio paraEscocia) y del Home Office británico, se realizó un estudio que evaluó la efectividad de dosprogramas de reeducación de base jurídico-penal para hombres condenados por violenciacontra sus parejas femeninas usando un diseño con grupo de control no aleatorio. El estudiohalló que las parejas femeninas de los hombres que pasaron por el programa de reeducacióninformaron una disminución del 56% en la incidencia de hechos violentos y unadisminución del 81% en la frecuencia (Dobash et al., 1996).

Si bien es compleja, la relación entre el abuso de sustancias ilegales y el delito estábien establecido y la mayoría de los estudios llegaron a la conclusión de que hasta un 50%de todos los delitos se cometen bajo el influjo de drogas o alcohol o para financiar su uso.Una proporción similar de delincuentes encarcelados tienen problemas de adicción (verBrochu, 1995). Un estudio hecho sobre la base de una muestra representativa de más de2.000 personas bajo probation en los Estados Unidos halló que dos tercios de ellos teníanproblemas de drogas o alcohol (Mumola & Bonczar, 1998). Se reconoce cada vez más lacapacidad de programas de tratamiento para reducir la reincidencia y abuso deestupefacientes (Lipton, 1995; MacKenzie, 1997). En 1992, una iniciativa que cubriría dosaños con fondos que alcanzaron los 2 millones de dólares, fue lanzada por el Departamentode Problemas de Alcohol y Drogas de California para evaluar la epidemiología del abuso deestupefacientes y los efectos de los programas de tratamiento del abuso de estupefacientes.Con la participación de una gran muestra representativa de más de 1.900 personas, el

52

estudio descubrió una reducción del 63% para todos los tipos de actividad ilegal en losparticipantes de los programas (Gerstein et al., 1994).

D. Beneficios económicos de las acciones para reducir las oportunidades

Los beneficios en términos de costo de algunos de estos programas figuran más abajoen el Cuadro 8.

La Evaluación de los Tratamientos de Drogas y Alcohol del Estado de Californiatrajo aparejada una fuerte relación entre costos y beneficios, 7,14 a 1 (Gerstein et al., 1994).El proyecto de prevención de los robos residenciales en el conjunto de más de 2.000viviendas de Kirkholt produjo un retorno del 500% sobre la inversión inicial (Forrester etal., 1990).

El análisis reveló que las áreas de alta intensidad en el Programa para Ciudades MásSeguras (más de US$ 7 o £4 gastados en prevención de robos por hogar) fueron másefectivas en términos de costo que las áreas de baja o ninguna inversión. Uno de losaspectos claves de esta mayor eficiencia fue que la difusión de los beneficios pesó muchomás que los efectos de desplazamiento del problema. Además, la opinión de los residentescon respecto a susvecindarios habíamejoradoconsiderablemente. Delos 240 programas derobos residencialesevaluados, el retornopromedio a la ciudadaníafue cercano al doble dela inversión inicial(Ekblom et al., 1996).Las acciones devigilancia barrial enSeattle (Cirel, 1977) ylos agentes deinformación y control enlos Países Bajos (VanAndel, 1989) produjeron respectivamente una relación entre costos y beneficios de 0,4 y0,3 a 1.

E. Conclusiones

En general, las evaluaciones de los programas para reducir las oportunidades deldelito son menos rigurosas que las de los programas que apuntan al desarrollo social. Esto

Cuadro 8 - Beneficios económicos de los programas para reducir oportunidades y facilitadores del delito

0,30

0,40

1,83

5,04

7,14

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Tratamiento de drogas (California,EE.UU.)

Protección de bienes y vigilanciabarrial (Kirkholt, Inglaterra)

Dificultar los objetivos del delito (SaferCities, Inglaterra)

Vigilancia barrial (Seattle, EE.UU.)

Vigilancia y agentes de control (PaísesBajos)

Relación costos-beneficios

53

es especialmente cierto para las iniciativas que apuntan a áreas (vecindarios, ciudades opaíses) en lugar de dirigirse a personas. Sin embargo, en la medida en que han apuntado afactores de riesgo claramente identificados y han llegado a similares hallazgos, puedeconcluirse que, en su mayoría, vale la pena repetirlos. Además, algunas medidas tales comola contratación de jóvenes desempleados para tareas de vigilancia tienen la ventajaadicional de luchar al mismo tiempo contra un factor de riesgo del desarrollo social (eldesempleo juvenil). Finalmente, los resultados de los programas que apuntan a loselementos facilitadores del delito cosechan un grado relativamente alto de confianza.

Debería enfatizarse que los programas para reducir las oportunidades del delitorequieren una atención considerable a sus consecuencias potencialmente dañinas, enespecial la protección de la privacidad. Parecen ser más efectivos al combinarse conmedidas que apuntan a factores relativos a la criminalidad (Ekblom, 1998: 28-31). La tablasiguiente resume lo que se conoce sobre las acciones específicas y universales que apuntana los factores de riesgo de victimización.

TABLA IIACCIONES ESPECÍFICAS Y UNIVERSALES QUE APUNTAN A LOS

FACTORES DE RIESGO DE VICTIMIZACIÓN: RESUMEN DE LOS RESULTADOS

Factor de riesgo Acciones específicas ResultadosProgramasuniversales

Falta de vigilancia adecuada Vigilancia barrial

Vigilancia por circuito cerradode televisión

Vigilancia del transportepúblico

75% menos de robos enhogares

19% menos de delitos engeneral

57% menos de robos enhogares

Reducción del 68% en el no-pago de boletos

Información pública y agentesde vigilancia en todos losPaíses Bajos

Disponibilidad y falta de unaprotección apropiada de losbienes

Protección de las tarjetasplásticas

Protección residencial

Dificultar los objetivos de losdelincuentes

45% menos de pérdidasdebidas a estafas

70% menos de robos enhogares

21% menos de robos enhogares

Calificación de ResidenciaSegura extendida a todos losPaíses Bajos

Sexismo y desigualdades degénero

Tratamiento del hombreviolento

58% menos de agresiones

54

Acceso a armas de fuego Acciones en algunas ciudadesde los EE.UU.

Legislación sobre el control dearmas de fuego en Canadá

Boston y Nueva York55% menos de homicidios

Legislación sobre el control dearmas de fuego en todo Canadá

Alcohol y drogas Tratamiento del abuso dedrogas y alcohol

63% menos de reincidencia Campañas de educaciónpública en varios países

Degradación urbana Programas de borrado degraffiti

ninguna que se conozca

Protección inadecuada de loslugares públicos ninguna que se conozca ninguna que se conozca

55

4. INSEGURIDAD

Niveles similares de delincuencia en un distrito, ciudad o país no generan nivelessimilares de miedo e inseguridad. Las mujeres y las personas mayores experimentarán engeneral más inseguridad que los hombres y los jóvenes (Statistics Canada, 1996). Por otraparte, la inseguridad no está directamente relacionada a los niveles de la delincuencia. Enalgunos casos, se ha visto que una disminución de las tasas del delito puede coincidir conmayores niveles de inseguridad (Robert & Faugeron, 1998). Esto no significa que lassensaciones de inseguridad carezcan de fundamento; sólo que para poder explicarlasexisten otros factores aparte de las tasas del delito. Al mismo tiempo, la inseguridad seexperimenta más en las áreas urbanas en desventaja, en general las mismas áreas en queotros problemas sociales tales como niveles más altos de desempleo, exclusión social, etc.,tienden a concentrarse (Skogan, 1990). Los siguientes son algunos de los indicadores clavesde la inseguridad:

• condiciones de vida precarias;• vivir o trabajar en un área de alta delincuencia;• conductas inciviles;• ser mujer o anciano; y• la cobertura mediática del delito, en especial de los violentos (Roberts & Stalans,

1997).

Más allá de ladelincuencia, lainseguridad es una señaldel debilitamiento deltejido social, deinstituciones democráticasdeficientes y de bajosniveles de solidaridadsocial.

Existe evidencia de la capacidad de reducir el miedo y la inseguridad pero no unaevaluación sistemática. Los usuarios del sistema público de transporte de Nueva York y loshabitantes de la ciudad se sienten más seguros desde que las autoridades municipales,policiales y del transporte han emprendido una lucha sistemática contra el delito y lasconductas inciviles mediante una aplicación estricta de las regulaciones. Es posible, sinembargo, que la mejora general de la infraestructura y la bonanza económica queprodujeron tasas más bajas de desempleo hayan contribuido también al aumento de lasensación de seguridad. De manera similar, en Boston, como consecuencia de lasreducciones en los niveles del delito y la adopción por parte de la policía de un enfoqueorientado a los problemas y basado en los vecindarios, los ciudadanos informan sentirsemás seguros: 76% en 1997 comparado a un 58% en 1995 (Dowdy, 1995). No obstante, nose conocen evaluaciones rigurosas de iniciativas centradas en la inseguridad.

“Como hemos visto, la inseguridad va de la mano con unasensación de inseguridad, o miedo al delito, fundada en laincapacidad de poder expresarse, o de actuar, y en ladiscrepancia entre la escala de gravedad tal como laconsagra el sistema de justicia penal y las actitudesaltamente heterogéneas del hombre de la calle hacia lo quees grave y lo que no lo es.”(Foro Europeo para la Seguridad Urbana, 1993: 130)

56

5. COMPARACIÓN ENTRE COSTO Y EFECTIVIDAD

Esta sección compara:

! la relación costo-efectividad de las medidas de desarrollo social y de laencarcelación;

! la relación costo-efectividad de las medidas para reducir las oportunidades dedelinquir y de la encarcelación;

! los costos de diversos enfoques que se ocupan de los jóvenes en riesgo;! los beneficios relativos de las medidas de prevención para las operaciones

gubernamentales en el contexto de un presupuesto estatal reducido; y! las ventajas y los costos de diversos planes de reducción del delito.

A. Comparación de los costos y la efectividad de las medidas de desarrollo social yde la encarcelación

Un estudioreciente del HomeOffice británico haevaluado la relacióncosto-efectividad de laencarcelación parareducir la delincuencia(Goldblatt & Lewis,1998). Usando estainformación y los datospresentadosanteriormente en estecapítulo, el cuadro 9compara los beneficiosrelativos de laencarcelación y lasmedidas de desarrollosocial.

En una proporción de 1 a 1, los costos-beneficios de la encarcelación son más bajosque los de todas las medidas de desarrollo social.

Cuadro 9 - Comparación de los costos-beneficios entre las medidas de desarrollo social y la encarcelación para reducir

el delito

7,16

3,68

2,55

1,45

1,06

1,00

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Encarcelación

Visitas al hogar en Elmira

Job Corps (programa de empleo)

"Participa y aprende"

Quantum Opportunities

Escuela preescolar Perry

Relación costos-beneficios

57

B. Beneficios comparativos de las medidas de reducción de oportunidades dedelinquir y de la encarcelación

El Cuadro 10compara la efectividadrelativa de las medidasde reducción deoportunidades y de laencarcelación.

Similares a lasmedidas de desarrollosocial, las medidas dereducción de oportu-nidades examinadasaquí son más efectivasen términos de su costoque la encarcelaciónpara reducir el delito.

C. Costos comparativos de diversos enfoques que se ocupan de la juventud enriesgo

En Inglaterra, se lepidió a la ComisiónAuditora que evaluara lapertinencia de los gastosincurridos por el gobiernocentral y los gobiernoslocales para la prevencióny el procesamiento de losdelincuentes juveniles.Este organismo es similara la Oficina General deCuentas (GeneralAccounting Office) de losEstados Unidos o alTribunal de Cuentas (Courdes Comptes) francés. Setrata de un cuerpoindependiente en que trabajan contadores que evalúan el uso de los fondosgubernamentales. Su informe sobre la delincuencia juvenil y su prevención en Inglaterra(Audit Commission, 1996) documentó los costos de procesamiento y de tratamiento del

Cuadro 11 - Comparación de los costos de diversos modos de tratar a la juventud en riesgo

$1.167

$6.950

$10.542

$0 $2.000 $4.000 $6.000 $8.000 $10.000 $12.000

Justicial penal

"Cities inSchool"

Ayuda para elempleo de los

jóvenes

Costo en dólares

Cuadro 10 - Comparación de los costos-beneficios entre las medidas de reducción de las oportunidades y de la

encarcelación para reducir el delito

7,14

5,04

2,40

1,83

1,00

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Encarcelación

Ciudades MásSeguras

Televisión porcircuito cerrado

Kirkholt, Inglaterra

Tratamiento paradrogas y alcohol

Relación costos-beneficios

58

menor delincuente a través del sistema de justicia penal, y de los enfoques alternativos queapuntan a las conductas de riesgo.

El Cuadro 11 muestra que cuesta US$ 10.542, sin incluir su disposición ulterior, elprocesamiento de cada joven delincuente a través del sistema formal de justicia penal. Estecosto se desagrega de la siguiente manera: US$2.000 de identificación policial; US$ 4.167de procesamiento; y US$ 4.375 de detención. Entre las medidas menos onerosas queexisten en Inglaterra y Gales, y que trabajan para ocuparse de las causas de la delincuenciay la violencia antes de que tengan lugar, se encuentran Include (antes Cities in School)7

(US$ 6.950 por joven) y planes de empleo juvenil (US$ 1.167 por joven).

D. Beneficios económicos de la prevención para las operaciones gubernamentales

El sistema dejusticia penal (policía,tribunales, cárceles),como se indicó másarriba, representa unagran porción del costototal del delito para elpaís. Como tal, si unprograma de prevencióndel delito es exitoso en lareducción del delitotambién produciráalgunos ahorros alsistema de justicia penal.el hecho de que esosbeneficios sean reales oconceptuales es un temaimportante para los investigadores que realizan la evaluación económica8.

El Cuadro 12 ilustra algunos de los beneficios de las medidas de prevención para elsistema de justicia. En el proyecto Kirkholt, lo ahorrado en tiempo policial, detección,sentencia y resolución final produjo una proporción de 3,84 por cada unidad monetariainvertida. Los beneficios económicos para el sistema de justicia obtenidos de la EscuelaPreescolar Perry apenas cubrieron los costos del programa, US$1,04. En el caso de JobCorps, los beneficios económicos para el sistema de justicia penal debidos a la reducción dela delincuencia representaron US$0,22 de los beneficios totales (US$1,45) por cada dólarinvertido.

Considerados a menudo accesorios a los programas de prevención del delito, losbeneficios económicos pueden ser vistos con respecto a los programas financiadospúblicamente y para los ingresos estatales, como devoluciones monetarias directas para la

Cuadro 12 - Beneficios económicos para el sistema judicial de los programas de prevención que combaten los factores

de riesgo

0,22

1,04

3,84

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0

Protección de los bienes yvigilancia barrial (Kirkholt,

Inglaterra)

Capacidades cognitivasinfantiles (Instituto Preescolar

Perry, EE.UU)

Empleo juvenil (Job corps, EE.UU.)

Razón costo-beneficio

59

ciudadanía, y son también importantes incentivos para una mayor inversión en laprevención del delito.

En los dos programas de prevención del delito que midieron los efectos del programasobre la política de vivienda del sector público (Kirkholt y “Participa y Aprende”), se hallóuna gran variedad de beneficios económicos al comparárselos a cada unidad monetariainvertida en el programa: 0,17 a 2,14.

La disminución en la dependencia de los servicios de asistencia social por parte de losparticipantes en los programas Elmira y Perry devolvió a la ciudadanía US$0,99 yUS$0,24,respectivamente,por cada dólarinvertido. Larecaudaciónimpositivagenerada para elgobierno debidoal empleo de losparticipantes enlos programasfueron unacontribuciónimportante a losbeneficioseconómicos en elproyecto delInstitutoPreescolar Perryy, en menormedida, en elproyecto Elmira.

Las escuelas constituyen otro sector financiado públicamente que recibe beneficioseconómicos directos debidos a los cambios en el modo de vida de los participantes enprogramas de prevención del delito.

E. Planes de reducción del delito

Esta última sección examina la relación entre costos y efectividad de diversos planesde reducción del delito.

Cuadro 13 - Beneficios económicos de los programas de prevención del delito que combaten los factores del riesgo

para las tareas del Estado

2,14

0,99

0,17

0,24

0,05

0,72 0,51

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50

Participa y Aprende (Ottawa, Canadá)

Capacidades cognitivas infantiles(Instituto Perry, EE. UU.)

Visitas hogareñas (Elmira, EE.UU.)

Protección de bienes y vigilanciabarrial (Kirkholt, Inglaterra)

Razón costo-beneficio

Vivienda Asistencia social Impuestos Escuelas

60

Un reciente estudio de la Corporación RAND (Greenwood et al., 1996) –unaorganización sin fines de lucro que ayuda a mejorar las políticas públicas por medio de lainvestigación y el análisis- estimó en número de delitos que se ahorraría si se invirtiera unmillón de dólares en diversas estrategias para ocuparse de los delincuentes juveniles antesde que se conviertan en delincuentes crónicos.

Los datos presentados en el Cuadro 14 calculan que puede lograrse una reducción del10% en delitos graves por año aumentando los impuestos por hogar US$ 228 si se invierteen cárceles, US$ 118 si se lo hace en supervisión de delincuentes juveniles, US$ 48 si seinvierte en capacitación de los padres y US$ 32 si se invierte en programas que incentivenla graduación escolar9. Al optar por los dos planes de prevención social en lugar de laencarcelación, la ciudadanía consigue una devolución que multiplica 5 y 7 veces lo quepaga de impuestos, sin pérdida alguna de la efectividad en la reducción del delito.

Un estudio másreciente de RAND (Karolyet al., 1998) volvió acalcular los resultados y larelación costo-beneficio delos programas del InstitutoPreescolar Perry y de lasVisitas Hogareñas deNiñeras de Elmira paracomparar los costosmonetarios de losprogramas con los ahorrosque el gobierno acumula através del tiempo. Seconcluyó que los ahorrospara el gobierno excedíanlos costos del ProgramaPerry y de la muestra demadres con mayores riesgosen el programa Elmira dos y cuatro veces respectivamente en un cálculo aproximado.También se estimó que los ahorros para el gobierno continuarían acumulándose durante unlargo período tras el final de la intervención.

También, en 1994, el recién elegido gobierno de los Países Bajos asignó unpresupuesto anual de 160 millones de gulders (US$ 100 millones) para esfuerzos locales deprevención del delito que se ocuparan de los factores de riesgo tempranos de ladelincuencia juvenil y de la criminalidad ulterior. La decisión se basó en gran medida en lasinvestigaciones realizadas por el Ministerio de Justicia holandés (van Dijk, 1996; 1997). Sedesarrolló un modelo de simulación que empleó tendencias históricas del delito y delcontrol del delito para pronosticar los efectos de cuatro planes hipotéticos de gastogubernamental en seguridad pública: (1) la extrapolación de las tendencias actuales (hacer

Cuadro 14 - Aumento de impuestos por hogar para reducir el delito en un 10%

(en dólares EE.UU.)

$228

$118

$48$32

$0

$50

$100

$150

$200

$250

Mayorencarcelación

Supervisióndel delincuente

juvenil

Capacitaciónde los padres

Incentivos paraque losjóvenes

terminen laescuela

61

lo mismo); (2) agregar 1.000 policías más a una fuerza de 27.620 oficiales; (3) aumentar lainversión en prevención situacional un 30%; y (4) reforzar la prevención social a través dela cooperación entre agencias oficiales para conseguir una disminución de la delincuenciadel 10%.

En un ejercicio más reciente, el Directorio de Planeamiento Social y Cultural (PaísesBajos, 1999) examinó la capacidad que tendrían cuatro situaciones hipotéticas para afectarlas tendencias de los delitos registrados a través del tiempo. Desarrollaron un modelo quecomparaba cuatro estrategias de control del delito. La situación de referencia se basa en elaumento de la población sin que se den cambios en la capacidad de la policía, las fiscalías,el sistema judicial, las cárceles y los servicios sociales. La situación hipotética de la policíase basa en el deseo de un mayor porcentaje de resolución de delitos. Llevada a su extremo,esta hipótesis es equivalente a una política policial de “tolerancia cero”. La hipótesis de lassanciones se basa en un enfoque más punitivo que aumentaría el riesgo de encarcelación del3 al 3,5 %. Extremada, esta situación hipotética equivaldría a la política de “a los tresgolpes, quedas afuera”. Finalmente, la hipótesis de la prevención se centra en laintensificación de la prevención situacional y orientada a los delincuentes. Se basa enenfoques efectivos para ocuparse de la prevención de los robos en hogares y para mejorarla crianza de los niños, las tasas de graduación escolar y la supervisión de los delincuentesjuveniles. Los datos que se prensentan en el Cuadro 15 demuestran claramente que lahipótesis de la prevención es la que tiene mayor capacidad para reducir las tasas del delito.

62

Cuadro 15 - Hipótesis del control del delito en los Países Bajos: Predicción de la evolución de los delitos denunciados

de acuerdo a cuatro hipótesis

90

92

94

96

98

100

102

104

106

108

110

1996 2000 2002 2004 2006

Hipótesis de la prevención: intensificar la prevención situacional y la orientada al delincuente

Hipótesis de las sanciones: aumentar las medidas punitivas

Hipótesis de la policía: aumentar el % de delitos resueltos

Hipótesis de referencia: cambios independientes de la intensificación de políticas

63

NOTAS

1 Ver, por ejemplo: National Committee on Violence (1990) en Australia; las comisiones Peyrefitte (1978) yBonnemaison (Commission des maires pour la sécurité, 1982) en Francia; el Informe Roper (Ministerio deJusticia, 1987) en Nueva Zelanda y el Informe Morgan en Inglaterra (Home Office, 1991).

2 El sitio de Internet del ICPC actualizado en 1999 (www.crime-prevention-intl.org) contiene un anexo dondefiguran más detalles sobre las evaluaciones de las que se informa en este capítulo.

3 El programa Healthy Start está siendo evaluado rigurosamente en la actualidad. La evaluación original noasignó los sujetos de manera aleatoria.

4 “Este programa impidió sólo las formas más graves de conducta antisocial que terminaron en arrestos ycondenas.” (Olds et al., 1998: 1243).

5 El objetivo de los estudios de costo-beneficio es sumar “todas las ganancias y pérdidas de un programa demodo tal que la ganancia neta de un programa pueda compararse a la de su alternativa.” (Barnett y Escobar,1987).

6 El concepto de “facilitadores” es relativamente amplio y se usa aquí ampliamente. A diferencia de Clarke(1996), no distinguimos entre facilitadores (por ej., armas de fuego) y desinhibidores (por ej., drogas oalcohol). También optamos por incluir variables como el sexismo. Algunos comentaristas arguyen que estacategoría pierde por tanto su especificidad y se vuelve demasiado amplia. Sin embargo, puesto que estasvariables están todas relacionadas en tanto facilitan la perpetración de un delito, preferimos usar sólo unacategoría.

7 En 1993, Cities in Schools (llamado ahora Include) se inició en Inglaterra para ayudar a los jóvenes en suasistencia a la escuela y problemas de conducta. El programa apunta a reintegrar a tales jóvenes a laeducación general y capacitarlos para prevenir conductas delictivas en el futuro. Los participantes asisten a uninstituto terciario para continuar su educación y participar en una experiencia vinculada al trabajo y con unaestructuración del tiempo libre. Tutores personales trabajan para mejorar el alfabetismo, los conocimientosmatemáticos, y las capacidades vitales, y se alienta a los padres para que colaboren con las escuelas paraaumentar la asistencia escolar y disminuir la conducta problemática y delictiva. Include tiene también unproyecto funcionando en Irlanda del Norte.

8 Los beneficios monetarios reales sólo pueden conseguirse si el programa resulta en una reducción directa dealgún ítem real del gasto (por ejemplo: personal policial, equipamiento). El tamaño del efecto del programa yla escala del programa tienen una gran relevancia en la concreción de beneficios reales. Los beneficiosnocionales no deberían, sin embargo, ser despreciados, ya que a menudo tienen el efecto de suprimir gastos,lo que puede facilitar la reasignación de recursos para otras necesidades más urgentes.

9 Los datos del estudio original estiman la capacidad de cinco estrategias para reducir el delito y sus costos.Aumentar la encarcelación mediante un plan de “a las tres veces” reduce el delito un 21,4% a un costo de5.500 millones de dólares; el aumento de la supervisión del delincuente juvenil reduce el delito un 1,8 % a uncosto de 200 millones de dólares; la capacitación de los padres reduce el delito un 6,6% a un costo de 400millones de dólares; y los incentivos para la graduación escolar reducen el delito un 15,5% a un costo de 600millones de dólares. En base a esto, estimamos el costo de una reducción del 10 % de la delincuencia ydividimos la cantidad total por el número de hogares de California (11,3 millones). La estrategia combinadade visitas al hogar y guarderías no se ha incluido. Se consideró que los datos no eran fiables puesto que sebasaban en pruebas longitudinales experimentales limitadas; no daban cuenta de reducciones en el abuso y el

64

descuido infantiles por parte de los padres que estaban en los programas de visitas al hogar; y la metodologíaera incierta con respecto a las funciones de “mejora” y “degradación” usadas en el estudio.

61

PUNTOS DESTACABLES

• Los congresos de líderes y administradores municipales llegaron a la conclusión de que lascomunidades locales han de ser el foco central para la prevención y que las acciones localesdeberían ser encabezadas por un funcionario público, de preferencia el alcalde;

• Las reuniones internacionales de los gobiernos han identificado algunos elementos claves para lasacciones locales, en especial la necesidad de coaliciones multi-sectoriales y multi-modales queapunten a factores de riesgo;

• Los científicos y los trabajadores de la prevención han llegado a la conclusión de que son esencialesun proceso riguroso de diagnóstico, un plan de acción, una implementación coordinada, así como elmonitoreo y la evaluación del proyecto;

• El marco de una acción exitosa incluye los siguientes elementos:

• una coalición con un líder• la identificación de los problemas y sus causas• el desarrollo de un plan de acción que apunte a los factores de riesgo• acciones multi-sectoriales• un equilibrio entre las acciones de corto, mediano y largo plazo• una implementación rigurosa y coordinada• iniciativas de monitoreo y evaluación• comunicación de la estrategia y sus resultados

• Para conseguir que una acción preventiva exitosa transforme las prácticas acostumbradas, sonimportantes tres prerrequisitos:

• el reconocimiento de las prácticas organizacionales son a menudo parciales, limitadas einsatisfactorias;

• el reconocimiento de la legitimidad y la validez de los enfoques alternativos; y• el reconocimiento de que el liderazgo de las acciones individuales es esencial.

CAPÍTULO 3ELEMENTOS PARA EL ÉXITODE LAS ACCIONES LOCALES

62

INTRODUCCIÓN

El capítulo anterior ha mostrado cómo, en respuesta a los desafíos planteados porla delincuencia, la violencia y la inseguridad, el conocimiento de los factores de riesgo ylas acciones exitosas acumuladas internacionalmente evidencian la eficacia y losbeneficios económicos de la prevención. Sin embargo, muchos de estos proyectossiguen siendo experimentos aislados. Por ende, la pregunta que este capítulo intentaresponder es cómo traducir estos experimentos en acciones que multipliquen susbeneficios.

Las soluciones sugeridas provienen de dos fuentes. En primer lugar, las complejasinterrelaciones entre los factores de riesgo implican que, para ser exitosa, una iniciativaha de tener múltiples facetas y movilizar a varios socios. En segundo lugar, lasconclusiones y las recomendaciones de encuentros internacionales de funcionarios,expertos, trabajadores e investigadores revelan que existe un consenso creciente sobrelos elementos claves de un proceso exitoso. Estos se analizarán en las primeras dossecciones de este capítulo.

Las asociaciones entre distintos sectores y la acción concertada implican una seriede desafíos, especialmente la voluntad de modificar actitudes y prácticas. La tercerasección tratará brevemente estos desafíos. La cuarta sección propone un esquema básicode las acciones exitosas.

1. ASOCIACIONES PARA ENFRENTAR LOS FACTORES DE RIESGO

Nuestro examen de los factores de riesgo y de las acciones exitosas ha dejado enclaro que deben enfrentarse múltiples factores que requieren la movilización de distintasagencias. Recordando la comparación con la salud pública, es claro que los doctores porsí solos no podrían modificar muchos de los factores de riesgo subyacentes de lamortalidad infantil o de la breve expectativa de vida. En muchos casos, la intervenciónexitosa requirió el apoyo concreto de los gobiernos y acciones por parte de losadministradores y arquitectos urbanos (para actuar sobre los sistemas de desagüe, eldestino de los residuos, la infraestructura sanitaria...), las industrias (producciónagrícola, control de la calidad de los alimentos...), las escuelas y los medios decomunicación masiva (para educar a los niños y a la ciudadanía sobre la higieneapropiada y los hábitos alimenticios...). La misma necesidad de acción coordinada seaplica a la delincuencia, la violencia y la inseguridad.

Debido a que el delito y la victimización dependen de la interacción entremúltiples factores, una rigurosa estrategia de prevención implica por lo menos cuatrocosas:

• se requiere asociaciones coordinadas entre los actores estratégicos. Ningunainstitución que actúe sola puede tener un impacto sustentable y efectivo entérminos de costo puesto que distintos actores identificarán distintos factores(por ejemplo: los trabajadores sociales o los maestros están en mejor posiciónpara identificar los factores relacionados al individuo o a la familia, mientrasque quienes trabajan en la calle o los policías pueden tener un mayorconocimiento de los factores sociales y ambientales);

63

• un diagnóstico preciso de los problemas locales y de sus causas es necesariopara poder seleccionar la acción apropiada. No todos los factores de riesgotienen el mismo peso, dependerán de la comunidad, de sus características y desus problemas delictivos;

• compartir e integrar las fuentes de datos. Se ha probado claramente que losdatos de la justicia penal (policía, tribunales, cárceles, probation) sonincompletos y no representan con exactitud la extensión y la naturaleza de losproblemas del delito y la victimización. Apuntar eficazmente a los factores deriesgo requiere una comprensión más amplia de los problemas, mediante eluso de la salud, los servicios sociales, la educación y otras fuentes de datos;

• la importancia del apoyo activo de los gobiernos nacionales y su capacidadpara incluir el conocimiento de los factores de riesgo en el desarrollo de laspolíticas y los programas en campos tales como la salud, los serviciossociales, el empleo o la vivienda.

Para estar a la par con los enfoques tradicionales del control del delito, lasestrategias preventivas requieren una transformación de actitudes y prácticas. Lasagencias y las instituciones deben alejarse del tradicional enfoque jerárquico de lostemas, e ir hacia un enfoque más horizontal y basado en la colaboración. Esto implicaaumentar la voluntad y la capacidad de atravesar límites institucionales para podercompartir el conocimiento y los recursos y maximizar la efectividad. Esta es la clave dela visión desarrollada en numerosas reuniones internacionales de funcionarios electos,expertos y otros descriptos en la próxima sección.

La tabla de la próxima página escoge algunos de los factores de riesgo claves y lasagencias más apropiadas para una acción coordinada y con un fin preciso.

64

TABLA 1ALGUNOS FACTORES DE RIESGO Y ACTORES ESTRATÉGICOS

Factor de riesgo Explicación

LAS ESCUELAS, LOS SERVICIOS SOCIALES Y FAMILIARES Y LOS SERVICIOS DE SALUDPUEDEN OCUPARSE MEJOR DE:

Conducta problemática de los niños Cuanto menos se estigmatice y excluya a los niñosproblemáticos de las escuelas, menor será su tendencia adelinquir

Abandono escolar El hecho de terminar la escuela secundaria estáprobadamente asociado a la reducción de la conductadelictiva

Paternidad inconsistente y negligente y violencia en lafamilia

Cuanto más cuidado y coherencia demuestren los padres,menor será la tendencia de los jóvenes a delinquir

Servicios deficientes para niños y jóvenes en los barriosde alto riesgo

Está probado que la mejora en el tiempo libre, losservicios educativos y sociales en las áreas de alto riesgose asocia a la reducción de la delincuencia.

AGENCIAS GUBERNAMENTALES RESPONSABLES DE LA VIVIENDA, EL BIENESTAR, EL EMPLEO,LA CULTURA, LA JUSTICIA, ETC., PUEDEN CONCERTAR SU ACCIÓN SOBRE:

Desempleo juvenil Los jóvenes que trabajan corren menos riesgos de caer enla delincuencia

Pobreza familiar relativa Los niveles de pobreza familiar e infantil están asociadosa la delincuencia

Cultura de la violencia Una menor tolerancia de los valores que promueven laviolencia reduce la delincuencia

Acceso a armas de fuego Las armas de fuego están probadamente relacionadas alaumento en los niveles de delincuencia violenta

LA INTERVENCIÓN DE LA POLICÍA, LOS ADMINISTRADORES URBANOS, LOS ARQUITECTOS, ETC.,SE APLICA MEJOR A:

La protección insuficiente o inadecuada de los bienes Mejorar los sistemas de alarmas y otros mecanismos deprotección de bienes y comercios reduce los robos

Vigilancia inadecuada de los lugares públicos El aumento en la vigilancia de los espacios públicos yotras formas de protección, especialmente para los gruposvulnerables de la población, mejora la sensación deseguridad

65

2. UNA PERSPECTIVA COMÚN EN CRECIMIENTO

Desde principios de la década del 80, los encuentros internacionales bajo losauspicios de las Naciones Unidas y la Unión Europea han brindado la oportunidad a losrepresentantes de los gobiernos nacionales y locales, a las coaliciones urbanas, a lostrabajadores de la prevención del delito y a investigadores de Europa, Norteamérica yotros países, de compartir experiencias e intercambiar opiniones sobre la prevención deldelito. Sus informes, declaraciones o resoluciones han hecho surgir una visióncompartida internacionalmente sobre las acciones locales de prevención del delito. Fijanun número de piedras basales, entre las que se incluyen:

• acciones sensibles a la comunidad;• un mejor equilibrio entre la prevención y el castigo y el apoyo necesario de

los gobiernos nacionales;• la importancia del liderazgo;• un proceso riguroso; y• la utilidad de los contratos de prevención del delito en apoyo de las acciones

locales.

A. Acciones sensibles a la comunidad

En el transcurso de los últimos 15 años, las reuniones internacionales defuncionarios municipales electos, administradores urbanos y directores de policía,jueces, expertos gubernamentales e investigadores han hecho hincapié en el lugarcentral que ocupa la acción de base comunitaria en el corazón de la prevención. Estosencuentros han sido claves para el desarrollo de las iniciativas de prevenciónencabezadas por alcaldes u otras autoridades públicas. También contribuyeron a lasreuniones internacionales de gobiernos bajo los auspicios de las Naciones Unidas(sección B) y a las políticas y orientaciones desarrolladas por la prevención del delito ylas coaliciones urbanas (sección C).

La tabla de la página siguiente resume sus conclusiones claves, identificando tantolos elementos comunes como los específicos.

66

TABLA 1

Reuniones internacionales de líderes y administradores municipales: acciones locales en el corazón de la seguridad comunitaria

Barcelona, 1987800 personas: líderes municipales,policía, investigadores...

Montreal, 1989900 personas: alcaldes, administradoresmunicipales, policías, jueces,investigadores

París, 19911600 personas: alcaldes, funcionarioselectos, jueces, policías, investigadores

Erfurt, 1997350 personas: líderes municipales,jueces, policías, administradores urbanos,investigadores

Elementos comunes! es esencial la voluntad política;! estructuras de prevención del delito que movilicen a los responsables de las políticas de vivienda, juventud, servicios sociales, policía y justicia;! deberían crearse consejos de prevención del delito nacionales y locales que involucren todos los niveles de la administración;! apuntar la acción a las familias, el empleo, la escuela, la vivienda y la coordinación de políticas;! desarrollar planes de acción integrados (que identifiquen la naturaleza y el tipo de los temas delictivos);! financiar políticas sociales y urbanas, especialmente para los excluidos y los jóvenes.

Elementos específicos

- destaca la ausencia de avancessignificativos en la reducción de losniveles de delincuencia;

- realizar investigaciones sobre lascausas de la inseguridad urbana y losmodos y medios de reducirla;

- implementar proyectos piloto.

- debemos ir más allá de lasrespuestas basadas en la justiciapenal;

- la respuesta debe ser parte de unenfoque de largo alcance si biendebe ocuparse de las necesidadesinmediatas;

- los funcionarios electos de todos losniveles deben ejercer liderazgopolítico y asumir la responsabilidadde la prevención de la delincuenciaurbana.

La resolución final incluye siete pasos conobjetivos claros;- 50% de los ahorros por menos gastos

en defensa tras el fin de la guerra fríadeberían ser reasignados para crearestructuras de prevención del delito;

- debería duplicarse el número depaíses con estructuras de prevencióndel delito y los aumentos en gastosde justicia deberían ir de la mano conlas inversiones en prevención deldelito.

- sugiere la combinación de laspolíticas nacionales y locales a losfines de una mayor solidaridad,prevención, disuasión y control;

- buscar una colaboración másestrecha con la policía;

- alentar la participación ciudadana.

67

B. Un mejor equilibrio y apoyo gubernamental

Otras reunionesinternacionales de gobiernos yexpertos nacionales han ampliadoesta visión:

• la prevención debe ir de lamano con las intervencionesde la justicia penal;

• el apoyo de los gobiernosnacionales es esencial;

• es necesaria la prevención através del desarrollo socialpara actuar sobre los factoresde riesgo;

• desarrollar planes de acciónintegrados, al tiempo que semovilizan a los actoresclaves.

La acción de prevención local requiere el apoyo activo de los gobiernos,especialmente de los gobiernos centrales o federales. Sólo ellos pueden establecer unmejor equilibrio entre el enfoque de la prevención y el de control tradicional para losproblemas del delito debido a su tradicional responsabilidad para fijar las políticas conrespecto al derecho penal. El apoyo de los gobiernos centrales a la prevención del delitodebería involucrar también un “centro de resonsabilidad” para promover la prevención,asegurar los fondos para las coaliciones locales e influir sobre otros ministerios.

Las principales conclusiones de estos encuentros se resumen en la tabla de lapágina siguiente.

CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL – LINEAMIENTOSPARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO URBANO

1. Enfoque local de los problemas

El delito urbano se caracteriza por una multiplicidad defactores y formas. Un enfoque que convoque múltiplesagencias y una respuesta coordinada en el ámbito local.Hacerlo en concordancia con un plan de acción integradode prevención del delito será a menudo de gran ayuda. Estodebería incluir:a) una encuesta-diagnóstico local de los fenómenos

delictivos...b) la identificación de todos los actores relevantes que

podrían tomar parte de la compilación del diagnóstico(...), instituciones públicas (nacionales o locales),funcionarios electos locales, el sector privado(asociaciones, empresas), el sector del voluntariado,los representantes comunitarios, etc.

c) la creación, donde sea apropiado, de mecanismos deconsulta que promuevan una conexión más estrecha,el intercambio de información, el trabajo conjunto y eldiseño de una estrategia coherente;

d) la elaboración de posibles soluciones...

68

TABLA 2

Reuniones internacionales de gobiernos: un mejor equilibrio entre las respuestas y el apoyo activo a la prevención

Naciones Unidas, 8vo. Congreso,La Habana, 1990

Cumbre Ministerial de Versalles,1990

Naciones Unidas, 9no. Congreso,El Cairo, 1995

Resolución adoptada por el ECOSOC

Naciones Unidas, Congreso sobre losAsentamientos Humanos, 1996

Elementos comunes! Un programa exitoso de reducción del delito no puede basarse sólo en la policía y en el sistema de justicia penal y debe ir parejamente con una política activa

de prevención que incluya los medios para reforzar los valores comunes;! promover la prevención del delito a través del desarrollo social ayudando a las comunidades locales a actuar sobre los factores subyacentes que generan

inseguridad y delincuencia y atacando problemas tales como la pobreza, las desigualdades, la tensión familiar, el desempleo, la falta de oportunidadeseducativas y el cuidado de la salud...

! un enfoque local, multisectorial y coordinado con un plan integrado que incluya un diagnóstico de seguridad, la movilización de los actores claves y eldesarrollo de soluciones

! el apoyo activo de las autoridades y de los gobiernos centrales

Elementos específicos

- la prevención debe acercar y reunir alos responsables del planeamiento yel desarrollo, la familia, la salud, elempleo y la capacitación, la vivienda,los servicios sociales, el tiempo libre,las escuelas, la policía y el sistemade justicia;

- la comunidad debe ser incluida

El programa de prevención del delito yjusticia penal de las Naciones Unidasincluye:- la prevención del delito dentro y entre

los estados;- prioridades tales como la evidencia

empírica sobre la naturaleza y loscostos del delito y del control deldelito; recurrir a expertos y a otrosrecursos para desarrollar programasapropiados en los ámbitos local ynacional; la necesidad de unequilibrio entre el desarrollo delprograma y la acción práctica.

Lineamientos para la prevención del delitourbano:- incluye la prevención primaria

(situacional, de desarrollo social,responsabilidad y justicia), y laprevención de la reincidencia

- respeto por los derechos humanos.

- alentar a la juventud y a los niños, enespecial los niños de la calle, aconvertirse en partes interesadas desu propio futuro (...);

- aumentar la seguridad de las mujeresen las comunidades;

- promover la seguridad personal yreducir el miedo;

- brindar sistemas de justicia localesaccesibles, que puedan costearse,imparciales, rápidos y humanitarios

- realizar acciones concertadas yurgentes para desmantelar las redesinternacionales y nacionales detráfico sexual.

69

C. Liderazgo, coaliciones y diagnóstico

Las coaliciones urbanas y las organizaciones de prevención del delito tales comoel Foro Europeo para la Seguridad Urbana (1995; 1996), la Federación de MunicipiosCanadienses (1997), Crime Concern (Reino Unido, 1993; 1996), y el Consejo Nacionalde Prevención del Delito de los EE. UU. (1994; 1998) han subrayado la importancia delliderazgo para una acción exitosa de prevención del delito, así como la construcción deuna coalición y un diagnóstico de seguridad. La tabla 3 en la página siguiente resumealgunas de sus principales conclusiones.

Algunos sostienen que un funcionario electo, especialmente el alcalde, es quienestá en mejor posición para tomar este papel de líder. Otros creen que una figura públicavisible o la coalición misma pueden ejercer el liderazgo necesario. Cualquiera sea laforma que tome, el liderazgo brinda el ímpetu y la legitimidad requerida. Cuando esasumida por un funcionario electo, el liderazgo también puede significar un aumento dela capacidad para movilizar a funcionarios de alto nivel de otras organizaciones yobtener acceso al apoyo financiero.

Una coalición de actoresclaves es esencial para unaacción rigurosa sobre factoresclaves. Sirve para promover elmensaje central de que larespuesta al delito no debedescansar sólo sobre el sistemade justicia penal.

Otro elemento común deestos documentos es el papelfundamental de las auditoríaslocales de seguridad. Más alláde la identificación apropiada delos problemas y los desafíos, lasauditorías de seguridadcontribuyen a movilizar a los actores claves y a estimular el desarrollo de una visióncomún y a compartir información y recursos. Las auditorías de seguridad conducentambién a la identificación de acciones prioritarias. Llevadas a cabo de diversasmaneras, las auditorías de seguridad incluyen siempre la recolección de datos demúltiples fuentes, incluyendo información cualitativa.

Finalmente, el compromiso de la ciudadanía es otro elemento común. Puede darseen diversos momentos del proceso: durante las consultas públicas, la auditoría deseguridad o en la definición del plan de acción y de la movilización ciudadana. Losenfoques específicos para asegurar el compromiso ciudadano, sin embargo, no estánbien definidos.

EN INGLATERRA, OBLIGACIÓN DE TRABAJARASOCIADAMENTE (MANDATED PARTNERSHIPS)

Como parte de la Ley de Delito y Desorden de 1998 (Crime andDisorder Act), se exige a las autoridades locales y a la policía que:

! formen asociaciones siguiendo los lineamientos legales conotras autoridades (salud, probation, tribunales de primerainstancia, servicios de protección a la infancia y sectorvoluntario) en el ámbito local. La Ley requiere que el Jefe dePolicía y el Jefe del Ejecutivo local sean líderes conjuntos dela asociación. También puede invitarse a otrasorganizaciones a unirse a las coaliciones.

! lleven a cabo una auditoría del delito y el desorden por mediode las autoridades locales usando los datos relevantes de lasagencias asociadas;

! consulten a los ciudadanos en las etapas claves deldesarrollo de la estrategia, en especial sobre los resultadosde la auditoría y sobre los objetivos a los que las agenciasdeberían apuntar;

! monitoreen y evalúen a 3 años las estrategias comunitariasque se desarrollen.

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TABLA 3

Conclusiones de las organizaciones de prevención del delito: Liderazgo, coalición y diagnóstico

Crime Concern (1993)“Una guía práctica de prevención deldelito para las coaliciones locales”

Consejo Nacional de Prevención delDelito (1994)

“Iniciar la ofensiva:Cómo hicieron siete ciudades

para prevenir el delito”

Nueva Zelanda (1994) “Una guía paracrear un Consejo para Comunidades

Más Seguras”

Foro Europeo para Seguridad Urbana(1995) “Prácticas de seguridad urbana”

Elementos comunes! liderazgo! coalición de los actores claves! diagnóstico local! compromiso de los ciudadanos

Elementos específicos

“Se necesita una asociación (partnership)local para promover, coordinar ysupervisar la participación efectiva en laprevención del delito de un áreadeterminada, lo que a menudo estará másallá de la competencia de una agencia enparticular. (...) Una vez que la asociaciónestá en marcha hay que desarrollar unprograma de trabajo coherente y conobjetivos claros. (...) El proceso deevaluar las opciones asegura que elproyecto de prevención del delitoseleccionado es el más apropiado yefectivo en términos de su costo paraalcanzar el resultado deseado.”

- una persona designada por el alcalde(o jefe del ejecutivo) que puedaayudar a reflejar las prioridades delgobierno municipal;

- un representante de la policía quecomprenda y crea en la participacióncomunitaria y en la resolución deproblemas

- la voluntad de tener una visión ampliade la prevención del delito y deservirse del conocimiento en materiade prevención originado por diversasfuentes; y

- la capacidad de sostener elcompromiso y la energía alrededor deun año.

- los miembros del Safer CommunityCouncil (SCC) deben representar a lacomunidad.

- coordinar los esfuerzos de lasagencias de gobierno centrales ylocales;

- servir como foro de discusión;- promover iniciativas locales;- evaluar los programas y los proyectos

de prevención del delito;- aumentar la conciencia del problema.

- nombrar un coordinador local para laCoalición local;

- capacitación del coordinador ysensibilización/capacitación de losrepresentantes electos y de otrosactores implicados en la política localde seguridad;

- evaluación de los resultados de lapolítica;

- una estrategia de comunicación.

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D. Un proceso riguroso

Los estudios realizados por investigadores sobre elementos claves del proceso deprevención del delito (por ejemplo, Hough & Tilley, 1997; Linden, 1996), las síntesis delas acciones de base comunitaria producidas por organizaciones de prevención del delito(Consejo Nacional de Prevención del Delito de los EE. UU., 1996) y los informes de lascoaliciones de prevención del delito encabezadas por la policía (HMIC, 1998)identifican algunos de los pasos fundamentales para la programación exitosa de laprevención del delito en el ámbito local. La tabla 4 en la página siguiente presenta dosejemplos, uno del Consejo Nacional de Prevención del Delito de los EE. UU. y el otrodel Consejo Nacional de Prevención del Delito canadiense.

Algunos informes sugierenun enfoque de resolución deproblemas usando métodosrigurosos para llevar a cabo eldiagnóstico en seguridad,identificando los problemas y suscausas y monitoreando yevaluando sus acciones.

Otros informes prefierenpensar en términos deconstrucción de capacidades o deaumento de poderes, centrándosemás en los beneficios positivospara los actores que en losproblemas a ser resueltos.

UN RIGUROSO ENFOQUE DE RESOLUCIÓN DE PROBLEMAS

“Las estrategias más efectivas de prevención del delito adoptanun enfoque de resolución de problemas. Un modelo de cuatroetapas de este enfoque consiste en: barrido y análisis rutinario delos datos relevantes; formulación de la estrategia; implementaciónde las soluciones buscadas; monitoreo y evaluación. Existe unaretroalimentación de las etapas posteriores a las iniciales. (...)La formulación de estrategias efectivas de prevención del delitogira en torno a una base adecuada de conocimientos de prácticaspasadas sistemáticamente evaluadas y principios establecidos deprevención del delito. Las medidas efectivas no pueden sersimplemente tomadas de la página y aplicadas mecánicamente.Necesitan ser acomodadas a las condiciones locales. Losencargados de diseñar las estrategias necesitan pensarlateralmente sobre los modos posibles de ejercer un poder depalanca sobre las situaciones que originan patrones dedelincuencia que no han podido resolverse con las respuestastradicionales. (...)” Hough y Tilley, 1997

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TABLA 4

CONCLUSIONES DE LOS INVESTIGADORES Y DE LASORGANIZACIONES DE PREVENCIÓN DEL DELITO:

UN PROCESO RIGUROSO

Consejo Nacional de Prevención del Delito(1998) “Crear un mapa de la seguridadcomunitaria – Una guía para la acción local”

Linden, R. (1996) “Por un Canadá más seguro –Guía para las comunidades”

Fase 1: Iniciando y estableciendo el esfuerzo(Meses 1 a 4)• Asegurar el apoyo del jefe del ejecutivo local y

de los líderes administrativos• Conseguir socios en la comunidad y en las

agencias gubernamentales• Generar entusiasmo público a través de la

acción inmediata y de la publicidad de losresultados

• Capacitar a los miembros de la coalición en elproceso de planeamiento y de definición de loscontenidos

Fase 2: Desarrollar el enfoque estratégico(Meses 4 a 10)• Crear una visión• Definir la estructura, organizar el proceso, y

asegurar el apoyo del plantel de trabajo• Sopesar los temas comunitarios y las

prioridades• Formular metas y objetivos• Establecer medidas para el éxito y el modo en

que la iniciativa constatará su progreso• Desarrollar un plan estratégico y abarcador

dirigido a las prioridades• Identificar y conseguir los recursos necesarios

para hacer el trabajo• Reconocer la contribución de los socios claves• Publicar y publicitar el plan

Fase 3: Implementar y sostener el enfoqueabarcador (Meses 10 a 15)• Fijar el modo de la implementación• Conseguir ayuda para la implementación• Evaluar el impacto de la estrategia• Revisar los objetivos, las medidas para el

éxito, y la estrategia operacional necesariospara sostener la iniciativa.

“El enfoque basado en la adaptación de losprogramas a los problemas propios y únicos decada comunidad recibe el nombre de prevenciónorientada a los problemas (problem-orientedprevention) (...)”

Fase 1: Identificar y describir los problemas dela comunidad

• Identificar los problemas de la comunidada) determinar la información necesariab) recolectar la información

• Decidir cuáles problemas son los másimportantes

• Analizar los problemas a que se apuntan y lacomunidad en que se dan

Fase 2: Desarrollar un plan de acción• Determinar el nivel de la intervención• Elegir a los participantes• “Brainstorm” de las opciones de estrategia

preventiva• Seleccionar las mejores estrategias• Fijar metas y objetivos• Preparar un plan de trabajo

Fase 3: Llevar a cabo el plan de acción• Obtener el apoyo comunitario• Mantener la marcha del programa

Fase 4: Monitorear y evaluar el programa• Monitorear la implementación del programa• Evaluar el impacto del programa

E. Contratos en apoyo de la acción local

En consonancia con lapolítica desarrollada en Franciacomo respuesta al informeBonnemaison de principios de losaños 80, países como los PaísesBajos, Bélgica y Nueva Zelandahan establecido contratos localesde prevención del delito como unmecanismo central de apoyo a lasacciones locales.

Estos contratos entre elgobierno central (a través de suagencia de prevención del delito)y las comunidades locales (unasecretaría de coordinación, unconsejo de prevención del delito)tienden a incluir elementossimilares: la creación de una coalicisocios estratégicos alrededor de un dy la elaboración e implementación d

En algunos casos, los contradeterminan los objetivos (por ejemprevención del delito establecen la oacciones emprendidas (por ejemplo e

En otros países, los contratosacuerdo de financiación para el desaesto son el Programa Abarcador deProgram – CCP) y los programas CCare – CTC) de los Estados Unidofederal de Justicia.

LOS CONTRATS D’ACTION DE PRÉVENTION EN FRANCIA

Los Contrats d’action de prévention son un elemento central dela política de prevención francesa desde principios de los años80. Consisten en la transferencia de fondos a lasmunicipalidades sobre la base de condiciones que incluyen laterminación de un diagnóstico de seguridad sobre la naturalezadel problema delictivo, un inventario del trabajo de cada agenciapresente en el consejo y el desarrollo de proyectos particularespara ocuparse de los temas. Se han apoyado muchos tiposdiferentes de actividades preventivas por medio de estoscontratos, que van desde la prevención general, la capacitaciónsocial y profesional de la juventud en riesgo, las actividades derecreación, la vivienda, acciones específicas vinculadas a lajusticia tales como asistencia a las víctimas, la reincidencia y lasalternativas y actividades preventivas del abuso de drogas.

Revisado en 1998, el contrato de prevención del delito incluyeahora un fuerte requisito de participación ciudadana efectiva.Provee de hecho que los contratos con las ciudades sólo seránfirmados cuando la ciudad ofrezca mecanismos precisos paratal participación. El Comité presidido por la delegacióninterministerial a la ciudad está obligado a hacer el seguimientode la implementación de las decisiones tomadas por el Comitéinterministerial de ministros.

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ón liderada por un funcionario, la movilización deiagnóstico de seguridad y el análisis de las causas,e un plan de acción.

tos identifican también los delitos prioritarios yplo en los Países Bajos). Algunos contratos debligatoriedad del monitoreo y la evaluación de lasn Nueva Zelanda).

de prevención del delito toman la forma de unrrollo de un proyecto modelo o piloto. Ejemplos de las Comunidades (Comprehensive Communitiesomunidades que se Preocupan (Communities Thats, desarrollados y financiados por Departamento

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3. HACIA PRÁCTICAS TRANSFORMADORAS

La prevención demanda acciones capaces de transformar las prácticas y lasactitudes actuales. A pesar de su aparente simplicidad, la invitación para trabajarasociadamente no es una garantía de éxito de por sí, y las coaliciones locales deprevención del delito deben saber que enfrentarán dificultades.

Al examinar acciones de prevención que no funcionaron, Grabosky (1996)identificó tres fuentes principales de errores: 1) un análisis deficiente del conocimientodisponible (por ejemplo, un exceso de generalizaciones); 2) planeamiento deficiente(por ejemplo, falta de recursos); y 3) mala implementación (por ejemplo, falta decoordinación).

Nuestro análisis de acciones y recomendaciones exitosas en los numerososdocumentos examinados en este informe sugiere que, además de la participación activade los socios y el éxito de las coaliciones locales, los consejos para comunidades másseguras o las coaliciones de prevención del delito han de basarse en:

! líderes que no sólo puedan reunir a los socios estratégicos de la coalición sinoque sean capaces de comunicar una visión;

! socios que no sólo compartan su perspectiva institucional sino que esténdispuestos a compartir recursos;

! un diagnóstico que sea más que una colección de hechos inconexos, y quesirva como escalón inicial para la evolución de una visión común;

! una coordinación capaz de “palanquear” las decisiones en los niveles másaltos;

! un plan de implementación sistemática que vaya más allá de las accionesparalelas;

! apoyo financiero de los gobiernos centrales y locales que no sea sólosimbólico.

En último grado, para ser realmente exitoso de un modo sustentable, lascoaliciones locales de prevención del delito deben ir hacia la transformación de lasactitudes y las prácticas de las instituciones y las agencias individuales. Para que estoocurra, tres condiciones, al parecer, son fundamentales.

En primer lugar, el reconocimiento de que el problema, más allá de ladelincuencia en sí, consiste en que las respuestas actuales de las agencias individualesson parciales, limitadas e insatisfactorias. En la mayoría de los casos, el acuerdo sobrelos problemas de delincuencia e inseguridad no presentará grandes dificultades. Sinembargo, el reconocimiento de que las respuestas institucionales actuales son parte delproblema es mucho más difícil. Sin embargo, puede muy bien ser la primera condiciónpara el surgimiento de la voluntad política de apoyar una coalición de agenciasasociadas para la prevención del delito.

La segunda condición se deriva lógicamente de la primera y consiste en que lossocios deben reconocer la legitimidad y la validez de los enfoques alternativos. Estosignifica, entre otras cosas, el reconocimiento de que la prevención no se opone alcastigo y que la coalición de socios (partnership) es más que una expresión de moda.Las coaliciones de prevención demandan cambios en los modos de mirar los problemas

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del delito y la inseguridad y de ver las opciones de respuestas factibles. La prevencióndemanda una perspectiva más amplia sobre los individuos y las comunidades, en lugarde un enfoque ad hoc.

En tercer lugar, si bien la respuesta al delito y la inseguridad no puede quedar enmanos de una sola agencia y exige el desarrollo de una responsabilidad colectivacompartida, el liderazgo es de todos modos fundamental si la prevención ha de estar a lapar de las respuestas tradicionales. Un plan integrado de acción preventiva debe serdefinido por todos los socios estratégicos de la coalición trabajando juntos. La acciónindividual sin embargo debe ser encabezada por una organización; una organización queacepte dar cuentas y aceptar la responsabilidad que ese lugar implica.

Estas condiciones indican la necesidad de revertir una perspectiva sostenida confrecuencia sobre el proceso de la prevención del delito: una visión compartida puedemuy bien derivarse de la elaboración e implementación de un plan de acciónsistemático en lugar de precederlo. Para ser verdaderamente compartida, debe permitirsea toda visión de la seguridad comunitaria a través de la prevención del delito queevolucione y no debe ser vista como requisito para la acción.

De hecho, ninguna de las condiciones para el éxito debería ser vista comorequisito para la acción. La breve historia de la prevención demuestra que, en muchoscasos, la determinación de una persona o de una pequeña organización dieron a lascoaliciones de prevención de una comunidad el ímpetu más importante.

Todavía más: tal como ocurre con los factores de riesgo, los elementos del éxitono deberían ser observados de modo linear, derivándose necesariamente uno del otro. Sibien implica elementos rigurosos y sistemáticos, el proceso preventivo debería de todosmodos seguir siendo flexible y adaptable.

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4. ESQUEMA DE UNA ACCIÓN EXITOSA

Ya reciban el nombre de “coaliciones para resolver problemas”, “comunidadesmás seguras” o “foros de seguridad urbana”, las acciones de prevención giran en torno atres elementos centrales: la capacidad de transformar las actitudes y las prácticas parapoder desarrollar un enfoque compartido; la capacidad de promover una visión diferentedel delito y de la inseguridad apoyada en la habilidad para actuar sobre los factores deriesgo; y la implementación de una estrategia de aprendizaje basada en el conocimientoacumulado.

Los párrafos siguientes describen los elementos de un esquema para un procesoexitoso, terminando con una representación gráfica del mismo.

Una coalición encabezada por un líder

! Crear una coalición que involucre a socios estratégicos (por ejemplo, policía,autoridades locales, educación, servicios sociales, vivienda, salud, justicia,organizaciones comunitarias, sector privado, etc.)

! Liderazgo de una figura pública visible (alcalde, concejal urbano,...)

Una secretaría de coordinación

! Debería crearse una secretaría para colaborar en el trabajo de la coaliciónsupervisando y manteniendo el foco de atención sobre sus objetivosestratégicos;

! Contratar a un coordinador. El coordinador debería asegurarse de que lossocios locales claves (ciudadanos y funcionarios) que puedan contribuir a laidentificación y resolución de problemas sean incluidos y de que participen enel proceso.

Compartir recursos

! Compartir información y otros datos sobre la naturaleza y extensión de losdesafíos;

! Identificar los límites de las actuales acciones individuales y aisladas;! Desarrollar una visión común de los problemas y las acciones.

Identificar los problemas y los factores de riesgo

! Diagnóstico de los problemas a través de encuestas locales de delito yseguridad usando tanto datos formales como informales, cuantitativos comocualitativos (datos de policía y justicia, encuestas de victimización, consultas alos ciudadanos, datos de educación y salud);

! Determinar los problemas prioritarios contra los que se ha de luchar junto conuna descripción de sus aspectos básicos;

! La coalición ha de estar implicada en todas las etapas del diagnóstico.

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Análisis para conservar la sensibilidad a las diferencias

! El análisis de los desafíos y problemas; y la orientación de las opciones deacción deberían ser sensibles al género, la edad y las diferencias culturales.

Desarrollar un plan de acción

! Evaluación de una variedad de opciones para dar respuestas con facetasmúltiples y equilibrar las acciones de corto, mediano y largo plazo,incluyendo:! medidas de reducción de oportunidades que apunten a aumentar el

esfuerzo y los riesgos de delinquir, y a reducir las recompensas deldelito (por ejemplo, mejorando los planes de viviendas y el diseño desu seguridad);

! medidas de desarrollo social que apunten a apoyar a los niños, losjóvenes, las familias y las comunidades en riesgo y a aumentar lacalidad de vida en las comunidades;

! medidas para que se haga a los delincuentes responsables de sus actosen mayor medida;

! medidas para romper con el ciclo de la violencia y mejorar laseguridad de las mujeres.

! Usar el conocimiento nacional e internacional sobre las mejores prácticas paraidentificar a los programas pertinentes para los problemas que se considerenprioritarios.

Apuntar a los factores de riesgo

! Recordando los factores identificados en el capítulo 2 y la tabla que figura alinicio de este capítulo, los factores de riesgo son:! factores relacionados a características individuales y familiares que

pueden ser tratados en especial por la escuela, los servicios sociales y lossistemas de salud:

! abandono escolar! conducta problemática! negligencia de los padres

! factores relacionados al medio ambiente inmediato y que pueden sertratados por trabajadores de la juventud, las escuela, la policía y el sectorde la vivienda:

! presencia de facilitadores de la violencia en unacomunidad

! deficiencia de las instalaciones recreativas, culturales ydeportivas

! baja calidad de las viviendas! pandillas juveniles

! factores que requieren liderazgo y acción coordinada entre diversasagencias gubernamentales (empleo, educación, cultura...):

! desempleo juvenil y falta de esperanza! pobreza familiar e infantil! discriminación, sexismo y otras formas de exclusión

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! cultura de la violencia! factores que requieren la acción concertada de la policía, los arquitectos,

los administradores urbanos, etc., para modificar el diseño y laarquitectura de los bienes y los lugares:

! mejor protección y vigilancia de los bienes y los lugares! control de las armas de fuego

Implementación sistemática y concertada

! Compartir un plan detallado de implementación de iniciativas dirigidasexactamente a los problemas prioritarios, brindando una asignación clara delos roles de liderazgo y de las tareas específicas, e identificando los resultadosesperados, así como un cronograma de trabajo:

! Maximizar la capacidad organizacional para la acción, en especial de lapolicía y la justicia;

! Incluir una evaluación de las fuentes disponibles de financiación, coordinar eluso de los recursos entre las agencias, y trabajar hacia la mejora de lacolaboración entre los gobiernos locales y centrales para coordinar en mayormedida las estrategias nacionales con las necesidades locales;

! Brindar capacitación a los socios locales que participen de la coalición.

Monitorear y evaluar sus acciones

! Plan de implementación que incluya mecanismos de monitoreo y evaluaciónsistemática de los programas;

! El proceso de diagnóstico debería tener como resultado la especificación demecanismos de monitoreo y programas de evaluación sistemática. Porejemplo, deberían evaluarse (cuando fuera posible) los efectos de problemasespecíficos de delincuencia o inseguridad en los vecindarios a los que apuntael programa en lugar de confiar solamente en los datos sumados de toda laciudad. Los siguientes tipos de métodos de evaluación –junto con los criteriosa los que van asociados- deberían, idealmente, ser incluidos.

! Evaluación del proceso: evalúa hasta qué punto el programa fuediseñado e implementado de acuerdo a los objetivos estratégicosdefinidos por la coalición, y cómo puede ser alterado para mejorar susefectos preventivos.

! Evaluación del impacto: evalúa hasta qué punto el programa anuló oredujo los problemas particulares a los que apuntaba la estrategia deintervención (no sólo en los temas del delito sino también en los de lacalidad de vida).

Comunicación de las acciones y de los resultados

! Debería planearse e implementarse una estrategia sensata de comunicacióncon la ciudadanía, los financiadores, los medios de comunicación, etc.

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! La coalición de prevención y seguridad debe ser visible y transparente parapoder incentivar el cambio en las percepciones y aumentar la participaciónciudadana.

ELEMENTOS CLAVE PARA UNA IMPLEMENTACIÓN EFECTIVA

Un diagnóstico de seguridad• desafíos• factores de riesgo• recursos comunitarios

Un plan de acción• establecer prioridades• identificar prácticas modelo• dirigir acciones hacia los factores de

riesgo• equilibrar las acciones a corto y

largo plazo

UNA COALICIÓN• con liderazgo• que reúna a todos los socios claves• sensible a la edad, el género y las

diferencias culturales• apoyada por una secretaría• que comprometa a los ciudadanos• con una estrategia de

comunicación

Evaluación y retroalimentación• evaluación del proceso• evaluación del impacto

Implementación• capacitación• coordinación de los socios• acciones

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PUNTOS DESTACABLES

• Las políticas y estrategias nacionales de prevención del delito tomaron forma principalmente aprincipios de los años 80 y la mayoría ha sido modificada en años recientes.

• Estas estrategias implican en general la creación de un centro responsable estable e identificable.Estas agencias tienen un mandato para diseñar e implementar políticas de prevención encoordinación con otros departamentos gubernamentales. Ayudan a crear una visión de lo que debeser la prevención, al tiempo que se encargan de fijar los objetivos y las prioridades, e intentan influiren las políticas que tienen un impacto sobre la delincuencia, la violencia y la inseguridad.

• Las agencias incluyen actualmente alguna modalidad de las siguientes tareas: herramientas deanálisis y capacitación, capacidad de movilización y estandarización.

• Los recursos financieros asignados a la prevención varían según los países así como en el interior delos países cuando se tienen en cuenta tanto los presupuestos específicos de prevención del delitocomo todos los gastos que apuntan a reducir los factores subyacentes asociados al delito.

• En muchos países, uno de los mecanismos de financiación preferidos es el contrato de acciónurbana.

• Las políticas nacionales parecen converger sobre varios elementos. Sobre la base de ellos,proponemos un esquema para una estrategia integrada que involucre cinco elementos claves:

• un centro responsable capaz de ejercer liderazgo, diseñar el plan de acción, influir sobreotros departamentos y organizaciones, y promover las coaliciones de socios para laprevención;• herramientas de análisis estratégico para identificar las tendencias del delito e incluirproblemas sociales relacionados, apuntar a los factores de riesgo y evaluar las acciones;• resursos para sostener la acción, demostrados por medio de proyectos piloto y ladifusión de las prácticas exitosas;• coordinación interministerial que incluya a otros ministerios en el esfuerzo deprevención y permita el acceso a información y recursos;• una estretegia de movilización para transformar las actitudes y las prácticas y promoverun sentido de responsabilidad compartida.

CAPÍTULO 4ORIENTACIÓN PARA

LA PREVENCIÓN

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INTRODUCCIÓN

Hemos identificado los desafíos que estamos enfrentando con respecto al delito, laviolencia y la inseguridad; hemos examinado la efectividad de acciones rigurosamenteevaluadas que apuntan a factores de riesgo conocidos, y hemos sugerido elementosclaves para un esquema de acción exitosa. Sin embargo, para poder tener un impactoeficiente y duradero sobre el delito y la inseguridad, una estrategia de prevención deldelito debe estar a la par de otras respuestas, y debe superar los enfoques contradictoriosy mínimos que suelen tener los proyectos aislados o los extensos programas universales.Una estrategia integrada, por lo tanto, requiere un fuerte apoyo y una orientación clarade los gobiernos centrales o federales. Este capítulo presenta las estrategiasdesarrolladas en diversos países para sustentar los esfuerzos de prevención del delito.

La primera sección sintetiza los pasos fundamentales de la elaboración deestrategias nacionales de prevención del delito e identifica algunos de los cambiosrecientes por los que han pasado. La segunda sección describe brevemente lasestrategias de ocho países distintos, centrándose en las características de los centros deresponsabilidad, las políticas, las herramientas y los recursos. La sección final proponeun modelo para una estrategia integrada.

1. ESTRATEGIAS DE LA TRANSFORMACIÓN

En general, las estrategias de prevención del delito tomaron forma en Europa aprincipios de los años 80, en un período caracterizado por tendencias específicas,incluyendo:

! el aumento de los niveles de desempleo y de las formas de exclusión social;! el aumento de la brecha entre ricos y pobres y de la pobreza juvenil;! la racionalización de los gobiernos y las reducciones del gasto público,

derivadas de la globalización de la economía y la información;! el aumento de la delincuencia, especialmente de los delitos violentos

cometidos por jóvenes; más delitos vinculados a las drogas, y la percepciónpor parte de la ciudadanía de que la criminalidad va en aumento;

! una mayor conciencia del lugar de las víctimas en el sistema de justicia penal;y

! la creación de “nuevos” delitos en torno a las conductas inciviles y aldesorden.

Además de estas tendencias generales, los países experimentaron eventosparticulares que llevaron a una reacción de los gobiernos y de la ciudadanía. En algunoscasos se trató de disturbios urbanos que implicaron a jóvenes socialmentedesaventajados, en otros de aumento del delito altamente publicitados – robos endomicilios, por ejemplo; y en muchos de un aumento general de la sensación deinseguridad.

Las políticas de prevención que se diseñaron en respuesta a estos eventos amenudo se tradujeron en una preocupación con respecto a las políticas urbanas,especialmente las referidas a la exclusión de los barrios marginales. Las políticas

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urbanas por su lado intentaron redefinir el papel de las autoridades locales y el contratosocial entre los gobiernos centrales y locales, así como marchar hacia ladescentralización en un esfuerzo por acercarse a los ciudadanos y tener un mayorimpacto sobre sus preocupaciones inmediatas (ver entre otros: en Francia, Sueur, 1998 ytrabajo colectivo, 1997; en Inglaterra, Crawford, 1997; y en los Países Bajos, Willemse,1994). Debido a que tomaron forma durante el mismo período si bien con distintasorientaciones, es útil comparar las políticas francesa e inglesa.

En Francia, eventos violentos en algunas ciudades llevaron a la creación de laComisión de Alcaldes sobre la Seguridad, que a su vez llevó a la creación en 1982 delConsejo Nacional de Prevención del Delito, presidido por el primer ministro. EsteConsejo facilitó la creación de consejos locales y departamentales de prevención deldelito en toda Francia, en especial a través del mecanismo del contrato de prevención.Como parte del significativo proceso de descentralización del Estado francés, laspolíticas de prevención apuntaron a aumentar los poderes de las autoridades locales yfacilitar las coaliciones de socios entre los actores locales para la resolución de losproblemas locales. El foco de acción fue el desarrollo social, la renovación de losvecindarios con desventajas y la lucha contra la exclusión.

En Inglaterra y Gales, en el contexto de una profunda revisión del papel de lasautoridades locales, las políticas de prevención fueron en gran medida definidas por elgobierno central. Los estudios llevados a cabo por investigadores del Home Office queseñalaban el aumento de las tasas del delito y de la inseguridad pública condujeron a lacreación en 1986 de la Unidad de Prevención del Delito. La acción se centró sobre todoen la prevención situacional, en especial en reducir los robos domiciliarios y lavictimización repetida. Otro elemento específico del enfoque británico es lainvestigación sostenida de los factores de riesgo y la evaluación de los proyectos, siendoejemplo de esto la evaluación a gran escala del Programa para Ciudades Más Seguras.

A continuación, entre fines de los 80 y mediados de los 90, hubo un período deduda y reflexión en ambos países. En Francia, el Consejo Nacional de Prevención delDelito fue abolido en 1989 y su mandato y funciones integradas en la DelegaciónInterministerial a la Ciudad (DIV). Algunos observadores consideran que estaintegración redujo la importancia de la prevención. En Inglaterra, la Unidad dePrevención del Delito fue reemplazada por un Consejo de Prevención del Delito y luegopor la Agencia de Prevención del Delito. La financiación del Programa para CiudadesMás Seguras se transfirió del Home Office al Departamento de Medio Ambiente(vivienda) e integrado al mecanismo del Presupuesto de Regeneración Única. En amboscasos, daba la impresión de que la prevención estaba en busca de un nuevo foco.

A mediados de los años 90, los enfoques que se eligieron en ambos paísescomenzaron a renovarse y a marchar hacia una convergencia. Aparte de los programascontrolados por una autoridad central, Inglaterra empezó a alentar los planes iniciadoslocalmente. En Francia, si bien las ciudades siguieron siendo las maîtres d’oeuvre de laacción, la agencia nacional brindó mayor dirección e identificó las prioridades y losobjetivos nacionales con más precisión. En ambos casos, se ha adoptado un enfoquemás equilibrado de la prevención a través del desarrollo social y de la prevenciónsituacional. Además de los programas universales en apoyo de los niños y las familias,Francia buscó llegar de un modo más efectivo a los grupos en riesgo e incluyó unaamplia variedad de medidas, donde se destacan las de prevención situacional y de

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prevención de la reincidencia. Las estrategias de Inglaterra, centradas inicialmente enlos delincuentes y la victimización, incluyeron ahora la preocupación por los jóvenes enriesgo y marginalizados.

En 1997 y 1998, hubo importantes modificaciones en ambos países.

El recién elegido gobiernobritánico adoptó la Ley sobre elDelito y el Desorden (Crime andDisorder Act) y llevó a cabo unaRevisión Total del Gasto(Comprehensive SpendingReview). Este ejercicio llevó a lare-asignación de sustanciales sumasde dinero en medidas más efectivasy eficientes en términos de costopara la prevención del delito. Comose mencionó en el capítulo anterior,la Ley de Delito y Desorden exigea las autoridades locales y a lapolicía crear coaliciones para lareducción del delito sin queaumente la financiación. Ademásde este marco legislativo, elgobierno adoptó un gran programade inversiones para implementarenfoques de prevención del delito basados en evidencia. Este programa de inversionesse basa en investigaciones llevadas a cabo por el Home Office (Goldblatt & Lewis,1998) que , usando el trabajo realizado por Sherman en los EE. UU. (Sherman et al.,1997) y el ICPC (ICPC, 1997), identificaron las acciones con buenas perspectivas deéxito así como su efectividad y eficiencia.

En Francia, dos informes principales que se ocuparon de las política urbanas(Sueur, 1998) y la delincuencia juvenil (Lazerges & Balduyck, 1998), así como lasdecisiones tomadas por el primer ministro para crear el Consejo de Seguridad Interna –yel mecanismo de los contratos locales de seguridad- y para reforzar el ConsejoInterministerial de las Ciudades, han contribuido a cambios significativos en el marcode la prevención del delito en Francia. Los consejos locales de prevención del delito,que funcionan desde principios de los 80, siguen existiendo pero serán renovadosgradualmente a medida que se cree el nuevo marco.

EN INGLATERRA, UNA ESTRATEGIA INTEGRADABASADA EN EVIDENCIA

Invertir en éxitos: US$ 415 millones (o cerca de US$ 6,5 porpersona) a lo largo de tres años en una estrategia de reducción deldelito basada en los hallazgos de una completa investigación detoda la evidencia internacional para identificar las prácticas quefuncionan. Estas acciones apuntarán a cinco áreas: combatir lascausas sociales del delito por medio de inversiones a largo plazo enniños, familias y escuelas; reducir las oportunidades de robos endomicilios y de autos; ayudar a la policía en sus esfuerzos porreducir el patrón de la victimización repetida; apuntar a las medidasde prevención en sitios de alta criminalidad; y emplear sentenciasmás efectivas para terminar con el retorno a la delincuencia, enespecial con los drogadictos.

Evaluar las acciones: el 10% de este presupuesto, o cerca de US$42 millones, se usará para evaluar sistemáticamente los resultadosde estos esfuerzos;

Una voluntad clara de reducir el delito: el ministro de interior yjusticia (Home Secretary) subrayó que era la primera vez que unprograma coordinado centralmente de tal magnitud, basado enabarcadoras pruebas empíricas y con mecanismos internos deevaluación, era puesto en marcha en todo el mundo. El rigor delproceso debería contribuir significativamente a reducir el delito y elnúmero de víctimas.

84

EN FRANCIA, LA PREVENCIÓN EN EL CORAZÓN DE LASPOLÍTICAS URBANAS

La política urbana renueva los contratos de la ciudad que incluyen entre otros,los contratos de acción en prevención del delito. Entre los cuatro grandesobjetivos de esta política, ocupan el primer lugar el empleo, la seguridad, lajusticia y la educación. En el área de la justicia y la seguridad, la políticaadoptada provee que (1) los consejos de prevención del delito locales ydepartamentales deben movilizar a los socios de la coalición para que utilicenlos mecanismos de empleo juvenil creados para la prevención y la justicialocal; (2) también deben movilizar a los socios para conseguir accionesefectivas sobre la delincuencia juvenil; y (3) deben priorizarse el acceso a lajusticia y la asistencia a la víctima en los tribunales locales, las asociaciones yla administración urbana.

En 1997, el Consejo de Seguridad Interna presidido por el primer ministro creólos Contratos Locales de Seguridad como un nuevo mecanismo para crearcoaliciones locales de resolución de problemas. Parte de este mecanismo esla provisión de nuevos empleos para los jóvenes: 20.000 asistentes deseguridad y 15.000 agentes de mediación social deben ser contratados antesdel año 2000. El contrato debe involucrar a todos los socios en la preparacióne implementación de un plan de acción y en su evaluación. El Consejotambién ha definido, en 1998, una política sobre delincuencia juvenil queimplica fuertes medidas preventivas y de justicia.

EN NUEVA ZELANDA, UNA UNIDAD DE PREVENCIÓNDEL DELITO EN LA OFICINA DEL PRIMER MINISTRO

Emplazada en el Departamento del Primer Ministro y del Gabinete, laUnidad de Prevención del Delito tiene un presupuesto de US$ 4 millonespor año (o aproximadamente US$ 1 por persona). Sus metas consistenen coordinar los recursos y las acciones de los departamentos delgobierno y desarrollar coaliciones de prevención con las autoridadeslocales a través del mecanismo de los Consejos para Comunidades MásSeguras.

La Unidad ha apoyado y sostenido el desarrollo de más de 60 Consejospara Comunidades Más Seguras y financiado proyectos de prevencióndel delito por más de US$ 5 millones desde 1994.

En términosgenerales, el modelofrancés ha demostradola importancia de unaagencia central capazde influir y coordinarlas acciones de otrossocios claves y de lascoaliciones localesencabezadas por unfuncionario electo. Elenfoque británico harevelado la importanciade la investigación y laevaluación a la hora deimplementar accioneseficientes capaces deapuntar a los factoresde riesgo, así como el papel fundamental de los actores específicos, especialmente el dela policía. Estos marcos iniciales han inspirado el desarrollo de estrategias nacionales enEuropa y otros lugares.

Nueva Zelanda,inspirándose en el “modeloBonnemaison” francés y ensu propio informe Roper(Ministerio de justicia,1987), creó en 1993 unafuerte agencia de prevencióndel delito, emplazada en laoficina del primer ministro.Esto les dio el potencial parainfluir las políticas

ministeriales que tienen un impacto sobre el delito y la inseguridad y estimular eldesarrollo de la acción local (Somerville, 1998).

En 1998, Canadá creó elCentro Nacional de Prevencióndel Delito, operadoconjuntamente por elDepartamento de Justicia y porel Ministerio del FiscalGeneral (Ministry of theSolicitor General). Con unpresupuesto de US$ 30millones o unos 70 centavos de dólar estadounidense por persona, el objetivo del Centroes implementar una estrategia de desarrollo social para la seguridad comunitaria(National Crime Prevention Centre, 1998).

EN CANADÁ, UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN QUEENFATIZA EL DESARROLLO SOCIAL

En junio de 1998 se anunció la creación de un Centro Nacional dePrevención del Delito centrado en la implementación de comunidadesmás seguras mediante el combate de los factores de riesgo que llevana los niños, jóvenes y adultos a una vida de delincuencia. Laestrategia, que incluye la asociación con el sector privado y unacampaña de educación pública, descansa sobre tres pilares: un fondode movilización de la comunidad, un fondo de inversión y un programade coalición de socios para la prevención del delito.

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Suecia estaba en lavanguardia de la prevenciónal crear su Consejo Nacionalde la Prevención del Delitoen 1974. En 1997, emprendióuna revisión fundamental delmandato, la estructura y lasorientaciones del Consejo,centrándose en la creación decoaliciones locales deprevención del delito(Consejo Nacional dePrevención del Delito, 1997).

En los Países Bajos,los Ministerios de Interior yJusticia establecieronconjuntamente una políticade prevención de laviolencia juvenil en 1998.Además de los fuertesmecanismos ya existentesde la Plataforma Nacionalpara el Control del Delitoentre el gobierno y las

empresas privadas, y de los Contratos para las Grandes Ciudades (que se han extendidoa 19 ciudades medianas), esta política está diseñada para reducir el delito, en especial laviolencia en lugares públicos.

Finalmente, con la asistencia del ICPC, Sudáfrica adoptó en 1998 una política deseguridad que contempla, entre otras cosas, una transformación radical de los sistemasde policía y justicia en el contexto de una democracia emergente que enfrenta gravesproblemas de delincuencia e inseguridad (Ministerio de Seguridad –Safety and Security,1998).

Las recientes modificaciones de la prevención nacional del delito y de lasestrategias y políticas de seguridad comunitaria en estos países convergen en ciertoselementos:

! una agencia central capaz de estimular y de influir sobre la acción local;! acciones que combatan los factores de riesgo de un modo efectivo y eficiente;! mecanismos fortalecidos para las coaliciones locales;! capacidades analíticas y una preocupación para evaluar los efectos de las

acciones.

EN SUECIA, ÉNFASIS EN LAS COALICIONESLOCALES

El nuevo programa tiene tres elementos centrales:! el gobierno prestará mayor atención al modo en que el desarrollo

social general y las decisiones políticas en materias que no sean lapolítica criminal influyen sobre la delincuencia, e invitará a lasautoridades competentes a incluir medidas de prevención deldelito;

! la legislación y el trabajo de las autoridades en el campo de lapolítica criminal se desarrollarán para que se vuelvan másefectivos;

! se tomarán medidas para apoyar y promover la participaciónciudadana y la colaboración de diversas agencias asociadas en eltrabajo de prevención local del delito.

EN LOS PAÍSES BAJOS, ACCIÓN ESTRUCTURADAPARA LA JUVENTUD

La política de prevención de la violencia juvenil marcha sobre tressurcos:! una acción nacional estructurada e inclusiva que apunta a combatir

el desarrollo de la delincuencia entre los grupos étnicosminoritarios;

! una programa estructurado de acción con la juventud en riesgopara prevenir el abandono escolar y facilitar el empleo; y

! un programa estructurado para brindar un comienzo socialsaludable a los niños y a los jóvenes.

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2. POLÍTICAS DE PREVENCIÓN

El capítulo 3 identificó algunos de los pasos claves para la evolución de unavisión de la prevención compartida internacionalmente. Los informes, recomendacionesy lineamientos examinados subrayan el papel fundamental de las estrategias y políticasnacionales para apoyar la prevención. Este apoyo es importante para aportar una visiónde conjunto, las herramientas, los recursos y una estructura de coordinación. Estasección describe las políticas y estrategias actuales de Australia, Bélgica, Canadá,Inglaterra y Gales, Francia, Nueva Zelanda, los Países Bajos, Suecia y los EstadosUnidos bajo tres títulos: la agencia de coordinación, sus capacidades, y sus recursos.

2.1 UNA AGENCIA CENTRAL

La creación de una agencia central en el gobierno nacional es un elemento críticoen el desarrollo de una estrategia de prevención del delito. Estas agencias facilitan eldesarrollo y la visibilidad de las políticas de prevención del delito y seguridad urbana,consiguen la participación de otras agencias nacionales y permiten la identificación deprioridades.

Además de las amplias orientaciones contenidas en el texto de su creación, seamediante una ley o de otra manera, una política de prevención del delito expresa unpropósito y adopta objetivos. Esto es lo que llamamos una visión. A veces explícita, aveces revelada por la naturaleza de las acciones emprendidas, esta visión se ocupa deelementos tales como la naturaleza de los desafíos y las prioridades para la acción, lamovilización de los actores claves, el papel de las víctimas, y el papel de la mediación ojusticia restitutiva.

Una estrategia nacional de prevención del delito necesita también de la capacidadde influir sobre otra agencias cuyas políticas influyan sobre los niveles de delincuenciae inseguridad. Del mismo modo en que la intervención exclusiva sobre un niño sólopuede tener efectos limitados si no se tratan los problemas de la familia, las políticas deprevención del delito tendrán efectos óptimos si otros ministerios incluyen laprevención del delito como tema a considerar en el desarrollo de sus políticas yprogramas.

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A. Una agencia central

País Agencia Bajo la autoridad de Fecha de creación

Australia Unidad de prevención deldelito

Departamento del FiscalGeneral

1994

Bélgica Secretaría Permanentepara la Política dePrevención

Ministerio del Interior 1994

CanadáConsejo Nacional dePrevención del DelitoCentro Nacional dePrevención del Delito

Departamento de Justicia

Departamento de Justiciay Ministerio del FiscalGeneral

1994-97

1998

InglaterraUnidad de Prevención delDelito

Consejo de Prevencióndel Delito, ahora Agenciade Prevención del Delito

Home Office

Home Office

1983; modificada en 1993

1993; modificada en 1996

FranciaConsejo Nacional dePrevención de laDelincuencia

Delegación interministeriala la ciudad (Polo deprevención)

Primer Ministro

Ministerio de Empleo ySolidaridad

1983-1988

1988

Países BajosDirección de Prevención

Dirección de Prevención,Juventud, y Sanciones

Dirección de Policía

Ministerio de Justicia

Ministerio de Justicia

Ministerio del Interior

1981

1993

1993

Nueva Zelanda Unidad de Prevención delDelito

Oficina del Primer Ministro 1993

Suecia Consejo Nacional dePrevención del Delito

Ministerio de Justicia 1974; modificado en 1993y 1996

Estados UnidosOJJDPOficina de Asistencia a laJusticiaInstituto Nacional deJusticia

Departamento de Justicia 1984;

definición de la política deprevención: 1996

Dos observaciones surgen de esta tabla: primero, aparte de Francia y NuevaZelanda, las agencias de prevención del delito están ubicadas bajo la autoridad de undepartamento cuya responsabilidad principal es la ley y el orden; en segundo lugar, lamayoría de los países han modificado significativamente o creado sus agencias en losúltimos cinco años.

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B. Una visión para la prevención

País Visión

Australia La política australiana de prevención tiene como meta central combatir la cultura de laviolencia mediante el fortalecimiento de las comunidades locales, protegiendo a los gruposvulnerables y modificando las actitudes tolerantes de la violencia.Algunos estados australianos también han adoptado estrategias abarcadoras de laseguridad comunitaria.

Bélgica Usando medidas tanto de corto como de largo plazo, la política belga apunta a promover eldesarrollo y la seguridad de las comunidades locales.

Canadá La recientemente adoptada política canadiense de prevención está dirigida a desarrollarcomunidades más seguras apuntando a los niños y los jóvenes, la seguridad de las mujeresy las comunidades aborígenes.

Inglaterra y Gales La Ley de Delito y Desorden promueve una visión anclada en la responsabilidad y elaumento de poderes de las comunidades locales por medio de coaliciones para lareducción del delito. La estrategia de reducción del delito basada en evidencia queacompaña esta Ley apunta a implementar un programa sistemático de accionesprometedoras que apuntan a los factores de riesgo y basados en un análisis delconocimiento disponible internacionalmente.

Francia La política francesa apunta a integrar la prevención del delito en el centro mismo de laspolíticas de desarrollo urbano y de la lucha contra la exclusión. Los recién creadoscontratos locales de seguridad y el refuerzo del Comité Interministerial de las Ciudadesbrindan un nuevo ímpetu a la política de prevención. En especial, incluyen la creación deempleo juvenil mediante el contrato de asistentes de seguridad locales y mediadoressociales.

Nueva Zelanda La política neocelandesa apunta a una mejor coordinación de las acciones de diversosdepartamentos gubernamentales y a dar mayores poderes a las comunidades locales en unesfuerzo por reducir efectivamente la delincuencia y la inseguridad combatiendo losfactores de riesgo.

Países Bajos En gran medida “pragmática”, la política holandesa apunta a involucrar a los ciudadanos, lapolicía, los fiscales, los administradores urbanos y al sector privado con el fin de reducir lasoportunidades y la inseguridad y promover la integración social. La política descansa sobreun ciclo de desarrollo en tres etapas: examen, verificación, y difusión.

Suecia La recientemente revisada política sueca de prevención apunta a involucrar a losciudadanos, a las empresas y a organizaciones públicas y privadas en la reducción de losniveles y costos del delito y tiene la determinación de incluir la consideración del delito entodas las políticas nacionales.

Estados Unidos Si bien difícilmente podría hablarse de una política nacional de la prevención del delito paratodo el país, los Estados Unidos se centran principalmente en la juventud y en dar mayorespoderes a las comunidades locales con el fin de disminuir los factores de riesgo y aumentarlos factores de protección para los grupos en riesgo de la población, en especial la juventuden riesgo.

Esta tabla muestra que las políticas de prevención del delito se centran en granmedida en la reducción de la delincuencia y la inseguridad, mejorando la seguridadcomunitaria, aumentando la calidad de vida y la solidaridad social, combatiendo laexclusión y alentando la integración de la juventud. El objetivo siempre presente deincluir a los ciudadanos y a las comunidades parece subrayar la preocupación poraumentar los poderes locales para permitir la reapropiación de sus propias comunidades.

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C. La capacidad de movilización

País Socios nacionales Mecanismos

Australia Estados y territorios del Commonwealth(representados por los ministros del Interior y deJusticia)

Otros ministerios del gobierno central (empleo, trabajo,salud, mujer, comunicación, educación, inmigración,deportes, energía e industria) y el Instituto Australianode Criminología

Grupo de MinistrosLíderes de la EstrategiaNacional contra el Delito

Grupo de CoordinaciónInterministerial

Canadá Provincias y territorios

Departamentos nacionales de Salud, Recursoshumanos, Justicia, Fiscalía General, Asuntos Indios,Status de la Mujer,...

Grupo de TrabajoFederal-Provincial-Territorial

Comité Inter-departamental

Inglaterra y Gales Home Office (Interior y Justicia), Medio ambiente,Tesoro, Educación, Trabajo, Policía, Salud,Transporte.

Funcionarios civiles, policía, ciudadanos, empresas

Comité Inter-ministerial

Agencia de Prevencióndel Delito

Francia Bajo la autoridad del ministerio de Trabajo ySolidaridad, los ministerios de Justicia, Interior,Asuntos Sociales, Trabajo, Equipamiento, Medioambiente, Juventud y Deportes, Educación, Cultura yDefensa

Delegación Inter-ministerial a la Ciudad ygrupos temáticos decoordinación

Países Bajos Interior, Justicia, Educación, Ciencia y Cultura, Salud,Bienestar, Deportes, Asuntos Sociales y Trabajo

Interior, Justicia y Asuntos Económicos

Interior, Justicia y sector privado

Comité de Coordinaciónsobre la ViolenciaCallejera

Comité de Coordinaciónsobre el Delito y laTecnologíaComité de Coordinaciónsobre las AsociacionesEmpresarias

Nueva Zelanda Bajo la autoridad del Primer Ministro, de los ministeriosde Educación, Salud, Interior, Justicia, Bienestar,Juventud, Mujeres y Maoríes

Unidad de Prevención delDelito y Grupos deCoordinación Locales

Suecia Científicos bajo la Dirección del Consejo Nacional dePrevención del DelitoMinisterios de Justicia, Interior, Consejo Nacional deSalud y Bienestar, Directorio de Compensación de lasVíctimas, Administración Nacional de los Tribunales,Directorio Nacional de Cárceles

Comité Científico

Comité de Información

Estados Unidos Departamentos de Justicia, Salud, Educación,Seguridad Social, Desarrollo Urbano y Trabajo

Consejo de Coordinación

Si bien los mecanismos difieren, existe al parecer una voluntad común de incluirtanto a los ministerios de desarrollo social (educación, servicios sociales, vivienda,salud) como a los ministerios de desarrollo económico (tesoro, ciencia y tecnología,

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trabajo) en las estrategias de prevención del delito. Esto señala el reconocimiento de quemúltiples factores influyen en la delincuencia y la inseguridad y que otras políticasgubernamentales pueden tener un impacto sobre estos factores. Lo que se desconoce essi tales mecanismos son realmente capaces de movilizar a otros departamentos, enespecial dado el hecho de que la agencia de prevención del delito está situada en generaldentro de uno de los ministerios responsables de la ley y el orden.

También, en la mayoría de los países, las agencias responsables de la justicia y lapolicía parecen desempeñar un papel clave en la elaboración de estrategias deprevención, especialmente en los países de habla inglesa. En Francia, por ejemplo, lapolicía ha sido incluida recientemente en la política de seguridad comunitaria a travésdel mecanismo de los Planes Departamentales de Seguridad y los Contratos Locales deSeguridad.

D. Prioridades

País Prioridades

Australia robo en domicilios, miedo al delito, juventud, violenciafamiliar, mejorar las prácticas de prevención,comunidades aborígenes, y minorías étnicas

Bélgica robo en domicilios, robo de autos, drogas, prevenciónsituacional y juventud

Canadá niños y jóvenes, seguridad de la mujer, y comunidadesaborígenes

Inglaterra y Gales Delitos específicos tales como el robo en domicilios yel robo de autos; lugares tales como barrios de altadelincuencia y residencias campestres; y desarrollosocial para niños, jóvenes y familias en riesgo

Francia asistir a los adultos a asumir sus responsabilidades deautoridad y educación, prevenir la adicción a lasdrogas, prevenir la reincidencia, asistencia a lasvíctimas, seguridad en lugares seleccionados(escuelas, comercios, transportes públicos)

Países Bajos violencia en lugares públicos, juventud, pandillas,abuso de drogas, robo en domicilios, inseguridad

Nueva Zelanda apoyar a las familias en riesgo, reducir la violenciafamiliar, jóvenes en riesgo, medidas alternativas paraquienes delinquen por primera vez, abuso de drogas yalcohol, delitos económicos, víctimas

Suecia miedo e inseguridad, abuso de drogas y alcohol,familias y jóvenes, oportunidades, reincidencia

Estados Unidos violencia juvenil, abuso de drogas, áreas de altadelincuencia

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Las prioridades más frecuentes son: juventud, abuso de drogas y adicción,inseguridad y robo en viviendas. La prevención de la reincidencia y las medidas parapromover la justicia comunitaria son prioridades emergentes. Algunas estrategiasprefieren apuntar a grupos específicos (niños, jóvenes, familias, mujeres) como ocurreen Canadá, Francia y Nueva Zelanda, mientras que otras se centran más en delitosespecíficos (robo en viviendas, vandalismo, robo de autos) como en Inglaterra o enBélgica.

No es posible actualmente determinar si la elección de prioridades se deriva de unanálisis de tendencias y factores de riesgo o de una voluntad política de responder a untema que preocupa a la ciudadanía. Es temprano asimismo para decir si las prioridadesnacionales se traducen en acciones en el ámbito local.

2.2 HERRAMIENTAS PARA LA PREVENCIÓN

Con el fin de responder efectivamente a los desafíos planteados por ladelincuencia, la violencia y la inseguridad, las estrategias de prevención del delitorequieren varias herramientas: análisis estratégicos, capacidades para identificar lastendencias del delito y la prevención así como las mejores prácticas; también sonnecesarias herramientas como la capacitación y la movilización comunitaria.

Para movilizar a los otros socios de la coalición –ministerios del gobierno, actoreslocales claves, el sector privado- y asegurar los recursos necesarios para suimplementación, una política de prevención del delito debe poseer la capacidad dedemostrar su lógica y los resultados que espera alcanzar, especialmente en cuanto a laefectividad y los costos-beneficios de las iniciativas implementadas. Estas, a las quellamamos capacidades de análisis estratégico, incluyen: el análisis nacional einternacional de las tendencias del delito y de su prevención, el análisis de los efectos delas políticas nacionales, la evaluación de las acciones de prevención del delito y laidentificación y difusión de las mejores prácticas.

Aún más, con el fin de transformar prácticas y actitudes, el potencial para lacapacitación, la movilización y la fijación de criterios de trabajo son tambiénimportantes.

La siguiente tabla examina la situación actual de nueve países analizados.

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A. Capacidades de análisis estratégico

País Análisis detendencias

Análisis depolíticas

Evaluación Mejores prácticas

Australia Instituto Australianode Criminología

no Instituto Australianode Criminología

Campaña NacionalContra la Violencia yel Delito

Bélgica no no SecretaríaPermanente

SecretaríaPermanente

Canadá no posible Departamento deJusticia – Secciónde Investigación

Centro Nacional dePrevención delDelito

Inglaterra Oficina deInvestigación,Desarrollo yEstadísticas (RDS)del Home Office

no Home Office RDS Crime ConcernAgencia dePrevención delDelito y RDS

Francia Centro de estudio delas institucionespenales (CESDIP)Instituto de Estudiosde Seguridad Interna(IHESI)

no DIV – IHESI:

están preparándoseplanes deevaluación

Foro Francés para laSeguridad Urbana

Países Bajos Sección deInvestigación de losDepartamentos deJusticia e Interior

Sección deInvestigaciónDepartamento deJusticia

Sección deInvestigaciónDepartamento deJusticia

Dirección dePrevención

Nueva Zelanda Unidad dePrevención delDelito

Unidad dePrevención delDelito

Unidad dePrevención delDelito

Unidad dePrevención delDelito

Suecia Se desconoce Se desconoce Consejo Nacional dePrevención delDelito

Consejo Nacional dePrevención delDelito

Estados Unidos Instituto Nacional deJusticiaOficina de la Justiciade Menores y dePrevención de laDelincuencia JuvenilOficina de Asistenciaa la Justicia

no InvestigadoresuniversitariosInstituto Nacional deJusticiaOficina de la Justiciade Menores...

Consejo Nacional dePrevención delDelitoInstituto Nacional deJusticiaOficina de Asistenciaa la Justicia

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La mayoría de los países ha desarrollado alguna forma de capacidad analítica peroraramente se halla integrada dentro de una agencia de prevención del delito. En algunoscasos, el análisis de la tendencia es realizado por un grupo de investigación cercano a laagencia de prevención (por ejemplo, la Dirección de Investigación, Desarrollo yEstadísticas del Home Office inglés o el Instituto Nacional de Justicia y la Oficina de laJusticia de Menores y Prevención de la Delincuencia Juvenil en EE.UU.). En otroscasos, la investigación está a cargo de un centro universitario como el CESDIP enFrancia o el Instituto Australiano de Criminología. El análisis de las prácticas deprevención a veces es realizado por una organización estatal de investigación y a vecespor investigadores individuales. El análisis de las políticas sólo tiene lugar muyraramente.

No es necesario que la agencia de prevención del delito realice por sí misma todala investigación sino que debería ser capaz de reunir la información proveniente dedistintas fuentes para desarrollar estrategias y planes de acción que apunten a losfactores de riesgo. Las tendencias del delito examinadas a través de los datos de lapolicía y las encuestas de victimización, y los estudios de los factores socio-económicosy demográficos relevantes con respecto a la educación, la salud, o el empleo serántambién fuentes útiles de información. Asimismo, los análisis de los proyectos deprevención del delito, además de dar cuenta de la administración apropiada de fondospúblicos, deberían incluir evaluaciones de impacto y análisis costos-beneficios, si bienlos estudios académicos detallados o costosos no son necesarios.

En cuanto a la identificación y difusión de las mejores prácticas, el concepto esrelativamente nuevo y suele ser mal entendido o subestimado. Queda mucho por hacerpara aclarar más el concepto e implementar una base de datos de las mejores prácticas.

En todas estas áreas, el Home Office brinda un buen ejemplo del uso de estudiosnacionales e internacionales sobre iniciativas de prevención efectivas y eficientes paradesarrollar su estrategia. Tanto la estrategia canadiense como la británica incluyentambién fuertes componentes de evaluación en un ciclo de aprendizaje de tres a cincoaños.

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B. Capacitación, fijación de criterios y herramientas de movilización

País Capacitación Fijación de criterios Movilización

Australia Instituto Australiano deCriminología

no Campaña Nacional contrala Violencia y el Delito

Bélgica Secretaría Permanente...Foro Belga para laSeguridad Urbana

no Secretaría Permanente

Canadá No, salvo como parte dela capacitación normal dela policía

posible Centro Nacional dePrevención del DelitoSecretaría Nacional dePrevención del Delito

Estados Unidos Consejo Nacional dePrevención del DelitoCentro del DesarrolloEducativo

no Consejo Nacional dePrevención del DelitoFundación EisenhowerCentro del DesarrolloEducativo

Francia Foro Francés para laSeguridad UrbanaIHESI

no Consejos locales deprevención del delito

Inglaterra y Gales Colegio de Capacitaciónen Prevención del Delito

Comisión Auditora Agencia de Prevencióndel DelitoCrime ConcernNACRO

Nueva Zelanda Unidad de Prevención delDelito

Unidad de Prevención delDelito

Unidad de Prevención delDelito

Países Bajos No, salvo como parte dela capacitación normal dela policía

parcialmente Dirección de Prevención

Suecia Consejo Nacional dePrevención del Delito

no Consejo Nacional dePrevención del Delito

Como ocurre con las capacidades de análisis estratégico, las herramientas decapacitación son a menudo disímiles y están distribuidas entre varias organizacionescuyo mandato central no es necesariamente la prevención del delito. Esto puedeobstaculizar la capacidad de hacer el mejor uso de la experiencia y el conocimiento. Lafijación de criterios de trabajo también está muy poco desarrollada. Sin embargo, sepuede discernir una tendencia a lograr alguna forma de estandarización de las prácticasentre determinadas agencias de prevención del delito.

Finalmente, la movilización de la ciudadanía es variable: en algunos países, comolos Estados Unidos, da la impresión de ser uno de los ejes dominantes de la acción; enotros, queda librada a la iniciativa local.

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2.3 RECURSOS PARA SUSTENTAR LA ACCIÓN

En general, las acciones preventivas son financiadas de tres maneras distintas.Algunos países, en especial los no-federales como Francia, Nueva Zelanda, PaísesBajos y Suecia, han adoptado el mecanismo específico de los contratos locales deacción preventiva entre la agencia de prevención del delito del gobierno central y laautoridad local. Otros, especialmente los países federales como Canadá y los EstadosUnidos, financian las acciones individuales en base al programa presentado. En lamayoría de los casos, los dos mecanismos coexisten. Además, existen dos manerasadicionales de financiar la prevención en la mayoría de los países: proveyendorecursos a la agencia de prevención del delito y financiando programas de apoyosocial universales que tiene algún componente preventivo.

A. Una herramienta preferida: El contrato municipal

Bajo distintas formas, el contrato de prevención del delito y seguridad urbana conlas autoridades locales es la herramienta preferida para apoyar la acción local. Si bien esa veces rígido, el contrato tiene obvias ventajas: brinda un marco claro y abarcador parala acción local, fija prioridades y objetivos y ofrece una base de financiación másestable y duradera.

País Elementos de los contratos municipales

Bélgica Además de los contratos con las 5 ciudades principales y los 7 distritos de Bruselas,Bélgica ha creado más de 30 consejos municipales de prevención del delito bajocontrato con el gobierno central. Estos contratos incluyen generalmente: la creación deun consejo, el nombramiento de un oficial responsable, acción sobre temas prioritarios,medios y marco de evaluación.

Francia Además del contrato de acción preventiva, los contratos municipales y los contratoslocales de seguridad incluyen también como componente a la prevención. Los contratosincluyen: la creación de una coalición, la movilización de los socios, un diagnóstico deseguridad, la contratación de un coordinador, la definición de prioridades, la creación decomités técnicos sobre temas específicos y la retroalimentación de las accionesemprendidas.

Inglaterra y Gales El Programa de Ciudades Más Seguras implica más de 30 contratos para coalicionespara ciudades más seguras. Durante un período de tres años, estos contratosestablecieron: mecanismos locales de coordinación y la contratación de un coordinador,la identificación de prioridades, el plan de implementación y la evaluación del trabajo.

Nueva Zelanda Los Consejos para Comunidades Más Seguras –unos 60 aproximadamente- debenconseguir un mandato claro de los residentes, tener la competencia, los sistemas y lasestructuras para implementar las acciones de prevención, llevar a cabo un diagnósticode seguridad, definir e implementar las acciones a las que se apunta, coordinar losrecursos y hacer uso de las mejores prácticas nacionales e internacionales. Tambiéndeben evaluar las acciones y aumentar el conocimiento público del problema.

Países Bajos Los contratos con las cuatro ciudades principales (Rotterdam, Amsterdam, La Haya,Utrecht) definen los objetivos, identifican las prioridades, proponen una variedad demedidas y fijan objetivos para la reducción del delito y de la creciente sensación deinseguridad. Han sido expandidos para incluir 19 ciudades medianas.

Suecia Los contratos locales de prevención fueron adoptados en 1997. Deben establecer: lacreación de un consejo local para adoptar, coordinar, implementar y evaluar un plan deacción integrado, combinando tanto medidas de corto como de largo plazo y un enfoqueequilibrado que incluya medidas situacionales y de desarrollo social.

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Los contratos municipales comparten varios elementos: la movilización de sociosclaves, el diagnóstico de seguridad, la fijación de prioridades, el plan de acción y laretroalimentación. Algunos incluyen también objetivos para la reducción del delito yrequieren el uso de un enfoque equilibrado.

B. Recursos para la acción preventiva

Dos preguntas surgen con respecto al gasto estatal en la prevención: ¿cuánto sedestina para la prevención específica y generalmente, y en qué medida es capaz laagencia nacional de recomendar la reasignación de recursos para acciones que sonefectivas? Dadas las diferencias entre los países en su manera de definir la prevención,es difícil estimar con precisión y comparar los gastos en prevención. Es un ejercicio útilde todos modos en tanto puede conducir a desarrollar un marco común en el planointernacional. La siguiente tabla presenta la información actualmente disponible.

País Recursos específicos para la prevención Gastos totales en prevención

Australia Estrategia Nacional contra el Delito: US$ 3millones o US$ 0,17 por persona por año

Se desconoce

Bélgica Secretaría Permanente: US$ 55 millones o US$5,50 por persona por año

Se desconoce

Canadá Política nacional: US$ 20 millones o US$ 0,70 porpersona por año

Se desconoce

Estados Unidos OJJDP y BJA (prevención) US$ 200 millones oUS$ 0,75 por persona

Se desconoce

Francia Delegación Interministerial a la Ciudad y políticaurbana en delincuencia: US$ 9 millones o US$0,15 por persona por año

Prevención Social (CESDIP, 1998):US$ 2.000 millones, o US$ 33, 78por persona

Inglaterra y Gales Unidad de Reducción del Delito: US$ 415 millonesen más de 3 años o US$ 2,13 por persona por año

Inglaterra y Gales: (Home Office,Digest 2) US$ 540 millones o US$9,30 por persona

Nueva Zelanda US$ 3 millones o US$ 0,16 por persona por año Se desconoce

Países Bajos US$ 12 millones o US$ 1,25 por persona Se desconoce

Suecia US$ 5 millones o US$ 0,63 por persona por año Se desconoce

El gasto específico en prevención del delito varía entre US$ 0,15 y US$ 5,50 porpersona. Lo que es más importante, el gasto varía significativamente dependiendo de siuno considera sólo los recursos específicos para la estrategia de prevención del delito olos recursos totales destinados a problemas delictivos subyacentes. El ejemplo másnotorio en el de Francia, donde el gasto salta de US$ 0,15 cuando se consideran sólo losrecursos asignados a la agencia de prevención de la Delegación a la Ciudad, a US$ 34por persona cuando se cuenta todo el gasto para acciones de prevención (Palle &Godefroy, 1997). Sería útil desarrollar, en los próximos años, una herramienta másuniforme para calcular los gastos en prevención del delito.

En cuanto a la capacidad de reasignar recursos desde acciones menos efectivas aotras más efectivas, tanto en el ámbito de la prevención de la justicia penal como en la

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prevención en sí misma, se dispone actualmente de dos ejemplos. En los Países Bajos,el Ministerio de Justicia reasignó fondos para la prevención social sobre la base de unahipótesis de pronóstico estadístico (los datos fueron presentados en el capítulo 2). Elotro ejemplo es el de Inglaterra, donde la Revisión Total de los Gastos (ComprehensiveSpending Review) llevó a la reasignación de US$ 415 millones en acciones efectivas yprometedoras. El informe de la Dirección de Investigación, Desarrollo y Estadísticas delHome Office (Goldblatt & Lewis, 1998) que examina la efectividad y la relación costos-beneficios de diversas iniciativas tuvo un papel clave en esta decisión. En el contexto dela reducción de los presupuestos estatales y dado que algunos estudios econométricosmuestran que las acciones de prevención pueden llegar a ser hasta diez veces másefectivas en término de su costo que las medidas de control tradicionales como laencarcelación, la capacidad para influir sobre la asignación de recursos puederepresentar una tarea importante para una agencia de prevención del delito.

3. HACIA UNA ACCIÓN INTEGRADA

Las comparaciones discutidas más arriba, si bien no reflejan plenamente lacomplejidad de las orientaciones nacionales en prevención del delito y seguridadcomunitaria, nos permiten captar elementos de la convergencia a la que se aludió alprincipio de este capítulo.

A pesar de diferencias significativas, las estrategias nacionales no contemplan a lareducción del delito y a una potenciación de la solidaridad social como metas opuestas.De igual modo, la prevención del delito situacional y la prevención en base al desarrollosocial son vistas cada vez más como enfoques complementarios a diferencia de lo queocurría a principios de los años 80. Las estrategias y las políticas parecen ponerse deacuerdo en varios elementos, en especial:

! una búsqueda de un mejor equilibrio entre la prevención y la represión;! medios para promover acciones concertadas y rigurosas entre los socios;! usar las pruebas de la investigación para desarrollar planes de acción; y! desarrollar la calidad de vida y la solidaridad social por medio de planes de

seguridad comunitaria.

Las orientaciones nacionales en apoyo de la prevención, necesariamente siguensiendo diferentes, y las comparaciones no deberían oscurecer el carácter específico dealguna estrategia en particular. Sin embargo, parece estar surgiendo una visión comúnque articula la complementariedad de la prevención y el control, que incluyeindicadores de la calidad de vida además de la reducción del delito, y promueve lasolidaridad social a través de la responsabilidad.

Varios desafíos parecen emerger de las estrategias nacionales:

! hacer a la agencia responsable capaz de acciones horizontales para movilizar alos departamentos estatales cuyas políticas tienen un impacto sobre el delito yla inseguridad;

! un mejor equilibrio entre distintos tipos de acciones preventivas con el fin deapuntar más efectivamente a los factores de riesgo;

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! el fortalecimiento y el otorgamiento de poderes a las coaliciones de socioslocales capaces de acciones rigurosas, basadas en un diagnóstico de seguridadsensato;

! la necesidad de tomar en cuenta el conocimiento de otras experienciasnacionales y de adaptar este conocimiento a las condiciones locales en unciclo de aprendizaje;

! potenciar los componentes de investigación y evaluación para desarrollar unconocimiento más preciso y útil de los factores de riesgo y las accionesexitosas;

! el requisito de comparar la relación costo-efectividad de diversas respuestas aldelito y a la inseguridad y de reasignar recursos hacia respuestas másefectivas.

Sobre esta base, proponemos un modelo para una estrategia integrada en losplanos central y regional. Este modelo implica cinco elementos representadosgráficamente en el diagrama que se encuentra al final de este capítulo.

En primer lugar, y como elemento fundamental de toda la estrategia, está elcentro responsable. Para que una estrategia de prevención esté a la par de otrasrespuestas al delito y a la inseguridad y puesto que esta visión requiere la capacidad demovilizar e influir, un centro responsable debe:

! ejercer el liderazgo y, por lo tanto, estar ubicado en el más alto niveladministrativo;

! desarrollar un plan de acción específico para su ámbito de acción (central,regional, local), incluyendo las prioridades y los objetivos y basado en unanálisis sistemático de múltiples fuentes de datos;

! influir sobre la orientación y las políticas de otras organizaciones y sobre lasdecisiones de asignación de recursos;

! promover la participación, ya sea en el ámbito nacional, regional o local, paraque los socios claves trabajen juntos (justicia, salud, educación, trabajo,vivienda, cultura, asociaciones comunitarias, sector privado, funcionarioselectos...)

Este centro responsable se apoya sobre cuatro pilares: las herramientasanalíticas, los recursos, la coordinación interministerial; y un plan de movilización.Cada uno es descripto brevemente a continuación:

Las herramientas analíticas son necesarias para desarrollar un plan de acción asícomo para poder influir sobre las políticas y la asignación de recursos. Estasherramientas implican:

! identificar las tendencias del delito y la inseguridad, su geografía social y losproblemas sociales relacionados;

! apuntar a los factores de riesgo que subyacen a esos problemas;! evaluar el impacto de las acciones y su costo-efectividad.

Los recursos, en especial los recursos financieros, son necesarios para sustentar laacción. Los recursos pueden asegurarse mediante la reasignación de recursos actuales

99

hacia las respuestas más efectivas al delito y la inseguridad. Esto permitirá a quieneshan apostado por un plan de acción determinado:

! sustentar la acción, en especial en el ámbito local;! demostrar su efectividad y eficiencia a través de proyectos piloto; y! difundir la información del diagnóstico y las mejores prácticas a través de la

transferencia de conocimiento y la capacitación.

El tercer pilar es un mecanismo de coordinación interministerial para permitirque se armonicen en mayor medida las políticas judiciales, sociales y económicas. Estopermitirá que las estrategias de prevención:

! incluyan a otros ministerios (educación, salud, servicios sociales, vivienda,trabajo) en los esfuerzos de prevención y alejarse así del tradicional modelocentrado en los ministerios de justicia e interior; y

! permitir la apertura de organizaciones relevantes para compartir e integrarinformación y, cuando fuere posible, recursos.

Finalmente, una estrategia de movilización para comprometer a la ciudadanía(tanto a los profesionales como a la sociedad civil) con el fin de:

! transformar las actitudes y las prácticas con respecto a la delincuencia, laviolencia y la inseguridad; y

! potenciar el sentido de responsabilidad compartida para que todos seanconscientes de que tienen un papel que desempeñar si ha de reducirseefectivamente la delincuencia, la violencia y la inseguridad.

Liderazgo ubicado en el nivel más alto de administraciónDesarrollo de un plan prioridades y objetivosInfluir sobre las políticas de otros ministerios y la asignación de recursosEstimular el trabajo asociado para que los actores clave trabajen juntos

Herramientasanalíticas

IdentificarTendencias del delito yproblemas socialesrelacionados

ObjetivoIdentificar y actuar sobrelos factores de riesgo

EvaluarLos impactos y el costo-beneficio

Recursos

ApoyarLa inversión en trabajoasociado local

DemostrarInvirtiendo en proyectospiloto

DiseminarTransfiriendo conocimientoy capacitación

Coordinacióninterministerial

IncluirA ministerios yorganizacionesresponsables de la salud, eltrabajo, la educación, losservicios sociales, etc.

AperturaCompartir datos y recursos

Una estrategia demovilización

TransformarLas actitudes y las prácticas

ResponsabilizaciónTodos pueden participar

100

El Segundo Digesto de Prevención del Delito ha examinado las acciones queapuntan a los factores de riesgo y las estrategias y procesos mejor diseñados parapromover y sustentar estas acciones. El Digesto demuestra que:

! los países desarrollados todavía enfrentan tasas delictivas dos o tres veces másaltas que hace treinta años a pesar de las recientes disminuciones;

! la ciudadanía no está satisfecha con las políticas actuales y, cuando se leofrece la opción, la mayoría está a favor de más inversión en políticas deprevención dirigidas a los factores de riesgo;

! los costos sociales y económicos del delito reducen la calidad de vida de lascomunidades y merman significativamente la riqueza nacional; en los paísesexaminados, los costos alcanzan en promedio US$ 750 por persona por año;

! los estudios longitudinales y los de victimización realizados en distintos paísesy con grandes muestras han identificado una serie de factores de riesgo que seconocen ahora con certeza;

! cuando se ha apuntado a los factores de riesgo, las evaluaciones rigurosas hanmostrado impresionantes reducciones en la delincuencia y la violencia;también se han demostrado los beneficios económicos de numerosasiniciativas;

! las iniciativas de prevención que apuntan a los factores de riesgo son engeneral más efectivas en términos de su costo que las medidas tradicionales decontrol del delito, especialmente la encarcelación;

! la implementación de programas preventivos exitosos requiere un rigurosoproceso que ha de contar con un liderazgo y con coaliciones de sociosformadas en torno a un diagnóstico de la situación, un plan de acción, unaestrategia de implementación y una evaluación;

! la acción preventiva rigurosa promueve la asociación de agencias y alienta elcompartir información y recursos entre las partes involucradas; tambiénpromueve la solidaridad social y potencia la vitalidad cívica;

! las estrategias efectivas deben poner a la prevención a la par de otrasrespuestas al delito; y para conseguir esto, es esencial un fuerte “centroresponsable”;

CONCLUSIÓN

101

! para reducir la delincuencia y aumentar la seguridad comunitaria, el centroresponsable debe proporcionar liderazgo, desarrollar un plan de acción, einfluir sobre otros departamentos y ministerios (por ejemplo, educación,servicios sociales) con respecto a la asignación de recursos;

! para conseguir esto, el centro responsable debe poseer herramientas analíticaspara identificar las tendencias, los factores de riesgo y los planes quefuncionan, los recursos para sustentar la acción e implementar proyectos dedemostración, la capacidad de coordinación interministerial, y una estrategiade movilización para comprometer la participación de los profesionales y losciudadanos;

! algunas ciudades y países han implementado estrategias específicas paracombatir los factores de riesgo y usar las prácticas probadamente útiles parareducir el delito; en algunos casos, esto implica una visión de la seguridadcomunitaria como bien común, un objetivo de reducción del delito, metas dedesarrollo social y humano y coaliciones con el sector privado.

En 1991, el Congreso de París reunió a más 1600 alcaldes, consejeros,funcionarios policiales, líderes del desarrollo social y representantes gubernamentalesde todo el mundo y adoptaron un plan de acción de siete pasos que incluía objetivosclaros. Entre estos estaban:

¿Cuántos países y ciudades tienen ahora tales estructuras de prevención deldelito? ¿Cuántas han aumentado el gasto para hacer frente a las necesidades de lasfamilias, los niños y los jóvenes? ¿Es mayor nuestra capacidad de responder efectiva,justa y sostenidamente para reducir la delincuencia, la violencia y la inseguridad?

Los datos presentados en este informe dejan en claro que sabemos más ahorasobre los componentes de estrategias exitosas de prevención que en 1991. En particular,este Segundo Digesto nos proporciona la base para una definición positiva y máscompleta de la seguridad comunitaria para un desarrollo sustentable. Esta definición,similar a la que en el área de la salud pública ha trasladado el énfasis en la enfermedad aun énfasis en los indicadores de salud y calidad de vida, propone una meta positiva, una

EN EL CONGRESO DE PARÍS, OBJETIVOS PRECISOS

! Para 1995, el número de países con estructuras nacionales de prevención del delito deberíaduplicarse, inlcuyendo tres o más en los países en vías de desarrollo. Todos los aumentos en losfondos para policía, tribunales y cárceles deben ir acompañados por aumentos proporcionales enla prevención;

! Para 1995, el número de ciudades –en especial las ciudades con más de 250.000 habitantes- conestructuras de prevención del delito debería duplicarse. Debería haber al menos diez de estas enlos países en vías de desarrollo. Estas estructuras de prevención del delito deberían ser capacesde movilizar a los funcionarios locales que controlan las políticas relativas a vivienda, escuelas,juventud, familias, servicios sociales, policía y justicia;

! Para 1995, todas las estructuras de prevención del delito deberían haber establecido un modo decomprometer a la ciudadanía y el 10% de todo el dinero asignado a la prevención debería usarsepara evaluar los programas e identificar así los esfuerzos exitosos;

! Para 1995, el gasto para hacer frente a las necesidades socio-económicas y urbanas, en especiallas necesidades de grupos alienados como los jóvenes en riesgo, debería aumentarsesignificativamente.

102

meta hacia la cual acercarse en lugar de un mal que evitar. La seguridad pública comobien común es la capacidad de usar los espacios públicos y privados, y de interactuarcon otros, con pleno respeto de la integridad de las personas y los bienes. Los modos enque esto ha de conseguirse deberían apuntar a aumentar la riqueza, la salud y elbienestar de los individuos y las comunidades. Se asocia a la seguridad, con demasiadafrecuencia, es asociada a la protección o a la defensa, lo que algunos han llamado “laarquitectura del miedo”. Por el contrario, nosotros vemos a la seguridad comunitariacomo compromiso social, solidaridad social, y vitalidad cívica.

La definición propuesta de seguridad comunitaria comprende cuatro elementos.Los primeros dos especifican las metas.

Tradicionalmente, el logro de estos objetivos se ha medido en términos negativoscomo amenazas a la seguridad y a la calidad de vida de las comunidades.

Los dos elementos que aparecen a continuación en nuestra definición serelacionan con los métodos para alcanzar estos objetivos, y son los siguientes:

También en este caso, la medición del éxito en la consecución de estos objetivostambién se ha hecho en términos negativos:

Este Digesto ha identificado algunos de los indicadores positivos que puedenusarse para medir el aumento de la seguridad comunitaria por medio del desarrollosocial. Son estos:

LA SEGURIDAD COMUNITARIA COMO BIEN PÚBLICO APUNTA A:

! proteger mejor a las personas y a los bienes de la delincuencia y la violencia

! aumentar la sensación de seguridad pública

Altos niveles de delincuencia y sensaciones de inseguridad

! altos niveles de delitos contra las personas (por ejemplo, homicidio, violencia familiar,agresiones sexuales) y contra la propiedad (por ejemplo, robo en viviendas, robo deautos) medidos a través de denuncias de delitos y encuestas de victimización;

! altos niveles de inseguridad pública y miedo, medidos en encuestas de opinión pública.

LA SEGURIDAD COMUNITARIA COMO META PÚBLICA SE LOGRA MEDIANTE:

! el aumento del desarrollo humano y comunitario! la liberación de recursos para el control del delito con el fin de conseguir otros

objetivos sociales

Altos niveles de gastos y costos

! altos niveles de gastos en medidas de justicia penal y costos del delito;

! exceso de confianza en las respuestas de la justicia penal (por ejemplo, procesamiento,encarcelación) medido a través de las tasas de encarcelación y la duración de lascondenas.

103

Finalmente, el Digesto ha identificado políticas, estrategias, procesos y programasque tienen una alta probabilidad de contribuir a aumentar la seguridad comunitaria pormedio del desarrollo social y humano. Incluyen los siguientes:

Indicadores de desarrollo humano

! menos niños viviendo en la pobreza! una mejor paternidad y más planes de apoyo familiar! mayores niveles de empleo juvenil! mayores niveles de graduación escolar! reducción del consumo de drogas y alcohol, en especial por parte de los jóvenes! mayor igualdad social y económica entre hombres y mujeres

Indicadores de desarrollo comunitario

! mejor diseño y mejor protección de las residencias! fortalecimiento de los mecanismos de control formales e informales! mayor calidad de las viviendas sociales! reducción de la tasa de lotes baldíos y edificios desocupados! mayor utilización de los parques y los espacios públicos! diseño que facilite la protección de los bienes! reducción de la disponibilidad de armas de fuego

Programas de desarrollo social dirigidos a acrecentar:

! el desarrollo barrial, en especial para los barrios desfavorecidos y de alto riesgo! el acceso a recursos educativos, de salud, y de calidad de vida! el empleo juvenil! el apoyo familiar, en particular, para desarrollar las capacidades de los padres! la igualdad racial y de género

Programas para la mejor protección de los bienes y los lugares:

! vigilancia barrial (cocoon neighborhood watch)! certificación de seguridad para propietarios y constructores! control de armas de fuego! servicios urbanos que tomen en cuenta la seguridad pública

Mecanismos para construir una coalición local

! liderazgo y voluntad política! una coalición de socios para la prevención! identificación de los asuntos prioritarios y de sus causas! herramientas para compartir información! identificación e implementación de acciones prometedoras! mecanismos de evaluación

104

El Digesto muestra que un grupo pequeño pero creciente de países y ciudades haestablecido el tipo de estrategias y procesos de prevención con mayor probabilidad detener éxito en la reducción efectiva del delito y en el aumento de la calidad de vida delas comunidades. Sin embargo, se requiere un esfuerzo mayor para convertir a lasciudades y los países en lugares más seguros y aumentar el nivel y la calidad deldesarrollo humano. Se necesita actuar en dos niveles.

En primer lugar, se debería recolectar y analizar de manera más completa sobrelos indicadores de seguridad comunitaria descriptos arriba e informar debidamentesobre ellos. Además, debería hacerse un trabajo adicional para elaborar indicadores másprecisos y positivos. Con este fin, el Centro Internacional de Prevención del Delitolanzará un proyecto para elaborar un informe sobre el Estado de la SeguridadComunitaria en el Mundo. Tal informe contribuiría al desarrollo de hitos preventivospara las ciudades y los países y a estimular el progreso hacia comunidades más seguras.

En segundo lugar, las ciudades y los países necesitan asistencia estratégica ytécnica y asesoramiento para implementar estrategias efectivas para combatir losfactores de riesgo. Tal asistencia puede tomar distintas formas pero debería incluirinformación sobre el conocimiento internacional de las mejores prácticas preventivas, eldesarrollo de la capacitación y de las capacidades operativas, y los métodos de aumentarla conciencia pública. También, debería permitir la implementación de programas yproyectos modelo tanto en el plano nacional como en el municipal.

Más específicamente, las autoridades locales y centrales necesitarán asistenciapara elaborar el enunciado de su misión y el centro responsable para implementarla,sobre la base de su situación específica, sus recursos y capacidades actuales. En estesentido, se necesita asistencia técnica para crear las herramientas analíticas apropiadaspara identificar las tendencias del delito, los factores de riesgo y las mejores prácticaspara una seguridad comunitaria efectiva; para identificar los elementos claves de unplan de seguridad comunitaria abarcador y los modos de implementarlo; para promovervías efectivas de combatir los factores de riesgo; y para sugerir mecanismos para lacoordinación de las políticas y los programas en los diversos ministerios ydepartamentos involucrados.

Las autoridades locales y centrales también requerirán asistencia para promover elcompromiso y la participación de la ciudadanía en la prevención del delito; paraarticular la demanda de seguridad pública, en especial en los barrios y áreas menosprivilegiados; para desarrollar la capacidad de brindar mejores servicios públicos a losciudadanos incluyendo la policía y la seguridad centrada en enfoques preventivos y pro-activos; y para crear la capacidad de integrar la prevención del delito y la seguridad

Estrategias integradas que incluyan:

! un centro responsable con visión e influencia! herramientas analíticas para analizar las tendencias del delito y los factores de riesgo! recursos para apoyar y evaluar las iniciativas! un plan para movilizar a los profesionales y a la ciudadanía! la capacidad para realizar la coordinación de las diversas agencias

105

comunitaria como prioridades transversales de las administraciones municipales,regionales y centrales.

La experiencia demuestra que no es suficiente acumular y difundir informaciónsobre los caminos al éxito. Identificar las acciones más útiles es una cosa, ponerlas enpráctica es otra muy distinta. El conocimiento que ahora tenemos debe ser trasladado ala práctica. Los éxitos deben multiplicarse.

106

AUSTRALIANational Crime PreventionAttorney-General’s DepartmentRobert Garran OfficesNational CircuitBarton Canberra 2600Australiateléfono: 61 2 6250 6735fax: 61 2 6273 0913e-mail: yvonne.korn@ag.gov.au

BÉLGICASecrétariat permanent à la politique depréventionMinistère de l’Intérieur26, rue de la LoiBélgicateléfono: 32 2 500 24 41fax: 32 2 500 24 47e-mail: info@belgium.fgov.be

CANADÁNational Crime Prevention CentreDepartment of Justice of Canada275 Sparks Street, 5th FloorOttawa Ontario K1A 0H8Canadáteléfono: 1 613 957 9639fax: 1613 946 9996e-mail: Mary-Anne.kirvan@justice.x400.gc.ca

COSTA DE MARFILConseil National de Sécurité01 B.P. 518AbidjanCosta de Marfilteléfono: 225 32 24 77/78fax: 225 32 12 24e-mail: gtanny@globeaccess.net

ESTADOS UNIDOSBureau of Justice AssitanceU.S. Department of Justice810 Seventh Street, N.W.Washington 20531Estados Unidosteléfono: 1 202 616 6500fax: 1 202 305 1367e-mail: @ojp.usdoj.gov

Office of Juvenile Justice and DelinquencyPreventionU.S. Department of Justice810 Seventh Street – N.W., 8th floorWashington DC 20531Estados Unidosteléfono: 1 202 307 5911fax: 1 202 307 2093e-mail: ingersol@ojp.usdoj.gov

FRANCIADélégation interministérielle à la Ville et auDéveloppement Social Urbain194, avenue du Président WilsonSt.-Denis-La Plaine 93217Franciateléfono: 33 1 49 17 46 10fax: 33 1 49 17 46 90e-mail: didier.michal@ville.gouv.fr

INGLATERRA Y GALESPolicing and Reducing Crime UnitHome OfficeClive House, Room 419Petty FranceLondon SW1H 9HDInglaterrateléfono: 44 207 271 8901fax: 44 207 271 8344e-mail: prg@prg-homeoffice.demon.co.uk

APÉNDICE:PRINCIPALES

AGENCIAS NACIONALES

107

PAÍSES BAJOSPolicy DepartmentMinistry of JusticeP.O. Box 20301The Hague 2515 EXPaíses Bajosteléfono: 31 70 370 79 11fax: 31 70 370 79 75e-mail: wmeurs@best-dep.minjust.nl

Department of Safety & Security PolicyMinistry of the Interior & KingdomRelationsP.O. Box 20011The Hague 2500 EAPaíses BajosTeléfono: 31 70 302 70 39fax: 31 70 345 47 30e-mail: Derk.Oosterzee@minbiza.nl

PORTUGALGabinete de Assuntos EuropeusMinisterio da Administraçao InternaPraça do ComercioLisboa 1149 015Portugalteléfono: 351 1 32 32 062fax: 351 1 343 15 96e-mail: gae@meganet.pt

SUDÁFRICASecretariat for Safety and SecurityPrivate Bag X463Pretoria 0001Sudáfricateléfono: 27 12 339 15 86fax: 27 12 339 25 36e-mail: blfdoss@iafrica.com

PROVINCIA DE QUEBECMinistère de la Sécurité Publique duQuébecTour des Laurentides, 5e étage2525, boulevard LaurierSainte-Foy Québec G1V 2L2Canadáteléfono: 1 418 643 3500fax: 1 418 643 0275e-mail: bsma.dgsp@secpub.gouv.qc.ca

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