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ANÁLISIS DE LA LEY HIDROCARBURIFERA EN BOLIVIA
1. INTRODUCCIÓN
Por la importancia de la Nueva Ley es necesario hacer un análisis
comparativo entre la antigua Ley de Hidrocarburos 1689 y la actual
Ley de Hidrocarburos 3058, para identificar las transformaciones en la
política energética del Estado y las consecuencias que tuvo para el país
su aprobación.
Por la amplitud y complejidad de la Nueva Ley, es necesario identificar
los elementos centrales de esta Nueva Ley, para analizarlos.
Consideramos los sgtes. Puntos fundamentales:
Propiedad de los hidrocarburos
Fortalecimiento de YPFB
Contratos
Regalías y participaciones
Impuesto Complementario a los Hidrocarburos
Exportación e industrialización
2. PROPIEDAD DE LOS HIDROCARBUROSLey de Hidrocarburos 1689
La Ley de Hidrocarburos 1689 promulgada el 30 de abril de 1996 por el
gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, transfirió la propiedad efectiva
de los hidrocarburos a las empresas transnacionales. Esta ley indica que
mientras el gas y el petróleo se encuentran en el subsuelo son propiedad
del Estado boliviano, pero la propiedad efectiva de estos recursos solo
se ejerce mediante Contratos de Riesgo Compartido. El Art. 1º de la
Ley 1689 indica: “El derecho de explorar y de explotar los campos de
hidrocarburos y de comercializar sus productos se ejerce por el Estado
mediante YPFB. Esta empresa pública, para la exploración, explotación
y comercialización de hidrocarburos celebrara necesariamente contratos
de riesgo compartido, por tiempo limitado, con personas individuales o
colectivas, nacionales o extranjeras...” (Ley 1689).
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La comercialización de los hidrocarburos anteriormente controlada por el
Estado, a partir de esta ley, libera a las empresas para realizar los
movimientos comerciales que vean convenientes, al margen de las
necesidades del país y el control del Estado como se menciona en el
Art. 5º “Es libre la importación, la exportación y la comercialización
interna de hidrocarburos y sus productos derivados…” (Ley 1689).
El Art. 24º de esta ley ratifica la propiedad efectiva de las empresas -que
hayan firmado contratos de riesgo compartido sobre los hidrocarburos,
en todas las fases de la cadena productiva: Art. 24º “Quienes celebren
CRC con YPFB para la exploración, explotación y comercialización de
hidrocarburos adquieren el derecho de prospectar, explotar, extraer,
transportar y comercializar la producción obtenida…” (Ley 1689).
La entrega del derecho propietario de los hidrocarburos, fue consolidada
por el D.S. 24806 promulgado el 4 de agosto de 1997 por Gonzalo
Sánchez de Lozada, que en su cláusula tercera indica: “Cláusula
Tercera: (objeto del contrato).- Es facultar al TITULAR para realizar
actividades de Exploración, Explotación y Comercialización de
Hidrocarburos en el Área de Contrato, mediante el cual el TITULAR
adquiere el derecho de propiedad de la producción que obtenga en Boca
de Pozo y la disposición de la misma conforme a las previsiones de la
Ley de Hidrocarburos. Este contrato no establece la propiedad de los
yacimientos de hidrocarburos “in situ”... ” (D.S. 24806).
La promulgación de este decreto ha significado la entrega de todos los
derechos de propiedad a las empresas titulares de los CRC, para la
disposición completa de los recursos en todo el proceso de producción y
comercialización en base a la Ley 1689. En los hechos este decreto
permitió la apropiación de 28,69 TCF de reservas de gas boliviano y
486.1 millones de barriles de petróleo boliviano por parte de las
empresas transnacionales hasta el año 2036, cuando finaliza la
suscripción de los contratos.
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Ley de Hidrocarburos 3058
ARTÍCULO5°(PropiedaddelosHidrocarburos).Pormandatosoberanodelpuebloboliviano,expresadoenlarespuesta a la pregunta número 2 Del Referéndum Vinculantede18dejulio del 2004,y en aplicación del Artículo 139º de la Constitución Política del Estado, se recupera la propiedad de todos los Hidrocarburos en Boca de Pozo para el Estado boliviano. El Estado ejercerá a través de Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) su derecho propietario sobre la totalidad de los Hidrocarburos.Los Titulares que hubieran suscrito Contratos de Riesgo Compartido para ejecutar las actividades de Exploración, Explotación y Comercialización, y hubieran obtenido licencias y concesiones al amparo de la Ley deHidrocarburosNº1689de30deabrilde1996,deberánconvertirse obligatoriamente a las modalidades de contratos establecidasenlapresenteLey,yadecuarseasusdisposicionesenelplazode180díascalendariocomputablesapartirdesuvigencia.
ARTÍCULO16° (Propiedad de los Hidrocarburos). Los Yacimientos de Hidrocarburos cualquiera que sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son de dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado.Ninguna Concesión o Contrato, puede conferirla propiedad de los Yacimientos de Hidrocarburos ni de los Hidrocarburos en Boca de Pozo ni hasta el punto de Fiscalización.El Titular de un Contrato de Producción Compartida, Operación o Asociación está obligado a entregar al propietario, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), la totalidad de los Hidrocarburos producidos en los términos contractuales que se han establecidos con el Estado.
El Art. 5°ha generado discusiones pues habla sobre la recuperación de la propiedad de los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado, cuyo derecho propietario se realizará a través de YPFB. Pero además establece la migración obligatoria de los contratos a esta nueva ley, es decir, que los contratos existentes deben adecuarse a las nuevas normas.Las empresas petroleras se han opuesto a este punto pues alegan que se están vulnerando sus derechos al desconocer los antiguos contratos. Por ello declararon que acudirían a Tribunales de arbitraje internacional para que sean ellos los que decidan.Sin embargo, hace algunas semanas el Tribunal Constitucional
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estableció que estos contratos debían ser aprobados en la cámara de diputados motivo por el cual estos contratos no serían de ninguna forma válidos Por eso hay expectativa
entre algunos sectores pues consideran que la decisión del Tribunal Constitucional no estaría más que afirmando que los contratosno son válidos Actualmente, el poder ejecutivo pasó los contratos a la Cámara de diputados paraqueestablezcanlalegalidad delosmismos.
Art. 16 ºhabla
Sobre la propiedad de hidrocarburos donde se recupera en base ala CPE, el dominio directo inalienable e imprescriptible de los hidrocarburos a favor del Estado boliviano. Este artículo se constituye en uno de los
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más importantes pues los hidrocarburos pertenecerían nuevamente al pueblo boliviano.
3. YACIMIENTOS PETROLIFEROS FISCALES BOLIVIANOS (Y.P.F.B)Ley de Hidrocarburos 1689
Según los Art. 14º, 17º y 73º de esta Ley, una vez realizada la
capitalización de YPFB se establece que las actividades de exploración,
explotación y comercialización serán desarrolladas mediante Contratos
de Riesgo Compartido, suscritos con empresas transnacionales. YPFB
se encargara de suscribir estos contratos.
Es decir que la Ley 1689, convierte a YPFB en una empresa residual
cuya única función es suscribir contratos con las petroleras para
exploración, explotación y comercialización.
Por otro lado, esta Ley indica que: “Las actividades de refinamiento,
transporte, distribución de gas natural por redes e industrialización serán
llevadas por privados mediante concesiones administrativas y licencias
de operación. La SUPERINTENDENCIA otorgara las concesiones y
licencias”. (Art.33 Ley 1689).
Este artículo, reduce a YPFB a una simple oficina burocrática que no
tiene posibilidad de intervenir en la producción, pero tampoco en la
regulación de las actividades de refinamiento, transporte y distribución,
ya que esta tarea queda en manos de la Superintendencia de
Hidrocarburos. Claramente se promueve el fortalecimiento de la
Superintendencia en desmedro de YPFB, ya que a partir de esta Ley se
le asigna a YPFB un presupuesto solo para actividades administrativas
(0,5 % del 6% de participación a favor del TGN). Mientras que la
Superintendencia de Hidrocarburos tiene un presupuesto asignado
mucho mayor (hasta 1% del valor bruto obtenido en tarifas de transporte,
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hasta el 1% del valor bruto de las ventas en refinerías, hasta el 1% del
valor de las ventas brutas de gas natural por redes) (Art. 6º Ley 1689).
Ley de Hidrocarburos 3058
ARTÍCULO 6° (Refundación de YPFB). Se refunda Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) recuperando la propiedad estatal de las acciones de los bolivianos en las empresas petroleras capitalizadas de manera que esta Empresa Estatal pueda participar en toda la cadena productiva de los Hidrocarburos, reestructurando los Fondos de Capitalización Colectiva y garantizando el financiamiento del BONOSOL.ARTÍCULO 22º (Refundación de YPFB)Se refunda (YPFB) como Empresa Pública Autárquica de Derecho Público, bajo la tuición del Ministerio de Energía e Hidrocarburos, para ejercer el derecho propietario sobre la totalidad de los Hidrocarburos en nombre del Estado boliviano y ejecutar la Política Nacional de los Hidrocarburos, YPFB estará constituida en su más alta estructura jerárquica por un Directorio, un Presidente Ejecutivo y dos Vicepresidencias la Primera de Administración, Contrato y Fiscalización; y la Segunda de Operaciones, el resto de su estructura será aprobada por Decreto Supremo.II. La Vicepresidencia de Administración, Contrato y Fiscalización, tendrá las siguientes competencias:a) Ejercer el derecho propietario a nombre del Estado boliviano sobre la totalidad de los Hidrocarburos.b)Representar al Estado en la suscripción de los contratos establecidos en la presente Ley con personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, de derecho público o privado de conformidad a los Artículos 59º, atribución 5ªy7ª y 139º dela C.P.E.c) Administrar los Contratos Petroleros que suscriba, incluidos los Contratos actuales de Riesgo Compartido.d) Fiscalizar las actividades de Exploración y Explotación, previniendo daños a los yacimientos.e) Fiscalizarla producción de Hidrocarburos en calidad y volumen para efectos impositivos, regalías y participaciones.f) Asumir el rol de agregador, vendedor y administrador en Contratos de Exportación de Gas Natural e Hidrocarburos Líquidos,
El artículo 6° habla sobre la refundación de YPFB y se recuperan las acciones de las empresas capitalizadas para que pueda participar de toda la cadena productiva.El Artículo 22, habla sobre refundación de YPFB bajo tuición del Ministerio de Hidrocarburos. Establece que se formará un directorio, aunque no dice en qué forma se constituye el directorio.Dentro de esta estructura hay un Vicepresidente de Administración, Contrato y Fiscalizaciónque este hecho es discutible pues será el encargado de administrar los contratos que el Estado suscriba, incluyendo los actuales de riesgo compartido, además, el inciso e) le da atribuciones para fiscalizar la producción de hidrocarburos en calidad y volumen para el cobro de regalías e impuestos. ElEAC considera que en un tema tan fundamental como este, debe ser una persona que represente al estado, y no a las petroleras, quien asuma este importante cargo.Las modificaciones del Senado hechas en este artículo mencionan, entre sus principales características, que la estructura. Funciones y conformación del directorio de YPFB se hará a través del establecimiento de estatutos a aprobar. Además, la primera Vicepresidencia ve recortada sus funciones a administrar y fiscalizar y ya no de realizar contratos. Este recorte de funciones ha generado críticas entre algunos sectores de la población.
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donde YPFB suscriba los mismos y el Estado boliviano sea el gestor.g) Asumir la administración del (CNIH).(Modificado en casi toda su extensión).
4. CONTRATOSLey de Hidrocarburos 1689
Según Ley 1689 (derogada) Art. 1º. Por norma constitucional, los
yacimientos de hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se
encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo,
inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato
podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos…Sin
embargo, de inmediato, se dice: las empresas petroleras
transnacionales asumen el protagonismo y la propiedad real.
Contrato de Riesgo Compartido-Cláusula tercera.- (Objeto del
contrato).- es facultar al titular para realizar actividades de exploración,
explotación y comercialización de hidrocarburos en el área de contrato
bajo los términos y condiciones de este contrato, mediante el cual el
titular ad- quiere el derecho de propiedad de la producción que obtenga
en boca de pozo y de la disposición de la misma conforme a las
previsiones de la Ley de Hidrocarburos. Este contrato no confiere al
titular la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos “in situ”.
La forma que asume este hecho concreto está plasmada en los
contratos de riesgo compartido suscritos entre el Estado boliviano y
las empresas petroleras transnacionales. Es a través de estos
contratos que la propiedad de los recursos hidrocarburíferos se
legaliza como privada, y la fe y buena voluntad del Estado, son
sujetadas al cumplimiento de lo convenido. De esa manera, la
producción ha transformado a los recursos naturales en mercancías, en
valores destinados a incrementar el capital invertido en la producción
mediante su realización, cuyo único propietario es quien planificó el
proceso, lo desarrollo y ejecutó, y controla el resultado obtenido, es
decir, la empresa petrolera transnacional.
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Pero además, porque la liberalización del sector tiene una visión
integral y va más allá de la exploración y explotación; rompe con el
monopolio estatal sobre el resto de la cadena de hidrocarburos y
privatiza las actividades de comercialización, refinación y exportación.
Ley 1689 (derogada) Art. 1º “El transporte de los hidrocarburos y la
distribución de gas natural por redes será objeto de concesión (…) a
favor de personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras…”
En el Art. 44ºde la Ley 1689“La refinación e industrialización de
hidrocarburos, así como la comercialización de sus productos, es libre y
podrá ser realizada por cualquier persona individual o colectiva, nacional
o extranjera…”
Ley de Hidrocarburos 3058
Quién tiene la propiedad de las reservas de hidrocarburos. Art. 5º
(Propiedad de los Hidrocarburos) Por mandato soberano del pueblo
boliviano, expresado en la respuesta a la pregunta número 2 del
Referéndum Vinculante de 18 de julio de 2004, y en aplicación del
Art.139º de la Constitución Política del Estado, se recupera la propiedad
de todos los Hidrocarburos en Boca de Pozo para el Estado boliviano. El
Estado ejercerá a través de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
su derecho propietario sobre la totalidad de los Hidrocarburos.
¿Qué cambia con la migración de los contratos?
El mismo Art. 5º de la actual Ley establece:(Propiedad de los
Hidrocarburos)… Los Titulares que hubieran suscrito Contratos de
Riesgo Compartido para ejecutar las actividades de Exploración,
Explotación y Comercialización, y hubieran obtenido licencias y
concesiones al amparo de la Ley de Hidrocarburos 1689 de 30 de abril
de 1996, deberán convertirse obligatoriamente a las modalidades de
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contratos establecidos en la presente Ley y adecuarse a sus
disposiciones en el plazo de 180 días calendario computables a partir
de su vigencia.
Con la Ley de Hidrocarburos 1689 se firmaron 71 contratos suscritos
con 12 empresas petroleras transnacionales.
Estos documentos, según la nueva norma, tendrían que convertirse
necesariamente en una de las siguientes modalidades de contratos:
De Producción Compartida,
De Operación o
De Asociación.
Por lo tanto se decreta que: El Titular de un Contrato de Producción
Compartida, Operación o Asociación está obligado a entregar al Estado,
la totalidad de los Hidrocarburos producidos en los términos
contractuales que sean establecidos por éste.
De inmediato aclara que la propiedad jurídica del Estado está
garantizada, únicamente, hasta el punto de fiscalización de los
hidrocarburos:
Art. 16º (Propiedad de los Hidrocarburos)… Ningún contrato puede
conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos ni de los
hidrocarburos en Boca de Pozo ni hasta el punto de fiscalización.
Disponiendo que a partir de este lugar el titular de cualquier contrato
petrolero, asume el derecho propietario de los hidrocarburos:
En cada uno de estos documentos debe establecerse una cláusula
específica que haga referencia al régimen de regalías al cual se
somete el titular del contrato (la empresa petrolera).
Ley 3058 Art. 67º“los contratos de producción compartida,
operación y asociación que Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos (YPFB) suscriba con personas individuales o colectivas,
nacionales o extranjeras, públicas o privadas deberán celebrarlos
mediante escritura otorgada ante notario de gobierno y contener, bajo
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sanción de nulidad, cláusulas referentes a: Régimen de patentes,
regalías, participaciones, impuestos y bonos”.
En cuanto a los contratos de producción compartida y de asociación, la
ley establece claramente que YPFB y el titular del contrato se
distribuirán la participación neta que a cada uno le corresponde después
del pago de regalías y participaciones.
5. REGALIAS PARTICIPACIONES E IMPUESTOSLey de Hidrocarburos 1689 (Regalías y Participaciones a la Nación)
El D.S. 24419 realiza una reclasificación de los campos hidrocarburíferos
dividiéndolos en:
Hidrocarburos existentes.- Son los reservorios que están en
producción, en la fecha de promulgación de la Ley de Hidrocarburos
1689, certificadas al 30Abril de 1996 por empresas especializadas. (Ley
1689)
Hidrocarburos nuevos.- Todos los hidrocarburos no contenidos en la
definición de hidrocarburos existentes. (Ley 1689)
Esta redefinición de los hidrocarburos, define a partir de esta Ley la
modalidad de pago de regalías y participaciones.
Cuadro Comparativo de Regalías, Ley: 1689 y 3058
Regalias y Participaciones Ley 1689 Ley 3058
Regalía Departamental 11% 11%
Regalía Nacional Compensatoria 1% 1%
Regalía Nacional Complementaria - -
Participación Nacional - -
Participación a favor de YPFB 6% 6%
Total 18% 18%
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Las regalías y participaciones son un porcentaje definido que las
empresas pagan al Estado, sobre la producción bruta en boca de pozo,
menos los costos de transporte.
Ley de Hidrocarburos 3058
ARTÍCULO52º (Regalías y Participaciones e Impuestos). Este artículo fue modificado y se crearon tres artículos nuevos
I. El Titular está sujeto al pago de las siguientes regalías y participaciones sobre la producción fiscalizada, pagaderas de manera mensual en dólares americanos, o su equivalente en moneda nacional, o en especie a elección del beneficiario.
1. Una Regalía Departamental equivalente al once por ciento (11%) de la Producción Departamental Fiscalizada de Hidrocarburos, en beneficio del Departamento donde se origina la producción.
2. Una Regalía Nacional Compensatoria del uno por ciento (1%) de la Producción Nacional Fiscalizada de los Hidrocarburos, pagadera a los Departamentos de Beni (2/3%) y Pando(1/3%),de conformidad a lo dispuesto en la Ley Nº981de 7 de marzo de 1988.
3. Una participación del seis por ciento (6%)de la Producción Nacional Fiscalizada en favor del Tesoro General de la Nación(TGN).
II. Además de lo establecido en el precedente numeral I, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dedicadas a la Exploración y Explotación de Hidrocarburos estarán sujetas al pago de un Impuesto Directo a los Hidrocarburos(IDH)del treinta y dos por ciento (32%), que se aplica de manera directa o no progresiva sobre el cien por ciento(100%) de los volúmenes
El Articulo 52: D o n d e se establece las regalíasdel18%dividasen 11%pararegalías departamentales,1%paralosdepartamentosde Beni y Pando(enfunciónalaley981)y6%para elTGN.Tambiénsehablasobrelosimpuestosdel32%quenosonacreditables(paracubrira otros impuestos) ni deducibles (con facturas). La sección II de este capítulo sobre el régimen tributario, establece que las empresas están sujetas al régimen tributario, es decir, pagar IVA, IT, etc., aunque estos impuestos si son deducibles, por lo que no representan un gran costo para ellos.
Aquí el debate se centra en el cobro del 50% a las petroleras, las cuales consideran que este cobro es excesivo por lo que tanto algunas de estas empresas como gente vinculada al tema consideran
que las inversiones se paralizarán, además de que muchas empresas decidirán abandonar el país. Sin embargo, el EAC opina que una vez que se cobre la mitad a las petroleras, de todas maneras estas seguirán obteniendo importantes utilidades por lo cual es poco probable que alguna se marche del país, teniendo en cuenta que ya se han invertido millones de dólares en la construcción de refinerías, ductos, etc.
Las modificaciones hechas en la cámara de Senadores se refieren a tres artículos nuevos. La primera modificación se expresa en el artículo 53 que crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a cobrarse en boca de pozo y medido y pagado como regalías. La segunda modificación, en el artículo 54 sobre el Objeto (producción de hidrocarburos), Hecho Generador (estableciendo que el cobro del impuesto se perfecciona en el punto de fiscalización de los hidrocarburos, además de la adecuación para su transporte) y Sujeto Pasivo(es decir, todo aquel que produce hidrocarburos: persona natural o jurídica, pública o privada.).Finalmente, el tercer artículo nuevo que es fruto de esta modificación, es el artículo 55 que trata sobre base imponible, Alícuota, liquidación y periodos de pago; es decir, establece los mecanismos legales para efectuar el pago de este nuevo impuesto.
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de Hidrocarburos medidos en el Punto de Fiscalización, en su primera etapa
decomercialización.Esteimpuestosepagarádemanera mensual yno admite deducción niacreditación alguna.
La sumatoria de los ingresos establecidos en los numerales I y II no será en ningún caso menor al cincuenta por ciento (50%) del valor de la producción de los Hidrocarburos a favor del Estado boliviano, en concordancia con el Artículo8º de la presente Ley.
Esta Ley, además de ratificar la reclasificación de campos, sumamente
perjudicial a las recaudaciones del Estado boliviano, otorga una serie de
ventajas adicionales a las empresas, como por ejemplo:
En el caso de existir el subsidio del GLP, el valor de las regalías que
pagan las empresas productoras se disminuirá de manera
proporcional al valor del subsidio, es decir que las regalías se
reducen exactamente en el monto subsidiado por el Estado.
En caso de que las empresas productoras estén bajo la modalidad
TAKE ORPAKE pagarán las regalías en el momento que sus
compradores cancelen la compra de su producción. (Ley 3058)
En base a esta nueva reclasificación, se define el siguiente régimen:
Los hidrocarburos existentes: pagan 50% de regalías y
participaciones.
Los hidrocarburos nuevos: pagan solo el 18% de regalías y
participaciones.
Las regalías pagadas por los campos existentes (50%), son
distribuidas de la siguiente forma:
11% Departamento productor
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1% Departamentos no productores (Beni 2/3 y Pando 1/3)
6% Participación YPFB – TGN
6. IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS (IDH)
La Nueva Ley pretende cobrar mayores impuestos a las empresas
petroleras, planteando el Impuesto Directo a los Hidrocarburos como un
impuesto nuevo, que permitiría llegar a cobrar hasta un 50 % producción
hidrocarburífera.
Cuadro Comparativo de Impuestos, Ley: 1689 y 3058
Impuestos Ley 1689 Ley 3058
Impuesto al Valor agregado IVA 13% 13%
Impuesto a las Transacciones IT 3% 3%
Régimen Complementario al IVA 13% 13%
Impuesto a las utilidades de las Empresas IUE
25% 25%
Impuesto a las utilidades por Remesas al Exterior IURE
12,5% 12,5%
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados IEHD
? Bs. ? Bs.
Impuesto al Consumo Especifico ? Bs. ? Bs.
Impuesto Directo a los Hidrocarburos IDH
- 32%
Destino de los Recursos del IDH
Prefecturas
Desarrollo Económico
Desarrollo Social
Seguridad Ciudadana
Municipios
Educación
Salud
Fomento al desarrollo económico local y promoción de
empleo
Seguridad Ciudadana
Universidades
Infraestructura y equipamiento académico
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Programas de Mejoramiento de la calidad y rendimiento
académico
Investigación científica, tecnológica e innovación
Programas de interacción social dirigidos a la población
vulnerable y con altos índices de pobreza
7. EXPORTACION E INDUSTRIALIZACIONLEY de Hidrocarburos 1689
Esta ley promueve las actividades de exportación e industrialización solo
para las empresas privadas y no para las empresas estatales, ya que
indica en su Art. 5º: “Es libre la importación, la exportación y la
comercialización interna de hidrocarburos y sus productos derivados…”
(Ley 1689) de esta forma libera a las empresas petroleras, de cualquier
tipo de control en la comercialización por parte del Estado e impide que
YPFB intervenga en el proceso de comercialización.
El Art. 44º de esta ley indica: “La refinación e industrialización de
hidrocarburos, así como la comercialización de sus productos, es libre y
podrá ser realizada por cualquier persona...”, (Ley 1689) así mismo se
excluye a YPFB del proceso de industrialización y se libera a las
empresas del control del Estado en la industrialización y transformación
de los hidrocarburos.
Ley de Hidrocarburos 3058
Artículo 7 (Exportación e Industrialización del Gas). El Poder
Ejecutivo, dentro del Régimen Económico establecido en la Constitución
Política del Estado, será responsable de:
a) Establecer la política para el desarrollo y apertura de mercados
para la Exportación del gas.
b) Promover el consumo masivo del gas en todo el territorio
nacional para mejorar la calidad de vida de los bolivianos,
dinamizar la base productiva y elevar la competitividad de la
economía nacional.
c) Desarrollar la política y los incentivos para la Industrialización del
Gas en el territorio nacional.
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d) Fomentar la participación del sector privado en la Exportación del
Gas y su Industrialización.
El Poder Ejecutivo destinará los ingresos nacionales provenientes de la
exportación e industrialización del gas, principalmente, a la atención de
la educación, salud, caminos y empleos.
8. La Gestión Ambiental y el Sector Hidrocarburífero
La gestión ambiental respecto del sector hidrocarburífero estuvo desde
siempre y hasta hora, llena de falencias, debilidades y profundas
inconsistencias, cuya raíz estuvo tanto en la preeminencia o prerrogativa
del sector, como en el marginamiento del tema ambiental, que hizo y
hace el Estado una práctica regular.
La falta de voluntad política para hacer cumplir las normas e
instrumentos ambientales fue a la par de una abierta complicidad de los
gobiernos con el sector energético.
El cumplimiento de las normas ambientales y sus instrumentos fueron
percibidos como obstáculos, no solo por las empresas sino por
sucesivos ministros de hidrocarburos que hicieron gala de una
prepotencia y desprecio irritantes hacia los temas ambientales.
La debilidad y marginamiento de la gestión ambiental se traduce en que
las acciones y mecanismos de control y fiscalización sean deficientes e
insuficientes. Existe una penosa insuficiencia en el campo de los
operadores de la norma, lo que implica una seria deficiencia de
logísticas, presupuestos, personal técnico y legal especializado. La
escasa aplicación de las normas y la inacción de las autoridades y
oficinas responsables han ocasionado que proliferen los problemas
ambientales en diversas regiones y escalas.
Es generalizada la falta de un adecuado seguimiento a los Estudios de
Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), a los Programas de
Prevención y Mitigación (PPM) o los Planes de Aplicación y Seguimiento
Ambiental (PASA) o al propio Manifiesto Ambiental. Esto repercute en
múltiples omisiones y contravenciones de la norma y a compromisos
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asumidos por empresas y proyectos. No existen adecuados sistemas de
monitoreo ambiental en las reparticiones del Estado, tampoco sistemas
de alerta temprana ante emergencias ambientales, no hay sistemas de
información y los que se fueron formando fueron desbaratados o
paralizados.
8.1. Ley del Medioambiente y Ley 1689
La Ley del Medio Ambiente Nº 1333, en materia de recursos
energéticos, establece que los mismos son factores esenciales para el
Desarrollo Sostenible del país, debiendo realizarse eficientemente su
aprovechamiento, bajo las normas de protección y conservación del
medio ambiente.
La citada norma indica también que las actividades hidrocarburíferas
deberán contemplar medidas ambientales de prevención y control de
contaminación, deforestación, erosión y sedimentación así como de
protección de flora y fauna silvestre, paisaje natural y áreas protegidas.
De la misma manera, deberán implementarse planes de contingencias
para evitar derrames de hidrocarburos y otros productos contaminantes.
Pese a los enunciados explícitos de la Ley Nº 1333, la actividad
hidrocarburífera en el país no ha estado exenta de problemas
ambientales de consideración durante la última década, tal es el caso
por ejemplo del prolongado incendio de gas natural en el pozo
Madrejones en Tarija, o el derrame de ingentes cantidades de petróleo
en el río Desaguadero, o los daños provocados al Bosque Chiquitano en
Santa Cruz por la construcción del gasoducto. Estos problemas
ambientales pusieron en descubierto la existencia de numerosas
falencias en la gestión ambiental del sector hidrocarburos, en el marco
de la entonces Ley de Hidrocarburos 1689 y su reglamentación,
vigentes hasta mayo del año 2005.
Al amparo de la Ley 1689incrementando el escenario de conflictividad-,
se otorgaron concesiones hidrocarburíferas en Áreas Protegidas, sin que
se consideren procesos de consulta o coordinación con las instancias
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del Estado y de la sociedad civil, desconociendo las disposiciones
normativas específicas en la materia. Esto ha puesto en riesgo los
objetivos de creación de estas unidades fiscales, por la intención de
implementar los proyectos petroleros en de alta sensibilidad ambiental
como ocurre al interior de zonas de protección estricta, sin considerar
además las consecuencias reales por impactos directos, indirectos, y
futuro inducido tomando en cuenta el desarrollo de la cadena productiva,
incluyendo los efectos sobre las poblaciones originarias, indígenas y
campesinas en sus patrones de conducta, organización social,
economía.
Bajo el contexto normativo de entonces, la gestión ambiental en el sector
hidrocarburos se vio seriamente debilitada al momento de implementar
los proyectos petroleros, principalmente debido a una normativa precaria
en materia ambiental, con muchos vacíos técnicos y procedimentales
para una adecuada fiscalización, evaluación, seguimiento y monitoreo,
entre otros, así como por un alcance verdaderamente limitado en
materia de participación social durante todo el proceso.
8.2. Política Sectorial y Principios Generales
Según la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 vigente, se establecen en los
siguientes lineamientos políticos que el Estado, a través de sus órganos
competentes, en ejercicio y resguardo de su soberanía, establecerá la
política sectorial del país en todos sus ámbitos. En este sentido, el
aprovechamiento de hidrocarburos deberá:
Promover el desarrollo integral, sustentable y equitativo del país,
esto implica:
a) En lo integral, se buscará el bienestar de la sociedad en su
conjunto;
b) En lo sustentable, el desarrollo equilibrado con el medio
ambiente, resguardando los derechos de los pueblos, velando
por su bienestar y preservando sus culturas;
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c) En lo equitativo, se buscará el mayor beneficio para el país,
incentivando la inversión, otorgando seguridad jurídica y
generando condiciones favorables para el desarrollo del
sector.
Garantizar el aprovisionamiento de hidrocarburos al mercado
interno.
Incentivar la expansión del consumo en todos los sectores de la
sociedad.
Desarrollar su industrialización en el territorio nacional.
Promover la exportación de excedentes en condiciones que
favorezcan los intereses del Estado y el logro de sus objetivos de
política interna y externa.
La mencionada Nueva Ley de Hidrocarburos (Nº 3058) menciona:
“Los planes, programas y actividades del sector de hidrocarburos serán
enmarcados en los principios del Desarrollo Sostenible”, dándose
cumplimiento a las disposiciones establecidas en el Art. 171º de la
Constitución Política del Estado, la Ley del Medio Ambiente.
Con la Nueva Ley de Hidrocarburos Nº 3058, de fecha 17 de mayo de
2005, gestada en un escenario político social muy distinto a la anterior
Ley 1689, se tenía la esperanza de que el establecimiento de nuevas
disposiciones, buscaban, además de la recuperación de la propiedad de
los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado Boliviano, el desarrollo
equilibrado con el medio ambiente, resguardando los derechos de los
pueblos, velando por su bienestar y preservando sus culturas. Asimismo
de acuerdo al Art. 11º, entre los objetivos de la Política Nacional de
Hidrocarburos se prevé que la utilización de los mismos debe
constituirse en un factor del desarrollo nacional e integral de forma
sostenible y sustentable en todas las actividades económicas y servicios,
tanto públicos como privados.
De acuerdo a lo expuesto, las actividades hidrocarburíferas en Bolivia
deben incorporar la dimensión ambiental y social en absolutamente
todos los procesos que van desde la Planificación hasta la
31
Comercialización de los productos provenientes de esta riqueza. La
observancia en estos niveles prevé la aplicación compatible de los
alcances del Art. 5º de la Ley del Medio Ambiente.
Teóricamente, la Nueva Ley de Hidrocarburos 3058, debería cubrir
varios vacíos y deficiencias en materia socio – ambiental:
Mejorar los procesos de participación y consulta principalmente con
los pueblos campesinos, indígenas y originarios, en cumplimiento
con lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Ley de la República Nº
1257, lográndose avances reglamentarios a través del Decreto
Supremo Nº 29033 del 16 de febrero de 2007, que trata
específicamente sobre consulta y participación para actividades
hidrocarburíferas.
Resolver discrepancias a cerca de la pertinencia de intervención
petrolera en Áreas Protegidas, sitios sagrados y otras áreas de
valor natural y cultural, así como las restricciones,
condicionamientos y exigencias para tal efecto.
En este ámbito se valora positivamente la exigencia de Evaluaciones
Ambientales Estratégicas que permitan realizar análisis integrales y
participativos para determinar la viabilidad de los emprendimientos
sectoriales en el marco del desarrollo sustentable, previo al otorgamiento
de concesiones y permisos.
Este instrumento requiere una reglamentación específica con
participación de todos los actores involucrados bajo la supervisión de la
Autoridad Ambiental Competente y el Organismo Sectorial Competente.
Al respecto, cabe aclarar que si bien se han establecido y otorgado
Áreas Reservada a YPFB, a través de decretos Supremos (DS Nº
29130 del 13 de mayo del 2007; DS Nº 29217 del 2 de agosto de
2007; DS Nº 29226 del 9 de agosto de 2007), y se ha hecho oficial
la autorización de conformación de una sociedad de economía
mixta entre YPFB y PDVSA BOLIVIA S.A., denominada “YPFB –
31
PETROANDINA S.A.M.”, para el desarrollo de actividades de
exploración y explotación, tales disposiciones no privan el
cumplimiento de la Ley de Hidrocarburos en todos los acápites
existentes en materia socio – ambiental.
Fortalecer la fiscalización y monitoreo socio – ambiental a través de
los recursos financieros dispuestos por ley y la organización y
coordinación social e interinstitucional, de acuerdo al nuevo Decreto
Supremo Nº 29103 que versa sobre la materia.
Establecer el marco legal y principios rectores de la actividad
hidrocarburífera, donde queda sentada la actuación en el marco del
principio de integralidad, sustentabilidad, equitativita y precautorio,
además de la obligatoriedad de cumplimiento de la Ley del Medio
Ambiente y su reglamentación, el convenio 169 de la OIT y
reglamentos conexos, la Ley Forestal, el Régimen Especial de
Áreas Protegidas y los Convenios Internacionales Ambientales
ratificados por el Estado en el marco del Desarrollo Nacional
Sustentable.
El nuevo marco regulatorio en materia de hidrocarburos en el país ha
generado diferentes reglamentos, a nivel de Decretos Supremos, que
tienen relación de omisión y superposición con temas ambientales:
Decreto Supremo No. 28366 de 21 de septiembre de 2005
Reglamento de Delimitación de Áreas de Contratos Petroleros
Decreto Supremo No. 28467 de 24 de noviembre de 2005 Reserva
a favor de YPFB áreas de interés hidrocarburífero:
Decreto Supremo No. 28310 de 26 de agosto de 2005 División
del Territorio Nacional en Zonas Tradicionales y No
Tradicionales
Decreto Supremo No. 29033 de 16 de febrero de 2007
Reglamento para Consulta Pública en actividades
hidrocarburíferas
31
Decreto Supremo No. 28393 de 6 de octubre de 2005
Reglamento de Unidades de Trabajo para la Exploración de
Hidrocarburos
Decreto Supremo No. 28398 de 6 de octubre de 2005
Reglamento de Licitación de Áreas para Exploración y/o
Explotación de Hidrocarburos
Decreto Supremo No. 28420 de 21 de octubre de 2005
Reglamento de Devolución, Selección y Retención de Áreas
Decreto Supremo No. 29103 de 23 de abril de 2007 Reglamento
de Monitoreo Socio-Ambiental en Actividades
Hidrocarburíferas Dentro el Territorio de los Pueblos
Indígenas, Originarios y Comunidades Campesinas
8.3. Políticas en Áreas Protegidas
La definición de áreas de interés hidrocarburífero debe ser objeto de
coordinación entre el Ministerio de Hidrocarburos, Ministerio de
Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (MDRAMA) y el
Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) en el marco de sus
competencias específicas.
La identificación de áreas de interés hidrocarburífero, previas a su
nominación formal, es competencia del Ministerio de Hidrocarburos, el
MDRAMA y el SERNAP cuando coinciden geográficamente en áreas
protegidas.
Una vez que se hayan nominado las áreas de interés hidrocarburífero,
las actividades hidrocarburíferas podrán desarrollarse en tanto la
categoría y zonificación del AP lo permita y si se encuentra aprobado por
un Estudio Ambiental Estratégico.
Se deduce, de un primer análisis, que no pueden realizarse actividades
de hidrocarburos en APs, con categoría de Parque Santuario y
Monumento Natural, toda vez que son las categorías de mayor
restricción para el desarrollo de diferentes actividades. Además deberá
respetarse la zonificación propia de cada área protegida, lo que amplía
31
las restricciones para el desarrollo de actividades hidrocarburíferas en
áreas protegidas que se encuentren bajo la categoría de Reserva de
Vida Silvestre, ANMI y Reserva Natural de Inmovilización.
La realización de un Estudio Ambiental Estratégico es otro requisito que
prevé la Ley 3058 previa a la autorización o concesión de actividades
hidrocarburíferas. El Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental
Estratégico (EEIAE) se encuentra previsto de forma enunciativa y
genérica en los Reglamentos de Gestión y Prevención y Control
Ambiental de manera tangencial, pero no se cuenta con una
reglamentación que defina en detalle los procedimientos de actuación.
Sin embargo su alcance está previsto únicamente a nivel de planes y
programas, vale decir vinculado más a la Gestión Ambiental y
determinación de políticas y planes intersectoriales, que como
instrumento de prevención y control ambiental.
Sin embargo de acuerdo al Art. 138º “Definiciones” de la Ley 3058 la
Autorización únicamente otorga un derecho para desarrollar gestiones
comerciales o económicas de la actividad hidrocarburífera en forma
temporal.
Por otro lado la Concesión de acuerdo al referido Art. 138ºde la Ley,
únicamente expresa el derecho para desarrollar o ejecutar actividades
de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, Distribución de Gas Natural
por Redes, Suministro y Distribución de Productos Refinados de
Petróleo y la refinación propiamente dicha, no previendo sin embargo las
actividades de exploración y explotación.
Esto constituiría una limitante a momentos de realizar una Evaluación
Ambiental Estratégica (EAE) previa a la suscripción de Contratos
Petroleros de Exploración y Explotación que era lo que debería haber
consignado la norma.
Este vacío normativo se considera el más importante cuando se trata de
precautelar los valores de conservación de áreas protegidas y que debe
31
ser analizado adecuadamente correspondiendo en todo caso tener que
sujetarse genéricamente al Art. 31º de la Ley 3058.
Complementándose el análisis del Art. 32º de la Ley, las actividades
hidrocarburíferas no deben poner en riesgo los objetivos de
conservación servicios ambientales, recursos genéticos, espacios
arqueológicos y socio culturales, correspondiendo en todo momento
estar sujetas también al Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental
previsto por el Reglamento de Prevención y Control Ambiental de la Ley
del Medio Ambiente.
Sitios Sagrados y Áreas de Valor Natural y Cultural La Ley de
Hidrocarburos dentro del Título VIII referido al Medio Ambiente, prevé
limitaciones expresas al desarrollo de actividades hidrocarburíferas.
El Art. 132º prohíbe la realización de licitaciones y la extensión de
autorizaciones y concesiones para Actividades, Obras o Proyectos en
áreas protegidas, sitios RAMSAR (Convención de Humedales),
arqueológicos y paleontológicos así como en lugares sagrados de
comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios y otras
áreas que por su biodiversidad o valor histórico sean relevantes.
No obstante ello se prevé la excepción a la regla al sujetar a un Estudio
de Evaluación de Impacto Ambiental Estratégico (EEIAE) la viabilidad de
su implementación.
El Art. 133º por su parte, autoriza las actividades relacionadas con el
“uso” (sic.) de hidrocarburos en áreas protegidas en sujeción plena a la
categorización, zonificación, planes de manejo, realización de consulta
pública además del cumplimiento del Estudio de Evaluación de Impacto
Ambiental cuando no pongan en riesgo los objetivos de conservación del
área protegida. El artículo, adolece de un vacío conceptual respecto del
término de “uso” que debe ser contextualizado en la reglamentación
correspondiente pudiendo en su caso inviabilizar la aplicación del
artículo en su integridad.
31
Asimismo la Ley utiliza de forma indistinta las categorías de “Estudio
Ambiental Estratégico” (descrito en el Art. 32º) y el “Estudio de
Evaluación de Impacto Ambiental Estratégico” (descrito en el Art. 132º)
que pueden entenderse como sinónimos salvo diferenciación a nivel
reglamentario. El EAE, de acuerdo al artículo 32, únicamente es previa a
la autorización o concesión de actividades hidrocarburíferas, y no así
para exploración y explotación. El EEIAE de acuerdo al Art. 132º es para
todas las actividades hidrocarburíferas previstas en el Art. 31ºde la Ley
a fin de determinar la viabilidad de la actividad.
Por su parte el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental de acuerdo
a lo que prevé la Ley del Medio Ambiente y el Reglamento General de
Prevención y Control Ambiental se debe aplicar a cualquier AOP no
previstas en las exclusiones legales entre las que se encuentran las de
hidrocarburos. Comités de Monitoreo Socio-Ambiental
Una vez suscritos los Contratos Petroleros se prevé la conformación de
los Comités de Monitoreo Socio-Ambiental a fin de evaluar los posibles
daños socio-económicos y ambientales que se produzcan a nivel local y
se puedan tomar las medidas correctivas y de mitigación más
recomendables y de la forma más oportuna posible.
La conformación de esté comité a nivel local está dada por un
representante de la sección municipal competente, dos representantes
de las comunidades indígenas y un representante del titular del contrato
petrolero. A nivel nacional también se crea un Comité de Monitoreo
Socio-Ambiental que debe estar compuesta por el Ministerio de
Hidrocarburos, el Ministerio de Desarrollo Sostenible (actualmente en
ambigüedad institucional), el Ministerio de Participación Popular, YPFB y
un representante de los pueblos indígenas. Como lo expone su nombre
los referidos comités tienen facultades para monitorear las actividades
hidrocarburíferas que se puedan implementar. La incorporación de estas
estructuras organizativas, responde a los principios del control social y la
participación de los pueblos indígenas, comunidades originarias
previstas en el Convenio 169 de la OIT. Esta figura no fue establecida
31
nunca de una forma consistente en las regiones bajo actividades
hidrocarburíferas. Actividades Hidrocarburíferas y Pueblos Indígenas
La Ley 3058, incorpora un Título integro referido a la consolidación, en
materia hidrocarburífera, de los derechos de los pueblos indígenas,
comunidades campesinas y originarias. Prevé los siguientes derechos:
Consulta
Compensaciones e Indemnizaciones.
Intangibilidad de sitios.
Servidumbres.
La Consulta es obligatoria y debe ser realizada con carácter previo y
oportunamente al desarrollo de cualquier actividad hidrocarburífera. El
objeto de la Consulta es contar con el consentimiento o disentimiento de
la comunidad o pueblo afectado y sus resultados deben ser respetados.
La consulta de acuerdo a los incisos a) y b) del Art. 115º de la Ley
deben realizarse previamente a:
La Licitación (posterior a la nominación de áreas de interés
hidrocarburífero).
Autorización (posterior a la explotación para la gestión
comercial o económica)
Contratación (posterior a la licitación y antes de la suscripción
del Contrato Petrolero)
Convocatoria (se entiende como Licitación)
Aprobación de medidas, obras o proyectos ( la
reglamentación deberá desarrollar las especificaciones)
A la aprobación del Estudio de Evaluación de Impacto
Ambiental (por la autoridad ambiental competente de acuerdo
al RGPCA).
La Compensación entendida como un monto económico para impactos
socio-ambientales negativos, directos, acumulado y a largo plazo
tomando como base el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental y
otros medios que permitan valorar los daños no cuantificados. La
31
Indemnización como medida por daños y perjuicios emergentes de las
actividades, obras o proyectos y considerados en la medida de los
perjuicios derivados de la pérdida de beneficios por actividades
productivas, conocimientos tradicionales o aprovechamiento de recursos
naturales.
La Intangibilidad de Sitios Sagrados y Áreas de Especial Valor Natural y
Cultural, garantiza el derecho a la tierra de los pueblos indígenas y
comunidades campesinas y originarias, sean de carácter individual o
comunitario, eximiéndoles de los procedimientos de expropiación salvo
que una Ley expresa declare la utilidad y necesidad pública y siempre y
cuando tenga los estudios de evaluación de impactos económicos,
sociales, culturales y ambientales correspondientes y proporcionando en
caso de emitirse esta declaratoria un procedimiento justo de
expropiación y una compensación territorial a favor del pueblo o la
comunidad afectada.
Las Servidumbres se consideran para el caso de actividades de
Transporte y Distribución de Gas por Redes e indistintamente del tipo de
propiedad individual o comunal del pueblo o comunidad indígena,
campesina u originaria y sujeta a un monto compensatorio por las
afectaciones socio - ambientales que puedan sufrir de acuerdo a los
Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental realizados.
Se puede concluir que la participación social en materia de gestión
ambiental, durante años pasados, se ha limitado a la consulta pública
convocada por los Representantes Legales de las AOP, realizada en la
mayoría de los casos de forma precaria y a fin de cumplir con los meros
requisitos legales, en cumplimiento con lo establecido en el Art. 162º del
Reglamento de Prevención y Control Ambiental que establece:
“En la fase de identificación de impactos para considerar en un EEIA el
Representante Legal deberá efectuar la Consulta Pública para tomar en
31
cuenta observaciones, sugerencias y recomendaciones del público que
pueda ser afectado por la implementación del proyecto, obra o actividad.
Si en el EEIA no estuviese prevista la misma, la Autoridad Ambiental
Competente procederá a someter el EEIA a un período de consulta
pública y a recabar los informes que en cada caso considere oportunos,
antes de emitir la DIA”
Los siguientes instrumentos legales en cuanto a la participación social se
encuentran vigentes:
Reglamento de Consulta y Participación para actividades
hidrocarburíferas, Decreto Supremo 29033 del 16 de febrero de
2007.
Reglamento de monitoreo socio-ambiental en actividades
hidrocarburíferas dentro del territorio de los pueblos indígenas,
originarios y comunidades campesinas, Decreto Supremo 29103
del 24 de abril de 2007.
Otros recursos de participación menos usados han sido las
manifestaciones por escrito, a través de OTBs, con observaciones,
críticas y proposiciones respecto de una Actividad, Obra o Proyecto ante
la Autoridad Ambiental Competente u Organismo Sectorial Competente,
en forma técnica y legalmente sustentada durante la fase de revisión de
la Ficha Ambiental, el EEIA o Manifiesto Ambiental y Declaratoria de
Impacto Ambiental o Declaratoria de Adecuación Ambiental. Así también
los reglamentos RPCA y RGGA, prevén, durante cualquier fase de
revisión de los instrumentos de regulación de alcance particular hasta el
vencimiento del plazo para el otorgamiento o rechazo de la Licencia
Ambiental, la petición o iniciativa de audiencias públicas. Finalmente, en
cualquier momento de la vida útil de la AOP la presentación de
denuncias, a través de la OTB, con la consiguiente fundamentación
técnica escrita.
31
Gestión Ambiental Empresarial en el Sector de Hidrocarburos, el reto de
mejorar el desempeño Coello (2007) identifica un doble desafío en ésta
muy difícil proyección.
a) Encontrar un modo de satisfacer la demanda pública
creciente, nacional e internacional, por abundantes productos
del petróleo y del gas a bajo costo, junto con el interés
económico implícito, las divisas y otros beneficios que genera
el sector para el país.
b) Satisfacer las expectativas y requerimientos de las empresas
y entidades matrices, de la sociedad y el Estado Nacional en
relación a la responsabilidad social y ambiental, así como el
cumplimiento de la normativa vigente, incluyendo la
protección de la biodiversidad.
Se puede considerar que para el logro de este desafío, bastaría contar
con la política explícita formulada a partir de la Ley del Medio Ambiente
Nº 1333 y la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, a la cual las empresas,
tanto nacionales como internacionales del sector hidrocarburos, deben
circunscribirse.
El Ministerio de Hidrocarburos, como cabeza de sector, debe velar por el
cumplimiento de la Política Nacional de Hidrocarburos debiendo
supervisar el cumplimiento de disposiciones legales y normas en materia
de hidrocarburos en todo el territorio nacional, incluyendo el accionar de
las empresas que trabajan en el sector, bajo tuición propia (Y.P.F.B.) o
mediante contratos petroleros, en concesión o sociedad mixta. Por otro
lado, se prevé que la Superintendencia de Hidrocarburos actúe como
Ente Regulador velando por el cumplimiento, entre otros, de los
derechos y obligaciones de las entidades sujetas a su competencia.
De acuerdo a los estatutos de Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos promulgados por Decreto Supremo Nº 28669 de 5 de abril de
2006, Y.P.F.B. tiene como una de sus atribuciones “Desarrollar de
manera eficiente sus actividades en un marco de transparencia y
responsabilidad socio ambiental” (inciso d, Art. 4º), siendo
31
responsabilidad de su Directorio, entre otros, “Asegurar que Y.P.F.B.
participe en proyectos eficientes que se ejecuten en un marco de
transparencia y responsabilidad socio – ambiental”.
8.4. Ejemplos de Falencias Actuales de Gestión
A pesar del nuevo marco normativo del sector hidrocarburífero que
incorpora con mayor sustancialidad los temas ambientales y sociales, es
decir más allá del discurso, las nuevas políticas hidrocarburíferas en
función a la necesidad de reactivación de YPFB, presentan similar grado
de agresividad hacia los espacios naturales protegidos y las TCO´s, por
ejemplo al abrir nuevas zonas “reservadas” a la exploración y
explotación, incluso en las zonas núcleo de áreas protegidas como el
Parque Madidi y proponer la “flexibilización” de las normas ambientales
con el fin de facilitar dichos ingresos.
Se observa por ejemplo, el incremento del área reservada para YPFB en
el Bloque Madidi con el último Decreto Supremo 29224 (Nuevo Bloque
Madidi con 690.000 Ha.) relacionado con el anterior Decreto Supremo
28467 (Antiguo Bloque Madidi con 242.500 Ha.).
Es evidente que el último Decreto Supremo que reserva y otorga áreas
de interés para YPFB, así como los anteriores, no observan lo dispuesto
en el artículo 32 de la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 que textualmente
indica:
“El Ministerio de Hidrocarburos, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y
el Servicio Nacional de Áreas Protegidas previo a las nominaciones de
áreas de interés hidrocarburífero, coordinarán actividades en el marco
de sus competencias cuando las mismas coincidan en áreas
geográficas. Las actividades de hidrocarburos, en sus diferentes fases,
podrán desarrollarse en áreas protegidas, reservas forestales, tierras de
producción forestal permanente, reservas de patrimonio privado natural
respetando su categoría y zonificación, cuando el Estudio Ambiental
Estratégico, previo a la autorización o concesión, lo apruebe y no se
ponga en riesgo los objetivos de conservación, servicios ambientales,
31
recursos genéticos, espacios arqueológicos y socio – culturales, en el
ámbito del desarrollo sostenible. Estas actividades estarán sujetas a
reglamentos requiriéndose en todos los casos un Estudio de Evaluación
de Impacto Ambiental.”.
Al margen de la decisión política, hecha manifiesta a través del Decreto
Supremo de reserva de áreas para YPFB, se debe efectuar una
representación y gestión oficial ante las instancias competentes a fin de
dar cumplimiento con lo dispuesto en la Ley Nº 3058, en cuanto a la
aplicación de la política hidrocarburífera, que en lo sustentable establece
el desarrollo equilibrado con el medio ambiente, resguardando los
derechos de los pueblos, velando por su bienestar y preservando sus
culturas, enmarcados a los Principios del Desarrollo Sostenible, dando
cumplimiento a las disposiciones del artículo 171 de la Constitución
Política del Estado, la Ley del Medio Ambiente 1333.
9. CONCLUSIONES
La propiedad del energético no está definida en esta Nueva Ley, queda
relegada a una decisión del mismo gobierno para concertarla
posteriormente con las petroleras, cuando se defina la parte que se
entrega en propiedad a las empresas mediante los nuevos contratos de
producción compartida.
La industrialización no recibe ningún incentivo real, más bien la Nueva
ley le trae más obstáculos e impedimentos. La iniciativa privada es
relegada a favor de las transnacionales. El Sistema de Producción
Nacional es golpeado manteniéndole los precios altos y dependientes
de acuerdo al precio del petróleo internacional para los combustibles
que se producen y consumen en nuestro país.
El impuesto directo a los hidrocarburos (IDH), que implica cuantiosas
regalías actuales o potenciales a las regiones, además de haber
31
generado un mar de rencillas, no sólo entre las regiones, sino entre las
regiones y el nivel central del Estado, no ha aportado ni un centavo para
fines de fortalecimiento efectivo de la paupérrima gestión ambiental del
gobierno central o de las prefecturas. Paradójicamente, no se ha
previsto ningún insumo para el sector ambiental, que es precisamente el
más vapuleado por las actividades hidrocarburíferas.
Se hace necesario, diseñar canales alternativos de articulación entre
conservación y desarrollo, que puedan ir más allá que la aplicación de
instrumentos y recaudos ambientales clásicos como el principio
precautorio. Esto es evidente cuando llegan a las regiones recursos del
IDH, que producen un apoyo social regional incondicional a la
explotación petrolera o gasífera, situación que no se daba antes.
El mayor desafío de YPFB en relación a la conexión Ley 1333 y Ley
3058, es integrar políticas ambientales y buscar mejoras continuas, en
procura de lograr certificaciones de calidad (Ej.: ISO 14000) y el
cumplimiento de la norma.
Un elemento recurrente en el historial de las políticas públicas del país,
es la debilidad crónica de la gestión ambiental y este es sin duda, una
de las raíces fundamentales de la proliferación de impactos ambientales
y sociales, derivados de los sectores extractivos como hidrocarburos o
minería.
Al momento no se ha logrado un real compromiso del sector para el
cumplimiento de la Ley del Medio Ambiente Nº 1333 y su
reglamentación, incluyendo la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 y los
Reglamentos de Monitoreo Socio – Ambiental y Consulta Pública. Ello
implica que no se está garantizando que el sector Hidrocarburos esté
enmarcado en la Política Nacional para “Vivir Bien”. El sector
hidrocarburífero considera a los temas socio ambientales como simples
trabas u obstáculos al libre desarrollo de sus actividades.
31
Se ha denotado a partir de varios estudios y denuncias, el mal
desempeño social de las empresas petroleras. La volatilidad de los
contratos petroleros y los numerosos cambios, transferencias, alianzas,
etc., por parte de las empresas, suscitados en tiempos relativamente
cortos, ha ocasionado que los impactos y contravenciones ocasionadas
en las diversas regiones de operación con anterioridad, no tengan
seguimiento y adscripción de responsabilidad.
