Analiza Metodologija Implementacije Programskog Budzeta

7/26/2019 Analiza Metodologija Implementacije Programskog Budzeta

1/77

UNIVERZITET U NOVOM SADU

FAKULTET TEHNIKIHNAUKA U

NOVOM SADU

Nikola Tomi

ANALIZA METODOLOGIJA

IMPLEMENTACIJE PROGRAMSKOG

BUDETA

Diplomski rad

Novi Sad, (2016)


2/77

21000 , 6

, : , :

, :

, :

, :

, :

, : .

, :

, :

, :

, :

, : ..

, : 2016

, : ,

, : , 21000, 6

, :(// ////)

7/71/47/5/2/0

, :

, :

/q , : , ,

, : 21000 , 6

, : -

, :

-.

. . , ( ) .: , ( ) , , .

,:

,:

, : :

:

, : .

Q2..04-05- 1


3/77

UNIVERSITY OF NOVI SAD FACULTY OF TECHNICAL SCIENCES

21000 NOVI SAD, Trg Dositeja Obradovia 6

KEY WORDS DOCUMENTATION

Accession number,ANO

:Identification number, INO:

Document type, DT: Monografic publication

Type of record, TR: Textual printed material

Contents code, CC: Bachelor with honours

Author, AU: Nikola Tomi

Mentor, MN: Mladen Radii, PhD, assistant professor

Title, TI: Program budget Implementation methodology analysis

Language of text, LT: Serbian

Language of abstract, LA: Serbian

Country of publication, CP: Serbia

Locality of publication, LP: Vojvodina

Publication year, PY: 2016

Publisher, PB: Faculty of Technical Sciences, University of Novi Sad

Publication place, PP: Novi Sad, 21000, Trg Dositeja Obradovia 6

Physical description, PD:(chapters/pages/ref./tables/pictures/graphs/appendixes)

Scientific field, SF: Industrial Engineering and Engineering Management

Scientific discipline, SD: Public sector management

Subject/Key words, S/KW: Performance Budgeting, Program budgeting, Public finance

UC

Holding data, HD: Library of Faculty of Technical Sciences, 21000 Novi Sad, Trg DositejaObradovia 6

Note, N: -

Abstract, AB: The subject of this paper is to analyze the methodology of implementation of theprogram budget and how it is conducted in the Republic of Serbia in comparison to

African countries and OECD countries. The aim is to detect any weaknesses in theprocess in the Republic of Serbia and point to directions in which the methods ofimplementation of the program budget should be developed so that the functions ofbudget are fulfilled in the most efficient manner. Results indicate that the Republic ofSerbia is at the beginning of the introduction of program budgeting, it has to go a longway and there are a lot of problems (similar to African countries) that should be solved,such as .: insufficient technical and professional support from the Ministry of Finance,insufficient leadership capacity of their head ministries and Local Governments (due tochange of ministers and lack of political interest in reform) and, perhaps mostimportantly, the absence of political leadership to reform the budget

Accepted by the Scientific Board on, ASB:

Defended on, DE:

Defended Board, DB: President:

Member: Menthor's sign

Member, Mentor: Mladen Radii,PhD, assistant professor

Obrazac Q2..04-05- Izdanje 1


4/77

21000 , 6

:

(BACHELOR)

:

: - ; -

Q2..11-05- 1

( - )

:

)

)

:

:

.

: : 1515

:

: ,

, (Bachelor) , :

- ;- ,

;-

O(BACHELOR) :

:

- . , , , . : .

. , ( ) .: , , , .

. .


5/77

Diplomski rad: Analiza metodologija implementacije programskog budeta

Nikola Tomi 72

SADRAJ

1. UVOD......................................................................................................................... 1

1.1. PREDMET I CILJ ISTRAIVANJA.............................................................. 2

1.2. HIPOTEZA ISTRAIVANJA.......................................................................... 3

2. TEORIJSKE PODLOGE......................................................................................... 4

2.1. JAVNI PRIHODI I RASHODI......................................................................... 4

2.1.1. JAVNI PRIHODI.............................................................................................. 4

2.1.1.1. Definicija f iskalnog sistema......................................................................... 4

2.1.1.2. Klasifi kacije javnih prihoda......................................................................... 5

2.1.1.3. Struktura javnih prihoda i primanja u republici........................................ 6

2.1.2.

JAVNI RASHODI.............................................................................................. 8

2.1.2.1. Pri ncipi j avnih rashoda............................................................................... 9

2.1.2.2.Veliina javnih rashoda............................................................................... 9

2.1.2.3. Klasifi kacije javnih rashoda...................................................................... 10

2.1.2.4. Vr ste javnih rashoda.................................................................................. 12

2.2. BUDET........................................................................................................... 13

2.2.1. DEFINICIJE I KARAKTERISTIKE BUDETA............................................. 13

2.2.2.

CILJEVI BUDETSKOG SISTEMA............................................................... 14

2.2.3. FUNKCIJE BUDETA ................................................................................... 15

2.2.4. BUDETSKI PRINCIPI................................................................................. 16

2.2.5. BUDETSKA PROCEDURA......................................................................... 18

2.2.6. MODELI BUDETIRANJA........................................................................... 18

2.2.6.1.Linijski budet (po stavkama).................................................................... 18

2.2.6.2.Budet na osnovu rezultata/uinka........................................................... 19

2.2.6.2.1. Naini implementacija budetiranja prema uinku..................... 20

2.2.6.2.2. Mehanizmi budetiranja prema uinku....................................... 22

2.2.6.2.3. Modeli planiranja budeta prema uinku................................... 23

2.2.6.3.Programski budet...................................................................................... 24

2.3. PROGRAMSKO BUDETIRANJE.............................................................. 25

2.3.1. STRUKTURA PROGRAMSKOG BUDETA................................................. 25

2.3.1.1.Pripremanje programskog budeta........................................................... 27

2.3.1.2.Koraci u razvoju programskog budeta..................................................... 28

2.3.2. STRUKTURA DOKUMENTACIJE PROGRAMSKOG BUDETA............... 31


6/77


Nikola Tomi 73

2.3.3. MERENJE REZULTATA PROGRAMA.......................................................... 31

2.3.4. VIEGODINJI KONTEKST PRIPREMANJA BUDETA............................ 33

2.4. NAIN FORMIRANJA BUDETA EVROPSKE UNIJE.......................... 35

2.4.1. ZAJEDNIKI BUDET EVROPSKE UNIJE................................................. 35

2.4.2. BUDETSKI PROCES U EU........................................................................ 37

2.4.3. FINANSIJSKI INSTITUCIONALNI SISTEM REGIONALNE POLITIKE EU...

........................................................................................................................ 41

3. PODACI I METODOLOGIJA ISTRAIVANJA.................................................. 45

3.1. PODACI ............................................................................................................ 45

3.1.1.

ISKUSTVA U ZEMLJAMA OECD-a.............................................................. 45

3.1.1.1.Reforme budeta u zemljama OECD-a..................................................... 45

3.1.2.

PROGRAMSKO BUDETIRANJE U AFRIKIM ZEMALJA....................... 50

3.1.2.1.Budetske reforme u afrikim zemljama................................................... 51

3.1.3. PROGRAMSKO BUDETIRANJE U REPUBLICI SRBIJI........................... 54

3.1.3.1. Program EU Exhange 4............................................................................ 57

3.1.3.2.Pripreme programskog budetaza 2016. godinu i podrka Stalne

konferencije gradova i optina (SKGO) svim gradovima i optinama...................... 58

3.1.3.3.Pregled programskog budetiranja u prvoj godini primene - analiza..... 58

3.1.3.4.Preporuke za unapreenje procesa pripreme i sprovoenja programskogbudetiranja za 2016.................................................................................................... 60

3.2. METODOLOGIJA ISTRAIVANJA........................................................... 62

4. REZULTATI ISTRAIVANJA.............................................................................. 63

5. ZNAAJ ISTRAIVANJA....................................................................................... 67

5.1. ZNAAJ ISTRAIVANJA ZA REPUBLIKU SRBIJU................................... 67

5.2. ZNAAJ ISTRAIVANJA ZA BUDETSKE KORISNIKE.......................... 67

6. ZAKLJUAK............................................................................................................. 68

7. LITERATURA ........................................................................................................... 69


7/77


Nikola Tomi 1

1. UVOD

Drava kljuno utie na privredu i preko uloge regulatora donosi propise kojima se

definiu pravila ponaanja uesnika na tritu i obezbeuje primenu tih propisa. Neretko,drava kroz propise namee privredi i graanima dodatne trokove, mimo onih koje serealizuju kroz poreze. Drava je takoe odgovorna, da odgovarajuom kombinacijomekonomskih politika, a naroito monetarnei fiskalne, obezbedi makroekonomsku stabilnost.

Prema prof. Stiglicu upravljanje dravom je jedno od najznaajnijih javnih dobara. Svi miimamo koristi od bolje, efikasnije i odgovornije drave. U stvari, dobra drava poseduje obasvojstva javnih dobara. Iz koristi koje ona prua, teko je i nepoeljno iskljuiti bilo kog

pojedinca. Ako je drava sposobna da ne smanjujui obim svojih usluga bude efikasnija i dasmanji poreze, svi imaju koristi. (Stiglitz, 2008.)

Uee drave u razliitim tokovima pored nespornih rezultata, moe izazvati inepoeljne pojave od kojih su samo neke: visok nivo dravnog duga i centralizacije doh otka,rastue potrebe finansiranja raznih socijalnih sistema, rasipniki karakter privreivanjadravnog budeta, nezadovoljstvo stanovnitva s javnim uslugama, nepreglednost

privreivanja, i korupcija.(Vigvari, 2003.)Dravna politika zemlje se najbolje moe izraziti kroz budetski sistem. Odluivanje o

budetu je kljuna politika odluka svake vlade, jer budet predstavlja mesto gde sesagledavaju raspoloiva sredstva draveza narednu godinu, izvori odakle se ona pribavljaju ikako se rasporeuju(uri-Kuzmanovi, 2013.). Analizom budeta se moe zakljuiti kolikoedrava biti uspena u realizaciji proklamovanih politikih ciljeva, jer ukoliko iza njih ne

stoje dovoljna sredstva u budetu oni se ne mogu realizovati. Shodno tome, analizom budetamoe se sagledati odgovornost drave u postavljanju politikih ciljeva, planiranju prihoda irashoda i njihovom izvrenju, adekvatnost politike u davanju prvenstva odreenimsektorima iaktivnostima (alokacija resursa) i u obezbeivanju ostvarivanja ljudskih prava (principnediskriminacije i ravnopravnosti). Uobiajene manjkavosti standardnih modela budeta jesunjihova nedovoljna transparentnost i participacija javnosti kao i njihov ekonomski okvir.

(uri-Kuzmanovi; Golemac, Powel, 2013.).Prema tome, sa aspekta upravljanja dravom, izuzetno je bitno upravljanje njenim

novanim sredstvima, odnosno budetom. Pri tome, ne treba zaboraviti da je regulatorni okvir

osnovni preduslov za javne finansije drave zbog znaajne multiplikacije direktnih, a naroitoindirektnih uticaja loeg pravnog okvira javnih finansija na ukupnu ekomiju, razvoj i standardnjenog stanovnitva.

Poznato je poreenje da jedan hirurg hirurkom intervencijom na jednom oveku, dobro izvedenim zahvatom spase sigurne smrti jednog oveka ili gane spase, a od loe budetske

politike drave na tiho strada mnogo vie ljudi, porodica, privrednih subjekata, razvojnih idrugih projekata. Primera za takve budetske aktivnosti ima naroito u zemljama u tranziciji,koje uspostavljaju odnosno razvijaju nove modele budetskog sistema, izgrauju institucije,askoro svima je zajednika crta- nekvalitetan pravni okvir i loi propisi. (Staki;Jezdimirovi.2012.)


8/77


Nikola Tomi 2

Konkretni sistem dravnog budeta (u to spadaju podsistemi, ustanove, regulativa, itd.) sestvara, ili se ukida aktima javnog prava. Iz toga proizlazi da iz raznih razloga potrebe za

promenama moemo ispuniti samo uz pomo politikog i javnopravnog delovanja. Paradoksbudetskih reformi je u tome to se oekuje da planiranje i realizacija reformi od onih kojizbog svoje situacije imaju suprotne interese. Ukoliko ove promene obuhvataju celinu

dravnog budeta, ili njegov pojedini ili odreeni podsistem, govorimo o budetskoj reformi,ili deliminoj reformi (reforma sistema socijalnog osiguranja, reforma penzija, reformasamouprava, itd).

Programski budet predstavlja efikasan mehanizam za sprovoenje reforme. Takav budetomoguava bolje upravljanje uinkom javne uprave, veu odgovornost korisnika budeta,uspostavljanje snanijih veza izmeu godinjeg budeta, utvrivanja prioritetnih rashoda iizdataka i sprovoenja javnih politika, kao i veu transparentnost potronje. U programskom

budetu akcenat je na rezultatu mera finansiranih iz budeta. Korisnici budeta, podjednakokao i ministarstvo nadleno za poslove finansija, Vlada i zakonodavna vlast koristie

informacije o uinku da bi se procenila efektivnost i efikasnost potronje i utvrdili prioriteti urashodima.

Budet u Republici Srbiji se pripremao i izvravao na osnovu jedinstvene budetskeklasifikacije prihoda i primanja, rashoda i izdataka prema linijskom modelu klasifikacije.

Prelazak na programsko budetiranje na nacionalnom i lokalnom nivou u Srbiji poinje od2015. godine. Zakonom o budetskom sistemu ("Sl. Glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010,101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr. i 108/2013) lan 112.) propisano je dase uvoenje programskog modela budeta primenjuje postupno za pojedine korisnike

budetskihsredstava, a u celini od donoenja Zakona o budetu i Odluke o budetimalokalne

vlasti.Linijski budet, kakav je Republika Srbija do ove godine imala, prikazuje za koje

kategorije rashoda i izdataka korisnik budeta ima pravo da troi dodeljena sredstva, a ne dajeinformaciju o ciljevima koji e biti ostvareni izdvajanjem novca. S druge strane, u

programskom budetu, rashodi se opredeljuju za programe, programske aktivnosti i projektekorisnika budetskih sredstava i daje se odgovor na pitanje na koji nain je takva potronja

povezana sa ciljevima budetskih korisnika.U aprilu 2015 godine na skupu Programski budet: Transparentnije ka rezultatima, sada

ve bivi ministar finansija, Lazar Krsti je rekao da da je Srbija spremna da ispotujezakonski rok i od 2015. godine pone da primenjuje programski model budeta, ali da bi se tosprovelo potrebna je politika volja, spremnost da se sa takvim pitanjima izae u javnost iuspostavi nain za praenje rezultata i odgovornosti.

1.1. PREDMET I CILJ ISTRAIVANJA

Poto je budetski ciklus Republike Srbije za 2015. godinu ujedno i prva godina obavezneprimene programskog budeta u skladu sa Zakonom o budetskom sistemu, kao i zbog svegagore navedenog, predmet istraivanja u ovom radu je analiza metoda implementacije

programskog budeta i kako se ona sprovodi u Republici Srbiji u poreenju sa afrikim

zemljama i zemljama OECD-a.


9/77


Nikola Tomi 3

Cilj istraivanjaje da ukae na eventualne slabosti u implementaciji programskogbudetau Republici Srbiji, pravce u kojima bi metode implementacije programskogbudeta trebale dase razvijaju, na koji nain bi trebali da se kreiraju i kvantifikuju bitni elementi programskog

budeta, kako bi funkcijebudeta bile ispunjene na najefikasniji nain.

1.2. HIPOTEZA ISTRAIVANJA

Kao polazna osnova za postavljanje hipoteze, posluila su teoretska saznanja iz raspoloiveliterature o programskom budetiranju. Iz definisanog predmeta i cilja istraivanja nameu se

pitanja da li se prelazak na programsko buetiranje uspeno sprovodi, da li su programi,programske aktivnosti i projekti povezani sa ciljevima, u kolikoj meri je transparentna

potronja budetskih sredstava. Zbog toga je u ovom radu postavljena sledea hipoteza:Hipoteza: Metodologija implementacije programskog budetiranja umesto linijskog

budetiranja je primerena stanju u Republici Srbiji i uspeno se realizuje.


10/77


Nikola Tomi 4

2. TEORIJSKE PODLOGE

2.1. JAVNI PRIHODI I RASHODI

Kao to je ve pomenuto, budet ini procena javnih prihoda i trokova (rashoda) zanarednu godinu. Prihodi i rashodi za datu kalendarsku godinu moraju biti jednaki kako bi

budet mogao biti izbalansiran - uravnoteen. Kada su prihodi vei od rashoda onda imamobudetski suficit (viak), a ako je situacija obrnuta, tj. ako su rashodi vei od prihoda,govorimo o budetskom deficitu (manjak). U oba sluaja odstupa se od naelauravnoteenosti, koji je glavni princip funkcionisanja budeta. ei je drugi sluaj, kada se

pojavljuje manjak, koji se regulie najese pozajmicama, i u tim sluajevima moraju sesmanjiti rashodi i predloiti novi prihodi kako bi naelo uravnoteenosti budeta biloispotovano. Ako doe do suficita, on se koristi da se isplati dravni dug ili deo dravnogduga.

2.1.1.

JAVNI PRIHODI

Danas, premda je tako bilo i ranije, nesporno je da su za postojanje i uspenofunkcionisanje drave potrebna i odgovarajua sredstva kako bi njima finansirala aktivnostimere na ije izvrenje je drava ovlaena na osnovu ustava, zakona i drugih propisa. Tasredstva savremena drava ostvaruje u najveem delu (sa 80 i vie posto) ubiranjem poreza.Zato i ne udi da je J. umpeter savremenu dravu nazvao poreskom dravom, elei danaglasi da su porezi condicio sinequa non postojanja svake savremene drave-civilizacijska

tekovina. (Staki,Jezdimirovi, 2012.)Javni prihodi predstavljaju prihode koje ubira drava u cilju izvravanja zadataka iz njenog

domena - podmirivanje optedrutvenih potreba. Javne prihode moemo definisati kaotransakcije koje poveavaju neto imovinu drave na svim nivoima vlasti, uz istovetnosmanjenje kupovne moi preduzea i graama.(Staki,Jezdimirovi, 2012.)

Karakteristike javnih prihoda su sledee:1) Ubiraju se u novcu,

2) Ubiraju se strogo u skladu sa zakonom,

3) Ubiraju se redovno godinje,

4) Troenje prihoda ne dovodi u pitanje postojeu imovinu,5) Slue podmirivanju potreba koje imaju opti karakter.U Srbiji je, kao i u drugim zemljama, za ubiranje javnih prihoda ovlaena Uprava za

trezor (Trezor), koja se nalazi u sastavu Ministarstva finansija Republike Srbije.

2.1.1.1. Defin icij a f iskalnog sistema

Pod fiskalnim sistemom u klasinom smislu podrazumeva se celokupnost svih dabinakoje drava prinudnim putem naplauje od fizikih i pravnih lica, kao i celokupnost pravnih

propisa, kojim je to regulisano, radi alimentiranja javnih potreba.


11/77


Nikola Tomi 5

U metodolokom pogledu fiskalni se sistem moe posmatrati sa tri aspekta . (Jurkovi,1977.):

a.

institucionalnog (pravnog),

b.

funkcionalnog (ekonomskog) i

c. politikog

Institucionalni (pravni) aspekt podrazumeva zakonsko regulisanje pojedinih oblika javnih

prihoda i naine finansiranja pojedinih javnih potreba.Funkcionalni (ekonomski) aspekt pretpostavlja definisanje osnovnih zadataka fiskalnog

sistema u okviru konkretnog privrednog sistema. Pored svoje originalne funkcije da slui zaprikupljanje sredstava za ostvarivanje funkcija drave, fiskalni sistem sve vie se koristi i zaostvarivanje drugih, ekonomskih, socijalnih, demografskih i politikih ciljeva.

Politiki aspekt fiskalnog sistema odnosi se na konzistentnost njegove institucionalneosnove i funkcionisanja njegovog mehanizma sa osnovnom politikom koncepcijom iorijentacijom drutveno-ekonomskog sistema, iji je sastavni deo.

Fiskalni sistem, inae, predstavlja deo ire celine finansijskog sistema, u koji spadajumonetarno-kreditni sistem, devizni sistem, bankarski sistem, sistem osiguranja, itd.

2.1.1.2. Klasif ikacije javnih prihoda

U svetu postoje etiri klasifikacije javnih (poreskih) prihoda, a to su(Radii,2008.):1.

Klasifikacija OECD, ustanovljena 1971.godine i smatra se jednom od najpotpunijih

klasifikacija poreskih oblika koji se susreu u savremenim trinim ekonomijama.2.

Klasifikacija UN - (SNA);

3.

Evropski sistem integrisanih rauna (ESA);4.

Klasifikacija MMF (Government Finance Statistics - GFS klasifikacija)

U Srbiji su u Kontnom planu za budetski sistem tekui prihodi obuhvaeni klasom700.000. Ova klasa obuhvata sedam kategorija koje se dalje dele u odgovarajue grupe. Uokviru grupa postoje sintetika konta koja su razraena kroz analitika i subanalitika konta.Radi se o sledeim kategorijama tekuih prihoda(Raievi, 2007.):

1. Porezi (710 000),

2. Socijalni doprinosi (720 000),

3. Donacije i transferi (730 000),

4. Drugi prihodi (740 000),

5.

Memorandumske stavke za refundaciju rashoda (770 000),

6. Transferi izmeu korisnika na istom nivou (780 000),

7. prihodi iz budeta (790 000).

Pored tekuih prihoda, evidentiraju se, ali u okviru posebnih klasa, i prihodi od prodajenefinansijske imovine (klasa 800 000), kao i primanja od zaduivanja i prodaje finansijske imovine (klasa 900 000)


12/77


Nikola Tomi 6

2.1.1.3. Struktur a javnih prihoda i primanja u republi ci

Javni prihodi i primanja u republici Srbiji su struktuirani na sledei nain:

Redovni javni prihodi i primanja

Ostali javni prihodi i primanja Prihodi za finansiranje nadlenosti republike

Prihodi za finansiranje nadlenosti pokrajina

Prihodi za finansiranje nadlenosti lokalne

Redovni javni prihodi i pr imanja- u Srbiji, javni prihodi i primanja i njihova visina uvode

se zakonom, odnosno odlukom skuptine lokalne vlasti (grada, optine) u skladu sa zakonom.(lan 13. Zakona o budetskom sistemu Srbije)

Prema odredbama Zakona o budetskom sistemu, u Republici mogu da budu uvedenisledei javni prihodi i primanja: (lan 14 istog Zakona)

Javni prihodi: porezi; doprinosi za obavezno socijalno osiguranje; naknade za

korienje dobara od opteg interesa; takse; samodoprinos; donacije i transferi;ostali javni prihodi.

Primanja drave mogu biti: od prodaje nefinansijske imovine; od zaduivanja; odprodaje finansijske imovine (primljene otplate glavnice datih zajmova, od prodaje

hartija od vrednosti, od prodaje akcija i udela); druga primanja.

U Republici, shodno odredbama Zakona, mogu da budu uvedeni sledei porezi: PDV;akcize; porez na dohodak graana; porez na dobit preduzea; porez na imovinu; porez nanaslee i poklon; porez na prenos apsolutnih prava; porez na upotrebu, dranje i noenje

odreenih dobara; carine; drugiporez, u skladu sa posebnim zakonom.Zakonom je dozvoljeno uvoenje sledeih vrsta taksi u Republici: administrativne; sudske;

komunalne; registracione; boravina; za posebne proizvode i aktivnosti.Zakon dozvoljava uvoenje naknada za korienje dobara odopteg interesa i, to naknada:

za vode; za ume; za puteve; za zemljite; za ribarska podruja; za korienje turistikog prostora; naknada za korienje prirodnog lekovitog faktora; za korienje mineralnihsirovina; za zatitu ivotne sredine; za korienje vazduhoplovnog prostora; za korienjeradio frekvencija i tv kanala; turistika naknada; druge naknade, shodno zakonu .

Zakon propisuje uvoenje tri vrste doprinosa, i to za:

1.

penzijsko i invalidsko osiguranje;2. zdravstveno osiguranje;

3. osiguranje za sluaj nezaposlenosti.

Ostali javni pr ihodi i primanja - u ostale javne prihode i primanja, spadaju: porez na

prenos apsolutnih prava; primanja od prodaje nefinansijske imovine i od zaduivanja i prodajefinansijske imovine; iskazivanje sopstvenih prihoda.

Javnim prihodima od poreza na prenos apsolutnih prava smatraju se: prihodi od kamata; od

davanja u zakup/ korienje nepokretnosti i pokretnih stvari u dravnoj svojini i svojini AP i


13/77


Nikola Tomi 7

JLS; koje svojom aktivnou ostvare organi i organizacije na svim ni voima vlasti; odnovanih kazni; koncesiona naknada; drugi javni prihodi utvreni zakonom.

Primanjima od prodaje nefinansijske imovine (lan 20. istog Zakona) smatraju se:primanja od prodaje nepokretnosti i pokretnih stvari u dravnoj svojini; od prodajenepokretnosti i pokretnih stvari u svojini AP i JLS; od prodaje ostalih osnovnih sredstava; od

prodaje robnih rezervi; primanja od prodaje dragocenosti; od prodaje prirodne imovine; druga

primanja utvrena zakonom.Primanjima od zaduivanja i prodaje finansijske imovine smatraju se: od zaduivanja na

domaem i inostranom tritu; od prodaje finansijske imovine na domaem i na inostranomtritu; druga primanja utvrena zakonom.

Kao sopstveni prihodi budetskih korisnika i korisnika sredstava organizacija zaobaveznosocijalno osiguranje, u aktu o budetu, odnosno finansijskom planu, iskazuju prihode kojekorisnici ostvare svojom aktivnou, odnosno prodajom roba i vrenjem usluga.

Prihodi za finansiranje nadlenosti republike - za finansiranje nadlenosti, budetuRepublike pripadaju javni prihodi i primanja:(lan 23. istog Zakona)

1.

Porezi u delu utvrenom zakonom: PDV; akcize; porez na dohodak graana; nadobit preduzea; porez na upotrebu, dranje i noenje odreenih dobara; carine;drugi porez;

2.

Takse: republike administrativne takse; sudske takse; registracione takse; takseza specijalne proizvode i aktivnosti;

3.

Naknade za korienje dobara od opteg interesa u skladu sa zakonom; 4.

Donacije i transferi;

5.

Ostali javni prihodi: prihodi od kamata; prihodi od davanja u zakup/ korienjenepokretnosti i pokretnih dravnih stvari, koje koriste dravni organi i VojskaSrbije; prihodi organa i organizacija Republike; prihodi od kazni; prihodi od

koncesiija; drugi prihodi;

6.

Primanja: od prodaje nepokretnosti u dravnoj svojini; od prodaje pokretnihdravnih stvari koje koriste dravni organi i organizacije i Vojska Srbije; od

prodaje republikih robnih rezervi, od prodaje dragocenosti, od prodaje prirodneimovine, od zaduivanja, od prodaje finansijske imovine; druga primanjautvrena zakonom.

Prihodi za finansiranje nadlenosti pokrajina - za finansiranje nadlenosti AP, budetuAP pripadaju javni prihodi i primanja, i to (lan 24. Zakona):

1.

Deo prihoda od poreza na dobit preduzea ostvarenog na teritoriji AP;2.

Deo prihoda od poreza na dohodak graana-poreza na zarade ostvarenih u AP;3.

Drugi porez ili deo poreza u skladu sa posebnim zakonom;

4.

Pokrajinske administrativne takse;

5.

Naknade za korienje dobara od opteg interesa;6.

Donacije i transferi;

7. Ostali javni prihodi: prihodi od kamata; prihodi od davanja u zakup, pokretnih

i nepokretnih stvari koje pripadaju AP; prihodi koje svojom aktivnou ostvare


14/77


Nikola Tomi 8

organi AP; prihodi od novanih kazni koje pripadaju AP; prihodi odkoncesione naknade; i dr.

8.

Primanja: primanja od prodaje nepokretnosti/ pokretnih dravnih stvari kojekoriste organi AP; primanja od prodaje pokretnih stvari u svojini AP; primanja

od prodaje pokrajinskih robnih rezervi; od prodaje prirodne imovine;od

zaduivanja; od prodaje finansijske imovine; druga primanja utvrenazakonom.

Prihodi za finansiranje nadlenosti lokalne samouprave- za finansiranje nadlenosti,budetu JLS pripadaju javni prihodi i primanja(lan 24. Zakona):

1. porezi u delu utvrenom zakonom: porez na dohodak graana; porez na

imovinu; porez na naslee i poklon; porez na prenos apsolutnih prava; drugiporezi;

2.

takse: lokalne administrativne takse; lokalne komunalne takse; boravina taksa;

3.

naknade za korienje dobara od opteg interesa u skladu sa zakonom;4.

samodoprinos;

5.

donacije i transferi;

6.

ostali javni prihodi: prihodi od kamata; prihodi od davanja u zakup imovine

JLS; prihodi koje svojom aktivnou ostvare organi JLS; prihodi od novanihkazni, koje pripadaju JLS; prihodi od koncesione naknade; drugi propisani

7.

primanja: od prodaje nepokretnosti u dravnoj svojini ili svojini JLS; odprodaje pokretnih stvari u svojini JLS; od prodaje robnih rezervii od prodaje

dragocenosti; od prodaje prirodne imovine, od zaduivanja i od prodaje

finansijske imovine; i druga primanja.Statutom grada utvruje se deo napred navedenih prihoda koji pripada budetu gradske

optine, a koji budetu grada.

2.1.2.

JAVNI RASHODI

Javni rashodi su predmet izuavanja javnih finansija danas, ne samo zbog njihovograznovrsnog dejstva u privredi i drutvu ve i zbog toga, to su isti vrloefikasan instrument

privredne i socijalne politike u modernim dravamaU finansijkoj literaturi postoje brojne definicije i teorije o pojmu i sutitni javnih rashoda.

Zajednika karakteristika svih definicija je da su javni rashodi novano obezbeenje javnihpotreba, odnosno finansiranja drave i dravnih funkcija, ukljuujui ekonomske i socijalnetransfere. (ehovi,2013.)

Odluivanje o visini i strukturi javnih rashoda zavisi od politikog i ekonomskog ureenja i stanja u jednoj zemlji, tehnolokog razvoja, istorijske tradicije i obiaja.


15/77


Nikola Tomi 9

2.1.2.1. Principi javnih rashoda

Javni rashodi imaju odreene karakteristike koje su im zajednike, i to u raznim dravama

s razliitim drutvenim ureenjem.To znai da se mogu postaviti i neki principi koji su im zajednikiu pogledu prirode, korisnosti, upotrebe, pokria, strukture rashoda i dr.Osnovni principi (naela) javnih rashoda su sledei (Jeli, 1997.):

Usklaivanje kretanja rashoda s kretanjem nacionalnog dohotka ili drutvenogproizvoda,

Proporcionalno zadovoljavanje drutvenih potreba,

Drutveni interes u stvaranju javnih rashoda,

Naelo uravnoteavanja rashoda i prihoda, odnosno naelo ravnotee ufinansijskim I privrednim bilansima,

Principi najvee drutvene korisnosti, odnosno tednje u troenju javnihsredstava,

Naelo odravanja odreene strukture javnih rashoda.Zaduivanje drave je prihvatljivo, pre svega, ako se radi o produktivnim ulaganjima koja

e rezultirati u stvaranju novih proizvoda ili objekata infrastrukture koji e biti u stanju da se otplauju iz sopstvenih prihoda. Najnepovoljnija varijanta je zaduivanje za tekui budetskideficita1jer se na taj naindug samo uveava a time umanjuje mogunost za otplatu kredita izajmova, uzetih kako u zemlji tako i u inostranstvu, smanjuje rejting zemlje i poskupljuje

nova zaduenja zemlje u tekuoj godini, a javni dug 60% BDP. (Staki; Jezdimirovi, 2015.)Osnovno je polazite da se javni rashodi moraju to racionalnije planirati i troiti, kako na

nivou drave, tako AP i JLS i OOSO. To nije problem udravi koja potuje naela: naeloopteg interesa, naelo tednje, naelo umerenosti, naelo skladne strukture zadovoljavanja

potreba, naelo demokratinosti i transparentnosti, naelo izvora sredstava i naelo ravnoteeprihoda i rashoda. To znai da se sve drutvene potrebe moraju, srazmerno mogunostimaprivrede, zadovoljiti, a ne smeju se, zbog vanosti ili hitnosti jednih - u potpunosti zanemaritidruge potrebe.

2.1.2.2. Veliina javnih rashoda

Problem veliine javnih rashoda predstavlja jedno od krupnijih pitanja javnih finansijazbog povezanosti rashoda sa prihodima. Postoje razliiti pristupi ovoj problematici

Liberalistiki pristup u javnim finansijama veliini javnih rashoda nije poklanjao mnogopanje, s obzirom na njihov stav da su javni rashodi dobri samo kada su mali. Po njihovimshvatanjima, potrebno je da se kreu urasponu od 15-25% GDP-a. S druge strane. Savremena

finansijska teorijastoji na stanovitu da sujavni rashodi uvek korisni kada su produktivni, pasamim tim nije bitno koliko su visoki.(ehovi, isto)

1Prema kriterijumima ekonomske konvergencije EU doputen je da tekui budetski deficit bude do 3% BDP


16/77


Nikola Tomi 10

U skoro svim zemljama sveta se primeuje konstantan porast javnih rashoda, kako uapsolutnom, tako i u relativnom smislu. Postoje brojni razlozi za porast javnih rashoda, a isti

se mogu klasifikovati u dve grupe:

a)

Prividne uzroke

b)

Stvarne uzroke

Prividni uzrocisu oni koji poveavaju javne rashodeali ne pojaavaju pritisak na poreskeobveznike. U prividne uzroke poveanja javnih rashoda spadaju:

1. Smanjenje kupovne snage novca je najvaniji prividan uzrok poveanja javnih

rashoda, obzirom da pad vrednosti novca samo nominalno poveava javne rashode(ali i javne prihode, pa je relativan odnos isti)

2.

Izmena tehnike iskazivanja, odnosno, prelazak sa neto principa na bruto princip

isakazivanja budeta stvara utisak o poveanim javnim rashodima, jer se kod netoprincipa vri prebijanje rashoda sa prihodima korisnika pa se prikazuje samo saldo

3. Poveanje teritorije odnosno broja stanovnika moe biti prividan uzrok poveanja

javnih rashoda, ali u sutini se nita ne mijenja jer se poveani javni rashodipodmiruju iz poveanih javnih prihoda

Stvarni uzrociporasta javnih rashoda utiu na stvarnopoveanje javnih rashoda u odnosuna BDP, odnosno relativnom poveanju javnih rashoda u odnosu na BDP. Stvarni uzroci

porasta javnih rashoda su brojni, a izdvajaju se:

1. Politiki uzroci;

2.

Ekonomski uzroci;

3.

Finansijski uzroci.

Na poveanje dravnih rashoda najneposrednije djelujupolitiki uzroci, a mogu biti

unutranji i spoljni. Unutranji politiki uzroci se prije svega odnose na oblik drutveno-politikog ureenja jer su na primjer manji rashodi kod centralizovanih sistema politikevlasti u odnosu na one sa veim stepenomdecentralizacije. Spoljni politiki uzroci poveanja

javnih rashoda vezani su za politike odnose zemlje sa drugim zemljama, amogu se izdvojitirashodi za vojsku, naoruanje i ratne potrebe. Ekonomski uzrocipoveanja javnih rashodavezani su za stalan rast produktivnosti rada, drutveno i materijalnoblagostanje, ivotnistandard, odnosno stalan rast eljeza potronjom, kao i poveani dravni intervencionizam.F inansij ski uzroci stalnog rasta javnih rashoda su vezani za postojanje javnog duga, jer je

javni dug u sutinirashod kada doe vreme za vraanje, kao i zaanticiklinu i stabilizacionupolitiku koju drava sprovodiu uslovima recesije.

2.1.2.3. Klasif ikacij e javnih rashoda

U savremenoj fiskalnoj teoriji i politici karakteristine su dve sistematizacije (klasifikacije)javnih rashoda, i to:

1.

Klasifikacija MMF i

2.

K1asifikacija OECD.

Meunarodni monetarni fondklasifikuje javne rashode po funkcionalnom i ekonomskom

kriteriju.Strukturu rashoda pofunkcionalnoj klasifikacijijavnih rashoda komponuju:


17/77


Nikola Tomi 11

1. Rashodi javnih slubi,

2.

Rashodi narodne odbrane,

3. Rashodi kolstva,

4.

Rashodi zdravstva,

5.

Rashodi socijalnog osiguranja,

6.

Rashodi stanovanja,

7.

Rashodi komunalnih usluga,

8. Rashodi ekonomskih funkcija drave i

9.

Rashodi ostalih funkcija.

Strukturu rashoda po kriterijumu ekonomskih funkcija(namena) ine:1.

Rashodi za javne nabavke dobara i usluga (ukljuuju i plate zaposlenih ujavnom sektoru i dravnim slubama),

2. Transferni rashodi (ekonomski i socijalni transferi, i interbudetski transferi),

3.

Rashodi na ime kamate na javni dug,

4.

Kapitalni javni rashodi i

5.

Transferni rashodi u korist inostranstva.

Pometodologiji OECD, javni rashodi se sistematizuju na:

1.

Tradicionalne javne rashode,

2. Rashode socijalne drave i

3. Rashode meovite privrede.

Tradicionalni javni rashodiobuhvataju rashode na ime proizvodnje i distribucije javnihdobara (narodna odbrana i javne slube).

Rashodi socijalne drave predstavljaju rashode na ime proizvodnje i distribucijezajednikih dobara (nauka, obrazovanje, zdravstvo, stanovanje i zajednike slube) i rashodina ime socijalnih primanja (penzije, bolovanja, porodini dodaci i dodaci nezaposlenih).

U rashode meovite privrede spadaju rashodi na ime ekonomskih usluga (prometakakapitala i subvencije), rashodi na ime kamate na javni dug i rashodi na ime neto pozajmica.

U Srbiji je GFS klasifikacija MMF-a uvedena poetkom 2002. godine Zakonom obudetskom sistemu2 i na osnovu njega donetim Pravilnikom o standardnom okviru ukontnom planu za budetski sistem.3Kontnim planom ekonomska klasifikacija, u delu koji seodnosi na rashode i izdatke, iskazana je u tri klase:

1. Tekui javni rashodi (400 000),2.

Izdaci za nefinansijsku imovinu (500 000) i

3.

Izdaci za otplatu glavnice i nabavku finansijske imovine (600 000).

Najveu panju zasluuju tekui javni rashodi koja sadri devet kategorija tekuih rashoda,i to:

1.

rashodi za zaposlene (410 000),

2. korienje robe i usluga (420 000),

3.

upotreba osnovnih sredstava (430 000),

2Zakon je objavljen u Sl. glasniku, RS, br. 9/02 i 87/02 . Ovaj zakon zamenjen je novim zakonom 2009. god3Pravilnik je objavljen u Sl. glasniku, RS, br. 92/02 sa kasnijim izmenama i dopunama


18/77


Nikola Tomi 12

4.

otplata kamata (440 000),

5.

subvencije (450 000),

6.

donacije i transferi (460 000),

7.

prava iz socijalnog osiguranja (470 000),

8.

ostali rashodi (480 000),

9. administrativni transferi iz budeta, od direktnih budetskih korisnika indirektnimbudetskim korisnicima, ili izmeu budetskih korisnika na istom nivou (490.000).

Svaka od navedenih devet katagorija tekuih javnih rashoda deli se dalje na vei ili manjibroj grupa rashoda (npr. rashodi za zaposlene sadre sedam grupa: plate i izdaci zaposlenih,socijalni doprinosi na teret poslodavaca, naknade u naturi, socijalna davanja zaposlenima,

naknada za zaposlene, nagrade, bonusi i ostali posebni rashodi i sudijski i poslaniki dodatak),itd.

2.1.2.4. Vrste javnih rashoda

Javni rashodi se mogu klasifikovati na vie naina, ali je uobiajena sledea podela:

Prema redovnosti nastanka: redovni (predvidivi su) i vanredni (javljaju se

povremeno I nisu predvidivi);

Prema nameni troenja: za obavljanje dravnih funkcija: (javna uprava,odbrana, sudstvo); za obrazovanje, nauku, sport, ekologiju; za ekonomske

intervencije drave u privredi i za socijalnu zatitu stanovnitva i dr;

Prema objektu troenja: ima praktian znaaj i deli se na line i materijalne:lini su za organe uprave, za lina primanja, dok materijalni obezbeuju

kancelarijski materijal, opremu za vojsku, investicije i dr; Prema nivou vlasti koja koristi javne rashode: javni rashodi se dele prema

tome koji nivo vlasti je nosilac rashoda (federalna vlast, vlast federalnih

jedinica, lokalna vlast),

Podela na proizvodne i transferne javne rashode: U prvoj grupi su realni i

investicioni rashodi. Realni rashodi se odnose na administrativne trokovedrave (zarade i ostali trokovi). Investicioni (kapitalni) javni rashodi suulaganja od kojih se u budunosti oekuje prihod ili protivuvrednost uekonomskim dobrima (stambena izgradnja, rezultati naunih istraivanja).

Investicioni rashodi doprinose rastu BDP zemlje. Transfernim javnim rashodima vri se preraspodela nacionalnog dohotka,

tako to se odreen iznos finansijskih sredstava prenosi izvesnim kategorijamastanovnitva ili granama privrede. Tipian primer transfernih rashoda jesocijlna pomo siromanim graanima, pomo nezaposlenima, subvencijenekim granama privrede.

Pojava transfernih rashoda vezana je za jaanje uloge drave. U savremenim uslovima,ekonomski i socijalni transferi sve znaajnije uestvuju u ukupnim javnim rashodima, a estosu razlog rasta ukupnih javnih rashoda.


19/77


Nikola Tomi 13

Posebna vrsta transfera su subvencije i predstavljaju materijalnu pomo koju dravadaje preduzeimau skladu sa razvojnom i socijalnom politikom, da bi se uticalo na smanjenjecena njihovih proizvoda/usluga ili radi podsticanja proizvodnje i ostvarivanja dohotka.

2.2. BUDET

Sistem dravnog budeta je sistem razliitih nivoa vlasti (npr. Centralna vlast, lokalnasamouprava) i dravnih novanih fondova, koji pripadaju odreenom nivou vlasti (npr.centralni budet, fondovi socijalnog osiguranja fond za zdravstveno osiguranje i fond za

penzijsko osiguranje). U skladu sa podelom poslova izmeu razliitih podsistema dravnogbudeta ostvarujuse znaajni novani tokovi.

2.2.1.

DEFINICIJE I KARAKTERISTIKE BUDETA

Budet se najee definie kao sistematski prikaz (ema) prihoda i rashoda neke dravezaodreeno plansko razdoblje, odnosno za jednu budetsku godinu.

Raievi (2008.) budet definie kao plan prihoda i rashoda drave, utvren za odreenovremensko razdoblje, koje obino traje jednu godinu. Budet je osnovni dokument zafinansiranje dravnih, javnih rashoda. Naime, drava svoje rashode koji nastaju po osnovunjenog delovanja finansira izprikupljenih novanih sredstava, po osnovu poreza, doprinosa,carina, akciza

Budet, zapravo, predstavlja pravni akt koji donosi najvie zakonodavno telo u dravi(parlament, skuptina) u kome se za godinu dana detaljno predviaju svi javni prihodi i svi

javni rashodi, a zatim se prikazuju i namenski rasporeuju po tano i unapred utvrenojbudetskoj strukturi.Pravila poslovanja i obrauna unutar dravnog budeta ureuje posebanzakon i uredbe vlade odnosno ministra finansija. Strune okvire, zahteve u vezi obavljanjadravnih zadataka odreuju razliiti, takozvani strukovnizakoni. Ovakav zakon je na primerzakon o socijalnim pitanjima, zakon o zdravstvu, zakon o obrazovanju, zakon o odbrani.

Struktura dravnog budeta najee je odreena drutveno-ekonomskim i politikimodnosima u zemlji, odnosno prevashodno zavisi od ustrojstva privrede.

Osnovne karakteristike budeta su(Petovar, 2011.):1. budet je pravni akt od posebne vanosti koji se donosi po posebnoj proceduri. Poto ga

donosi najvie predstavniko, zakonodavno telo po posebnoj procedure i u formi zakona,onda budet ima sve odlike zakona;

2. budet je finansijski instrument i donosi se za vremenski period od godinu dana;

3. budet je sistematski prikazili plan prihoda i rashoda drave za jednu godinu;

4. budet se donosi unapred, pre poetka budetske godine;

5. budet obavezno usvaja najvie predstavniko telo drave (parlament, skuptina);

6. u budetu svi javni prihodi i javni rashodi detaljno su predvieni, kako po vrsti, tako i po

nameni. U budetu se obavezno predviaju izvori i iznosi pojedinih prihoda;7.

budet sadri i finansijski zakon, koji se odnosi na izvrenje budeta;8. visina i struktura prihoda i rashoda budeta moraju biti potpuno usaglaene i dinamiki

rasporeeni, i to tako da osiguravaju kontinuitet finansiranja javnih potreba.


20/77


Nikola Tomi 14

Budet je osnovni i sveobuhvatni finansijski dokument kojim vlada jedne drave planirajavne prihode, rashode, vikove i dugove i koji ima dve osnovne funkcije:

1.

Prerasporeuje i ulae sredstva prikupljena od preduzea i graana na nain koji vodizadovoljenju zajednikih potreba celoga drutva i ostvarenju ciljeva odrivog razvoja;

2.

Preuzima odgovornost da na neutralan i efikasan nain obezbedi dobra i usluge u koristcele zajednice, bilo da je re o kolektivnim ili individualnim potrebama. (Petovar, 2011.)

Karakteristike dobrog budetskog sistema su:

Participativnost iroko uee graana u cilju prepoznavanja osnovnih potrebaveine graana (kroz javne sastanke, putem medija, korespodencijom, delovanjemudruenja i NVO, delovanjem kroz politike stranke i sl.),

Transparentnostraspoloivost informacija, mogunost uticaja na donoenje odluka(graani predstavljaju vrstu kontrole i arbitra koji omoguava socijalni konsenzus oznaajnim pitanjima),

Odgovornostkoja se odnosi na odgovornost za korienje budetskih sredstava kao isnoenje posledica za pogrenu upotrebu bilo kog dela sredstava.

U savremenoj privredi budet zbog svojih funkcija dobija veliki znaaj. Kroz njega se vripreraspodela i troenje velikog dela nacionalnog dohotka i na taj nain drava preduzimabrojne, esto i odluujue, akcije u razvoju privrede. Visoke poreske stope smanjuju elju zaradom, tednjom i investiranjem, zato to smanjuju dohodak koji ostaje nakon oporezivanja.

Nie poreske stope uveavaju podsticaj da se radi, tedi i investira, jer je dohodak kojipreostaje nakon oporezivanja njihovom primenom - vei. (Staki, Jezdimirovi, 2012.)

2.2.2.

CILJEVI BUDETSKOG SISTEMA

Budetski sistem treba da ostvari sledee ciljeve, i to (lan 4. Zakona):1.

Ukupnu fiskalnu odrivost i kontrolu, koja podrazumeva sprovoenje politika bezznaajnih izmena u konsolidovanom bilansu sektora drave, uz sveobuhvatnu kontroluukupnih budetskih sredstava, kroz uspostavljanje ogranienja na rashode i izdatkekoji su zagarantovani zakonom, kako na ukupnom nivou, tako i na nivou korisnika

budetskih sredstava;2. Alokacijsku efikasnost koja podrazumeva mogunost uspostavljanja prioriteta unutar

budeta, rasporeivanje sredstava u skladu sa prioritetima Vlade unutar budeta, kao imogunost prebacivanja sredstava sa starih na nove ili sa manje produktivnih na vieproduktivne prioritete;

3.

Tehniku ili operativnu efikasnost koja podrazumeva korienje budetskih sredstavaimogunost njihove primene sa to niim trokovima.

Budetski sistem obezbeuje sveobuhvatne, relevantne i pouzdane informacije o raduVlade. Prioritetni budetski ciljevi u pripremi i izvrenju budeta su: makroekonomska stabilnost,

niska inflacija,

ekonomski razvoj,

podsticanje regionalnog razvoja i

smanjenje finansijskog rizika Republike Srbije.


21/77


Nikola Tomi 15

Prilikom pripreme i izvrenja budeta moraju se potovati: principi efikasnosti,

ekonominosti, efektivnosti,

javnosti,

potpunosti,

tanosti i jedinstvene budetske klasifi kacije.

2.2.3.FUNKCIJE BUDETA

Osnovne funkcije budeta su: (Rosen; Gayer, 2011.):

Politika funkcija,

Planska funkcija,

Pravna funkcija,

Ekonomska funkcija (alokativna, redistributivna i stabilizaciona funkcija),

Finansijska funkcija,

Kontrolna funkcija.

Funkcije budeta su vezane za ciljeve koje drava planira da ostvari u svomjednogodinjem delovanju, polazei od izvornih prihoda do namirivanja obaveza koje suvezane za dravne i druge funkcije.

Funkcije budeta proizilaze iz karakteristika i uloga budeta kao instrumenta finansijske iekonomske politike.

Politika funkcija budetaogleda se u nainu donoenja i njegovom uticaju na sve sfere ivota, rada i razvoja. Budet, po pravilu, donosi skuptina (parlament), to znai da jeobezbeen odgovarajui uticaj drutva na njegovo formiranje i troenje8. Prirodno je da sesuverenost naroda (njegova volja) izraava preko predstavnikog tela. Budet, takoeodraava politiku i prioritete Vlade, koja bi trebala u odreenoj meri takoe kao i kod

predstavnikog tela, da odraava preferencije naroda.Planska funkcija budetaje sadrana u samoj prirodi dokumenta koji se donosi krajem

godine za narednu godinu i koji sadri bilans predvienih prihoda i bilans rashoda.(Memorandum o budetu, ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2011. Sa projekcijama za 2012. i

2013. godinu,Ministarstvo finansija RS, Beograd 2010.)Poto je svako predvianje u osnovi planiranje ciljeva, sredstava i metoda, to je i budet plan (finansijski plan drave za odreenu godinu) zasnovan na elementima drugih planskihdokumenata. Shodno tome, aktivnosti svih dravnih organa moraju se usklopitiu budetskeokvire, odnosno u okvire ovo finansijskog plana.

Pravna funkcija budetaproizilazi iz same definicije budeta kao pravnog akta. Samimtim, on proizvodi i pravne posledice, odnosno prava i obaveze. Budet se esto donosi uformizakona, to implicira odreene pravne posledice (nemogunost prekoraenja rashoda i dr.)ukoliko se javi potreba za znaajanijim odstupanjem od Zakona o budetudonosi se rebalans

takoe u formi zakona. Zakon o budetu je vrsto povezan sa drugim zakonima (npr.


22/77


Nikola Tomi 16

poreskim zakonima, usvajanjem budeta se ti propisi aktiviraju) i ugovornim obavezama (oko80% rashoda budeta Srbije je odredjeno o drugimzakonima ili ugovorima).(Raievi, isto).

Ekonomska funkcija budetaproizilazi iz instrumenata koje drava koristi za ostvarivanjeekonomskih ciljeva preko politike prihoda i rashoda, jer direktno utie na raspodeludrutvenog proizvoda. Tako se ukupna javna potronja mora vezivati za ekonomskupolitikudrave i ciljeve koje treba ostvariti u raspodeli i preraspodeli drutvenogproizvoda.

Kontrolna funkcija budetaogleda se u tome to skuptina nadgleda ostvarenjebudetskihprihoda i rashoda. Parlament kontrolie Vladu preko zavrnog raunabudeta i Dravnerevizorske institucije. Ministarstvo finansija kotrolie budetske korisnike preko budetskeinspekcije.

Socijalnu funkciju budetakarakterie preraspodela sredstava od bogatih ka siromanimslojevima stanovnitva jedne drave. Ukljuujui i funkciju solidarnosti i uzajamnosti.

Budetska procedura je skup postupaka koji su vezani za izradu, donoenje, izvravanje ikontrolu budeta(Arsi et. al. 2010.).

Sam budet je rezultat budetskog procesa koji se odvija prema usvojenim pravilima iprincipima. U modernim, razvijenim drutvima, ovaj se proces odvija u etiri faze(Raievi,isto):

1. Planiranje i pripremu nacrta budeta ( obavljaju nadleni organi izvrne vlasti),

2. Razmatranje, dopuna i usvajanje budeta (u nadlenosti predstavnike vlasti),

3. Izvrenje budeta (je posao direktnih i indirektnih budetskih korisnika u tokujedne fiskalne godine) i

4. Konana revizija budeta (je zadatak nezavisnog dravnog organa ili revizijskog

suda koji je duan da pregleda sva budetska dokumenata i da ispita i proveri

njihovu konzistentnost i zakonitost).

2.2.4.BUDETSKI PRINCIPI

Budetski principi predstavljaju pretpostavku uspene budetske politike. Zato je budetskisistem zasnovan na odreenim budetskim principima koja predstavljaju osnovna pravilakojih se treba pridravati prilikom izrade, donoenja i izvrenja budeta.

Budetski principi mogu se podeliti na (Smiljani, at all. 2007.):

1. formalnostatike i2.

dinamiko materijalne.Prvi se odnose na sadraj i oblik budeta, a drugi na sastavljanje i izvrenje budeta.

1. Formalnostatiki budetski principi su:

Princip budetskog jedinstva- Primena ovog principa zahteva da svi javni prihodi irashodi u budetu budu prikazani u jednom budetu. Na taj nain se dob ija celovituvid predstavnikog tela (parlamenta) u stanje dravnih finansija, ime seobezbeuje uticaj parlamenta na finansijsku privredu zemlje. Princip budetskog

jedinstva omoguuje da se lake i uspeno prevazie esto velika razlika izmeu

potreba za javnim rashodima i ekonomskih mogunosti zemlje da se ti rashodimogu pokriti.


23/77


Nikola Tomi 17

Princip budetske potpunosti - Princip budetske potpunosti podrazumeva da se ubudetu iskazuju svi prihodi i rashodi drave, koji mogu biti prikazani u punomiznosu (bruto budet), ili u neto iznosu, kada se prethodno prebiju budetski prihodiod rashoda, tako da se u budetu prikazuje viak prihoda nad rashodima (neto

budet). U teoriji i praksi data je prednost bruto nad neto budetom, tako da danaspreovladava u praksi naelo bruto budeta.

Princip preglednosti (jasnoe) - Princip budetske preglednosti ili princip jasnoebudeta obezbeuje se tako da se prihodi i rashodi u budetu grupiu na jedinstvennain, i to prihodi prema izvorima, a rashodi prema njihovoj nameni. Prilikomgrupisanja budetskih prihoda i rashoda primenjuju se utvreni klasifikacioni

brojevi koji su jedinstveni za sve budete, kako uih, tako i irih politiko teritorijalnih jedinica.

2.Dinamiko materijalni budetski principi su:

Princip budetske realnosti (tanosti)- Princip budetske realnosti znai zahtev daprihodi i rashodi budeta budu to je mogue tanije utvreni, odnosno realnije,kako ne bi dolo do, s jedne strane veih odstupanja izmeu budeta kao plana

javnih prihoda i rashoda, i ostvarenja tog plana, s druge strane. Da bi se dosledno

pridravali naela budetske tanosti neophodna je striktna primena odgovarajuihpropisa, postojanje sposobnih i iskusnih finansijskih strunjaka, ostvarenjepredvienih kretanja u privredi, korektni odnosi izmeu zakonodavne i izvrnevlasti, primena odreenih metoda planiranja budetskih prihoda i rashoda itd. Utom smislu postoje odreene metode koje nam pomau da to bolje i doslednije

primenimo princip realnosti, odnosno tanosti, kao to su: automatski metod, metodprethodne godine i metod direktne procene budetskih prihoda i rashoda.

Princip budetske ravnotee- Primena principa ravnotee znai zahtev da prihodi irashodi u budetu moraju biti u ravnotei. To znai da je taj princip naruen a ko su

budetski rashodi vei od budetskih prihoda (tzv. budetski deficit), odnosno akosu budetski prihodi vei od budetskih rashoda (tzv. budetski suficit). Ukoliko seu toku izvrenja budeta pojavi manjak ili viak u budetu, onda se preduzimajumere za uspostavljanje naruene budetske ravnotee. Naruena ravnotea moe seuspostaviti poveanjem budetskih prihoda ili smanjenjem budetskih rashoda

zavisno od stanja neravnotee u budetu. Princip budetske javnosti - Potovanje principa budetske javnosti omoguuje

poreskim obveznicima i svim organima da se upoznaju sa veliinom budetskihprihoda i svrhom njihovog troenja, odnosno da mogu imati potpun uvid ufinansijsku delatnost drave. Primena ovog principa omoguuje i kontrolu svih kojiuestvuju u procesu donoenja i izvrenja budeta: parlamenta, vlade, upravnihorgana, organa budetske kontrole i ostalih subjekata.


24/77


Nikola Tomi 18

2.2.5.BUDETSKA PROCEDURA

Budetska procedura, pored funkcija i principa, predstavlja bitan elemenat, jer obuhvatasve poslove u vezi sa budetom.

Budetska procedura obuhvata etiri osnovne faze, i to:

izradu budeta (budetska inicijativa, planiranje prihoda, planiranje rashoda iizrada predloga budeta);

donoenje budeta (usvajanje budeta od strane parlamenta-skuptine);

izvravanje budeta (korienje sredstava budeta) i

kontrola budeta (redovna budetska kontrola i zavrni raun budeta).Izrada budeta se poverava nadlenom organu za pitanja budeta (uglavnom je to posao

ministarstva finansija) i to se naziva budetska inicijativa.Korisnici budetskih sredstava pripremaju predraun rashoda na osnovu metodologije I

elemenata iz zakona - a sainjava se po namenama.Pripremljeni predlog usklauje se najpre sa planiranim ukupnim obimom (optim

bilansom) rashoda, koja se uporeuje sa strukturom rashoda iz prethodne godine.Kada organ nadlean za poslove budeta usaglasi rashode sa dravnim organima, priprema

nacrt budeta i podnosi ga vladi, a nakon usaglaavanja na vladi predlog se podnosiparlamentu - skuptini na usvajanje.

Organ nadlean za poslove budeta priprema Nacrt zakona o budetu koji vlada prihvatai podnosi parlamentu - skuptini na razmatranje i usvajanje (usvajaju ga poslanici prostomveinom glasova, uz mogunost podnoenja amandmana na podneti predlog zakona o

budetu). Po istom postupku-proceduri usvajaju se i budeti lokalne samouprave.

2.2.6.MODELI BUDETIRANJA

U skladu sa razvojem dravnih institucija, politike zrelosti i demokratskih procesa udrutvu, principibudetiranja su se menjali, tako da se, kao rezultat njihove geneze, moeuoiti vie modelabudetiranja u praksi. Za potrebe ovog rada, u nastavku su kratkoobrazloeni sledei modeli:

2.2.6.1. Linijski budet (po stavkama)

Linijski budet je financijski dokument koji prikazuje za koje kategorije rashoda iizdataka(npr. plate, nabavka roba i usluga, putni trokovi itd.) korisnik budeta ima pravo da troidodeljena budetska sredstva ipredstavlja tradicionalni pristup budetiranju, nastao jo tokom19. veka.Rashodi za svaku stavku su razdvojeni u vie kategorija. Organizovani su uglavnom

po predmetima izdatka, kao to su plate, materijal, robe i usluge koji se kupuju. Linijskibudet ne prua informaciju o ciljevima javnih politika koji e biti ostvareni datimizdvajanjem novca - tako da se ne moe utvrditi da li je odreena politika bila efektivna.Dakle, budet po stavkama tj. linijski budet, vodi evidenciju o tome koliko e se potroiti ina ta e se potroiti. Iako je najjednostavniji za pripremu, ovakav budet ne daje nikakveinformacije o aktivnostima i funkcijama programa, sektora ili optine. Informacije o tomekoliko je utroeno za plate, materijal, odravanje i komunalije ne otkrivaju mnogo o stvarnim


25/77


Nikola Tomi 19

pruenim uslugama. Npr. koliko graana je primilo socijalne usluge, koliko kilometara iliulica je oieno, koliko dece ide u kolu, itd. Da bi se odgovorilo na ova pitanja, potrebno

prerasporediti rashode u programe ili aktivnosti.

Kratko reeno, problem kod budeta zasnovanog na budetskim stavkama je to to ongotovo nita ne kazuje o ciljevima politike dotine potronje. Budet po stavkama je zatosutinski beskoristan kao instrument prioritizacije potronje.

2.2.6.2. Budet na osnovu rezultata/uinka

Budetiranje prema rezultatima/uinku, u razliitim kontekstima, je decenijama bila vanatema upravljanja javnim finansijama. Meutim, 1990ih godina novi talas entuzijazma u vezi

budetiranja po uinku se javlja u naprednim dravama, da bi se kasnije proirio na zemlje urazvoju i zemlje u tranziciji. Nova inicijativa za uvoenje budeta prema uinku je bila deoireg kompleta reformi koje su menjale kako nain upravljanja u javnom sektoru tako i

granicu izmeu javnog i privatnog sektora. Njihova inspiracija je bila rasprostranjen oseaj dai dalje postoji potreba za reavanjem problema loih performansi u pogledu upravljanja

javnim sektorom. Budetiranje po uinku je u bliskoj vezi sa ostalim reformam budeta ujavnom sektoru i upravljanja finansijama koje imaju za cilj ne samo da unaprede uinakjavnog sektora nego i da obezbede fiskalnu odrivost. Zaista, postoji bliska veza izmeuciljeva performansi i odrivosti, zato to su epizode smanjenja javnih trokova od druge

polovine 1980ih naglasile znaaj se obezbede ogranieni javni resursi utroe na javne uslugekoje su od najvee koristi za zajednicu i da se ove usluge budu efikasnije.(Robinson, Brumby,2005.)

Zbog brojnosti definicija budeta prema uinku u literaturi, od osnovnog je znaaja da sesvaki ozbiljniji osvrt na tu temu zapone jasnim definisanjem koncepta. Prema Robinsonu iBrambiju (2005.) budetiranje po uinku se odnosi na procedure i mehanizme koji za ciljimaju da ojaaju veze izmeu fondova dodeljenih entiteima javnog sektora i njihovimishodima i autputima, korienjem formalnih informacija o performansama (uinku) udonoenju odlukao raspodeli resursa.

Budetiranje prema performansama (Performance budgeting) i budetiranje na osnovurezultata (Budgeting for results) su slini termini, kojima je zajedniko da je fokus nauvoenju podataka prilikom sprovoenja budetskog procesa po uinku. OECD (2007a) jedefinisao budetiranje po uinku kao oblik budeta koji se odnosi na sredstva namenjena zamerljive rezultate. Robinson (2007.) definie budet prema uinku kao budetskom sistemukoji ima za cilj da pobolja efikasnost i efektivnost vladinih izdataka povezujui finansiranjaorganizacija javnog sektora sa rezultatima koje ona prua. Budet na osnovu rezultata izdvajanovac za razliite aktivnosti ili programe i, istovremeno, opisuje rezultate koje e organizacijaostvariti s ovim novcem. Svrha budeta na osnovu rezultata je: da se napravi plan rada kojiopravdava ukupan budet,da se stvori osnova za oreivanje cena i kvaliteta usluge i proveruda li se postiu ciljevi programa.

Prednost budeta na osnovu rezultata jeste to pokazuje aktivnosti i nivo usluga tihaktivnosti. Relativni nivo usluga i sredstava utroenih na razne aktivnosti pokazuje gdje su

prioriteti. Ovaj budet nudi i neophodne informacije pri odluivanju jesu li prioriteti ispravni,i velika je pomo u proceni kvantiteta, kvaliteta i produktivnosti programa.


26/77


Nikola Tomi 20

2.2.6.2.1. Naini implementacija budetiranja prema uinku

Postoje razliite strategije implementacije koji se mogu sumirati kao alternativa izmeuodozgo prema dole u odnosu na odozdo prema gore, sveobuhvatna u odnosu na parcijalnu i

pojedinane nasuprot "velikog praska" (big bang). (OECD, 2007.)Odozgo prema dole pristup nasuprot implementacije odozdo prema gore. Odozgo

prema dole je vie centralizovan pristup sprovoenju reformi. U ovoj vrsti pristupa, centralnavlada ili agencija (MF, kancelarija Premijera / predsednika) igraju glavnu ulogu u razvoju,implementaciji i/ili praenja reforme. Ovakav pristup tei da bude sistematski, da centralneagencije nameu standarde i pravila opte primenljive na sve agencije. Sa pristupom odozdo

prema gore, pojedinane agencije su kljuni akteri u reformama, njihovo uee moe bitidobrovoljno, i oni imaju slobodu da razvijaju sopstvene metode i pristupe.

Ovaj pristup ima tendenciju vie da bude ad-hoc nego sistematski, s obzirom da je

uglavnom na dobrovoljnoj osnovi i nedostaju osnovni zahtevi pri sprovoenju .S jedne strane postoje zemlje kao to su, na primer, ile i Velike Britanija koje su usvojile

odozgo prema dole centralizovani pristup u kome MF ima visok stepen ukljuenosti i igravanu i aktivnu ulogu u razvoju i primeni ovih reformi. Ovo moe ukljuivati razvoj merauinka i postavljanje i/ili pregovaranje o ciljevima uinka. S druge strane su zemlje poputIslanda i Danske koji rade decentralizovani pristup, odozdo prema gore, u kojem MF ima

nizak nivo ukljuenosti, a to podrazumeva odgovornost pojedinih ministarstava zasprovoenje ove reforme. U vie decentralizovanim sistemima, uloga Ministarstva finansijatei da bude ograniena na davanje smernica i saveta. Neke zemlje mogu da se nalaze negdeizmeu ova dva ekstrema, iako imaju tendenciju ka jednom kraju dijapazona ili drugom.Tabela 1 rezimira potencijalne koristi i rizike od pristupa implementacije odozgo na dole i

odozdo na gore '.

Tabela 1: Potencijalne koristi i rizici pristupa odozgo na dole i odozdo na gore

prilikom implementacije

Koristi Rizici

Odozgo na

dole

Vedi pritisak ka reformi Ograniena fleksibilnost za postizanje rezultata

Unifirmnost pristupa i nacrta u

vladi

Strogo proceuralno, i uinak postaje puko

usaglaavanjeVie informacija u centru

onoenja oluka

Stvara preveliku potrebu za izvetavanjem i

postaje skupa pismena praksa

Bolja koordinacija i monitoring Ne uspeva a obije porku agencija

Postie izopaene motive i iskrivljuje ponaanje

Odozdo na

gore

Veda fleksibilnost Inertnost zbog manjka pritiska ka reformi

Mogudnost a se kroje

reformeprema potrebama agencija

Tea i sporija implementacija

Omogudava bolji oziv klijenata

i lokalnih zajednica

Nedostatak koordinacije reformi

Ohrabruje agencije da deluju

reformski

Neostatak informacija u centru onoenja

odluka

Nedostatak konzistentnosti u reformskim

naporima i prezentaciji podataka

Izvor: Performance budgeting in OECD countries, OECD 2007.


27/77


Nikola Tomi 21

Za svaku zemlju, relativnirizik od pojave previe ili premalo centralnog uea zavisi odpostojee institucionalne strukture. One zemlje koje posluju u decentralizovanom sistemudravne uprave, u kojoj MF ima relativno slabu formalnu mo u pogledu informacija o

performansama, suoavaju se sa drugaijim izazovima od onih koji rade u viecentralizovanom sistemu.

Sveobuhvatna pokrivenost u odnosu na delimino pokrie. Zemlje koje su usvojilepristup od vrha ka dnu i/ili donele reforme u zakonodavstvu imaju tendenciju da usvoje

sveobuhvatnu pokrivenost. Mnoge zemlje su usvojile sveobuhvatan pristup za sva

ministarstva za razvoj informacija o uinku; izuzeci su zemlje koje imaju viedecentralizovani sistem .

Veliki prasak protiv postepenog pristupa implementacije. Alternativni pristupi

ukljuuju veliki prasak u odnosu na postepen. Neke zemlje su usvojile inkrementalni pristup ukome su promene uvedene korak po korak . Drugi su otili na veliki prasak pristup koji

podrazumeva uvoenje niz sveobuhvatnih reformi u isto vreme. Tabela2 daje kratak pregledprednosti i nedostatke svakog pristupa .

Tabela 2: Potencijalne prednosti i nedostaci inkrementalnog pristupa i

teorije velikog praska

Prednosti Rizici

Veliki prasak

pistup

Stvara jak pritisak i polet ka

reformama

Potencijalno visok rizik

Nudi integrisan paket

pokazujudi kako se reforme

uklapajum meusobno

Moe imati skupe greke

Daje konzistentnu poruku i

viziju eljene krajnje take Potrebni znatni sredstva

Krade vreme implementacije Rizik o gomilanja menamenta i zaposlenih

Prua uniformni trening i

porku ministarstvima

Trai visoku posvedenost politikog vrha

Dozvoljava kompromis

razliitih interesa

Nema vremena da se posveti paznja na

individualna ministarstva

Inkrementalni

pristup

Mogudnost uenja iz iskustva i

poboljavanja sistema u pokretu

Due vreme implementacija

Mogudnost ase system

poesi za neeljene efekte

Gubita poleta ka reformama

Cena reformi se iri na uiperiod

Rizik od rasipanje interesovanja i energije

Vie vremena a se izgrai

porka za reforme

Moe rezultovati manje koherentnim

reformama

Vie vremena a se izgrae

menaerski kapaciteti

Moe rezultovati rasparanim reformama sa

ogranienim ili ak suprotstavljenim uticajima

Vie vremena a se prui

individualna asistencija i da

akcenat na agencije

Moe a zahteva voenje va bueta

istovremeno

Izvor: Isto.

Veliki prasak pristup je vea verovatnoa da bude usvojen u okolnostima u kojima postoje

snani drajveri za brzu promenu kao to je ekonomska kriza ili nov og lidera ili promene u


28/77


Nikola Tomi 22

vladi. Bez ovih vozaa, moe biti teko da se razvije pritisak da se uvede dalekosenereforme.

Institucionalne strukture i relativni poloaj i mo MF i drugih centralnih organa u ireminstitucionalnom i politikom sistemu do nameu ogranienja na sposobnost zemlje da usvojeodreene pristupe implementacije . Ostali faktori su takoe vani , kao to su politikorukovodstvo i nivo interesovanja za ove inicijative od strane centralnih organa . Ipak, pristupi

implementaciji nisu statini i oni menjaju prekovremeno . Dok je institucionalni okvir nameeogranienja , zemlje mogu preduzeti korake da se suprotstavi ove tendencije .

2.2.6.2.2. Mehanizmi budetiranja prema uinku

Od 1980-ih, niz novih oblika budetiranja prema uinku se razvio sa ciljem izgradnje blieveze izmeu fnansiranja i rezultata. Ovi noviji oblici budetiranja prema uinku svi imaju ciljda se povea pritisak na javne institucija da unaprede svoju efektivnosti i/ili efikasnost usluga

koje pruaju. Da bi se to postiglo, pema Robinsonu (2007) oni se oslanjaju na tri mehanizma,koriena bilo samostalno ili u kombinaciji.

Prvi mehanizam povezuje budet sa ciljevima uinka (budgets to performance targets).

Kada je budetsko finansiranje povezano na neki nain sa ciljevima uinka mi govorimo oobliku budetiranja prema uinku. Jedan od problema jeste odabir prave numerike vrednostiza cilj. U principu, naravno, cilj ne treba da bude ni previe teak, niti previe lak. Meutim,esto ministarstvu finansija ili drugim donosiocima odluka na centralnom nivou nije lako, da

bez detaljnog znanja o konkretnoj oblasti usluga koje se pruaju, odrede ciljeve naodgovarajuem nivou. Drugo pitanje koje se postavlja usled utvrivanja ciljeva jeste pitanje

izmena u ponaanju, jedan primer ukojem je opasnost to to, teei da ispuni cilj utvren usmislu jedne dimenzije uinka, institucija moe uloiti manji napor u drugu dimenziju uinkakoja nije ukalkulisana u cilj uinka.

Drugi mehanizam je fi nansir anje po formul i (formula funding) i koristi se za stvaranje

blie veze izmeu finansiranja i rezultata. Finansiranje po formuli znai da je nivofinansiranja budetskog korisnika odreen (delimino ili u celosti) kao matematika funkcijaneke eksplicitne promenljive. Jednostavan primer je formula za procenu zahteva za

finansiranje kola u srednjem roku kao funkcija broja uenika i cene po ueniku (na osnovudemografskih projekcija). Nisu svi aranmani sa formulama oblici budetiranja prema uinku.Samo u sluaju kada formula povezuje finansiranje sa rezultatima (ishodima i/ilirezultatima),i to sa namerom da se ojaa efikasnost i efektivnost, takva formula postaje orue budetiranja

prema uinku.Trei mehanizam korien u novijim modelima budetiranaj prema uinku jesu finansijski

podsticaj i uinka(performance funding incentives)za organizacije. Jedan primer ovoga jeste

dodatno finansiranje uinka, koje funkcionie tako to organizacijama dodeljuje dodatnasredstva za izmereni dobar uinak (ili moda takoe umanjenje sredstava kao funkcijuizmerenog loeg uinka).

Kao to je gore ukazano, ovi mehanizmi se mogu upotrebljavati samostalno ili ukombinaciji.


29/77


Nikola Tomi 23

2.2.6.2.3. Modeli planiranja budeta prema uinku

Ne postoji samo jedan model planiranja budeta prema uinku, ve itav dijapazonrazliitih modela, a zajedniko im je da svi povezuju finansiranje i rezultate, ali na razliitenaine.

Neki modelibudetiranja prema uinku programsko budetiranje, na primer, su modeli zacelu vladu. S druge strane, neki su namenjeni za primenu u pojedinanim sektorima potronjeili kategorijama organizacije (npr. sistem finansiranjapo formuli primenjen na kole).

Modeli budetiranja prema uinku se do izvesnog stepena razlikuju po svojim cljevima.Neki stavljaju akcenat prevashodno na poboljanje prioritizacije potronje, dok su drugiuglavnom fokusirani na unapreenje efektivnosti i/ili efikasnosti. Odraavajui razliiteoblike sprege izmeu rezultata i finansiranja koje tee da izgrade, sistemi budetiranja premauinku se takoe razlikuju u odnosu na tip informacije o uinku na koju se preteno oslanjaju.Ovo se odnosi kako na vrstu mera uinka koju koriste, tako i na to da li postoji korist od

evaluacije, kao i pokazatelja. Kao to je ranije reeno, svim modelima budetiranja premauinku zajednika je ideja o veoj upravljakoj slobodi, naroito u odnosu na odabirkombinacije ulaznih elemenata.

Najosnovniji oblik planiranja budeta prema uinku je onaj koji sistematski koristiinformacije o uinku u pripremi budeta za celu vladu. Uobiajeno orue koje se upotrebljavaza ovu svrhu je programsko budetiranje, u kojem je potronja klasifikovana u budetu pociljevima (ishodi i rezultati), pre nego po ekonomskim kategorijama (kao to su plate,snabdevanje i trokovi komunikacije) i organizacionim kategorijama (npr. ministarstvo iodeljenje unutar ministarstva). Primarni cilj programskog budetiranja je unapreenje

prioritizacije potronje. Meutim, sa poveanjem panje koja se tokom pripreme budetaobraa na uinak budetskog korisnika, ova vrsta budetiranja prema uinku takoe ima zacilj da povea pritisak na ministarstva da poboljaju efikasnost i efektivnost. Potrebno jenaglasiti da je. budetiranje prema uinku generiki koncept gde je programskobudetiranje jedan model budetiranja prema uinku. Ovo se mora naglasiti jer neki

pokuavaju da odvoje programsko budetiranje od budetiranja prema uinku. (Robinson,CLEAR)

Sistem planiranja budeta od nule (SPBN) je sutinski varijacija programskogbudetiranja, koja je, u svom oginalnom obliku, pozivala na sveobuhvatnu analizu iprioritizaciju svih rashoda na kontinualnoj osnovi. Da bi se ovo postiglo, svi programi su

ralanjivani za svrhe pripreme budeta u pakete odluka (takoe poznate i kao prirastusluga), koji pruaju izbor u vezi sa stepenom do kojeg svaki program moe da se umanji ili,alternativno, da mu se povea finansiranje. Osnovni problem SPBN bio je praktinanemogunost da se sveobuhvatno pregledaju svi rashodi svake godine. Drugim reima,

pregled nulte osnove svakog programa nije bio stvarno primenljiv. Selektivno procenjivanjetrokova je sve to se, u praksi, moe postii. U shvatanju toga, SPBNje evoluirao u neto tose ponekad naziva alternativno budetiranje. Umesto da traga da ispita sve opcije za svaki

program, proirujui se do ak stoprocentnog smanjenja, alterativno budetiranje je pokualoda zadatak uini izvodljivim, tako to je ograniilo proces na godinje ispitivanje mnogo ueg

raspona opcija za smanjenje ili poveanje u svakom programu na primer, opcije od 15, 10 i 5odsto smanjenja, a moda takoe od 5 ili 10 odsto poveanja.


30/77


Nikola Tomi 24

I kod programskog i kod sistema planiranja budeta od nule, veza izmeu rezultata ifinansiranja je prilino labava, pre nego mehanika. Rezultati ostvareni po programima (ili

paketi odluka sa programima) se detaljno razmatraju u procesu pripreme budeta, ali ovdenije sluaj da loi rezultati automatski znae smanjenje ili, obrnuto, da dobri rezultatiautomatski znae poveanje finansiranja.

2.2.6.3. Programski budet

Programsko budetiranje je planiranje, odobravanje i izvravanje potronje u smisluprograma. Programi zajedno ine potronju za svrhe konkretne javne politike, kao to suouvanje ivotne sredin ili srednjokolsko obrazovanje. Klasifikacija potronje u smislu

programa pretvara budet u instrument eksplicitnih izbora o prioritetima potronje, kao to je,koliko potroiti na prevenciju u zdravstvu vs. bolniko leenje; koliko na tercijarnoobrazovanje vs. primarno obrazovanje; ili koliko na jaanje vojske vs. promovisanje

poljoprivrede.

Programski budeti se veoma razlikuju od tradicionalnih, u kojima se sredstva dodeljujusvakom budetskom korisniku ne prema ciljevima ve prevashodno prema budetskimstavkama. Budetske stavke su raspodela sredstava prema vrsti ulaznih elemenata, kao to su

plate, zalihe i kapitalni rashodi. Problem kod budeta zasnovanog na budetskim stavkama jeto to on gotovo nita ne kazuje o ciljevima politike dotine potronje. Budet po stavkama jezato sutinski beskoristan kao instrument prioritizacije potronje. Koncept programskog

budetiranja je originalno i razvijen upravo da bi se prevazila ova slabost. Programskobudetiranje se takoe razlikuje od tradicionalnog budeta i po tome to zahteva znatna

smanjenja kontrole budetskih stavki u odnosu na to kako ministarstva troe svoje budete.To je zato to programsko budetiranje i budetiranje prema uinku generalno zahtevaveu slobodu na nivou ministarstva pri odabiru ulaznih elemenata korienih da bi seisporuile usluge u zamenu za veu odgovornost prema rezultatima koje ministarstva pruajuzajednici. Ovo, ipak, ne znai da raspodela budeta prema stavkama uopte ne postoji u

programskom budetiranju.(Robinson, isto.)Iako je primarni cilj programskog budetiranja unapreenjeprioritizacije potronje,to nije

jedini nain na koji programsko budetiranje unapreuje uinak javnog sektora. Dobroosmiljen budetski sistem poboljava i efektivnost i efikasnost potronje tako to vri dodatni

pritisak na ministarstva i druge budetske korisnike da stvaraju uinak. Kod programskogbudetiranja, budetski zahtev svakog ministarstva prema ministarstvu finansija mora da budepraen informacijom o uinku programa tog minsitarstva (pokazatelji i zakljuci evaluacije),kao igde je to primerenonameravanim cilejvima uinka ubudue. Saznanje da e njegov

budetski zahtev biti razmatran na vladi i moda u parlamentu, u svetlu njegovog uinka,trebalo bi da stvori dodatni pritisak na to ministarstvo da pobolja svoj uinak.

Programski budet razlikuje se od tradicionalnog linijskog pristupa pripremi, pregledu iprezentiranju budeta. Umesto fokusiranja na ono ta kupuje zajednica (osoblje, roba i sl.),programski budet jeusmeren na oekivane rezultate usluga i aktivnosti koje se sprovode.

Kako je programski budet popraen razliitim merenjima sprovoenja aktivnosti,

potrebno je znati da programski budet zahteva brojne analize i dokumentaciju. Delovi ove


31/77


Nikola Tomi 25

metodologije ve se koriste udrugim oblicima izrade budeta, kao to su budet na osnovurezultata i budet na osnovu pravdanja trokova svake godine.

Prelazak na programski budet ima znaajne implikacije na pripremu i donoenje budetapa e o njemu biti vie rei u sledeem poglavlju.

2.3. PROGRAMSKO BUDETIRANJE

Programsko budetiranje ima potencijal da znaajno doprinese disciplini agregatnepotronje, a samim tim i fiskalnoj disciplini. Time to poboljva kapacitet vlade daidentifikuje nie prioritete ili nedelotvorne programe koji se mogu smanjiti, ono olakavastvaranje fiskalnog prostora neophodnog da se odgovori na nove prioritete politika bez

nepotrebnog rasta agregatne potronje. tavie, ako i kada fiskalna konsolidacija budeneophodna, bolja prioritizacija omoguava da se odrede ciljevi potronje, kako bi seminimizirali njihovi socijalni trokovi i poveala njihova odrivost. (CLEAR, Revidirani

nacrt, jul 2011.)

U nastavku e biti dato uputstvo za programsko budetiranje (struktura, pripremanje,koraci, priprema dokumentacije i merenje rezultata) na osnovu preporuke OECD i Svetske

banke, a tekst je kompilacija objanjenja i uputstvaiz: The Urban Institute (UI), Washington, DC, and the Metropolitan Research

Institute (MRI), Budapest, finansirano od strane United States Agency for

International Development (USAID);

Teksta iz Poglavlja br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine uBosni i Hercegovini koje je izradio Projekat upravne odgovornosti (GAP).

Finansirano od strane USAID-a, vedske agencije za meunarodni razvoj Sida iAmbasade Kraljevine Holandije u BIH.

Uputstvo za izradu programskog budeta za Srbiju, februara 2014.g izraeno uskladu sa ovlaenjem ministarstva nadlenog za poslove finansija da sprovedetu zakonsku odredbu uz potovanje najbolje prakse u pogledu transparentnosti ikontrole javne potronje.

2.3.1.STRUKTURA PROGRAMSKOG BUDETA

Programska struktura budeta se utvruje u skladu s hijerarhijskim funkcijama drave,ciljevima Vlade, odnosno nadlenostima i ciljevima korisnika budeta.

Utvreni sektori u kojima deluju korisnici budeta predstavljaju osnovu za planiranje iupravljanje sektorskim politikama i budetom, kao i okvir za utvrivanje stratekih prioriteta iciljeva Vlade4. Veza izmeu sektora i niih nivoa programske strukture (programa,

programskih aktivnosti i projekata) omoguuje analizu aktivnosti korisnika na svim nivoimavlasti koje doprinose realizaciji sektorskih politika.

4Proces utvrivanja stratekih prioriteta i ciljeva Vlade ureuje se Metodologijom integrisanog planiranja javnihpolitikakoju izrauje Generalni sekretarijat Vlade.


32/77


Nikola Tomi 26

Sektorski pristup planiranju omoguava bolju koordinaciju zajednikog rada Vlade,donatora i drugih kljunih aktera u okviru odreenog sektora.

Programsku strukturu korisnika budeta ine tri programske kategorije: program,programska aktivnost i projekat, kojima se grupiu rashodi i izdaci. Te programske kategorijerasporeene su u dva hijerarhijska nivoa. Na viem nivou su programi, a na niem su

programske aktivnosti i projekti koji im pripadaju.

Program predstavlja skup mera koje korisnici budeta sprovode u skladu sa svojimkljunim nadlenostima i utvrenim srednjoronim ciljevima. Program se sastoji odnezavisnih, ali tesno povezanih komponenata programskih aktivnosti i/ili projekata.Alokacija sredstava opredeljenih za program vri se aproprijacijama vezanim za programskeaktivnosti i projekte u okviru programa. Program se utvruje i sprovodi od strane jednog ilivie korisnika budeta i nije vremenski ogranien.

Programska aktivnostje tekua delatnost korisnika budeta ijim sprovoenjem se postiuciljevi koji doprinose dostizanju ciljeva programa. Programske aktivnosti se utvruju na

osnovu njegovih ue definisanih nadlenosti. Mogu se odnositi na: pruanje javne usluge,pripremu i donoenje normativnih i stratekih akata, rad inspekcijske slube, sprovoenjemera javnih politika, administrativnu delatnost organa i dr. Programska aktivnost mora biti

deo programa, sprovodi se od strane samo jednog korisnika budeta i nije vremenskiograniena.

Projekatje vremenski ogranien poslovni poduhvat korisnika budeta ijim sprovoenjemse postiu ciljevi koji doprinose postizanju ciljeva programa. Moe se odnositi na kapitalnoulaganje, unapreenje procedure u javnoj administraciji, usavravanje dravnih slubenika isline poduhvate koji doprinose kvalitetnijem pruanju javnih usluga. Takoe, projekti mogu

predstavljati kratkoroni instrument utvrene javne politike.Naziv programa, programske aktivnosti i projekta treba da bude kratak, informativan i da

direktno ukazuje na aktivnosti koje se njima sprovode.

Svrha programa, programske aktivnosti ili projekta iskazuje se opisom optih drutvenihi/ili ekonomskih efekata koji treba da se postignu na dui rok. Taj opis treba da bude kratak,relevantan i uopten, a ne specifian. Svrha ne mora da bude direktno merljiva. Najbolje bi

bilo da ista svrha vai za sve vreme sprovoenja programa, programske aktivnosti, odnosnoprojekta.

Osnov programa ukljuuje informacije o pravnom osnovu, srednjoronom planu i/ilistrategiji na osnovu kojih su utvreni ciljevi programa i programskih aktivnosti i projekatakoji mu pripadaju.

Opis programa, programske aktivnosti ili projekta ukljuuje obrazloenje kljunihaktivnosti i usluga koje se sprovode, odnosno pruaju.

Cilj programa je specifian drutveni ili ekonomski efekat krajnji ishod koji trebaostvariti u srednjem roku (35 godina) sprovoenjem mera u okviru programa. Osim merakorisnika budeta, na ostvarenje cilja programa mogu uticati i drugi faktori . Cilj programa jeu skladu sa srednjoronim planom i/ili stratekim dokumentima budetskih korisnika, kao iodgovarajuim sektorskim strategijama. Kad god je mogue, treba da bude kvantitativnoizraen.

Cilj programske aktivnosti ili projekta moe se odnositi na krajnji ishod (odreenidrutveni ili ekonomski efekat), ali i na neposredne izlazne rezultate koji se ostvaruju


33/77


Nikola Tomi 27

sprovoenjem programske aktivnosti ili projekta u kratkoronom (12 godine) ili usrednjoronom periodu (35 godina).

Izlazni rezultati su proizvodi ili usluge koje pruaju korisnici budeta, koje su relevantneza postizanje krajnjih ishoda programske aktivnosti ili projekta. U praksi, veinu izlaznihrezultata predstavljaju usluge koje korisnik budeta prua graanima i privredi, kao i uslugekoje prua drugim korisnicima budeta ili dravnom sektoru u celini.

Primenom indikatora rezultata obezbeuju se informacije o efektivnosti i efikasnostiprograma, programskih aktivnosti i projekata. Indikatori rezultata se utvruju za ciljeve,odnosno izraavaju ciljeve na operativno merljiv nain. Cilj je izraz onoga to se nastoji

postii, dok se indikatorom rezultata meri, tj. utvruje da li se cilj postie. Razlikuju se dvevrste indikatora rezultata: indikatori ishoda i indikatori izlaznih rezultata.

Primenom indikatora ishoda obezbeuju se informacije o krajnjem dostignuu programa,programske aktivnosti ili projekta, tj. o ostvarenoj drutvenoj ili ekonomskoj prome

Documents

Analiza Metodologija Implementacije Programskog Budzeta