Planiranje Izrada i Kontrola Budzeta Federacije BiH

PLANIRANJE, IZRADA I KONTROLA BUDŽETA FEDERACIJE BiH

PRIRUČNIK ZA POSLANIKE PARLAMENTA FEDERACIJE BiH

Planiranje, izrada i kontrola budžeta Federacije BiH

3

Sadržaj

OSNOVNE INFORMACIJE 6

POGLAVLJE 1: ULOGE I ODGOVORNOSTI PARLAMENTA U BUDŽETSKOM PROCESU 7

POGLAVLJE 2: ULOGE I ODGOVORNOSTI ODBORA ZA EKONOMSKU I FINANSIJSKU POLITIKU PREDSTAVNIČKOG DOMA PARLAMENTA FBiH 12

POGLAVLJE 3: ULOGE I ODGOVORNOSTI ODBORA ZA EKONOMSKU I RAZVOJNU POLITIKU, FINANSIJE I BUDŽET DOMA NARODA PARLAMENTA FBiH 13

POGLAVLJE 4: JAČANJE ULOGE PARLAMENTA FBiH PRI VRŠENJU ANALIZE I PREGLEDA BUDŽETSKIH PLANOVA I PRIORITETA 14

POGLAVLJE 5: ŠTA JE BUDŽET? 23

POGLAVLJE 6: IZRADA PROGRAMSKOG BUDŽETA ILI BUDŽETA ZASNOVANOG NA REZULTATIMA 31

POGLAVLJE 7: KORISNE METODE I IZVORI INFORMACIJA 38

POGLAVLJE 8: GLOSAR KORIŠTENIH IZRAZA I SKRAĆENICA 41

PRILOG A 52

PRILOG B 53

PRILOG C 54


4


5

PLANIRANJE, IZRADA I KONTROLA BUDŽETA FEDERACIJE BiH

PRIRUČNIK ZA POSLANIKE PARLAMENTA FEDERACIJE BiH

PREDGOVOR

Ovaj Priručnik, koji je izrađen uz podršku Projekta jačanja upravljanja javnim finansijama u BiH koji finansira DFID, daje smjernice članovima Parlamenta Federacije BiH u vezi sa njihovim ulogama i odgovornostima, posebno ukoliko su vezane za budžetska i finansijska pitanja.

Izazovi proteklih godina do kojih je došlo zbog globalne finansijske krize i njihov uticaj na Federaciju BiH pokazuju da je efektivno i efikasno trošenje ograničenih javnih sredstava danas važnije nego ikada ranije. U tom smislu, Parlament FBiH ima ključnu ulogu u vršenju detaljnog pregleda i analize budžetskih planova Vlade kako bi osigurao da se javna sredstva dodjeljuju prema najvažnijim socijalnim i ekonomskim potrebama zemlje i ostvario najbolju vrijednost za uložena sredstva.

Priručnik stoga ima za cilj da pruži podršku svim članovima Parlamenta FBiH koji su aktivno uključeni u pitanja budžeta i finansija kako bi što bolje shvatili budžetski proces i odluke koje se donose. Cilj Priručnika je takođe da bude koristan izvor i referenca za članove Parlamenta FBiH pri izvršavanju njihovih parlamentarnih dužnosti u ime građana Federacije BiH.

Projekat jačanja upravljanja javnim finansijama

septembar 2010. godine


6

OSNOVNE INFORMACIJEOvaj referentni Priručnik daje pregled budžetskog procesa u Federaciji BiH (i takođe, gdje je relevantno, na nivou BiH) i obrazlaže ulogu Parlamenta FBiH, te posebno uloge i odgovornosti Odbora za ekonomsku i finansijsku politiku i Odbora za ekonomsku i razvojnu politiku, finansije i budžet Parlamenta FBiH (u nastavku teksta: Odbori), u procesu pregleda i usvajanja budžeta.

Namjena ovog Priručnika je da bude referentni vodič za članove Odbora pri izvršavanju njihovih dužnosti i obaveza vezanih za pregled budžeta Vlade, kao i za ostale poslanike Parlamenta FBiH koji žele da steknu što bolje razumijevanje svojih, veoma važnih, uloga i odgovornosti u oblasti kontrole i analize budžeta/finansija.

Svrha referentnog priručnika je:

Povećati razumijevanje i ojačati kapacitet poslanika u Parlamentu FBiH, posebno članova Odbora, za vršenje pregleda i analize prijedloga budžeta Vlade FBiH

Podsticati aktivniju raspravu u vezi sa mogućim načinima raspodjele budžetskih sredstava

Unaprijediti transparentnost procesa donošenja odluka o budžetu i raspodjele budžetskih sredstava

Povećati nivo odgovornosti za kranje rezultate i vrijednost dobijenu potrošnjom budžetskih sredstava

Unaprijediti vezu između potrošnje budžetskih sredstava i prioritetnih politika


7

POGLAVLJE 1: ULOGE I ODGOVORNOSTI PARLAMENTA U BUDŽETSKOM PROCESUU modernoj parlamentarnoj demokratiji se, kao ključne uloge i odgovornosti poslanika parlamenata, navode:

Priručnik se posebno fokusira na ulogu Parlamenta FBiH u procesu analize i usvajanja politika i planova budžetske potrošnje Vlade.

Budžet je najvažniji instrument ekonomske politike vlada i predstavlja sveobuhvatan iskaz prioriteta države. Odgovornost zakonodavne vlasti, kao institucije koja zastupa ‘društvo’, je da osigura da budžet optimalno zadovoljava potrebe građana dostupnim sredstvima. Zakonodavna vlast je efektivna ukoliko u budžetskom procesu vrši provjere i uspostavlja balanse koji su osnova transparentne i odgovorne vlade i koji su krucijalni za osiguranje efikasnog pružanja javnih usluga.1

U tom smislu, Parlament FBiH je dužan osigurati da Vlada transparentno upravlja javnim finansijama (tj. da su odluke o raspodjeli budžetskih sredstava jasno objašnjene i opravdane), te da je odgovorna za sredstva koja troši (u smislu rezultata postignutih raspodjelom budžetskih sredstava – šta je postignuto i urađeno sa navedenim sredstvima – i da li je javnost dobila adekvatnu vrijednost za uložena sredstva).

1 Parlament, budžet i gender, Priručnik za članove Parlamenta Br. 6, UNDP

Zastupanje interesa i težnji građana

Pregled, analiza i usvajanje zakona

Nadzor nad odlukama izvršne vlasti

Detaljan pregled, analiza i usvajanje prijedloga vladine potrošnje kako bi se osigurala njihova opravdanost (dobijanje adekvatne vrijednosti za uloženi novac)

Odgovornost zakonodavne vlasti, kao institucije koja zastupa ‘društvo’, je da osigura da budžet optimalno zadovoljava potrebe građana u skladu sa dostupnim sredstvima.


8

Pri izvršavanju svojih obaveza, Parlament FBiH bi trebao:

Osigurati usklađenost svojih odluka o raspodjeli ograničenih budžetskih sredstava sa strateškim •prioritetima i potrebama zajednice; Usvojiti proračun samo ukoliko je ostvariv i odgovoran sa fiskalne i ekonomske tačke gledišta; •Zahtijevati informacije o djelotvornosti i efikasnosti vladinih usluga i programa koji se finansiraju •iz budžeta kako bi se osigurala adekvatna vrijednost za uložena sredstva poreskih obveznika i građana Federacije BiH; Pratiti izvršenje usvojenog budžeta; i•Omogućiti demokratsko učešće u procesu utvrđivanja prioritetnih politika i donošenja odluka o •finansiranju (kroz ulogu u procesu usvajanja budžeta FBiH).

1.1 Modeli uloga parlamenata u procesu izrade budžeta

Poređenjem uloga parlamenata širom svijeta u budžetskom procesu, dolazimo do tri različita modela, pri čemu su sva tri modela utvrđena ustavom i zakonima datih država.

Često, upravo iz ovog razloga, nije jednostavno uporediti uloge zakonodavnih vlasti različitih zemalja ili imenovati primjere ‘najbolje prakse’ bez detaljnog razumijevanja zakonskog okvira unutar kojeg dati parlament djeluje. Međutim, moguće je napraviti poređenje koristeći se slijedećim kriterijima:

Može li Parlament donositi izmjene i dopune na budžet (i, ukoliko može, do koje mjere?),•Do koje je mjere Parlament uključen u proces planiranja i izrade budžeta (ili je proces samo i •isključivo u nadležnosti izvršne vlasti?)Koliko je vremena neophodno Parlamentu da razmotri nacrt budžeta?•Koji je nivo resursa dostupan članovima/poslanicima Parlamenta za analizu nacrta budžeta?•

Ukratko, navedena tri modela su:

Parlamenti koji imaju neznatnu direktnu ulogu u procesu planiranja budžeta, npr. Velika Britanija, Australija, Brazil, Meksiko

Parlamenti koji imaju značajnu ali ograničenu ulogu, npr. Skandinavija, Kolumbija, Italija i Švajcarska

Parlamenti koji imaju značajnu ulogu – SAD, Nigerija, Bolivija, Venecuela, Kosta Rika


9

1.2 Ograničenja efektivnosti Parlamenta u budžetskom procesu

U procesu razvoja postratnih društava, mnogi faktori ograničavaju kapacitet zakonodavne vlasti u smislu efektivnosti pri vršenju detaljnog pregleda i analize budžeta. Među navedenim faktorima su:

Ovaj Priručnik, stoga, ima za cilj jačanje kapaciteta poslanika Parlamenta FBiH, te posebno Odbora, za angažman u budžetskom procesu.

1.3 Izvršni nadzor

Važno je da poslanici Parlamenta FBiH shvate da izvršni nadzor nad javnim finansijama (uključujući budžet) nije isključiva ‘odgovornost’ opozicionih stranaka (ili ne-vladinih stranaka gdje nije osnovana formalna opozicija); takav nadzor je odgovornost svih poslanika Parlamenta FBiH kao predstavnika građana Federacije BiH.

Nivo resursa dostupnih izvršnoj vlasti (stručni, istraživački, zakonski, administrativni resursi itd.) će uvijek, shvatljivo, znatno premašivati one koji su dostupni zakonodavnoj vlasti. Međutim, omjer odgovornosti i ovlaštenja zakonodavne i izvršne vlasti je izbalansiran obzirom na ovlast Parlamenta FBiH da mijenja/odbaci/usvoji budžet i ostale značajne akte vladine politike.

Izvršna vlast ima značajnu većinu u Parlamentu ili velike višestranačke koalicije

Pravna ili ustavna ograničenja za veću uključenost Parlamenta

Odbori imaju ograničene ovlasti

Parlament ima ograničeno vrijeme ili resurse za angažman u budžetskom procesu


10

Izvršni nadzor nad pitanjima budžeta i finansija se može poduzeti putem različitih mehanizama, uključujući:

1.4 Nadzor nad budžetom i finansijama: proces srednjoročnog planiranja i izrade budžeta u ‘10 koraka’ u BiH

Ovlasti zakonodavne vlasti da mijenja/odbaci/usvoji budžet koji je pripremila izvršna vlast, su važne za vršenje provjere i uspostavljanje balansa neophodnih za sprječavanje eventualnih zloupotreba od strane izvršne vlasti. Ovo je dio takozvane doktrine ‘podjele ovlasti’ po kojoj svaki nivo vlasti može, ukoliko se zahtijeva, osporiti odluke drugog nivoa. Ovakva postavka omogućava transparentnost i odgovornost za donošenje odluka i ograničava sposobnost jednog nivoa vlasti da dominira nad drugim.

Međutim, iako zakonodavna vlast ima ovlast da mijenja ili odbaci budžet izvršne vlasti, ona mora priznati da je izvršna vlast ona koja je odgovorna za sam proces planiranja i izrade budžeta. Zakonodavna vlast, stoga, treba shvatiti da je njena uloga u budžetskom procesu znatno drugačija od uloge koju ima izvršna vlast, te da je izrada budžeta očigledno odgovornost izvršne vlasti.

SPEM III Projekat koji finansira DFID u BiH je razvio proces srednjoročnog planiranja i izrade budžeta u ‘10 koraka’ kojim su utvrđene ključne faze (tj. koraci) procesa planiranja i izrade budžeta. Ovaj pristup je usvojen na svim nivoima vlasti u BiH (tj. Institucije BiH, Brčko Distrikt, Federacija BiH i Republika Srpska).

Proces u ‘10 koraka’, koji je nešto detaljnije objašnjen u ovom Priručniku, daje pregled ključnih faza procesa planiranja i izrade budžeta kada bi se parlamenti, kao predstavnici građana, mogli aktivnije uključiti vršeći izvršni nadzor. Međutim, jačanje kapaciteta parlamenata za vršenje detaljnog pregleda i analize budžeta nema za cilj da umanji autoritet izvršne vlasti kada je u pitanju izrada budžeta.

U nastavku teksta je grafikon u kom se predlažu tri ključne faze procesa planiranja i izrade budžeta tokom

Parlament FBiH postavlja pitanja izvršnoj vlasti

Javne rasprave u organizaciji Odbora

Obilazak i inspekcije Vladinih objekata i usluga koje pruža Vlada

Vijećanja Odbora, razmatranje izvještaja i pružanje stručnih savjeta

Debata na temu prijedloga budžeta Vlade


11

kojih bi se parlamenti mogli aktivnije uključiti vršeći pregled budžetskih planova, strategija i prioriteta. Dole navedeni model veće uključenosti Parlamenta u budžetski proces je izrađen u skladu sa obavezama nadzora koji vrši Parlament i ne odražava trenutnu praksu.

1.5 Razmjena informacija i komunikacija

Efektivni finansijski nadzor od strane Parlamenta zahtijeva od izvršne vlasti da dostavi sveobuhvatne godišnje i srednjoročne budžetske projekcije, redovne i blagovremene izvještaje o stvarnim prihodima i rashodima u odnosu na odobreni budžet, revidirane finansijske iskaze i izvještaje o učinku.

Zakonodavna vlast i relevantne komisije ili odbori bi trebali zahtijevati informacije koje su im neophodne pri čemu bi se izvršnoj vlasti trebale dati jasne smjernice o formatu u kom se dostavljaju navedene informacije i rokovi za dostavu istih. Stoga, ukoliko zakonodavna vlast ne zaprimi budžet i popratnu dokumentaciju na vrijeme, kako bi uradila kompletnu analizu i razmatranje istih, onda bi Odbori trebali o tome obavijestiti izvršnu vlast nakon čega bi se ista trebala očitovati.

Protokoli za izvještavanje, uspostavljeni u svrhu razmjene informacija, mogu biti osmišljeni tako da zadovoljavaju potrebe Parlamenata i relevantnih Odbora, na primjer, svi izvještaji duži od, npr. 10 strana moraju imati izvršni sažetak, svi izvještaji bi trebali imati rječnik pojmova i listu skraćenica itd.


12

POGLAVLJE 2: ULOGE I ODGOVORNOSTI ODBORA ZA EKONOMSKU I FINANSIJSKU POLITIKU PREDSTAVNIČKOG DOMA PARLAMENTA FBiHUloge i odgovornosti Odbora za ekonomsku i finansijsku politiku Parlamenta FBiH su primarno date u Poslovniku Predstavničkog doma, te u Ustavu FBiH. Drugi instrumenti mogu biti relevantni za razmatranje specifičnih pitanja.

2.1 Opis zadataka i administrativna pitanja

Odbor za ekonomsku i finansijsku politiku Predstavničkog doma Parlamenta FBiH razmatra:

politiku i programe obnove i razvoja Federacije BiH,•utvrđivanje mjera ekonomske politike, programe razvoja u pojedinim djelatnostima, granama, •oblastima (strukturalne) i područjima (regionalne); finansiranje djelatnosti federalne vlasti, ustanova i institucija koje federalne vlasti osnivaju•

oporezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima; fiskalnu i kreditnu politiku Federacije BiH u okviru kreditne politike Bosne i Hercegovine;

politiku u bankarstvu; •funkcionisanje finansijskih institucija na nivou Federacije BiH; •propise iz oblasti finansija; donošenje, izvršenje i kontrolu izvršenja budžeta Federacije;•donošenje odluka o zaduživanju, javnim zajmovima i drugim obavezama Federacije BiH,•politiku korištenja zemljišta na federalnom nivou; korištenje prirodnih bogatstava; javnu potrošnju, •cijene, robne rezerve i zapošljavanje; turizam; brži razvoj ekonomski nerazvijenih kantona i područja; statistiku i•druga pitanja iz oblasti obnove, razvoja, ekonomije, finansija i budžeta iz nadležnosti •Predstavničkog doma.

Odbor za finansijsku i ekonomsku politiku Predstavničkog doma Parlamenta FBiH čine 11 članova i Sekretar. Odbor obično zasjeda prije sjednica Predstavničkog doma FBiH.

Predstavnici javnosti, civilnog društva i medija mogu prisustvovati otvorenim sjednicama Odbora.


13

POGLAVLJE 3: ULOGE I ODGOVORNOSTI ODBORA ZA EKONOMSKU I RAZVOJNU POLITIKU, FINANSIJE I BUDŽET DOMA NARODA PARLAMENTA FBiHUloge i odgovornosti Odbora za ekonomsku i razvojnu politiku, finansije i budžet Parlamenta FBiH su primarno date u Poslovniku Doma naroda, te u Ustavu FBiH. Drugi instrumenti mogu biti relevantni za razmatranje specifičnih pitanja.

3.1 Opis zadataka i administrativna pitanja

Odbor za ekonomsku i razvojnu politiku, finansije i budžet Doma naroda Parlamenta FBiH ima veliki broj odgovornosti, uključujući:

utvrđivanje politika i programa rekonstrukcije i razvoja Federacije BiH,•utvrđivanje ekonomske politike, uključujući obnovu i razvoj Federacije BiH i utvrđivanje i•

ostvarivanje strategije razvoja za pojedine oblasti; propise o finansijama i finansijskim institucijama Federacije BiH•fiskalnu politiku Federacije BiH, •politiku korištenja zemljišta na federalnom nivou; •korištenje prirodnih bogatstava; •kreditnu politiku Federacije BiH u okviru kreditne politike Bosne i Hercegovine;•politiku o bankarstvu; •brži ekonomski razvoj nerazvijenih kantona i područja; •zapošljavanje; •kontrolu cijena, robne rezerve, statistiku i druga pitanja iz oblasti ekonomske i razvojne politike •iz nadležnosti Doma naroda.

• Odbor takođe razmatra i pitanja:

finansiranja djelatnosti federalne vlasti, ustanova i institucija koje federalne vlasti•osnivaju oporezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima;

finansiranja zajedničkih potreba; federalnih poreza, taksi i drugih dažbina; •budžet i završni račun budžeta Federacije BiH;•javnih zajmova o zaduživanjima i drugim obavezama Federacije BiH; •pitanja iz oblasti finansija i budžeta iz nadležnosti Doma naroda•javni izvještaj o reviziji Budžeta Federacije BiH i priprema izvještaj Odbora sa zaključcima, •preporukama i prijedlozima za raspravu na sjednici Doma naroda.godišnji izvještaj o poslovanju Ureda za reviziju i druge izvještaje Ureda koji se podnose •Parlamentu Federacije BiH.godišnji izvještaj o poslovanju javnih preduzeća i institucija.•potrebu za specijalnim revizijama pojedinih budžetskih korisnika o čemu zaključak donosi Dom •naroda odnosno Parlament Federacije BiH.

nadzor kvaliteta rada Ureda za reviziju, kao i druga pitanja iz rada Ureda za reviziju, utvrđena u •Zakonu o reviziji Budžeta u Federaciji BiH.

Odbor za finansijsku i razvojnu politiku, finansije i budžet Doma naroda Parlamenta FBiH čine 7 članova i Sekretar. Odbor obično zasjeda prije sjednica Doma naroda FBiH.

Predstavnici javnosti, civilnog društva i medija mogu prisustvovati otvorenim sjednicama Odbora.


14

POGLAVLJE 4: JAČANJE ULOGE PARLAMENTA FBiH PRI VRŠENJU ANALIZE I PREGLEDA BUDŽETSKIH PLANOVA I PRIORITETA4.1 Kako Parlament FBiH može uticati na prioritetne politike i prioritete finansiranja?

Jedna od najvažnijih uloga izvršne vlasti je priprema prijedloga budžeta, tj. koliko prihoda planira da prikupi i na koji ih način planira potrošiti.

Kao demokratski izabrani predstavnici naroda, uloga poslanika Parlamenta FBiH je da vrše pregled i usvajaju (unose izmjene i dopune ili odbacuju, u zavisnosti od ustavnih i pravnih ovlaštenja) budžet Vlade kako bi osigurali da isti ostvaruje adekvatnu vrijednost za uložena sredstva građana i poreskih obveznika zemlje.

Pored toga što usvaja budžet, Parlament FBiH može takođe donositi zakone u domenu sektorskih politika za koje izvršna vlast mora naći sredstva za finansiranje u budžetu. Generalno donošenje takvih zakona izvan formalnog budžetskog procesa može imati značajan uticaj na budžetske planove Vlade, te šire na ekonomsku i fiskalnu strategiju.

Donošenje zakona izvan formalnog budžetskog procesa znači da ni Vlada niti Parlament FBiH nemaju priliku izvršiti sistematski pregled prioriteta većine ostalih budžetskih zahtjeva. Da bi budžetski proces bio efektivan, neophodno je u isto vrijeme vršiti procjenu svih mogućih odluka o potrošnji jer samo na taj način Vlada, a potom i Parlament FBiH, mogu legitimno donositi teške odluke o tome koji će se od programa i ciljeva finansirati sa dostupnim ograničenim sredstvima.

Opšte je prihvaćeno da je Vlada nadležna utvrditi odgovorne makroekonomske politike i fiskalnu strategiju, uključujući ukupan obim budžeta i primarni fiskalni bilans. Sve izmjene i dopune budžeta, nakon što se isti dostavi Parlamentu FBiH, moraju biti uravnotežene ukoliko se želi održati integritet ekonomske i fiskalne strategije Vlade.

Relativno je jednostavno naći dodatan način potrošnje budžetskih sredstava ali je mnogo teže naći uštede iz kojih bi se navedeni trošak nadoknadio.

Tokom razmatranja novih visoko-prioritetnih prijedloga potrošnje jednostavno pravilo je da se prvo odvaže prioritet navedenog prijedloga, tj. da li je visoko-prioritetan i/ili da li će rezultati postignuti u tom slučaju imati veći učinak od učinka nekih od postojećih programa. Ukoliko je to slučaj, i ukoliko nema dodatnih budžetskih sredstava na raspolaganju, sva nova potrošnja bi se trebala finansirati iz ušteda ostvarenih ukidanjem programa koji su nižeg prioriteta ili su neučinkoviti.

Vlade imaju odgovornost da pripreme ekonomski i fiskalno odgovorne i transparentne budžetske planove. Parlament poziva Vladu na odgovornost za navedene planove ocjenjivanjem prioriteta, dobijene vrijednosti i ostvarivosti Vladinih odluka o potrošnji.

Svaki prijedlog povećanja potrošnje ili smanjenja poreza, predložen Parlamentu FBiH izvan formalnog budžetskog ciklusa,

bi trebao biti nadoknađen odgovarajućim smanjenjem potrošnje ili povećanjem poreza na nekoj drugoj stavki u budžetu


15

4.2 Kako Parlament FBiH može uticati na veću transparentnost budžeta?

Transparentan budžet je onaj u kom su jasno navedene ekonomske pretpostavke i fiskalna strategija, programski ciljevi i rezultati i koji je dostupan Parlamentu FBiH i javnosti.

Kvalitetne informacije o srednjoročnim prioritetima potrošnje, strateškim i operativnim ciljevima i učinku su presudne za Vladu i Parlament jer na osnovu istih mogu donositi informisane odluke o raspodjeli budžetskih sredstava.

Parlament FBiH može uticati na povećanje transparentnosti budžeta ukoliko zahtijeva (i revidira) sveobuhvatne budžetske informacije koje zadovoljavaju slijedeće kriterije:

4.3 Kako Parlament FBiH može uticati na povećanje odgovornosti za proces planiranja i izrade budžeta?

Odgovornost za proces planiranja i izrade budžeta je na vladama obzirom da su one te koje donose odluke o budžetu i da su one odgovorne za vrijednost dobijenu uloženim javnim sredstvima.

Budžetski prihodi su javna sredstva; sredstva prikupljena od poreza, naknada i taksi u FBiH, kao i sredstva koja je prikupila Uprava za indirektno oporezivanje i alocirala Federaciji BiH.

Vladi je povjereno da koriste javni novac efikasno i efektivno. Međutim, budžetska sredstva se ne mogu alocirati bez odobrenja Parlamenta FBiH čija je jedna od osnovnih uloga da osigura da su budžetski planovi Vlade usmjereni na najvažnije ekonomske i socijalne potrebe i ciljeve zemlje, te da ostvaruju adekvatnu vrijednost za uložena sredstva građana i poreskih obveznika Federacije BiH.

Parlament FBiH može povećati transparentnost godišnjeg budžeta pregledom i analizom ciljeva, projiciranih troškova i planiranih rezultata budžetskih programa, postavljanjem slijedećih pitanja:

Prioriteti potrošnje Vlade (i razlozi navedenih prioriteta) su jasno navedeni

Sve pretpostavke makrofiskalne i fiskalne politike su navedene

Dostavljene informacije su sveobuhvatne (ciljevi, planirani rezultati, vrijednost za uloženi novac) kako bi se donijela adekvatna odluka o usvajanju budžeta

Sve informacije su dostupne javnosti

Relevantni akteri su konsultovani

Finansijske informacije i informacije o učinku budžeta proteklih godina su jasno navedene


16

4.4 Instrumenti za unaprjeđenje transparentnosti i odgovornosti u procesu planiranja i izrade budžeta u FBiH Prijedlog godišnjeg budžeta, koji dostavlja Vlada, je trenutno glavni instrument Parlamenta FBiH za vršenje analize vladinih planova potrošnje.

Tokom proteklih godina su ministarstva finansija izradila tri nova instrumenta koja mogu biti od pomoći poslanicima Parlamenta FBiH kako bi što bolje shvatili budžetske odluke i planove koje donosi Vlada. Navedeni instrumenti, takođe, povećavaju transparentnost i odgovornost.

Dokument okvirnog budžeta (DOB)

DOB se priprema godišnje i u njemu se navode makroekonomske pretpostavke i iskazi, fiskalna strategija i srednjoročni prioriteti potrošnje za budžetsku godinu i naredne dvije fiskalne godine. U DOB-u se takođe navode početna budžetska ograničenja za svakog od budžetskih korisnika koja su im neophodna za izradu budžetskih planova za narednu fiskalnu godinu.

Obzirom da se u njemu utvrđuju prioritetne politike i gornje granice potrošnje, DOB predstavlja preliminarni nacrt budžeta za budžetsku godinu (i naredne dvije fiskalne godine).

Obzirom da je DOB, od prije nekoliko godina, dostupan na web stranicama Vlade i ministarstva finansija,

Postoji li srednjoročni okvir budžeta u kom se navode Vladina fiskalna strategija, prioritetne politike i planovi potrošnje, npr. za obrazovanje, zdravstvo, pravosuđe?

Da li su budžetski programi u skladu sa utvrđenim prioritetima društva i Vlade (kao što su, npr., Razvojna strategija zemlje, sektorske strategije ili strateški planovi)?

Koji rezultati se planiraju ostvariti i koji se realno ostvaruju sredstvima alociranim na svaki od programa budžeta?

Da li je raspodjela budžetskih sredstava na različitim nivoima vlasti koordinisana kako bi se osiguralo da nema ponavljanja funkcija i odgovornosti?

Da li Vlada i budžetski korisnici dostavljaju mjere učinka kako bi se, na osnovu istih, kontrolisao napredak pri implementaciji prioritetnih politika i planova potrošnje?

Da li Vladina potrošnja ostvaruje adekvatnu vrijednost?

Da li su rezultati programa u skladu sa nivoom alociranih sredstava? Ukoliko ne, zašto?

Ko je (ili bi trebao biti) odgovoran za (dobar ili loš) učinak programa?


17

članovi Odbora se potiču da vrše pregled fiskalnih strategija, prioritetnih potrošnji i budžetskih ograničenja koja se navode u datom dokumentu.

DOB je zapravo preliminarni nacrt budžeta i kao takav je koristan Odborima i generalno poslanicima Parlamenta FBiH. Obzirom da se DOB objavljuje do jula, Parlament FBiH ima priliku da u ranoj fazi budžetskog procesa da svoja mišljenja o budžetskim planovima, uključujući prioritetnu potrošnju i gornje granice rashoda prije izrade finalnog budžeta.

Vlada uzima u obzir date komentare prilikom izrade finalnog budžeta, a Parlament FBiH može takođe razmotriti do koje mjere su navedeni komentari uzeti u obzir prilikom izrade budžeta. Vlada, takođe, može dostaviti više informacija o razlozima finalne raspodjele budžetskih sredstava i o prioritetnoj potrošnji uz poseban osvrt na komentare Parlamenta vezane za DOB.

Bilans tabele budžetskih korisnika

Ove tabele bi trebao popuniti svaki od budžetskih korisnika kako bi obrazložio razlike između budžetskih zahtjeva u nacrtu godišnjeg budžeta i odobrene raspodjele sredstava u prošlogodišnjem budžetu, tj. odobrenom budžetskom planu.

Navedeni razlozi su podijeljeni na slijedeće kriterije:

Obrazloženja se potom dalje dijele na glavne ekonomske kategorije – plate i naknade; materijalne troškove; kapitalne troškove i transfere.

Bilans tabele budžetskih korisnika su jednostavan i veoma efektivan instrument kojim se Parlamentu FBiH daju jasna i jednostavna obrazloženja budžeta za datu godinu u poređenju sa budžetom iz prethodne godine.

Prilog A sadrži primjer modela Bilans tabele budžetskih korisnika.

Budžetske informacije u programskom formatu

Dva puta godišnje se od budžetskih korisnika zahtijeva da Ministarstvu finansija dostave procjene budžeta u programskom formatu.

U programskom budžetu se sredstva alociraju na programe. Program je grupa aktivnosti sa sličnim ciljem. Svaki od programa ima specifično utvrđen cilj i pokazatelje učinka, tj. jasne iskaze o rezultatima koji se planiraju ostvariti uloženim sredstvima. Stoga, programsko budžetiranje uključuje donošenje odluka o raspodjeli budžeta na temelju onoga što će se uloženim budžetskim sredstvima ostvariti (tj. izlazni rezultati)

prilagodbe nakon zatvaranja kratkoročnih projekata ili isteka zakonskih odobrenja za koja nisu predviđena sredstva u predstojećoj budžetskoj godini

na temelju odluka o politikama koje donosi Vlada kako bi finansirala nove visoko prioritetne prijedloge potrošnje u cilju realizacije izvjesnih ciljeva politike; i uštede ostvarene ukidanjem ili smanjivanjem potrošnje na programe nižeg prioriteta ili programe koji nisu dovoljno učinkoviti

usljed odobrenog rasta plata i cijena i učinka odluka o zapošljavanju na cijelu godinu

Jednokratne prilagodbe osnovici

Promjena politika

Ostale prilagodbe


18

i kakav će učinak imati navedeni izlazni rezultati na FBiH i njene građane (tj. krajnji rezultati).

Na višem nivou, strateški ciljevi definišu svrhu misije institucije, tj. zašto postoji i šta nastoji postići. Svi programi koje finansira dati budžetski korisnik bi trebali doprinositi realizaciji ukupnog strateškog cilja. Programsko budžetiranje stoga je od pomoći pri donošenju odluka o raspodjeli budžetskih sredstava na temelju prioritetnih strateških politika.

U januaru ili februaru svake godine, Ministar finansija dostavlja budžetske instrukcije Br. 1 budžetskim korisnicima u kojima se navode godišnji budžetski kalendar i zahtjevi za popunjavanje tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika. U ovim tabelama se navode zahtjevi godišnje i srednjoročne potrošnje u programskom formatu za sve budžetske korisnike. Navedene informacije, uključujući i procjenu troškova tekućih programa kao i prijedloge nove visoko prioritetne potrošnje i moguće uštede, se koriste za izradu DOB-ova za trogodišnji period. Od budžetskih korisnika se zahtijeva da dostave tabele pregleda najkasnije do 30 aprila.

Kao što je gore navedeno, u DOB-ovima se, za svakog od budžetskih korisnika, navode odobrene gornje granice rashoda za predstojeću budžetsku godinu zajedno sa preliminarnim procjenama potrošnje za naredne dvije fiskalne godine (obzirom na nastavak postojećih odobrenih programa i politika). Ove granice se godišnje dostavljaju budžetskim korisnicima uz budžetske instrukcije br. 2 u julu zajedno sa zahtjevima za popunjavanje konačnih budžetskih zahtjeva i uz date procjene budžeta po programima i po ekonomskoj klasifikaciji. Zahtjevi budžetskih korisnika ne bi trebali premašivati odobrena budžetska ograničenja. Ovakav pristup osigurava da su budžetska sredstva dodijeljena u skladu sa utvrđenim prioritetnim politikama Vlade, a ne samo na temelju ekonomske klasifikacije (tj. plate, materijali troškovi i transferi). Informacije po ekonomskoj klasifikaciji se u svakom slučaju i dalje zahtijevaju, ali uz navođenje izlaznih i krajnjih rezultata.

I u tabelama pregleda prioriteta i budžetskim zahtjevima korisnici navode svoje strateške ciljeve, programe, operativne ciljeve, programske troškove i mjere učinka i dato je puno više informacija o tome kako se troše sredstva, ciljevima potrošnje i u kojoj se mjeri datom potrošnjom realizuju utvrđeni ciljevi.

Programsko budžetiranje omogućava Vladi da evaluira učinak, rezultate i vrijednost dobijenu budžetskim sredstvima utrošenim na programe i usluge koje pruža, te da, na osnovu dobijenih informacija, može vršiti poređenje sa drugim takvim tijelima u zemlji i regionu. Programsko budžetiranje je, stoga, efektivan instrument za jačanje procesa donošenja odluka ali i učinka institucija koja se finansiraju javnim finansijama.

Informacije prikazane po programima daju Vladi i Parlamentu FBiH mnogo detaljnija obrazloženja i efektivniju osnovu za donošenje i usvajanje odluka o budžetu i procjenu rezultata vladinih programa, a sve sa ciljem transparentnije i odgovornije potrošnje.

Prilog B sadrži primjer modela programske budžetske tabele, uz detaljna obrazloženja, koja se koristi u tabelama pregleda prioriteta budžetskih korisnika. Dodatne informacije o programskom budžetiranju su date u Poglavlju 6.

Sva tri instrumenta gore opisana mogu ojačati kapacitet Parlamenta FBiH za vršenje detaljnog pregleda i analize i evaluacije budžeta Vlade. Uz navedene instrumente poslanici Parlamenta FBiH mogu adekvatno vršiti pregled i procjenu rada Vlade, te samim tim izvršna Vlada postaje javno odgovorna za odluke o budžetu koje donosi (tj. kako troši porez građana FBiH) i rezultate koje ostvaruje.

4.5 Moguća unaprjeđenja budžetske dokumentacije

Širom svijeta se parlamentima uz budžet dostavlja i popratna dokumentacija uz detaljne informacije na osnovu kojih parlamenti mogu vršiti adekvatniji pregled i analizu budžeta. Pored dokumenata navedenih gore dostavljaju se i:

Budžetski iskaz koji predsjednik vlade/premijer (tj. prvi čovjek izvršne vlasti) dostavlja parlamentu, •u kom se sažeto navode vladini ekonomski ciljevi, srednjoročna fiskalna strategija, prioritetna srednjoročna politika, te prijedlozi nove potrošnje i uvođenja novih poreza koji su dati u godišnjem budžetu. Ažuriran izvještaj o makroekonomskom i fiskalnom stanju uključujući makroekonomske i fiskalne •


19

projekcije, kao i iskaze o ukupnoj ekonomskoj i fiskalnoj strategiji (u BiH bi to bio Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika i dokument okvirnih politika sa navedenim prioritetima potrošnje i budžetskim mjerama po funkcionalnom sektoru);Budžetski iskaz o prihodima (u kom se navode izvor, obrazloženje i rizici po procjene prihoda, •prijedlozi prihodovnih politika, te poboljšanja prihoda); Iskaz o međuvladinim fiskalnim odnosima (tj. u slučaju BiH ovdje bi bila uključena detaljna •obrazloženja o tome na koji se način vrši raspodjela prihoda od strane UIO i raspodjela između entiteta i kantona (u slučaju Federacije) i općina; Prognoze gotovinskih tokova; •Program kapitalne potrošnje (javnih investicija), tj. integracija planova kapitalnog budžeta i Programa •javnih investicija u godišnji budžetski ciklus;Bilans stanja aktive i pasive; i•Iskaz o rodno odgovornom budžetu uz navođenje učinka budžeta na određene rodne grupe i mjere •koje su usvojene u cilju rješavanja mogućeg problema neravnopravnosti spolova kada je u pitanju budžetska potrošnja.

4.6 Javne rasprave o budžetu i finansijama

Pored brojnih uloga i odgovornosti opisanih u ovom Priručniku, ovlast parlamentarnih odbora da organizuju javne rasprave na temu revizije, budžeta i finansija je veoma moćan instrument kojim se u velikoj mjeri može ojačati transparentnost i odgovornost. Javna rasprava je takođe mehanizam kojim se osigurava učešće civilnog društva, medija, građana i interesnih grupa.

U nekim zemljama (npr. Velika Britanija, Kanada, Australija) članovi sličnih odbora detaljno proučavaju politike i radnje Vlade kroz pregled budžetske dokumentacije (i ostalih dokumenata politike).

U ovim zemljama članovi odbora imaju pravo da postavljaju direktna pitanja odgovornim ministrima i višim državnim službenicima o politikama i programima koje realizuju budžetski korisnici. Pod tim se podrazumijeva da mogu tražiti obrazloženja od ministara i viših državnih službenika za prijedloge potrošnje, ostvarene rezultate i ukupnu vrijednost dobijenu za uložena sredstva.

Generalno, odbori u ovim zemljama pitanja, vezana za aktivnosti budžetskog korisnika i njegove programe, postavljaju višim državnim službenicima (tj. „Rukovodiocima programa“). Navedena pitanja uključuju pitanja vezana za ciljeve, operativne procedure, efikasnosti i efektivnost programa za koje su odgovorni.

Pitanja vezana za prioritetne politike i odluke o potrošnji, koje je donijela Vlada, se upućuju relevantnim ministrima kao predstavnicima Vlade. U slučaju kad ministar ili državni službenik nije u stanju dati direktan odgovor, može to učiniti naknadno, u kom slučaju se od ministra ili državnog službenika zahtijeva da pismeno odgovori u utvrđenom roku.

Koja je svrha javnih rasprava o budžetu?

Javne rasprave se generalno organizuju u slijedeće svrhe:

Da se dobiju povratne informacije od stručnjaka i javnosti na temu prijedloga zakona

Da se ispitaju ministri i visoki vladini dužnosnici u cilju evaluacije efektivnosti i efikasnosti vladinih programa i učinka

Da bi se dobile što pouzdanije informacije i ostvario što veći učinak

Da bi se istražile bilo kakve sumnje u nelegalne aktivnosti dužnosnika


20

Takvi odbori obično organizuju javne rasprave uz vođenje zapisnika, objavljivanje istog i medijsku popraćenost. U nekim zemljama takve rasprave se često emituju putem televizijskih medija i interneta.

Mediji imaju važnu ulogu u ovim raspravama obzirom da mogu ukazati na nesposobnost i korupciju vladinih dužnosnika, ili istraživati i evaluirati efektivnost Vlade pri implementaciji programa i politika. Javnost takođe može učestvovati kroz svoje poslanike parlamenata. 2

Organizacije civilnog društva, akademici i osoblje iz drugih organizacija, su često bogat izvor informacija za parlamentarne komisije. Studije su pokazale da je svjedočenje pred komisijom važna i efektivna metoda na osnovu koje se predlažu izmjene i dopune zakona. Takođe, konsultovanjem stručnjaka i ineteresnih grupa, komisije dobijaju informacije i podršku od građana koji mogu imati direktno iskustvo sa predloženim Vladinim politikama i programima budžeta. 3

Ostale koristi od javnih rasprava uključuju:

Edukaciju: Educiranjem građanstva omogućava se njihovo uključivanje u zakonodavni proces na djelotvorniji način. Parlament je također u stanju odmjeriti dozu javne podrške prijedlogu i razloge za to.

Legitimnost: Uključivanje građanstva daje legitimitet i omogućava transparentnost i odgovornost zakonodavnog procesa i odluka Parlamenta.

Alternativno znanje: Akademici, stručnjaci i nevladine organizacije mogu biti važan izvor normi, vrijednosti i znanja koje, kada je prikupljeno, može proizvesti alternative zakonskim prijedlozima.

Ishod: Alternative do kojih se dođe tijekom rasprava mogu utjecati na ishod, u smislu donošenja boljih zakona, jer će se uvrstiti znanja građana (tehničko, lokalno, društveno, gospodarstveno) i privući spektar zainteresiranih strana.

Ovlašćivanje: Uključivanje građana u otvoreni proces donošenja odluka podstiče Vladu i Parlament da donose odluke na temelju informacija i podstiče veću odgovornost institucija koje ih predstavljaju.

Povjerenje: Veća transparentnost i odgovornost će povećati i povjerenje u politički sistem i institucije odgovorne za pružanje Vladinih programa i usluga. Rješavanje sukoba: Javno sudjelovanje građana koje omogućava određeni oblik dijaloga može pomoći smanjenju napetosti među raznim interesnim skupinama.

Kultura sudjelovanja: Ako se pravilno planira, javna rasprava može ići u prilog transformaciji kulture tehnokracije u kulturu otvorene Vlade, transparentnosti i odgovornosti.4

Ukratko, javna rasprava je Odborima koristan instrument za vršenje detaljnog pregleda i analize budžeta. Ukoliko su javne rasprave otvorene za javnost ostvaruje se i veća transparentnost i odgovornost dužnosnika Vlade, a članovi Odbora imaju priliku čuti alternativna mišljenja i dobiti dodatne informacije na osnovu kojih bi donosili odluke.

Pitanja koja treba uzeti u obzir pri planiranju javne rasprave

Pravila generalno definišu rad odbora za budžet i finansije i utvrđuju smjer u kom trebaju ići pitanja koja komisije postavljaju. U Australiji, na primjer, „na većinu pitanja koje član postavi odgovaraju službenici odjela (ekvivalenti Ministarstava) ili agencija/institucija koje predlažu i daju na razmatranje prijedlog potrošnje. Uobičajeno je, međutim, da ministar prisustvuje javnoj raspravi komisije te da odgovara na pitanja o politikama, pri čemu se od državnih službenika ne zahtijeva da odgovaraju na ista. Posmatrač iz Ministarstva finansija i deregulacije (tj. Ministarstva finansija) takođe prisustvuje svakoj od javnih rasprava ali se obično od njega ne zahtijeva da podnosi dokaze. Komisije mogu tražiti savjet ili izvještaj od Ureda

2 USAID/OSCE Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave, str. 113 Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave, Sherrie Wolf, National Democratic Institute/Nacionalni demokratski institut/Kosovo 20044 OSCE Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave str.14


21

generalnog revizora.“5

U Parlamentu FBiH, Odbori još uvijek nemaju detaljne Poslovnike koji se direktno odnose na rad Odbora, posebno na održavanje javnih rasprava, prisustvovanje svjedoka i zahtijevanje dokaza i informacija. Nadamo se da će Odbor za budžet i finansije usvojiti Poslovnik sa navedenim ovlaštenjima, ulogama i odgovornostima.

Donatorski projekti u BiH su, u svrhu pripreme javne rasprave, izradili:

Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave (OSCE/USAID Projekt jačanja parlamenata)•Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave (NDI/USAID juni 2006)•

OSCE je došao do saznanja da trenutno ne postoji standardni protokol za održavanje javnih rasprava u BiH, te preporučuje izradu pravilnika koji će se uvrstiti u zvanični Poslovnik na svakom od nivoa. Trenutno postoje neke reference u zvaničnim Poslovnicima oba Doma, međutim, iste bi se trebale obraditi u posebnom pravilniku.

U ovoj fazi se preporučuje da Parlament FBiH uvede koncept javne rasprave. Trebalo bi voditi zvanični zapisnik sa takvih rasprava i izvještavati o istim. Rasprave bi trebale biti otvorene za javnost.

Takođe se sugeriše da bi pitanja trebala postavljati samo poslanici Parlamenta FBiH u ovom periodu. Sva moguća pitanja javnosti ili organizacija civilnog društva bi trebalo uputiti relevantnim poslanicima Parlamenta FBiH koji bi potom postavljali data pitanja tokom rasprave u njihovo ime. Trenutno postoje neke smjernice o vođenju javnih rasprava u Poslovnicima oba doma ali bi se iste mogle obraditi u posebnom pravilniku.

Vrijeme održavanja javne rasprave se generalno određuje na temelju Poslovnika Parlamenta FBiH (u budžetski kalendar bi se trebao unijeti datum, a rokovi za dostavljanje izvještaja o javnoj raspravi za internu upotrebu Odbora bi se trebali definisati).

Preporučuje se da sekretari Odbora pripreme izvještaje za predsjednike Odbora u fazi planiranja javne rasprave.

U navedenom izvještaju bi trebalo uvrstiti slijedeće informacije:

Opis i svrha rasprave (navesti pitanja i teme o kojima će biti govora)•Lokacija i vrijeme održavanja javne rasprave (u Parlamentu ili na nekoj drugoj lokaciji, koliko dana •ili sati je predviđeno za istu)Lista mogućih stručnih svjedoka i kakvu bi stručnu podršku mogli dati odboru (rezultati istraživanja, •statistički podaci, pravni savjet itd.)Predložena lista pitanja. •Broj dana planiranih za održavanje javne rasprave (uz vremenska ograničenja utvrđena u •Poslovniku)Sažet prikaz važnih političkih stavova (ukoliko iste mogu dati članovi odbora, stranaka)• 6

Prijedlog popisa s imenima svjedoka:

Akademski specijalisti/stručnjaci•Predstavnici ministarstava u vladi•Nevladine organizacije•Poslovne skupine•Zainteresirane grupe civilnoga društva (predstavnici sindikata, studenti, zdravstveni i socijalni •djelatnici, predstavnici poduzeća, organizacije žena)Predstavnici zainteresiranih međunarodnih organizacija•Pojedini građani koji se prijave za obraćanje tijekom rasprave• Prijedlog popisa s imenima svjedoka7

5 Izvještaj za Senat Br. 5 – septembar 2006: Parlament Australije.6 NDI Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave, juni 20067 OSCE/USAID Priručnik za organizovanje i vođenje javne rasprave, Projekat jačanja parlamenata, str.31


22

U kontekstu rasprava koje se održavaju sa ciljem detaljnog pregleda i analize budžeta preporučuje se:

Da su sve rasprave otvorene za javnost;•Da se vodi zapisnik sa svih rasprava te da se iste emituju putem radio i/ili televizijskih medija i/ili •interneta;Da članovi Parlamenta i mediji predstavljaju interese građana;•Da odgovorni ministri, šefovi budžetskih korisnika i državni službenici budu ispitivani o učinkovitosti •Vladinih programa;Da se, ukoliko se na pitanja upućena ministrima i službenicima ne može odgovoriti odmah, odredi •rok za upućivanje pismenog odgovora koji bi se potom javno objavio i bio unešen u zvanični zapisnik Parlamenta sa javne rasprave.

Prilog C navodi neke primjere pitanja koje Odbori mogu uzeti u obzir prilikom obraćanja Vladi, ministrima i budžetskim korisnicima.


23

POGLAVLJE 5: ŠTA JE BUDŽET?

Budžet je primarni instrument kreiranja ekonomske, socijalne i fiskalne politike Vlade. Njim se utvrđuju Vladini ekonomski ciljevi i fiskalna strategija, te predstavlja sredstvo kojim se ciljevi strateških politika Vlade prevode u programe, usluge i aktivnosti koji zadovoljavaju socijalne i ekonomske potrebe građana.

Budžet, stoga, podrazumijeva donošenje eksplicitnih odluka za građane; pravljenje izbora između ekonomskih i fiskalnih ciljeva; pravljenje izbora između najvažnijih prioritetnijih politika i rezultata koje Vlada nastoji postići i alokaciju budžetskih sredstava tome shodno.

Donošenje pravih izbora promoviše stabilnu fiskalnu politiku, ekonomski rast i smanjenje siromaštva. Donošenje pogrešnih izbora može rezultovati manjim ekonomskim rastom, fiskalnom i monetarnom nestabilnošću i neefikasno, neefektivno i loše usmjerenom potrošnjom.

5.1 Koji su osnovni principi budžetiranja

Postoje tri ključna principa formulacije dobrog budžeta:

5.2 Šta je “dobijena vrijednost za uloženi novac”

Kako znamo da budžetska potrošnja postiže adekvatnu vrijednost za uložena sredstva?

To utvrđujemo mjerenjem učinkovitosti programa i usluga koji se finansiraju iz budžeta. Mi mjerimo šta se proizvodi i koje se usluge pružaju uloženim dostupnim sredstvima i mjerimo učinak programa u odnosu na

Budžet bi trebao biti ostvariv

Ukupna potrošnja ne bi trebala premašivati dostupna sredstva (uključujući poreze, grantove i finansiranje iz ekonomski odgovornog zaduživanja).Ukupni prihodi i rashodi bi trebali biti utvrđeni na fiskalno odgovoran način, održiv i trebali bi promovisati ekonomski rast.Generalno, sredstva iz zaduženja i neutrošeni prihodi iz prethodne godine se ne bi trebali alocirati na stalnu potrošnju. Neutrošena sredstva prenešena u narednu godinu bi se trebala iskoristiti za smanjenje zaduženosti i servisiranje ostalih obaveza, te kapitalna ulaganja.

Budžetska sredstva bi trebalo alocirati na najprioritetnije ekonomske i socijalne politike

Budžet bi trebao ostvariti adekvatnu vrijednost za uložena sredstva

Sve zemlje, bogate ili siromašne, se suočavaju sa istom dilemom vezanom za budžet: budžetska sredstva su ograničena a očekivanja i zahtjevi zajednice kada su u pitanju Vladini programi i usluge premašuju nivo dostupnih sredstava. To znači da se moraju donositi odluke o tome gdje alocirati ograničena sredstva. Efektivni budžet je onaj čija se ograničena sredstva alociraju na najvažnije ekonomske i socijalne prioritete. Vlade moraju dogovarati javnosti za odluke koje donose i rezultate koje postižu uloženim budžetskim sredstvima

„Dobijena vrijednost za uloženi novac“ je termin koji se koristi za procjenu toga da li organizacija ostvaruje maksimalnu dobit od roba i usluga koje traži i pruža uz dostupna sredstva


24

utvrđene ciljeve politike Vlade. Kao što je gore navedeno, ‘Dobijena vrijednost za uloženi novac’ je termin koji se koristi za procjenu toga da li organizacija ostvaruje maksimalnu dobit od programa i usluga koje traži i pruža uz dostupna sredstva. Neki elementi mogu biti subjektivni i teži za izmjeriti. U tom slučaju je neophodna procjena adekvatnosti dobijene vrijednosti za uloženi novac. Ovom procjenom ne samo da se mjeri trošak programa i usluga, nego se takođe razmatra njihov kvalitet, trošak, korištenje sredstava, svrha i blagovremenost kako bi se, uz sve navedene faktore zajedno, moglo reći da li se postiže adekvatna vrijednost za uloženi novac na programe i usluge.8

U demokratiji su fiskalna transparentnost i odgovornost sredstva kojim se ostvaruju navedeni principi. To znači da su odluke o budžetu jasne i opravdane u smislu ciljeva i ostvarivosti i da su Vlada i službenici odgovorni za odluke koje donose, sredstva koja troše i rezultate Vladinih aktivnosti.

Koncept dobijene vrijednosti za uloženi novac povezuje slijedeće mjere programskog učinka:

Analizom ‘dobijene vrijednosti za uloženi novac’ se:

Obrazlažu ciljevi. •Umjesto da djeluju na temelju pretpostavki, rukovodioci programa će imati tačne informacije o o dobijenoj vrijednosti za uloženi novac analizom iste. Na ovaj način će se do maksimuma povećati šanse za postizanje željenih rezultata bez nepotrebnih troškova i napora. ‘Analiza’ dobijene vrijednosti za uloženi novac takođe govori o tome koliko je predložena aktivnost u skladu sa strategijom i politikom organizacije. Gdje to nije slučaj, aktivnost, po definiciji, ne realizuje ono što bi organizacija trebala postići. Analiza dobijene vrijednosti će takođe pomoći krajnjim korisnicima da dobiju ono što im je neophodno (što može biti drugačije od onog što žele) kako bi adekvatno obavljali svoj posao.

Omogućava efektivnije planiranje.•Planiranje je najvažnija faza dobrih primjera procesa. Dobro planiranje minimalizuje rizik o od toga da se realizacijom aktivnosti ne ostvari željeni krajnji rezultat, u pravo vrijeme i po pravoj cijeni.

Osigurava otvorenost i transparentnost procesa. •Uz adekvatno dokumentovano planiranje i procjenu, te usvajanje otvorenih procesa u o koje su uključene sve zainteresovane strane, organizacije mogu javno demonstrirati svoju posvećenost ostvarivanju adekvatne vrijednosti za uloženi novac. Analiza dobijene vrijednosti sve više dobija na značaju i apsolutno je neophodna za organizacije koje se finansiraju javnim finansijama. Takve organizacije imaju posebnu odgovornost da prikažu svoj rad adekvatno, pošteno i nepristrano.

Povećava usaglašenost sa statutima i odredbama. •Sve organizacije moraju djelovati u skladu sa pravnim i ostalim srodnim zahtjevima. o Usvajanjem dobre prakse, rizik od neusaglašenosti sa takvim zahtjevima je značajno smanjen.

Omogućava efektivniju procjenu rizika. •

8 Cambridge Univerzitet

Adekvatnost Efektivnost Efikasnost

Mjera u kojoj su programi osmišljeni u skladu sa prioritetnim politikama

Mjera do koje su strateški i operativni ciljevi ostvareni (uz budžetska sredstva alocirana u tu svrhu)

Pružanje istih usluga uz manje uloženih sredstava, vremena i napora


25

Sve aktivnosti sa sobom nose rizik. Rizik uključuje, na primjer, rizik po reputaciju, kontrolu, o finansije, zdravlje, sigurnost i posao. Procjena rizika se vrši u oblasti koja se uvijek može unaprijediti. Iako često nije neophodno poduzeti punu procjenu rizika za svaku aktivnost, neadekvatna procjena rizika, posebno za neke od aktivnosti, mogu rezultovati neadekvatnom vrijednosti za uložena sredstva.

5.3 Šta je proces srednjoročnog planiranja budžeta?

Moderan proces srednjoročnog planiranja i izrade budžeta je onaj koji:

Ima jasno definisane rokove i odgovornosti;•Utvrđuje jasnu i konzistentnu fiskalnu strategiju na temelju nivoa sredstava dostupnih svim nivoima •vlasti;Utvrđuje prioritete za raspodjelu oskudnih sredstava na najvažnije ciljeve ekonomske i socijalne •politike;Povećava predvidljivost budžetske politike i finansiranja iz budžeta; •Osigurava efektivniju i efikasniju upotrebu Vladinih sredstava;•Unaprjeđuje transparentnost i odgovornost Vladinih politika, programa i procesa donošenja •odluka;Osigurava da finansijski učinak u narednim godinama bude uzet u obzir prilikom donošenja odluka •o politikama, te da se takve odluke donose tokom procesa planiranja i izrade budžeta; iOjačava koordinaciju između nivoa vlasti po pitanju prioritetnih politika i potrošnje.•

Izrada budžeta podrazumijeva niz povezanih i logičnih koraka. Uz podršku Projekta jačanja upravljanja javnim finansijama koji finansira DFID, ministarstva finansija na nivou države, entiteta, kantona i Brčko Distrikta (MF, MFT)9 su, proteklih godina, implementirala pojednostavljen, integrisan srednjoročni proces planiranja i izrade budžeta. Ovaj proces se takođe zove srednjoročni proces planiranja i izrade budžeta u ‘10 koraka’ i usaglašen je kroz svih 14 nivoa vlasti u BiH.

Navedeni srednjoročni proces planiranja i izrade budžeta u ‘10 koraka’ je naveden u narednom dijagramu u kom se daje kratak pregled budžetskog ciklusa

Budžetski proces zavisi od svih učesnika koji dostavljaju neophodne i adekvatne informacije, donose odluke i daju odobrenja na svakom koraku procesa. Neuspjeh u realizaciji jednog od koraka se manifestuje i u narednim koracima procesa. Ovo može uticati na krajnje rezultate budžeta i dovesti do odgoda donošenja odluka i izrade budžeta.

Efektivni proces srednjoročnog planiranja i izrade budžeta, stoga, zahtijeva posvećenost i disciplinu svih učesnika u budžetskom procesu (uključujući izvršnu Vladu, Parlament, MF i budžetske korisnike).

9 Ministarstvo finansija i trezora BiH, kantonalna ministarstva finansija, Ministarstvo finansija RS i Ministarstvo finansija FBiH.


26

U gore navedenom dijagramu je navedeno 10 koraka iznad naziva mjeseci. Budžetske instrukcije, dostavljene budžetskim korisnicima u ključnim fazama ciklusa, se navode ispod naziva mjeseci.

Okvir srednjoročnog procesa planiranja i izrade budžeta se zasniva na konceptu ‘prenesenih’ procjena budžeta kojima se navode procjene potrošnje za datu budžetsku i dvije naredne fiskalne godine na temelju postojeće odobrene rashodovnih i prihodovnih politika. U sklopu ovakvog procesa, startna tačka za izradu budžeta je prva naredna godina odobrenog DOB-a (sa ekonomskim prilagodbama i odlukama o politici koje je odobrila Vlada). Na primjer, početna tačka za izradu budžeta za 2012. godinu će biti procjene za 2012. godinu koje su utvrđene u budžetu za 2011. godinu (iz DOB-a za period 2011.-13. godina).

Budžetski ciklus u 10 koraka se zasniva na najboljim primjerima budžetske prakse širom svijeta i u velikoj mjeri se zasniva na konceptima koje su utvrdili Svjetska banka i OECD, između ostalih, ali koji su prilagođeni kontekstu BiH/FBiH.

5.4 Odgovornosti u budžetskom procesu u Federaciji BiH – Ko je zadužen za šta?

Ministarstvo finansija

Ministarstvo finansija je odgovorno za upravljanje budžetskim procesom u ime Vlade. Ono priprema i dostavlja budžetske instrukcije budžetskim korisnicima u ključnim fazama budžetskog procesa navodeći odgovornosti, zahtjeve za izvještavanje (uključujući formate prijedloga budžeta) i rokove.

Ministarstvo analizira projekcije prihoda i prijedloge budžeta, te daje preporuke Vladi o veličini i alokaciji budžetskih sredstava na temelju strateških politika i odluka. Na osnovu datih preporuka, Ministarstvo finansija priprema nacrt DOB-a i prijedloga godišnjeg budžeta.

Kao što je gore navedeno, kao dio modernizacije budžetskih procesa FBiH proteklih godina, budžetski korisnici su počeli sa pripremom dokumentacije programskog budžeta u kojoj se navode ciljevi, troškovi i planirani i ostvareni rezultati svakog od programa. Očekuje se da će ova dokumentacija, u dogledno vrijeme, biti dostupna i Parlamentu FBiH kao dodatna informacija uz nacrt Zakona o godišnjem budžetu.

Fiskalno vijeće FBiH

Fiskalnim vijećem FBiH predsjedava Ministar finansija FBiH i odgovorno je za:

Koordinaciju fiskalne politike u FBiH sa ciljem osiguranja makroekonomske stabilnosti i fiskalne •održivosti u FBiH;Usvajanje sporazuma o Globalnom okviru fiskalnog bilansa i politika u FBiH koji sadrži slijedeće •parametre:

(i) prijedlog fiskalnih ciljeva budžeta institucija Federacije BiH na entitetskom, kantonalnom i općinskom nivou; (ii) prijedlog makroekonomskih projekcija i projekcija ukupnih prihoda od direktnog i indirektnog poreza i njihove raspodjele u slijedećoj fiskalnoj godini; (iii) prijedlog gornjih granica budžetskog zaduženja institucija u Federaciji BiH na entitetskom, kantonalnom i općinskom nivou;

Usvajanje predloženih kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija; •Nadzor nad realizacijom utvrđenih ciljeva i kriterija za donošenje i izvršenje budžeta, te •poduzimanje korektivnih mjera i radnji; Uspostavljanje pune koordinacije aktivnosti u skladu sa budžetskim kalendarima pri pripremi, •usvajanju, izvršavanju i reviziji budžeta institucija FBiH na entitetskom, kantonalnom i općinskom nivou; Predlaganje prioriteta unaprjeđenja javnog finansijskog sektora u FBiH;•Usvajanje Poslovnika o radu Fiskalnog vijeća FBiH i drugih dokumenata i/ili dekreta neophodnih •za pravilno funkcionisanje Fiskalnog vijeća FBiH.

Budžetski korisnici


27

Budžetski korisnici su odgovorni za dostavljanje finalnih prijedloga budžeta Ministarstvu finansija.

Od budžetskih korisnika se zahtijeva da dostavljaju neophodne informacije u dvije faze budžetskog procesa u skladu sa standardizovanim formama, kako slijedi:

Tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika koje se uvrštavaju direktno u Dokument okvirnog •budžeta (budžetske instrukcije br. 1)Zahtjevi budžetskih korisnika koji dostavljaju informacije u programskom formatu uz dokumentaciju •programskog budžeta (budžetske instrukcije br. 2)

Vlada Federacije BiH

Vlada Federacije BiH je odgovorna za:

Usvajanje finalnog DOB-a (tj. preliminarnog nacrta budžeta) uključujući gornje granice rashoda •budžetskih korisnika; iOdobravanje prijedloga godišnjeg budžeta i dostavljanje istog Parlamentu.•

Parlament FBiH

Parlament FBiH je odgovoran za razmatranje i usvajanje budžeta kao i vršenje detaljnog pregleda i analize prihoda i potrošnje.

Uloga Odbora Domova Parlamenta FBiH je opisana u ovom Priručniku. Zapravo, Parlament FBiH je ključan i aktivan učesnik u procesu odobravanja i usvajanja budžeta.

5.5 Ključni datumi i rokovi u budžetskom ciklusu Federacije Bosne i Hercegovine

Izradu, usvajanje i izvršenje budžeta u Federaciji Bosne i Hercegovine uređuje nekoliko zakona i protokola.

U savremenim demokratskim društvima, budžetski proces je složen po svojoj prirodi i sve je veća potreba za tim da se omogući dovoljno vremena da izvršna vlast vrši nadzor nad procesom izrade budžeta koji uključuje:

utvrđivanje parametara kao granica u kojima se moraju odrediti budžetski zahtjevi, uzimajući •u obzir monetarnu i fiskalnu politiku, kao i druge faktore, uključujući zahtjeve međunarodne zajednice i organizacije kao što je MMF;vođenje računa o razlikama među vladinim organima i agencijama (budžetski korisnici);•analizu odgovarajuće dokumentacije koju dostavljaju budžetski korisnici; i•preduzimanje “bilateralnih pregovora” sa budžetskim korisnicima, prema potrebi, radi korekcija i •dopuna informacija i predložene dodjele sredstava.

U isto vrijeme zakonodavnim organima u savremenim demokracijama treba dovoljno vremena, kapaciteta i mogućnosti da koriste odgovarajuće ekspertno znanje kako bi mogli pratiti i kontrolirati budžet. U skladu s tim, u mnogim zemljama su produžili najvažnije rokove u izradi budžeta.

Na nivou Federacije Bosne i Hercegovine ključni rokovi su:

1. 03. – budžetski korisnici dostavljaju tabele pregleda prioriteta Ministarstvu finansija kao dio •Budžetskih instrukcija br. 1 15. 06. – Ministarstvo finansija podnosi Vladi Federacije BiH dokument okvirnog budžeta •15. 08. – budžetski korisnici podnose Ministarstvu finansija budžetske zahtjeve kao dio Budžetskih •instrukcija br. 2 u skladu sa Globalnim okvirom fiskalnog bilansa i politika i Dokumentom okvirnog budžeta 1. 10. – nacrt godišnjeg budžeta podnosi se Vladi Federacije BiH od strane Ministarstva •finansija1. 11. - Vlada FBiH podnosi prikedlog budžeta Parlamentu Federacije BiH •


28

31. 12. - Budžet donosi Parlament Federacije BiH •

5.6 Koji su izlazni rezultati budžetskog procesa Federacije BiH?

Dva su ključna kompleta dokumenata koji se pripremaju tokom ciklusa planiranja i izrade budžeta u Federaciji Bosne i Hercegovine: trogodišnji dokument okvirnog budžeta koji donosi Vlada Federacije Bosne i Hercegovine krajem juna svake godine i prijedlog godišnjeg budžeta koji odobrava Parlament Federacije BiH.

Dokumentom okvirnog budžeta za period od tri godine (DOB):

utvrđuju se makroekonomske projekcije i pretpostavke, •određuje se fiskalna strategija na osnovu raspoloživog nivoa sredstava, •određuju se prioritetne politike, •utvrđuju se gornje granice zaduženja svakog budžetskog korisnika za narednu budžetsku godinu •i daju preliminarne procjene rashoda, na osnovu postojećih parametara politika, za dvije naredne fiskalne godine,usvaja se do 30. 06. svake godine, i•objavljuje se na web-stranici Vlade. •

Prijedlog godišnjeg budžeta:

utvrđuje konačne ukupne budžetske prihode i rashode, •oslikava vladine prioritetne politike i odluke o rashodima, •daje prijedlog raspodjele budžetskih sredstava koji odobrava Parlament FBiH, •dostavlja se Odborima Parlamenta FBiH• 10 na razmatranje i u parlamentarnu debatu, i odobrava Parlament (do 31. 12.). •

U odobrenom godišnjem budžetu utvrđene su raspodjele rashoda za svakog budžetskog korisnika po šifri računa i ekonomskoj klasifikaciji.

Predstavljanje informacija o budžetu u programskom formatu postalo je sastavni dio budžetskih procesa FBiH, što će, kako je gore navedeno, doprinijeti donošenju boljih odluka na osnovu potpunih informacija, te dati više informacija o rezultatima planiranim i postignutim utrošenim sredstvima Vlade.

5.7 Koordinacija fiskalnih politika

Neke od najvažnijih odluka o politikama navode da je neophodno ostvariti koordinaciju fiskalnih politika. U BiH se koordinacija uspostavlja putem Fiskalnog vijeća i Savjetodavne grupe Fiskalnog vijeća. Fiskalno vijeće

U skladu sa Članom 3. Zakona o Fiskalnom vijeću BiH:

Fiskalno vijeće čini šest članova, i to: 1.

Predsjedavajući Vijeća ministara BiH, •Predsjednik Vlade Republike Srpske, •Premijer FBiH, •Ministar finansija i trezora BiH, •Ministar finansija RS,•Ministar finansija FBiH.•

Konstitutivni narodi u Bosni i Hercegovini moraju imati najmanje jednog predstavnika u Fiskalnom 2. vijećuSjednicama Fiskalnog vijeća, u svojstvu posmatrača i bez prava glasa, prisustvuju:3.

10 Odbori za finansije i budžet Parlamenta FBiH


29

Guverner Centralne banke BiH, i •Predsjednik Vlade Brčko Distrikta BiH.•

Fiskalnim vijećem predsjedava predsjedavajući Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, a u slučaju njegove spriječenosti, premijer Federacije Bosne i Hercegovine ili predsjednik Vlade Republike Srpske, naizmjenično.

Odgovornosti Fiskalnog vijeća su navedene u članu 5. Zakona o Fiskalnom vijeću BiH i uključuju:4.

Koordinaciju fiskalne politike u BiH; •Usvajanje Prijedloga dokumenta Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika u BiH, koji sadrži slijedeće •parametre:

Prijedlog fiskalnih ciljeva budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i BD BiH, (i) Prijedlog makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih indirektnih poreza i njihove raspodjele (ii) za narednu fiskalnu godinu, Prijedlog gornje granice zaduženja budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i BD BiH. (iii)

Praćenje realizacije utvrđenih ciljeva i kriterija prilikom donošenja i izvršavanja budžeta, kao i •poduzimanje korektivnih mjera i aktivnosti;

Usvajanje prijedloga kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija, •Uspostavljanje potpune koordinacije aktivnosti u poštivanju budžetskih kalendara. Usvajanju, •izvršenju i reviziji budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i BD BiH; Predlaganje prioriteta u unaprjeđenju sektora javnih finansija u BiH;•

Savjetodavna grupa Fiskalnog vijeća

Zakonom o Fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini, član 8, utvrđeno je članstvo u Savjetodavnoj grupi Fiskalnog vijeća i njene nadležnosti, kako slijedi:

Odgovornost za pripremu i prijedlog odluka i drugih pravnih akata koje donosi Fiskalno vijeće •dodjeljuje se Savjetodavnoj grupi čije članove delegiraju predsjedavajući Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, predsjednik Vlade Republike Srpske, premijer Federacije Bosne i Hercegovine, ministar finansija i trezora Bosne i Hercegovine, ministar finansija Federacije Bosne i Hercegovine, ministar finansija Republike Srpske i gradonačelnik Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. Savjetodavna grupa ima sedam (7) stalnih članova, i to po dva (2) člana ispred Vijeća ministara •Bosne i Hercegovine, Vlade Federacije Bosne i Hercegovine i Vlade Republike Srpske i jednog (1) člana iz Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, delegiranih u Savjetodavnu grupu. Stalna savjetodavna grupa može se proširiti privremenim članovima delegiranim na isti način kao i stalni članovi. Način rada savjetodavne grupe bit će detaljnije reguliran poslovnikom o radu Fiskalnog vijeća. •

5.8 Vanbudžetski fondovi (VBF-ovi)

Prema glosaru statističkih izraza11 OECD-a vanbudžetski fondovi se definišu kao:

“niz državnih transakcija koje nisu uključene u iskaz godišnjeg budžeta. Na te transakcije se ne mora primjenjivati isti nivo kontrole ili računovodstvenih standarda koji se primjenjuju na godišnji budžet.”

Primjeri vanbudžetskih fondova u Bosni i Hercegovini su zavodi/fondovi zdravstvenog osiguranja i zavodi zapošljavanja koji djeluju na nivou entiteta, kantona i Distrikta Brčko, kao i zavodi/fondovi za penzijsko i invalidsko osiguranje na nivou entiteta.

Vanbudžetski fondovi učestvuju značajnim dijelom u budžetskim prihodima – 2008. godine taj iznos je bio 3,475 miliona KM (velikim dijelom su ga sačinjavala sredstva za penzije i zdravstvenu zaštitu). Rashodi koje su imali VBF-ovi činili su 39% od svih ukupnih rashoda vlada u Bosni i Hercegovini 2008. godine.12

11 Glosar statističkih termina OECD-a, preuzet sa web stranice: http://stats.oecd.org/glossary/ Definicija koju daje OECD temelji se na tumačenju pojma iz MMF-ovog glosara iz 2007. god,

Priručnika o fiskalnoj transparentnosti MMF-a, Washington D.C. i Priručnika za statistiku vladinih finansija MMF-a.

12 Procjene izvršene na osnovu podataka na web stranici www.cbbh.ba


30

Prema podacima MMF-a13, troškovi postojanja ovih fondova daleko premašuju svaku korist. Razlog tome je činjenica da objedinjeni i jedinstveni proces planiranja i izrade budžeta predstavlja osnovnu komponentu efikasnog upravljanja javnim finansijama. Stoga postoje čvrsti argumenti za uključivanje vanbudžetskih fondova u proces srednjeročnog planiranja i izrade budžeta u 10 koraka.

Vlade entiteta su nedavno započele reforme, kao pilot projekat, s ciljem uključivanja vanbudžetskih fondova u ove procese. Predviđeno je da se u nekoliko narednih godina prihodi i rashodi vanbudžetskih fondova podvrgnu istom nivou nadzora i određivanju prioriteta kao i svi drugi javni rashodi.

13 Potter i Diamond 1999, Poglavlje 3. smjernica MMF-a za upravljanje javnim finansijama, Washington DC www.imf.org/external/pubs/ft/expend/


31

POGLAVLJE 6: IZRADA PROGRAMSKOG BUDŽETA ILI BUDŽETA ZASNOVANOG NA REZULTATIMA 6.1 Šta je programsko budžetiranje?

Programskim budžetiranjem budžetske informacije su date tako da se jasno povezuju budžetska sredstva sa krajnjim ciljevima politike koje vlada želi da ostvari. Rečeno jednostavnim jezikom, programsko ili rezultatima okrenuto budžetiranje je proces dodjeljivanja sredstava prema konkretnim ciljevima i/ili rezultatima koji se žele postići dodijeljenim sredstvima.

U najboljim praksama planiranja budžeta u srednjeročnom procesu koristi se neka vrsta programskog ili rezultatima okrenutog budžetiranja kao osnova za donošenje odluka o politikama budžeta i raspodjeli budžetskih sredstava na osnovu vladinih strateških prioriteta.

Program je klasifikovanje sličnih usluga ili aktivnosti koje provodi budžetski korisnik prema zajedničkom strateškom ili operativnom cilju. Ovakav način omogućava budžetskom korisniku da definira šta je to što radi u smislu ciljeva i željenih rezultata.

Prema tradicionalnom načinu pravljenja budžeta, sredstva se raspodjeljuju na osnovu ulaznih informacija – kolika su izdvajanja za plate i naknade, kolika za materijalne troškove, itd. Programsko budžetiranje iskazuje i te informacije, ali odluka o tome kako raspodijeliti sredstva zasniva se na ciljevima politike i očekivanim rezultatima.

Prioritetne politike se u Bosni i Hercegovini utvrđuju u Strategiji za razvoj zemlje i Strategiji socijalnog uključivanja. Pripremu ove dvije strategije koordinira Direkcija za ekonomsko planiranje. Jedan od ciljeva programskog budžetiranja je da se sredstva iz budžeta raspodijele prema tim prioritetnim politikama.

Od budžetskih korisnika se zahtijeva da odrede svoje strateške ciljeve (tj. šta je to što nastoje da ostvare), konkretne programe za ostvarivanje strateških i operativnih ciljeva, potrebna sredstva (prema ekonomskoj klasifikaciji), npr. plate i naknade, materijalni troškovi, kapitalni izdaci i grantovi) i mjere učinka i standardi za ocjenjivanje da li su predviđeni ciljevi ostvareni (uključujući pokazatelje izlaznih ciljeva, krajnjih ciljeva i efikasnosti).

Zahtjev da budžetski korisnici daju informacije u programskom formatu trenutno se predlaže kao izmjena i dopuna zakona o budžetima na svakom od nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini, a na državnom nivou je on već na snazi tako da budžetski korisnici već dostavljaju budžetske informacije u programskom formatu Vijeću ministara, Predsjedništvu i Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine kao dio obrazloženja uz nacrt budžeta.

6.2 Zašto je programsko budžetiranje važno?

Informacije u okviru programskog budžeta:

pomažu vladi da što djelotvornije raspodjeli sredstva na najvažnije, prioritetne strateške ciljeve •(uključujući raspodjelu sredstava prema prioritetima onim građanima kojima su sredstva najpotrebnija i koji su najmanje sposobni da ih sami ostvare); usmjeravaju budžetske korisnike na izlazne i krajnje rezultate programa i usluga, umjesto samo na •ulazne elemente; pružaju podršku budžetskim korisnicima kako bi ostvarili bolje rezultate rada tako što će rukovodioci •i zaposleni biti odgovorni za aktivnosti i usluge koje pružaju; daju vladi više informacija koje služe kao osnova za donošenje odluka o raspodjeli ograničenih •budžetskih sredstava; idaju parlamentu i javnosti više informacija o učincima vladinih programa, utrošku i adekvatnosti u •kontekstu potreba zajednice.


32

6.3 Dokumentacija programskog budžeta

Dokumentacija programskog budžeta služi kao sredstvo budžetskim korisnicima da svoje budžete prikažu u programskom formatu, tj. u smislu raspodjele sredstava prema programima i rezultata koji se očekuju od tih sredstava. Na taj način ministri, vlada, parlament i javnost mogu izmjeriti učinak programa u smislu njihove efikasnosti, efektivnosti i pravičnosti, kao i to da li se tim programima ostvaruje vrijednost za uložena sredstva.

Kada se usluge, aktivnosti i rashodi koji imaju slične ciljeve svrstaju u program, donosioci odluka o budžetu imaju veću mogućnost da uporede troškove i koristi opcija rashoda i tako donesu odluke na osnovu kompletnih informacija.

6.4 Unapređenja procesa donošenja odluka o budžetu

U toku procesa izrade budžeta sistematično razmatranje programskih ciljeva i rezultata (koji su dati u programskim iskazima) dovest će do:

unapređenja rangiranja rashoda po prioritetima (tj. podsticanja takve raspodjele ograničenih •budžetskih sredstava kojom će se ostvariti najveća korist) i podsticanja budžetskih korisnika na efikasniju i efektivniju potrošnju, na način da: •

im se ukaže na to da će rezultatima svojih programa uticati na nivo sredstava koja će im se (i) dodijeliti (npr. programi koji ostvaruju loše ili nikakve rezultate će se izmijeniti i eventualno ukinuti); i se onima koji donose odluke istaknu smetnje za ostvarivanje dobrih rezultata. Ako, na primjer, (ii) neki program ne ostvaruje planirani krajnji rezultat ili ga ostvaruje, ali uz neracionalno visoke troškove, oni koji donose odluke o budžetu će biti u mogućnosti da razmisle da li taj program treba ukinuti, smanjiti ili suštinski promijeniti.

Uz bolje određivanje prioriteta i veću efikasnost vlada će moći ostvariti više s manje sredstava i moći će izdržati dugoročni pritisak rasta ukupne javne potrošnje.

6.5 Struktura dokumentacije programskog budžeta

Zašto postoji vaša organizacija? (svrha ili misija budžetskog korisnika) •Koje rezultate nastoji ostvariti vaša organizacija? (strateški cilj(evi) budžetskog korisnika),•Šta vaša organizacija čini da ostvari određene rezultate? (programi i operativni ciljevi budžetskog •korisnika) Koliko to košta? (sredstva koja su potrebna budžetskom korisniku da postigne svoje operativne •ciljeve razvrstane po programima (po ekonomskim kategorijama), Kako mjeriti rezultate onoga što radite? (pokazatelji učinka i ciljani učinci budžetskog korisnika), i•Ko je odgovoran za rezultate ovog programa? (rukovodilac programa) •

Ova pitanja su, u stvari, sastavni elementi programskog budžetiranja. Ako budžetski korisnik da odgovore na ova pitanja, onda može sastaviti programski budžet za svoju organizaciju.

Dokumentacija programskog budžeta zahtijeva od budžetskog korisnika da da podrobne informacije za svaki od odobrenih budžetskih programa. To uključuje procjene budžeta za sljedeću godinu (u skladu sa gornjim granicama rashoda za budžetskog korisnika i uzimajući u obzir odobrene prijedloge nove visokoprioritetne potrošnje), procjene za dvije naredne godine, procjenu sadašnjeg rebalansa budžeta i stvarnu potrošnju prethodne godine.

Procjene programskog budžeta se pripremaju korištenjem “rolling” odnosno prenesenih procjena budžeta za naredne godine. Prema tom pristupu, druga godina trogodišnjeg, srednjoročnog, plana budžeta predstavlja osnovu za izradu procjene budžeta za narednu godinu. Cilj ovog pristupa je pojasniti i pojednostaviti izradu budžeta budžetskim korisnicima, vladi i parlamentu.

Važno je da budžetski korisnici na vrijeme i tačno pripreme dokumentaciju programskog budžeta (i tabele


33

pregled prioriteta budžetskog korisnika) kako bi mogli jasno obrazložiti svoje budžetske zahtjeve i/ili dodjelu sredstava i izvršnoj vlasti, parlamentu i javnosti prezentirati informacije o tome šta oni kao budžetski korisnici rade sa sredstvima koja dobiju iz budžeta.

Slijede ključni pojmovi koji se koriste u dokumentaciji programskog budžetiranja i u programskom budžetiranju u Bosni i Hercegovini:

Strateški ciljevi (Šta budžetski korisnik nastoji da ostvari?)

Strateškim ciljem se utvrđuje šta budžetski korisnik nastoji da ostvari dugoročno što je korisno za Bosnu i Hercegovinu, tj. željeni krajnji cilj.

Strateški ciljevi treba da budu u skladu sa prioritetima vlade i strategijama i planovima na nivou sektora. U Bosni i Hercegovini su prioritetne politike vlade utvrđene u dokumentu Razvojna strategija Bosne i Hercegovine i Strategija socijalne inkluzije. Osim toga, neka ministarstva i budžetski korisnici su izradili strateške planove, koje je vlada odobrila, a u kojima su utvrdili svoje strateške ciljeve.

Program (Šta budžetski korisnik ostvaruje ili koje usluge pruža?)

Program je jednostavno grupiranje sličnih aktivnosti ili usluga koje obavlja resorno ministarstvo ili budžetski korisnik da dostigne svoj strateški cilj (ili ciljeve). Program govori o direktnim rezultatima ili produktima rada odnosno usluga budžetskog korisnika.

Aktivnosti predstavljaju poslove i zadatke koje budžetski korisnik obavlja u okviru jednog programa. Aktivnosti sa zajedničkim izlaznim rezultatima ili operativnim ciljevima svrstavaju se u jedan program. Aktivnosti treba da odražavaju doprinos koji daje budžetski korisnik, to nije samo lista kupljenih stvari ili drugih ulaznih elemenata. Kada formuliraju svoje programe, budžetski korisnici treba da razmisle o tome koje su to uobičajene aktivnosti koje trenutno provode.

Nekoliko programa može zajednički doprinijeti ostvarivanju nekog strateškog cilja. Programi obično imaju kratkoročne operativne ciljeve koji su direktniji, ali su u skladu sa dugoročnim strateškim ciljevima.

Budžetski korisnici treba da odrede svoje operativne ciljeve za svaki program. Operativni ciljevi su konkretni ciljevi jednog programa ili aktivnosti. To su konkretni i mjerljivi iskazi o rezultatima. Operativni ciljevi odražavaju ono što se može ostvariti raspoloživim sredstvima i treba da budu u skladu sa vladinim strateškim prioritetima.

Raspodjela sredstava (Koliko svaki program košta?)


34

Od budžetskih korisnika se traži da okvirno odrede sredstva koja su im potrebna za provođenje programa koje su utvrdili. Na ovaj način pomažu vladi da odredi koliki su troškovi za postizanje konkretnih operativnih ciljeva i da li se određenim programom stvara vrijednost za uloženi novac.

Od budžetskih korisnika se traži da utvrde sva sredstva dodijeljena jednom programu, razvrstana po ekonomskim kategorijama (plate i naknade, materijalni troškovi, grantovi i kapitalni izdaci), za sljedeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine.

Mjere učinka i ciljani učinci (Kako mjerimo rezultate i efikasnost programa i aktivnosti budžetskih korisnika?)

Mjere učinka se definiraju kao “trajne mjere koje se mogu kvantitativno odrediti i kojima se mjere izlazni i krajnji rezultati i efikasnost javnog sektora”. To je osnova za mjerenje rezultata programa, aktivnosti i sredstava dodijeljenih za te programe. Mjerama učinka se:

mjere izlazni i krajnji rezultati programa ili aktivnosti,•mjeri isti element u jednom periodu da bi se mogla uraditi analiza kretanja i ostvarenog napretka, •direktno vrši povezivanje sa strateškim i operativnim (tj. programskim) ciljevima, •koriste informacije koje se mogu lako razumjeti i prikupiti, •daju korisne informacije rukovodiocima programa za upravljanje i unapređenje učinka programa, •uključujući i određivanje poboljšanja efikasnosti, efektivnosti i kvaliteta programa i usluga, iomogućava da se ocijeni da li vlada (ili porezni obveznici) dobivaju vrijednost za uložena sredstva •dodijeljena programima.

6.6 Mjerenje učinka programa

Pristup i analiza informacija o učinku je ključ za unapređenje odgovornosti za raspodjelu budžetskih sredstava i programe.

Dobrim mjerama učinka budžetski korisnici, vlada, parlament i javnost saznaju da li se nekim programom ostvaruju vladini strateški ciljevi, da li je program efikasan i da li se ostvaruje vrijednost za uloženi novac.

Pored ovog vanjskog izvještavanja mjere učinka su koristan pokazatelj rukovodiocima programa ili politika budžetskog korisnika koji im pomaže da unaprijede učinke programa i pružanje usluga. Redovnim praćenjem učinka rukovodioci programa mogu bolje prepoznati i odgovoriti na pojavu određenih problema. Budžetski korisnici se podstiču da koriste mjere učinka svojih aktivnosti u svrhu internog odlučivanja, ali pokazatelje koji pokazuju rezultate ostvarene na nivou programa treba dostavljati samo Ministarstvu finansija.

Teško je opravdati povećanje sredstava za finansiranje programa ili prijedloge nove prioritetne potrošnje ako nema informacija o tome koji se rezultati očekuju. Budžetski korisnici će biti pod sve većim pritiskom da dostave informacije na osnovu kojih će opravdati svoje budžetske zahtjeve. Budžetskim korisnicima koji ne dostave takve informacije biće sve teže konkurisati u dobijanju budžetskih sredstava onim korisnicima koji pripremaju te informacije.

Prema pristupu programskog budžetiranja usvojenom u Bosni i Hercegovini koriste se tri generalna tipa pokazatelja učinka: pokazatelji izlaznih rezultata (tj. kvantitet), krajnjih rezultata (tj. rezultati ili uticaj programa ili usluga) i pokazatelji efikasnosti (tj. trošak po jedinici izlaznog rezultata).

Pokazatelji izlaznih rezultata

Izlaznim rezultatima se opisuje proizvod ili usluga i količina tih proizvoda ili broj usluga. Pokazatelji izlaznih rezultata mogu pokazivati jedinice koje proizvodi jedan program ili, ako program ima nekoliko operativnih ciljeva, tačne količine roba ili usluga koje doprinose ostvarivanju jednog ili više tih operativnih ciljeva.

Na primjer, za program saobraćajne policije prema kojem svi vozači treba da dostignu određeni standard znanja i sposobnosti za upravljanje vozilom broj izdanih vozačkih dozvola može biti pokazatelj izlaznog


35

rezultata koji se odnosi na operativni cilj (tj. svi koji upravljaju vozilom treba da su postigli standard znanja i sposobnosti), kao i na širi strateški cilj (tj. osigurati sigurne ceste i autoputeve u Bosni i Hercegovini). Drugi izlazni rezultati koji odražavaju stvarni obim posla saobraćajne policije mogu sadržavati broj ljudi koji polažu vozački test ili broj podnesenih molbi za polaganje vozačkog ispita, broj saobraćajnih nesreća i slično. Pokazatelji krajnjih rezultata

Pokazatelji krajnjih rezultata pružaju informacije o:

Uticaju i rezultatima budžetskih programa i njihovim izlaznim rezultatima; •Napretku u ostvarivanju strateških i operativnih ciljeva i •Uspjehu ili neuspjehu programa. •

Pokazateljima krajnjeg rezultata opisuje se u kojoj mjeri su strateški i operativni ciljevi ostvareni (za dati nivo dodijeljenih budžetskih sredstava). Koriste se za mjerenje uticaja ili efikasnosti programa. Osim toga, iz pokazatelja se može vidjeti da li se programom dobro upravlja, a donosioci odluka o budžetu mogu dobiti informacije o tome da li je opravdano povećano ili smanjeno finansiranje programa.

Druge mjere krajnjih rezultata koje se odnose na ocjenjivanje uticaja i efikasnosti su mjere kvaliteta i blagovremenosti programa ili usluga. Mjere kvaliteta mogu uključivati tačnost, dostupnost i zadovoljstvo klijenta direktnim rezultatima.

Pokazatelji blagovremenosti predstavljaju standard za to koliko često i u kojem roku se proizvode izlazni rezultati programa i ostvaruju krajnji rezultati. Blagovremenost se često može smatrati mjerom kvaliteta ili efikasnosti (npr. procenat vozova koji stižu na vrijeme, prosječno vrijeme čekanja za bolnički tretman, itd.) Ostali primjeri pokazatelja blagovremenosti uključuju: prosječno vrijeme čekanja na uslugu (npr. vize u pasošu); vrijeme potrebno da se dobije odgovor na upit ili molbu (penzije); usluge pružene u okviru određenih standarda (putovanje vozom/autobusom koji polazi i dolazi na vrijeme) i izlazni rezultati ostvareni u određenom roku (broj operacija u bolnici izvršenih u datom periodu). Neće svakako svi programi imati relevantne i korisne pokazatelje blagovremenosti ili kvantitativne mjere i budžetski korisnici će u tom slučaju


36

trebati da se oslone na kvalitativne mjere kojima će podržati svoje odluke.

Mjere efikasnosti

se koriste za kvantificiranje troška po jedinici izlaznog rezultata (npr. ukupan izlazni rezultat •podijeljen ukupnim troškovima); su koristan pokazatelj dobijene vrijednosti za uloženi novac; i •korisne su prilikom upoređivanja opcija alternativnih usluga (npr. angažiranje vanjske kompanije, •privatnog sektora itd.).

Mjere efikasnosti se generalno izražavaju u formi troška po jedinici izlaznog rezultata. Iako se najčešće mjere efikasnosti fokusiraju na finansijska sredstva, tj. trošak po jedinici, u nekim slučajevima povećanje kvaliteta izlaznog rezultata može takođe odražavati poboljšanje efikasnosti. Pored toga, u slučaju kada postoje višestruki izlazni rezultati, efikasnost će se možda morati računati na bazi dijelova troškova programa kako bi se postiglo da mjerenje ima svrhe. 6.7 Definiranje pokazatelja učinka

Neki budžetski korisnici će reći da su oni na neki način “drugačiji” i da nije moguće mjeriti njihov učinak. Međutim, ako ne možete mjeriti učinak nekog programa ili aktivnosti, kako njime možete upravljati? Ako ne možete pokazati stvarni ili projektni uspjeh ili rezultate, kako možete opravdati to što se i dalje finansira? Ako ne možete mjeriti ono što radite, da li će iko primijetiti ako taj program ili aktivnost prestane?

Imajući na umu potencijalne troškove mjerenja učinka, važno je da budžetski korisnici izaberu prave mjere učinka. Te mjere treba da budu relevantne, u smislu strateških ciljeva budžetskog korisnika i operativnih ciljeva programa, kao i korisne u mjerenju uspjeha ili napretka ka ostvarivanju tih ciljeva.

Korisni pokazatelji učinka bi trebalo da daju odgovore na sljedeća pitanja:

Da li će pokazatelji učinka pomoći Ministarstvu finansija i Vladi da daju preporuke za odluke o •tome kako raspodijeliti sredstva?

Da li pokazatelji krajnjih rezultata odražavaju vladine strateške i operativne ciljeve i prioritete?(i) Da li pokazatelji krajnjih rezultata daju informacije o uticaju programa na klijente odnosno (ii) zajednicu? Je li moguće odrediti uzrok i posljedicu između programa i njegovih aktivnosti i željeni krajnji (iii) rezultat?

Da li će pokazatelji učinka pružiti informacije koje će pomoći budžetskim korisnicima da preduzmu •korake kako bi unaprijedili efikasnost i efektivnost programa? Da li je taj pokazatelj vjerodostojan i pouzdan, tj. da li omogućava poređenje sa sličnim izlaznim •rezultatima ili programima koje imaju drugi davaoci usluga i da li se može nezavisno provjeriti? Da li je ta mjera ostvarljiva, tj. mogu li se podaci prikupljati i saopštavati u skladu sa zahtjevima •izvještavanja i kalendarom budžetskog procesa i da li agencija ima sredstva odnosno da li je sposobna da prikuplja podatke?

Budžetski korisnici bi trebalo da koriste što je više moguće postojeće i lako dostupne izvore i evidencije za informacije o učinku – na primjer, evidencije koje se odnose na aktivnosti koje se provode i ostvarene direktne rezultate. Statistički uredi takođe mogu biti izuzetno korisni. Mjerenje kvaliteta izlaznih i krajnjih rezultata je, generalno, težak zadatak i za to mogu biti potrebne složenije i skuplje metode, kao što je anketa o zadovoljstvu klijenta. U prvoj fazi izrade pokazatelja učinka, preporučuje se da se budžetskih korisnici fokusiraju na izradu dobrih mjera za kvantitet izlaznih rezultata i aktivnosti.

Kao što budžetski korisnici određuju pokazatelje učinka i bilježe informacije o učinku, vlade će sve više koristiti te informacije kako bi lakše donijeli odluke o raspodjeli budžetskih sredstava. Vlada ne može sebi priuštiti da gubi sredstva na neefikasne ili neefektivne programe ili usluge. Za budžetske korisnike biće potrebne informacije o učinku, naročito o očekivanim rezultatima, kako bi imali opravdanje kako za prijedloge nove potrošnje, tako i za nastavak postojećih programa.

Informacije o programu treba, naravno, pripremiti u skladu sa odgovarajućim programskim ciljevima,


37

sektorskim strategijama i vladinim prioritetima za BiH, uključujući međunarodne strateške dokumente koje je Bosna i Hercegovina obavezna provoditi, kao što je Evropsko partnerstvo za Bosnu i Hercegovinu i drugi izvještaji i strateški dokumenti koje priprema Evropska komisija, kao i Akcioni plan za članstvo koji se odnosi na ulazak u NATO. Osim toga, ove strategije mogu sadržavati strateške uslove utvrđene kreditnim sporazumima sa međunarodnim finansijskim institucijama, kao što su Međunarodni monetarni fond i Svjetska banka.

6.8 Mjerenje proteklog učinka

Iako se tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika i dokumentacija programskog budžeta prvenstveno usmjeravaju na budući učinak programa (npr. očekivane rezultate od sredstava dodijeljenih na osnovu budžetskog zahtjeva), Vlada, Parlament i javnost takođe žele da znaju o sadašnjim rezultatima, tj. da li su programi ostvarili učinak koji je planiran u smislu efikasnosti, efektivnosti i ukupne vrijednosti za uloženi novac?

Stoga se od budžetskih korisnika očekuje da daju detaljnu i potpunu informaciju o stvarnim rezultatima programa u smislu izlaznog rezultata, efikasnosti i efektivnosti odnosno kvaliteta. Ovo će biti od posebnog značaja u pripremi tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika. Budžetski korisnici (i Ministarstvo finansija) treba da detaljno pregledaju one programe koji ne ostvaruju optimalan rezultat. Ministarstvo finansija će takođe detaljno razmotriti one programe za koje nisu dati podaci o učinku (teško je opravdati kontinuirano finansiranje ako budžetski korisnici ne mogu dokazati da su im programi efektivni i efikasni).

Ponekad vanjski faktori izvan kontrole ili uticaja budžetskog korisnika mogu imati uticaj na učinak programa i dovesti do rezultata koji su ispod očekivanih. Na primjer jedna inače uspješna turistička reklamna kampanja može postati neefektivna zato što je došlo do izbijanja neke bolesti širih razmjera.

6.9 Uvođenje programskog budžetiranja

Mnoge zemlje su uvele programsko ili rezultatima okrenuto budžetiranje u ovoj ili onoj formi. Većina tih zemalja je ustanovila da je potrebno nekoliko godina da bi se procesi programskog budžetiranja u potpunosti proveli i u potpunosti ostvarile koristi od odlučivanja koje se vrši na odnosu očekivanih rezultata.

Sa iskustvom doći će do poboljšavanja obima i kvaliteta informacija o programskom budžetu, i to naročito kako Ministarstvo finansija, Vlada/Vijeće ministara i Parlament/Skupština budu sve detaljnije analizirali i nadzirali planirane ciljeve i rezultate planova i prijedloga budžetske potrošnje. Za realizaciju programskog budžetiranja generalno je potrebno nekoliko godina i tek tada se mogu u potpunosti ostvariti prednosti programskog budžetiranja, za što je potrebno da vlada, ministarstvo finansija i budžetski korisnici preuzmu dugoročnu obavezu.

Podsticanje veće fiskalne transparentnosti davanjem programskih informacija Parlamentu i javnosti (objavljivanjem programskih informacija) može biti značajan katalizator reforme. Veća kontrola i praćenje rezultata vladinih aktivnosti predstavlja jedan od najboljih načina na koji se vlada i rukovodioci programa smatraju odgovornima za sredstva koja troše.

DODATNE INFORMACIJE

Dodatne informacije o budžetskom procesu u Federaciji BiH možete naći na web-stranici Ministarstva finansija Federacije Bosne i Hercegovine www.fmf.gov.ba i SPEM III projekata www.javnefinansije.ba .


38

POGLAVLJE 7: KORISNE METODE I IZVORI INFORMACIJA

7.1 Traženje savjeta i pomoći

Vi kao predstavnik Parlamenta Federacije BiH imate na raspolaganju mnoge izvore iz kojih možete dobiti savjet i pomoć u obavljanju svojih poslova i odgovornosti, kao što su:

izvršni organi i zvaničnici političkih stranaka; •klubovi poslanika, političke grupe;•državni službenici i zaposleni u Parlamentu Federacije BiH;•državni službenici i zaposleni u odborima Parlamenta FBiH; •raniji poslanici Parlamenta FBiH i državni službenici koji imaju odgovarajuću stručnost ili znanje;•akademici i nezavisni eksperti; •civilno društvo i organizacije, i najvažnije •građani. •

7.2 Pristup informacijama vlade

Informacije vezane za rad vlade se mogu lako naći na web stranicama vlade. Ključni dokumenti koje Odbor može analizirati kako bi dao preporuke i informacije parlamentu o učinku rada vlade (posebno vezano za odobravanje i praćenje budžeta Vlade) su:

Strateški dokumenti koje objavljuje izvršna vlast. Među njima su Strategija o razvoju zemlje i sektor •ili strateški planovi koje pripremaju ministarstva. Dokument okvirnog budžeta (DOB) za period od tri godine koji se priprema do 30. 06. svake •godine. Prijedlog godišnjeg budžeta (nacrt Zakona o izvršenju budžeta) i naročito dokumentacija •programskog budžeta koja se dostavlja Parlamentu svake godine. Bilans tabela budžetskog korisnika je takođe važno sredstvo u okviru dokumentacije programskog budžeta. U ovim tabelama se daje pojašnjenje politika, kao i drugi razlozi za razlike u budžetu od jedne do druge godine.Zakon o izvršenju budžeta (odnosno Zakon o godišnjem budžetu na nivou države). Ovim zakonom •se budžetu daje zakonska snaga nakon što ga odobri Parlamentarna skupština. On takođe predviđa i pravila i procedure izvršne vlasti koje budžetski korisnici moraju provoditi u izvršenju budžeta.Izvještaji o izvršenju budžeta pripremljeni u skladu sa zakonom.•Revizorski izvještaji.•Godišnji izvještaji budžetskih korisnika.•Odgovarajući izvještaji koje pripreme druge komisije, agencije ili organizacije, uključujući i one •koje su pripremile međunarodne finansijske institucije – kao što su Međunarodni monetarni fond i Svjetska banka – Pregledi stanja javnih finansija i institucija i Ocjene finansijske odgovornosti zemlje. Ovi izvještaji se objavljuju na web-stranicama ovih organizacija u Bosni i Hercegovini, a često se objavljuje i njihov prijevod na bosanski, hrvatski ili srpski jezik. (www.imf.org i www.worldbank.org)

7.3 Zakonska regulativa o slobodi pristupa informacijama

Iako u većini slučajeva poslanici Narodne skupštine već imaju pristup informacijama, ponekad ga je potrebno tražiti pozivanjem na pravo pristupu informacijama vlade primjenom procesa o slobodi informacija.

U nekim zemljama članovi parlamenta smatraju da je ovo veoma efikasan mehanizam, iako ponekad skup (mada u nekim zemljama članovi parlamenta dobijaju sredstva za plaćanje naknada za korištenje informacija ili su izuzeti od istih).

U Federaciji BiH informacije o slobodi pristupa informacijama i na šta se ona primjenjuje mogu se naći na www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/index.php?url=/bosanski/zakoni/2001/zakoni/11%20bos.htm


39

7.4 Parlamenti/skupštine i njihove web-stranice

Informacije o parlamentima/skupštinama u Bosni i Hercegovini mogu se naći na internetu:

Parlament Federacije BiH: • www.parlamentfbih.gov.ba/Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine: • http://www.parlament.ba/Narodna skupština Republike Srpske: • www.narodnaskupstinars.net/lat/naslovna/naslovna.php

IPU (Međuparlamentarni savez) je međunarodna organizacija parlamenata (član 1. Statuta Međuparlamentarnog saveza). Osnovan je 1889. godine. Ovaj savez je centralna tačka za međuparlamentarni dijalog u svijetu i djeluje na širenju mira i saradnje među narodima i za učvršćivanje predstavničke demokratije.

U tu svrhu ovaj savez obavlja sljedeće:

omogućava kontakte, koordinaciju i razmjenu iskustava između parlamenata i članova parlamenta •svih zemalja; razmatra pitanja od međunarodnog interesa i značaja i izražava stavove o tim pitanjima kako bi •pokrenuo djelovanje parlamenata i članova parlamenta; doprinosi odbrani i unapređenju ljudskih prava – što je osnovni faktor parlamentarne demokratije •i razvoja; idoprinosi boljem poznavanju rada predstavničkih institucija i jačanju i razvoju njihovih sredstava •djelovanja.

IPU podržava napore Ujedinjenih naroda, čije ciljeve dijeli, i s njima blisko sarađuje. Savez takođe sarađuje sa regionalnim međuparlamentarnim organizacijama, kao i sa međunarodnim međuvladinim i nevladinim organizacijama koje pokreću isti ideali.

IPU prvenstveno finansiraju njegovi članovi iz javnih fondova. Sjedište Saveza je u Ženevi u Švicarskoj.


40

Web-stranica Međunarodnog parlamentarnog saveza (IPU) je www.ipu.org/english/home.htm (takođe i na francuskom jeziku).

Druge korisne web-stranice su: Narodna skupština Republike Srbije: • www.parlament.gov.rs/content/cir/index.aspSabor Republike Hrvatske: • www.sabor.hr/Default.aspx?sec=17Državni zbor Republike Slovenije: • www.dz-rs.si/index.php?id=199Skupština Republike Makedonije: • www.sobranie.mk/default-mk.aspSkupština Crne Gore: • www.skupstina.me/23_saziv/index.phpEvropski parlament: • www.europarl.europa.eu (na više jezika)Parlament Ujedinjenog Kraljevstva: • http://www.parliament.uk/Parlament Južnoafričke Republike: • www.parliament.gov.za/live/index.phpPredstavnički dom Sjedinjenih Američkih Država: • http://www.house.gov/Državni parlament Australije: • http://www.aph.gov.au/Kanadsko vijeće komisija za javne račune: • http://www.ccpac.ca/Parlamentarno udruženje Komonvelta (CPA):• http://www.cpahq.orgInicijative rodno odgovornog budžeta: • www.gender-budgets.orgUdruženje državnih finansijskih službenika: najbolja praksa u oblasti javnih finansija•http://www.gfoa.org/services/nacslb/Institut za demokratiju Južne Afrike (IDASA): Služba za informacije o budžetu • http://www.idasa.org.za/bisMeđunarodni budžetski projekat: zakonodavna tijela i nadzor nad izvršenjem budžeta •http://www.internationalbudget.org/themes/LEG/index.htmMeđunarodna organizacija institucija za reviziju (INTOSAI):• http://www.intosai.orgOrganizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD): Direkcija za javnu upravu i teritorijalni razvoj: •http://www.oecd.org/pumaRezultati pregleda budžetske prakse i procedura: • http://webnet4.oecd.org/budgeting/Budgeting.aspxKanadski parlamentarni centar: • http://www.parlcent.caJavne finansije i finansijska odgovornost: • www.pefa.orgSiyanda: uvođenje (mainstreaming) rodne ravnopravnosti • http://www.siyanda.orgRazvojni program Ujedinjenih naroda (UNDP): strateški dijalog o izradi zakonske regulative o •razvoju http://www.undp.org/governance/policy_dialogueht.htmInstitut Svjetske banke (IWB): parlamentarni program •www.worldbank.org/wbi/governance/parliament/


41

POGLAVLJE 8: GLOSAR KORIŠTENIH IZRAZA I SKRAĆENICA Akcize: Porez na proizvodnju ili prodaju određenih domaćih ili uvoznih proizvoda koji se često dodaje na proizvode kao što su alkoholna pića, duhan i nafta.

Analiza troškova i koristi: Način na koji se predstavljaju informacije da se pomogne vladi u donošenju odluka prilikom odabira i ocjenjivanja projekata. Ovom analizom vrši se poređenje troškova pružanja određene usluge sa koristima koje građani mogu imati od tih usluga. Na osnovu ove informacije vlada može odlučiti koji će se projekti provesti u cilju povećavanja vrijednosti koristi umanjenih za troškove.

Bilans tabela budžetskog korisnika: U bilansu tabela budžetskog korisnika objašnjavaju se varijacije od godine do godine u raspodjeli budžetskih sredstava u širim kategorijama koje objašnjavaju osnovne promjene. Ove tabele su takođe neprocjenjiv izvor informacija o budžetskom procesu.

Bilans: Finansijski iskaz koji prikazuje vrijednosti aktive i pasive koju subjekat ima u određenom trenutku. Bilans se obično sastavlja na početku i na kraju računovodstvenog perioda. Bilans u kojem se rezimira početno stanje, prilivi i odlivi, i završno stanje generalno je neophodan za svako pojedinačno finansiranje u okviru vladine računovodstvene strukture. Međutim, u praksi veoma malo vlada sastavlja finansijske iskaze koji se zaista mogu smatrati sveobuhvatnim bilansima koji sadrže svu aktivu i pasivu.

Bruto domaći proizvod (BDP): Mjera ukupnog nacionalnog proizvoda, prihoda i rashoda ekonomije. BDP po glavi stanovnika je najjednostavnija ukupna mjera blagostanja, iako se pri tome ne uzima u obzir raspodjela dohotka, niti dobra i usluge koji se proizvode izvan tržišne ekonomije, kao što je rad u domaćinstvu.

Bruto nacionalni proizvod (BNP): BDP plus ukupni neto prihod iz inostranstva.

Budžet: Budžet je detaljan iskaz vladinih finansija, uključujući rashode, prihode, deficit ili suficit i dugovanja. Budžet je najvažniji strateški instrument jedne vlade. To je sredstvo pomoću kojeg se vladine politike pretvaraju u programe i usluge. Budžet podrazumijeva donošenje odluka o najvažnijim prioritetnim politikama i dodjeljivanjem sredstava u skladu s tim. Kao iskaz fiskalne politike, budžet pokazuje prirodu i obim vladinog uticaja na ekonomiju. Budžet priprema izvršna vlast i zatim ga podnosi zakonodavnom organu na razmatranje, izmjene, dopune i usvajanje u formi zakona. Proces izrade budžeta počinje mnogo mjeseci prije početka fiskalne godine na koju se taj budžet odnosi, a provodi se kao proces planiranja i pripreme budžeta u 10 koraka koji se usklađuje na svih 14 najvažnijih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini. Parlament donosi budžet u formi zakona prije početka fiskalne godine.

Budžetiranje temeljno na učinku: Budžetski proces kojim se objedinjavaju informacije o uticaju koje ima vladina potrošnja. U svom najjednostavnijem obliku budžetiranjem temeljenim na učinku stavlja se naglasak više na izlazne i krajnje rezultate vladine potrošnje i vodi računa o tim informacijama prilikom utvrđivanja budućih nivoa finansiranja. Međutim, prikupljanje ovih informacija je težak zadatak. (vidi Programsko budžetiranje)

Budžetske instrukcije: To su instrukcije koje izdaje Ministarstvo finansija i trezora svim budžetskim korisnicima na nivou države. Svake godine se izdaju budžetske instrukcije br. 1 i Budžetske instrukcije br. 2, u vrijeme koje odgovara ključnim datumima u procesu planiranja i izrade budžeta u 10 koraka koje vlade u Bosni i Hercegovini primjenjuju. U budžetskim instrukcijama br. 1 utvrđuje se godišnji budžetski kalendar koji sadrži osnovne zadatke, odgovornosti i rokove. Na ovaj način budžetski korisnici mogu lakše planirati svoje ulazne informacije i obim posla. Budžetske instrukcije br. 1 daju šablone i smjernice za izradu tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika u kojima su dati početni prijedlozi budžetskih zahtjeva. Budžetske instrukcije br. 2 se izdaju u julu mjesecu, nakon što vlada usvoji dokument okvirnog budžeta. Budžetske instrukcije br. 2 sadrže gornje budžetske granice za svakog budžetskog korisnika. Gornje budžetske granice sadržane u budžetskim instrukcijama br. 2 iste su kao gornje budžetske granice u odobrenom Dokumentu okvirnog budžeta i rezultat su procesa planiranja koji ide od vrha prema dnu i od dna prema vrhu u kontekstu prognoza koliki će biti budžet vlade za sljedeću godinu. Gornje budžetske granice daju najviše iznose budžetske potrošnje za svakog budžetskog korisnika i predstavljaju ograničenja unutar kojih budžetski


42

korisnik mora izraditi svoj budžet koji će se dostaviti vladi, a nakon toga parlamentu, na usvajanje.

Budžetski korisnik: Izraz budžetski korisnik odnosi se na ministarstva i druge budžetske institucije koje se finansiraju iz budžeta vlada u Bosni i Hercegovini.

Budžetski zahtjev: Ova dokumentacija predstavlja konačne prijedloge finansiranja budžetskog korisnika u skladu sa gornjim budžetskim granicama odobrenim u Dokumentu okvirnog budžeta. Budžetski korisnik priprema svoj zahtjeva za finansiranje kao odgovor na Budžetske instrukcije br. 2 koje izdaje Ministarstvo finansija. Zahtjev budžetskog korisnika predstavlja osnovu za razgovor sa budžetskim korisnikom tokom kojeg budžetski korisnik ima mogućnost dati razloge i obrazloženja svog zahtjeva. Ovi razgovori su takođe prilika za Ministarstvo finansija da postavlja pitanja i traži pojašnjenja datih informacija.

CDS: Strategija razvoja zemlje (od engl. Country Development Strategy)

COFOG: Klasifikacije funkcija vlade po MMF-u (od engl. Classifications of Functions of Government)

CoM: Engleska skraćenica za Vijeće ministara Bosne i Hercegovine (Council of Ministers)

Deficit: Razlika koja nastaje kada potrošnja prekorači prihode u jednoj fiskalnoj godini.

Direktni porez: Porez koji se plaća direktno vladi, na primjer porez na dohodak pojedinaca ili preduzeća.

DOB: Dokument okvirnog budžeta (preliminarni nacrt budžeta)

Dokument okvirnog budžeta (DOB): Dokument okvirnog budžeta (DOB) predstavlja osnovu procesa srednjoročnog planiranja i izrade budžeta u Bosni i Hercegovini. U ovom dokumentu se daju srednjeročne makroekonomske i fiskalne prognoze. Isto tako, utvrđuje vladina fiskalna strategija, određuju najvažnija pitanja politike javnog finansiranja, te povezuje raspodjela sredstava sa prioritetima srednjeročne politike. Od ključne je važnosti da se ovim dokumentom preporučuju prioriteti za finansiranje i gornje budžetske granice za budžetske korisnike. DOB je u suštini nacrt budžeta za sljedeću godinu i dvije naredne fiskalne godine nakon nje, a donosi ga vlada i može se naći na web-stranicama krajem juna svake godine. Efektivno budžetiranje: Efektivno budžetiranje slijedi nekoliko ključnih principa. Prvo, usvojeni budžet mora biti priuštiv, te fiskalno i ekonomski odgovoran. Iznosi prikupljenih sredstava i primarna uravnoteženost budžeta treba da budu u skladu sa principom osiguravanja odgovornog ekonomskog upravljanja. Drugo, nakon što se ustanovi nivo raspoloživih sredstava, važno je da se ta sredstva strateški raspodijele, tj. prema najvažnijim ekonomskim i socijalnim prioritetnim politikama. Treće, nakon što se utvrde prioriteti, važno je da se sredstva potroše efikasno i da se ostvari najbolja moguća vrijednost za uloženi novac.

Ekonomska klasifikacija: Priručnik za statistiku vladinih finansija Međunarodnog monetarnog fonda ovaj izraz definira kao “klasifikaciju rashoda prema prirodi transakcije”, bez obzira da li je to u svrhu tekućih ili kapitalnih rashoda, ili na vrstu roba ili usluga koje su dobijene, i na sektor ili podsektor koji prima transakcije. Najčešće se koristi za određivanje prirode i ekonomskih efekata vladinih aktivnosti. Generalne ekonomske klasifikacije su: plate i naknade, materijalni troškovi, kapitalni rashodi i grantovi. Iako u navedenom priručniku MMF-a nisu formalno označeni kao “ekonomski”, klasifikacija prihoda na tekuće (porezni i neporezni), kapital ili grantove ima sličnu svrhu.

Fiskalna decentralizacija: Spuštanje odgovornosti za potrošnju i/ili ovlaštenja prihoda na niže nivoe vlasti, na primjer, sa državne ili centralne vlade na regije ili pokrajine, ili lokalne organe vlasti. Horizontalna neravnoteža se javlja kada se sredstva rasporede neravnomjerno, vezano za rashodovne funkcije, među različitim jurisdikcijama (teritorijama) na istom nivou vlasti. Vertikalna neravnoteža nastaje zbog neusklađenosti dodjele rashodovnih funkcija i izvora prihoda različitim nivoima vlasti. Za rješavanje ovakvih neravnoteža koriste se transferi i grantovi od jedne vlade drugoj, obično sa višeg na niže nivoe vlasti.

Fiskalna godina: Računovodstveni period od dvanaest mjeseci na kojem se zasniva vladin budžet. U nekim zemljama fiskalna godina se ne podudara sa kalendarskom godinom.

Fiskalna politika: Politika poreza, potrošnje i pozajmljivanja vlade, koja se koristi za uticaj na makroekonomske uslove. “Meka” fiskalna politika ima za cilj podstaći kratkoročni ekonomski razvoj povećanjem vladine potrošnje ili smanjenjem prihoda. “Tvrda” fiskalna politika ograničava kratkoročnu


43

potražnju tako što smanjuje potrošnju ili povećava poreze, i često ima za cilj ograničavanje inflacije. Vlada utvrđuje i provodi fiskalnu politiku kroz budžet.

Fiskalni deficit: Vidjeti pod “deficit”.

Fiskalno vijeće: Fiskalno vijeće je odgovorno za koordiniranje fiskalne politike u Bosni i Hercegovini, usvajanje prijedloga kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija, praćenje ostvarivanja utvrđenih ciljeva i kriterija u donošenju i izvršenju budžeta, predlaganje prioriteta u unapređenju sektora javnih finansija u Bosni i Hercegovini i usvajanje pravila, procedura i budžeta Vijeća.

Fiskalno vijeće čini šest članova:

Predsjedavajući Vijeća ministara Bosne i Hercegovine•Predsjednik Vlade Republike Srpske •Premijer Federacije Bosne i Hercegovine •Ministar finansija i trezora Bosne i Hercegovine •Ministar finansija Republike Srpske •Ministar finansija/financija Federacije Bosne i Hercegovine •

Guverner Centralne banke Bosne i Hercegovine i predsjednik Vlade Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine prisustvuju sjednicama Vijeća u svojstvu posmatrača, bez prava glasa.

Funkcionalna klasifikacija: Na ovaj način vladini rashodi se organizuju prema njenim različitim funkcijama, kao što su zdravstvo, obrazovanje, odbrana ili pravda (vidi COFOG).

Gender analiza/analiza uticaja po rodu: To su metode i alati koji se koriste za provjeru politika, programa i projekata sa stanovišta njihovog uticaja na muškarce i žene.

Gender mainstreaming ili provođenje rodne ravnopravnosti u svim aktivnostima: Procesi , metode i procedure uključivanja rodnih pitanja u institucije, tako da žene i muškarci mogu podjednako učestvovati u njima i imati koristi.

Gender/rod: odnosi se na društveno konstruisane identitete, uloge i odnose između žena i muškaraca. Za razliku od bioloških razlika, gender/rodne razlike vremenom se mijenjaju i razlikuju se od jednog do drugog društva.

Gender/rodna ravnopravnost: Ravnopravni ishodi za žene i muškarce. Mogu se prikazati u tri dimenzije: ravnopravnost u sposobnostima, kao na nivou obrazovanja i zdravstva; mogućnosti da koriste sposobnosti i ostvare primanja ili dobiju posao kako bi živjeli svoj puni potencijal; i djelatnost, što predstavlja mogućnost da se utiče na rezultate.

Gender/rodni budžeti, rodno odgovorni budžeti ili ženski budžeti: Ovi izrazi se naizmjenično koriste za različite procese i metode za ispitivanje različitog uticaja budžeta sa stanovišta gendera/roda. To nisu posebni budžeti za žene, nego budžet u kojem su informacije tako razvrstane da se vidi na koji način žene i muškarci imaju koristi od utrošenih sredstava.

Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika: Ovaj dokument se priprema u okviru Koraka 3 u okviru procesa srednjeročnog planiranja budžeta u 10 koraka. Ovim dokumentom se utvrđuje osnovna ekonomska i fiskalna planska strategija za izradu budžeta vlada u Bosni i Hercegovini, uključujući i nivo ukupnih raspoloživih sredstava za sve i za svaki od nivoa vlasti u BiH za godišnji budžet i budžete dvije naredne godine. Konkretno, članom 5. Zakona o Fiskalnom vijeću zahtijeva se donošenje dokumenta “Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika” koji će sadržavati sljedeće parametre:

prijedlog fiskalnih ciljeva budžeta institucija: Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, •Republike Srpske i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine; prijedlog makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih indirektnih poreza i njihove raspodjele •za narednu fiskalnu godinu; prijedlog gornje granice zaduženja budžeta institucija: Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i •Hercegovine, Republike Srpske i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.


44

Gornje budžetske granice: U Bosni i Hercegovini početne granice za svakog budžetskog korisnika određuju se prema preporuci Ministra finansija nakon analiza informacija dostavljenih od strane budžetskih korisnika, kao odgovor na Budžetske instrukcije br. 1. Početne budžetske granice se unose u Dokument okvirnog budžeta i odnose se na okvir sredstava za svakog budžetskog korisnika za sljedeću fiskalnu godinu (i procjene za dvije naredne godine). Gornje budžetske granice mogu biti izuzetno efikasan metod za jačanje fiskalne discipline. Njima se naročito osigurava da ukupno dodijeljena budžetska sredstva ne prekorače sredstva koja su raspoloživa i smanjuje potrebu za rebalansom (vidjeti rebalans). Unošenjem gornjih granica budžeta za budžetsku godinu i preliminarnih gornjih granica za dvije naredne fiskalne godine budžetskom korisniku se olakšava planiranje sredstava na osnovu budžetskih finansiranja koja postaju predvidljivija. Gornje budžetske granice treba da oslikavaju makroekonomske i fiskalne ciljeve vlade.

Gotovinski budžet: Sistem izvršenja budžeta prema kojem se stvarna potrošnja temelji na raspoloživim sredstvima. To znači da se ministarstvima ne šalju sredstva za finansiranje rashoda ukoliko na raspolaganju nema dovoljno sredstava od centralnog ili generalnog fonda prihoda.

Grantovi: Sredstva koja državna vlada isplaćuje direktno nižim nivoima vlasti, preduzećima, neprofitnim organizacijama i pojedincima. Neki grantovi se daju za određene namjene i pri tome se od primalaca očekuje da ispune određene uslove i zahtjeve.

Horizontalna pravičnost: Ključni princip oporezivanja prema kojem porezni obveznici koji su u sličnoj situaciji treba da imaju isti porezni tretman ili poreznu obavezu. Drugim riječima, porezni obveznici koji ostvaruju dohodak sličnog iznosa ili kapital treba da imaju isti tretman.

Indirektni porez: Porez koji se plaća drugoj strani, na primjer, vlasniku trgovine, koji ga zatim dalje plaća vladi. Primjeri su porez na dodanu vrijednost i carinske dažbine na uvezenu robu.

inflacija: Stopa generalnog rasta cijena.

Inputi ili ulazne stavke: Ono što vlada ima na raspolaganju za ostvarivanje izlaznog ili krajnjeg rezultata. Na primjer, tipični inputi koji se finansiraju iz budžeta za zdravstvo su plate doktora i medicinskog osoblja, izgradnja klinika i bolnica, kao i kupovina medicinske opreme i lijekova. Sve to se koristi za pružanje usluge zdravstvene zaštite. Troškovi su izdaci nastali korištenjem tih inputa.

Interna revizija: Provodi je sektor ili odjel unutar ministarstva ili drugog vladinog organa ili organizacije. Rukovodstvo jedne organizacije daje ovom odjelu zadatak da izvrši provjeru i ocjenu njenih sistema i procedura kako bi se smanjila vjerovatnoća grešaka, pronevjera i neefikasne prakse. Odjel interne revizije mora biti funkcionalno nezavisan od organizacije koja je predmet revizije i direktno izvještavati rukovodstvu organizacije. Finansijska revizija omogućava (Nezavisnom ili Glavnom) uredu za reviziju da podnese izvještaj o vladinim računima i predstavlja osnovu za mišljenje i preporuke koje daje parlament. U postupku revizije učinka ocjenjuje se efikasnost i efektivnost u smislu korištenja sredstava od strane organizacije koja je predmet revizije (vidjeti pod “programsko budžetiranje”).

ITA: UIO: Uprava za indirektno oporezivanje (prema engl. Indirect Taxation Authority)

Izlazni rezultati: Roba ili usluge (obično ovo drugo) koje nudi ili pruža. Primjeri su broj nastavnih sati, provedena imunizacija ili isplaćene socijalne naknade.

Krajnji rezultati: Uticaji na, odnosno posljedice za zajednicu od direktnih rezultata ili aktivnosti vlade, na primjer da li će povećanje broja sati nastave poboljšati rezultate studenata na testiranju, da li će više vakcina smanjiti broj obolijevanja ili da li će veća socijalna davanja povećati socijalnu jednakost. Krajnji rezultati oslikavaju namjeravane i nenamjeravane rezultate aktivnosti vlade i pružaju osnovu za njeno djelovanje.

Makroekonomija: Odnosi se na varijable ili rezultate ekonomije u cjelini, ili njenih glavnih komponenti, za razliku od pojedinačnih sektora, preduzeća ili domaćinstava; suprotno od mikroekonomije.

MAU: (OMA) Odjel za makroekonomsku analizu Uprave za indirektno oporezivanje (prema engl. Macro Analysis Unit


45

Međunarodni monetarni fond (MMF): MMF ima ovlaštenje da nadgleda međunarodni monetarni sistem i prati ekonomske i finansijske politike svojih 186 zemalja članica. Ova aktivnost je poznata kao nadzor. U toku ovog procesa, koji se odvija kako na globalnom nivou tako i u zemljama pojedinačno, MMF ukazuje na moguće rizike po domaću i vanjsku stabilnost i savjetuje o potrebnim mjerama prilagođavanja. Na ovaj način MMF pomaže međunarodnom monetarnom sistemu da služi svojoj osnovnoj svrsi a to je omogućavanje razmjene roba, usluga i kapitala među zemljama, čime održava zdrav ekonomski razvoj.

Mikroekonomija: Odnosi se na ponašanje malih ekonomskih jedinica, kao što su individualni potrošači ili domaćinstva; suprotno od makroekonomije.

Ministarstvo finansija (MF): Ovo ministarstvo ima vodeću ulogu koordinatora u pripremi vladinog godišnjeg budžeta. Zbog toga ima vodeću ulogu u održavanju ukupne fiskalne discipline tako što osigurava primjenu budžetskih zakona i provodi efikasnu kontrolu budžetske potrošnje.

MMF član IV: Nadzor MMF-a u Bosni i Hercegovini uspostavljen je članom IV Statuta MMF-a. Nadzor u Bosni i Hercegovini usmjeren je na ocjenjivanje da li se politikama koje država provodi unapređuje vanjska stabilnost. To znači da se nadzor uglavnom usmjerava na monetarnu, fiskalnu, finansijsku i deviznu politiku i ocjenjivanje rizika i slabosti. Takođe daje smjernice članovima o tome kako provoditi deviznu politiku na način koji će biti u skladu sa ciljem unapređivanja stabilnosti i izbjegavanja manipulacija. MMF je nedavno, u oktobru 2009. god, na zahtjev Monetarne i finansijske komisije započeo proces preispitivanja svojih nadležnosti, uključujući i nadzor, i do septembra 2010. godine Komisiji će podnijeti izvještaj o tome.

Monetarna politika: Politika koja se odnosi na kamatne stope, devizni kurs i snabdijevanje novcem u ekonomiji. Monetarna politika ima za cilj uticati na makroekonomske uslove, naročito na kontrolu inflacije. U Bosni i Hercegovini je monetarna politika najvažnija funkcija Centralne banke Bosne i Hercegovine (CBBH). CBBH vodi monetarnu politiku kao strogi aranžman valutnog odbora, što je utvrđeno Zakonom o Centralnoj banci.

Tri su bila glavna razloga za odluku o valutnom odboru za monetarnu politiku Bosne i Hercegovine:

dat je čvrst nominalni temelj u formi fiksnog deviznog kursa u situaciji postojanja značajne •ekonomske nestabilnosti; ukinuto je diskrecioni pravo odlučivanja u situaciji u kojoj je dosta teško uspostaviti institucije i •donositi političke odluke; ivalutni odbori su uspostavljeni u nekim drugim istočnoevropskim zemljama i dobro •funkcioniraju.

MTBPP: proces srednjeročnog planiranja budžeta (od engleskog: Medium Term Budget Planning Process)

Nakade za korisnike: Naknada koju dobrovoljno plaćaju građani za robu ili uslugu koju pruža vlada. Budući da kupac dobija direktnu korist u zamjenu za plaćanje naknade, ovo plaćanje se ne smatra porezom.

Namjenska sredstva: Izdvajanje sredstava s namjenom za određeni program. Poseban priliv prihoda se takođe može namijeniti određenoj svrsi.

Nezavisna institucija za reviziju: Javna organizacija, obično nezavisna od vlade koja odgovara zakonodavnom organu, zadužena za reviziju vladinog fiskalnog poslovanja. Ova institucija za reviziju može provoditi različite vrste kontrole: finansijsku, tepena poštovanja zakona i pravilnosti i reviziju učinka.

Obračunsko računovodstvo: U obračunskom računovodstvu uplate i isplate se bilježe kada strane stupe u transakciju, a ne kad gotovina pređe iz jedne u drugu ruku. Na primjer, obračunsko računovodstvo bilježi kupovinu helikoptera kada vlada potpiše ugovor o kupovini helikoptera, a ne kada se helikopteri stvarno isporuče i plate (što bi bilo slučaj u gotovinskom računovodstvenom sistemu). U obračunskom računovodstvenom sistemu obaveza, a ne razmjena gotovine za robu ili uslugu, smatra se događajem koji ima ekonomski značaj. U većini zemalja primjenjuje se gotovinski računovodstveni sistem.

Obuhvaćenost porezom: Finalna raspodjela poreznih opterećenja. Zakonska obuhvaćenost porezom


46

postoji u slučaju kada je zakonom obavezno plaćanje poreza. Ekonomska obuhvaćenost porezom se odnosi na one koji dožive smanjenje realnog primanja usljed uvođenja poreza.

Odgovornost: Obaveza zakonodavne i izvršne vlasti da objasne i opravdaju odluke koje donose u cilju provođenja odgovornosti koje im je dalo izborno tijelo. Fiskalna odgovornost se odnosi na obavezu vlade da odgovara parlamentu za način na koji se sredstva prikupljaju, upravljaju i troše. Odgovornost u vezi sa budžetom podrazumijeva:

budžetske odluke koje se zasnivaju na prioritetnim politikama i koje su opravdane, •prioritetima i izborima koji se razmatraju i o kojima se vodi rasprava, •budžet koji je priuštiv i fiskalno odgovoran,•zakone koji se ne mogu donijeti ukoliko se nisu razmotrile finansijske posljedice i ukoliko se nije •ustanovilo da postoje raspoloživa sredstva, i budžetska sredstva koja su u skladu sa prioritetima zajednice. •

Organizacije civilnog društva: takođe poznate i kao nevladine organizacije – predstavljaju ključne aktere u jednoj funkcionalnoj demokratiji. Njihova uloga je podizanje svijesti, provođenje istraživanja i zagovaranje na niz tema i vrijednosti, kao što su ljudska prava, okoliš, standardi rada i borba protiv korupcije. Ove organizacije mogu imati važnu ulogu u pomaganju parlamentima da vrše pritisak na vladu kako bi ona bila odgovornija i transparentnija.

Pasiva: Dugovanja nekome. Za vladu je njen javni dug primarna pasiva, koja predstavlja iznos sredstava pozajmljenih od građana koja se moraju vratiti u nekom utvrđenom roku. Potencijalna pasiva je ona koja zavisi od održavanja nekog konkretnog događaja. Na primjer, ako vlada poljoprivrednicima omogući osiguranje ljetine, dug se može javiti samo u slučaju suše ili drugih vremenskih uslova koji mogu smanjiti prinos ljetine.

PIP: Program javnih investicija (od engl: Public Investment Programme)

Porez: Novac koji vlada prikuplja od građana na osnovu svojih suverenih ovlaštenja. Tipični izvori prihoda od poreza uključuju porez na dohodak i porez na dobit, porez na plate, porez na dodanu vrijednost, porez na promet i akcize.

Porezna osnovica: Ukupna vrijednost primanja, prometa ili transakcija na koje se određuje određeni porez. Konkurencija među različitim teritorijalnim administracionim jedinicama može dovesti do smanjenja porezne osnovice, na primjer kada se poslovni subjekat preseli u administracionu jedinicu u kojoj se primjenjuju niže porezne stope.

Porezna razlika : Način na koji se izbjegava plaćanje poreza što se utvrdi nakon što se uporedi porezna obaveza ili porezna osnovica koja je prijavljena poreznim organima sa poreznom obavezom ili osnovicom koja se izračuna prema drugim izvorima.

Porezna stimulacija: Određene odredbe u poreznim propisima kojima se predviđa povoljan porezni tretman za građane i preduzeća kako bi se podstaklo određeno ponašanje ili aktivnosti, na primjer odredbe o ubrzanoj amortizaciji, za podsticanje investicija i propisi za podsticanje mirovinske štednje.

Porezni izdaci: Uključuju povlastice ili izuzeća od “normalne” porezne strukture usljed kojih se smanjuje nivo prikupljenih javnih prihoda a obično se daju da bi se ostvario neki strateški cilj. Budući da se taj cilj mogao ostvariti putem dotacije ili drugih rashoda, porezna olakšica se u suštini smatra ekvivalentom rashodu. Teško je izvršiti procjenu poreznih rashoda i za to je potrebno precizno definirati i procijeniti prihode prema “normalnoj” poreznoj strukturi i u skladu s tim prihode koji su izgubljeni zbog poreznih olakšica.

Prihod: Ukupan godišnji prihod države ostvaren oporezivanjem i iz drugih izvora, na primjer, od naknada i taksi.

Prijedlog zakona o prihodima: Prijedlog zakona koji sadrži mjere za prikupljanje prihoda ili raspodjelu sredstava. Izvan zemalja Komonvelta razlika između prijedloga zakona o prihodima i drugih prijedloga zakona manje je uobičajena. U tradiciji Westminstera, tj. parlamentarne vlasti, ustavna ovlaštenja parlamenta


47

da mijenja i dopunjava prijedloge zakona o prihodima su ograničena.

Primarni bilans: Ukupan bilans bez kamata. Budući da kamate predstavljaju troškove ranijih zaduženja i determinante budućih zaduženja, koje su pod kontrolom politike vlade, smatraju se drugim vidom troškova i mjera prihoda bez kamata, primarni bilans politike vlade je od posebnog značaja kao pokazatelj fiskalnog položaja u zemljama s visokim nivoom zaduženja.

Primarni deficit ili suficit: Iznos za koji ukupna vladina potrošnja prelazi ukupan prihod, umanjen za kamate na vladina zaduženja.

Pristup u deset koraka: Ovaj pristup je zasnovan na jednostavnom, objedinjenom i logičnom nizu koraka u pripremi srednjeročnog plana potrošnje (dokument okvirnog budžeta) i godišnjeg budžeta. Ovim pristupom se utvrđuje jasno definisan budžetski kalendar, zadaci i odgovornosti planirani oko ovog procesa koji se odvija u 10 koraka. Ovaj pristup je u skladu sa ključnim principima efikasnog budžetiranja – priuštivosti, strateškog određivanja prioriteta i efikasnog provođenja programa. Ovaj proces obuhvata dobru budžetsku praksu iz cijelog svijeta, a ugrađen je u postojeću budžetsku praksu u BiH. Što je najvažnije, ovaj okvir povezuje ekonomske i socijalne prioritetne politike i fiskalnu strategiju sa odlukama o raspodjeli sredstava..

Procjena koja se prenosi u sljedeću godinu (“rolling” procjena): ‘Rolling’ procjena budžeta koja se prenosi u sljedeću godinu ima niz koristi u odnosu na tradicionalni godišnji i druge oblike višegodišnjih budžetiranja.

U ovo je uključeno:

Poboljšanje predvidljivosti buduće potrošnje budžetskih korisnika i vlade,•Jačanje fiskalne discipline, i•Podsticanje budžetskih korisnika da finansiraju prijedloge nove visokoprioritetne potrošnje iz •tekućih programskih ušteda.

Pod ovim izrazom se podrazumijeva da procjena za prvu godinu tekućeg budžeta predstavlja polaznu osnovu za planiranje budžeta narednih godina. Promjene u politici potrošnje (tj. novi prijedlozi visokoprioritetne potrošnje ili potencijalne opcije potrošnje) ili druge odobrene prilagodbe (npr. povećanje plata ili inflacija) dodaju se ili oduzimaju od početnog iznosa da se dobiju revidirana budžetska procjena.

Program javnih investicija (PIP): Program javnih investicija je metoda koordinacije donatorskih sredstava koja se daju vladama. PIP predstavlja projekte javnih investicija prema utvrđenim prioritetima po sektorima, nivoima vlasti, ukupnim nivoima potrebnih sredstava prema izvorima, i sa ukupnim periodima finansiranja razvrstanim na godišnjem nivou u periodu od tri godine. U skladu sa najboljom praksom, preporučuje se da vlada unese programe javnih investicija u planiranje i izradu budžeta (tj. 10 koraka) kako bi osigurala efikasno upravljanje javnim finansijama.

Program javne potrošnje i finansijske odgovornosti (PEFA): Program koji zajednički finansiraju Svjetska banka kroz program grantova za razvoj (DGF), Evropska komisija, Odjel Vlade Velike Britanije za međunarodni razvoj (DFID), Švicarski državni sekretarijat za ekonomske poslove (SECO), Ministarstvo vanjskih poslova Kraljevine Norveške, Ministarstvo vanjskih poslova Republike Francuske i Međunarodni monetarni fond (MMF).

Ciljevi programa PEFA su osposobljavanje primalaca pomoći i donatora za:

ocjenjivanje stanja javnih finansija zemlje, sistema nabavke i finansijske odgovornosti i •razvoj praktičnog redoslijeda reforme i aktivnosti na jačanju kapaciteta, na način:•

da se podstiče da zemlja preuzme odgovornost i vodstvo, (iv) smanjuju troškovi transakcija za zemlju, (v)

poboljšava usklađeno djelovanje donatora,(vi) omogućava praćenje napretka učinka u oblasti upravljanja javnim finansijama u zemlji (vii)

tokom vremena, bolje rješavanje pitanja vezanih za razvoj i povjerenje, (viii)


48

koji vodi većem uticaju reformi. (ix)

Programsko budžetiranje: Programsko budžetiranje u Bosni i Hercegovini je ključni element srednjeročnog budžetskog okvira. Budžetski zahtjevi se pripremaju u programskom formatu i prate prioritete prema strateškim ciljevima. Strateški ciljevi i programi predstavljaju višegodišnju perspektivu. Budžetski programi i prijedlozi nove prioritetne potrošnje definiraju očekivane rezultate. To predstavlja okvir u kojem se budžetske odluke mogu temeljiti na prioritetnim politikama, te se tako izlazni i krajnji rezultati programa mogu pratiti tokom jednog perioda.

U vezi s tim, postavlja se pet pitanja:

Šta budžetski korisnik pokušava postići? Ovo su strateški ciljevi budžetskog korisnika. Oni treba •da budu zasnovani na prioritetnim politikama vlade.Šta budžetski korisnik stvara ili ostvaruje? Ovo su programi budžetskog korisnika i operativni •ciljevi. Koliki su troškovi za njegovo ostvarivanje? Ovo su troškovi koji se pripisuju svakom programu. •Kako znate da li je budžetski korisnik uspješan? •Ko je odgovoran za ostvarivanje programa i njegov učinak, tj. rukovodilac programa?•

Ovih pet pitanja su osnovni elementi programskog budžetiranja. Ako budžetski korisnik može odgovoriti na ova pitanja, znači može pripremiti programski budžet. Ako ne može odgovoriti, tada se mora ispitati primjerenost i vrijednost budžeta i njegovih programa.

Mjerama učinka se određuje kvantitet onoga što se stvara ili ostvaruje, uticaj ovih izlaznih rezultata u smislu strateških ciljeva i efikasnosti programa ili usluga u smislu jediničnih troškova. Mjerama učinka dobije se pokazatelj vrijednosti uloženih sredstava za svaki program. Rukovodilac programa je osoba zadužena i odgovorna za korištenje sredstava za program i ostvarivanje rezultata.

Programska struktura: Podrazumijeva okvir koji budžetski korisnik koristi za pripremu programskog budžeta:

strateški cilj (iskaz ili više iskaza koji opisuju šta budžetski korisnik pokušava ostvariti •dugoročno); program (grupiranje sličnih aktivnosti ili usluga koje provodi resorno ministarstvo ili budžetski •korisnik za ostvarivanje svojih strateških ciljeva); operativni ciljevi (konkretni, mjerljivi iskazi o onome šta se namjerava ostvariti sredstvima •dodijeljenim konkretnom programu ili usluzi); ipokazatelji učinka (planirani rezultati koji će se ostvariti sredstvima dodijeljenim programu). •

Progresivno oporezivanje: Porastom porezne osnovice (dohotka) primjenjuje se povećana porezna stopa.

Računovodstveni sistem: Sistem bilježenja finansijskih transakcija. Dva glavna računovodstvena sistema su gotovinsko i obračunsko računovodstvo. Gotovinsko računovodstvo prepoznaje transakcije i događaje kada je gotovina primljena ili isplaćena, dok se prema obračunskom sistemu uplate i isplate se prepoznaju kada strane stupe u transakciju, a ne kad gotovina pređe iz jedne u drugu ruku. U većini zemalja primjenjuje se gotovinski računovodstveni sistem.

Rashodi: Potrošnja u cilju ispunjavanja obaveza koje ima vlada koja se obično vrši izdavanjem čeka ili isplatom gotovine. Rashodi se ponekad razvrstavaju na kapitalne i tekuće. Kapitalni rashodi su ulaganja u fizička sredstva, kao što su putevi i objekti koji se mogu koristiti niz godina. Tekući rashodi su izdaci za plate, naknade i drugu robu ili usluge koji se odmah koriste. Osim toga, stvarni rashodi se mogu razlikovati od iznosa u budžetu. Značajna i stalna razlika između stvarnih rashoda i budžetiranih iznosa predstavlja znak lošeg budžetskog sistema.

Raspodjela sredstava: Zakonsko ovlaštenje koje izvršnoj vlasti daje zakonodavna vlast za trošenje sredstava. Propisi kojima se uređuje raspodjela sredstava razlikuju se u pojedinostima. U nekim zemljama svake godine se donosi nekoliko zakona o raspodjeli sredstava za različite institucije ili oblasti potrošnje, dok druge zemlje imaju jedan zakon o budžetu. Zakoni o budžetu obično propisuju organ odgovoran za


49

trošenje javnih sredstava za jednu fiskalnu godinu. Međutim, u slučaju stalne raspodjele organ odgovoran za trošenje javnih sredstava predviđa se za nekoliko godina i za to nije potrebno godišnje odobrenje. Ponekad se dozvoli i dodatna raspodjela ili revizija raspodjele nakon donošenja godišnjeg zakona o raspodjeli sredstava ako se ustanovi da se tom raspodjelom neće moći finansirati ono što je planirano.

Rebalans budžeta: Rebalansom budžeta predlažu se izmjene i dopune budžeta u toku godine u kojoj se budžet izvršava. To je mehanizam kojim vlada od parlamenta traži odobrenje za potrošnju koja se razlikuje od raspodjele sredstava koja je predviđena budžetom i donesena od strane zakonodavnog organa u formi zakona. U toku fiskalne godine može doći do više od jednog prilagođavanja budžeta. Najbolja praksa je osigurati da postoje strogi kriteriji koji će se primjenjivati na ove promjene u toku godine kako bi se očuvala vjerodostojnost budžeta.

Referentni nivo: Standard u odnosu na koji se mjere predložene promjene fiskalne politike. Za mjerenje predloženih budžetskih promjena nema univerzalno prihvaćenog pristupa. Jedan od pristupa je da se uzimaju nivoi stvarne potrošnje i prihoda iz prethodne fiskalne godine, dok se prema drugom računaju troškovi tekućih politika koje će se i dalje finansirati.

Regresivni porez: Smanjenjem porezne osnovice (dohotka) primjenjuje se smanjena porezna stopa.

Revizija: Revizija je postupak ispitivanja i ocjene finansijskih izvještaja i zakonitosti poslovanja ili ocjena učinka. Revizija može biti s ciljem da se zadovolje zahtjevi rukovodstva (interna revizija) ili je može provoditi vanjski revizor ili institucija ili drugi nezavisni revizor kako bi se ispunile zakonske obaveze (eksterna revizija). U slučaju Bosne i Hercegovine eksternu reviziju provodi Ured za reviziju Institucija BiH (vidjeti SAI).

Rezerve: Sredstva izdvojena za nepredviđene i neizbježne rashode do kojih može doći u toku fiskalne godine, kao što su troškovi nastali zbog neke prirodne katastrofe.

Službenik odgovoran za računovodstvo: Prema vestminsterskoj tradiciji, državni službenik u ministarstvu koji odgovara zakonodavnom organu za finansijsko upravljanje, obično administrativni rukovodilac ministarstva ili agencije, kao što je stalni sekretar ili generalni direktor.

SPEM: Projekat jačanja upravljanja javnim finansijama (DFID/PKF)

Srednjeročni okvir potrošnje: Višeslojni okvir “rolling” budžeta kod kojih procjene izvršene u godišnjem budžetu za period obično od dvije do četiri godine služe kao polazna osnova za pripremu budžeta sljedeće godine.

Stabilizacija: Korištenje monetarnih i fiskalnih politika za stabiliziranje BDP-a, ukupnog zapošljavanja i cijena.

Suficit/deficit po tekućem računu: Tekući račun je dio bilansa plaćanja koji se odnosi na uvoz i izvoz robe i usluga. Deficit po tekućem računu znači da je zbir svih ovih aktivnosti negativan, dok suficit po tekućem računu znači da je ovaj zbir pozitivan.

Suficit: Iznos za koji prihodi prekoračuju izdatke ili troškove.

Tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika: Ove tabele pružaju informacije budžetskih korisnika “od dna ka vrhu” potrebne za izradu Dokumenta okvirnog budžeta. Za ove tabele budžetskih korisnici su dužni dostaviti informacije u programskom formatu. Tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika omogućavaju budžetskim korisnicima da razmotre i odrede:

prioritete i učinak postojećih programa, •nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje, i •potencijalne programske opcije štednje. •

Ukratko, tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika predstavljaju početne prijedloge za finansiranje za sljedeću i dvije budžetske godine nakon nje.

Tekući rashodi: Potrošnja na plate, naknade i druge materijalne troškove i usluge koji se odmah koriste.


50

Transfer ili prenos: Prenošenje sredstava sa jednog na drugih program u istom odjeljenju u toku fiskalne godine i prema utvrđenim pravilima. U nekim zemaljama prenos sredstava u okviru raspodjele sredstava poznat je kao transfer ili reprogramiranje.

Transparentnost: Dostupnost javnosti sveobuhvatnih, tačnih, blagovremenih i korisnih informacija o finansijskim aktivnostima vlade.

Troškovi servisiranja duga: Troškovi kamate na vladina dugovanja.

Upravljanje dugom: Vladina dugovanja su iznos sredstava koje vlada duguje privatnim pozajmljivačima u bilo kojem trenutku. Vlada obično posuđuje sredstva kada je u deficitu, a kada je u suficitu, taj dug smanjuje. Ovaj dug u suštini predstavlja ukupan iznos svih godišnjih deficita, minus eventualne godišnje suficite u toku više godina. Vlada može posuditi sredstva direktno uzimajući kredit od finansijske institucije, kao što je banka. Isto tako, može izdati obveznice koje kupuju domaći i strani poslovni subjekti i pojedinci. Kupci vladinih obveznica u suštini pozajmljuju novac vladi pod uslovom da im se taj iznos vrati u određenom roku i da im se periodično isplaćuju kamate. Isplata kamata, poznata i kao troškovi servisiranja duga, predstavlja linijsku stavku u vladinom budžetu. Posebno u zemljama u razvoju, troškovi servisiranja duga mogu imati veliki udio u ukupnoj potrošnji, što govori o značajnom dugu koji su ove zemlje akumulirale, kao i o visokim kamatnim stopama koje moraju plaćati na pozajmljene iznose.

Uravnotežen budžet: Budžet u kojem su ukupni prihodi jednaki ukupnim rashodima u datoj fiskalnoj godini. Kada budžet nije uravnotežen, radi se ili o deficitu ili suficitu.

Vanbudžetski: Vladine transakcije koje nisu uključene u godišnji budžet. Koriste se vrlo raznovrsni vanbudžetski aranžmani, uključujući fondove uspostavljene posebnim zakonom koji se finansiraju prihodima namijenjenim konkretno u tu svrhu. U drugim slučajevima, javna preduzeća, kao što su komunalno ili avio-prevozničko preduzeće, su samostalna u nekom pogledu, ali vlada može imati obavezu da ih spašava ako upadnu u finansijske teškoće. Vanbudžetske aktivnosti vjerovatno ne podliježu istoj obavezi nadzora ili primjene računovodstvenih standarda kao programi iz godišnjeg budžeta, iako bi to trebalo biti slučaj.

Vanjska revizija: Odnosi se na reviziju koju provodi tijelo koje je izvan i nezavisno od organizacije koja se kontrolira u cilju davanja mišljenja i podnošenja izvještaja o računima i finansijskom poslovanju organizacije,


51

zakonitosti i ispravnosti njenog poslovanja, kao i procedurama finansijskog upravljanja i finansijskom učinku. Organizacije zadužene za vanjsku reviziju vladinih aktivnosti najčešće direktno odgovaraju parlamentu, i često nose naziv Nezavisni ured za reviziju.

Vanjski dug: Dugovanja stanovnicima strane države.

Vertikalna jednakost: Doktrina u oporezivanju prema kojoj se porezni obveznici u različitim situacijama tretiraju drugačije u pogledu poreza na dohodak. Drugim riječima, porezni obveznici koji imaju veći dohodak i/ili kapital plaćaju više porez.

Višegodišnje budžetiranje: Budžeti u kojima se uzima u obzir više od jedne godine. U nekim slučajevima to znači da vlada zakonom donosi budžete kojima se utvrđuje iznosi prihoda i rashoda za više od jedne godine.

Zakon o godišnjoj raspodjeli sredstava: Pod raspodjelom se misli na zakonsko ovlaštenje koje izvršnoj vlasti (tj. vladi odnosno Vijeću ministara) daje zakonodavna vlast (tj. Parlamentarna skupština) da troši javna sredstva. Propisi kojima se uređuje raspodjela sredstava razlikuje se u pojedinostima – nekima se propisuju sredstva za čitavog budžetskog korisnika, dok drugima za konkretne programe. Propisima o raspodjeli sredstava obično se propisuje organ odgovoran za trošenje sredstava za jednu fiskalnu godinu. U Bosni i Hercegovini svaka vlada dostavlja svoj godišnji budžet Parlamentu na odobrenje, koji nakon toga postaje zakon.


52

PRILOG AŠABLON TABELE BILANCE PRORAČUNSKOG KORISNIKA


53

PRILOG BŠABLON DOKUMENTA BUDŽETSKOG PROGRAMA

TABELA 1.1 POSTOJEĆI PROGRAM br. 1

Institucija:

OPĆE INFORMACIJE O PROGRAMU

OČEKIVANI UČINAK PROGRAMAOstvareno

2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

PROCJENA TROŠKOVA PROGRAMA

Izvršenje Proračun

2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

611000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 (nabrojati razloge za rast traženih sredstava za plaće u odnosu na 2010. godinu)

612000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 (nabrojati razloge za rast traženih sredstava za naknade u odnosu na 2010. godinu)

613000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 (nabrojati razloge za rast traženih sredstava za materijalne troškove u odnosu na 2010. godinu)

614000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 (nabrojati razloge za rast traženih sredstava za grantove u odnosu na 2010. godinu)

821000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 (nabrojati razloge za rast traženih sredstava za kapitalne rashode u odnosu na 2010. godinu)


611000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

612000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

613000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

614000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

821000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0


611000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

612000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

613000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

614000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0

821000 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0 KM 0


0 0 0 0 0

(unijeti naziv proračunskog korisnika)

Zahtjevi

(Navesti naziv programa. Program je jednostavno grupisanje sličnih usluga ili aktivnosti proračunskog korisnika sa zajedničkim strateškim ili operativnim ciljem.

Naziv programa:

Mjere učinkaOčekivani rezultati

Krajnji rezultati = Efekat i utjecaj proizvoda i pruženih usluga po ciljnu grupu (u odnosu na strateške i operativne ciljeve).

Rukovoditelj programa: (ime i prezime rukovoditelja programa)

Operativni ciljevi: (navesti operativne ciljeve ovog programa)

Izlazni (izravni) rezultati = Proizvodi i usluge koji proizlaze iz sprovođenja programa.

Predložene aktivnosti: (opisati aktivnosti koje se sprovode kako bi se postigli operativni ciljevi programa i obrazložiti ih)

Kapitalna ulaganja

Pravno uporište: (navesti legislativu ili drugi pravni temelj (npr. odluku Vlade FBiH) koji uređuju aktivnosti u sklopu ovog programa)

Naknade troškova uposlenih

III. RASHODI FINANCIRANI IZ DONACIJA

Kapitalna ulaganja

Efikasnost = Trošak po jedinici izlaznog rezultata. Mjeri razinu do koje se usluge pružaju po minimalnom trošku

I. RASHODI FINANCIRANI IZ PRORAČUNA

Kratko obrazloženje rasta (ukoliko dolazi do rasta) traženih proračunskih sredstava u okviru postojećih programa u odnosu na 2010. godinu

Bruto plaće i naknade

Izdaci za materijal i usluge

Tekući grantovi

II. RASHODI FINANCIRANI IZ KREDITNIH SREDSTAVA

Kapitalna ulaganja




Tekući grantovi



Ukupni rashodi za program


Tekući grantovi

Broj uposlenih koji rade na programu

Definicija: Operativni ili programski ciljevi su konkretni i mjerljivi iskaz onoga što korisnik namjerava postići sa sredstvima koja će utrošiti za određeni program. Operativni ciljevi treba da:• odražavaju prioritete Vlade FBiH i društva, • su ostvarivi (imajući u vidu raspoloživa sredstva), • čine temelj za aktivnosti koje korisnik poduzima, • predstavljaju temelj za definiranje mjera učinka (kako bi se kroz njih mogao pratiti razinu do koje je operativni cilj postignut). Operativni ciljevi se odnose na izlazne (izravne) rezultate i krajnje rezultate (efekte) operativnih aktivnosti korisnika, a ne na njegove interne upravne procese.

Definicija: Glavne aktivnosti unutar određenog programa koje se trebaju sprovesti tijekom fiskalne godine kako bi se postigli operativni ciljevi programa. Gdje moguće, aktivnosti bi se trebale osloniti na Srednjoročnu razvojnu strategiju BiH (SRS).

Definicija:Mjere učinka su mjerljivi, stalni pokazatelji izlaznih rezultata, krajnjih rezultata i efikasnosti. Oni mjere stupanj do kojeg su strateški ciljevi korisnika i njegovi operativni ciljevi postignuti i mjere jednu te istu stvar kroz vrijeme.Proračunski korisnici koji po prvi put rade svoj programski proračun bi trebali odabrati mjere koje se mogu jednostavno pratiti. Nakon što odrede mjere, proračunski korisnici bi trebali uspostaviti mehanizme za praćenje i izvještavanje. Kako vrijeme prolazi, kvalitet i obujam ovih informacija bi se trebali povećavati, obzirom da je ključna za transparentnost i odgovornost.

Uputa:U ove kolone se unose kvantificirani očekivani rezultati na temelju prethodno definiranih mjera učinka. Za razliku od kolone "Mjere učinka", u koju se unosi naziv tj. jedinica mjere, ove kolone sadrže razinu (tj. procenat ili količinu) za koju se očekuje da će se postići.

Definicija:Dio potrošnje koji se financira iz proračuna (isključujući kreditna sredstva i donacije), koji za 2010. godinu mora biti jednak ukupnoj odobrenoj potrošnji institucije u usvojenom proračunu Institucija FBiH za 2010. godinu.

Definicija:Ova stavka uključuje planirana kreditna sredstva, koje proračunski korisnik utvrđuje izravno sa kreditorima, dok Vlada FBiH odobrava konačne kreditne aranžmane. U ovu stavku treba uključiti i već ugovorena kreditna sredstva, kao i ona koja se planiraju.

Definicija:Ova stavka uključuje sve donacije (uključujući sredstva iz Programa javnih ulaganja).

Uputa:Kapitalna ulaganja u okviru postojećih programa u narednim godinama moraju biti manja u odnosu na 2010. godinu, obzirom da su kapitalna ulaganja po definiciji jednokratna (dakle, ako je odobrena nabava objekta ili vozila u 2010. godini, nije odobrena za naredne godine), osim u slučajevima gdje je Vijeće ministara odobrilo (putem usvojenog strateškog dokumenta) plan višegodišnjih kapitalnih ulaganja koji predviđa povećanje sredstava za kapitalne rashode za postojeće programe u narednim godinama.

Uputa:Broj uposlenih u okviru postojećih programa u narednim godinama mora biti isti ili manji u odnosu na 2010. godinu, obzirom da je u okviru proračuna za 2010. godinu odobren broj uposlenih. Svi zahtjevi za dodatnim upošljavanjem (u okviru postojećih, a i novih predloženih programa) trebaju biti navedeni u Tabelama 2 i za koje budžetski korisnik posjeduje izričitu suglasnost Vlade FBiH, a na osnovu zasebne Odluke Vlade FBiH.

Uputa:Obzirom da su po definiciji postojeći programi oni programi koji imaju odobreno konstatno financiranje ili odobren produžetak financiranja, u Tabelama 1 iznosi za 2011., 2012. i 2013. godinu mogu biti isti ili manji u odnosu na 2009. godinu, osim u slučajevima gdje je Vlada FBiH odobrilo (putem usvojenog strateškog dokumenta) plan rashoda koji predviđa povećanje sredstava za postojeće programe u narednim godinama.


54

PRILOG C

POTENCIJALNA PITANJA ZA ODBOR ZA EKONOMSKU I RAZVOJNU POLITIKU, FINANSIJE I BUDŽET DOMA NARODA

I ODBOR ZA EKONOMSKU I FINANSIJSKU POLITIKU PREDSTAVNIČKOG DOMA PARLAMENTA FEDERACIJE

BOSNE I HERCEGOVINE(i) Analiza politike (ciljevi, očekivani rezultati i prioriteti) •

Koji problemi se rješavaju vladinim prijedlogom budžeta (npr. nezaposlenost)? •Koju vrstu fiskalne politike vlada provodi? Je li ona u skladu sa onim što je Bosni i Hercegovini •potrebno? Koji će biti uticaj ovog prijedloga u pogledu jednakosti raspodjele budžetskih sredstava •

npr. uticaj na siromašne, uticaj vezano za rod – žene i muškarce, itd. (i) Da li navedeni problem treba da bude odgovornost vlade? •

Da li je prijedlog budžeta u skladu sa Strategijom razvoja države ili drugim strateškim (i) dokumentima?

Da li se navedeni problem rješava na drugom nivou vlasti ili u privatnim sektoru? •Da li su ukupni ciljevi prijedloga jasni i rezultati mjerljivi? •Da li su utvrđeni očekivani rezultati i ciljni učinci? npr. •

Pokazatelji izlaznih rezultata(i) Pokazatelji krajnjih rezultata(ii) Pokazatelji efikasnosti(iii)

Je li prijedlog u skladu sa ukupnim strateškim ciljevima vlade i programskim operativnim •ciljevima?

npr. da li je ovim ciljevima precizirano šta će se ostvariti, a ne samo koje aktivnosti će se (i) uraditi?

(ii) Finansijska analiza (sredstva i priuštivost) •

Koji su predloženi izvori finansiranja? •npr. budžetska sredstva, donatorska sredstva ili vlastiti izvori prihoda. (ii)

Da li je dato dovoljno informacija o razlozima i osnovi za procjene prihoda i troškova svih novih •programa ili usluga? Da li su procjene troškova dobro utemeljene i objektivno se mogu provjeriti? Da li su prijedlog budžeta sadrži opcije ušteda? Da li je utvrđeno koji programi daju loše rezultate i •da li su promijenjeni ili ukinuti? Da li se troškovi za neke programe mogu u potpunosti ili djelimično povratiti od korisnika usluga ili •programa?

ako mogu, da li je predloženo da korisnici plaćaju naknadu za usluge? (i) Koliko u ukupnom budžetu učestvuju troškovi plata i naknada? •Da li postoje dovoljna sredstva za materijalne troškove i drugu robu i usluge? •Ako se prijedlog odnosi na kapitalne investicije:•

Da li je usklađen sa Programom javnih investicija i da li je prijedlog odobrila Komisija za (i) programe javnih investicija?

Da li su stalni operativni troškovi prikazani u prijedlogu budžeta? •Da li smatrate da prijedlog daje vrijednost za uloženi novac? •Da li je prijedlog priuštiv u trenutnoj budžetskoj situaciji? •

Kakvi su rezultati vlade u realizaciji sadašnjeg budžeta? (tj. nećete odobriti povećanje sredstava (i) budžetskom korisniku ako vlada do sada nije mogla potrošiti postojeća sredstva)

Da li postoje revizorski izvještaji u kojima su istaknuti problemi vezani za učinak koje je trebalo •riješiti izmjenama programa u ovom budžetu?


55

(Da li je vlada utvrdila opcije uštede iz kojih se mogu finansirati troškovi prijedloga nove •visokoprioritetne potrošnje? Da li ta opcija prikazuje uštede od smanjenja dodijeljenih sredstava ili ukidanja programa koji se •smatra a) niskoprioritetnim u poređenju sa drugim programima ili b) daje loše rezultate u odnosu na utvrđene ciljeve?Da li ova opcija odražava unaprijeđenu operativnu efikasnost na nivou programa ili budžetskog •korisnika? Koji su očekivani efekti odobravanja ove opcije? •

npr. uticaj na grupu klijenata, sa klijentima, itd. (i) Da li su mogući neki negativni ili nenamjeravani efekti za druge budžetske korisnike kada se •prijedlog odobri?

Prepared by:Strengthening Public Expenditure Management Project in Bosnia and Herzegovina

www.javnefinasije.ba

Grafički dizajn: Muhamed Zećirovic

Documents

Planiranje Izrada i Kontrola Budzeta Federacije BiH