Upload
wagmart18
View
17
Download
0
Embed Size (px)
DESCRIPTION
ANASTASIA e LAS CASAS. Instituições Políticas, Capaciades Estatais e Cooperação Internacional. ÁFRICA DO SUL, BRASIL E CHINA
Citation preview
1
INSTITUIES POLTICAS, CAPACIDADES ESTATAIS E COOPERAO
INTERNACIONAL: FRICA DO SUL, BRASIL E CHINA1
Agosto/2014
Ftima Anastasia
Luciana Las Casas
RESUMO
Este artigo trata das capacidades estatais organizadas para a promoo da
cooperao internacional bilateral entre Brasil e China e entre Brasil e frica do Sul,
nas reas do comrcio exterior e dos direitos humanos. O mtodo de investigao o
comparativo e o recorte transversal: com vistas a examinar o impacto das instituies
polticas sobre as capacidades estatais, foram escolhidos dois pases que compem, com
o Brasil, dades distintas de cooperao internacional (Leeds,1999): China (uma
autocracia) e frica do Sul (uma democracia).
O principal objetivo o de apontar semelhanas e diferenas nas capacidades
estatais dos pases estudados, no que se refere cooperao internacional bilateral, a
depender das variaes em suas instituies polticas.
So identificados diferentes tipos de capacidades estatais (Cingolani, 2013) nos
trs pases: a China apresenta um contraste entre alta capacidade administrativa/de
implementao e dficits em suas capacidades Legal, Relacional e Poltica. Na frica
do Sul e no Brasil as redes de atores e instituies so mais complexas, evidenciando
maior desenvolvimento das capacidades Legal, Relacional e Poltica.
Palavras-Chave: Capacidades Estatais, Instituies Polticas, Cooperao Internacional,
Comrcio Exterior, Direitos Humanos.
1 Este artigo um dos produtos do projeto Capacidades Estatais para o Desenvolvimento em
Perspectiva Comparada, desenvolvido no mbito do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia (INCT),
do CNPq, coordenado por Renato Raul Boschi, com financiamento do Subprograma de Pesquisa para o
Desenvolvimento Nacional, do IPEA. Participaram do levantamento dos dados apresentados neste artigo: Christopher Mendona (doutorando, Cincia Poltica, UFMG) e Dborah do Monte (mestranda, Relaes
Internacionais, PUC Minas).
2
ABSTRACT
This paper addresses the State capacities organized to promote bilateral international
cooperation between Brazil and South Africa, and between Brazil and China,
concerning international trade and humans rights, using comparative method and
transversal analyses.
Aiming to examine the impacts of political institutions on State capacities, China and
South Africa were chosen due to the fact that they compound, with Brazil, different
dyads of international cooperation (Leeds, 1999): China, an autocracy, and South
Africa, a democracy.
The papers main objective is to point differences and similarities in the States
capacities of these countries, depending on variations in their political institutions.
The three countries present different types of State Capacities (Cingolani, 2013): in
China, there is a contrast between high administrative and low legal, relational and
political State capacities. South Africa and Brazil present a more complex network of
actors and institutions, revealing a bigger development of the legal, relational and
political State capacities.
Key words: State Capacities, Political Institutions, International Cooperation,
International Trade, Human Rights.
3
INTRODUO
Este artigo tem por objetivo descrever e analisar as capacidades estatais
organizadas para a promoo da cooperao internacional bilateral atualmente em curso
entre Brasil e China e entre Brasil e frica do Sul. Parte-se do pressuposto do novo
institucionalismo da escolha racional de que as instituies polticas afetam o
comportamento dos atores, a dinmica de interao entre eles e os resultados do jogo
(TSEBELIS, 1990; HALL; TAYLOR, 1996; SHEPSLE; WENGAST, 1995) e
pergunta-se: como diferentes instituies polticas informam a construo de diferentes
capacidades estatais, especialmente no que se refere cooperao internacional
bilateral?
O mtodo de investigao o comparativo e o recorte transversal: sero
descritos e analisados comparativamente os arranjos institucionais em presena nos trs
pases, considerando as mais significativas e recentes reformas polticas. No caso do
Brasil, o presidencialismo de coalizo em operao desde a Constituio de 1988; no
caso chins, as reformas implantadas a partir da morte de Mao Zedong, em 19762 e,
especialmente, a partir da ruptura ocorrida em 1978, quando o 11. Comit Central do
Partido Comunista chins decidiu deslocar o foco do partido da luta de classes para o
desenvolvimento econmico (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012); no caso da frica do
Sul, o fim do Apartheid e a redemocratizao, em 1994.
Com vistas a examinar o impacto das instituies polticas sobre as capacidades
estatais, foram escolhidos dois pases que compem, com o Brasil, dades distintas de
cooperao internacional (Leeds,1999): China (uma autocracia) e frica do Sul (uma
democracia).
O texto est organizado da seguinte maneira: na primeira seo apresentado o
modelo de anlise, com a especificao dos principais conceitos, variveis e indicadores
pertinentes ao problema investigado, bem como das relaes entre eles. Na segunda
seo so descritos e analisados os arranjos institucionais dos trs pases. A terceira
seo toma por objeto as capacidades estatais para a cooperao internacional bilateral.
2 In September (1976) there was a critical juncture: Mao died. The Chinese Communist Party had
been under Maos domination, and the Great Leap Forward and the Cultural Revolution had been largely his initiatives. With Mao gone, there was a true power vacuum, which resulted in a struggle between
those with different visions and different beliefs about the consequences of change. (ACEMOGLU;
ROBINSON, 2012, p.423).
4
Nas concluses so apresentados os principais rendimentos analticos do estudo e
sugeridos possveis desdobramentos.
O principal objetivo aqui proposto o de identificar semelhanas e diferenas
nas capacidades dos Estados estudados, no que se refere cooperao internacional
bilateral, a depender das variaes em suas instituies polticas.
I - Modelo Analtico
I. 1. Capacidades Estatais e seus determinantes
A definio do conceito de capacidades estatais requer, em primeiro lugar, a
referncia capacidade que, segundo Weber, constitui o divisor de guas para separar,
no mundo, fenmenos que podem ser classificados como Estados daqueles que no
cabem em tal definio: a do exerccio do monoplio do uso legtimo da fora fsica em
determinado territrio. Tal capacidade constitui a condio sine qua non para a
existncia das demais capacidades requeridas para que determinado Estado cumpra suas
finalidades, sejam elas quais forem.
A definio weberiana de Estado genial por que passvel de generalizao: nela
cabem aparatos voltados para a consecuo dos mais distintos objetivos, desde que
detentores do monoplio do uso legtimo dos meios de coero. Nas palavras do prprio
Weber, eu defino o Estado pelos meios que lhe so exclusivos e no por quaisquer
finalidades.
Se o que separa, no mundo, o Estado de outras coisas ou fenmenos o
monoplio dos meios de coero, claro est que Estados que se propem diferentes
finalidades devero organizar, ademais dos meios de coero, outros e diferentes
recursos para a consecuo de seus diferentes fins3.
Segundo SKOPCOL (1985, p. 9- traduo nossa)4, o conceito de capacidade
estatal refere-se habilidade do Estado de implementar as metas oficiais, especialmente
na presena da oposio real ou potencial de poderosos grupos sociais.
3 CINGOLANI (2013) aponta o carter multidisciplinar e multidimensional do conceito de
capacidade estatal e analisa os trabalhos sobre os determinantes das capacidades estatais e seus efeitos
para o desenvolvimento.
4 State capacity and regime type are conceptually distinct. Democracy relates to popular control
over political decision making and political equality among citizens (e.g., Bentham, 1999). () The literature on state capacity provides different definitions (see, e.g., Hendrix, 2010), but one quite common
notion is that state capacity relates to states ability to implement official goals, especially over the actual or potential opposition of powerful social groups (SKOCPOL,1985, p. 9, apud KNUTSEN, 2013, p.2).
5
Prope-se, aqui, que capacidades estatais variam em grau (alta
capacidade versus baixa capacidade), mas, tambm, em tipos, a depender das
instituies polticas em presena. Sob tal tica, importante capacidade estatal nas
democracias refere-se, exatamente, ao controle da burocracia pblica, com vistas a
evitar a sua autonomizao e a captura do aparelho do Estado para o exerccio do poder
a ttulo prprio (governo do Estado, na definio de Przeworski, 1995) e no em prol da
realizao dos melhores interesses dos cidados5.
Peter Evans (1993) define capacidade estatal como a capacidade de ao do
Estado. Seguindo Evans, capacidade estatal ser aqui definida como a capacidade de
ao do estado com vistas a organizar os MEIOS requeridos para a consecuo dos
fins propostos. Tais fins so escolhidos em consonncia com as instituies polticas de
cada pas, que podem ser inclusivas ou extrativas (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012).
A depender do tipo de instituio poltica, sero organizados diferentes conjuntos de
objetivos e, consequentemente, sero requeridas diferentes capacidades estatais. Ao
variarem os objetivos (fins), variam tambm as capacidades (meios). A capacidade de
ao estatal varia em tipos e graus, a depender da natureza das instituies polticas
domsticas.
As instituies polticas das naes estudadas sero classificadas como
inclusivas ou extrativas. Retomando Acemoglu e Robinson (2012), instituies polticas
inclusivas apresentam alto grau de pluralismo combinado com alto grau de centralidade
do Estado6.
Segundo os autores, centralidade do Estado refere-se configurao do Estado
como um ator central na determinao dos rumos da nao, ao ser capaz de
desempenhar os papis a ele designados, como garantir a ordem pblica, entregar bens e
servios e estimular e regular a atividade econmica7
5 Przeworski (1999) afirma que as democracias (...) possuem poucos mecanismos que capacitam
os cidados a fiscalizar a burocracia (p.332). A atuao da burocracia um foco relevante de anlise, considerando a possibilidade de esse ator 1) desenvolver, de modo insulado, um projeto distinto daquele
dos cidados, 2) manipular informaes relevantes e 3) realizar aes com baixa visibilidade. Nos termos
propostos por Sartori (1994), a autonomia das burocracias pblicas um dos maiores riscos externos
presentes nas atuais democracias. (ANASTASIA, ALMEIDA E MENDONA, 2012,
6 We will refer to political institutions that are sufficiently centralized and pluralistic as inclusive
political institutions. When either of these conditions fails, we will refer to the institutions as extractive
political institutions (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 81).
7 Max Weber () provided the most famous and widely accepted definition of the state,
identifying it with the monopoly of legitimate violence in society. Without such a monopoly and the degree of centralization that it entails, the state cannot play its role as enforcer of law and order, let alone
6
A depender dos objetivos perseguidos por determinado Estado, sua posio
central ser mobilizada de diferentes formas: portanto, a centralidade do Estado uma
condio necessria tanto para a operao de instituies inclusivas como das extrativas
e as variaes a serem observadas, para fins de distino entre as instituies polticas
dos pases sob anlise, referem-se ao grau de pluralismo apresentado por cada um deles.
Aps terem demonstrado como a Revoluo Gloriosa transformou as
instituies polticas da Inglaterra, tornando-as mais inclusivas, Acemoglu e Robinson
(2012) apontaram o protagonismo do Parlamento no incremento do grau de centralidade
do Estado. Afirmam os autores:
No foi apenas que as restries aumentaram, ou que o Estado regulamentou a
economia de uma forma diferente, ou que o Estado Ingls gastou dinheiro em
coisas diferentes; mas, ocorreu tambm o aumento da capacidade do Estado em
todas as direes. Isso, novamente, ilustra as ligaes entre centralizao poltica
e pluralismo: O Parlamento se ops a tornar o Estado mais eficaz e mais dotado
de recursos antes de 1688 porque no poderia control-lo. Depois de 1688, a
histria foi diferente (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p.195-196- traduo
nossa).8
Mas a expanso do tamanho do Estado apenas uma parte do processo de
centralizao poltica. Mais importante do que isso foi a forma qualitativa do
funcionamento do Estado e o modo como aqueles que o controlavam e aqueles
que trabalhavam nele se comportaram9 (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012,
p.196 traduo nossa -grifos nossos).10
DINCECCO (2011) tambm menciona as virtudes da combinao entre a
centralizao do Estado, especialmente no que se refere sua capacidade fiscal, e
governo limitado. Ao estudar os determinantes histricos da capacidade fiscal dos
Estados europeus, no perodo compreendido entre 1650 e 1913, o autor aponta o carter
predatrio dos Estados e o papel do Parlamento de colocar freios expropriao (citado
por CINGOLANO, 2013: XX).
provide public services and encourage and regulate economic activity. (ACEMOGLU & ROBINSON,
2012: 95)
8 It was not just that constraints increased, or that the state regulated the economy in a different
way, or that the English state spent money on different things; but also the capability and capacity of the
state increased in all directions. This again illustrates the linkages between political centralization and
pluralism: Parliament had opposed making the state more effective and better resourced prior to 1688
because it could not control it. After 1688 it was a different story (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012,
p.195-196).
9 Os autores afirmam que after 1688 Parliament began to improve the ability to raise revenue
through taxation, a development well illustrated by the excise tax bureaucracy, which expanded rapidly
from 1,211 people in 1690 to 4,800 by 1780. (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 196).
10 But the expansion of the size of the state is only part of the process of political centralization.
More important than this was the qualitative way the state functioned and the way those who controlled
it and those who worked in it behaved.
7
O conceito de veto players (atores com poder de veto) de Tsebelis (1995) ser
mobilizado para analisar as redes de atores e de instituies organizadas com vistas ao
desenvolvimento da cooperao internacional entre Brasil e China e entre Brasil e
frica do Sul, nas reas dos direitos humanos e do comrcio exterior. Segundo Tsebelis
(1995) as mudanas de polticas (policy change) dependem do nmero de atores com
poder de veto, da congruncia entre eles e de sua coeso (interna). Assim, a estabilidade
ou a mudana de polticas estaria associada no apenas ao nmero de atores com poder
de veto, com afirmam alguns autores, mas, principalmente congruncia entre eles11
.
Argumenta-se, aqui, que o aumento da congruncia _ atributo desejvel para a
produo de consenso sobre as polticas pblicas, especialmente ali onde grande o
nmero de atores com poder de veto, como ocorre nas poliarquias, _ incentivado sob
capacidades estatais mais desenvolvidas, especialmente nas dimenses legal, relacional
e poltica (Cingolani, 2013).
Tais argumentos so relevantes para qualificar a discusso sobre capacidades
estatais e seus supostos vnculos com o tamanho do Estado. No necessariamente um
Estado expandido um Estado mais capaz de produzir prosperidade e bem-estar para os
cidados. Como afirmou Fbio Wanderley Reis, o que importa no o tamanho do
Estado, mas a sua construo adequada12
. O que remete recomendao da conteno
do Estado, ali onde ele ameaa as liberdades e os direitos os cidados, e de sua
expanso, ali onde ele requerido para a promoo do bem-estar. Portanto, no mbito
de instituies polticas inclusivas, as capacidades estatais esto associadas
concomitantemente capacidade de conteno do Estado e de sua expanso, em
consonncia com a construo de um Estado voltado para a promoo da liberdade e da
prosperidade.
Supe-se que a presena de capacidades semelhantes (em tipo e em grau), no
nvel domstico, contribui para o desenvolvimento da cooperao entre os Estados, no
nvel internacional.
11
the policy stability of a political system depends on three characteristics of its veto players: their number, their congruence (the difference in their political positions) and their cohesion (the similarity of
policy positions of the constituent units of each veto players). (TSEBELIS, 1995: 301)
12 In particular, research should be careful in distinguishing what we called the `capacity to do' and
`the capacity to refrain from', that separates power deploying from power checking sources of capacity
(CINGOLANI, 2013: 42).
8
I. 2. Operacionalizao:
O conceito de pluralismo ser operacionalizado a partir da mobilizao dos
conceitos de poliarquia (DAHL, 1989) e de modelos de democracia (LIJPHART,
1999). Desta forma, os 8 requisitos da poliarquia de Dahl e as 10 caractersticas
elencadas por Lijphart para distinguir o modelo consensual do modelo majoritrio
sero, aqui, tomados como indicadores de 1) presena/ausncia de regime democrtico
(e, pois, de pluralismo poltico) e 2) no caso da ocorrncia de poliarquia, se consensual
ou majoritria.
Referindo-se s diferentes dimenses abrangidas pelo conceito de capacidades
estatais, CINGOLANI (2013) cita, entre outras, as capacidades13
: 1) coercitiva; 2)
fiscal/alocativa; 3) administrativa/implementao; 4) legal; 5) poltica; 6) de
transformao/industrializao e 7) relacional.
Analisando os determinantes das capacidades estatais, Besley e Persson (2009)14
apontam, entre outros, as instituies polticas inclusivas e demonstram que
investimentos em capacidades legais e fiscais so complementares.
A identificao de diferentes tipos de capacidade estatal de crucial importncia
para as decises relacionadas ao recorte do objeto e contribui para a produo de
rendimentos analticos ao dirigir o olhar do analista para determinados atores, agncias
e fenmenos. Tendo em vista a temtica abordada neste artigo _ a cooperao
internacional bilateral _ interessa, aqui, examinar capacidades estatais de quatro tipos:
Legal: Segundo Cingolani a dimenso jurdica da capacidade estatal tem sua
raiz na vertente governo limitado da literatura, em que dada especial ateno
limitao da interveno do Estado (CINGOLANI, 2013, p.32, traduo nossa)15
. A
13
In general, state capacity refers to one or a combination of the following dimensions of state
power: a) coercive/ military; b) fiscal; c) administrative / implementation; d) transformative or
industrializing; e) relational/territorial coverage; f) legal; g) political. (CINGOLANI, 2013: 27).
14 In our framework, regulation of market supporting measures and tax rates are endogenous
policy choices. But these are constrained by the states legal and fiscal capacity, economic institutions inherited from the past. Current policy choices also reflect political regimes inherited from the
past. We then explore the relationships between taxes and property rights, redistribution versus the
provision of public goods, income levels, and political regimes. Key to our model is to treat the states legal and fiscal capacity as ex ante investments under uncertainty (BESLEY & PERSSON, 2009: 1219).
15
The legal dimension of state capacity has its roots in the `limited government' strand of the
literature, in which special attention is given to the limitation of state's intervention.
9
considerao das capacidades legais aponta para a existncia de um sistema legal
estvel que garanta o exerccio dos direitos e o cumprimento dos contratos.
Relacional: refere-se capacidade do Estado de internalizar e expressar as
interaes sociais em suas aes. Para fins deste artigo interessa, especialmente, o
poder das instituies irradiantes do Estado, como o Estado afeta e limitado pela
sociedade civil (CINGOLANI, 2013, p.31, traduo nossa)16
.
Poltica: refere-se ao poder de agenda dos representantes eleitos na definio das
polticas pblicas:
It often refers to the level of power accumulation by elected leaders in order to
enforce their policy priorities across the different institutional players (party, Congress, etc.)
(Weaver and Rockman 1993; Tsebelis 1995; Gates et. al. 2006). This literature looks at veto
points and executive checks, often sharing insights with the legal capacities literature
(CINGOLANI, 2013: 32).
Interessa, aqui, capturar a capacidade de controle horizontal (horizontal
accountability), a qual remete existncia e operao efetiva de um sistema de checks
ans balances entre os poderes constitudos, e
Administrativas/ de implementao: referem-se existncia de uma
burocracia profissional e implementao impessoal das polticas pblicas, a partir da
concepo weberiana de Estado moderno (CINGOLANI, 2013: 28)
Souza (2006) aponta importante distino entre os conceitos de coordenao e
de cooperao:
A cooperao requerida quando existe autonomia formal dos entes que
participam da ao coletiva e a coordenao quando os participantes
compartilham a mesma fonte de autoridade, sendo, portanto, possvel centralizar
decises, as quais tm um fluxo na direo de cima para baixo (Souza, 2006, p.173).
Tal distino conceitual bastante til para o desenho analtico aqui proposto,
em conexo com a tipologia proposta por FARIA (2012:176), referida coordenao
intragovernamental (no interior do Executivo); s relaes intergovernamentais (entre o
Executivo federal e os governos subnacionais)17
e cooperao inter setorial (setores
pblico e privado). Acrescentando a tal tipologia as interaes entre os poderes
constitudos (cheks and balances), podem ser estabelecidas as seguintes
correspondncias, no plano analtico: as capacidades legais constituem a moldura
analtica que abriga todas as demais; a considerao das capacidades relacionais remete
16
The power of the state's `radiating institutions', how the state affects and is limited by civil
society.
17 As relaes intergovernamentais no sero objeto de anlise neste artigo.
10
anlise dos padres de interao entre os setores Pblico e Privado; a considerao das
capacidades polticas remete anlise das relaes entre os poderes Executivo e
Legislativo e, finalmente, a considerao das capacidades administrativas/de
implementao remete anlise da coordenao intragovernamental.
No que tange s decises e implementao da cooperao internacional entre
Brasil e frica do Sul e entre Brasil e China, no mbito das interaes entre os poderes
Executivo e Legislativo, ser mobilizado o argumento de STROM (2000), segundo o
qual maior a correspondncia entre as pastas ministeriais e as comisses permanentes
das Casas Legislativas, maior a possibilidade do exerccio do controle, pelo Poder
Legislativo, dos atos e omisses do Poder Executivo. Desta forma, no que se refere ao
tema da cooperao internacional, interessa verificar como os dois poderes esto
organizados e os padres de interao entre eles.
Supe-se que a presena de capacidades semelhantes (em tipo e em grau), no
nvel domstico, contribui para o desenvolvimento da cooperao entre os Estados, no
nvel internacional.
11
I. 3. Capacidades Estatais e seus efeitos na Cooperao Internacional
O elevado grau de incerteza que permeia as relaes entre os Estados e a falta de
um governo superior a eles so caractersticas importantes do contexto para se entender
que uma das principais funes dos aparatos institucionais internacionais facilitar
acordos mutuamente benficos entre as partes (KEOHANE, 1982). Mesmo que a
existncia de ordem na poltica internacional seja algo reconhecido, ela no implica em
completa convergncia de interesses, comportamentos e expectativas dos Estados.
Similarmente, a completa divergncia tambm no a regra.
A cooperao internacional refere-se s interaes mutuamente acordadas entre
dois ou mais atores no ambiente internacional (OYE, 1986; AXELROD; KEOHANE,
1985; KEOHANE; NYE, 1989). Nem todos os atores se relacionam, tampouco em
todos os temas e agendas. O relacionamento pode ocorrer desde uma simples troca de
informao at a integrao monetria inclusive vista por alguns como transferncia
de soberania nacional (MORAVCSIK, 1991; MUNDELL, 1997) como o caso da
Unio Europeia.
12
A cooperao internacional no equivale harmonia - harmony requires
complete identity of interests, but cooperation can only take place in situations that
contain a mixture of conflicting and complementary interests (AXELROD;
KEOHANE, 1985, p. 226). Sem a possibilidade de conflito poltico, no h
necessidade de cooperar (KEOHANE, 1988): cooperao ocorre quando os atores
ajustam seu comportamento s preferncias reais ou potenciais de outros. Cooperao,
assim definida, no necessariamente boa do ponto de vista moral (AXELROD;
KEOHANE, 1985, p.226, traduo nossa)18
. Importante reiterar que, no presente artigo,
a cooperao ser tomada como um fenmeno poltico que ocorre no ambiente
internacional. No se trata, pois, de uma abordagem e anlise tcnicas do fenmeno19
.
Desta forma, a cooperao internacional inclui a cooperao para o desenvolvimento20
mas no se restringe a ela.
A cooperao internacional no ocorre independentemente do ambiente
domstico. Embora no se possa afirmar a direo da causalidade, a poltica domstica
e as relaes internacionais esto sempre entrelaadas de alguma forma (PUTNAM,
2010, p. 147).
No tocante cooperao bilateral, sabe-se que lderes operando sob arranjos
institucionais diferentes possuem habilidades diferentes de se comprometerem de
maneira crvel sobre aes futuras, de aceitarem os custos do insucesso poltico e de se
ajustarem s mudanas no contexto internacional (LEEDS, 1999). Ao analisar a
influncia das instituies polticas domsticas na cooperao internacional, Leeds
(1999) afirma que a propenso a cooperar bilateralmente no sistema internacional varia
a depender do regime poltico em presena. Dades compostas por duas democracias
tendem mais a cooperar do que aquelas formadas por duas autocracias. J as dades
mistas (uma democracia e uma autocracia) so as que apresentam maiores dificuldades
18
Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of
others. Cooperation, thus defined, is not necessarily good from a moral point of view.
19 De acordo com a OCDE, a cooperao tcnica engloba toda a gama de atividades de ajuda
destinadas a desenvolver os recursos humanos, atravs de uma melhoria dos nveis de qualificao,
conhecimentos, know-how tcnico e aptides produtivas de um pas em vias de desenvolvimento. (OCDE apud AFONSO e FERNANDES, 2005, p.73).
20 O IPEA (2010) define Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional como a
totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo perdido, no governo
de outros pases, em nacionais de outros pases em territrio brasileiro, ou em organizaes internacionais
com o propsito de contribuir para o desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento das
capacidades de organizaes internacionais e de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria de
suas condies socioeconmicas.
13
para estabelecer e manter cooperao internacional. A cooperao entre dois pases
democrticos tende a ser mais crvel e menos flexvel do que aquela celebrada entre
dois pases autoritrios (LEEDS, 1999, p. 980):
...ambas as duplas de democracias e as duplas de autocracias so mais propensas
a formarem acordos do que as dades compostas de uma democracia e uma
autocracia. (...)Estados com estruturas semelhantes acham mais fcil cooperar
uns com os outros do que com Estados com diferentes desenhos institucionais
internos." (LEEDS, 1999, p.981, traduo nossa)21
.
Prope-se, aqui, que a propenso a cooperar, especialmente no interior de dades
mistas, sensvel, tambm, natureza do tema em questo. Portanto, o regime poltico
influencia a configurao da cooperao, seja no que tange s agendas abordadas, seja
no grau de institucionalizao possvel em dada dade, relativamente a determinada
agenda (OLIVEIRA, 2012).
Vale reafirmar, neste momento, a centralidade do conceito de Capacidade
Estatal, para o estudo em tela: ele constitui a ponte analtica entre as instituies
polticas (seus determinantes) e a cooperao internacional (seus efeitos, neste artigo).
o recurso a tal conceito que possibilitar a traduo das diferentes instituies polticas
em presena nos pases estudados em diferentes tipos de capacidades estatais referidas
cooperao internacional.
A escolha das agendas aqui analisadas _ comrcio exterior e direitos humanos _
justifica-se em funo das diferentes sensibilidades que apresentam relativamente aos
arranjos institucionais em presena nos pases sob exame. Assim, espera-se uma
cooperao mais freqente e exitosa entre Brasil e China, por exemplo, no mbito das
relaes comerciais do que em assuntos pertinentes rea dos direitos humanos.
I. 4. Operacionalizao:
A. No mbito de cada arranjo poltico domstico:
1. Identificao dos principais atores/agncias/instncias decisrias
relacionados cooperao internacional nas agendas investigadas;
2. Identificao de seus lugares no arranjo institucional;
3. Identificao dos diferentes tipos de capacidades estatais;
21
Both jointly democratic and jointly autocratic dyads are more likely to form agreements than are
dyads of one democracy and one autocracy. () The result is that states with similar structures find it easier to cooperate with one another than do states with different internal institutional designs.
14
4. Identificao dos padres de interao entre atores portadores de diferentes
capacidades.
B. No mbito da cooperao bilateral:
Seguindo Leeds (1999), sero analisadas as dades: 1) Brasil e frica do Sul e 2)
Brasil e China, visando:
1. Identificar e analisar as correspondncias/diferenas entre os arranjos
institucionais domsticos relativos cooperao internacional;
2. Identificar e analisar as correspondncias/diferenas entre as capacidades
estatais para a cooperao dos pases que compem as dades;
3. Identificar e analisar os gargalos/pontos de estrangulamento decorrentes de
assimetrias entre 1 e 2 entre os pases.
II. INSTITUIES POLTICAS: FRICA DO SUL, BRASIL E CHINA
O Quadro 1 apresenta informaes sobre as instituies polticas dos trs pases,
a serem detalhadas a seguir.
Quadro 1 - Arranjos Institucionais Brasil, frica do Sul e China
Brasil frica do Sul China
Regime Poltico Poliarquia Poliarquia Autocracia
Forma de Governo Repblica Repblica Repblica
Sistema de Governo Presidencialismo Parlamentarismo Parlamentarismo
Organizao
Poltico-
administrativa
Federal Unitria** Unitria*
Tipo de
Cameralismo
Bicameralismo
simtrico e
incongruente;
- 513/81 membros.
Bicameralismo
incongruente;
-421/90.
Unicameralismo
- 2.987 membros
Sistema
Eleitoral
- Proporcional
- Listas abertas
- Proporcional
- Listas fechadas Indireto
Sistema
Partidrio
Multipartidrio
- Cerca de 10 partidos
relevantes
Multipartidrio
- 6 partidos
relevantes
Partido nico
15
Rigidez
Constitucional
- Maioria Qualificada
3/5
- Constituio de 1988
- Maioria Qualificada
3/4
- Constituio de 1996
- Maioria Qualificada
2/3
- Constituio de 1982
Organizao do
poder executivo Coalizo Unipartidrio Unipartidrio
Relao entre
poderes Checks and Balances Fuso de poderes
Preponderncia do
Executivo / partido
Fonte: Elaborao prpria a partir de consultas s Constituies dos pases
* China operates a unitary political system, not a federal system, however, and ultimately, Beijing has the
upper hand. Provinces do not have their own constitutions and do not have the power to appoint their own
leaders. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p. 14).
** Segundo Lijphart (1998, p.149) o governo sul-africano relativamente descentralizado _ descrito,
corretamente, por Connors, como um federalismo limitado.
II.1 O Arranjo Institucional da frica do Sul22
O regime poltico da frica do Sul foi, por quase um sculo, caracterizado pela
excluso de grande parcela da populao do exerccio da cidadania democrtica.
Acemoglu e Robinson (2012) concordam com a descrio de Lewis (1954) da frica do
Sul como uma economia dual, dividida entre um setor tradicional, atrasado e pobre e
um setor moderno, urbano e desenvolvido. Porm, os autores discordam de que
o problema do desenvolvimento poderia ser resolvido estendendo a modernizao ao
setor tradicional. Afirmam os autores:
Na frica do Sul os negros africanos estavam, de fato, "presos" na economia
tradicional, nas Homelands. Mas este problema do desenvolvimento no poderia
ser resolvido pelo crescimento econmico. A existncia das Homelands foi o que
permitiu o desenvolvimento da economia branca (ACEMOGLU; ROBINSON,
2012, p. 269- traduo nossa)23
.
Sendo assim, a conjuntura crtica24 de 1994 o fenmeno que explica a
transio das instituies polticas africanas, de extrativas para inclusivas25
. A
22
Dborah do Monte participou da elaborao desta seo.
23 In South Africa black Africans were indeed trapped in the traditional economy, in the
Homelands. But this was not the problem of development that growth would make good. The Homelands
are what enabled the development of the white economy (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 269).
24 A critical juncture is a double-edged sword that can cause a sharp turn in the trajectory of a
nation. On the one hand it can open the way for breaking the cycle of extractive institutions and enable
more inclusive ones to emerge, as in England. Or it can intensify the emergence of extractive institutions,
as was the case with the Second Serfdom in Eastern Europe. (ACEMOGLU & ROBINSON, 2012: 116)
25 It should also be no surprise that the type of economic development that white South Africa was
achieving was ultimately limited, being based on extractive institutions the whites had built to exploit the
16
Constituio aprovada em 1996 norteou-se, principalmente, pelos princpios do no-
racismo e no-sexismo, do sufrgio universal, da cidadania e da liberdade de expresso
e de associao poltica. (AFRICA DO SUL, 1996).
A Constituio da frica do Sul reza que todos tm direitos de expresso,
incluindo liberdade de imprensa e mdia; liberdade de receber e dar informaes e
tambm liberdades para produes artsticas e acadmicas. H tambm garantias de
manifestaes, liberdade de associao poltica, liberdade de organizar partidos
polticos, de votar em todos os cargos legislativos em disputa, de se candidatar a
eleies e de assumir o cargo pblico, se eleito (SUL, 1996).
H, na Constituio, garantias que respeitam a diversidade da sociedade,
asseguram a transparncia dos processos polticos e o acesso informao: qualquer
pessoa tem o direito de acessar qualquer informao do Estado (SUL, 1996, Captulo
2, pargrafo 32, inciso 1, alnea a, traduo nossa)26
. responsabilidade do aparato
pblico garantir esse direito, bem como os recursos administrativos e financeiros para
que ele seja assegurado. No Brasil, cujo processo de democratizao antecede ao da
frica do Sul, essa garantia legal foi consolidada 16 anos mais tarde.
O Parlamento sul-africano composto por duas casas, respectivamente:
Assemblia Nacional (National Assembly) e Conselho Nacional das Provncias
(National Council of Provinces). Este representa os interesses das unidades
subnacionais e aquela os cidados.
O Poder Legislativo constitudo via eleies gerais, realizadas de 04 em 04
anos. Todos os cidados de 18 anos ou mais tem direito ao voto. As eleies so
disputadas no contexto de um sistema multipartidrio, com seis partidos relevantes: o
Congresso Nacional Africano; o Partido Democrtico Cristo; o Congresso do Povo; a
blacks. [] And it will again be no surprise that this set of extractive economic institutions was built on foundations laid by a set of highly extractive political institutions. Before its overthrow in 1994, the South
African political system vested all power in whites, who were the only ones allowed to vote and run for
office. Whites dominated the police force, the military, and all political institutions. The dual economy of
South Africa did come to an end in 1994. But not because of the reasons that Sir Arthur Lewis theorized
about. It was not the natural course of economic development that ended the color bar and the
Homelands. Black South Africans protested and rose up against the regime that did not recognize their
basic rights and did not share the gains of economic growth with them. After the Soweto uprising of
1976, the protests became more organized and stronger, ultimately bringing down the Apartheid state
(ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 269-171).
26 (1) Everyone has the right of access to- (a) any information held by the state; (2) National
legislation must be enacted to give effect to this right, and may provide for reasonable measures to
alleviate the administrative and financial burden on the state. (SUL, 1996, Captulo 2, pargrafo 32, inciso
2).
17
Aliana Democrtica; o Freedom Front Plus e os Democratas Independentes1 (Fonte:
SADIE, 2006, p. 212)27
O presidente eleito pela Assembleia Nacional, dentre seus membros (SUL,
1996). No mbito da presidncia da Repblica, vale mencionar duas agncias que lidam
com temas e polticas relevantes: a National Planning Commission, responsvel pela
elaborao do Plano Nacional de Desenvolvimento, e o Ministry for Monitoring and
Evaluation.
O Congresso Nacional Africano (CNA), partido no governo h quase 20 anos,
o responsvel pelo estabelecimento das diretrizes polticas gerais do pas. Apesar de
resqucios da poltica do Apartheid permanecerem na estrutura socioeconmica da
frica do Sul, o pas apresenta as oito condies necessrias para ser considerado como
polirquico. (Oliveira, 2012, p. 127-131).
Deve-se ressaltar que a sociedade sul-africana extremamente plural e
diversificada, o que pode ser exemplificado pela existncia de 11 idiomas oficiais. Em
relao s variveis apresentadas por Lijphart (2003) para caracterizar uma democracia
com sendo mais prxima do modelo majoritrio ou do consensual, na dimenso
executivo-partidos, a frica do Sul apresenta o Poder Executivo governado por gabinete
unipartidrio e fuso entre os Poderes, com predomnio do Executivo, traos que o
aproximam do modelo majoritrio. O sistema partidrio , por sua vez, multipartidrio e
o eleitoral, de representao proporcional (SUL, 1996; LIJPHART, 1998),
caractersticas do modelo consensual.
No eixo federal-unitrio, o Poder Legislativo bicameral incongruente, a
aprovao de emendas constitucionais requer maioria qualificada e o controle de
constitucionalidade independente, realizado pela Corte Constitucional28
(FRICA DO
SUL, 1996; LIJPHART, 1998). Essas caractersticas coadunam-se com o
consensualismo29
.
27
Alm destes, vale mencionar: Inkatha Freedom Party; Congresso Pan-Africano; Partido da
Unio Democrtica Crist; Movimento Democrtico Unido (SADIE, 2006, p. 212).
28 (1) The judicial authority of the Republic is vested in the courts. (2) The courts are independent
and subject only to the Constitution and the law, which they must apply impartially and without fear,
favour or prejudice. (SUL, 1996, Captulo 8, pargrafo 165, incisos 1 e 2).
29 Consociational democracy can be defined in terms of four basic principles: (1) government by
'grand coalition' (); (2) group autonomy by means of territorial and/or non-territorial federalism and
decentralization; (3) proportionality, especially with regard to political representation; and (4) minority
veto power concerning issues of vital and fundamental importance to minorities. The 1994 interim
constitution embodied all of these basic principles and should therefore be regarded as a perfectly
consociational constitution instead of just a 'quasi-consociational' document. (Lijphart, 1998: 146).
18
Apesar da existncia de fortes traos majoritrios, como Poder Executivo com
gabinete unipartidrio, ocupado h muito tempo pelo CNA, e a organizao poltico-
administrativa formalmente unitria, no se pode classificar a democracia sul-africana
como puramente majoritria. Como afirma Lijphart (1998, p. 148-149):
Finalmente, independentemente da forma como se interpreta a natureza exata do
gabinete de maioria do CNA, no se pode transformar o sistema sul africano em
um tipo puro de democracia majoritria, tal como encontrado no Reino Unido:
ainda h a representao proporcional, o governo relativamente descentralizado
_ descrito, corretamente, como um federalismo limitado, por Connors, uma
constituio escrita que s pode ser alterada por maiorias extraordinrias, e uma
corte constitucional independente (LIJPHART, 1998, p. 148 149 traduo nossa)
30.
Em que pese a forte influncia do Reino Unido, as instituies polticas sul
africanas apresentam um importante vis consensual, modelo mais adequado para pases
plurais e heterogneos, por ampliar as possibilidades deliberativas e a participao das
minorias (LIJPHART, 2003).
II. 2. O Arranjo Institucional do Brasil
O presidencialismo de coalizo praticado pela maioria dos governos brasileiros,
no mbito federal, aps a Constituio de 1988, apresenta-se como um instigante
arranjo institucional que tem suscitado diferentes interpretaes dos analistas,
relativamente ao atributo da estabilidade do regime.
Por um lado, alguns analistas, especialmente autores brasilianistas, afirmam que
presidencialismo, multipartidarismo e representao proporcional, traos institucionais
presentes na Constituio de 1946 e reiterados na de 1988, expressam uma combinao
explosiva que pe em risco a estabilidade da ordem democrtica, devido presena de
muitos pontos de veto e s dificuldades de organizar uma base majoritria, no
Congresso, de apoio ao presidente (LINZ & VALENZUELA, 1994; MAINWARING,
1993a e 1993b).
Por outro lado, Figueiredo e Limongi (1999; 2008), contrapondo-se a tal
argumento, afirmam que a Constituio de 1988 no apenas reproduziu alguns traos da
Constituio de 1946, conducentes disperso dos poderes de agenda e de veto entre os
poderes Executivo e Legislativo, como mencionado pelos brasilianistas, mas, tambm,
30
Finally, regardless of how one interprets the ANC's exact nature, an ANC majority cabinet will
not transform the South African system to the pure type of majoritarian democracy found in the United
Kingdom: there will still be proportional representation, a relatively decentralized government -
described, correctly, as a 'limited federalism' by Connors, a written constitution that can be amended only
by extraordinary majorities, and a constitutional court. (LIJPHART, 1998, p. 148 149).
19
inovou ao introduzir em seu texto instrumentos que concentram tais poderes nas mos
do Presidente da Repblica, tais como o poder de editar Medidas Provisrias, de pedir
urgncia para matrias de sua autoria, de exclusividade de iniciativa em matrias
oramentrias, ademais do poder de vetar total e/ou parcialmente as matrias aprovadas
pelo Poder Legislativo.
Figueiredo e Limongi (1999) convidam, ainda, o analista, a examinar o que
acontece no interior do Congresso Nacional, segundo eles, at recentemente, Terra
Incgnita para a Cincia Poltica brasileira, e identificam, no Regimento Interno da
Cmara dos Deputados (CD), um conjunto de mecanismos que garantem ao Colgio de
Lderes importantes poderes de agenda.
Portanto, no obstante a existncia de vrias caractersticas que aproximam a
poliarquia brasileira do modelo consensual de democracia _ Poder Executivo
organizado em grandes coalizes; sistema multipartidrio; sistema eleitoral de
representao proporcional; checks and balances; bicameralismo simtrico e
incongruente; organizao poltico-administrativa federal; Constituio rgida e controle
de constitucionalidade feito por uma corte independente _ verifica-se a preponderncia
do Poder Executivo, que concentra em suas mos importantes poderes de agenda e de
veto e que constitui, segundo os autores (Figueiredo e Limongi, 1999) o principal
legislador, de jure e de fato. Tal caracterstica aproxima a democracia brasileira do
modelo majoritrio de Lijphart (2003).
A conjuntura crtica inaugurada no Brasil com as greves operrias de 1978, 1979
e 1980, ainda no contexto do autoritarismo militar instaurado em 1964, deflagrou um
amplo movimento poltico que culminou na criao de instituies polticas
inclusivas no pas:
A ASCENSO DO BRASIL desde 1970 (...) foi a consequncia de diversos
grupos de pessoas corajosamente construindo instituies inclusivas.
Eventualmente, estas levaram a instituies econmicas mais inclusivas. Mas a
transformao do Brasil, como a de Inglaterra no sculo XVII, iniciou-se com a
criao de instituies polticas inclusivas (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012,
pag XX)31.
31
THE RISE OF BRAZIL since the 1970s () was the consequence of diverse groups of people
courageously building inclusive institutions. Eventually these led to more inclusive economic institutions.
But the Brazilian transformation, like that of England in the seventeenth century, began with the creation
of inclusive political institutions.
20
Apesar das dificuldades enfrentadas pelo Brasil, especialmente nesta segunda
dcada do sculo XXI, com a diminuio das taxas de crescimento econmico e a volta
de taxas inflacionrias preocupantes, a aposta a de que, sob instituies polticas
inclusivas, as consequncias alocativas de tais fenmenos sero menos perversas e
podero ser mais bem equacionadas do que se observaria sob instituies extrativas.
II. 3. O Arranjo Institucional da China
A descrio do arranjo institucional chins ser baseada, principalmente, em
Lawrence e Martin (2013), que apontam as cinco instituies polticas mais relevantes
da China: Partido Comunista; Conselho de Estado (State Council); Congresso Nacional
do Povo (National Peoples Congress NPC); Exrcito de Libertao Popular da China
(the Peoples Liberation Army) e Conselho Poltico Consultivo do Povo Chins
(Chinese Peoples Political Consultative Conference).
O Partido Comunista da China (PCC) a principal instncia decisria do pas
(Figura 1). Composto, atualmente, por cerca de 80 milhes de filiados
(aproximadamente 6% da populao da China), o PCC conquistou o poder em 1949,
data de fundao da Repblica Popular da China. Sob a liderana de Mao Ts-Tung, o
partido iniciou um conjunto de reformas econmicas e sociais, como o Grande Salto
Adiante (1958-1961), que visava acelerao da coletivizao do campo e da
industrializao urbana, mas culminou na morte, pela fome, de milhes de pessoas
(OLIVEIRA, 2012). Segundo a Constituio do PCC:
Os princpios bsicos do centralismo democrtico praticado pelo partido so os
seguintes: (1) Os membros individuais do Partido esto subordinados
organizao do partido, a minoria subordinada maioria, as organizaes
inferiores do Partido so subordinados s organizaes superiores do Partido, e
todas as organizaes constituintes e membros do Partido so subordinados ao
Congresso Nacional (do Partido) e ao Comit Central do Partido [...] (CPC, 1982
traduo nossa)32.
As Foras Armadas da China e a Conferncia Consultiva Poltica do Povo
Chins (CCPPC - Chinese People's Political Consultative Conference) so subordinadas
ao partido e no ao Estado. O Poder Legislativo, Congresso Nacional do Povo (CNP),
32
The basic principles of democratic centralism as practiced by the Party are as follows: (1)
Individual Party members are subordinate to the Party organization, the minority is subordinate to the
majority, the lower Party organizations are subordinate to the higher Party organizations, and all the
constituent organizations and members of the Party are subordinate to the National Congress and the
Central committee of the Party [] . (CPC, 1982).
21
unicameral, composto por cerca de 3.000 deputados, rene-se apenas 10 dias por ano e
tem a atribuio de aprovar, a cada cinco anos, os novos lderes polticos do pas33
. O
CNP, embora aparentemente tenha muitos poderes e atribuies, , tambm, controlado
pelo Partido e, na prtica, capaz de exercer pouco de seu mandato constitucional
de superviso sobre o Estado e o Judicirio (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p.2
traduo nossa)34
.
Embora haja oito partidos menores na China, o sistema , de fato, unipartidrio,
j que todos eles so subordinados ao PCC. De acordo com Lawrence e Martin (2013,
p. 37), a existncia desses partidos usada pelo PCC para afirmar que o sistema partido
chins de cooperao multipartidria.
A constituio do PCC afirma que o Politiburo Standing Committee e
o Politiburo (ver Figura 2) so eleitos pelo Comit Central: Na prtica, os altos
funcionrios em exerccio apresentam uma lista de candidatos ao Comit Central, que a
ratifica. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p. 26, traduo nossa)35.
Os membros do Comit Central (205 permanentes e 171 alternates), por sua vez,
so eleitos por ocasio da realizao, a cada cinco anos, do Congresso Nacional do
Partido, que rene 2.000 delegados. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, P. 28).
Abaixo do Partido Comunista da China e estreitamente vinculado a ele encontra-
se o Poder Executivo (The State System), encarregado de executar as polticas decididas
pelo Partido36
,
O locus de poder no sistema de Estado o Conselho de Estado, o gabinete
chins. Ele dirigido por um Premier ( Zongli ) , tambm por vezes referido em
Ingls como o primeiro-ministro , que serve simultaneamente no Politburo Standing Committee. Porque o sistema de Estado administra a economia diariamente, o Premier efetivamente o funcionrio econmico mais alto da
33
Because the annual full session of the congress is so brief, much of the NPCs work is
undertaken by its Standing Committee, which currently has 161 members and convenes every two
months. The Standing Committee is composed of recently retired senior Party and state officials, the
heads of the eight democratic parties, and leading figures from every field or profession. Other important NPC bodies that meet outside of the annual session include nine specialized committees of
deputies, and six staff and expert bodies under the Standing Committee. Like the State Council, the NPC
has a Communist Party organization embedded within it. Embora haja oito partidos menores na China,
todos eles so subordinados ao PCC. (Lawrence & Martin, 2013: 35).
34 is able to exercise little of its constitutionally mandated oversight over the state and the
judiciary.
35 In practice, incumbent top officials provide a list of nominees to the Central Committee, which
ratifies it.
36 To ensure its control over the State system, the Party still maintains a robust presence inside the
system. The top officials at each level of the State system routinely hold concurrent Party posts, although
they often do not publicize them, and Party committees are embedded in the State Council, ministries,
and government departments at every level. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p.32).
22
China , embora, tambm, tenha outros cargos. No quadro da organizao, todos
os ministrios reportam-se ao Conselho de Estado e, finalmente, ao Premier . Na
prtica, vrios ministrios, incluindo o Ministrio da Defesa Nacional , o
Ministrio da Segurana do Estado , o Ministrio da Segurana Pblica e o
Ministrio da Cultura reportam-se diretamente s entidades do Partido
Comunista que supervisionam o seu trabalho (LAWRENCE; MARTIN, 2013,
p.33 traduo nossa)37.
Neste artigo, as instituies polticas chinesas sero classificadas como
extrativas, seguindo Acemoglu e Robison, e o regime poltico como no polirquico
(OLIVEIRA, 2012), no qual sequer a definio minimalista de democracia _ eleies
livres, peridicas e competitivas _ observada. O sistema de partidos unipartidrio,
violando a definio de Przeworski, segundo a qual a democracia um regime em
que partidos perdem eleies, o que, obviamente no ocorre na China desde 1949.
37
The locus of power in the State system is the State Council, Chinas cabinet. It is headed by a
Premier (zongli), also sometimes referred to in English as Prime Minister, who serves concurrently on the
Partys Politburo Standing Committee. Because the State system manages the economy on a day-to-day basis, the Premier is effectively Chinas most senior economic official, although he has other portfolios, too. On official organization charts, all ministries report to the State Council and ultimately to the
Premier. In practice a number of ministries, including the Ministry of National Defense, the Ministry of
State Security, the Ministry of Public Security, and the Ministry of Culture, report directly to the
Communist Party entities that oversee their work.
Figura 2 Instituies Polticas que lideram na China
The Communist Party dominates the
Chinese political system
Figura 3 - Hierarquia do Partido
Comunista no nvel nacional
The Politburo Standing Committee is
the Most Powerful Decision-Making
Body
Fonte: CRS research apud Lawrence e Martin,
2013, p. 7.
Fonte: Organizational Structure Chart of the
Communist Party Central Committee APUD,
Lawrence e Martin, 2013, p. 25.
23
Angang (2012) afirma que os lderes chineses so
eleitos democraticamente 38
. No entanto, as eleies mencionadas, para a escolha dos
dirigentes, ocorrem: 1) no interior das instncias decisrias do Partido Comunista,
violando os requisitos de competitividade e de possibilidade de alternncia no poder, to
caros s poliarquias, ou 2) no mbito do Congresso Nacional do Povo que, na prtica,
tambm controlado pelo Partido.
De acordo com Acemoglu e Robinson (2012), possvel alcanar o crescimento
econmico mesmo em presena de instituies extrativas, e algumas vezes, esse
crescimento pode ser impressionante, como vem ocorrendo na China, nas ltimas
dcadas39
. Nas palavras dos autores:
A China tem, assim, um crescimento econmico no graas a suas
instituies polticas extrativas, mas apesar delas: a sua experincia de
crescimento bem sucedido, ao longo das ltimas trs dcadas, deve-se a uma
mudana radical de instituies econmicas extrativistas para as instituies
econmicas significativamente mais inclusivas. Tal mudana tornou-se mais
difcil, no mais fcil, devido presena de profissionais altamente
autoritrios e instituies polticas extrativas (ACEMOGLU; ROBINSON,
2012, p. 442-443 traduo nossa).40
38
According to the Constitution of the Communist Party of China, the member on the Standing
Committee, the General Secretary, and Secretary of the Central Discipline Inspection Commission, and
the Chairman of the Central Military Commission shall be decided upon through democratic election by
the Partys National Congress and its Central Committee respectively. On the government side, it is prescribed in the Constitution of the Peoples Republic of China that all state leaders including the President and the Vice-President, the Chairman of the Standing Committee of the National Peoples Congress, the Premier, the Vice-premiers, and the Chairman of the Military Commission of the Central
Government shall all be democratically elected by the National Peoples Congress. Plus the Secretary of the Central Commission of Politics and Law and the Politburo Standing Committee member in charge of
publicity, there are nine members on the Politburo Standing Committee to represent the countrys top eight leading bodies and exercise joint leadership over Party, government and military affairs. (Angang,
2012).
39 China [] is one of the countries that made the switch from economic policies that caused
poverty and the starvation of millions to those encouraging economic growth. []. Deng Xiaoping and his allies, who were no less self-interested than their rivals but who had different interests and political
objectives, defeated their powerful opponents in the Communist Party and masterminded a political
revolution of sorts, radically changing the leadership and direction of the party. Their economic reforms,
which created market incentives in agriculture and then subsequently in industry, followed from this
political revolution. It was politics that determined the switch from communism and toward market
incentives in China, not better advice or a better understanding of how the economy worked
(ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p.67-68).
40
China has thus achieved economic growth not thanks to its extractive political institutions, but
despite them: its successful growth experience over the last three decades is due to a radical shift away
from extractive economic institutions and toward significantly more inclusive economic institutions,
which was made more difficult, not easier, by the presence of highly authoritarian, extractive political
institutions (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 442-443).
24
Brdsgaard (2012) chama a ateno para o carter ainda incipiente da pesquisa
relativa s relaes entre partido e governo na China, em que pese o aumento do
nmero de estudos nos ltimos anos. Segundo este autor, esta literatura mais recente
permitiu o aprofundamento do que se conhece sobre tais relaes e, ademais, produziu
novos conhecimentos sobre os procedimentos de constituio das instncias decisrias
na China, especialmente no que tange aos mecanismos de recrutamento e de seleo de
lideranas, mostrando como o Partido indica e controla os lderes de governo atravs
do sistema de nomenclatura41 (BRODSGAARD, 2012, p.3- traduo nossa)42. Tais
avanos so relevantes na medida em que permitem examinar o mtodo que preside a
escolha dos decisores, entender em nome de quem as decises so tomadas e com que
objetivos.
Pode-se concluir, a partir do exame das caractersticas dos arranjos institucionais
dos trs pases que Brasil e frica do Sul possuem instituies polticas inclusivas e so
poliarquias. Ambos os pases apresentam fortes traos do modelo consensual de
democracia (LIJPHART, 1999), temperados, no entanto, por caractersticas pertinentes
ao modelo majoritrio: no caso da frica do Sul, vale ressaltar o gabinete uni partidrio
e sua ocupao pelo CNA, bem como a organizao poltico-administrativa
formalmente unitria. O majoritarismo, no Brasil, relaciona-se preponderncia do
Poder Executivo, o que lhe garante amplos poderes de agenda e de veto e desequilibra o
sistema de checks and balances previsto pela Constituio de 1988.
J as instituies polticas chinesas so extrativas e seu regime poltico
autocrtico. De acordo com Sartori (1965), na autocracia o poder concentrado,
incontrolvel e ilimitado (SARTORI, 1965: 168), caractersticas presentes na China,
onde h eleies diretas apenas no nvel local, no h partidos polticos de oposio ao
41 Nomenklatura can be defined as a list containing those leading officials directly
appointed by the Party as well as those officials about whom recommendations for appointment,
release or transfer may be made by other bodies, but which require the Partys approval. This
means that the nomenklatura list in fact comprises two lists. One of these is handled solely by the Central
Organizational Department (COD) at the Party centre; the other involves management by other state and
Party organs. The Party centre mainly focuses on the former list, but also has the authority to exercise
veto power over the latter. Moreover, the nomenklatura system includes lists of personnel recommended
for future appointment. Through this elaborate system the Party controls the selection and appointment of
leaders to the most important positions in Chinese society. At the central level, the COD manages a list of
top positions in government and Party organs at central and provincial level as well as the heads of the
most prestigious institutes of higher learning. (BRODSGAARD, 2012, p. 11 grifos nossos).
42 the Party appoints and manages government leaders through the nomeklatura system.
25
governo e o poder poltico controlado pelo Partido Comunista chins, que congrega
cerca de 6% da populao do pas43
.
Enquanto no Brasil e na frica do Sul os cidados podem decidir sobre a
alocao de recursos que no possuem (PRZEWORSKI, 1995), o mesmo no ocorre na
China, onde o processo decisrio presidido por outros critrios e procedimentos.
III. CAPACIDADES ESTATAIS E COOPERAO INTERNACIONAL
Esta seo trata da cooperao internacional bilateral entre Brasil e frica do Sul
e entre Brasil e China. Seu principal objetivo descrever e analisar comparativamente
as agncias domsticas de cooperao internacional, nas reas de direitos humanos e
comrcio exterior. Para tanto, sero construdas e analisadas as redes que representam a
complexa interao entre as agncias nas referidas agendas44
.
Pretende-se identificar semelhanas e diferenas relacionadas s capacidades
estatais para a cooperao bilateral entre o Brasil e os dois parceiros, nas duas agendas.
Como mencionado anteriormente, sero analisadas as capacidades legal, poltica,
relacional e administrativas/de implementao, especialmente no que se refere s
interaes entre 1) os setores pblico e privado e 2) os poderes Executivo e Legislativo,
bem como 3) coordenao intragovernamental.
Como se sabe, a cooperao internacional constitui parte da poltica externa de
determinado pas. Segundo Lima (2000), a poltica externa uma poltica pblica que
produz efeitos distributivos entre os atores domsticos e constitui-se, portanto, em arena
de competio/cooperao entre diferentes interesses. Vale, no obstante, ressaltar que
diferentemente das demais polticas pblicas, que so setorialmente desenhadas e
43
Aproximadamente 80 milhes de filiados em uma populao de cerca de 1 bilho e 350 milhes
de habitantes, em 2012 (Banco Mundial).
44 As informaes disponibilizadas nesta seo foram extradas de sites e de documentos oficiais
das instituies, organizaes e agncias mencionadas e/ou obtidas por meio de entrevistas realizadas nos
pases estudados, em agosto/setembro de 2013.
26
executadas, a poltica externa desprovida de contedo, a priori, e orientada para fora
do pas45
.
Em consonncia com o exposto na primeira seo deste artigo, espera-se
encontrar uma rede mais complexa de agncias e de atores pblicos e privados
participando das decises e da implementao da cooperao bilateral nos pases
democrticos (frica do Sul e Brasil) do que na China. Por consequncia, espera-se
encontrar maiores similaridades entre as redes organizadas por Brasil e frica do Sul do
que entre aquelas construdas no Brasil e na China.
Antes de iniciar a anlise das estruturas, cabe esclarecer alguns pontos referentes
construo das redes. Neste trabalho, rede da cooperao internacional no se refere a
um modelo matemtico, com algoritmos de ligao simples ou complexa, com ndices
probabilsticos ou capacidade de previso. Trata-se to somente de modelos de
representao construdos com vistas a auxiliar a anlise. Toma-se emprestado
conceitos da teoria de grafos, no qual um grafo constitudo de ns e de ligaes que
conectam os ns. Os ns so os atores e agncias domsticas que compem a rede da
cooperao internacional em dado tema. Nas ligaes das redes, so destacados os
enlaces estabelecidos entre as agncias e instituies, sendo estes ferramentas de
coordenao interorganizacional (FARIA apud ALEXANDER, 2012, 190-191). A
figura abaixo ilustra os smbolos utilizados nas redes:
45
Christopher Mendona ressaltou, em conversa com as autoras, o carter esvaziado de contedo
especfico da poltica externa, por contraste com as demais polticas pblicas que, em geral, so
setorialmente orientadas. Nossos agradecimentos a ele.
27
Figura 4 Smbolos das
redes
As agncias e instituies levantadas sero classificadas em dois setores
pblico e privado e cinco categorias: Poder Executivo, Poder Legislativo, Academia,
Associaes Cientficas/Tecnolgicas e Grupos de interesse/lobby.
No Poder Executivo, sero pesquisados 1) o rgo que traa a poltica externa do
pas, 2) a agncia executora da cooperao internacional, 3) o ministrio ou anlogo que
trata da agenda e demais agncias/instituies do Executivo que desempenham papel
relevante. No Poder Legislativo, sero levantadas as agncias e instituies relacionadas
cooperao internacional, especialmente as comisses permanentes afetas ao tema.
Cabe ressaltar que no objetivo do trabalho realizar um levantamento exaustivo do
portflio ministerial ou do sistema comissional das casas legislativas.
No tocante academia, associaes cientficas/tecnolgicas e grupos de
interesse/lobby, sero descritas e analisadas as principais agncias e instituies nos trs
pases, em cada grupo e em cada agenda. O levantamento representado em um
organograma por agenda/por pas, conforme ilustra a figura 5.
28
Figura 5 - Agncias e instituies de cooperao internacional - comrcio exterior
Figura 6 - Agncias e instituies de cooperao internacional - direitos humanos
29
Ao levantamento e descrio das agncias/instituies participantes da
cooperao internacional em cada pas, seguem-se a apresentao e a anlise de seus
padres de interao as redes.
3.1 Brasil
No Brasil, desde a presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e
1999-2002), vem se assistindo o crescimento da diplomacia presidencial (DANESE,
1999; CASON & POWER, 2009). A tese do insulamento do Itamaraty, em voga
durante vrias dcadas, vem gradativamente perdendo fora, no apenas pela insero
deste novo ator, o presidente da Repblica, mas, tambm, devido a trs outros fatores
relevantes: 1) a crescente penetrao do tema das relaes internacionais em todo o
portflio ministerial, cada pasta apresentando um departamento/setor/assessoria voltado
para o tratamento de assuntos internacionais; 2) a crescente assertividade do Poder
Legislativo nos temas de poltica externa (ANASTASIA, ALMEIDA E MENDONA,
2012) e 3) o crescente protagonismo dos grupos de interesse nos assuntos de poltica
externa, dado seu carter distributivo no nvel domstico (LIMA, 2000; FARIA 2008,
2012).
Na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, a Assessoria Internacional tem
a funo de acompanhar, subsidiar e propor agenda ao Ministro, bem como de manter o
dilogo permanente com organizaes sociais sobre temas da pauta mundial
(SECRETARIA-GERAL, 2013).
No obstante, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) continua a ocupar
lugar central na formulao e conduo da poltica externa brasileira, no de forma
insulada, mas no interior da rede de interaes entre agncias/atores que se ocupam do
tema46. Compete ao MRE, dentre outros, auxiliar o Presidente da Repblica na
formulao da poltica exterior do Brasil (DECRETO N 7.304, DE 22 DE
SETEMBRO DE 2010, Art. 1, pargrafo nico).
Na estrutura do MRE, vale destacar a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC),
cujas atribuies so negociar, coordenar, implementar e acompanhar os programas e
projetos brasileiros de cooperao tcnica acordados entre Brasil e outros pases e
46
O Ministrio das Relaes Exteriores conta com burocracia altamente qualificada, voltada para
as relaes entre o Itamaraty, o Congresso Nacional e os diferentes atores, a includos grupos de presso
e outros ministrios, interessados, de alguma maneira, na produo, execuo, acompanhamento e,
sobretudo, nos resultados da poltica externa brasileira (ANASTASIA, ALMEIDA E MENDONA,
2012).
30
organismos internacionais. Para desempenhar sua misso, a ABC se orienta pela poltica
externa do MRE e pelas prioridades nacionais de desenvolvimento, definidas nos planos
e programas setoriais de Governo.
No mbito do Poder Legislativo, encontram-se a Comisso de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional do SF e a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional da CD, que contam com um conjunto de recursos, consultores e assessores,
para o desenvolvimento das atividades relacionadas poltica externa brasileira.
Ademais, contam com a contribuio direta de quadros do MRE, importantes enlaces
que facilitam as interaes e coordenao entre os dois poderes e possibilitam o fluxo
de informaes, demandas e negociaes entre eles.
Outro mecanismo de coordenao entre poderes existente na CD, a Indicao
a proposio atravs da qual o Deputado sugere a outro Poder a adoo de providncia,
a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de
sua iniciativa exclusiva (REGIMENTO INTERNO DA CMARA, Art. 113, 2014).
J o SF dispe dos Requerimentos de Informao (REGIMENTO INTERNO
DO SENADO, Art. 8, II, 2014), para obter esclarecimento de qualquer assunto
submetido apreciao do Senado ou atinente a sua competncia fiscalizadora (...) e se
deferidos, sero solicitadas, autoridade competente, as informaes requeridas,
ficando interrompida a tramitao da matria que se pretende esclarecer
(REGIMENTO INTERNO DO SENADO, Art. 216, 2014). O SF tem, ainda,
prerrogativa de convocao presidencial, autorizao de ausncia do pas e emisso de
pareceres. J no caso da CD, o enlace o mesmo, contudo com emisso de relatrios. A
proposio de legislao e o acompanhamento das aes administrativas outro
instrumento de coordenao que estabelece a ligao entre a CD e o MRE.
Segundo ANASTASIA, ALMEIDA e MENDONA (2012),
(...) diferentemente do que afirma a sabedoria convencional, o Poder Legislativo,
no Brasil, conta com um conjunto de instrumentos institucionalizados que lhe
permitem, caso assim o deseje, intervir ex-ante e ex-post na produo, execuo
e acompanhamento da poltica externa brasileira (ANASTASIA, ALMEIDA e
MENDONA, 2012, p. 620).
Os autores apresentam evidncias de que tais instrumentos
(...) so efetivamente utilizados, tecendo uma rede complexa de interaes entre
os atores envolvidos no processo decisrio, seja no mbito do Poder Executivo,
seja no mbito do Poder Legislativo, seja na interseo entre tais poderes,
envolvendo representantes eleitos, burocracias pblicas e cidados com
preferncias intensas nos temas em tela. (ANASTASIA, ALMEIDA e
MENDONA, 2012, p. 620).
31
As comisses permanentes de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da CD e
do SF, bem como o MRE e a Presidncia da Repblica compem a estrutura invariante
do aparato da cooperao internacional, presente em ambas as agendas: comrcio
exterior e direitos humanos.
3.1.1. Comrcio Exterior
O tema do comrcio exterior, no mbito do Poder Executivo, est sob a
responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
(MDIC) e, mais especificamente, de um setor do MDIC, a Secretaria de Comrcio
Exterior (SECEX)47
, que normatiza, supervisiona, orienta, planeja, controla e avalia as
atividades de comrcio exterior. Juntamente com as competncias do Ministrio de
regulamentar e executar os programas e atividades de comrcio exterior, aplicar os
mecanismos de defesa comercial e participar em negociaes internacionais relativas ao
comrcio exterior, dentre outras, compete pasta assistir ao Ministro de Estado nos
assuntos de cooperao e assistncia tcnica internacionais, coordenando e
desenvolvendo atividades que auxiliem a atuao institucional do Ministrio em
articulao com o Ministrio das Relaes Exteriores e outros rgos da administrao
pblica (DECRETO N 7.096, 04/02/2010, Art. 3, inciso VII, grifo nosso). Esta
articulao interministerial um enlace que traduz a capacidade de coordenao
intragovernamental.
Alm do MDIC, vale mencionar, a Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX),
que integra o Conselho de Governo da Presidncia da Repblica e tem por misso a
formulao, adoo, implementao e coordenao das polticas de comrcio exterior.
Sua funo definir diretrizes, bem como coordenar e orientar aes dos rgos do
governo que possuam competncias na rea de comrcio exterior (CAMEX, 2013). A
Cmara composta por: Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (presidente); Ministro de Estado Chefe da Casa Civil; Ministro das Relaes
Exteriores; Ministro da Fazenda; Ministro da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto e Ministro do Desenvolvimento
47
Contm os seguintes departamentos: Departamento de Operaes de Comrcio Exterior DECEX; Departamento de Negociaes Internacionais DEINT; Departamento de Defesa Comercial DECOM; Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio Exterior DEPLA; Departamento de Normas e Competitividade no Comrcio Exterior - DENOC
32
Agrrio. Vale destacar o papel de agncia coordenadora, desempenhado pela CAMEX,
tendo em vista a multiplicidade de interesses e a abrangncia do tema em tela. A
CAMEX, alm de agncia, desempenha tambm a importante funo de ser, na rede
brasileira de cooperao internacional para o comrcio exterior, um importante enlace
que promove a coordenao intragovernamental.
No mbito do Poder Legislativo, no SF, compete Comisso de Assuntos
Econmicos estudar e emitir parece sobre aspecto econmico e financeiro de qualquer
matria, inclusive comrcio exterior. Na CD, a Comisso de Desenvolvimento
Econmico, Indstria e Comrcio aprecia e delibera sobre, dentre outras, matrias
atinentes s relaes econmicas internacionais e comrcio exterior, polticas de
importao e exportao em geral, e acordos comerciais.
No setor privado, categoria Grupos de interesse, ganham destaque 1) a
Confederao Nacional da Indstria (CNI) - importante interlocutora no cenrio
nacional, que discute e apresenta sugestes para a construo e o aperfeioamento de
polticas e leis que fortaleam o setor produtivo brasileiro e 2) a Confederao da
33
Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), que atua na defesa dos interesses dos
produtores rurais brasileiros junto ao Governo Federal, ao Congresso Nacional e aos
tribunais superiores do poder Judicirio.
Relativamente coordenao intersetorial, a CNI possui um Conselho
de Assuntos Legislativos (CAL) que orienta a ao poltica da Confederao junto ao
Congresso Nacional. Similarmente, o COINTER Conselho de Integrao
Internacional analisa a poltica de comrcio exterior brasileira e de negociaes
internacionais e orienta o relacionamento da CNI com rgos governamentais
responsveis por sua implementao (CNI, 2013). No Legislativo, o COINTER
exerce influncia na legislao de comrcio exterior e na busca pela integrao da
indstria brasileira com o mercado mundial (CNI, 2013). Estes importantes enlaces
intersetoriais no mbito da indstria possuem seu anlogo na esfera agrcola,
materializado no Departamento de Relaes com o Governo da CNA. Note-se, por
exemplo, que em fevereiro de 2014, a CNA e o MRE acordaram a criao de um grupo
de trabalho formado por autoridades do ministrio responsveis pelas reas econmica,
de promoo comercial e de negociaes entre o Brasil, a sia e a Unio Europeia
(UE), alm de tcnicos e consultores da CNA. Esta parceria dever ser efetivada no
prximo encontro BRICS, em julho deste ano, no Brasil.
Na categoria think tanks, o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais
(CEBRI) instituio independente, multidisciplinar e apartidria, formada com o
objetivo de promover estudos e debates sobre temas prioritrios da poltica externa
brasileira e das relaes internacionais em geral (Centro Brasileiro de Relaes
Internacionais, 2013) - tornou-se uma referncia nacional na promoo de encontros de
alto nvel, conferncias e seminrios internacionais. Estas aes, com consequente
influncia no processo decisrio governamental e na atuao brasileira em negociaes
internacionais, se traduzem em notveis enlaces responsveis pela coordenao
intersetorial na rede de cooperao internacional do Brasil na agenda de comrcio
exterior, conforme se pode ver na figura 8, abaixo:
34
35
3.1.2. Direitos Humanos
A Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR),
agncia responsvel pela articulao interministerial e intersetorial das polticas de
promoo e proteo aos direitos humanos no pas, constitui importante enlace de
coordenao intragovernamental, na rede de cooperao internacional.
A SDH/PR conta com diversos Conselhos: Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana, Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente,
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, Conselho Nacional de Combate
Discriminao e Promoo dos Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e
Transexuais, Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia, Comit
Nacional para a Educao em Direitos Humanos.
No tocante coordenao intersetorial, executada pela SDH/PR:
A participao social na construo das polticas pblicas de Direitos Humanos
do Governo Federal assegurada por meio da atuao de conselhos, comisses e
comits relacionados s diversas temticas de atuao da Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR). A funo destes colegiados
aprimorar, implementar e fortalecer os Direitos Humanos no Brasil, por meio da
busca permanente de aes conjuntas entre Estado e sociedade Civil. (SDH/PR,
2013).
Comisso Permanente de Direitos Humanos e Legislao Participativa do
Senado compete: 1) opinar sobre sugestes legislativas apresentadas por associaes e
entidades, bem como sobre a garantia e promoo dos direitos humanos; e, 2) a
fiscalizao, acompanhamento, avaliao e controle das polticas governamentais
relativas aos direitos humanos, aos direitos da mulher, aos direitos das minorias sociais
ou tnicas, aos direitos dos estrangeiros, proteo e integrao das pessoas portadoras
de deficincia e proteo infncia, juventude e aos idosos (REGIMENTO
INTERNO DO SENADO, Art. 102-E, VII, 2014).
Na CD, a Comisso de Direitos Humanos e Minorias recebe, avalia e investiga
denncias relativas ameaa ou violao de direitos humanos, fiscaliza e acompanha
programas governamentais de proteo dos direitos humanos e colabora com entidades
no-governamentais, nacionais e internacionais, que atuam no tema.
O organograma abaixo apresenta as principais agncias e instituies partcipes
da cooperao internacional no Brasil na agenda de direitos humanos:
36
Alm dos conselhos, os grupos de interesse se coordenam com o Executivo e
Legislativo por meio do lobby, com destaque para a Anistia Internacional: composta por
mais de 3 milhes de pessoas em mais de 150 pases, a Anistia possui filial no Brasil e
atua em consonncia com outras organizaes e instituies.
Na categoria academia/associaes cientficas, agenda de direitos humanos, o
CEBRI ganha relevncia ao promover aes tais como conferncias e seminrios,
nacionais e internacionais, congregando agentes dos mais variados setores. Estas aes
influenciam no processo decisrio governamental e se traduzem em notveis enlaces
responsveis pela coordenao intersetorial.
Na interao entre poderes, tem-se, tambm, o Conselho Nacional de Direitos
Humanos (CNDH), rgo do Ministrio da Justia que possui como Conselheiros Natos
o Ministro da Justia, o Ministro das Relaes Exteriores, o Procurador-Geral da
Repblica, o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o
Presidente da Associao Brasileira de Imprensa, o Presidente da Conferncia Nacional
dos Bispos do Brasil, um representante do Senado Federal e um representante da
Cmara dos Deputados.
37
38
3.2 frica do Sul
A democratizao, em 1994, inaugurou nova fase na poltica externa da frica
do Sul, informada pelos seguintes princpios: a) crena nos direitos humanos, a serem
promovidos nas esferas poltica, econmica, social e ambiental; b) democracia como
elemento fundamental para a soluo dos problemas da humanidade; c) a justia e a lei
internacional como principais nortes das relaes entre as naes; d) a paz internacional
como meta a ser buscada por todas as naes e, uma vez tendo falhado, a resoluo dos
conflitos atravs de meios pacficos e acordos internacionais (OLIVEIRA apud PENNA
FILHO, 2012).
Segundo Shoayb Casoo (entrevista, 2013), o governo Sul-africano criou
um cluster - o International Cooperation Trade and Security (ICTS) - para tratar dos
assuntos atinentes s relaes internacionais do pas e enfrentar os desafios relacionados
coordenao entre as diferentes agncias afetas ao tema. Este cluster composto de
vrios departamentos48
- relaes internacionais49
e cooperao, comrcio, indstria,
finanas, cincia e tecnologia e defesa, dentre outros - e faz parte de um conjunto
integrado por outros quatro clusters, responsveis por outros temas, como poltica
industrial, comrcio, desenvolvimento social e administrao pblica. O cluster abriga,
ainda, duas agncias multilaterais, uma mais geral, encarregada dos temas relacionados
ONU e demais organizaes internacionais e outra, mais especializada - a African
Multilaterals - que trata da agenda multilateral no mbito do continente africano. O
ICTS, importante enlace da rede de cooperao para o comrcio exterior, talvez seja a
mais simblica ferramenta de coordenao intragovernamental do pas. E, ademais:
... now we established the South African developing partnership agencies,
SADPA, which I am in charge of putting up, which deals with outgoing aid,
or outgoing developing cooperation. (SHOAYB CASOO, entrevista, 2013).50
Os membros do cluster se renem em diferentes fruns, no mbito do Poder Executivo:
There is a senior officials cluster, which is chaired by the Director Generals. They meet and they discuss problems, and policy issues. () and from there
48
Na frica do Sul, os Departamentos equivalem aos ministrios, no Brasil.
49 O Department of International Relations and Cooperation da Repblica da frica do Sul
(DIRCO) o rgo responsvel pelas aes de poltica externa do pas, sejam elas bilaterais ou
multilaterais.
50 A SADPA est em criao h uns cinco ano