ANAYASA HUKUKU AÇISINDAN EKONOMİK VE SOSYAL KONSEY

T.C.ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜKAMU HUKUKU (ANAYASA HUKUKU)

ANABİLİM DALI

ANAYASA HUKUKU AÇISINDAN EKONOMİK VESOSYAL KONSEY

Yüksek Lisans Tezi

Ünsal Osman AÇIKGÖZ

Ankara-2012

T.C.ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜKAMU HUKUKU (ANAYASA HUKUKU)

ANABİLİM DALI

ANAYASA HUKUKU AÇISINDAN EKONOMİK VESOSYAL KONSEY

Yüksek Lisans Tezi

Ünsal Osman AÇIKGÖZ

Tez DanışmanıProf. Dr. Merih ÖDEN

Ankara-2012

i

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER ........................................................................................................... i

KISALTMALAR ....................................................................................................... v

GİRİŞ .......................................................................................................................... 1

BİRİNCİ BÖLÜM

SOSYAL DİYALOG İLE EKONOMİK VE SOSYAL KONSEYİN ANAYASA

HUKUKU AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

1. SOSYAL DİYALOG İLE EKONOMİK VE SOSYAL KONSEYİN ORTAYA

ÇIKIŞ DİNAMİKLERİ ............................................................................................. 7

1.1. Sosyal Diyaloğun Tanımı, Bileşenleri ve Var Olma Koşulları .................... 7

1.2. Sosyal Diyalog Türleri ................................................................................... 14

1.3. Sosyal Diyalog ve ESK’yi Oluşturan Temel Dinamikler ........................... 15

1.3.1. Keynesçi Ekonomi Modeli ..................................................................... 15

1.3.2. Soğuk Savaşın Sona Ermesi ................................................................... 20

1.3.3. Avrupa Birliği ......................................................................................... 21

1.4. Sosyal Diyalog Araçları ................................................................................. 23

1.4.1. Toplumsal Anlaşmalar ........................................................................... 23

1.4.2. Resmî Danışma Kurulları (Ekonomik ve Sosyal Konseyler) .............. 24

1.4.2.1. ESK Kararlarının Niteliği ............................................................... 32

1.5. Ülkelere Göre ESK Uygulamaları ............................................................... 33

1.5.1. Ülkelere Göre ESK’nin Düzenlenişi ...................................................... 34

1.5.1.1. ESK’nin Anayasada Düzenlenmesi ................................................ 35

1.5.1.2. ESK’nin Diğer Mevzuat ve Araçlarla Düzenlenmesi ................... 37

1.5.2. ESK’nin Çeşitli Ülkelerdeki Uygulamaları .......................................... 38

ii

1.5.2.1. Fransa ................................................................................................ 39

1.5.2.2. Macaristan ........................................................................................ 40

1.5.2.3. İtalya .................................................................................................. 42

1.5.2.4. İspanya .............................................................................................. 42

1.5.2.5. Belçika ............................................................................................... 44

1.6. ESK Benzeri Bir Faaliyet Olarak Lobicilik ................................................ 44

2. DEVLET ANLAYIŞLARI, DEMOKRASİ VE ESK ........................................ 48

2.1. Korporatizm, Korporatif Devlet ve ESK .................................................... 48

2.1.1. Genel Olarak Korporatizm Fikri .......................................................... 49

2.1.2. Devlet Korporatizmi - Neokorporatizm ............................................... 57

2.1.2.1. Liberal/Sosyal Korporatizm ............................................................ 63

2.1.3. Korporatif Devlet ve ESK ...................................................................... 67

2.1.3.1. Saf Korporatif Devlet ....................................................................... 68

2.1.3.2. Karma korporatif devlet ................................................................. 75

2.1.3.3. Tâbi korporatif devlet ...................................................................... 76

2.1.4. Korporatizme ve Korporatif Devlete Yöneltilen Eleştiriler ............... 78

2.2. Temsili Demokrasi, Liberal Demokrasi ve ESK ......................................... 81

2.2.1. Temsili Demokrasi .................................................................................. 81

2.2.1.1. Temsili demokrasinin krizi ............................................................. 91

2.2.2. Liberal Demokrasi .................................................................................. 95

2.3. Katılımcı Demokrasi ve ESK ...................................................................... 104

2.3.1. Katılımcı Demokrasiye Uluslararası Bakış ........................................ 114

2.3.1.1. Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü ..................................... 114

2.3.1.2. Mandelkern Grubu Sonuç Raporu ............................................. 115

3. ANAYASAL GÜVENCE VE ESK ................................................................... 118

iii

3.1. Dernek Hakkı ile Sendika Hakkının Anayasal Güvencesinin ESK

Açısından Önemi ................................................................................................ 118

3.2. Dernek Hakkı, Sendika Hakkı ve ESK ..................................................... 123

3.2.1. Dernek ve Sendika Haklarının Sınıflandırılması ............................... 123

3.2.2. Dernek ve Sendika Haklarının Niteliği ............................................... 127

3.2.3. Dernek ve Sendika Hakkıyla İlgili Uluslararası Belge ve Sözleşmeler

.......................................................................................................................... 131

3.2.3.1. İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi ................................................ 132

3.2.3.2. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ................................................ 133

3.2.3.3. 11 Sayılı Tarım İşçilerinin Dernek Kurma ve Birleşme Hakkına

Dair Sözleşme .............................................................................................. 134

3.2.3.4. Avrupa Sosyal Şartı ....................................................................... 135

3.2.3.5. 87 Sayılı ILO Sözleşmesi ................................................................ 136

3.2.3.6. 98 Sayılı ILO Sözleşmesi ................................................................ 138

3.2.3.7. 151 Sayılı ILO Sözleşmesi .............................................................. 139

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE SOSYAL DİYALOG İLE EKONOMİK VE SOSYAL

KONSEYİN ANAYASA HUKUKU AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

1. TÜRKİYE’DE SOSYAL DİYALOG VE ESK ............................................... 142

1.1. Türkiye’de Korporatizm, Sosyal Diyalog ve ESK Uygulamaları ........... 142

1.1.1. İzmir İktisat Kongresi .......................................................................... 143

1.1.2. Âli İktisat Meclisi .................................................................................. 145

1.1.3. Bir Sosyal Diyalog Deneyimi Olarak 3008 Sayılı Kanunundaki Model

.......................................................................................................................... 148

1.1.4. Çalışma Meclisi ..................................................................................... 150

iv

1.1.5. Bir Toplumsal Anlaşma Örneği Olarak 1978 Anlaşması ................. 151

1.1.6. Çalışma Hayatına İlişkin Üçlü Danışma Kurulu ............................... 152

1.2. Ekonomik ve Sosyal Konsey ....................................................................... 155

1.2.1. Başbakanlık Genelgeleri Dönemi ........................................................ 157

1.2.2. 4641 sayılı Kanun Dönemi ................................................................... 158

1.2.2.1. ESK’nin Üye Yapısı ....................................................................... 162

1.2.2.2. ESK’nin Amaç, Görev ve Yetkileri .............................................. 164

1.2.3. ESK’nin Anayasada Düzenlenmesi ..................................................... 167

2. TÜRKİYE’DE ANAYASAL GÜVENCE VE ESK ........................................ 174

2.1. 1924 Anayasası Dönemi .............................................................................. 174



3. TÜRKİYE’DE KATILIMCI DEMOKRASİ VE ESK ................................... 201

3.1. Genel Olarak ................................................................................................ 201

3.2. Türkiye’de Katılımcı Demokrasi ............................................................... 202

3.3. Anayasa Mahkemesi Kararlarında Katılımcı Demokrasi ....................... 212

SONUÇ .................................................................................................................... 217

KAYNAKÇA .......................................................................................................... 225

ÖZET ....................................................................................................................... 238

ABSTRACT ............................................................................................................ 239

v

KISALTMALAR

akt. : Aktaran

AİHS : Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi

AYM : Anayasa Mahkemesi

bkz. : Bakınız

çev. : Çeviren

DEA : Düzenleyici etki analizi

E. : Esas numarası

edt. : Editör

ESK : Ekonomik ve Sosyal Konsey

ILO : Dünya Çalışma Örgütü

İHEB : İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi

İİK : İzmir İktisat Kongresi

K. : Karar numarası

KHK : Kanun Hükmünde Kararname

K.T. : Karar tarihi

MHY : Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik

OECD : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü

R.G. : Resmî Gazete

vi

s. : Sayfa

TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi

ÜDK : Çalışma Hayatına İlişkin Üçlü Danışma Kurulu

vd. : ve devamı

1

GİRİŞ

Her devlet, faaliyetlerini yerine getirmek amacıyla politika oluşturma, norm

koyma ve bu normlara vatandaşların uymasını temin etmek üzere meşru şiddet

uygulama yetkisini haizdir. Norm koyma ve politika oluşturma yetkisinin devletin ilk

ortaya çıktığı günden beri var olduğu tartışmasız olmakla birlikte, bu yetkinin

kullanılış biçimi, sosyal ve ekonomik dönüşümle birlikte kaçınılmaz olarak şekil ve

nitelik değiştirmektedir. Bu değişim devlet yönetiminde kişilerin ve çıkar gruplarının

nasıl ve hangi esaslarla temsil edileceği sorununu da beraberinde getirmektedir.

Klasik liberal ve temsili demokraside devletin norm koyma ve politika

oluşturma faaliyeti bireyler adına, bireylerce seçilmiş temsilcilerce yerine getirilir.

Bu sistemde kişilerin devlet faaliyetlerini etkilemeleri; temsilcileri seçme, temsilci

olarak seçilme ve bu faaliyetleri yürüten temel birimler olan siyasi partilere üye

olmaları şeklinde gerçekleşir ve örgütlü çıkar gruplarının devlet faaliyetlerinde resmî

olarak temsil edilmeleri söz konusu değildir, bir başka anlatımla katılım birey

temellidir. Batılı demokratik devletlerde temsil ve devlet yönetimine katılım özellikle

19 uncu yüzyıl sonu ve 20 nci yüzyıl ilkyarısında bu şekilde ortaya çıkmıştır.

Batılı demokrasilerin 19 uncu yüzyıl sonu ve 20 nci yüzyıl ilkyarısında

uyguladıkları klasik liberal temsili demokrasi; 20 nci yüzyılda ortaya çıkan

ekonomik krizlerin sonucunda devletin ekonomiyi düzenleme yetkisinde ortaya

çıkan değişim, Avrupa Birliği gibi ulus üstü yapılanmalar ve Soğuk Savaş’ın sona

ermesiyle birlikte farklılaşmaya başlamıştır. Bu farklılaşma özellikle örgütlü çıkar

gruplarının temsili ile demokratik katılımın yoğunluğu ve niteliğiyle ilgilidir.

2

20 nci yüzyılın başından başlayıp son çeyreğinden sonra yoğunlaşmak üzere;

devlet, işveren ve işçi örgütleri ile diğer örgütlü çıkar gruplarının ilişkilerindeki

gelişmeler sosyal diyalog adı verilen güçlü bir etkileşime dönüşmüştür. Devletler

politika oluşturup norm koyarken bu gruplarla işbirliği, danışma ve müzakereye

başlamıştır. Farklı yaklaşım ve anlayışlara göre sosyal diyalog; üçlü işbirliği, ortak

istişare, sosyal ortaklık, katılmalı yönetim, sosyal uzlaşma, neokorporatizm, sosyal

korporatizm ve yönetime katılma gibi ifadelerle anılmaktadır.1

Sosyal diyaloğun gelişmesiyle birlikte bu diyaloğun bir aracı olarak, danışma

ve müzakerelerin resmî olarak yapıldığı, genellikle ekonomik ve sosyal konsey

(ESK) adıyla anılan danışma organları devlet sistemi içerisinde yer almaya

başlamıştır. Bu konseyler devletin norm koyma ve politika oluşturma sürecinde

hükûmet veya parlamentoya istişari görüş vermektedir. Devlet, işçi ve işveren

örgütleri ile bazı yapılanmalarında örgütlü çıkar gruplarının katılımıyla oluşturulan

ESK’ler, son yıllarda hemen tüm batılı demokratik devletlerin sistemine girmiş, hatta

bazı ülkelerde anayasada düzenlenmiştir.

ESK’ler vasıtasıyla, hükûmetin oluşturduğu ekonomik ve sosyal politikalar

ve bu politikaların normlaştırması sürecine işçi, işveren ve diğer çıkar örgütleri

bizzat devlet tarafından dâhil edilmektedir. ESK’lerin yetkileri dâhilinde verdikleri

görüşler hemen tüm ülkelerde bağlayıcı olmayıp istişari niteliktedir. Kararlarının

istişari nitelikte olması ESK’nin devlet yönetimini etkileme potansiyelini olumsuz

yönde etkilememektedir. Çünkü genellikle devlet de ESK’nin bir parçasıdır. Devletin

bizzat parçası olduğu bir kurulca oluşturulan görüşlerin devlet tarafından

1 EKİN, Nusret, “Diyalog Çağı”, Mercek Dergisi, Sayı: 8, İstanbul 1997, s. 14.

3

uygulanmaması zaten başarısız ve verimsiz bir sosyal diyaloğa vücut verir. İşleyen

bir sosyal diyalog mekanizmasında devlet, kendisinin de parçası olduğu ESK’nin

verdiği görüşleri istişari olmasına karşın mutlaka dikkate alacak ve çoğunlukla da

uygulayacaktır. Bürokrasi de uygulamalarında devletin bir parçasını oluşturduğu

ESK’nin görüşlerine kayıtsız kalmayacaktır. Ayrıca bazı ülke uygulamalarında

ESK’lerin kanun teklif etme ve mevzuat değişikliği önerme yetkisi bulunduğu gibi,

ESK’ye danışma birtakım kanunlar için zorunlu tutulabilmektedir. Tüm bu

unsurlarıyla ESK demokratik yönetime güçlü bir katılım görünümündedir.

ESK’ler aracılığıyla devletin özellikle mesleki örgütlere sistemi içerisinde

temsil olanağı tanıması, ESK’lerde temsilin çıkar ve meslek gruplarıyla yapılması,

ESK hakkında korporatizm ve korporatif devlet açsından anayasa hukuku

bağlamında bir değerlendirmenin yapılmasını gerektirmektedir. Bu değerlendirme,

batılı liberal demokratik devletlerin ESK uygulamaları ile korporatif bir devlete

evrilip evrilmediği sorusunu öncelikli kılmaktadır. ESK’de halk tarafından seçilmiş

olmayanların temsili, klasik temsili demokrasiden; temsilin bireylere değil, organize

çıkar gruplarına dayanması ise klasik liberal demokrasiden belli oranda bir

farklılaşmayı akla getirmektedir. Bu nedenle temsili liberal demokrasiye dayanan

devlet yapısının, ESK’ler nedeniyle farklılaşma yaşayıp yaşamadığı, bu çalışmada

sorulup incelenecek hususlardandır.

Etkili ve adil bir ESK uygulaması, bazı hususların anayasal güvence altına

alınmasını gerektirmektir. ESK’nin anayasada düzenlenmiş olması, şüphesiz ki

varlığını önemli bir güvenceye kavuşturmaktadır. Ancak ESK anayasada

düzenlenmemiş olsa dahi, bazı temel hakların uluslararası normlara uygun bir şekilde

4

tanınarak anayasal olarak güvence altına alınması suretiyle de güvenceli bir ESK

uygulaması mümkün olabilmektedir.

ESK açısından anayasal güvenceye alınması gereken hakların başlıcaları

dernek ve sendika haklarıdır. Öncelikle, ESK’nin temel tarafları işçi ve işveren

örgütleridir ve bu örgütler genel olarak sendikalardan oluşur. Sendika hakkının

anayasal olarak güvenceye alınmadığı, geniş bir sendika hakkının tanınmadığı

sistemlerdeki ESK’lerde, sendika hakkı olan meslek örgütleri temsil edilirken,

sendika hakkı olamayan meslek grupları temsilin dışına itilecektir. Bu da ülkenin

tümü için faaliyet gösteren ESK’ye katılamayan meslek örgütleri açısından bir fırsat

eşitsizliği yaratır. Böyle bir ESK uygulaması adil ve verimli bir diyaloğa vücut

veremez. Bu durumda ESK, tüm ülke için görüş vermesine karşın, tüm örgütlü

çalışanları temsil etmeyen bir kurul niteliğinde olacaktır. İşçi ve işveren tarafları için

sendika hakkı ne denli önemliyse, ESK’de temsil edilecek organize çıkar grupları

için dernek hakkı, sendika hakkı için sayılan nedenlere benzer şekilde önem

taşımaktadır. Zira bu tür grupların örgütlenmesi de çoğunlukla dernek hakkı

çerçevesinde gerçekleşmektedir.

Aslında sosyal diyalog ve ESK, öncelikle çalışma ilişkileri ve ekonomisiyle

ilgilidir. Ancak tezimizin amacı sosyal diyalog ve ESK’yi çalışma ilişkileri ve

ekonomisi açısından değil, anayasa hukuku açısından incelemektir. Anayasa hukuku

açısından ESK’yi incelenmeye değer kılan iki ana başlık, ESK’nin devlet ve

demokrasi anlayışında meydana getirdiği farklılaşma ile verimli ve adil bir ESK

uygulaması için varlığı gerekli anayasal güvencelerdir. Bu nedenle tezimizde ESK,

sadece devlet ve demokrasi anlayışında meydana getirdiği değişimler ile varlığı ve

işleyişi açısından zorunlu anayasal güvencelerle ilgili olarak incelenecektir. Bu

5

inceleme, çalışmanın birinci bölümünde evrensel boyutuna, ikinci bölümde ise

Türkiye uygulamasına yoğunlaşacaktır.

Küreselleşmenin ekonomik ve sosyal hayat ile devlet yönetimine etkilerinin,

sosyal diyaloğu da her yönüyle ilgilendirdiği kuşkusuzdur. Bu açıdan sosyal

diyaloğun ve onun bir aracı olan ESK’lerin küreselleşme açısından irdelenmesi

şüphesiz ki gereklidir. Ancak böyle bir değerlendirmenin bu çalışmaya eklenmesi,

bir yüksek lisans tezinin kapsamının çokça aşılması sonucunu doğuracaktır. Bu

kapsam sorunu nedeniyle ESK uygulaması çalışmanın genelinde küreselleşme

bağlamında değil, ulusal temelde ele alınmıştır.

Çalışma iki bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde sosyal diyalog ve ESK

anayasa hukuku açısından değerlendirilecek, bunun için sosyal diyaloğun tanımı ve

unsurları ile ESK’nin diğer ülkelerdeki yapılanması ve işlevleri öncelikle ortaya

konulacaktır. Daha sonra ESK’nin devlet anlayışı ve demokrasi ile ilişkisi

irdelenecek ve sisteminde ESK’ye yer veren devletler korporatizm, korporatif devlet,

temsili liberal demokrasi ve katılımcı demokrasi açısından değerlendirilecektir. Bu

değerlendirmeden sonra bir ülkede ESK’nin etkin bir biçimde uygulanabilmesi için

gerekli anayasal güvenceler ortaya konulacaktır. Anayasal güvenceler konusunda

yoğunlaşılacak olan, dernek ve sendika haklarıdır ancak tezin amacı dernek ve

sendika hakkını tarihsel süreçte bütün yönleriyle incelemek olmadığından bu haklar,

sadece ESK bakımından taşımaları gereken asgari yönleriyle ve dayandıkları

uluslararası anlaşma ve belgelerle ortaya konulacaktır.

Çalışmanın ikinci bölümünde Türkiye’de ESK’nin anayasa hukuku açısından

değerlendirilmesi yapılacaktır. Öncelikle Türkiye’de sosyal diyalog, korporatizm

uygulamaları ve ESK benzeri yapılanmalar ortaya konulacaktır. Daha sonra

6

Türkiye’de katılımcı demokrasi özellikle norm koyma süreçleri açısından

incelenecek ve ESK’nin katılımdaki yeri değerlendirilecektir. Son olarak dernek ve

sendika hakkının Türkiye’deki görünümü üzerinde durulacak ve bunun ESK’ye

olumlu ve olumsuz etkisi değerlendirilecektir.

7

BİRİNCİ BÖLÜM

SOSYAL DİYALOG İLE EKONOMİK VE SOSYAL KONSEYİN ANAYASA

HUKUKU AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

1. SOSYAL DİYALOG İLE EKONOMİK VE SOSYAL KONSEYİN

ORTAYA ÇIKIŞ DİNAMİKLERİ

1.1. Sosyal Diyaloğun Tanımı, Bileşenleri ve Var Olma Koşulları

ESK benzeri danışma kurumları, ortaya çıkış nedeni ve kurumsal işlevleri

bakımından temelde sosyal diyaloğun bir yansımasıdır. ESK bir sosyal diyalog

aracıdır. Bu nedenle ESK’nin tanımı ve işlevlerine geçmeden önce sosyal diyaloğun

tanımı ve unsurlarının ortaya konulması gerekmektedir.

Sosyal diyaloğun uluslararası geçerli bir tanımı yapılamamıştır. Dünya

Çalışma Örgütü (ILO) tarafından sosyal diyalog; hükûmet, işçi ve işveren temsilcileri

arasında ekonomik ve sosyal politikanın ortak ilgi alanına giren her türlü müzakere,

danışma ve bilgi alışverişi olarak tanımlanmıştır.2 ILO’nun sosyal diyalogu çok geniş

bir perspektifte tanımladığı söylenebilir. Buna göre sayılan taraflar arasında

ekonomik ve sosyal politikalar hakkında yapılan bir toplantı dahi sosyal diyalog

olarak değerlendirilebilecektir.

2 RYCHLY, Ludek, PRITZER, Rainer, Social Dialogue at National Level in the

EU Accession Countries, International Labor Office, Geneva 2003, s. 2.

8

Avrupa’da öne çıkan anlamına göre sosyal diyalog; emek ve sermaye grupları

gibi temel toplumsal tarafların kendi aralarında ve hükûmetlerle geliştirdikleri

danışma, bilgi alışverişi ve karar verme süreçlerinin bütününü kapsayan

kurumsallaşmış ilişkiler, öte yandan bu ilişkiler aracılığıyla farklı çıkarlar arasında

belirli bir uzlaşma sağlamaya yönelik geniş kapsamlı ve çok boyutlu süreçlerin

bütünüdür.3

Bir başka tanıma göre sosyal diyalog, toplumu ilgilendiren ortak sorunların

çözümü sürecine farklı toplum kesimlerinin çeşitli şekil ve derecelerde katılmak

suretiyle işbirliği yapması, bir ülkedeki çeşitli menfaat gruplarının toplumu

ilgilendiren temel ekonomik ve sosyal sorunların çözümlenmesine ilişkin

politikaların belirlenmesi sürecine katılmaları ve bu politikaların uygulanmasında da

çeşitli roller üstlenmeleridir.4

Yapılan tanımlardan da anlaşılabileceği üzere sosyal diyaloğun öncelikli var

oluş nedeni, sosyal ve ekonomik konularda ortaya çıkan sorunların çeşitli taraflarca

müzakere edilerek uzlaşmayla çözülebilmesi, en azından bunun için faaliyette

bulunulmasıdır. Devlet, işçi ve işveren gruplarının arasında ortaya çıkabilecek bilgi

ve fikir asimetrisinden kaynaklanabilecek sorunlar, sosyal diyalog ile uzlaşma

temelinde çözülmeye çalışılmaktadır.

3 KORAY, Meryem, ÇELİK, Aziz, Avrupa Birliği ve Türkiye’de Sosyal Diyalog,

Belediye-İş Sendikası Yayını, Ankara 2007, s. 3-4.

4 ATEŞ, Mustafa, Avrupa Birliği Ekonomik ve Sosyal Komitesi, Devlet Planlama

Teşkilatı Yayınları, Ankara 2006, s. 3.

9

Sosyal diyaloğun temel aktörleri işçi ve işveren gruplarıdır ve bu iki taraf

sosyal taraflar (social partners) olarak anılmaktadır. Çalışmanın sonraki kısımlarında

değinilecek olan sosyal diyalog çeşitlerinde ayrıca üzerinde durulacak olmasına

karşın hemen belirtmek gerekir ki sosyal taraflar arasındaki ekonomik ve sosyal

politikalar hakkında her türlü bilgi alışverişi sosyal diyaloğa vücut verir. Bir başka

anlatımla sosyal diyaloğun temel bileşenleri sosyal taraflardır. Sosyal taraflara devlet

ve diğer örgütlü çıkar gruplarının katılımıyla ortaya çıkan uzlaşma süreci de sosyal

diyaloğun diğer türlerini oluşturur.

Sosyal diyaloğun amacı, diyaloğa katılan taraflar arasında kesin bir anlaşma

sağlamak değildir. Şüphesiz ki diyalog sonucunda bir anlaşma ortaya çıkabilir ve

devlet ya da diyaloğa geçen diğer taraflar bu anlaşmayı harfiyen uygulayabilir ancak

öncelikli amaç bunun hâsıl olması değil, tarafların karar oluşturması öncesinde

diyaloğa geçmesidir. Böylece kesin bir anlaşma sağlanamasa dahi taraflar arasındaki

bilgi alışverişi, müstakbel kararların yerindeliğini artırmaya yardımcı olacaktır.

Sosyal diyalog 20 nci yüzyılla birlikte ortaya çıkmış bir kavramdır. Ülkeden

ülkeye, hatta ülke içerisindeki bölgelere göre değişik görünümleri olan bir süreçtir.

Tek bir sosyal diyalog uygulamasından bahsedilmek mümkün değildir. Devletler,

üretim ilişkilerinin karmaşık süreçleri sonucunda ülkelerindeki çalışma ortamına

göre kendilerine uygun sosyal diyalog biçimlerini belirlemekte ve uygulamaktadır.

Sosyal diyalog kavramından daha çok ulusal düzeyde bir uzlaşma anlaşılsa da

sosyal diyalog sadece ulusal düzeyde bir uygulama değildir. ILO’nun 1996 yılında

düzenlediği Uluslararası Çalışma Konferansı ile 2002 yılında hazırladığı “Üç Taraflı

Sosyal Diyalog (Tripartism) ve Sosyal Diyalog Tasarısı” ile uluslararası alanda

sosyal diyalog farkındalığı artmıştır. Günümüzde uluslararası, bölgesel, yerel ve

10

hatta işletme düzeyinde sosyal diyalog var olabilmektedir. Çünkü uluslararası

düzeyde sosyal tarafların büyük örgütlenmeleri arasındaki diyalog da işletme

düzeyinde işçi ve işveren arasında bir diyalog da sosyal diyaloğun kapsamındadır.

Uluslararası düzeyde sosyal diyalog organı ILO’dur.5 Avrupa Birliğinde

Ekonomik ve Sosyal Komite de ulus üstü bir sosyal diyalog örgütlenmesidir.6

Konumuz açısından üzerinde daha çok durulacak olan ulusal düzeyde sosyal

diyalogdur.

ILO sosyal diyaloğu zaman ve ülkeye göre değişebilen bir kavram olarak ele

almaktadır. Buna karşın ILO, etkin bir sosyal diyalog için varlığı zorunlu ortak

koşullar belirlemiştir. Bu koşullardan en önemlisi ve hatta koşul olmaktan ziyade

sosyal diyalogun temel bileşeni, sosyal diyaloğa dair taraflarda olması gereken

istektir. Bu isteğin, gönüllülüğün çok daha ötesinde, sosyal diyaloğun ekonomik ve

sosyal gelişimdeki önem ve katkısına dair kesin bir farkındalık ve inanç şeklinde

olması gerekir. Bu temel koşulun yanında olması gereken diğer koşullar aşağıda

belirtilmiştir.7

Tarafların özgürce kendini ifade edebilecekleri, çoğulcu demokrasiye

dayanan uygun bir politik ortam.

5 İREN, Ertan, Avrupa Birliği ve Türk İş Hukukunda Üçlü Diyalog, Çimento

Müstahsilleri İşverenleri Sendikası, Yayın No:18, Ankara 2005, s. 15.

6 DERELİ, Toker, “Sosyal Diyalog: Ekonomik ve Sosyal Konsey Hakkında”,

Ekonomik Yaklaşım, Cilt 8, Sayı 27, Kış 1997, s. 114.

7 RYCHLY-PRITZER, 2003, s. 3.

11

Merkezi planlamanın karşıtı olarak, ekonomik karar verme süreçlerine

imkân veren açık piyasa ekonomisi.

İş mevzuatı başta olmak üzere, sosyal tarafların özgürce müzakere

edebilmelerine olanak sağlayan bir hukuksal altyapı.

Sosyal ortaklığa hizmet eden etkin kurumlar.

Serbest, bağımsız, yeterli derecede temsil edilebilir ve demokratik

özellikleri haiz işçi ve işveren örgütleri ve tüm bunlar için yeterli anayasal güvence.

Tüm paydaşların teknik yeterliliği.

Sosyal diyalog için sayılan bu şartların yanı sıra hükûmetin meşru olarak

algılanmasını sağlayacak yeterli bir desteğe ve taahhüt ettiklerini yerine getirecek

güce sahip olması gerekir. Ayrıca çalışmanın birçok yerinde değinileceği üzere

sosyal taraf örgütlerinin merkezileşmiş olması büyük önem taşımaktadır.

Merkezileşmemiş ve aşırı parçalı görünümdeki sosyal taraf örgütleri diyaloğu

zayıflatıcı bir etkide olacaktır. Bunun nedeni merkezileşmiş örgütlerin temsil

yeteneğinin daha yüksek olmasıdır. Toplumda örgütlenme oranı ve sendikalaşmanın

yüksek olması, katılımla ilgili kurum ve geleneklerinin kökleşmesi, sosyal diyaloğu

güçlendiren öğelerdir.8

Bir kavram olarak sosyal diyaloğun temel dört bileşeni vardır.9

8 DERELİ, 1997, s. 117-118.

9 ŞAHİN, Muzaffer, Türkiye’de Sosyal Diyalog, Birleşik Metal İşçileri Sendikası

Yayını, İstanbul 2003, s. 59-61.

12

Sosyal diyalog farklı çıkarlara sahip toplumsal kesimlerinin varlığını kabul

eden ve bunların örgütlenmiş olmalarını gerektiren bir süreçtir. Tarafların örgütlülük

düzeyi temsiliyet niteliğine ulaşamamış ise, bir diyalog söz konusu olsa dahi bu

diyalog sosyal diyalog niteliğinde olmayacaktır.

Sosyal diyalog, devletin elindeki kaynakların toplumsal amaçla

kullanılabilir olmasını ve devletin tüm taraflara eşit uzaklıkta durmasını bir ön koşul

olarak içinde barındırır.

Sosyal diyalog işçilerin, sorunlarını çözecek araçlara tam donanımla sahip

olmasını gerektirmektedir. Aksi durumda daha zayıf olan işçi kesiminin temsilcisi

olarak işçi sendikaları masada bir taraf olarak bulunacak ama sosyal gücünü

kullanamayacaktır ve bu durumda bir diyalog değil, dayatma ön plana çıkacaktır.

İşçi tarafının gerek devletten, gerekse de sermayeden bağımsız olması

gerekmektedir.

Sayılan bu bileşenlere bakıldığında, özellikle işçi örgütlerinin bağımsızlığı ve

bunların diyaloğa geçecek yeterli donanımı haiz olması gerekliliği üzerinde

durulduğu görülmektedir. Bunun nedeni, devlet ve işveren örgütlerine göre işçi

örgütlerinin başta ekonomik koşullar olmak üzere her bakımdan daha dezavantajlı

olması karşısında, bu dezavantajın sosyal diyaloğa yansımasının önlenilmeye

çalışılmasıdır.

ILO sosyal diyalogu iyi yönetimin önemli bir aracı olarak görmektedir.

Ancak devamlı bir niteliği haiz iyi yönetime karşıt olarak, devletlerin ekonomik kriz

13

dönemlerinde sosyal diyaloğa daha çok başvurdukları görülmektedir.10

Şüphesiz

sosyal diyalog vasıtasıyla devlet, krizi aşmak konusunda sosyal tarafların da

desteğini almakta ve bu şekilde uygulayacağı politikaların daha kolay kabul

görmesini sağlamaya çalışmaktadır. Ayrıca sosyal diyalog, toplumun ekonomik kriz

nedeniyle karmaşaya sürüklenebileceği bir durumda kilitlemenin giderilmesi için bir

çare olarak düşünülmektedir.11

Ancak sosyal diyaloğun son yıllarda artan uygulama

alanı ve ESK’lerin birçok ülkede anayasada düzenlendiği göz önüne alındığında,

günümüzde ESK’nin ekonomik kriz dönemlerinde politikaların meşrulaştırıldığı bir

organ olmaktan çok daha fazlasını ifade ettiği belirtilmelidir.

Emek ve sermaye örgütlerinin yapısal olarak yeterince gelişmediği ve kendi

aralarındaki ilişkilerin yeterli duruma gelmediği toplumlarda da sosyal diyalogdan

beklenilen fonksiyonlar vardır. Bu tür ülkelerde de sosyal diyaloğun gelişmesinin

sosyal taraflar arasındaki ilişkileri kurumsallaştırması ve sosyal ortaklık anlayışını

geliştirmesi ve bu tür bir gelişime paralel olarak karar alma süreçlerinin de

demokratikleşeceği beklenmektedir.12

Bu açıklamalardan sonra sosyal diyaloğu; diyaloğa katılan taraflar arasında

uyum ve denge sağlayarak barışçıl bir çalışma yaşamının oluşturulmasına, tam

istihdam, fiyat istikrarı, düşük enflasyon ve adil gelir dağılımı gibi arzulanan

10 HYMAN, Richard, Social Dialogue and Industrial Relations During Economic

Crisis: Innovative Practices, or Business As Usual?, International Labour

Organization Publication, Geneva 2010, s. 1.

11 DERELİ, 1997, s. 118.

12 KORAY-ÇELİK, 2007, s. 6.

14

ekonomik politikaların başarısı için ilgili taraflara katılma hakkı tanınmasına yönelik

bir süreç olarak değerlendirmek mümkündür.13

1.2. Sosyal Diyalog Türleri

Başlıca sosyal diyalog süreçleri bilgi alışverişi, danışma ve müzakeredir.

Bilgi alışverişinde herhangi bir nihai karar yoktur, ancak sosyal diyalog açısından

başlangıç noktasıdır ve sosyal diyaloğun en yoğun yaşandığı süreçtir. Danışma süreci

de tek başına karar alma sonucu yaratacak güçte olmasa da karar alma aşamasını

ciddi şekilde etkileyebilir. Müzakere ise bu üç süreçte diyalogun en dar şekilde

yaşandığı, ancak sonuca etkinin en üst düzeyde gerçekleşebileceği süreçtir.14

Etkin bir diyalog için tarafların eşit temsili gerekmektedir. Eşit temsilden

kasıt eşit sayıda üye ile temsil değil, tarafların süreçte eşit bir şekilde düşüncelerini

ifade edebilmesine olanak veren bir sistemdir. Buna karar verecek olan hükûmettir

ve gerçek anlamda eşit bir temsilin ön şartı örgütlenme hürriyetidir. Bu bağlamda

sosyal diyaloğun çeşitli türlere ayrılmasındaki temel dinamik, diyaloğa katılan

taraflardır. Başka bir anlatımla diyaloğa katılan tarafların niteliğine göre sosyal

diyalog da farklı türlere ayrılmaktadır. Buna göre işçi ve işveren örgütleri arasında

gerçekleşen sosyal diyaloğa iki taraflı diyalog (Bipartite) denilmektedir. Bu diyaloğa

13 IŞIĞIÇOK, Özlem, Sosyal Diyalog, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa 2007, s. 38-

39.

14 ISHIKAWA, Junko, Key Fitures of National Social Dialogue, International

Labour Office, Geneva 2003, s. 3.

15

hükûmetin ve diğer devlet görevlilerinin katılması durumuna üç taraflı sosyal diyalog

(Tripartism), bunlara sivil toplum gibi diğer örgütlü çıkar gruplarının katılımı varsa

çok taraflı sosyal diyalog (Multiparty social dialogue) adı verilmektedir.15

1.3. Sosyal Diyalog ve ESK’yi Oluşturan Temel Dinamikler

Sosyal diyaloğun günümüzdeki görünümüne etki eden başlıca nedenlerin

kısaca ortaya konulması sosyal diyalog ve ESK’nin daha iyi anlaşılması açısından

önem taşımaktadır. Devletin de taraf olması nedeniyle çalışmanın kapsamını daha

yakından ilgilendirdiğinden, üç ve çok taraflı sosyal diyaloğun ortaya çıkışındaki

temel dinamiklere daha çok odaklanılması gerekmektedir.

1.3.1. Keynesçi Ekonomi Modeli

Sosyal diyaloğun iki taraflı modeli temelini, işçi ve işveren sınıflarının ortaya

çıkması ve bunlar arasında çalışma ilişkileri başta olmak üzere meydana gelen

uyuşmazlıkların sosyal tarafların gayret ve tavizleriyle çözülmesi ihtiyacından alır.

Dolayısıyla doğrudan bir ekonomik etkileşimin olmadığı yerde zaten çatışma

olmayacağından diyalog ihtiyacı da olmayacaktır.

15 DJURIC, Dragan, Social Dialogue, Tripartism and Social Partnership

Development in the South East European Countries, Including

Recommendations for Serbia And Montenegro, CPS International Policy

Fellowship Program, 2002/2003, s. 3-5.

16

Devletin ekonomideki yerinin değişmesi ve etkin bir piyasa aktörü rolü

üstlenmesi ile birlikte iki taraflı sosyal diyalogdan üç ve çok taraflı sosyal diyaloğa

geçiş zorunluluğu doğmuştur. Devletin ekonomide aktif bir aktör hâline gelmesinde

1929 Ekonomik Krizi ve bu Krizi takiben geçilen Keynesçi ekonomi modelinin rolü

büyütür.

1929 Ekonomik Krizi’nden önceki dönem ele alındığında, özellikle 18 inci

yüzyılın ikinci yarısından itibaren ekonomide Klasik ve Neo-Klasik fikirlerin etkili

olduğu görülmektedir. Bu yaklaşımlar, piyasaların genişlemesine ve kapital birikimi

olgusuna paralel olarak, bireylerin kendi çıkarlarını en yükseğe erişecek şekilde

hareket ederken, toplumun refahının da en yükseğe çıkacağını savunmuştur. Bu

modele göre her arz kendi talebini yaratacağından, dışarıdan hiçbir müdahalede

bulunulmaması durumunda alıcı bulmayan mal ve istihdam edilmeyen üretim faktörü

kalmayacaktır.16

Klasikçi ve Neo-Klasikçilerin savunduğu ekonomi modelinin gerçekleşmesi,

piyasada rekabetin tam sağlanmasıyla mümkün olacaktır. Bunun için de devlet,

piyasa mekanizmasının işleyişini bozabilecek her türlü müdahaleden kaçınmalıdır.

Zira devlet ekonomiye müdahale ederse, ekonomik etkinlik sağlanamayacak ve

kaynak dağılımı olumsuz etkilenecektir. Devlet sadece rekabeti sağlayıcı

düzenlemeler yapmalı ve rekabeti önleyici her türlü tedbiri kaldırmalıdır.17

Görüldüğü üzere 18 inci yüzyılın ikinci yarısından ortaya çıkarak 1929 yılına kadar

gelen süreçteki hâkim ekonomik modelde devlet etkin bir ekonomik aktör değildir,

16 DİNLER, Zeynel, İktisat, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa 2011, s. 161.

17 DİNLER, 2011, s. 162.

17

sadece rekabeti koruyan bir görünümdedir. Bu yetkilerdeki devlet modeli jandarma

devlet ya da bekçi devlet olarak adlandırılmıştır.18

Zira devletin temel görevi iç ve

dış güvenliği sağlamaktır ve ekonomide aktif bir rolü bulunmamaktadır.

1929 Ekonomik Krizi’ne giden ve Klasik ve Neo-Klasik ekonomi anlayışının

yerini Keynesçi modele bırakacağı yol, Birinci Dünya Savaşı ile açılmıştır. Birinci

Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan ekonomik bunalım, dünyada daha önce

görülmemiş yükseklikte fiyat artışlarına neden olmuş ve bu fiyat artışları ekonomik

bir çöküşü beraberinde getirmiştir. Klasik ve Neo-Klasik ekonomi modelleri bu

ekonomik sorunu çözme konusunda yetersiz kalmıştır. Önceki yüzyılın serbest

piyasa düzeni ve uluslararası düzeninin de ekonomik duruma paralel olarak çöktüğü

bu dönemde, çöküşe tepki, piyasaya müdahale ve devletin ekonomik rolünün

değişimi şeklinde olmuştur. Bu dönemin hemen ardından patlayan 1929 Ekonomik

Krizi, ekonomide Keynesçi anlayışı ortaya çıkarmıştır. Bu anlayışta, piyasanın

kendiliğinden dengeye geleceği tezi reddedilmiş ve dengenin ancak devletin piyasaya

talep yaratıcı müdahaleleriyle mümkün olacağı savunulmuştur. Tam istihdamdan

uzaklaşan ekonominin, tam istihdam dengesine dönebilmesi için devletin ekonomiye

müdahalesi kaçınılmaz olarak değerlendirilmiştir.19

Burada devletin görev ve yetkilerinde 20 nci yüzyılla meydana gelen

değişime kısaca parantez açmak gerekmektedir. 1848 devrimleri ve 1917 Bolşevik

18 ÖZBUDUN, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara 2004, s.

123; TANÖR, Bülent, YÜZBAŞIOĞLU, Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk

Anayasa Hukuku, Beta Basım A.Ş., İstanbul 2012, s. 101.

19 DİNLER, 2011, s. 318; KORAY-ÇELİK, 2007, s. 29.

18

Devriminin egemen sınıfta oluşturduğu ürküntü, emekçi sınıfın bilinçlenmesi ve

güçlenmesi, 1929 bunalımı gibi gelişmeler devletin ekonomik ve sosyal hayattaki

rolünün değişmesine neden olmuş, bir önceki yüzyılın jandarma devlet anlayışı terk

edilmiş ve batı demokrasilerinde refah devleti veya sosyal devlet denen model ortaya

çıkmıştır. Bu modelde devlet, sosyal barış ve sosyal adaleti sağlamak için sosyal ve

ekonomik hayata müdahale edebilecektir. Güçlenen işçi sınıfı ve egemen sınıfın

sürtüşmesi, ancak bunların dışında ve güçlenen bir aktör olan devlet eliyle

çözülebilecektir. Etkin bir piyasa aktörü olan devlet, bireylerin insan gibi yaşaması

için gerekli maddi ihtiyaçları karşılamayı kendisine görev edinmiştir. Devlet bu

amaçla tedbirler alabilecek, vergi adaletini sağlayacak, kamulaştırma ve

devletleştirme yapabilecek, ekonomik ve sosyal hayatı planlayabilecektir.20

Böylece

çalışma hayatının temel aktörleri olan sosyal taraflara bir başka temel aktör olarak

devlet eklenmiştir. Bu yönüyle sosyal refah devletinin iki taraflı diyalogdan üç taraflı

diyaloğa geçişi zorladığı da söylenebilir.

Keynesçi politikaların özü, iç talebi geliştirerek yatırımları artırmak, bu

suretle istihdamı genişletmek, istihdamı genişleterek de yeterli bir talebe istikrar

20 LIPSON, Leslie, Politika Biliminin Temel Sorunları, çev. Tuncer

Karamustafaoğlu, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları No. 332, Ankara

1973, s. 231-233; ÖZBUDUN, 2004, s. 123-134; TANÖR-YÜZBAŞIOĞLU, 2012,

s. 101-104.

19

kazandırmak ve tüm bunlar aracılığıyla da üretim fazlası bunalımlarını

dizginlemektir.21

Keynesçi modelde istikrarlı bir istihdam ve ücret artışı talepleri devletin ve

sermaye kesimlerinin de hedefleriyle uyuştuğu için, bu zemin üzerinde bir toplumsal

uzlaşmanın sağlanması ve aynı zemin üzerinde sendikaların kamu politikalarının

oluşturulma sürecine katılması mümkün olmuştur. Dolayısıyla 1929 Ekonomik

Bunalımını takip eden yıllarda devletin piyasaya müdahalesi ileriki yıllarda işçi ve

işveren sendikalarının önemli birer aktör olarak gelişmesini sağlamıştır. Güçlenen

sendikacılığın yanında, diğer çıkar gruplarının da güçlenmesi devletle sendikalar ve

diğer çıkar örgütleri arasında bir güç sürtüşmesi ve mücadelesine neden olmaya

başlamıştır. Bu da çatışmaların uzlaşmaya evrilmesi zorunluluğu nedeniyle sosyal

diyalog açısından son derece elverişli bir ortam doğmuştur.22

Keynesçi modelin sonucu olarak güçlenen sendikalar ve çıkar grupları ile

ekonominin düzenlenmesine kayıtsız kalamayan devletler, sorunları çözmek

amacıyla uzlaşma zemini aramış ve bu da sosyal diyaloğun devlet yönetimindeki

etkinliğini artırmıştır. Diyaloğun daha sağlıklı, yetki ve görevleri belirlenmiş bir

platformda geliştirilmesi ihtiyacı da ESK’lerin devlet sistemine uyumunu

hızlandırmış ve günümüz anlamında ESK yapılanmalarının önünü açtığı kadar,

mevcut ESK’lerin de daha etkin çalışmasının zeminini hazırlamıştır.

21 ÜSTÜN, Gülten, ÜSTÜN, Mahmut, “Korporatizm Bir Alternatif Olabilir mi?”,

Mülkiye Dergisi, Cilt: XXIV, Sayı: 244, Ankara 2000, s. 171.

22 ÜSTÜN- ÜSTÜN, 2000, s. 171.

20

Günümüzde devletin para basımı kararları, vergi politikası düzenlemeleri,

banka ve şirketlerin mali denetimi, döviz stokunun yönetimi gibi yöntemlerle

ekonomiyi düzenleyici görünümü devam etmekte ve bu nedenle devlet, ekonomik

ilişkilerden soyutlanamamaktadır. Bu da devlet ile sosyal taraflar ve diğer çıkar

örgütleri arasındaki çatışmayı devam ettirmektedir. Bu çatışmanın bir sonucu olarak,

uzlaşı için sosyal diyalog ve ESK günümüzde de önem taşımaktadır.

1.3.2. Soğuk Savaşın Sona Ermesi

İkinci Dünya Savaşı sonrasında sosyalist ve kapitalist devlet blokları arasında

oluşan Soğuk Savaş, ideolojilerin ön planda olduğu, dolayısıyla devlet modeli ve

özellikle toplumsal örgütlenmelerin ideoloji çerçevesinde tesis edildiği bir dönemi

ifade eder.

Soğuk Savaşın sona ermesiyle birlikte, Soğuk Savaş döneminin devlet yapısı

ve toplumsal örgütlenme modelinde oldukça önemli bir değişim yaşanmıştır. Eski

Sovyet bloğu ülkeleri demokrasi ve piyasa ekonomisine yönelmiştir. Bu ülkelerde

demokrasi ve piyasa ekonomisine geçiş sırasındaki krizler, daha önceki ideolojik

tecrübelerin yeni durumları karşılayamaması nedeniyle yeni çözüm yollarını zorunlu

kılmıştır. Sendika ve sivil toplum kuruluşları bu ülkelerde eski ideolojik kurumların

yerini almıştır.23

Bu ortamda sosyal diyalog, eski Sovyet bloğu ülkelerde demokrasi

ve piyasa ekonomisine adaptasyonda bir zemin olarak tasarlanmıştır.

23 DERELİ, 1997, s. 119.

21

1.3.3. Avrupa Birliği

Sosyal diyalogdan Avrupa Birliği’nin beklentisi sosyal bir Avrupa’nın

gelişimi, sivil toplumun gelişimine devam etmesi ve insan kaynakları

organizasyonlarına zemin oluşturulması olarak sayılmıştır.24

Avrupa Birliği düzeyinde sosyal diyalog denildiğinde, işçi ve işveren

örgütleri temsilcileri ile o toplumda bulunan diğer menfaat gruplarının teşekkül

ettirdiği örgüt temsilcilerinin makro düzeydeki ekonomik ve sosyal politikaların

belirlenmesi ve uygulanması süreçlerine katılma imkânı sağlayan mekanizmalar

anlaşılmaktadır.25

Sosyal diyalog, Avrupa’nın bütünleşmesi sürecinde önemli bir role sahip

olmuştur. Zira sosyal diyalog aracılığıyla Avrupa Birliği’nin hedefleriyle çalışan ve

işverenlerin davranışları arasında uyum sağlanmış ve bu hedefleri olumsuz

etkileyecek tek taraflı düzenlemeler önlenmiştir.26

Avrupa Birliği sosyal bir bütünleşme olmamakla birlikte, Avrupa Birliği’nin

geniş kapsamlı olmasa da bir sosyal politikası mevcuttur. Avrupa Birliği politikası

başlangıçta yalnızca ekonomik bütünleşmeyi hayata geçirmek için gerekli olan

alanlarla sınırlı iken 1990’lı yılların sonlarına doğru Avrupa Birliği’nin liberal

ekonomik bütünleşme sürecinin yarattığı işsizlik, yoksulluk ve sosyal dışlanmaya

24 Challenges and opportunities for social dialogue and tripartism, Office for

Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2003, s. 9.

25 ATEŞ, 2006, s. 3.

26 İREN, 2005, s. 25.

22

karşı bağlayıcı olmayan önlemlerin alınmasına yönelik bir politikaya doğru evrildiği

görülmektedir.27

Sosyal diyalog; iyi bir ekonomik performans, yüksek düzeyde bir sosyal

koruma ve eğitimle birlikte Avrupa Sosyal Modeli’nin temel bileşenlerinden olarak

kabul edilmektedir. Özellikle Avrupa Birliği düzeyinde Maastricht Anlaşması ile

Avrupa Birliği müktesebatının bir parçası hâline gelen sosyal diyalog; Avrupa Birliği

Sosyal Modeli’nin temel unsuru, genişleyen Avrupa Birliği'nde kaliteli yönetimin

anahtarı ve ekonomik sosyal reformların itici gücü olarak değerlendirilmektedir.

Avrupa Birliği, iş dünyası ve işçi sendikalarının sosyal politika ve istihdam

konularında karar alma sistemine dâhil olmalarına olanak vermekte, Nice

Anlaşması'nın 138 inci ve 139 uncu maddeleri, Avrupa Komisyonu'na mevzuat

önerilerinin genel yönelimi ve içeriği konusunda, ekonomik ve sosyal kesim

örgütlerine danışma zorunluluğu getirmektedir.28

Sosyal diyalog Avrupa Toplum Modelinin bir özelliği olarak kabul

edilmektedir. Avrupa bütünleşmesi gerçekleştikçe sosyal diyaloğa ihtiyaç da

artmaktadır. Bu ihtiyaç hem ülkesel düzeyde hem de Avrupa Birliği düzeyinde

sosyal diyaloğun uygulama alanının genişlemesini birlikte getirmektedir.29

Avrupa

27 ERDOĞDU, Seyhan, “Avrupa Birliği ve Sosyal Politika”, Genel-İş Emek

Araştırma Dergisi, Ankara 2005, s. 21.

28 KAYHAN, Necati, “AB Sürecinde Türkiye’de Sosyal Diyalog Alanındaki

Gelişmeler”, TÜHİS İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt: 20, Sayı: 6, Mayıs/Ağustos

2007, s. 64.

29 KORAY-ÇELİK, 2007, s. 10.

23

Birliğinin önemli bir aracı olarak sosyal diyalog, üye ülkelerde sosyal diyalog

uygulamalarını dolaylı olarak zorunlu kılmaktadır. Daha sonraki bölümlerde ayrıca

belirtileceği üzere Avrupa Birliği üye ülkelerinin büyük çoğunluğunda ESK’ye yer

verilmiştir.

1.4. Sosyal Diyalog Araçları

Sosyal diyaloğun gerçekleşmesi açısından iki temel araç toplumsal

anlaşmalar ve resmî kurumsal danışma organlarıdır.30

Resmî danışma kurulları

devletin de sürece dâhil olduğu üçlü ya da çok taraflı yapıyı ifade ederken, toplumsal

anlaşmalar iki taraflı, üç taraflı veya çok taraflı sosyal diyalog olarak hayata

geçebilir.

1.4.1. Toplumsal Anlaşmalar

Sosyal diyaloğun ilk temel aracı toplumsal anlaşmalardır. Toplumsal

anlaşmalar ile taraflar arasındaki çıkar çatışmasına dayalı anlaşmazlıkların sona

erdirilmesi ve tarafların karşılıklı olarak uyması gereken hususların tespit edilmesi

söz konusudur.31

Özellikle gelişmiş ülkelerde, sosyal taraflar ve bazen de bunlarla devlet

arasında ekonomik ve sosyal amaçlı işbirliği mekanizmalarının bir çıktısı olarak üçlü

30 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 41.

31 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 41.

24

anlaşmalar imzalanmaktadır. Bu anlaşmalar; toplumsal anlaşma, endüstriyel ilişkiler

anlaşması, ortaklık anlaşması gibi isimler almakta, gelişmiş ülkelerde ulusal seviyede

olduğu kadar sektörel seviyelerde de yaygınlaşmaktadır. Bu anlaşmalarla işsizliğin

kontrol altına alınması, ücretli istihdam imkânlarının geliştirilmesi, enflasyona sebep

olabilecek unsurların bertaraf edilmesi, toplumda dezavantajlı grupların sosyal

koruması gibi birçok hedefe ulaşılmak istenmektedir.32

Toplumsal anlaşmalar özellikle toplu iş sözleşmeleri şeklinde ortaya

çıkmaktadır. Toplumsal anlaşmalar taraflara anlaşmaya uyma konusunda psikolojik

bir zorunluluk yüklemekte ve bu şekilde ekonomik yaşamda bir güven ortamına

zemin hazırlamaktadır.

1.4.2. Resmî Danışma Kurulları (Ekonomik ve Sosyal Konseyler)

Sosyal diyalog araçlarından ikincisi resmî danışma kurullarıdır. Resmî

danışma kurulları sosyal taraflar arasında yürütülen görüş alışverişi ve işbirliği

işlevine kurumsal zemin oluşturan organlardır. Kurullar ülkelere ve işlevlerine göre;

Ekonomik ve Sosyal Konsey, Çalışma Konseyi, Danışma Konseyi, Ekonomi

32 KILIÇ, Cem, “Sosyal Diyaloğun Gelişimini Hazırlayan Unsurlar”, İşveren

Dergisi, Nisan 2007, s. 43.

25

Konseyi, Ulusal Çalışma Konseyi veya Ulusal Kalkınma Konseyi gibi farklı adlarla

kurulabilmektedir.33

Ekonomik sosyal konsey en genel tanımıyla çeşitli toplum kesimlerinin

ekonomik, sosyal ve siyasal sorunları görüştüğü bir danışma organıdır.34

Günümüzde

ESK’ler sosyal diyaloğun çağdaş bir formatta yeniden kurumsallaşmasının ve yeni

işlevler başarmasının bir aracı olarak kabul edilmektedir.35

Resmî danışma kurulları, sosyal diyalog türlerinden özellikle üç taraflı ve çok

taraflı diyaloğa (tripartism) denk gelmekte ve bunun bir aracı olmaktadırlar. İki

taraflı danışma organlarına da rastlanmakla birlikte günümüzde ESK denilince üç

veya çok taraflı diyaloğa dayanan resmî danışma kurulları akla gelmektedir.

ILO tarafından 1976 tarihinde kabul edilen 144 sayılı Uluslararası Çalışma

Normları Uygulamasının Geliştirilmesinde Üçlü Danışmaya İlişkin Sözleşme ile

ESK önemli bir aşamaya kavuşmuştur. Sözleşmede her ülkede ekonomik ve sosyal

konularla ilgili olarak bir danışma kurulu oluşturulması öngörülmüştür. Ancak anılan

sözleşme ile kurulması öngörülen üç taraflı örgütlenme, her konuda değil, ekonomik

ve sosyal konularda ilgili devletin ILO ile ilişkileri ve bu kapsamda taraf olunan

sözleşmeler hakkında danışma amacıyla teşkil edilecektir.36

33 TOKOL, Aysel, “Çeşitli Boyutları İle Sosyal Diyalog”, Prof. Dr. Nusret Ekin’e

Armağan, Türk Ağır Sanayi ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası Yayın

No: 38, Ankara 2000, s. 533.

34 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 189.

35 İREN, 2005, s. 11.

36 SÜZEK, Sarper, İş Hukuku, Beta Basım Yayım A.Ş., İstanbul 2005, s. 98.

26

144 sayılı sözleşme37

, temel teşkilat birimi olarak temsilci kuruluşlar ibaresini

kullanmıştır. Sözleşmenin birinci maddesine göre temsilci kuruluş; teşkilatlanma

özgürlüğü haklarından yararlanan en fazla temsil niteliğine haiz işçi ve işveren

kuruluşlarını ifade etmektedir. Her üye ülke, ILO faaliyetlerine ilişkin hükûmet,

işveren ve işçi temsilcileri arasında etkin danışmayı gerçekleştirmeyi sağlayacak

usulleri işletmekle yükümlü tutulmuştur. İşçi ve işverenlerin, danışmaların yapılacağı

herhangi bir organda eşit sayıda temsil edilecekleri de hükme bağlanmıştır.

ESK’ler ekonomik ve sosyal konularda temsili niteliği haiz kurum ve kuruluş

temsilcilerinden oluşur. ESK, toplumu genel olarak ilgilendiren ekonomik ve sosyal

konularda devlet için bir danışma organıdır ve bu amaçla kendi inisiyatifleri veya

siyasi iradenin taleplerine istinaden taslak aşamasındaki kanun veya hükûmet

projeleri ile politikaları için istişari mahiyette görüş beyan ederler. İdeal

uygulamasında, siyasi otoriteye bağımlı olmayan özerk bir yapıyı haiz olmaları

beklenir. Bu şekilde ESK’ler, sonuç odaklı gerçek bir toplumsal uzlaşmaya zemin

hazırlarlar. Bununla birlikte ESK’ler birer karar organı değildir, görüş ve tavsiyeleri

devlet için bağlayıcı değildir, ESK'ye üye kurum ve kuruluşların hükûmetlerle

geleneksel ikili ilişkilerini ve toplu sözleşme gibi sosyal diyalog mekanizmalarını

ikame etmez.38

ESK’lerin karar alma yetkileri olmadığından ve genelde istişari görüş veren

danışma kurumları şeklinde örgütlendiğinden pek çok ülkede görülen uygulama, bu

konseylerin çeşitli uzmanlık alt kollar yaratmaları, bu alt kolların kendi konularında

37 <http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convde.pl?C144> Erişim Tarihi: 21/10/2011.

38 KAYHAN, 2007, s. 74.

http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convde.pl?C144

27

raporlar hazırlaması ve raporların kamuoyuna ve ilgili yürütme organlarına

sunulması biçimindedir. Ayrıca bu konseylerin bazı ülkelerde mevzuat tasarıları da

hazırladıkları da görülmektedir ve yine bu konsey içerisinde bir araya gelen işçi ve

işveren tarafları kendi aralarında çalışma ilişkilerine yönelik toplumsal anlaşmalar

imzalayabilmektedir.39

Sosyal diyaloğun gerçek anlamda gerçekleşmesi için, ESK’de tarafların

birbiriyle olan ilişkisinin diyalog çerçevesinde ilerlemesi gerekir. Başka bir ifadeyle,

taraflar kendi görüşünü karşı tarafa kabul ettirme çabasını, süreci tamamıyla ele

geçirme ve kendi istediklerini gerçekleştirme şeklinde görmemelidir. Zira diyalog,

söylenilenleri başkalarına kabul ettirme, düşünüleni tasdik ettirme aracı değildir;

diyalog, düşünceleri başkalarıyla paylaşma, başkalarının düşüncelerinden

yararlanma, katkılarla düşünce platformunu etkinleştirme, zenginleştirme ve

çoğaltmadır.40

Hükûmetlerin sosyal diyaloğa başvurma nedenleri birbirinden farklı olabilir.

Ancak genel olarak, dengeli ve sağlıklı bir kalkınmanın sağlanabilmesi için barışçıl

bir endüstri ilişkileri sisteminin yaratılması ya da mevcut sistemin değişen koşullar

altında korunabilmesi, hükûmetleri sosyal diyaloğa başvurmaya itmektedir.41

Gerçekten, çalışma yaşamında devlet, işçi ve işveren arasında işbirliği ve diyalog

kurulup sürdürülmesi, çalışma barışında devamlılığın sağlanması açısından

39 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 189.

40 KAYHAN, 2007, s. 61.

41 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 32.

28

önemlidir. Demokratik katılım sağlayan sürekli bir kurul olan ESK’ler özellikle bu

amaca hizmet etmektedir.42

Günümüzde devlet ile devlet dışı örgütlü çıkar grupları arasındaki ilişki

özellikle norm koyma süreci açısından karşılıklı bir muhtaçlığa doğru evrilmiştir.

Daha önceki yıllarda örgütlü çıkar gruplarının etkinlikleri devleti norm koyma süreci

açısından etkileyecek seviyede değildi. Ancak özellikle kitle iletişiminin gelişmesi,

Keynesçi ekonomi modeli ve kürselleşmenin etkisiyle güçlenen örgütler, devleti de

bir noktada kendisiyle müzakere etmek zorunda bıraktı. Bu gelişme sonrasında; nasıl

örgütlü çıkar grupları kendi özel menfaatlerini norm koyma sürecine aktarabilmek

için uyumlu bir hükûmet ve bürokratik yapılanma arzusunda ise, hükûmetler de bu

güçlü örgütlerin kitleleri etkileme gücünden faydalanmak istemeye başladı. Bu

durum, örgütlü çıkar gruplarının devleti yönlendirme çabası oranında, devletin de

örgütlü çıkar gruplarını kontrol etme ihtiyacını doğurmuştur.43

Bu nedenle ESK’leri

özellikle örgütlü çıkar gruplarının norm koyma sürecini etkileme gayreti yanında,

devletin de örgütlü çıkar gruplarını kontrol etme ihtiyacı açısından değerlendirmek

gerekir.

Üst düzeyde gerçekleşen işbirlikleri nedeniyle sosyal diyalogla ilgili

politikalara dâhil edilen çıkar örgütler sistemle bütünleşmekte, taleplerini makul,

kabul edilebilir sınırlara çekmekte, böylece çıkarların uzlaştırılmasına olanak

yaratmaktadır. Bunların yanı sıra devlet, çıkar örgütlerinin özerkliklerini sınırlayarak,

42 SÜZEK, 2005, s. 99.

43 CROLEY, P. Steven, Regulation and Public Interest, Princeton University Press,

New Jersey 2008, s. 16.

29

onları politikaları doğrultusunda harekete geçirmekte ve bu örgütleri yönetsel bir

kontrol aracı olarak kullanmaktadır.44

Bu bakış açısına göre aslında çıkar örgütleri

ESK vasıtasıyla devleti kendi çıkarları doğrultusunda etkilemeye çalışırken, devlet

de ESK vasıtasıyla çıkar örgütlerini belli politikalarda uzlaşmaya zorlamakta ve

politikaların oluşumundan sonraki müstakbel itiraz ve direnişleri kırmaktadır.

ESK aslında çıkar örgütleriyle devletin birbirini karşılıklı olarak kontrol ettiği

yapılanmalar olduğuna göre, devlet ve çıkar örgütlerinin bu diyalogda karşılıklı

ödünler vermesi beklenir. Devlet, kendisiyle kurumsallaşmış işbirliği yapılması,

kamu politikalarının oluşturulmasında kendisinden yana tavır takınması, ekonomik

büyümenin önünde engel oluşturulmaması karşılığında çıkar örgütlerine belli

birtakım ayrıcalıklar sağlamaktadır. Örneğin kanunlar aracılığıyla merkezi örgüte

dönüştürme, örgüte üyeliği zorunlu kılma, üyelik aidatının kaynaktan kesilmesini

sağlama, bazı kurullarda, komitelerde, konseylerde temsil yetkisi verme, hem meslek

üyelerinin, hem çıkar gruplarının üyelerinin, hem de toplumun nezdinde

meşrulaşmasını sağlama gibi.45

Bu imtiyazlar karşılığında katılımcı örgütler de

ortaya konulan politikayı benimseyecekler ve bazı isteklerinden bu şekilde

vazgeçmiş olacaklardır.

Diğer sosyal diyalog araçlarında olduğu gibi ESK’ye de ekonomik kriz

dönemlerinde daha çok başvurulduğu ve özellikle çalışma ilişkilerinin çatışmacı

niteliğinin törpülenmeye çalışıldığı görülmektedir. İşçi ve işveren örgütleri iktisadi

44 AKKAYA, Yüksel, “Çıkar Grupları ve Korporatist Temsil: TMMOB Örneği”,

TMMOB’nin 50. Yılında Geçmişe Bakış, TMMOB, Ankara 2005, s. 70.

45 AKKAYA, 2005, s. 71.

30

ve sosyal kamu politikalarının oluşturulma ve uygulanma sürecinde, birbirleriyle ve

devletle kurumsal bir ilişki içine sokulmaktadır ve ESK’ler ise bu ilişkinin başlıca

kurumsal araçları durumundadır.46

ESK fikrine özellikle daha soldan eleştirilere bakıldığında, ESK’lerin işveren

sınıfının işçi sınıfını kontrol edebileceği bir yapılanma olduğu iddia edilmiştir.

Örneğin Türkiye’de ESK ile ilgili işveren taleplerinin 1990'lı yıllarda canlılık

kazanması 1987-91 işçi eylemleri dalgasına bağlanmıştır. İşçi eylemlerinden rahatsız

olan sermaye çevrelerinin ESK’yi, işçi hareketini denetim atında tutabilmenin bir

aracı olabileceği düşüncesiyle gündeme getirdiği iddia edilmiştir.47

Zaten daha

soldaki bakış açısında sosyal diyalog, kapitalizmin kendisine karşı mücadele etme

potansiyeli olan güçleri kendi safına çekmek, onların muhtemel gücünü ve etkisini

kırmak için oluşturulduğu tehlikeli bir uzlaşma mekanizması olarak

nitelendirilmektedir.48

Buna karşılık işveren örgütlerinin ESK’ye daha çok önem

verdikleri ve ESK’den beklentilerinin daha yüksek olduğu görülmektedir.

İşveren çevrelerindeki yüksek beklentinin de, işçi çevrelerindeki genel

çekingenliğin de ESK’nin işlevlerine uygun olmadığı belirtilmiştir. Buna göre ESK,

çeşitli toplumsal sınıf ve tabakaların aralarındaki sorunları ve hükûmetle ilişkilerini

tartışabilecekleri sağlıklı bir diyalog platformu olarak işletilirse, uzlaşma ile

46 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 165.

47 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 190.

48 AYDOĞANOĞLU, Erkan, “ILO ve Sosyal Diyalog”, Özgürlük Dünyası Dergisi,

<http://www.ozgurlukdunyasi.org/arsiv/36-sayi-214/299-ilo-ve-qsosyal-diyalogq>

Erişim tarihi: 5/3/2012.

http://www.ozgurlukdunyasi.org/arsiv/36-sayi-214/299-ilo-ve-qsosyal-diyalogq

31

çözülebilecek sorunların giderilmesinde önemli görevler üstlenebilir. ESK bu işlevle

sınırlı kalırsa, bundan tarafların çekinmesi gereken bir durum doğmayacaktır.

ESK’den kaynaklanan tepki ve korku, genellikle bilgisizliğin ve hükûmetlerin bu

organı kısa vadeli çıkarlara yönelik olarak kullanma çabalarından

kaynaklanmaktadır. Toplumsal sınıf ve tabakalar arasında nesnel çelişkiler vardır

ancak bunların bir bölümünün diyalog yoluyla çözülebilmesi olanaklıdır. İyi işletilen

bir ESK bu amaca hizmet edebilir. ESK’yi küçümsemek de, ESK’ye büyük umutlar

bağlamak da, ESK’nin işlev ve yetkilerini abartarak ESK nedeniyle büyük kaygı ve

korkulara kapılmak da hatalıdır.49

Eğer bir ülkede sendika ve dernek hakkı başta olmak üzere temel hak ve

hürriyetler geniş olarak tanınmış ve anayasal güvenceye alınmışsa, sendikal

örgütlenme düzeyi yüksekse, sendikalar merkezileşmişse, gelişmiş bir sivil toplum

bulunmaktaysa, ESK’de toplumun değişik kesimleri eşit şekilde temsil ediliyorsa,

böyle bir ESK toplumun geniş kesiminin bir araya gelerek uzlaşmasına elverişli bir

araç hâline gelir ve bu bağlamda demokratik bir uzlaşma platformu olur. Aksi

durumda ESK; toplumu geniş şekilde temsil etmeyen, ESK’de temsil edilenlerin de

kendi çıkarlarını toplumun diğer kesimine empoze ettiği bir kurul niteliğine

bürünebilir.

49 KOÇ, Yıldırım, “Ekonomik ve Sosyal Konsey”, Mülkiyeliler Birliği Dergisi,

Cilt: XXIII, Sayı: 215, 1999, s. 247.

32

1.4.2.1. ESK Kararlarının Niteliği

ESK uygulamaları incelendiğinde hemen tüm ESK’lerin aldığı kararların

bağlayıcı değil, istişari olduğu görülmektedir.

ESK’nin kararlarının yasal olarak bağlayıcı olmaması ve istişari nitelikte

olması etkinliği açısından çok önemli değildir; zira ESK kararlarının etkinliği onun

saygınlığı ve manevi gücünden kaynaklanır.50

ESK kararlarının istişari nitelikte olması ve bağlayıcı olmamasının ESK’nin

manevi gücü ve saygınlığı durumunda bağlayıcı derecede güçlü olabileceği iddiası

doğru bir yaklaşımdır. Ancak bu yaklaşım ESK’nin önemini açıklamak için yeterli

değildir. ESK’nin saygın bir kurum olması etkinliği açısından önem arz etse de asıl

önemlisi kurula devletin de taraf olması ve alınan kararlara katılmasıdır. İyi işleyen

bir ESK karşılıklı güven ve uzlaşmaya dayanır. Hükûmet bir hususta ESK ile

uzlaşıya vardıktan sonra uzlaşı aleyhine politika oluşturması ya da norm koyması

durumunda uzlaşı sona erecektir. Bu durumda uzlaşı söz konusu olmayacağından

sosyal diyalog da gerçekleşmeyecektir, yani zaten başarısız bir uygulama olacak ve

sosyal diyalog sistemi var olmayacaktır. Oysa konumuz başarılı sosyal diyalog

uygulamaları varsayımına dayandığından söylenebilir ki sosyal diyaloğun

gerçekleşmesini sağlamak isteyen bir devlet, kendisinin de bir parçası olduğu

ESK’nin görüşlerini uygulamaktan geri durmayacaktır. Hükûmetin de katılımıyla

50 DERELİ, Toker, “Ekonomik ve Sosyal Konseyin Kurumsal Yapısı ve İşlevleri”,

Sosyal Siyaset Konferanslar Dergisi, Sayı 40, 1995, s. 30.

33

oluşan ESK görüşlerinin, uygulayıcı bürokratlarca öncelikle dikkate alınması

muhtemeldir. Bu nedenle ESK kararları daha etkin şekilde uygulanabilecektir.

Kitle iletişimin geliştiği günümüz koşullarında iyi işleyen bir ESK’nin aldığı

kararların iletişim araçları vasıtasıyla kamuoyu oluşturması ve kararların bu baskı

araçlarıyla devlete benimsetilmesi son derece mümkündür.

Açıklanan nedenlerle ESK’nin kararlarının istişari nitelikte olmasının bu

kararların önemini azaltmadığı söylenebilir.

1.5. Ülkelere Göre ESK Uygulamaları

Sosyal diyalog ve ESK uygulamaları yeknesak bir görünümde değildir. Her

ülkenin farklı ekonomik ve sosyal yapısı, farklı uygulamaları da beraberinde

getirmektedir. ESK’nin bazı ülkelerde anayasada düzenlenmesi, bazı ülkelerde

kanunlar başta olmak üzere diğer mevzuatla düzenlenmesi, bazı ülkelerde ise

mevzuatla düzenlenmeyip de facto olarak işlemesi, ülkeler arasındaki sosyal ve

ekonomik deneyim farklarından kaynaklanmaktadır.

Günümüzde ESK benzeri organlar Avrupa Birliği üye ülkelerinin Güney

Kıbrıs, Almanya, Danimarka, Estonya, Letonya, İsveç ve Birleşik Krallık haricindeki

tümünde yer almaktadır. Ancak hemen belirtmek gerekir ki sayılan ülkelerde ESK

olmaması, sosyal diyaloğun olmadığı anlamına gelmez. Sosyal diyalog bu ülkelerde

farklı araçlarla sağlanmaktadır. Örneğin Danimarka’da, iş ilişkilerinde devletin yer

almadığı ancak işçi ve işveren örgütlerinin geniş katılımının olduğu iki taraflı

34

danışmaya dayanan bir sosyal diyalog uygulaması vardır.51

Örneğin Almanya’da

Memur Konseyi, İngiltere’de Whitley Konseyi vasıtasıyla memur sendikalarının

devletin karar alma süreçlerinde görüşü alınmaktadır.52

1.5.1. Ülkelere Göre ESK’nin Düzenlenişi

Sosyal diyalog ve ESK gibi sosyal diyalog araçları her ülkede aynı mevzuatla

düzenlenmemiştir. Bazen Fransa ve Türkiye’de olduğu gibi anayasada öngörülmüş,

çoğunlukla yasa ile bazen de daha alt ya da eşdeğer bir mevzuatla kurulmuştur.

Sosyal diyalog ve ESK’nin aslında daha çok Avrupa ülkelerine has bir

uygulama alanı vardır. Amerika Birleşik Devletleri’nde sendikalaşma oranının

düşük, sendikal örgütlenmelerin dağınık, işçi hareketinin ise kendi içinde oldukça

bölünmüş olduğu belirtilmiştir. Buna göre Amerikan işçilerinde sınıf bilincinden

ziyade ücret ve meslek bilinci gelişmiştir, toplu iş sözleşmeleri sanayi ve işkolu

temelinde yapılmaktan ziyade işletme temelinde yapılmaktadır.53

Bu nedenle

Amerika Birleşik Devletleri’nde ESK yoktur. Amerika Birleşik Devletleri’nde sosyal

diyaloğa benzer faaliyetin, lobicilik faaliyetlerinin karar alma süreçlerindeki etkinliği

51 CHABANET, Didier, TRECHSEL, H. Alexander, EU National Economic and

Social Councils and Similar Institutions, European University Institute, Florence

2011, s. 149.

52 ÜNSAL, Engin, Memur Sendikaları, Boyut Kitapları, İstanbul 1999, s. 46.

53 Ayrıntılı bilgi için, IŞIKLI, Alparslan, Sendikacılık ve Siyaset Cilt:1, Ötüken

Yayınevi, Ankara 1995, s. 10 vd.

35

nedeniyle lobicilik faaliyetleri içerisinde eridiği söylenebilir. Lobicilik kavramına bu

bağlamda ileriki bölümlerde kısaca değinilecektir.

1.5.1.1. ESK’nin Anayasada Düzenlenmesi

Bazı ülkelerde ESK anayasada düzenlenmiştir. ESK’ye yer veren anayasalar

incelendiğinde bazen Fransa’da olduğu gibi isminden üye kompozisyonuna kadar

geniş bir şekilde ESK’nin hüküm altına alındığı, bazen de İspanya’da görüldüğü gibi

sadece ESK’nin kurulmasına dair maddeye yer verildiği görülmektedir.

ESK’nin anayasada düzenlenmesinin ona anayasal bir güvence ve meşruiyet

kazandıracağı kuşkusuzdur. Anayasada düzenlemenin en temel iki amacının olduğu

söylenebilir.

Anayasada düzenlemeden beklenen ilk fayda şudur ki tüm pozitif hukuk

kuralları değiştirilebilir olduğundan yeni çıkarılan kanunların, daha önce verilmiş

hakları ve kurulmuş kurumları değiştirerek, kazanılmış hakları ve kurulmuş

kurumlardan beklenen faydaları ortadan kaldırma ihtimali vardır. Bu nedenle

korunmaya değer bulunan hakların ve kurumların anayasaya aktarılarak söz konusu

hak ve kurumlar daha yüksek ve özel bir konuma taşınmaktadırlar.54

Özellikle katı

anayasa sistemini benimsemiş devletlerde anayasanın değiştirilmesi daha katı

kurallara bağlandığı gibi, anayasaların diğer kanunlara göre sahip olduğu özel ve

54 POGGI, Gianfranco, Modern Devletin Gelişimi, çev. Şule Kut, Binnaz Toprak,

İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul 2002, s. 125.

36

üstün konum, psikolojik olarak da anayasa hükümlerinin değiştirilmesini diğer

kanunlara göre zorlaştırmaktadır.

Anayasada düzenlemenin ikinci faydası, anayasada düzenlenen hükmün tüm

devlet fonksiyonlarını bağlayıcı bir konuma yükseltmesidir. Devletin fonksiyonun

kanun koyma erki dahi, anayasada düzenlenen hükme aykırı olmamak

durumundadır, yani bir hüküm anayasada düzenlendikten sonra artık tüm devlet

faaliyetleri o hükme uygun olarak yerine getirilir.

ESK’lerin anayasal bir kurum hâline getirilmesinde de şüphesiz anayasada

düzenlemeden beklenen faydalar etkili olmaktadır. Nitekim ESK’nin anayasada

düzenlenmesinin en güncel örneği olan Türkiye’de iktidar partisi olan Adalet ve

Kalkınma Partisi, ESK’nin anayasaya aktarılmasının gerekçesini anayasal güvenceye

kavuşturmak olarak açıklamış, böylece ESK’nin artık hükûmetlerin tercih ve

inisiyatifine göre değil, anayasal bir zorunluluk olarak sosyal ve ekonomik

politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında hep var olacağını belirtmiştir.55

ESK’yi anayasal düzeyde teşkilatlandırmış Avrupa ülkeleri, ilgili hükümlere

anayasalarının değişik bölümlerinde yer vermiştir.

Fransa’da sosyal diyaloğun danışma organı 1958 Fransa Anayasası’nın on

birinci bölümündeki 69 uncu, 70 inci ve 71 inci maddelerinde “Ekonomik, Sosyal ve

Çevre Konseyi” adıyla düzenlenmiştir. Fransa Anayasasının on birinci bölümü

55<www.kararmilletin.com/calismahayativeekonomi/%C3%A7al%C4%B1%C5%9F

maayat%C4%B1-ve-ekonomi> Erişim tarihi: 9/4/2012.

http://www.kararmilletin.com/calismahayativeekonomi/%C3%A7al%C4%B1%C5%9Fmaayat%C4%B1-ve-ekonomi

http://www.kararmilletin.com/calismahayativeekonomi/%C3%A7al%C4%B1%C5%9Fmaayat%C4%B1-ve-ekonomi

37

tamamıyla bu konseyle ilgili hükümlerden oluşmaktadır. Resmî danışma organının

bağımsız bir bölüm olarak ele alındığı tek anayasa Fransa Anayasasıdır.

Yunanistan Anayasası’nda ESK, “Hükûmet” başlıklı altıncı kısmın

“Hükûmetin Kompozisyonu ve Fonksiyonu” başlıklı ilk bölümünde ve 82 nci

maddenin üçüncü fıkrasında düzenlenmiştir.

İtalya Anayasası’nda danışma organı, “Parlamento” üst başlığının, “Kanun

yapımı” başlıklı ikinci kısmının “Hükûmet” alt başlığında ve “Yardımcı Kurumlar”

başlığı altında, 99 uncu maddede düzenlenmiştir.

Portekiz Anayasası’nda danışma organı “Ekonomik Organizasyon” adlı ikinci

bölümün “Planlar” adlı ikinci başlığı altında ve 92 nci maddede düzenlenmiştir.

Çalışmanın ikinci bölümünde incelenecek Türkiye ESK’sinin de anayasanın

ekonomik hükümler kısmında ve planlama ile birlikte düzenlendiği göz önüne

alınırsa, Portekiz ve Türkiye Anayasalarının danışma organlarına benzer kısımlarında

yer verildiği söylenebilir.

Romanya Anayasası’nda danışma organına “Ekonomi ve Kamu Finansmanı”

adlı dördüncü ana başlıkta ve 141 inci maddede yer verilmiştir.

İspanya Anayasası’nda danışma organı ismen açıkça zikredilmemişse de, bu

konuda kanunla bir konsey kurulacağına dair hüküm “Ekonomi ve Finans” başlıklı

yedinci bölümde ve 131 inci maddenin ikinci fıkrasında yer almaktadır.

1.5.1.2. ESK’nin Diğer Mevzuat ve Araçlarla Düzenlenmesi

Her ülkede ESK anayasalarda düzenlenmiş değildir. Anayasada

düzenlenmemiş olması, sosyal diyaloğun anayasal güvencede olmadığına tek başına

38

bir delil teşkil etmez. Sosyal diyaloğun hayata geçmesi için varlığı zorunlu

hususların anayasal olarak güvence altına alınmış olması, sosyal diyaloğu da dolaylı

olarak güvence altına alacaktır.

ESK’ye anayasada yer vermeyen ülkeler ESK’yi çoğunlukla kanunla

düzenlemiştir. Belçika’da 1948, Finlandiya’da 1966, Malta’da 2001, Hollanda’da

1950 tarihli kanunlarla ESK kurulmuştur. ESK’nin kanunla düzenlenmediği ülkeler

de bulunmaktadır. ESK, Polonya’da 1994 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla,

Slovenya’da ise 1994 tarihinde hükûmet ve sosyal taraflar arasında imzalanan

sözleşmeyle kurulmuş ve organizasyonu bir kanunla tamamlanmıştır.56

Geçmiş deneyimler açısından bakıldığında, ESK’nin bir kanunla kurulması ve

kurumsal temelinin olması işlevinin etkinliği açısından büyük önem taşımaktadır.

Zira yasal bir temelde kurulmamış ve kurumsal yapısı olmayan organlar geçmişte

başarılı olamamıştır.57

1.5.2. ESK’nin Çeşitli Ülkelerdeki Uygulamaları

Konumuz çerçevesinde ESK benzeri yapılanmaların en eski görünümlerini

haiz olduğu ülkelerden Fransa, en yeni ve dinamik görünümlerinden birini haiz olan

Macaristan, anayasal bir organ olarak ortaya çıktığı İtalya ile İspanya ve diğer

başarılı bir uygulaması olan Belçika incelenecektir. İncelemelerde ilgili konseyin

kuruluş şekli, üye kompozisyonu ve yetkileri üzerine yoğunlaşılacaktır.

56 Bu konuda detaylı bilgi için bkz. CHABANET-TRECHSEL, 2011.

57 DERELİ, 1995, s. 30.

39

1.5.2.1. Fransa

Fransa’nın ESK açısından değerlendirilmesi diğer ülkeler açısından daha

önemli ve öncelikli bir konumu haizdir. Çünkü Fransa, ESK’ye diğer ülkeler nazaran

devlet sisteminde çok daha önce yer vermiş ve daha önce anayasasında

düzenlemiştir. Ayrıca Fransız uygulaması güçlü ve geniş yetkili bir ESK’ye vücut

vermiştir.

Fransa’da sosyal diyaloğun resmî danışma organının adı Ekonomik ve Sosyal

Konsey iken, 2008 yılında yapılan anayasa değişikliği sonucunda Ekonomik, Sosyal

ve Çevre Konseyi ismini almıştır.

Fransa’da ESK ilk kez 1925 yılında Ulusal Ekonomik Konsey adıyla ve bir

hükûmet kararıyla kurulmuştur. Bu yapılanma hükûmete danışma fonksiyonunu haiz

olacak şekilde 1936 yılında kanunlaştırılmıştır. Kanunlaştırılan Konseyin Fransa’nın

1946 Anayasasına 25 inci madde olarak aktarıldığı görülmektedir.58

ESK’ye Fransa’nın şu anda yürürlükte bulunan 1958 Anayasasında da yer

verilmiştir. Anayasanın 69 uncu maddesine göre Ekonomik, Sosyal ve Çevre

Konseyinin genel görevi hükûmet tarafından sevk edilen kanun, karar ve

yönetmelikler hakkında görüş bildirmektir. Ancak bu faaliyet Konseyin temel görevi

olup, görüşler sadece hükûmete değil, parlamentoya da verilebilmektedir.

58 TREBILCOCK, Anne, Towards Social Dialogue, International Labour Office,

Geneva 1993, 172.

40

Anayasanın 70 inci maddesi ile Konseye danışma, çok geniş bir perspektifte

belirlenmiştir. Buna göre hükûmet ve parlamento ekonomik, sosyal ve çevresel her

türlü konuda Konseye danışabilmektedir.

Anayasanın 71 inci maddesine göre ise Konseyin üye sayısı 233’ü geçemez

ve genel kompozisyonu, işleyişi, çalışma usul ve esasları bir kanunla belirlenir.

Konseyin kompozisyonu bir kanunla detaylandırılmıştır. Konseyin 233

üyesinin bir kısmını hükûmet atamaktadır. Serbest meslek mensuplarından

derneklere, kooperatiflere, esnaflara, sanatkârlara, sendikalara, çiftçilere kadar çok

geniş çıkar grupları Konseyde temsil edilmektedir. Konsey başkanını kendi seçer ve

sekretaryası bağımsızıdır. Konseyin yetkileri çok geniş belirlenmiştir. Buna göre

kamu harcaması gereken tüm kanunların ve planlamaya dair işlemlerin Konseye

danışılması mecburidir. Ayrıca hükûmet her yıl, yapmış olduğu planlama işlemlerini

Konseye bildirmekle yükümlüdür. 500.000 vatandaş bir araya gelerek dilekçe

yoluyla Konseye, görev alanına giren konularda danışabilmektedir.59

Bu uygulaması

ile Konsey bir danışma organı olmaktan çok daha önemli bir görev edinmiştir.

1.5.2.2. Macaristan

Macaristan’da sosyal diyaloğun resmî danışma organı bugünkü hâliyle 2004

senesinde Ekonomik ve Sosyal Konsey Kanunuyla ve Macaristan Ekonomik ve

Sosyal Konseyi adıyla kurulmuştur.

59 CHABANET-TRECHSEL, 2011, s. 54.

41

Macaristan ESK’sinin göze çarpan en önemli özelliği, hükûmetten bağımsız

bir organ olmasıdır. Konseyin bağımsızlığı; üyelerinin, kendine ait kural ve

usullerinin kendisi tarafından belirlenmesi ve hükûmetin konseyde üye olmaksızın

temsil edilmesinden kaynaklanmaktadır.60

Macaristan ESK’si 43 üyeden oluşmaktadır.61

Bu üyeler dört grupta temsil

edilmektedir. Bu gruplardan işçi örgütlerinin altı, işveren ve ticaret odalarının yirmi,

sivil toplum örgütlerinin on, akademisyenlerin yedi üyesi vardır. Hükûmet Konseyde

Başbakan, Başbakan Ofisine başkanlık eden bakan, Maliye Bakanı, İş ve İstihdam

Bakanı, Ekonomi ve Ulaştırma Bakanı, Sağlık Bakanı, Gençlik Aile ve Sosyal Fırsat

Eşitliği Bakanı, Eğitim Bakanı ile Merkezi İstatistik Ofisi Başkanınca temsil edilir.

Bunlar daimi temsilci durumunda olup gündeme göre hükûmet kanadından farklı

bakan ya da bürokratlar davet edilebilmektedir. Daha önce de belirtildiği üzere

hükûmet konseyin üyesi olmayıp, oy hakkını da haiz değildir.62

Konseyin başkanı

üyeler tarafından seçilir.

Konsey yılda dört ya da beş defa toplanır. Konseyin görevleri; kapsamlı

makroekonomik ve sosyal konularda, toplumu ve kamuyu etkileyen düzenlemelerde,

kalkınma politikalarında, genel sağlık, Avrupa’ya entegrasyon ve istihdamlar ilgili

konularda çalışmalarda bulunmak, hükûmet, parlamento ve kendi belirlediği konuları


61<http://www.mgszt.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=101&Itemi

d=27> Erişim tarihi 17/1/2012.

62<http://www.mgszt.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=104&Itemi

d=30> Erişim tarihi 17/1/2012.

http://www.mgszt.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=104&Itemid=30

http://www.mgszt.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=104&Itemid=30

42

görüşmek, görev alanına giren konularda danışmanlık yapmaktır. Konseyin verdiği

görüşler, yaptığı çalışmalar ve görüşmelerin sonuçları hükûmet ve parlamento

açısından bağlayıcı değildir.63

1.5.2.3. İtalya

İtalya’da ESK, İtalya Anayasasının “Parlamento” üst başlığının, “Kanun

yapımı” başlıklı ikinci kısmının “Hükûmet” alt başlığında ve “Yardımcı Kurumlar”

başlığı altında, 99 uncu maddesinde Ulusal Çalışma ve Ekonomi Kurulu adıyla

kurulmuştur.

99 uncu maddenin birinci fıkrasına göre Kurul, ücretli çalışanların, serbest

çalışanların, işyerlerinin, kamu ve mahalli idarenin temsilcileri ve uzman kişilerden

oluşur. İkinci fıkraya göre Kurul parlamento ve hükûmete istişari görüşte bulunur ve

kapsamı kanunla belirlenen teklifler sunabilir. Üçüncü fıkraya göre; sınırları kanunla

tanımlanmak kaydıyla Kurulun, ekonomik ve sosyal konularla ilgili olarak kanun

teklif etme yetkisi bulunmaktadır.

Yılda dört kez düzenli olarak toplanan Konseyin mevzuat taslaklarını

inceleme, kanun teklif etme ve araştırma yapma yetkileri vardır.64

1.5.2.4. İspanya


64 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 103.

43

1978 İspanya Anayasasında resmî bir sosyal diyalog organının kurulacağı

belirtilmiş ancak ismine değinilmemiştir. 1991 tarihli Kanun gereğince kurulun adı

Ekonomik ve Sosyal Konseydir. Kanunda ESK’nin temel amacının sosyal ve

demokratik bir yönetim için sosyal tarafların katılımı olduğu belirtilmiştir.65

Konseyin 61 üyesi vardır. Üye kompozisyonu oldukça geniştir. Balıkçı

örgütlerinden tüketici birliklerine kadar geniş bir örgütlü katılımcılık söz konusudur.

Konsey kendi içerisinde vergilendirme, sağlık, çevre gibi alt komisyonlar oluşturarak

çalışır. Konseyin Başkanı, Konseye danışmak suretiyle hükûmetçe belirlenir.66

Konsey, hükûmetin danışma organıdır ve toplumun genelini ilgilendiren

ekonomik ve sosyal konularda hükûmete görüş bildirir. Görüşleri bağlayıcı değildir.

Konseyde hükûmet temsilcilerinin yanı sıra sosyal tarafların ve ticaret birliklerinin

temsilcileri yer alır.67

Konseyin önemli bir özelliği, belli konularda görüşüne başvurulmasının

hükûmet açısından emredici olmasıdır. Sosyoekonomik hususları ve iş ilişkilerini

düzenleyen kanun ve kararname taslakları hakkında Konsey’in istişari görüşünün

alınması zorunludur. Bunların haricinde, hükûmet diğer kararnameleri hakkında da

Konseyin görüşüne başvurabilir. Ayrıca Konseyin ekonomik gelişim ve

sosyoekonomik konularda raporlar hazırlama yetkisi olup, hazırladığı yıllık kalkınma



67 <http://www.ces.es/saludoPresidente.jsp> Erişim tarihi: 23/1/2012.

http://www.ces.es/saludoPresidente.jsp

44

raporlarının İspanya’nın gelişimi açısından çok önemli bir referans olduğu kabul

edilmektedir.68

1.5.2.5. Belçika

Belçika’da iki ayrı ESK benzeri kurul bulunmaktadır. Bunlardan ilki Merkezi

Ekonomik Konseydir. Merkezi Ekonomik Konsey 1948 yılında kurulmuştur. 50

üyeli Konseyde akademik çevreler, işçi ve işveren örgütleri ile diğer sivil toplum

örgütleri temsil edilir. Başkanı, Konseye danışılarak Belçika Kralı tarafından atanan

Konsey, parlamentoya danışmanlık yapar ve ekonomik sorunların çözümü için görüş

ve tavsiyelerde bulunur.69

Belçika’nın iki taraflı danışma organı ise 1952 yılında kurulmuş olan Ulusal

Çalışma Konseyidir. Bu Konsey 22 üyelidir ve sosyal tarafların temsilcilerinden

oluşur. Konseyin kanun ve kararname teklifi hazırlamak, mevzuatta yapılacak

iyileştirmeler için öneride bulunmak, mevzuat değişikliği teklifinde bulunmak, işçi

ve işverenleri ilgilendiren konularda politika önerileri sunmak gibi çok önemli ve

güçlü yetkileri vardır.70

1.6. ESK Benzeri Bir Faaliyet Olarak Lobicilik

68 <http://www.ces.es/saludoPresidente.jsp> Erişim tarihi: 23/1/2012

69 CHABANET-TRECHSEL, 2011, s. 19-25.

70 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 99-100.

http://www.ces.es/saludoPresidente.jsp

45

Karar alma süreçlerini ikna yoluyla etkileme faaliyeti ve sivil niteliği lobicilik

faaliyetiyle ESK’yi benzer kılmaktadır. Çalışmanın daha önceki kısımlarında da

belirtildiği üzere Amerika Birleşik Devletleri’nde sosyal diyaloğun Avrupa

uygulamasına benzer şekilde gelişmemesinin ve ESK’nin devlet sisteminde yer

almamasının nedenlerinden biri, bu ülkede lobiciliğin gelişmiş olması ve bir nevi

sosyal diyalog işlevi görmesidir.

En genel anlamıyla lobiler, temsil ettikleri çıkarların; yasaların hazırlanması,

kabul edilmesi ya da değiştirilmesinde etkili olabilmesi için faaliyet gösteren baskı

gruplarıdır.71

Başka bir tanıma göre, lobicilik siyasi ikna sanatıdır ve hükûmetle

kurumlarını politik gündemi şekillendirmek suretiyle etkileme çabası anlamına

gelir.72

Lobicilik hükûmetin tüm yaptıklarını etkileme çabası olarak da

tanımlanmıştır.73

Lobicilik tarihinin temel başlangıcı olarak Magna Carta gösterilir.74

Egemen

dışındaki çıkar gruplarının da yönetime resmî katılımı bu anlaşma ile mümkün

71 ÜREK, Marcus, DOĞAN, Nejat, Lobicilik ve Baskı Grupları: Devlet, Sivil

Toplum ve Demokrasi, İnkılâp Kitabevi, İstanbul 2011, s.12.

72 ZETTER, Lionel, Lobbying - The Art of Political Persuasion, Harriman House

Ltd., Hampshire 2008, s.3.

73 NOWNESS, Anthony, Total Lobbying, Cambridge University Press, London

2006, s.5.

74 HREBENAR, Ronald, MORGAN, Bryson, Lobbying in America: a reference

handbook, ABC-CLIO Inc., California 2009, s.1.

46

olmuştur. Parlamentonun yönetimdeki etkinliği fazlalaştıkça, lobicilik faaliyetleri de

yıllara göre artarak önemli bir konuma gelmiştir.

Bir iletişim biçimi olan lobicilik, de jure ya da de facto olarak ortaya

çıkabilir. Bazı ülkelerde lobiciliği düzenleyen mevzuat bulunmaktadır. Bazı

ülkelerde ise lobicilik yasal bir temele kavuşturulmamıştır ancak fiiliyatta lobiler

etkin şekilde çalışmaktadır.

Lobiciliğin ortaya çıktığı ve geliştiği yer Amerika Birleşik Devletleri’dir.

Amerika Birleşik Devletleri’nde, Washington D.C.’de 90.000, diğer bölgelerde ise

200.000 civarında lobicilik faaliyetiyle uğraşan lobici bulunmaktadır.75

Bu lobi

şirketleri yerel, bölgesel, ulusal ya da uluslararası alanlarda sağlıktan iş dünyasına,

kürtaj gibi spesifik konulardan enerji politikası gibi daha büyük çaplı konulara kadar

çok geniş bir perspektifte faaliyet göstermektedir.

1979 senesinde Amerika Birleşik Devletleri’nde faaliyet gösteren lobiciler bir

araya gelerek Amerikan Lobiciler Birliğini kurmuştur. Birliğin kuruluşundaki temel

amaç, lobicilik faaliyetinde çalışacak kişileri lobicilik mesleği açısından yeterli ve

daha profesyonel hâle getirmekti.76

Böylece lobiciliğin amatör bir görünümden

kurtularak, gerçek anlamda bir meslek hâline getirilmesi hedeflenmiştir.

Amerikan Lobiciler Birliği (All American Lobbyist League) lobiciliğin eski

bir yöntem olmasına karşın, lobiciliğe günümüzde dahi bazı çevrelerce şüphe ile

yaklaşıldığını, oysa lobiciliğin meşruiyetini bizzat anayasadan aldığını

savunmaktadır. Buna göre lobicilik meşruiyetini; kişilere barışçıl bir biçimde temsil

75 NOWNESS, 2006, s.12.

76 <http://www.alldc.org/organization/history.cfm> Erişim Tarihi: 26 Ekim 2011.

http://www.alldc.org/organization/history.cfm

47

hakkı veren ve kişilerin şikâyetlerin çözümü için hükûmete dilekçe verme hakkı

tanıyan ilk anayasa değişikliğinden (first amendment) almaktadır.77

Birlik, lobiciliği, “bir konunun bireylerce ya da gruplarca savunulması”

anlamında ve çok geniş bir biçimde tanımlamaktadır. Bu nedenle lobicilik aslında

ücretli ve profesyonel bir iş olmanın çok ötesinde, toplumdaki tüm birey ve çıkar

gruplarına yaygın bir anayasal hak olarak görülmektedir. Ayrıca, lobiciliğin bir başka

meşruiyet kaynağı olarak, katılımcı demokrasiyi savunan birçok düşünürün de

fikirlerine dayanak teşkil eden, demokratik katılım hakkı gösterilmiştir. Buna göre

kamu görevlileri ve siyasiler kendi başlarına kamu yararını gözetemez ve yerinde

olan düzenlemeyi tespit edemez. Bunun için, düzenleme yapılan alandaki çıkarları ve

teknik bilgiyi temsil eden bireysel ya da örgütsel grupların katılımına ve görüşlerinin

alınmasına ihtiyaç vardır.

Amerika Birleşik Devletleri’nde anayasal yapı ve yasama sürecinin

karakteristik özellikleri zaten lobicilik için çok önemli fırsatlar yaratmaktadır. Kanun

metinleri taslak hâlindeyken ilgili yasama komisyonları, taslağı kamuoyuyla

paylaştıkları ve tartıştıkları toplantılar (hearing) düzenlemektedir. Bu toplantılara en

yüksek düzeyde lobicilerin katıldığını tahmin etmek zor değildir. Bu toplantılarda

lobiciler, temsil ettikleri çıkarları mevzuat yapım sürecine aktarmak ve yasa

yapıcılarını bu doğrultuda yönlendirmek için çok uygun ve yasal bir zemin

bulmaktadırlar.

77 <http://www.alldc.org/publicresources/lobbying.cfm> Erişim Tarihi: 26 Ekim

2011.

http://www.alldc.org/publicresources/lobbying.cfm

48

Lobiciler; norm koyucu bürokratlar, milletvekilleri ve bakanlarla yakın

ilişkiye geçerek temsil ettikleri çıkarlar doğrultusunda normların tesis edilmesine

çalışırlar. Lobi grupları her zaman aynı çıkar doğrultusunda çalışabilecekleri gibi,

farklı zamanlarda farklı çıkar çevrelerinin lobisini yapan gruplar da olabilir.

Görüldüğü üzere, örgütlenmiş çıkar grupları olmaları, anayasal zeminde

kazandıkları meşruiyet, devlet yönetimini etkileme çabası gibi birçok yönden lobiler

ve lobicilik sosyal diyalog ve ESK ile benzerlik göstermektedir. Amerika Birleşik

Devletleri’nde işçi ve işveren örgütleri ile diğer çıkar gruplarının hükûmet

politikalarını ve devletin norm koyma sürecini lobiler yoluyla etkileme geleneği

ESK’yi bu ülkede gerekli kılmamıştır.

2. DEVLET ANLAYIŞLARI, DEMOKRASİ VE ESK

2.1. Korporatizm, Korporatif Devlet ve ESK

Sosyal diyalog ve ESK benzeri yapılanmaların bireysel temsile değil de

örgütlü çıkar gruplarına ve mesleki temsile dayanması, ESK’nin devlet tarafından

resmî olarak tanınan ve danışılan bir organ olması, bunların özellikle korporatizm ve

korporatif devlet açısından değerlendirilmesini gerektirmektedir. Bu açıdan sosyal

diyalog ve ESK, korporatizm fikrinin çeşitli ortaya çıkış biçimleri açısından

değerlendirilecek ve korporatif bir devlet yapısına denk düşüp düşmediği ya da

müstakbel yeni bir korporatif devlet yapılanmasının önünü açıp açmayacağı

irdelenecektir.

49

Korporatizm ilk çıkışından günümüze kadar birçok farklı açıdan ve farklı

şekillerde tanımlanmış ve değerlendirilmiştir. Otoriter, devletçi,

solidarist/dayanışmacı, liberal ve sosyal korporatizm ile neokorporatizm yapılan

sınıflandırmalardan bazılarıdır. Birçok bakımdan farklılıklar gösterse de, tüm bu

sınıflarda ortak olan, korporatizmin devlet yönetimine katılım başta olmak üzere

devlet-birey ilişkisine bakış açısıdır. Sosyal diyalog ve ESK yapılanmalarının da

çıkar grubu ve mesleki temsil açısından var olan yapısal özellikleri, bunların

korporatizm ve korporatif devlet bakımından incelenmesini anayasa hukuku

açısından öncelikle ilgili kılmaktadır.

2.1.1. Genel Olarak Korporatizm Fikri

Geniş bir tanımla korporatizm; kapitalist ekonomi sistemi içerisinde, bu

sistemin aksayan yanlarını düzeltmek ve sistemin olumsuz yönlerini ortadan

kaldırmak amacıyla çalışanlar ve çalıştıranlar arasında işbirliğini organize eden

ekonomik bir sistemdir. Ayrıca, meslek bağları dışında kalan maddi veya manevi

bağlarla birbirine bağlanmış kişilerin meydana getirdiği sosyal gruplar ve organize

çıkar örgütlerine siyasal iktidar karşısında istekte bulunma hakkını tanıyan sistemler

de korporatizm olarak adlandırılmaktadır.78

ESK yapılanmasıyla örtüşen tanımlardan birine göre korporatizm, büyük

çıkar örgütlerinin birbirleriyle ve devletle işbirliği yaptıkları, kurumsallaşmamış bir

78 GÖZE, Ayferi, Liberal Marxiste Faşist Nasyonal Sosyalist ve Sosyal Devlet,

Beta Basım A.Ş., İstanbul 2010, s. 136-137.

50

politika oluşturma biçimidir.79

Andrew Heywood’un tanımına göre korporatizm en

genel anlamıyla çıkar gruplarının devlet yönetimine dâhil edilmesini ifade eder.80

Korporatizmin ortaya çıktığı sosyal ve ekonomik ortam, 18 inci ve 19 uncu

yüzyılda kapitalizmle ortaya çıkan sınıfsal ve sosyal değişime denk gelmektedir. Bu

dönemde meydana gelen köklü değişim, Avrupa’da ortaya çıkan sınıfsal çelişkiler ile

ani ve şok edici nüfus artışı, toplumun bazı kesimlerinde kaygılar doğurmuş ve en

temel anlamda korporatizm, bu kaygılı kesimin daha yavaş bir dönüşüme olan

özlemlerinin düzeni koruyucu bir düzlemdeki uygulama isteğiyle birleşerek

doğmuştur. Yani aslında yine kapitalizmin içinde yer alan korporatizm, kapitalizmin

18 inci ve 19 uncu yüzyıllardaki baş döndürücü dönüşüme karşı daha düzen yanlısı

ve daha ihtiyatlı bir düzeni savunur. Hızlı değişimin törpülediği ahlâksal

yozlaşmanın yerini de özellikle mesleki ahlâkın doldurarak, dönüşümün korporatist

bir formda gerçekleşmesi amaçlanmıştır.81

Korporatizm, özel mülkiyet ve girişimciliğin önceliği ilkesine dayanan,

kapitalist üretim tarzının egemen olduğu bir toplumu varsayan bir düşünce sistemi ve

79 LEMBRUCH, Gerhard, “Liberal Corporatism and Party Government”, Trends

Towards Corporatist Intermediation, edt. Gerhard Lembruch, Philippe C.

Schimitter, Sage Publications, Beverly Hills 1979, s. 150, akt. Ahmet Makal,

Ameleden İşçiye, İletişim Yayınları, İstanbul 2007, s. 79.

80 HEYWOOD, Andrew, Key Concepts in Politics, Palgrave Publishing, New York

2000, s. 164.

81 DURMAZ, Nuri, “Bir İdeolog Bir İdeoloji: Recep Peker ve Korporatizm”, Amme

İdaresi Dergisi, Cilt 41, Sayı 2, Ankara 2008, s. 166.

51

bu anlayış doğrultusunda örgütlenmiş bir kurumlar bütünüdür. Bir toplum ve

ekonomi modeli olarak korporatizm, toplumu birbirine karşılıklı olarak bağımlı ve

işlevsel bakımdan birbirini tamamlayan parçalardan oluşan organik ve kendi içinde

uyumlu bir bütün olarak görür.82

Korporatizm, korporasyonlara dayanan bir sistemdir. Korporasyonlar da tıpkı

korporatizm gibi farklı manalarda kullanılmaktadır. Bunun nedeni korporasyonların

geniş anlamda sosyal kuruluş niteliğinde olması ve sosyal kuruluşların, kuruldukları

ortamın sosyal, siyasal ve ekonomik yapısına uygun şekillere bürünmesidir. Geniş

anlamda sosyal kuruluş olan korporasyon, dar anlamda bir mesleki kuruluştur.

Barolar, ticaret ve sanayi odaları, sendikalar birer meslek kuruluşu olup

korporasyona yakın yapılanmalardır. Ancak özellikle saf korporatif devletlerde

korporasyonlar bugünkü mesleki örgütlerden daha farklı üst yapılanmalar şeklinde

ortaya çıkmıştır. Saf korporatif devletlerde korporasyonlar mesleki bir üst

örgütlenme olup içerisinde o mesleğin hem işverenlerini hem de işçilerini

barındırmıştır ancak bu durum korporasyonun ayırt edici ve kesin bir özelliği

değildir. Bir korporasyon meslek kolunun sadece işveren ya da işçilerini de

kapsayabilir.83

Bu açıklamalardan sonra sendikaların birer korporasyon olduğunu

söylemek doğru olacaktır.

Korporatizmde çıkar grupları, hususi niteliklerinin ötesinde, kamusal

sorumluklar almakta ve önemli bir temsil kabiliyeti kazanmaktadır. Korporasyonlar,

devlet yönetimi sürecine katılım niteliğine ve seçim gibi oluşum süreçlerine bağlı

82 ÜSTÜN- ÜSTÜN, 2000, s.162.

83 GÖZE, 2010, s. 138-142.

52

olarak faşist bir niteliğe bürüneceği gibi, son yıllardaki gibi liberal demokratik devlet

yapılarının içerisinde de var olabilmektedir.

Korporatizm fikrinin ortaya çıkışına tarihsel olarak en önemli katkı sağlayan

düşünürlerden biri Johannes Althusius’tur. ALTHUSIUS’e göre siyaset yalnızca

devlete ilişkin olmayıp, aileden başlamak üzere devlete gelinceye kadar var olan

çeşitli insan kümeleri de siyasetin ilgi alanı içerisinde yer almaktadır.84

Bu görüş

kaçınılmaz olarak yaşamın ortak ve dayanışmacı olarak nitelenmesini gerektirir.

Ancak yine de her toplumun kendine ait anayasası vardır, yönetenler-yönetilenler

ayrımı söz konusudur ve açıkça belirlenmiş bir otorite olmaksızın toplumsal yaşam

kurulamayacaktır.85

ALTHUSIUS, korporasyonu kişilerin iradesi doğrultusunda bir tür sözleşme

yaparak katılmış oldukları mesleki dernekler gibi özel topluluklar olarak

tanımlamıştır. Korporasyon birimlerinde başkan, üyelerce seçilir. Başkan

korporasyon mal ve işlerini yönetmekle yetkili ve sorumlu olup, her üyeye karşı

otorite kullanabilir. Oysa üyelerin topluluğa ve başkana karşı böyle bir yetkisi

yoktur. Her korporasyon organik bir uyumla tek beden olup, bu bedenin hukuksal ve

moral bir kişiliği vardır ve bütün üyeleri temsil etmektedir.86

ALTHUSIUS’un düşüncesinde birey, korporasyonları oluşturan bileşenlerden

ibarettir. Devlet de korporasyonların bütünlüğünü temsil eder. Dolayısıyla böyle bir

84 AĞAOĞULLARI, Mehmet Ali, KÖKER, Levent, Kral-Devlet ya da Ölümlü

Tanrı, İmge Kitapevi, Ankara 2009, s.70.

85 AĞAOĞULLARI-KÖKER, 2009, s.71.

86 AĞAOĞULLARI-KÖKER, 2009, s. 72.

53

modelde egemenlik, hak ve özgürlüklerin süjesinin birey olduğunu iddia etmek

mümkün değildir. Birey sadece korporasyon birimi başkanını seçmekte ve daha

sonra bu korporasyonun içerisinde erimektedir. Bireyin tüm temsil yeteneği ve

varlığı ortadan kalkmakta ve bunların yerini korporasyonun iradesi almaktadır.

ALTHUSIUS’un modelinin, her ne kadar sınırsız iktidara bir alternatif

olduğu düşünülebilse de ilkel bir korporatif devlete denk geldiği ve bu yönüyle,

çalışmanın ileriki bölümlerinde ayrıca incelenecek olan liberal demokrasinin genel

felsefesine, birey ve temsil anlayışına tam bir zıtlık teşkil ettiği söylenebilir.

Korporatizmi modern anlamda kurumsallaştıran düşünür Emile

Durkheim’dir. DURKHEIM’e göre demokrasi, ancak işbölümünün yaygınlaştığı ve

karmaşıklaştığı, toplumsal bütünün çok gelişmiş bir organ tarafından yönetildiği bir

aşamada mümkün olur. Bireyler toplumsal gerçekliği anlamaktan uzaktırlar ve bu

nedenle kendi kendilerini yönetmeye çalıştıklarında toplumsal gerçekliğin

ihtiyaçlarını gözden kaçırıp kısır çıkar çatışmalarına saplanırlar. Bu açıdan

demokrasi çıkmazının sebebi de, bireylerle devlet arasında meslek kümelerinin

olmayışıdır ve bu sebeple bireyin yerini meslek kümeleri almalıdır, meslek bilinci de

birey bilincinin yerine geçmelidir.87

DURKHEIM’e göre mesleki işlevler birbirleriyle yeterli temas içinde

oldukları sürece, kendilerini düzenleme ve dengeleme eğilimindedirler. Mesleki

etkinliklerin düzenlenmesi ancak işleyişlerini iyi bilecek kadar onlarla iç içe olan,

bütün ihtiyaçlarını ve sorunlarını bilen bir grupça yerine getirilebilir. Bu grup da tek

87 DURKHEIM, Emile, Toplumbilimsel Yöntemin Kuralları, çev. Cemal Bali

Akal, Engin Yayıncılık, İstanbul 2005, s. 16.

54

bir gövde hâlinde birleşip örgütlenmiş, aynı sanayi kolunun tüm öğelerince meydana

getirilen bir gruptur.88

Görüldüğü gibi DURKHEIM düşüncesinde de bireyin devlet ve toplum

hayatındaki konumu büyük önem taşımaktadır. DURKHEIM de korporatizmi

savunan diğer düşünürlerle benzer şekilde, bireyin tek başına devlet yönetimine

katılabilecek bir konumda görmemektedir. Devlet yönetimine katılacak bir konumda

yer almak bir yana, bireyler sadece çıkarlarını düşündüklerinden ötürü toplumsal

gerçekliği anlayacak durumda dahi değildirler. Bu sebeple devlet yönetimine

katılmak, bireylere bırakılacak bir iş değildir. Bireyler, korporasyonlar içerisinde

erimesi gereken birimler olarak görülmektedir. Demokrasinin bileşenleri de bireyler

değil, bireylerin içinde eridikleri meslek örgütleri olacaktır.

Korporatizmin ortaya çıkış yıllarındaki, bireye toplumsal bir birim olarak

değer verilmemesi ve yönetimde sadece başta mesleki örgütler olmak üzere çıkar

gruplarının yer alması gerektiğine dair sert düşünce tarzı 20 nci yüzyılla birlikte

değişime uğramış ve bireyin konumunun da farklı şekillerde tanındığı birçok

korporatizm yaklaşımı ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte 20 nci yüzyıl düşününde en

temel korporatizm ayrımı otoriter korporatizm (devlet korporatizmi) ile

neokorporatizmdir.

Howard J. Wiarda’ya göre, geçtiğimiz elli senede karşılaştırmalı siyasal

sistemlerde iki hâkim yaklaşım liberal çoğulculuk ve Marksizm olsa da bu iki

88 PARLA, Taha, Ziya Gökalp, Kemalizm ve Türkiye’de Korporatizm, Deniz

Yayınları, İstanbul 2009, s. 99.

55

yaklaşıma eklenen üçüncü yaklaşım korporatizmdir.89

Görüldüğü üzere WIARDA,

korporatizmi Marksist ve liberal yaklaşımlara bir alternatif olarak görmektedir.

WIARDA, korporatizmi liberalizm ve Marksizm’den ayıran en önemli

ölçütün, korporatizmin iş ve endüstri ilişkileri ile sosyal güvenlik gibi konularda

devletin politika oluşturması ve norm koyma sürecine çıkar gruplarının katılımına

olanak vermesinin olduğunu belirtmiştir. WIARDA’ya göre klasik şekliyle

liberalizm ve Marksizm bu tür bir katılıma ya yabancıdır ya da bu hususlarda ihmal

edilebilecek kadar yetersizdir. Korporatizmde devletin rolü, çıkar gruplarının norm

koyma sürecine aktif katılımı ve politika oluşturma konusunda yeni yaklaşımlar

öngörmüştür.

Marksizm’in özellikle demir perde ülkeleri ve Sovyet Sosyalist

Cumhuriyetler Birliği’nde görülen Leninizm temelli uygulaması; devletin güçlü,

çıkar gruplarının ise devlete tabi bir pozisyonda olduğu totaliter bir sistem olarak

nitelendirilmiştir. Bu sistemde çıkar grupları, her türlü kararı veren güçlü devlet

karşısında sadece bir vitrin süsü görünümündedir.90

WIARDA’ya göre korporatizmin

liberalizm ve Marksizm’e alternatif olarak çıkmasının nedeni, bunların

dezavantajlarını barındırmamasıdır. Korporatizm, totaliter derecede olmasa da güçlü,

rehberlik eden ve yönlendiren bir devlet sistemini savunur. Onu Marksizm’den

ayıran, çıkar gruplarının aşırı baskı altında, liberalizmden ayıran ise çıkar gruplarının

aşırı derece kontrolsüz olmamasıdır. Korporatizm sınıf ve çıkar gruplarının ahengini

89 WIARDA, J., Howard, Corporatism and Corporative Politics, The Other

Great “ism”, M.E. Sharpe Inc., New York 1997, s. 4-10.

90 WIARDA, 1997, s. 6.

56

savunur ve bunu toplumun tüm sektörlerini karar alma süreçlerine dâhil ederek

yapmaya çalışır. Buna göre korporatizm tarihsel dönemde kapalı faşist sistemlerden

daha özgürlükçü sitemlere çok geniş bir perspektifte tezahür etmiş olmasına karşın,

ayırıcı üç özelliği vardır.91

Amerikan özgürlükçü çoğulculuğunun isteyebileceğinden çok daha güçlü

ve yönlendirici bir devlet.

Çıkar gruplarının faaliyet ve özgürlüklerinde özellikle sayı bakımından

kısıtlamalar.

Çıkar gruplarının üyelerinin çıkarlarını temsil yetkisi ve kamu

politikalarının oluşumu ve idaresine aktif katılım hakkını içeren, devlet sisteminin bir

parçası olmalarına olanak sağlayan katılım.

Taha Parla’ya göre korporatizmi sol ya da liberalizme eklemlemek,

korporatizmin doğası gereğince kendi içinde çelişik ve imkânsızdır, bu sebeple

korporatizmi kendi doğasına uygun bir şekilde sınıflandırmak gerekir. Korporatizm,

dayanışmacı/solidarist korporatizm ve faşist korporatizm olmak üzere kendi

içerisinde ikiye ayrılır ve PARLA’ya göre her iki tür de kapitalizmin bir türevi

olmaktan ileriye gidememektedir. Solidarizm/dayanışmacılık, siyasal ve kültürel

liberalizmin bazı ilkelerini belli idealler hâlinde hâlâ içinde barındırmakla birlikte,

bütünsel bir ekonomik, toplumsal ve siyasal örgütlenme modeli olarak liberalizmi

reddeder.92

Yani korporatist yaklaşımlar liberalizmle birçok açıdan

bağdaşmayacaktır.

91 WIARDA, 1997, s. 6-8.

92 PARLA, 2009, s. 102.

57

Korporatizmin bir başka sınıflandırması, uygulama düzeyine göre yapılmıştır.

Ulusal düzeyde korporatizme makro korporatizm, sadece belli ya da tek bir sektörle

ilgili korporatizme mezzo korporatizm, sadece işyeri veya işletme ölçeğindeki

korporatizme mikro korporatizm, uluslararası düzeydeki korporatizme mega

korporatizm denilmektedir.93

2.1.2. Devlet Korporatizmi - Neokorporatizm

Tüm değişik sınıflandırmalara rağmen aslında korporatizm birbirine belli

konularda zıtlık teşkil eden iki ana sınıfa ayrılır. Bunlardan birincisi otoriter

korporatizm ya da diğer bir ismiyle devlet korporatizmi, diğeri ise

neokorporatizmdir.

Devlet korporatizmi, korporatizm denince ilk akla gelen sınıflandırmadır.

Bunun nedeni, tarihte korporatif devlet olarak nitelendirilen başlıca devletlerin daha

çok devlet korporatizmi modeliyle ortaya çıkmış olmasıdır.

HEYWOOD’a göre korporatizm otoriter korporatizm (devlet korporatizmi)

ve liberal korporatizm olarak ikiye ayrılır. Otoriter korporatizm İtalyan faşizmiyle

örtüşen, İtalyan toplumunu tekleştiren bir ideoloji ya da ekonomi biçimidir. Liberal

korporatizm ise devlet yönetiminde politika oluşturma sürecine örgütlü çıkar

gruplarının imtiyazlı ve kurumsal olarak katılmasını ifade eder.94

Bu tanım üç ve çok

93 AKKAYA, Yüksel, Neo-Korporatizm ve Türkiye’de Sendikacılık,

Yayımlanmamış Doktora Tezi, 1996, s. 34.

94 HEYWOOD, 2000, s. 164.

58

taraflı sosyal diyaloğun tanımıyla da örtüşmektedir ve HEYWOOD’un görüşünden

yola çıkılırsa ESK’nin liberal korporatist bir yapılanma olduğu söylenebilecektir.

Devlet korporatizmi, çalışmanın sonraki kısmında ayrıca inceleneceği üzere

saf korporatif devlette var olur ve saf korporatif devlet, otoriter devlet

korporatizmine dayanır. Devlet korporatizmi faşizmle aynı anlamda değildir ancak

faşizm ve devlet korporatizmi adeta kardeş akımlardır. Zira 20 nci yüzyılda ortaya

çıkan faşist karakterli devletler genelde devlet korporatizmini uygulamışlardır.

Devlet korporatizminde devlet, otoriter ve tüm gruplar üzerinde etkilidir. Meslek

örgütlenmesi devlet eliyle olur. Devlet korporatizminin sendikacılığı faşist

sendikacılık olup sendika tekliği bizzat devletin otoriter müdahalesiyle mümkün

olmaktadır. Birey, korporasyonların parçası olmaktan öteye gidememektedir ve

parlamentoda mesleki örgütlerin temsili söz konusudur.95

Yukarıdaki açıklamalardan sonra devlet korporatizmi ile demokrasinin asla

bağdaşmayacağı açıktır. Demokratik bir ülkede sendika hakkı olmazsa olmaz

haklardandır. Bir demokratik devletin parlamentosu meslek temsili esasına göre

teşkil etmez. Ayrıca demokratik devlette meslek örgütlenmesi devlet eliyle

gerçekleştirilmez, demokrasinin tanıdığı geniş özgürlük ortamında ilgililerinin hür

iradesiyle oluşturulur.

Neokorporatizm, devlet korporatizminin aksine otoriter bir devlet yapısını

ortaya çıkarmayan, genelde liberal batılı demokrasilere eklemlenmek suretiyle ortaya

çıkan bir korporatizm şeklidir. Neokorporatizm çıkar temsiline dayanan bir sistemdir.

95 ERDEM, Demirhan Fahri, Korporatizm ve Türkiye’de Tek Parti Yönetimi

(1930-1945), Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara 2007, s. 77.

59

Çıkar temsili ise örgütlü grupların karar alıcıları etkilemeye yönelik olarak

gerçekleştirdikleri faaliyetlerden oluşur.96

Neokorporatizm geniş anlamda toplum-

devlet ilişkileri, dar anlamda endüstri ilişkileri sisteminin aktörlerinden işçi ve

işveren örgütlerinin birbirleri ve hükûmetle olan ilişkilerini inceler.97

Neokorporatizmin ayrıcı özelliklerinden en önemlilerinden biri sendikaların

kamu politikalarının oluşturulma ve uygulanma sürecinde taraf olarak kabul

edilmesidir.98

Neokorporatizm kamu politikaları yapısal ve işlevsel ayrıcalıklarla

donatılmış işçi ve işveren örgütlerinin birbirleriyle ve devletle giriştikleri,

kurumsallaşmış ve süreklilik kazanmış bir işbirliği sonucunda oluşturulmuştur. Bu

işbirliği ilişkisi nedeniyle ayrıcalıklarla donatılan işçi ve işveren sendikaları siyasal

ve ekonomik bakımdan güçlenmişler ve fakat ideolojik bakımdan daha da

ılımlılaşmışlardır.99

Neokorporatizmin dinamiklerinin özellikle İkinci Dünya Savaşını takip eden

yıllara dayandığı görülmektedir. Neokorporatizm İkinci Dünya Savaşı'ndan sonra

demokratik ve liberal yanları ağır basan ama çoğulculuğun karşısında devletle

işbirliğini ön plana çıkaran bir oluşum, olgudur. Bu tür bir korporatizme ihtiyaç

duyulmasının nedeni olarak, 1929 Bunalımı’na kadar devletin ekonomiye pek

96 ARABACI, Ahmet, “Avrupa Birliği Entegrasyon Süreci ve Tarım Lobileri”,

Akademik Araştırmalar Dergisi, Sayı: 33, 2007, s. 41.

97 ÇETİK, Mete, AKKAYA, Yüksel, Türkiye’de Endüstri İlişkileri, Türkiye

Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı, İstanbul 1999, s. 29.

98 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 167.

99 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 164.

60

müdahale etmemesi düşünülürken, özellikle İkinci Dünya Savaşından sonra devletin

hem sosyal politika alanında hem de iktisadi alanda etkin rol oynamaya

başlamasının, çıkar grupları arasındaki ilişkilerin de yeniden düzenlenmesi

zorunluluğunu doğurması gösterilmiştir.100

Neokorporatizm düşüncesinin temel kaygılarının ekonomik istikrarı sağlamak

ve toplumu yönetebilir kılmak olduğu belirtilmiştir. Buna göre 1950’li yıllara kadar

devlet sistemindeki çoğulcu yapılanmanın içinde işçi sendikaları ve meslek örgütleri

çok sayıda olup birbiriyle rekabet etmekte, dolayısıyla çok fazla şeyi devletten ve

hükûmetten istemekteydiler. Devlet ve hükûmet, bu isteklerin karşılamakta

zorlanmakta, sosyal taraflara taviz verdikçe de hem ekonomik istikrar, hem

toplumsal düzen, hem de siyasal sistem zaman zaman zorluklarla, bunalımlarla,

krizlerle karşı karşıya kalmaktaydı. Neokorporatist teoriyi oluşturanlar, devletin

özellikle siyasal istikrarı ve ekonomik büyümeyi sağlamak, sermaye birikiminin

önündeki engelleri kaldırmak, toplumsal düzeni sürekli kılabilmek için toplumdaki

çıkar gruplarıyla, çıkar örgütleriyle işbirliğine açık olması gerektiğini belirtmişlerdir.

İşçi ve işveren örgütleriyle hükûmetin arasında işbirliği olmasının, sık sık grevlere

gidilmesini engelleyeceği öne sürülmüştür. Kamu politikalarının oluşturulmasında

meslek örgütlerine devlette temsil yeteneği verilmesinde temel amaç, devlete

sermaye birikimini güvence altına almak için gerekli olan siyasi istikrarın

sağlanabilmesi için sosyal taraflara siyasi ve iktisadi tavizler vermektir. Toplumda

var olduğu kabul edilen sınıf çatışmalarının, bu sınıfların temsilcisi olan örgütlere

toplumsal, yapısal ve siyasal ayrıcalıklar tanıyarak ve karar verme süreçlerine

100 AKKAYA, 2005, s. 71.

61

katarak işbirliğine dönüştürülebileceği, böylece çıkarların çatışmacı olmayan bir

yoldan uzlaştırılabileceği düşünülmektedir.101

Neokorporatist modelin başlıca iki noktaya odaklaştığı ve bu ikisinin

neokorporatizmin varlığı açısından mutlaka bir arada bulunması gerektiği

belirtilmiştir.102

Sosyal taraflar veya bunlarla devlet arasındaki görüş alışverişi ve diyaloğu

daimi hâle getirecek ve düzenleyecek kurumasallaşmış danışma organlarının varlığı.

Bunlar kimi zaman ekonomik konsey, kimi zaman da ESK, çalışma konseyi,

danışma konseyi gibi isimlerle anılır.

Taraflar arasında gerçekleştirilen görüş alışverişi sonucunda varılan ulusal

düzeydeki anlaşmalar. Bunlar da toplumsal anlaşma, temel anlaşma, endüstri

ilişkileri anlaşması gibi isimlerle anılmaktadır. Bu anlaşmalar daha çok taraflar

arasında barış ve istikrarı sağlamak ve bu şekilde ülke kalkınmasına katkı sağlamaya

yöneliktir.

Devlet korporatizminde devlet, kanunlar aracılığıyla temsil hakkını ve

faaliyetlerini tanımakta; neokorporatizmde ise tabandan yükselen, ama devletin de

desteklediği bir şekilde temsil söz konusu olmaktadır. Devlet korporatizmi ile

neokorporatizmin farkları kategorize edildiğinde devlet korporatizminin aşağıdaki

özellikleri haiz olduğu belirtilmiştir.103

101 AKKAYA, 2005, s. 72.

102 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 37.

103 AKKAYA, 2005, s. 73.

62

Sosyal taraf örgütlerinin merkezileşmesi, devletin çok sayıda ve benzer

nitelikteki grupları ortadan kaldırması ile gerçekleşir.

Çıkar örgütlerine zorunlu üyelik, baskı ve yasalar yoluyla sağlanır.

Devlet baskısı ile sendikalar ve diğer örgütler arasında rekabet ortadan

kaldırılmıştır.

Çıkar örgütleri içerisinde hiyerarşik düzen, yasa yoluyla merkezileşme

zorunluluğunun ve devlete idari bağımlılığın bir sonucu olarak oluşur.

Sosyal taraflara ve meslek örgütlerine tekelci temsil hakkı devlet tarafından

tepeden inme olarak tanınır.

Toplumsal örgütlerin lider seçimi ve çıkarların ifadesinde denetim, meşru

şiddetin örgütlenmiş tekelcileri tarafından asimetrik bir biçimde dayatılır.

Neokorporatizm ise devlet korporatizminden aşağıdaki yönleriyle ayrılır.104

Sosyal taraf örgütlerinin merkezileşmesi, ayakta kalan örgütlerin

kendiliğinden sisteme katılması veya rekabet yoluyla silinmeleri sonucunda oluşur.

Sosyal taraflara üyelik, üyeler üzerinde toplumsal baskı, üyeler arasında

akdedilen bir kaynaktan kesinti, “check off” sistemiyle, temel hizmetler sağlanarak

de facto bir biçimde sağlanır.

Toplumsal örgütlerdeki işlevsel açıdan farklılaşma örgütlerin kendi işlev

alanlarında gönüllü anlaşmalarla sağlanır.

Sosyal taraflar ve meslek örgütlerinin devletçe tanınması, kamu görevlerine

tabandan yapılan zorlamalar sonucunda oluşur.

104 AKKAYA, 2005, s. 74.

63

2.1.2.1. Liberal/Sosyal Korporatizm

Her ne kadar sosyal korporatizmle neokorporatizmin eş anlamlı olduğu

belirtilse105

de neokorporatizm bir üst kavram olarak değerlendirilmelidir.

Neokorporatizm devlet korporatizmin tersini ifade etmekte ve korporatizmin batılı

demokrasilerdeki görünümüne denk gelmektedir. Neokorporatizm uygulama

yoğunluğuna göre zayıf, orta ve güçlü neokorporatizm olarak sınıflandırılmıştır.

Güçlü neokorporatizm özellikle Avusturya, Norveç, İsveç ve Finlandiya

uygulamasıyla uyumluluk göstermektedir.106

Neokorporatizm daha çok anılan

ülkelerde endüstriyel ilişkilerdeki güçlü uygulamalar ve bir dönem sosyal taraflarla

devlet arasındaki çıkarların takası anlamında bir endüstri ilişkisi terimi olarak

kullanılmıştır ve bir endüstri ilişkisi aracı olarak uygulama alanını yitirmiştir.107

Burada hemen bir parantez açmak gerekir ki anılan ülkelerin bazılarında ESK

olmaması, neokorporatizm açısından bir çelişki değildir. Zira çalışmanın önceki

kısımlarında belirtildiği üzere resmî danışma organları sosyal diyaloğun zorunlu şartı

değil, bir aracıdır. ESK olmaksızın diğer sosyal diyalog araçları ile de başarılı bir

sosyal diyalog uygulaması gerçekleştirilebilir.

105 OST, David, Solidarity And The Politics of Anti-Politics, Temple University

Press, Philadelphia 1990, s. 115; BARRINGTON, Lowell, Corporative Politics,

Wadsworth Cengage Learning, Boston 2010, s. 343.

106 UÇKAN, Banu, KAĞNICIOĞLU, Deniz, Endüstri İlişkileri, Anadolu

Üniversitesi Yayınları, Eskişehir 2004, 58.

107 DERELİ, 1997, s. 123.

64

Yukarıda sayılan nedenlerle ESK’ye vücut veren korporatizmi daha özellikli

bir alt sınıflandırmayla sosyal korporatizm veya liberal korporatizm terimiyle

kullanmak daha doğru olacaktır. Zaten sosyal veya liberal korporatizm, bir dönem

endüstri ilişkilerinde uygulanmış olan neokorporatizmin, günümüzde batılı

demokrasilerdeki görünüşünü ifade etmektedir.108

ABD’de sosyal korporatizmin

işlevini ise lobicilik gerçekleştirmektedir.109

ESK korporatif bir temsile dayanır. Zira siyasal alanda korporatizm, meslek

esasına dayalı işçi ve işveren örgütleri temsilcilerinden oluşan bir kurulun, danışma

organları olarak devlet örgütlenmesi içerisinde yer alması ve alınacak olan sosyo-

ekonomik ve sosyo-politik karar süreçlerinde etkili olmalarıyla da ortaya

çıkabilmektedir.110

Gerhard Lehmbruch tarafından liberal korporatizm devlet yönetimine katılım

bağlamında tanımlanmıştır. Buna göre liberal korporatizm, geniş ekonomik ve sosyal

grupların, devletin özellikle ekonomik politika oluşturma süreçlerine özel bir

katılımını ifade eder. LEHMBRUCH bu tanımı yaptıktan sonra liberal korporatizme

karakterini veren özelliğin alelade bir katılım olmadığını belirtmiştir. Gelişmiş

108 MUNDLAK, Guy, Fading Corporatism, Cornell University Press, New York

2007, s. 13.

109 DEKKER, Douwes L.C.G., “The Concept Of Corporatism From An Industrial

Relation Perspective”, Theories And Concepts In Comparative Industrial

Relations, edit. Jack Barbash, Kate Barbash, University of South Carolina Press,

South Carolina 1989, s. 46.

110 ERDEM, 2007, s. 71.

65

kapitalist bir ekonomiyi haiz tüm anayasal demokrasilerde idare zaten belli oranda

bir danışma ve işbirliği ile yapılır. Liberal korporatizmde ise katılım, katılan

grupların kendi aralarında ve kamu politikası oluşturulmasındaki yüksek dereceli bir

dayanışma ve işbirliği şeklinde tezahür eder. Bu tür bir korporatizmi diğer

korporatizm türlerinde ayıran ise katılım sağlayacak grupların haiz olduğu geniş

özerkliktir.111

Sosyal korporatizm ve sosyal diyalog eş anlamlı değildir. Ancak varoluş

dinamikleri ve ortaya çıkış biçimleri itibarıyla sosyal diyalog sosyal korporatif bir

süreçtir. Bazı yazarlar da sosyal korporatizm ve sosyal diyalog arasında hiçbir fark

görmemiştir ve sosyal korporatizmin, korporatizmin batılı demokrasilerdeki

görünüşü olduğu ve sosyal diyalog ve onun bir türü olan üç taraflı diyalogla var

olduğunu belirtmişlerdir.112

Dolayısıyla ESK’nin bir sosyal korporatif süreç olduğu

bu bakış açısıyla söylenebilir.

Sosyal diyalog anlayışı Avrupa’nın korporatist geleneğine ve bu geleneğin 20

nci yüzyılda emek, sermaye ve hükûmet arasındaki ilişkilerin yeniden canlanmasına

111 LEHMBRUCH, Gerhard, Consociational Democracy, Class Conflict and the

New Corporatism, Paper presented to the IPSA Round Table on Political

Integration, Jerusalem 1974, akt. Leo Panitch, “The Development of Corporatism in

Liberal Democracies”, Trends Toward Corporatist Intermediation, edt. Gerhard

Lembruch, Philippe C. Schimitter, Sage Publications, Beverly Hills and London

1979, s. 123.

112 FINNEMORE, Martheanne, VAN RENSBURG, Rhode, Contemporary Labor

Relations, LexisNexis Butterworths, 2002, s. 10 vd.

66

dayanmaktadır, sosyal korporatizmin gereklilikleri olmaksızın sosyal diyaloğun

gelişimi de mümkün olmayacaktır.113

Çıkar gruplarının devlet tarafından

yönlendirildiği ve yönetimde tüm kuralların devletçe belirlendiği devlet

korporatizminin aksine, sosyal korporatizmde güçlü çıkar grupları, devleti

kendilerinin karar verme süreçlerine dâhil edilmesine zorlamaktadır ve devlet

sorunların çözümünde bu çıkar grupları ile müzakere etmektedir.114

Sosyal diyalog

ve genel olarak neokorporatizmde sendikaların merkezileşmesiyle ilgili söylenenler

elbette sosyal korporatizm için de geçerlidir. Sosyal korporatizm kapsayıcı, güçlü ve

merkezileşmiş işçi ve işveren örgütlerini gerekli kılar.115

Sosyal korporatizm Devlet

ve çıkar grupları ile sosyal taraflar arasında bir uzlaşmayı, üç taraflı görüşmeyi,

danışma süreçlerini ve organlarını zorunlu kılmaktadır. Bu açıklamalardan sonra

sosyal korporatizmin sosyal diyaloğa nazaran çok daha belirgin bazı

kurumsallaşmaları gerektirdiği bir tarafa bırakılırsa, sosyal diyalog ve sosyal

korporatizm kavramlarının özellikle Avrupa uygulaması bakımından örtüştüğü

söylenebilir.116

Özellikle işlevsel açıdan, batılı demokrasilerde sosyal korporatizm ve sosyal

diyalog aynı amaçlara yönelmiştir. Her ikisinin de ekonomik ve siyasi istikrarın

113 KORAY-ÇELİK, 2007, s. 44.

114 BARRINGTON, 2010, s. 343.

115 SILVA, Eduardo, “State-Business Relations In Latin America”, Emerging

Market Democracies, edit. Laurence Whitehead, Johns Hopkins University Press,

Baltimore 2002, s. 93.

116 KORAY-ÇELİK, 2007, s. 45.

67

sürdürülmesine katkı sağlayacağı düşünülmekte, ekonomik ve sosyal sorunların

çözümünde bu yolla daha dengeli ve işlevsel sonuçlar alınacağı öngörülmekte ve

karşılıklı rızaya dayanılarak alınacak kararların uygulama kolaylığı getirmesi

beklenmektedir.117

Üçlü ve çok taraflı sosyal diyaloğa dayanan danışmanın kurumsallaştığı

sosyal diyalog uygulamalarını sosyal korporatizmden ayırmak ise imkânsıza

yakındır. Yani sosyal korporatizm ve sosyal diyalog yakın kaynaktan çıkıp birleşerek

tek gövdeleşen ırmaklar gibidir.

Görüldüğü üzere sosyal diyalog, özellikle kurumsallaşmış üçlü diyalog

uygulamasıyla sosyal veya liberal korporatizmle paralel bir görünümdedir. Sosyal

korporatizmin bileşenleri, aynı zamanda sosyal diyaloğun diyalog araçlarıdır.

Dolayısıyla sosyal diyalog sosyal korporatizmin bir görünümü, ESK de sosyal

korporatizmin vücut bulduğu bir yapılanma niteliğindedir.

2.1.3. Korporatif Devlet ve ESK

Sosyal diyaloğun özellikle üçlü danışma mekanizmasının sosyal

korporatizme dayandığını ve bu anlamda ESK’lerin de sosyal korporatist bir

yapılanma olduğunu tespit ettikten sonra sorulması gereken soru, gittikçe gelişip

yayılan sosyal diyalog fikrinin ve ESK’nin yeni bir korporatif devlete yol açıp

açmayacağıdır. Bu nedenle korporatif devletin ortaya çıkış süreci, farklı

117 KORAY-ÇELİK, 2007, s. 46.

68

uygulamaları, korporatif devlet deneyimlerinin sosyal diyalog ve ESK çerçevesinde

değerlendirilmesi gerekmektedir.

Korporatif devletin ortaya çıkışı ve uygulama şekli evrensel, tek bir

görünümü haiz değildir. Farklı zaman dilimlerinde farklı uygulamalarına rastlamak

mümkündür. Ancak hemen hepsinin ortak özelliği devlet yönetiminde bireyi liberal

bir formattan faklı bir boyutta ele alması, devlet yönetiminde temsilin başta mesleki

örgütler olmak üzere çeşitli gruplarca da yerine getirilmesidir. Sonraki kısımda

ortaya konulacağı üzere, korporatif devlette korporatif temsil bazen parlamentolarda,

bazen de parlamento dışı kurullarda gerçekleşebilmektedir.

Korporatif devlet, çıkar örgütlerinin devlet yönetimindeki temsiline göre üç

sınıfa ayrılır. Bunlar saf korporatif devletler, karma korporatif devletler ve tâbi

korporatif devletlerdir.

2.1.3.1. Saf Korporatif Devlet

Korporatif devlet uygulamalarının çoğunluğunda benimsenen korporatizm

şekli otoriter korporatizm, yani devlet korporatizmidir. Bu tür bir uygulamada çıkar

örgütleri tepeden devletçe şekillendirilip denetim altına alınır ve özerklik kazanamaz.

Örgütlerin devlete karşı bir özgürlüğü söz konusu değildir, Devlet bu grupların tüm

faaliyetlerinde otoriter bir görünümde etkindir.118

118 MAKAL, Ahmet, Türkiye’de Tek Partili Dönemde Çalışma İlişkileri: 1920-

1946, İmge Kitabevi, Ankara 1999, s. 132.

69

Saf korporatif devlet; korporatist modellerden otoriter devlet korporatizmine

dayanan bir devlet sistemidir. Saf korporatif devlet faşizmle ortaya çıkıp ortadan

kaybolmuş ve İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra uygulaması kalmamış bir

yapılanmadır ve günümüzde saf korporatif bir devlet bulunmamaktadır.119

Saf korporatist devlette devlet her şeydir, korporasyonların görevi devleti

toplum içinde temsil etmek ve devletin toplum içindeki uzantıları olmaktır.120

Saf

korporatif devleti diğer devlet anlayışlarından ve diğer korporatif devlet

yapılanmalarından ayıran başlıca özelliği millet meclislerinin yerini korporatif

meclislerin almasıdır.121

Başka bir anlatımla saf korporatif devlette; parlamentoda

bireylerin değil, mesleki korporasyonların temsil edilmesi söz konusudur.

Saf korporatif devletlere faşist İtalya, 1933 Anayasası ile Portekiz, bazı

dönemlerde de Meksika, Peru ve Brezilya’da yer verilmiştir.122

Ancak saf korporatif

sistem açıklanırken, saf korporatif devletin en “saf” hâliyle uygulandığı Mussolini

İtalyası esas alınacaktır. Bu devletin konumuzu ilgilendiren yönü korporatif

yapılanması olduğundan sadece bu açıdan inceleme yapılacak ve diğer yönlerine

değinilmeyecektir.

119 POUND, Roscoe, Jurisprudence, The Lawbook Exchange Ltd., New Jersey

2000, s. 259.

120 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 164.

121 PAYNE, Stanley G., A History of Fascism 1914-1945, The Board of Regents of

the University of Wisconsin System, Wisconsin 1995, s. 65.

122 HEYWOOD, 2000, s. 164.

70

Saf korporatif devlet, korporatif ekonomik ilişkilerin bir sonucu ve gereği

olarak ortaya çıkmıştır.123

İtalyan faşist devletinin, ekonomik bir tabanda yükselen ve

bu yönüyle kapitalizm ve sosyalizm arasında evrensel bir üçüncü yol olma iddiasında

bulunan bir yapılanma olduğu belirtilmiştir.124

Saf korporatif devletle faşizm genel olarak birlikte anılmaktaysa da, aslında

faşist ideoloji korporatizm hakkında pek az şey söylemiştir. Bir başka anlatımla faşist

ideoloji saf hâliyle korporatizmle özdeş olan bir akım değildir.125

Örneğin faşizmin

en yüksek derecede uygulamasını ortaya koyan Nazi Almanyası hiçbir döneminde

korporatif bir yapılanma göstermemiştir.126

Ancak yine de ekonomik açıdan faşist

devletin korporatif bir ekonomiye dayandığı kabul görmektedir.127

Bu durumu

faşizmin uygulamasının daha çok korporatif bir ekonomiye dayalı şekilde tezahür

etmesiyle açıklamak gerekir.

Saf korporatif devlette toplum bireylerin toplamı değildir, ondan daha fazla

bir şeyi ifade eder. Dolayısıyla saf korporatif devlet bireysel çıkarlara, ondan daha

123 PARENTI, Michael, Democracy For The Few, Cangage Learning, Boston 2011,

s. 26.

124 O’SULLIVAN, Noel, “Five Main Tenets of Fascist Ideology”, The Fascism

Reader, edit. Aristotle A. Kallis, Routledge, London 2003, s. 158.

125 POLLARD, John, The Fascist Experience in Italy, Routledge, London 1998, s.

124.

126 World Fascism A Historical Encyclopedia Volume 1, edt. Cyprian Blamires,

ABC-CLIO Inc., California 2006, s. 151.

127 GÖZE, 2010, s. 136.

71

üst bir çıkar olarak görülen kamusal çıkar adına sınırlamalar getirir. Liberal anlayışta

siyasal etkinliğin temel birimi bireydir. Bireyler çıkarlarını siyasal partiler

aracılığıyla ifade eder ve çıkarların merkezi siyasal kararlar haline gelmesi bölgesel

esas üzerine kurulu olan parlamento kurumu aracılığıyla olur. Buna karşılık saf

korporatif devlette siyasal etkinlik ve örgütlenmenin temeli meslek gruplarıdır.

Çıkarların temsil ve ifadesi korporatist örgütlenmeler aracılığıyla gerçekleşir.

Merkezi siyasal karar alma mekanizması ise korporasyonlarla devleti bir araya

getiren yapılardır.128

Saf korporatif devlette fert bir an için dahi toplumun dışında ve toplumdan

ayrı olarak düşünülmemektedir. Liberal devlet görüşünün hilafına olarak; ferdin

toplumun teşekkülünden önce ve toplumun dışında değer ve varlığa sahip olduğu ile

fertlerin serbest irade ve istekleriyle toplumu meydana getirdiği kabul

edilmemektedir.129

Saf korporatif devlet modelinin aşağıda belirtilen dört ayırıcı özelliği

bulunmaktadır.130

Devlet, ekonomik ve sosyal hayatın kurulması ve sürdürülmesi üzerinde

temel belirleyici konumundadır. Devletin söz konusu belirleyici konumu, serbest

piyasa ekonomisiyle bağdaşmaz.

128 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 163.

129 GÖZE, Ayferi, Korporatif Devlet, İstanbul Üniversitesi Yayınları, İstanbul 1968,

s. 6.

130 WILLIAMSON, Peter J., Varieties of Corporatism, Cambridge University

Press, New York 2010, s. 10.

72

Üretim araçları büyük oranda özel mülkiyetin elinde olup, ücretli emek özel

mülkiyet sahiplerince belirlenir.

Devletin karar alma süreçleri daha otoriter bir görünümde olup, liberal

demokrasinin kurumları üzerinde bir sınırlama söz konusudur.

Üretici organizasyonları sosyal taraflar arasında adeta devlet adına hareket

edermişçesine etkilidir ve devletin düzenleme süreçlerine devletin

temsilcisiymişçesine katılma hakkını haizdir.

Sosyal korporatizm de başta sosyal taraflar olmak üzere tüm organize çıkar

gruplarının devlet nezdinde temsiline dayanır. Ancak saf korporatif devlette, meslek

gruplarının özellikle parlamentoda temsil edilmesi prensibi neokorporatizmde

yoktur. Sosyal korporatizmin parlamentonun teşekkülü bakımından devletçi-otoriter

devletle paralelliği bulunmamaktadır.

Saf korporatif bir devlette meslekler sınıfların yerine geçerek çatışmaları

ortadan kaldıracak ve sınıflaşma önlenmiş olacaktır. Zaten saf korporatif bir devlette

toplumda farklı çıkarların olduğu ve bunların çatışmasının olağan olduğunu kabul

edilmez. Toplumsal uyum ve dayanışma anlayışı toplumu bir organizmanın yapısına

benzetir. Meslekler temelinde ele alınan toplumsal farklılaşma, aynı zamanda tüm

toplumun birbirine muhtaç meslek topluluklarından oluştuğunu varsayar.131

Saf korporatif devlette en önemli amaç millî uyuşumun sağlanmasıdır. Bu da

mesleki temsil esasına göre devlet önderliğindeki korporatif işbirliği çerçevesinde

131 HATİPOĞLU, Atakan, Parlamentoda Sosyal Kesimlerin Temsil Edilebilirliği

ve Parlamenter Kimliği: Türk Parlamento Sistemine Yönelik Bir Alan

Araştırması, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İzmir 2007, s.53.

73

sınıfsal çelişkilerin giderilmesiyle mümkün olacaktır.132

Bu tür bir devlette meslek

grupları bireyin önüne geçmekte, toplumsal meseleler mesleki örgüt komitelerince

çözülmektedir.133

Saf korporatif devleti ayırt edici kılan, korporasyonların bir kamu hukuku

kuruluşu ya da devlet organı olarak yapılandırılması ve devletin ekonomi alanına

müdahalesini sağlayan bir görünümde olmasıdır. Bu nedenle saf korporatif

devletlerde siyaset ekonomiye ve ekonomik ilişkilere tam hâkimdir.134

Bununla

birlikte saf korporatif devletler sosyalist nitelikte de değildir çünkü ekonomide özel

girişim yasak değildir.135

Özel girişim yasak olmamakla birlikte siyasi temsil meslek

örgütlerince yerine getirildiğinden liberal demokratik devletteki bireysel temsil

tamamen ortadan kalkmaktadır ve birey ancak bir korporasyonun içerisinde yer alırsa

temsil edilebilmektedir.136

Saf korporatif devlette sendikacılık çok gelişmiş olmakla birlikte bir sendika

özgürlüğünden bahsetmek mümkün değildir. Sadece devletin belirlediği şartları haiz

sendikaların varlığı kabul edilir. Bu tür devletlerde sendika yöneticileri rejime

132 MAKAL, 2007, 79.

133 POUND, 2000, s. 258.

134 GÖZE, 2010, s. 147.

135 SCHNAPP, Jeffrey Thompson, SEARS, Olivia E., STAMPINO, Maria G., A

Primer of Italian Fascism, University of Nebraska Press, Lincoln and London

2000, s. 168.

136 DE GRAND, Alexander J., Fascist Italy and Nazi Germany, Routledge, New

York 2004, s. 51.

74

sadakatlerini ispat etmek durumundadır. Ayrıca sendikaların uluslararası kuruluşlara

üye olmasına da izin verilmez. Böylece sendikalar devlete tabi kılınmaktadır. Devlet

sendikalar üzerinde tam hâkim durumdadır ve bunları denetleyip gerekli gördüğünde

varlıklarına son verme hakkını haizdir. Sendikalar zamanla birleştirilerek tek

korporasyon hâline getirilip yönetimine de bakanlar atanmaktadır.137

Bu

korporasyonların kurum içi temsilcileri özgür seçimlerle belirlenmediği gibi, yasama

organına üyelik için aday gösterme özgürlüğü de bulunmamaktadır.138

Bu açıklamalardan sonra belirtilmesi gereken, günümüz uygulamasında ESK

benzeri yapılanmaların devletin genel şeklini etkilemekle birlikte, tek başına saf

korporatif bir devlet yaratmadığıdır. Saf korporatif devletler otoriter-devlet

korporatizmine dayanır. Bu gibi bir devlet sisteminde toplumsal örgütlenme meslek

esasına dayalı olarak gerçekleşir. Dolayısıyla siyasal temsil de meslek temsilcilerinin

oluşturduğu bir meclis ya da meclisler eliyle sağlanacaktır.139

Zaten saf korporatif

devletteki devletçi korporatizmle sosyal korporatizmin ayrıldığı önemli noktaların

başını çeken de budur. Sosyal diyalog ve ESK, korporasyonların ve çıkar örgütlerinin

devlet yönetiminde temsiline olanak sağlasa da bu temsil saf korporatif devletteki

temsilden çok daha farklı, parlamento düzeyinde olmayan ve ancak uzlaşıya dayalı

bir danışma şeklinde gerçekleşir. Kısacası sosyal korporatif niteliğine rağmen sosyal

137 GÖZE, 2010, s. 149-152.

138 O’TOOLE, George Barry, DELOS, Joseph Thomas, Race, Nation, Person:

Social Aspects of the Race Problem, Books for Libraries Press, 1971, s. 404-405.

139 HATİPOĞLU, 2007, s. 53.

75

diyalog ve ESK şu anki görünümüyle saf korporatif bir devlet yapılanmasından

uzaktır.

2.1.3.2. Karma korporatif devlet

Korporatif devlet sistemlerinden ikincisi karma korporatif devlettir. Karma

korporatif devlete karma niteliğini veren, siyasal sisteminde tek bir temsile yer

vermemiş olmasıdır.

Siyasi açıdan karma korporatif devlet toplumda bireylerin yanı sıra sosyal

teşekküllerin de varlığını tanır ve tanımanın ötesinde siyasi partilerin yanı sıra sosyal

teşekküllere de temsil olanağı sağlar. Bu yapılanmada devlet, ekonomiye saf

korporatif devlete nazaran daha uzaktadır, örgütlenme ve sendikacılık faşist nitelikte

olmayıp daha özgürce teşkilatlanmaktadır.140

Karma korporatif devlette yasama meclislerinde bireylerin temsil edildiği

siyasi partilerin yanı sıra korporatif yapılara dayanan temsile de yer verilmektedir.

Siyasi partiler ve korporatif temsilciler aynı mecliste olabilecekleri gibi farklı iki

meclis de olabilirler. İki meclis kabul edildiği yapılanmalarda bu iki meclisin

yetkileri çeşitlilik gösterebilir. Bu devletlerin çoğunluğunda korporatif esaslara göre

belirlenen bir senatoya yer verilmiştir.141

140 GÖZE, 1968, s. 156.

141 GÖZE, 1968, s. 157.

76

1876 Anayasası ile İspanya, 1923 Anayasası ile Romanya, 1927 Anayasası ile

Yunanistan, 1937 Anayasası ile İrlanda karma korporatif bir yapıda kurulmuş

devletlere örnek gösterilebilir.142

ESK’nin karma korporatif bir devlete yol açmadığı da açıktır. Birçok yönüyle

liberal devlete benzeyen karma korporatif devlette siyasi partilerin yanı sıra

korporatif temsil de yasama meclisinde kendisine yer bulmaktadır. Oysa ESK

korporatif bir temsile dayanmakla birlikte bu temsil, parlamentoda meslek örgütleri

ve çıkar gruplarının üyelik bazında temsiline olanak vermez, ESK parlamento

dışında ve bir danışma kuruludur. Kısacası sisteminde ESK’ye yer vermiş devletlere

sadece bu nedenle karma korporatif devlet denilemez.

2.1.3.3. Tâbi korporatif devlet

Korporatif devlet sınıflandırmasındaki konumuz bakımından en kritik değeri

haiz olan korporatif devlet şekli, tâbi korporatif devlet yapılanmasıdır. Sosyal

kuruluşlar ve özellikle meslek kuruluşları ile ekonomik mahiyet taşıyan kuruluşların

temsilcilerinden kurulu korporatif bir organa, teşkilatı içerisinde yer veren devletlere

tâbi korporatif devlet denilmektedir.143

Bir başka anlatımla, devlet sisteminde ESK

benzeri danışma kurullarına yer veren devletler tâbi korporatif devlet niteliğindedir.

İlk tâbi korporatif devletler, 20 nci yüzyılın başlarında Kıta Avrupası’nda

ortaya çıkmıştır. Tâbi korporatif devlet modeline yakın bir görünümde olan Weimar

142 GÖZE, 1968, s. 157-163.

143 GÖZE, 1968, s. 174-175.

77

Cumhuriyetinin Anayasasında işçilerin genel ekonomik politikalarının

kararlaştırılması konusunda söz hakkı tanınmasının yanı sıra işçilere 165 inci

maddesi ile ücret ve çalışma koşullarının düzenlenmesine katılma hakkı

verilmekteydi.144

Tâbi korporatif devlet saf korporatif devletin aksine otoriter bir devlet

korporatizmine değil, sosyal ya da liberal bir korporatizme dayanmaktadır.

Tâbi korporatif devlette özel sektörün talepleri devletin politika oluşturma ve

uygulama sürecinde dikkate alınmaktadır.145

Tâbi korporatif devlet diğer iki

korporatif devletten, özellikle de saf korporatif devletten farklılık göstermektedir.146

Zira tâbi korporatif devlette liberal temsili sistem tasfiye edilmemektedir. Ancak

liberal temsili yapılanmaya devlet teşkilatına korporatif nitelikte bir danışma organı,

yani ESK eklenmektedir. Bu organlar hemen her tâbi korporatif devlette istişari bir

organ niteliğinde bulunmaktadır. Yani siyasi bir organ ya da karar organı görümünde

değildir ve zaten tâbi korporatif devleti saf ve karma korporatif devletten ayıran

özelliklerden biri de budur.147

144 KORAY-ÇELİK, 2007, s. 30.

145 FARRANDS, Chris, TOTTERDILL, Peter, “A Rationale For An Appropriate

Level Of Regulation In The European Community”, Industrial Economic

Regulation, edt. Roger Sugden, Taylor-Francis e-Library, New York 2003, s. 170.

146 PARLA, Taha, “Anayasalar ve Kurucu Meclisler Üzerine Bazı Karşılaştırmalı

Notlar”, İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt: 38, Sayı: 3-4, İstanbul 1984, s. 217.

147 GÖZE, 1968, s. 189.

78

Günümüz anlamında tâbi korporatif devlet 1948 İtalya Anayasası ve 1958

Fransa Anayasasında ESK uygulamasına geçilmesiyle ortaya çıkmıştır, 1921-1935

yılları arasında Polonya, 1920 Anayasasında Çekoslovakya ve 1921 Anayasasında

Yugoslavya tâbi korporatif devlet niteliğindedir. Avrupa’nın birçok ülkesinde çeşitli

mevzuatla kurulmuş ESK’ler göz önüne alındığında ve sosyal korporatizmle sosyal

diyaloğun yapısal ve işlevsel örtüşmesi birlikte değerlendirildiğinde, artık özellikle

Avrupa ülkeleri başta olmak üzere birçok demokratik devletin ve bu arada

Türkiye’nin tâbi korporatif devlet yapılanmasında olduğunu söylemek yanlış

olmayacaktır.

2.1.4. Korporatizme ve Korporatif Devlete Yöneltilen Eleştiriler

Tüm korporatif devletlerin savunucuları olduğu kadar eleştirenleri de

olmuştur. Korporatif devletlerin klasik demokrasiye en yakın formu olan tâbi

korporatif devletin dahi faşizme açık bir yönünün olduğu iddia edilmektedir. Yani

sosyal diyalog, bir taraftan meydana getirdiği uzlaşma nedeniyle demokrasinin bir

parçası olarak nitelendirilirken, bir sosyal diyalog aracı olan ESK’ye sistemlerinde

yer veren tâbi korporatif devletlerin faşizme açık bir yönünün olduğunun iddiası tam

bir zıtlık teşkil etmektedir.

Korporatizme yöneltilen başlıca eleştiri ve ithamlar aşağıdaki şekilde

sayılabilir.148

148 WIARDA, 1997, s. 12-15.

79

Korporatizmin çoğu zaman faşizmi çağrıştıran bir yönü olmuştur. Bunun

sebebi şüphesiz ki korporatizmin yönetimlerinin önemli bir parçası olarak

kullanıldığı Mussolini İtalya’sı, Salazar Portekiz’i ve Franco İspanya’sı gibi faşist

karakterli devletlerdir.

Korporatizm dönemsel, iki dünya savaşı arasında uygulanan ve artık

hükümsüz kalan bir yöntem olarak görülmektedir. Bu eleştiri şüphesiz daha çok saf

ve karma korporatif devletler için geçerlidir.

Korporatizm işçiler açısından otoriter yönetimin perdelenerek uygulandığı

bir yöntem olarak değerlendirilmiştir.

Daha solda yer alan bakış açısıyla korporatizm, muhafazakâr ve sağ bir

ideoloji olarak nitelendirilmiştir.

Bir başka eleştiride korporatizmin, zorunlu olarak kapitalizmi gerektirdiği ve

kapitalist bir sisteme yol açtığı, sadece kapitalizmde var olabileceği savunulmuştur.

Korporatizmin tanımı gereği anti-sosyalist ve anti-Marksist olduğu, felsefesi, siyaset

ve iktisat anlayışı bakımından anti-liberal de olsa, anti-kapitalist olmadığı, tüm bu

nedenlerle sol-korporatizm ya da liberal-korporatizm gibi tanımların kendi içinde

çelişik olduğu belirtilmiştir.149

Kemal Gözler’e göre korporatif temsil, klasik demokrasinin temel ilkelerine

aykırıdır.150

GÖZLER’e göre, insanların özel menfaatlerini gerçekleştirmek için

hükûmeti etkilemeye çalışmalarında demokrasiye aykırı bir durum yoktur, demokrasi

bireylerin yönetimi katıldığı bir sistemdir. Ancak klasik demokrasilerde bireylerin

149 PARLA, 2009, s. 102.

150 GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku Cilt I, Ekin Yayınevi, Bursa 2009, s. 610.

80

yönetime katılması bireysel temeldedir ve bu esas itibarıyla eşit ve genel oy ilkesinin

geçerli seçimler vasıtasıyla mümkün olur. Oysa meslek kuruluşlarının hükûmeti

etkilemesi durumunda bireyler, birey kimliğiyle değil; bir meslek grubunun mensubu

olarak yönetime katılmaktadırlar. Bireylerin bir meslek grubunun mensubu olarak

yönetime katılmaları da bir nevi demokrasi uygulamasıdır. Ancak bu demokrasi

klasik demokrasi değil, korporatist demokrasidir ve korporatist demokrasi de tipik bir

faşist düşüncedir. Klasik demokrasilerde bireylerin devlet yönetimine katılma hakları

doktor, avukat, sanayici, mühendis, tacir ya da esnaf olmalarından değil, insan

olmalarından kaynaklanır. Korporatif demokraside ise insanların yönetime katılma

hakları insan olmalarından değil, bir korporasyona üye olmalarından

kaynaklanmaktadır.

GÖZLER’e göre klasik demokraside kararlar eşit oy ilkesinin geçerli olduğu

seçimlerde bireylerin verdikleri oylarla belirlenen parlamento çoğunluğu veya onun

içinden çıkan ve ona karşı sorumlu olan hükûmet tarafından alınır. Bu sisteme

meslek kuruluşlarının müdahalesi, başta eşit oy olmak üzere bütün klasik demokrasi

ilkelerini sarsar. Meslek kuruluşlarının siyasete müdahale ettiği bir korporatist

demokraside, artık kararlar millet iradesince değil, korporasyonların iradeleri

tarafından alınır. İyi örgütlenmiş korporasyonlar, iradelerini örgütsüz halk kitlerine

dayatabilir. Neticede bir meslek kuruluşu şeklinde örgütlenmemiş yığınların

seçimlerde kullandıkları oylarla açıkladıkları iradeleri tamamıyla etkisiz hâle gelir.

Korporasyonların yönetime katıldığı sistemlerde kamusal yarar açısından da

olumsuzluklar olacaktır. Çünkü meslek kuruluşları doğaları gereği genel kamusal

81

yarara değil, belirli bir meslek grubuna mensup olan kişilerin bu mesleğe mensup

olmalarından kaynaklanan yararlara, yani özel çıkarlarına hizmet etmektedir.151

Görüldüğü üzere GÖZLER korporatist temsili, liberal temsili demokrasinin

bir alternatifi olarak görmekte ve bu tür bir demokrasinin liberal temsili demokrasiyi

ortadan kaldıracağını, millî iradenin zedeleneceğini, zira millî iradenin klasik bir

demokraside bireylerin verdiği oylara ve bireylerin seçtiği temsilcilerle tezahür

ettiğini, bireylere değil de korporasyonlara dayalı bir sistemin faşizme yakın

olduğunu düşünmektedir.

2.2. Temsili Demokrasi, Liberal Demokrasi ve ESK

2.2.1. Temsili Demokrasi

Sosyal diyaloğun korporatif yapısı ve ESK’de temsilin başta meslek olmak

üzere örgütlü çıkar gruplarıyla yerine getirilmesinin, temsili demokraside genelde

seçme, seçilme ve siyasi parti faaliyetleri aracılığıyla ortaya çıkan katılımda bir

farklılaşma yaratıp yaratmadığının belirlenmesini gerektirmektedir.

Demokrasinin bilinen tanımlarına modern ve büyük millî devletlerde

yapılacak bir ekleme, devlet yönetiminin doğrudan vatandaşlarca değil, onların eşit

ve serbest şekilde seçtiği temsilciler tarafından yapıldığıdır152

ki bu durum, temsili

151 GÖZLER, 2009, s. 611.

152 SARTORI, Giovanni, Demokrasi Teorisine Geri Dönüş, çev. Tunçer

Karamustafaoğlu - Mehmet Turhan, Yetkin Yayınları, Ankara 1996, s. 11.

82

demokrasinin tarifinden başka bir şey değildir. Demokrasi nasıl tanımlanırsa

tanımlansın iktidarın neticede halkta olduğu ve hükûmetin de halkın gereksinimlerine

hizmet için kurulduğu bir sistemdir153

ve demokratik devletin amacı siyasal etkinlik

yoluyla insan uygarlığına katkıda bulunmaktır.154

Günümüz açısından bakıldığında, bir siyasal sistemin demokratik olup

olmadığının tespitinde demokratik bir yönetimin altı ayırt edici özelliği vardır.

- Her yurttaşın yalnızca bir oya sahip olduğu genel bir oy hakkı aracılığıyla

iktidar halkın elinde olmalıdır.

- En az iki büyük parti, makul aralıklarla yapılan dürüst seçimlerle adaylarını

ve programlarını halkın seçimine sunmalıdır.

- Her vatandaşın insan hakları güvencede olmalıdır; yasa dışı tutuklamalar ve

dürüst yargıdan geçmeksizin mahkûm olmaya karşı korunma da bu güvenceye

dâhildir.

- Kamu politikası halkın çıkarına yönelik olmalıdır.

- Devlet, etkin bir önderlik ile sorumlu bir eleştiriye açıklık arasındaki

dengeyi sağlamalıdır.

- Devlet sisteminin herhangi bir yönünün barışçıl yollarla ve üzerinde

uzlaşma sağlanmış yöntemlerle değiştirilmesi mümkün olmalıdır.155

153 LIPSON, Leslie, Demokratik Uygarlık, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları,

Ankara 1984, s. 237.

154 LIPSON, 1984, s. 11.

155 LIPSON, 1984, s. 236-237.

83

Demokrasilerde, halk tarafından yönetimin ne surette gerçekleştirileceği

sorunu, tarihsel süreçte değişik demokrasi uygulamalarına yol açmıştır. Bu

uygulamalar doğrudan, yarı doğrudan ve temsili demokrasi anlayışlarını

doğurmuştur. 156

Doğrudan demokrasi antik çağda Yunan sitelerinde uygulama alanını bulan,

demokrasiye ideal anlamda en yakın olan sistemdir. Doğrudan demokraside devlet

yönetimiyle seçmenler arasına temsilciler girmemekte, seçmenler kararları aracı ve

temsilci olmaksızın birlikte almaktadır. Doğrudan demokrasinin uygulanması

günümüz koşullarında tüm seçmenlerin aynı anda bilgilendirilip toplanmasının

imkânsızlığı nedeniyle ortadan kalkmıştır, sadece İsviçre’nin bazı küçük

kantonlarında uygulanmaktadır. Bununla birlikte gelişen bilişim sistemleri ve

internet gelecekte doğrudan demokrasinin yeniden etkinleşebilmesinin önünü

açabilecektir.157

Doğrudan demokrasi yöntemi, demokrasiyi küçük bir topluluk ile sınırlı

tutarak, büyük bir evrene uygulanamaz kılmıştır. Bu nedenle terkedilmek zorunda

kalınan doğrudan demokrasinin yerini, büyük nüfusların ve geniş alanların yönetimi

156 ARASLI, Oya, Seçim Sistemi Kavramı ve Türkiye’de Uygulanan Seçim

Sistemleri (1876-1987), Ankara 1989, s. 3.

157 TEZİÇ, Erdoğan, Anayasa Hukuku (Genel Esaslar), Beta Basım A.Ş., İstanbul

2001, s. 236-237; ARASLI, 1989, s. 3; GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukuna

Giriş, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa 2007, s. 115-116.

84

sorununu halkın kendi adına önemli kararları almak için az sayıda insanı seçmesine

olanak veren dolaylı bir temsili demokrasi almıştır.158

Yarı doğrudan demokraside egemenliğin kullanımı halk ile temsilcileri

arasında paylaşılmıştır. Burada temsili demokrasi ile doğrudan demokrasi arasında

bir yönetim biçimi söz konusudur. Seçilmiş, temsili bir parlamentonun yanı sıra, halk

da belli araçlarla egemenliğin kullanımına katılmaktadır. Buna göre halk; referandum

yolu ile parlamentonun yaptığı kanunları oylayabilmekte, halk vetosu aracılığıyla

parlamentonun kabul etmiş olduğu ancak yürürlüğe girmemiş kanunun referanduma

sunulmasını temin edebilmekte, kanun teklif edebilmekte ve memnun kalmadığı

temsilcisini azledebilmektedir.159

Modern demokrasinin temsil anlayışı, doğrudan bir temsil olarak

gelişmemiştir. Bir başka anlatımla, modern demokrasilerde devlet yönetimi doğrudan

vatandaşlarca değil, onların genel ve eşit oya dayanan serbest seçimlerle seçtikleri

temsilcileri aracılığıyla gerçekleştirilir. Hatta demokrasi sözcüğü ile anlatılmak

istenen, genellikle temsile dayanan demokrasidir ve bu bağlamda demokrasi

serbestçe seçilmiş temsilciler aracılığıyla yapılan yönetimdir.160

158 LIPSON, 1984, s. 48-49.

159 TEZİÇ, 2001, s. 130-135; KABOĞLU, İbrahim Özden, Anayasa Hukuku

Dersleri (Genel Esaslar), Legal Yayıncılık, İstanbul 2009, s. 185-188; GÖZLER,

2007, s. 120-123.

160 ÖDEN, Merih, Seçmenlerin ‘Kişi Tercihi’ Açısından Seçim Sistemleri, Yetkin

Yayınları, Ankara 2003, s.11; LIJPHART, Arend, Çağdaş Demokrasiler, çev.

Ergun Özbudun, Ersin Onulduran, Yetkin Yayınları, Ankara Tarihsiz, s. 11.

85

Temsili demokrasiye temsili hükûmet de denilmektedir. Bu sistemde

temsilciler halk tarafından seçilmekte, halkı temsil etmekte ve egemenliği halk adına

kullanmaktadırlar. Bu durumda temsilciler halkın iradesinin yerine geçmektedir,

yapılan işlemler halk adına hüküm ve sonuç doğurmaktadır. Temsilcilerin

işlemlerinin halkın onayına ihtiyacı yoktur ve temsilcilerin işlemleri başka makamca

denetime tabi tutulamaz.161

Günümüz anlamında temsilin temelleri 19 uncu yüzyıl İngiltere’sinde

atılmıştır. İngiltere’de liberaller, temsilin nüfusa göre yapılması (representation by

population) gerektiğini, toprak, soyluluk, gelenek gibi ölçütlerin yerine her kişinin

bir kişi sayılması esasına göre temsilin gerçekleşmesini savunmuşlardır. Böylece her

vatandaşın temsil edilmesinin de önü açılmıştır.162

Günümüzde demokrasinin temsili bir demokrasiyi ifade ettiği söylendikten

sonra belirtilmelidir ki ideal bir demokratik yönetimde halkın bütününün arzularına

tam olarak uyan bir idare biçimi vardır. Ancak böyle bir idare biçimi hiçbir zaman

var olmadığı gibi, gelecekte de var olacağı kuşkuludur.163

Demokrasi idealine tam

olarak ulaşılmamış olması, günümüzde demokrasi uygulamasının hiç var olmadığı

anlamına gelmez. İdeal bir demokrasi olmamasına rağmen bu ideale yaklaşan

demokrasiler Robert Dahl tarafından poliarşi olarak adlandırılmıştır.164

Poliarşi, aynı

161 GÖZLER, 2007, s. 117.

162 LIPSON, 1984, s. 382.

163 LIJPHART, s. 11.

164 DAHL, Robert A., Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University

Press, New Haven and London 1971, s. 8.

86

zamanda temsili bir demokrasiyi ifade etmesi açısından, konumuz açısından

incelemeye değerdir. Çünkü günümüz temsili demokrasileri poliarşi olarak

nitelendirilebilir.

DAHL, poliarşi açısından sekiz kurumun varlığının zorunlu olduğunu

belirtmiştir ve poliarşinin kurumları; geniş ölçekli, özellikle de ulusal devlet

ölçeğindeki bir demokrasi için zorunludur.165

- Örgütlenme ve kurulmuş örgütlere katılma özgürlüğü. Vatandaşlar çeşitli

haklarını gerçekleştirmek için siyasi partiler ve diğer çıkar grupları dâhil olmak üzere

özgürce örgütler kurmak ve kurulmuş örgütlere katılma hakkını haizdir.

- İfade özgürlüğü. Vatandaşlar ceza alma tehdit ve korkusu olmaksızın,

siyasal sorunlar, görevlilerin, yönetimin, rejimin, sosyoekonomik düzenin ve

iktidardaki ideolojinin eleştirisi de dâhil olmak üzere kendi düşüncelerini ifade etme

hakkını haizdir.

- Oy verme hakkı. Her yetişkinin, görevlilerin seçiminde oy kullanma hakkı

vardır.

- Vatandaşların kamu görevlerine getirilebilme hakkı vardır.

- Siyasal liderlerin, seçmenlerin tercihini elde etmek için yarışabilme hakkı

vardır.

- Değişik haber alma kaynaklarının varlığı. Vatandaşlar alternatif

enformasyon hakkını haizdirler ve anılan hak hukuken korunmaktadır.

165 DAHL, 1971, s. 3, DAHL, Robert A., Demokrasi ve Eleştirileri, çev. Levent

Köker, Yetkin Yayınları, Ankara 1995, s. 281.

87

- Özgür ve adil seçimler. Seçilmiş görevliler, sık aralıklarla yapılan ve zor

kullanmanın yaygın olarak görülmediği, adil olarak yürütülen seçimlerle

belirlenirler.

- Hükûmet politikalarını oylara ve diğer tercih göstergelerine dayandırmak

için gerekli kurumlar bulunmaktadır.

DAHL’a göre bir yönetimin demokratik olabilmesi ve vatandaşların

tercihlerine cevap verebilmesi için, yeterli olacağı kesin olmamakla birlikte,

vatandaşların siyasi eşitlik açısından üç imkândan herhangi bir sınırlandırma

olmaksızın faydalanabilmesi gerekir. Bunlardan ilki, tercihlerini belirleyebilme

imkânıdır ki poliarşinin yukarıda ifade edilen ilk beş kurumunu gerekli kılar. İkincisi,

tercihlerini diğer vatandaşlar ve yönetim nezdinde bireysel ya da örgütlü olarak ifade

etme imkânıdır ve ilk yedi kurumu gerekli kılar. Üçüncüsü, tercihlerin içeriği ya da

kökeni sebebiyle ayrımcılığa uğramaksızın yönetimin oluşumuna yansıtılabilme

imkânıdır ki kurumların tümünü gerekli kılar.166

Poliarşinin özelliği tam bir demokratik duyarlılık değil, nispeten çokça bir

yurttaş grubunun uzun bir zaman boyunca arzularına cevap verebilmesidir.167

DAHL’ın nitelemesinde objektifleşen demokrasi, günümüzde var olan demokrasi

anlayışının somut şekilde ortaya konulabilmesi açısından önem taşımaktadır. Poliarşi

her ne kadar küçük kent devletlerinde var olabilecek düzeyde bir vatandaş katılımı

vaat etmese de izlenen politikaların her zaman yurttaşların genel kabulü

166 DAHL, 1971, s. 2-3.

167 LIJPHART, s. 11.

88

doğrultusunda tezahürünü garanti etmese de yurttaşların çoğunluğunu derinlemesine

yaralayan politikaların devamını imkânsızlaştırmaktadır.168

DAHL’ın genel yaklaşımında katılım, seçim yoluyla mümkün olmaktadır.

DAHL’a göre insan, politik bir hayvan değildir ve politika ile ilgisi pek azdır.

İnsanın bu dünyadaki varlık amacı maddi ve manevi dürtülerini tatmin etmektir.

İnsanın politika ile ilişkisi ancak politika bu dürtülerin tatminini engellerse ortaya

çıkar. Aksi durumda insan, politikaya uzak duracaktır.169

DAHL’a göre serbest seçimler vasıtasıyla vatandaşların yönetici kadroları

belirlemesi, gerektiğinde de onları yeniden seçmeyerek iktidardan uzaklaştırabilmesi

ve nihayet bunların yerine yeni bir yönetici kadrosu belirleyebilmesi zaten etkin bir

katılım yoludur.170

Görüldüğü gibi DAHL’ın teorisindeki poliarşi temsili bir

sistemdir ve seçimler bu temsildeki temel katılım vasıtasıdır.

Bu açıklamalardan sonra rahatlıkla söylenebilir ki temsili demokraside seçim,

vatandaşın yönetime katılmasının temel aracıdır. Halkın “yöneten halk” olarak

yönetme eylemine veya rolüne girmesi seçimlerle mümkün olmaktadır.171

Temsili

demokraside seçimin temel işlevi yöneticileri belirlemek olsa da hemen söylemek

gerekir ki seçimin yegâne işlevi bu değildir. Seçimden kişisel beklentiler biryana

bırakılırsa, halk seçimler aracılığı ile kendisine ait iktidar bizzat kullanma fırsatını

168 DAHL, 1995, s. 285.

169 DAHL, Modern Political Analyses, Prentice Hall, 1963, s. 59 vd.

170 DAHL, A Preface To Democratic Theory, University of Chicago Press,

Chicago 1956, s.133.

171 SARTORI, 1996, s. 95.

89

bulur, yöneticilere kendi adına toplumu yönetme fırsatı verir, güdülecek kamu

politikası hakkındaki tercihlerini ve onayın varlığını ortaya koyar, yöneticilere

meşruiyet sağlar, hesap sorar ve gerekirse sorumlu tutar, ülke yönetimine ilişkin

farklı fikirlerin doğurabileceği gerilimi barışçıl bir yolla çözer.172

Seçimin işlevlerini

adil bir şekilde sağlaması için de genel ve eşit oy hakkının engellerin kaldırılması

gerekir.173

Temsili demokrasi kuramının dayandığı temel kabuller aşağıdaki şekilde

özetlenebilir.174

Sınırları belirli bir toprak ve bunun içinde yaşayan bir nüfus bulunmaktadır.

Temsil edilmek istenilen nüfus, birey ve toplum düzeylerinden

oluşmaktadır.

Bireyler toplumda atomistik olarak yer almaktadır ve toplumsal düzeyde

geliştirilmiş kurallara uyarak kendi çıkarlarını en çoğa çıkaracak şekilde

davranmaktadırlar.

Toplum düzeyinde geçerli kuralları saptayacak ve yönetecek bir kurumsal

yapı bulunmaktadır.

Mevcut kurumsal yapı içinde kimlerin yer alacağı belirli aralıklarla yapılan

seçimlerle belirlenmektedir.

172 ARASLI, 1989, s. X-23; SARTORI, 1996, s.95; ÖDEN, 2003, s. 12-15.

173 LIPSON, 1984, s. 238 vd.

174 TEKELİ, İlhan, Türkiye İçin STK’lar ve Katılımcı Demokrasi Yazıları, Tarih

Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul 2012, s.336.

90

Toplum düzeyinde alınacak kural koyucu ve yönetime ilişkin kararlar

temelde oy çokluğuyla belirlenmektedir.

Temsili demokrasi temsil edilen kişilere herhangi bir kurumsal rol

vermemektedir.175

Adeta seçimler arasındaki dönemde halkın iktidarı devrolunur ve

dinlenmeye çekilir.176

Dolayısıyla, doğrudan ve kısmen yarı doğrudan demokrasiden

farklı olarak halkın bizzat yönetime katılması söz konusu değildir. Halk, seçtiği

temsilciler vasıtasıyla egemenlik haklarını kullanır. Seçilen temsilcilerin egemenlik

yetkilerini kullanması ile doğrudan olmasa da dolaylı bir demokrasi gerçekleştirilmiş

olur.177

Temsilciler seçildikleri seçim çevresini değil, tüm halkı temsil ederler.

Temsil vekâleti temsilcilere tek tek değil bir bütün olarak verilmiştir ve bu vekâlet

kolektif bir vekâlet olup parlamentoda tezahür eder.178

Temsili demokraside seçenle seçilen arasındaki vekâlet ilişkisi bir borçlar

hukuku vekâleti olmadığından, temsilci seçmene karşı tamamen bağımsız

durumdadır. Seçmen pasif bir görünümde olup yalnızca seçme rolünü oynamaktadır

175 MANIN, Bernard, The Principals of Representative Government, Cambridge

University Press, New York 1997, s. 8.

176 SARTORI, 1996, s. 95.

177 İSBİR, Begüm, “Temsili Demokrasi Anlayışına Göre Yerel Yönetimlerde

Özerklik”, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 11, Özel S.,

İzmir 2009, s. 1575.

178 GÖZLER, 2007, 119-120.

91

ve alınacak kararlara, çıkarılacak kanunlara karşı etkili olabilecek doğrudan imkâna

sahip değildir.179

Sanayi toplumu döneminde modernitenin etkisiyle ve ulus devlete paralel

olarak oluşan temsili demokrasinin bilgi toplumuna geçerken kürselleşen dünyada

önemli bir bunalım yaşadığı öne sürülmektedir.180

Bu bunalım temsili demokrasinin

saf hâliyle günümüz şartlarını karşılayamamasına neden olmakta ve bu duruma

temsili demokrasinin krizi denilmektedir.

2.2.1.1. Temsili demokrasinin krizi

Temsili demokrasini yaşadığı bazı sıkıntılar, temsili demokrasiye çeşitli

eleştirilerin yöneltilmesine neden olmakta, temsili demokraside değişim ve

dönüşümleri zorunlu kılmaktadır.

Temsili demokrasilere yöneltilen başlıca eleştiri, temsili demokrasi ile halk

tarafından gerçekleştirilen bir yönetim modelinden söz edilemeyeceği, zira

temsilciler seçildikten sonra bir sonraki seçimlere kadar vatandaşların temsilcilerine

müdahale edememeleri ve temsilcilerin kendilerini seçenlerden bağımsız hareket

edebilmeleridir.181

179 TEZİÇ, 2001, s. 220.

180 TEKELİ, 2012, s.264.

181 KANLIGÖZ, Cihan, “Katılımcı Demokrasi ya da İdari Usul Kanunu Hazırlığı

Uluslararası Sempozyumu Üzerine”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi

Dergisi, Sayı: 1-4, Cilt: 45, Ankara 1996, s.170.

92

Temsili demokrasilerde seçim her ne kadar çok önemli bir hesap sorma ve

hesap verme aracı olsa da temsilciler seçildikten sonra temsilciler otoriteyi

kullanmakta ve vatandaşların seçimler arasında bu otoriteye boyun eğmeleri ve

edilgen bir konuma geçmeleri beklenmektedir. Eleştiri hakkı, yargı organları gibi

aracılarla bu otorite belli oranlarda sınırlandırılacaksa da gerçek hesap sorma aracı

olan seçimler dört veya beş yıllık dönemlerde yapılmakta, bu dönemde bireyin belli

oranda otoriteyle uyumlu olması beklenmektedir.182

Demokratik ülkelerde oy hakkının genişletilmesi, temsili demokrasiyi önemli

ölçüde değişime uğratmıştır. Birçok ülkede hükûmetin genel oya dayalı parlamento

önünde sorumlu tutulmasının bir sonucu olarak, temsilcilerin aday olarak

belirlenmesinde halkın etkinliği azalmış ve bunların hükûmetlerce belirlenmesi söz

konusu olmuştur.183

Bu da halk iradesinin tezahürünü olumsuz etkilemiş ve temsili

demokrasi açısından başka bir krize neden olmuştur.

Temsili demokrasinin yaşadığı zorluklardan birinin, parti modelleriyle ilgili

olduğu öne sürülmüştür. Bu görüş doğrultusunda, temsili demokraside siyasi

partilerin oy alabilme çabasının, siyasi partileri belli toplumsal grupları ya da sınıfları

temsil etmekten uzaklaştırarak toplumun büyük bir kısmını temsil eden kitle partisi

hâline gelmeye zorladığı belirtilmiştir. Kitle partisi olmaya zorlanan partiler,

çıkarların siyasetini yapamamakta, bunun yerine ideolojik sahiplikler, etnik kimlik,

millî değerler gibi kutsallar ön plana çıkarılmaktadır. Bu da partiler arasında

182 ŞAYLAN, Gencay, Temsili Liberal Demokrasinin Önlenemez Krizi, İmge

Kitabevi Yayınları, Ankara 2008, s. 205.

183 KABOĞLU, 2009, s. 182.

93

ötekileştirici bir nitelik kazanmaktadır. Partiler sınıf temelli siyaset yapamamakta,

muhalefetteki partiler dayandıkları sınıfa örneğin iktidardaki partinin sınıfsal

çıkarları zedelediğini anlatamamakta, bu da dayandığı sınıfı uyarmak suretiyle

muhalefet partilerinin iktidar olmasını sağlayamamaktadır. Bunun yerine muhalefet

iktidar partisinin yaptıklarından çok daha fazlasını vaat edecekler, bir başka anlatımla

popülizm yapacaklardır. Tüm bunların özellikle batılı demokrasilerde

militanlaşmamış vatandaşı memnun edemediği ve temsili demokrasinin temel aracı

olan seçimlere katılımın düşme nedenlerinden birini oluşturduğu iddia

edilmektedir.184

Diğer bir eleştiriye göre temsili demokrasinin karar mekanizmasının oy

çokluğuna dayanması çoğunluk sultasının önünü açmaktadır. Azınlıkta kalanların

dışlanması bu şekilde meşru bir zemine oturmakta, bunların temel hak ve hürriyetleri

korunsa dahi siyasi parti mekanizmasında yer almak dışında toplumsal özne olarak

gelişemeyen birey siyasi doyum sağlayamamaktadır. Siyasi partilerin parti içi

demokrasisinin gelişmemiş olması durumunda halkın iradesinin tezahürü daha da

zorlaşmaktadır.185

Temsili demokrasi dış etkilere kapalı ulus devletlerin varlığı kabulüne

dayanmaktadır.186

Buna göre değişen dünyada ülkelerin sınırlarının anlamının

azalması, temsili demokrasiyi değişime zorlayan dinamiklerin başında gelmektedir.

Bir ülkenin toprakları eskisi gibi içinde yaşayanlarının kaderlerini belirleyen tüm

184 TEKELİ, 2012, s. 320-325.

185 TEKELİ, 2012, s. 334-335.

186 TEKELİ, 2012, s. 334.

94

kararların alındığı bir kap niteliğini taşımamaktadır. Günümüzde, bir toplumda

yaşayanların kaderini belirleyen siyasal ve ekonomik kararların tümü o toplumun

yaşadığı ülke topraklarında alınmamaktadır. Bu da ülkede yaşayan insanların

ekonomik ve siyasi tercihlerini sadece ülke içerisinde alacakları kararlarla

belirlemesini engellemektedir. Böylece bir toprak içinde yaşayanların temsiline

dayanan bir yönetim sistemi eski dinamiklerle devamlılığını sağlamakta zorluk

çekmektedir.187

Bu süreçte, bireyin salt tüketici olmaktan kamusal özne olmaya

gidişinin de önü açılmış ve bu nedenle klasik liberal temsili demokrasinin yeterliliği

daha çok sorgulanır olmuştur.188

Temsili demokrasinin içinde barındırdığı yapısal sorunların sosyal

korporatizmin tüm dünyadaki yükselişinin de sebeplerinden biri olduğu

belirtilmektedir. Temsili demokrasi kaçınılmaz olarak çoğunluk ve azınlık

yaratmaktadır. Bu durum özellikle toplumsal açıdan derin bölünmeler yaşanmış

ülkelerde daha büyük sorunlara yol açmaktadır. Temsili demokrasinin tarihsel

görünümü bu zaafın aşılabileceğine dair umut ışığı vermemektedir. Zira belli gruplar

daima azınlık durumunda olmakta, bunlar çıkar grupları dâhilinde dahi temsil

yeteneğinden uzakta kalmaktadır. Özellikle azınlık etnik gruplar ve güçlü olmayan

ekonomik çıkar gruplarının sesini duyurma ihtimali bulunmamaktadır. Temsili

demokrasi diyalog ve uzlaşıdan uzak, çatışmalı bir yarışma sistemi sunmakta, her

seçim bir kazananlar ve kaybedenler bilançosuna dönüşmektedir. Sosyal

187 TEKELİ, İlhan, Akılcı Planlamadan, Bir Demokrasi Projesi Olarak

Planlamaya, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul 2009, s. 239-240.

188 TEKELİ, 2009, s.313-314.

95

korporatizm, temsili demokrasinin bu açıklarını kapatmaya yönelmektedir. Ancak

temsili demokrasiyi ortadan kaldırmamaktadır.189

Yukarıdaki açıklamalardan sonra sosyal korporatist kurullar olan ESK’lerin

klasik temsili demokraside bir farklılaşma yarattığı, onu tümden bertaraf etmese de

çeşitli çıkar gruplarını yönetime katmak suretiyle temsili demokrasinin katılım

araçları olan seçme, seçilme ve siyasi parti faaliyetlerine bunlardan farklı yeni bir

ortak getirdiği söylenebilir.

2.2.2. Liberal Demokrasi

ESK’nin mesleki ve örgütsel temsili, liberal demokrasinin birey temelli

temsili ile bir paralellik arz etmemektedir. ESK’nin özellikle batılı liberal

demokrasilerde yer alması, liberal demokrasinin bireysel katılımına bakış açısını

hangi yönde etkilediğinin ortaya konulmasını gerektirmektedir.

Liberalizmle demokrasinin birbirleri karşısındaki konumunu öncelikle ortaya

koymak gerekirse, tarihlerinin bir döneminde liberalizm ve demokrasi birbirleriyle eş

olarak görülmüş ve birbirinden güçlükle ayrılmıştır. Liberalizmin temel düşüncesi,

demokrasinin de doğal olarak temel kavramı olan özgürlüktür. Her ne kadar bireyin

toplumdaki konumundan devletin ekonomideki rolüne kadar birçok temel

kavramdaki yeni fikirler demokrasinin çeşitlenmesine neden olmuşsa da liberallerin

189 OTTAWAY, Marina, “Corporatism Goes Global: International Organizations,

Nongovernmental Organization Networks And Transnational Business”, Global

Governance, 10752846, Jul-Sep, Vol. 7, Issue 3, 2001, s. 268.

96

demokrat olma zorunluluğu, liberalizmin varlığı içerisinde olmaya devam

etmektedir.190

Liberal demokrasi günümüzde batılı toplumsal ve siyasal örgütlenme tarzının

kurumsallaşmış niteliklerini ifade eden bir terim olarak kullanılmaktadır ve bu terim

yerine özgürlükçü demokrasi, çoğulcu demokrasi ve burjuva demokrasisi terimleri de

eş anlamlı olarak kullanılabilmektedir.191

Liberal demokrasi geleneğinde devlet, bireylerin hak ve özgürlüklerini

güvence altına alan bir kurum iken, bireyler de rekabetçi bir parti sistemi aracılığıyla

siyasal iktidarın keyfi kullanımını denetler ve devlet toplum ilişkisini düzenleyen

temel mekanizma, temsil kurumudur.192

Bu yönüyle de liberal demokrasi temsili

demokrasinin bir türüdür.193

Liberal demokrasi terimi, İkinci Dünya Savaşı sonrasında batı toplumlarında

var olan siyasal kurumları, bu kurumların varoluşlarını güvence altına alan hukuk

kurallarını ve bu kurum ve kurallar içinde işlemekte olan siyasal süreci anlatmak

üzere kullanılmaktadır. Bu açıdan liberal demokrasi; genel ve eşit oy ilkesini, düzenli

aralıklarla yapılan gizli oy ve açık sayımlı seçimlerle siyasal iktidarın el

değiştirebilmesini, halkın temsil edildiği parlamento gibi kurumların varlığını, yargı

190 LIPSON, 1984, s. 59.

191 KÖKER, Levent, Demokrasi, Eleştirisi ve Türkiye, Dipnot Yayınları, İstanbul

2008, s. 127.

192 TOSUN ERDOĞAN, Gülgün, Demokratikleşme Perspektifinden Devlet-Sivil

Toplum İlişkisi, Alfa Basım Yayım Dağıtım Ltd. Şti., İstanbul 2011, s. 113.

193 ERDOĞAN, Mustafa, Anayasa Hukuku, Orion Kitabevi, İstanbul 2011, s. 107.

97

bağımsızlığını, hukukun üstünlüğünü, düşünce, anlatım ve örgütlenme özgürlüğünü

içerir.194

Liberal demokrasinin temel özelliklerinden olan eşitlik, kararların halk

tarafından alınmasını gerektirir. Burada halk anlayışının temelinde bireycilik yatar.

Kararları mademki halk alacaktır, tüm bireylerin eşit söz hakkına sahip olması

gerekir. Aksi durumda karar halk tarafından değil, belli bir grup tarafından alınır ve

bu grubun içerisinde olamayan kişinin de yönetime katılması söz konusu olamaz.195

Liberal demokrasinin temel aktörü bireydir.

Liberal demokrasinin ESK açısından yoğunlaşılması gereken yönü, birey ve

örgütlere genel bakışı ile bunların devlet yönetiminde temsilidir. Liberal teoriye göre

özel mülkiyet olarak doğanın bir parçasının özgülendiği andan itibaren başkalarının

saldırılarına karşı onu savunmak zorunda kalan insanlar, doğa durumundan

vazgeçerek ve kendi aralarında anlaşarak devleti kurmuşlarıdır.196

Bir başka

anlatımla, doğa durumunda mutlu ve hür olan insanın buna rağmen devleti

kurmasının sebebi, tüm mutluluk ve hürlüğüne rağmen güvenliğe olan ihtiyacıdır.

Zira güvenlik ve güvenliği garanti altına alan adil bir sistem olmaksızın mutluluk ve

özgürlüğün sürdürülmesi de mümkün değildir.197

Mademki devlet doğa durumundaki

insanın özgür iradesiyle kurulmuştur, kuruluş amacı da özgürlüğün korunmasıdır.198

194 KÖKER, 2008, s. 9-36.

195 ERDOĞAN, 2011, 114.

196 KABOĞLU, 2009, s. 90.

197 YAYLA, Atilla, Liberalizm, Liberte Yayınları, Ankara 2002, s. 38.

198 KABOĞLU, 2009, s. 106.

98

Birey, devleti kendi güvenliği için meydana getiren kurucudur. Bu bakış

açısından konumuz bağlamında çıkacak temel iki sonuçtan ilki, liberal demokrasinin

birey ve özgürlüğü üzerine inşa edilmiş olmasıdır.199

Birey, devlet yönetiminde asli

yetkilidir. Zira devleti kuran, kendi hür iradesi ile bireydir. İkinci sonuç, liberal

demokrasinin sınırlı bir devleti gerektirmesidir. Devlet, insan açısından sadece

güvenliğini koruyucu fonksiyonu olan bir araçtır. Bununla birlikte günümüz liberal

demokratik devletlerinin çoğunluğu güvenliği korumaktan çok daha öte ekonomik ve

sosyal roller edinmiştir.

Liberal demokrasi açısından bireyin iktidarı ve üstünlüğü için her yurttaşın

siyasal katılım hakkına gereksinimi vardır.200

Demokrasinin en temel unsuru olan eşit

oy ilkesine dayalı serbest ve bağımsız seçimler, vatandaşa katılım hakkını temel

anlamda sağlamaktadır. Yani söylenebilir ki liberal demokratik yönetim tarzı zaten

mecburi bir katılımı zorunlu kılmaktadır. Katılım her yurttaş için tanınır ve siyasal

katılım sonucunda sağlanan çoğunluğun bir parçası hâline gelenlere herhangi bir

şekilde imtiyaz sağlamaz.201

Yani liberal demokratik anlayışta siyasal katılım

herkese tanınmış olup, çoğunluğu elde etmemiş olmak ondan mahrum kalma

sonucunu doğurmaz.

199 KABOĞLU, 2009, s. 90.

200 DOEHRING, Karl, Genel Devlet Kuramı, çev. Ahmet Mumcu, İnkılâp


201 ESEN, Bülent Nuri - NEBİOĞLU, Osman, Kölelik ve Hürriyet, Nebioğlu

Yayınevi, İstanbul Tarihsiz, s. 183.

99

Hans Kelsen devletin norm koyma sürecine vatandaşın katılımını modern bir

demokrasinin gerekliliği olarak ele almıştır. KELSEN’e göre gerek doğrudan,

gerekse de dolaylı temsile dayanan demokrasilerde vatandaşların norm koyma

sürecini etkilemeleri, onların siyasal haklarını oluşturur. Zikredilen siyasal haklar

demokrasinin karakteristik özelliğidir ve otokratik yönetimlerde bu haklara

rastlanılmaz. KELSEN bu durumu şu sözlerle açıklamıştır.

“Kanun yapımına katılma, yani genel hukuk normlarının yaratılmasına bu

normlara bağımlı olanların katılımı, uyrukların devlet iradesinin

oluşumundan dışlandığı ve bu nedenle uyrukların gerçek manda siyasi hakları

haiz olmadığı otokratik hükûmetlerin aksine, demokratik hükûmet biçiminin

temel bir unsurudur. Demokratik kanun yapımı doğrudan halk tarafından,

yani normlara tabi olacaklarca etkilenebilir.… seçmenleri oluşturan bireylerin

iki hakkı vardır. Oy verme hakkı ve parlamentoya seçilme ve parlamentodaki

tartışmalara ve kararlara katılma hakkı.”202

KELSEN’in görüşleri liberal temsili demokrasinin siyasal katılma hakkına

bakışını da ortaya koymaktadır. KELSEN’e göre otokratik bir yönetimde siyasal

katılma hakkının olmamasının nedeni, vatandaşın norm koymaya yetkili organları

temsil edecek kişileri seçememesi veya bu kişilerden biri olamaması, yani

seçilememesidir. Dolayısıyla aslında demokratik bir ülkede siyasal katılma hakkı,

seçme, seçilme ve siyasi partiye üye olabilme hakkıdır. Bunun ötesinde bir katılım

KELSEN tarafından demokratik bir sistemde katılma hakkı açısından zaruri

görülmemiştir.

202 KELSEN, Hans, Pure Theory of Law, çev. Max Knight, The Law Book

Exchange LTD, 2005, s. 138-140.

100

İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi (İHEB)’nin 21 inci maddesinin birinci

fıkrasında herkesin doğrudan ya da serbestçe seçilmiş temsilcileri aracılığıyla

ülkesinin yönetimine katılma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Anılan maddenin

üçüncü fıkrası ile halk iradesinin, hükûmet otoritesinin temelini oluşturması

gerektiği; bu iradenin, genel ve eşit oy hakkı ile gizli ve serbest oylama yoluyla,

belirli aralıklarla yapılan dürüst seçimlerle belireceği vurgulanmıştır. Dolayısıyla

İHEB’de demokratik yönetim ve katılımın liberal demokratik bir yaklaşımla ele

alındığı söylenebilir.

Liberal demokrasi anlayışına korporatist ve katılımcı eleştiriler, liberal

demokrasinin katılıma genel olarak seçme ve seçilme hakkı olarak bakmasından

kaynaklanmaktadır. Gerçekten, bir liberal demokratik devlet yapısında seçimle

belirlenmiş temsilciler bireyleri ve onların görüş ve çıkarlarını temsil ederler. Sınıflar

veya meslekler gibi topluluk çıkarlarının temsili söz konusu değildir. Çünkü toplum

tek tek bireylerin aritmetik toplamından ibarettir. Temsil, coğrafi seçim bölgeleri

esasına göre gerçekleşir.203

Yani temsil, çıkar grupları üzerinden gerçekleşmez. Bir

başka anlatımla, liberal temsil kuramı bireycilik ve parlamentarizm ilkelerine

dayanır. Temsilin birimleri rasyonel bireylerdir. Bu nedenle liberalizm baskı

gruplarına bireysel özgürlükleri sınırlandıracağı iddiası ile karşı çıkar.204

Aslında liberal demokrasiyi savunanların, bireysel temsil dışındaki

katılımlara şüphe ile yaklaşmasının temel sebebini 18 inci yüzyıl sonları ve 19 uncu

yüzyıl başlarında aramak gerekir. Zira bu dönemde katılımın aşırı ölçeklerde

203 HATİPOĞLU, 2007, s. 35.

204 HATİPOĞLU, 2007, s. 36.

101

gerçekleştiği kitlesel katılıma dayalı demokrasi dışı devlet yapılanmaları, liberal

demokratların katılıma bakışını olumsuz yönde etkilemiştir. Birinci Dünya Savaşı

sonrasında kurulan birçok devletin katılım türü bireysel değil, kitlesel katılıma

dayanmış ve bu durum liberal demokrasi yanlılarının büyük kısmında katılımla

totaliter devlet yapılanmasının paralel olarak algılanmasına neden olmuştur.205

Liberal demokrasinin bakış açısında yer alan bireyciliğin bir sonucu olarak

toplum sadece ikincil bir gerçek ve bağımlı bir varlıktır.206

Bu durum liberal teoride

toplumun tamamen yok sayıldığı anlamına gelmez. Liberal teoriye göre de birey

toplumdan soyutlanmış olarak yaşamını sürdüremez, kendine kendine yetebilen bir

varlık değildir ve topluma ihtiyaç duyar. Ancak bireyin topluma olan tüm bu

ihtiyaçları ve bağımlılığı onu toplumun içinde eriyerek varlığını yitirme noktasına

getirmez. Birey yine ayrıcalıklı durumunu korur ve en yüce amaç olmaya devam

eder.207

Korporatizmin liberalizme en yakın görünüşlerinden biri olan

solidarist/dayanışmacı yaklaşımında dahi korporatist bakış açısıyla liberal bakış açısı

arasında ciddi farklılıklar vardır. Liberalizmde birey aksiyomatik bir önceliği haizdir.

Başka bir deyişle, liberal bir düzende bireyin tüm diğer grup ve yapılanmalara

205 PATEMAN, Carole, “Participation and Democratic Theory”, The Democracy

Source Book, edt. Robert A. Dahl, Ian Shapiro, Jose Antonio Cheibub,

Massachusetts Institute of Technology, Massachusetts 2003, s. 40.

206 DUVERGER, Maurice, Siyasal Rejimler, çev. Teoman Tunçdoğan, Sosyal

Yayınlar, İstanbul 1986, s. 51.

207 DUVERGER, 1986, s. 52.

102

önceliği, kendiliğinden apaçık bir konumda olup, kanıtlanmaya gerek

duyulmamaktadır. Solidarizm/dayanışmacılık ise, liberalizmin bu birey temelliliğini

reddeder.208

Solidarist/dayanışmacı korporatizmde faşist korporatizmin aksine birey

toplumdan ya da devletten yadsınmaz ancak yine de bireyin ancak toplum içerisinde

anlam kazanacağı kabul edilir.209

Birey devletin saldırılarına karşı devletle birey

arasında tampon vazifesi gören mesleki gruplarla korunur, birey toplumsal olmak

durumundadır ancak bu durum bireyin toplum içerisinde varlığını kaybederek

erimesini gerektirmez.210

Liberal demokrasinin temelinde ise bireyin akıl sahibi bir

değer olarak istekleri, ihtiyaçları ve varlığıyla toplumdan önce geldiği kabulü

vardır.211

Bu açıklamalardan sonra tartışılması gereken, ESK’nin liberal demokratik

devlet teorisi açısından konumudur. Yapısı itibarıyla ESK’nin liberal demokratik

teorinin bireye bakışı temelinde siyasal katılım anlayışı açısından değerlendirilmesi,

günümüz demokratik devlet yapılanmasının da değerlendirilmesi niteliğinde

olacaktır.

Öncelikle belirtmek gerekir ki liberalizmde çıkar grupları devletten bağımsız,

özgürce örgütlenmiş bir görünümdedir. İstedikleri konuda ve içerikte, devletin hiç ya

da çok az kısıtlamasına muhatap olarak kurulur ve faaliyet gösterirler. Devlet bu

208 PARLA, 2009, s. 142.

209 PARLA, 2009, s. 143.

210 PARLA, 2009, s. 143.

211 AXTMANN, Roland, Liberal Democracy into the Twenty-first Century,

Manchester University Press, Manchester 1996, s. 36.

103

gruplar arasında bir arabulucu, hakem, emniyet kemeri görevi görmekte, ancak asla

onları yönlendirme ya da baskılama pozisyonuna geçmemektedir.212

Bu da ESK’nin

tarafları açısından ciddi bir serbesti ve uygun bir zemin hazırlamaktadır.

ESK’nin sosyal korporatif yapısı ve bu yapısıyla liberal demokrasiyi

benimsemiş batılı ülkelerde anayasada düzenlenecek kadar önemli bir noktaya

gelmesi, liberal demokrasi açısından bir başkalaşım anlamına gelmektedir.

Tartıştığımız nokta bunun liberal demokrasiyi kötüleştirdiği ya da iyileştirdiği

değildir, bunu özellikle uygulama ve zaman gösterecek, değerlendirilmesi de

ideolojik bakış açısına göre değişebilecektir. Tartışmaya çalıştığımız, ESK

yapılanmasının liberal demokrasi açısından ortaya çıkardığı yapısal değişimdir.

Belirtildiği üzere liberal demokrasilerde temel bireydir, bireyin temsilidir ve

devlet yönetimine katılmakta birey olmak yeterlidir. Liberal demokraside birey

devlet yönetimine seçme, seçilme ve siyasi parti faaliyetleriyle katılır. Oysa ESK ile

bireyin devletteki temsiline bir ortak gelmiştir ve bu ortak, başta mesleki örgütler

olmak üzere örgütlü çıkar gruplarıdır. Örgütlü çıkar gruplarının ESK’ler vasıtasıyla

karar alma ve danışma süreçlerine katılmasıyla birlikte klasik liberal demokrasinin

bireysel katılımcı görüntüsü değişmiştir. Bu durum bireysel ve temsili katılımın sona

erdiği ya da kimyasal bir değişim geçirdiği anlamına gelmez ama farklılaşmaya

sebep olacağı kuşku götürmezdir. Bir başka anlatımla ESK’nin yer aldığı liberal

demokratik devlette birey önemini sürdürmektedir ve bireylerin sistemin temeli

olduğu gerçeği değişmemektedir, aynı zamanda temsili demokrasi de varlığını

sürdürmektedir. Ancak bireysel temsile, organize çıkar örgütlerinin temsili de

212 WIARDA, 1997, s. 5.

104

katılmakta ve temsilde bireyci tekelcilik kırılmaktadır. Bu nedenle özellikle batılı

liberal demokrasiler artık sadece bireysel temsile yer veren değil, bireysel temsil esas

olmak üzere korporatif temsile de yer veren bir görünüme kavuşmaktadır. Bu

durumun liberal demokrasiler açısından bir başkalaşım olarak nitelendirilmese de

önemli bir değişime neden olduğu söylenebilir. Bunun tek nedeni mevzubahis

devletlerin sistemlerinde ESK’ye yer vermesi değil, ESK’nin ve benzeri

yapılanmaların temsil açısından sahip olduğu gün geçtikçe her alanda büyüyen

etkisidir.

2.3. Katılımcı Demokrasi ve ESK

Katılımcı demokrasi devlet yönetiminde kararın ve gücün birlikte üretiminin

demokratikleşmesi olarak tanımlanmıştır.213

Katılımcı demokrasi; liberal temsili demokrasinin seçme, seçilme ve siyasi

partilere üye olma şeklindeki devlet yönetimini etkileme faaliyetinin aksine birey ve

örgütlerin devlet yönetimini oy verme ve siyasi parti üyesi olma dışında da

etkileyebilmelerine kurumsal olanak sağlayan bir demokrasi türü olarak

tanımlanabilir.

Katılımcı demokrasi, temsili demokrasinin bir adım ötesine geçerek kişilerin

görüşlerini kamuoyu nezdinde aracı olmadan kendi oluşturduğu sivil toplum

213 TEKELİ, 2009, s. 314.

105

kuruluşları, lobiler, sosyal hareketler vasıtasıyla doğrudan ifade etme olanağı

sağlamaktadır.214

Katılımcı demokrasi konusundaki tüm farklı yaklaşımlara rağmen, katılımcı

demokrasiyi savunanların oybirliğiyle anlaştıkları görüş, seçime katılmanın hiçbir

şekilde gerçek bir katılım olmadığıdır.215

Zaten katılımcı demokrasiyi “katılımcı”

kılan, liberal temsili demokrasinin katılım araçları olan seçme, seçilme ve siyasi

partide faaliyette bulunmanın daha ötesinde bir katılımın var olmasıdır.

Günümüzde katılımcı demokrasi, devletin kararlarını oluşturduğu, politika

belirlediği ve mevzuat hazırladığı süreçte kişilerin kararların alınmasına doğrudan

katılması, ilgili taraflara danışılması, müzakere edilmesi ya da görüş alınması

şeklinde olabilmektedir.

Devlet yönetimine katılma sorunu, ilkel anlamda eski Yunan kent

devletlerinde ortaya çıkmışsa da sorunun insanlık bilincinde ön sıralara gelmesi 17

nci yüzyıl ve sonrasında özellikle İngiliz, Amerikan, Fransız ve Rus devrimlerinden

sonra olmuş, evrensel boyuta ise İkinci Dünya Savaşını müteakip bağımsızlık

hareketleriyle gelmiştir.216

Katılımcı demokrasinin ortaya çıkışındaki baskın fikir, liberal demokratik

görüşün aksine, gerçek kişilerle onların kurmuş oldukları kurumların birbirinden

214 YILMAZ, Bülent Tunga, “Katılımcı Demokrasi”, Temsili Demokrasinin Krizi

ve Bir Alternatif: Katılımcı Demokrasi, Arı Hareketi Yayını, İstanbul 2003, s. 44.

215 SATRORI, 1996, s. 124.

216 EROĞUL, Cem, Devlet Yönetimine Katılma Hakkı, İmge Kitapevi, Ankara

1999, s. 9-10.

106

izole edilemeyeceği, birinin diğerine öncelik bağlamında tercih edilemeyeceği

görüşüne dayanmaktadır.217

Katılımcı demokraside bireyin özne olma ve kendine

yeni yaşam kalıpları açabilme güdülerini sadece tek bir birey olarak yerine getirmesi

beklenemez. Benzer güdüleri olanlar isteklerini yerine getirmek için bir araya gelerek

ya da küçük bir kamu alanı oluşturarak örgütlenerek yapabilirliklerini artırmaya

çalışacaklardır.218

SARTORI’ye göre kamuoyunda görülen temel eğilim; dikkatsizlik, ilgisizlik,

bilgi azlığı, çarpık algılama ve kimi zaman hayrete düşürecek bir tam bilgisizliktir.219

Bu sorunları aşmak için önerilen çözümlerden biri de katılımcı demokrasidir. Gerçek

manada katılım da bilinçli, kendi başıyla ve kendi hareketiyle bir katılımı ifade eder.

Katılımcı demokrasinin ne olduğunun tespitindeki en büyük güçlük, onun

belirlenmesi ve tanımlanmasıdır. Katılımcı demokrasiyi savunanların, demokratik

sistemde katılımın önemli bir rol edinmediğini iddia etmeleri, bu iddiayı ispatlamaya

çalışmaları ve bu ispatın güçlüğü karşısında elitist bir yapıya bürünmeleri de olasıdır.

Yazara göre gerçek bir katılımcı demokrasi, ancak küçük ve yoğun gruplara ağırlık

ve önemli roller verilmesiyle mümkün olur.220

Demokratik bir ülkede toplum hayatının düzenlenmesindeki en önemli

aktörlerin siyasal partiler olduğu kuşkusuzdur. Ancak günümüzde siyasi partilerin

217 PATEMAN, 2003, s. 41.

218 TEKELİ, İlhan, “Katılımcı Demokrasi, Sivil Ağlar ve Sivil Toplum Kuruluşları”,

XV. Sivil Toplum Kuruluşları Sempozyumunda sunulan bildiri, 2004, s. 10.

219 SARTORI, 1996, s. 114.

220 SARTORI, 1996, s. 124-126.

107

önemini kaybetmemekle birlikte, bu alandaki tek aktör oldukları da iddia edilemez.

Politika hayatında faaliyet gösteren ve siyasal kararların alınmasında rol alan siyasi

partiler dışındaki gruplara genel olarak baskı grubu denilmektedir.221

Bunlar siyasi

partiler gibi iktidarı ele geçirme amacında değildir. Amaçları, çıkarları doğrultusunda

hükûmetleri etkilemektir. Baskı gruplarının süreklilik göstermesi gerekmez, her grup

duruma göre bir baskı grubu hâline gelebilir.222

Günümüzde demokrasiyle yönetilen ülkelerde baskı grupları demokrasinin

vazgeçilmez unsurları olarak kabul edilmektedir. Baskı grupları, örgütlü çıkar

grupları, mesleki örgütler ya da sivil toplum kuruluşlarından ibaret değildir. Ancak

sayılanların birer baskı grubu olduğu şüphesizdir. Burada baskı gruplarının neler

olduğunun incelenmesi konumuzu çokça aşacak olmakla birlikte, ESK’nin bir baskı

grubu olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.

Bir toplumda sivil toplumun örgütlenmesi ne kadar gelişmiş ve

karmaşıklaşmışsa demokrasisinin olgunlaştığı, kararlı hâle geldiği ifade

edilmektedir.223

Sosyal korporatizmin de bu bağlamda temsili demokrasinin

zaaflarına karşı sınırlı da olsa bir alternatif sistem olduğu belirtilmektedir.224

Sınırlı

bir alternatiftir çünkü bireysel bir doğrudan katılım sağlayamamakta ancak bireylerin

en azından örgütlü çıkar grupları vasıtasıyla yönetime katılmaları olanaklı

kılınmaktadır.

221 KAPANİ, Münci, Politika Bilimine Giriş, Bilgi Yayınevi, Ankara 2008, s. 211.

222 KAPANİ, 2008, 213-214.

223 TEKELİ, 2004, s. 10.

224 OTTAWAY, 2001, s. 269.

108

ESK’nin katılımcı demokrasi bağlamında açıklanması, katılımcı demokrasiye

neden ihtiyaç duyulduğunun ortaya konulmasıyla mümkündür. Katılımcı

demokrasiyi destekleyenlerin temel teorileri genel olarak dört grupta toplanır.225

Bu

teorilerin örtüşen ve örtüşmeyen yönleri olsa da, hiçbirinin birbirini dışlamadığı ve

hepsinin bir arada düşünülmesine bir engel bulunmadığı söylenebilir.

Araçsal (pragmatist) teori katılımı bir araç olarak görmektedir. Buna göre

katılımcı demokrasi sayesinde kişiler kendilerini etkileyen kararlara müdahale

edecek araçlara sahip olmaktadır. Bu teori pragmatist bir argüman olarak da

değerlendirilebilir. Çünkü teoriye göre kişiler kendileri için iyi olanı ancak kendileri

bilirler ve bunun hayata geçmesi için de kendilerini etkileyen karar ve politikaların

yapılma sürecine katılımları gerekir.

Kısacası araçsal teori katılımı bir amaç olarak değil, kişilerin kendileri için iyi

olanı belirleme güdüsünü hayata geçirebilecekleri pragmatist bir araç olarak

tanımlamaktadır. Devlet karşısında bireylerin çıkarının en iyi bu şekilde korunacağı

düşüncesi hâkimdir.

Gelişmeci teori katılımı araçsal teorinin tersine, bir amaç olarak ele alır.

Buna göre, katılım kişilerin çıkarlarını korumak için etkili bir araç olmakla birlikte,

katılımın asıl önemli işlevi bireyi ve bireyin kapasitesini geliştirmektir. Nasıl ki

sporu izlemek değil, spor yapmak kişilerin vücudunu geliştiriyorsa, siyasi

faaliyetlerde yer almak da bireylerin zihni ve manevi kapasitelerini artırır.

225 HOLDEN, Barry, Liberal Demokrasiyi Anlamak, çev. Hüseyin Bal, Liberte

Yayınları, Ankara 2007, s. 145-154.

109

Gelişimci teori, temelinde Aristo’nun insanın siyasal bir hayvan olduğu tezine

dayanır. İnsan, kişiler arası etkileşim, rasyonel tartışma ve otonomi gibi siyasetin

kapsamına giren alanlarda insani mükemmeliyet için uğraşır. Katılım da kişiyi

siyasallaştırarak insanın toplumsal amacının gerçekleşmesini sağlar.

Benjamin Barber’e göre; katılımla birlikte eyleme geçilmesi, bireyi bir yurttaş

olarak kamusal bir biçimde nasıl düşünüleceği konusunda eğitir. Bu durumda siyaset

bireyin üniversitesi, yurttaşlık çalışma alanı, katılım ise öğretmeni konumuna

gelmektedir. Böylece üretilen siyaset, liberal-temsili demokrasideki uzmanlaşmış

siyaset oluşturma sürecinden, her insanın uzmanlara gerek olmaksızın başka

insanlarla karşılamaya mecbur olduğu “amatörlerin siyasetine” dönüşecektir.226

Halk

sorumluluğu paylaştıkça bilinçlenip eleştiriye ve özeleştiriye yönelecektir.

Toplulukçu teori katılımın bireysel yönünden daha ziyade toplumsal

yönüyle ilgilenir. Toplulukçu teoriye göre katılım önemli işlevi, bireyi topluluğa

entegre etmek ve kişiye topluluktaki yerinin önem ve niteliğini öğretmektir. Katılım,

bu yolla doğrudan topluluğun ve dolaylı olarak bireyin kendisinin gelişimine katkı

sağlayacaktır ve sonuç olarak bireyle topluluğun ve bireyle diğer bireylerin bağını

güçlendirecektir.

Toplulukçu teoriye göre bireyin toplulukla bağının artmasıyla doğru orantılı

olarak devletin meşruluğu da artacaktır. Çünkü kişiler topluluğun bir parçası olarak

kendileri hakkında verilen bir karara gönüllü olarak katılmakta ve bu kararı kendi

iradelerinin bir tezahürü olarak görmektedirler.

226 BARBER, Benjamin, Güçlü Demokrasi, çev. Mehmet Beşikçi, Ayrıntı


110

Felsefi teori, liberal demokrasinin bireyin siyasal yükümlülüklerini

açıklamak konusunda gördükleri zaafların ancak katılımcı demokrasi yoluyla

çözülebileceğini savunur. Bu teoriye göre liberal demokrasi, bireyin siyasal

yükümlülüklerini açıklamak konusunda tutarsızdır. Çünkü liberal demokrasi teorisi,

bireyin devlete itaat yükümlülüğü ve devlete karşı yerine getirmesi gereken

sorumluluklarıyla bunları gönüllü şekilde üstlenme fikri arasındaki asimetriyi

açıklayamamaktadır. Oysa katılım karar alma sürecine bireyi de katarak devletle

birey arasındaki bu boşluğu doldurmaktadır.

Felsefi teoriye göre bireyler devlet yönetimine aktif katkı sağladıkça ve devlet

bu katılıma bağlı kaldıkça bireyle devlet arasında samimi bir güven ilişkisi

doğmaktadır. Böylece devlet yönetimiyle birey yaşantısı arasındaki kopukluk ve

bilgi asimetrisi ortadan kalkacaktır.

Sayılan bu teorilere bir ekleme de meşruiyet teorisi olarak yapılabilir. Buna

göre demokrasilerde iktidara sahip olmak isteyenler halk yığınlarına çekici ve haklı

görünmek zorundadır. Demokratik yönetime halkın yaygın ve etkin katılımıyla

birlikte yönetime saygı da artacaktır. Artık ortaya çıkan tablo sadece iktidar

sahiplerinin değil, halkın da yapıtıdır ve halk kendi yapıtına daha kararlılıkla sahip

çıkacaktır.227

Katılımcı demokrasi öncesinde demokrasi, halkın yönetimi olarak

tanımlarken, katılımcı demokrasi ile çeşitliliklere olanak veren bir rejim olarak

227 SELÇUK, Sami, Temsilî ve Katılımcı Demokrasinin Kökeni, Çağdaş Yayınları,

Ankara 1987, s.11.

111

tanımlanmaktadır ve bu durum demokrasi açısından önemli bir farklılaşmayı

getirmektedir.228

Katılımcı demokrasiye dayanan bir devletin ön şartı, katılımcı bir toplumdur.

Daha önce de belirtildiği gibi, katılımcı demokrasiyi benimsemiş düşünürlerin

önemli bir kısmı katılımın bireyi eğittiğini ve zamanla bu sürecin katılımcı toplumu

yaratacağını belirtmişlerdir. Ancak söylemek gerekir ki katılımcı demokrasiyi

toplumun bütünü açısından faydalı kılarak belli grupların yararının toplumun

tümünün yararının önüne geçmemesini sağlayacak olan, katılımda eşitliktir.

Katılımda eşitlik açısından en önemli alan, üretim ilişkilerinin en yoğun yaşandığı

endüstri sektörüdür. Endüstri sektöründe işçiyle işverenin katılım bakımından

eşitliği, katılımın amacına ulaşmasındaki en önemli koşullardandır.229

Burada

sağlanacak katılım eşitliği, diğer katılım eşitlikleri bakımından daha kilit bir

noktadadır, zira üretim sürecinde olanlar toplumun bütününü daha çok etkileme

potansiyelini haizdir.

Katılımcı demokrasinin alanını genişletmesine karşın temsili demokrasiyi

tümüyle bertaraf ettiği söylenemez. Alanını genişleten katılımcı demokrasi, temsili

demokrasinin uygulamasını belli oranda değiştirmesine rağmen varlığını

sürdürmesini engellememektedir. Bunun sebebi olarak katılımcı demokrasinin

yetersizlikleri gösterilmiştir. Buna göre sistem bunalıma düştüğünde müdahale etme

araçlarının neler olacağının nasıl saptanacağına ve bireylerin yaşam projelerini

hayata geçirirken uyacağı kuralların nasıl geliştirileceği konusunda katılımcı

228 TEKELİ, 2004, s. 4.

229 PATEMAN, 2003, s. 41.

112

demokrasi işlerliği olabilecek bir yanıt getirememektedir.230

Ayrıca katılımcı

demokrasi, sistemin kendi kendini üretebilmesinin sürekliliğini

sağlayamamaktadır.231

Katılma kavramı, ondan bir boyut ve kapsam hesabı

çıkarmaya çalışan katılımcı demokrasi savunucularına bu imkânı sağlamamakta ve

temsili demokrasinin yapısını açıklayamamaktadır.232

Katılımcı demokrasinin genel

olarak tasarımına bakıldığında, temsili demokrasiye tam bir alternatif teşkil etmediği,

zira onun yerini alacak bütünsel bir sistem önermediği ve daha çok temsili sistemin

bir tamamlayıcısı şeklinde tezahür ettiği görülmektedir.233

Tüm bunlara rağmen

katılımcı demokrasinin temsili demokraside önemli bir değişimi getirdiği de

kuşkusuzdur.

ESK’ler genel olarak demokrasi ve piyasa ekonomisi ile yakın ilişkili olarak

değerlendirilmektedir. Demokrasi ve piyasa ekonomisinin dayandığı özgürlük,

çoğunluk, katılım gibi prensiplerin endüstri ilişkilerine uygulanması işlevinin ESK

ile sağlandığı savunulmaktadır. Çünkü nüfusun büyük kesimlerinin kendilerini

etkileyecek kararlara katılmaları sağlanmakta ve demokrasi güçlenmektedir.234

Öyleyse bir baskı grubu olarak ESK, örgütlü çıkar gruplarının devlet yönetimine

katılımına olanak veren bir katılımcı demokrasi aracıdır. ESK liberal temsili

demokrasinin birey temelli ve seçme, seçilme, siyasi parti faaliyetinde bulunma ile

230 TEKELİ, 2004, s. 5.

231 TEKELİ, 2009, s. 315.

232 SARTORI, 1996, s. 125.

233 TEKELİ, 2012, s. 334.

234 DERELİ, 1997, 116.

113

gerçekleşen katılım modeline örgütlü temsili dâhil etmiş, liberal temsili demokrasiye

tam bir alternatif teşkil edip yerine geçmese de bir katılımcı demokrasi aracı olarak

önemli bir değişime neden olmuştur.

ESK’nin bir katılımcı demokrasi aracı olarak demokrasiye katkı sağlayacağı

açıktır. Zira ESK’ler, daha önce belirtilen fonksiyonlarının yanında, katılımcı

demokrasinin güçlenmesine de hizmet etmektedir.235

Ancak ESK’nin her ülkedeki

uygulamasının o ülkenin demokrasisine katkı sağlayacağı da şüphelidir. Daha önce

de belirtildiği üzere, bir ülkede sendika ve dernek hakkı başta olmak üzere temel hak

ve hürriyetler geniş olarak tanınmış ve anayasal güvenceye alınmışsa, sendikal

örgütlenme düzeyi yüksekse, sendikalar merkezileşmişse, gelişmiş bir sivil toplum

bulunmaktaysa, ESK’de toplumun değişik kesimleri eşit şekilde temsil ediliyorsa,

böyle bir ESK toplumun geniş kesiminin bir araya gelerek uzlaşmasına elverişli bir

araç hâline gelir ve bu bağlamda demokratik bir uzlaşma platformu olur. Bunların

gerçekleşmediği bir devlette ESK, toplumu geniş şekilde temsil etmeyen, ESK’de

temsil edilenlerin kendi çıkarlarını toplumun diğer kesimine dayattığı bir kurul

niteliğine bürünebilir. Çünkü iyi örgütlenmiş çıkar grupları devlet yönetimini,

diğerler gruplara ve vatandaşlara göre daha fazla etkileyebilecektir.236

Bu nedenle

verimli ve adil bir ESK uygulaması, gelişmiş bir demokrasiyle var olabilecektir.

235 İREN, 2005, s. 169.

236 STREECK, Wolfgang, “The Study of organized interests: before the century and

after”, The Diversity of Democracy, edt. Colin Crouch, Wolfgang Streeck, Edward

Edgar Publishing Limited, Northampton MA 2006, s. 7.

114

2.3.1. Katılımcı Demokrasiye Uluslararası Bakış

2.3.1.1. Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü

ESK bazı ülkelerde kanun ve kararname teklif etme gibi yetkilerle donatılmış

olsa da genel olarak bir danışma organıdır. ESK gibi katılım organlarının faydasına

Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) penceresinden bakıldığında,

OECD’nin danışma süreçlerinin faydalarını beş temel başlıkta toplandığı

görülmektedir.237

Şeffaflık. Hükûmetin karar alma süreçlerine katılım, yönetimi daha açık ve

şeffaf bir görünüşe kavuşturmaktadır.

Hesap verilebilirlik. Danışma süreçlerinin açıklığı, karar verme sürecinin

başta medya olmak üzere diğer kişi ve grupların denetimine açılmasına ve bu

nedenle daha ince elenip sık dokunarak devletin hesap verilebilirliğinin artmasına

neden olmaktadır.

Meşruiyet. Devlet tarafından alınan karar ya da çıkarılan mevzuat hakkında

organize çıkara grupları veya vatandaşların bir kısmı aksi yönde düşünse dahi, karar

alma süreçlerine katılanların olumlu görüşü, alınan kararı daha meşru bir hâle

getirmektedir.

Kalite. Karar alma süreçlerine katılım, yeni fikir ve çözüm yolları

geliştirerek alınan kararların daha sağlıklı olmasını sağlamakta ve kalite düzeyini

yükseltmektedir.

237 Citizens as Partners, OECD, Paris 2001, s. 74.

115

Etkinlik. Karar alma süreçlerinde danışma ve katılım, yarattığı farkındalık

sayesinde daha etkin kararların alınmasını sağlamaktadır.

2.3.1.2. Mandelkern Grubu Sonuç Raporu

Avrupa Birliği Komisyonu tarafından devletin düzenleme yapma yetkisinde

reform niteliği taşıyan ve 13 Kasım 2001 tarihinde yayımlanan Mandelkern Grubu

Sonuç Raporunda (Mandelkern Group on Better Regulation Final Report) daha iyi

bir mevzuatın yapılış sürecinin ilkeleri ortaya konulmuştur. ESK mevzuat

taslaklarının danışılacağı başlıca organlardan biri olduğundan, Rapor ESK’yi de

yakından ilgilendirmektedir.

Rapora göre238

daha iyi düzenlemenin amacı Avrupa Birliğinin kendisine

koymuş olduğu dünyanın en dinamik bilgi temeline dayanan rekabetçi ekonomisini

tesis etmektir. Bunun yolu da devletin norm koyma sürecinde geçmişten günümüze

gelenekselleşmiş yöntemlerin terk edilerek, norm koymanın yeni ve dinamik

yöntemlere bağlanmasından geçer. Ortaya çıkan ekonomik krizlerin nedeni, devletin

norm koyma süreçlerinin kalitesizliğidir.

Raporda daha iyi norm koyma için tavsiye edilen yöntemler yedi başlık

altında toplanmıştır.

Devletin bir sorunun çözümü için norm koyması her zaman ilk tercih

olmamalıdır. Başka bir anlatımla, devlet bir sorunun çözümü için öncelikle o konuda

238 <ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/mandelkern_report.pdf>


116

norm koyma yoluna gitmemeli, problemin analizi iyi şekilde yapılarak mevcut

uygulama politikalarının geliştirilmesi ve değiştirilmesi denenmelidir. (Policy

Implementation Options) Mevcut uygulama ve bakış açısının sorunu çözme

konusunda yetersiz kaldığı anlaşıldıktan sonra norm koyma yöntemi denenmelidir.

Devlet norm koyarken düzenleyici etki analizi (DEA) hazırlamalıdır. DEA

devletin yaptığı düzenleyici işlemin çevreye, ekonomiye, kişilere ve ilgililere olan

etkisini gösteren bir bilançodur. Bu bilanço, düzenlemenin yürürlüğe girmesi

konusunda son kararı verecek olan makama düzenlemenin muhtemel olumlu ve

olumsuz etkilerini göstererek daha doğru karar verilmesine olanak verecektir.

Aslında DEA, yine sorunun çözümünde ilk tercihin norm koyma olmaması ilkesinin

bir yansıması niteliğindedir. Zira DEA’da analiz edilen ilk seçenek, herhangi bir

değişiklik yapmama seçeneğidir.

Kaliteli mevzuat araçlarından ESK’yi ilgilendiren en önemlisi, danışma

(Consultation) sürecidir. Bu ilkeye göre devlet norm koyarken ilgili grupların

görüşünü almalıdır.

Dördüncü prensip, basitleştirme (Simplification) prensibidir. Devlet

girişimcilere ve vatandaşlara en az yük getirecek ve maddi bakımdan en az maliyete

sebep olacak şekilde düzenleme yapmalıdır. Ayrıca mevcut mevzuat taranarak bu tür

yüklerin ayrıştırılması ve yürürlükten kaldırılması gerekir.

Mevzuata erişim (Access to regulation) ilkelerden beşincisidir. Mevzuat

açık ve anlaşılır bir şekilde kaleme alınıp yayımlandıktan sonra yapılan

değişikliklerin işlenmiş şekliyle birlikte kolayca ulaşılabilir olmalıdır.

Kaliteli mevzuatı gerçekleştirmek için devlet içerisinde uygun yapılanmaya

gidilmesi (Structures) gerekir. Bu yapı mutlaka merkezileşmiş ve uygun yetkilerle

117

donatılmış olmalıdır. Zira kaliteli mevzuatın sürdürebilirliği ancak bu yapılanma ise

sağlanabilecektir.

Avrupa Birliği mevzuatının uygulanması (Implementation of European

Regulation) son ilkedir. Norm koyma faaliyetinin en başından itibaren Avrupa Birliği

mevzuatı uyumunun gözetilmesi gerekir.

Raporun danışma ile ilgili bölümünde, düzenlenen mevzuattan etkilenen

gruplara danışma süreçlerinin, devlet yönetimi şeffaflaştırarak daha demokratik bir

yapılanmanın önünü açacağı vurgulanmıştır. Açık yönetişimin (Open governance)

aracı olarak nitelendirilen danışmanın, mevzuatı hazırlayan kamu organları ile

mevzuattan etkilenen grupların arasında bir etkileşim olarak ele alınması gerektiği

belirtilmiştir.

Rapora göre danışmanın şekli değil, ilgili taraflara yeterli ve uygun katılım

sağlaması önem taşımaktadır. Danışma mevzuatın kalitesini artıracak, ilgili kişilere

katılım olanağı sağlamak suretiyle de mevzuatın demokratik meşruiyetini

artıracaktır. Zira çıkar grupları mevzuatın bir parçası hâline geleceklerinden, onu

sahiplenme eğilimi göstereceklerdir. Farklı çıkar grupları arasında danışma sayesinde

sağlanacak denge yine demokrasiye katkı sağlar.

Raporda danışılması gerekenler, düzenlemeden etkilenen gruplar şeklinde

oldukça geniş tanımlanmışsa da, genel anlamda bu grupların iş organizasyonları,

sendikalar, sivil toplum kuruluşları ve yerel idareler olabileceği belirtilmiştir. Bu

gruplara görüşlerini bildirmek için yeterli zaman verilmesi de ayrıca dikkat edilmesi

gereken bir husus olarak belirtilmiştir.

Görüldüğü üzere raporla Avrupa Birliği; devletin kural koyarken kuraldan

etkilenecek taraflara danışmasını, konulan kuralın demokratik meşruiyeti bakımından

118

zaruri olarak görme noktasına gelmiştir. Bundan da anlaşılmaktadır ki klasik liberal

ve temsili demokrasiye dayanan yönetim artık tek başına demokratik meşruiyeti

sağlamaktan uzak olarak görülmektedir. Bu, batılı demokratik devletler açısından

çok ciddi bir yapısal dönüşümü de beraberinde getirmektedir ve getirecektir.

Bunlardan başlıcası da ESK türü yapılanmalardır.

ESK, Mandelkern Grubu Sonuç Raporu ile birlikte düşünüldüğünde, yakın

gelecekte vazgeçilmez bir yapıyı ve eğilimi temsil etmektedir. Öncelikle ESK,

raporda danışma açısından öngörülen en zorlu aşamaya, ilgili tarafların her bir

düzenleme için belirlenmesindeki zorluğa çare olmaktadır. Zira ESK ile ilgili

dayanak düzenlemelerde ESK’ye hangi tür mevzuat için danışılması gerektiği açıkça

yazılmaktadır ve bu hususlar çoğu zaman ekonomik ve sosyal içeriklidir. ESK bu

açıdan ilgili olduğu konular önceden belirlenmiş, sürekli, paydaşları belli bir

yapılanma görünümündedir.

3. ANAYASAL GÜVENCE VE ESK

Anayasal güvence ile ESK’nin ilişkisi, ESK için varlığı zorunlu temel

hakların anayasal olarak güvence altına alınmış olması gerekliliğiyle ilgilidir. Bu

haklar en temel olarak dernek ve sendika hakkıdır. Bu nedenle dernek ve sendika

hakkı, başarılı ve adil bir ESK uygulaması için varlığı zorunlu temel koşulları

açısından kısaca incelenecektir.

3.1. Dernek Hakkı ile Sendika Hakkının Anayasal Güvencesinin ESK

Açısından Önemi

119

Sosyal diyaloğun varlığı ve etkililiği ayrı ayrı hak ve hürriyetleri zorunlu

kılmakta, bunlar ancak anayasal olarak güvence altına alınmış olmaları durumunda

gerçek anlamda korunmuş olmaktadır. Zira kuvvetler ayrılığı, demokrasi ilkesi ve

özel bir güçle donatılmış yazılı anayasayla birlikte insan hakları, Leviathan’ın

kudretini sınırlamak için kurgulanmıştır.239

Dernek ve sendika haklarının pozitif hukuk belgelerinde güvence altına

alınmasının geç bir dönemde gerçekleştiği görülmektedir. Bunun sebebinin kişilerin

bir araya gelerek örgütlenmelerinin yöneticiler tarafından bir tehdit olarak

algılanmasında aranması gerekir. Bu haklar 19 uncu yüzyılın ikinci yarısından

itibaren pozitif hukuk belgelerinde korunmaya başlanmıştır.240

Demokratik toplumlar birbirinden kopuk bireylerden çok, örgütlü

topluluklardan oluşmaktadır. Devlet yönetiminde etkin olmak için bireylerin

örgütlenmesi büyük önem taşımaktadır. Bu nedenle örgütlenme hürriyeti; hem

bireysel çıkarları korumayı, hem de kamusal yaşama katılmayı temin için

239 SANCAR, Mithat, Devlet Aklı Kıskacında Hukuk Devleti, İletişim Yayınları,

İstanbul 2008, s. 111.

240 SEZER, Dündar Tijen, “Dernek Kurma Özgürlüğünün İçeriği ve Gelişim Süreci

Üzerine Karşılaştırmalı Bir İnceleme”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler

Enstitüsü Dergisi, Cilt 10, Sayı 1, İzmir 2008, s. 2.

120

vazgeçilmez bir konumdadır. Dernekler ve sendikalar da bu özgürlüklerin

kullanıldığı topluluklardır.241

ESK’nin dünyadaki tüm uygulamalarında gerek işçi gerekse de işveren

sendikaları vazgeçilmez bir unsur olarak yer almıştır. Sendika hakkı da sosyal

diyaloğu gerçekleştirmenin ve geliştirmenin esasıdır.242

Demokrasi bir kurumlar rejimidir. Sendikalar da bu özgürlük düzeninin

vazgeçilmez kurumlarındandır. Sosyal devlet ilkesine paralel olarak daha da gelişen

sendikalar özellikle işçilerin devlet yönetimine katılmasında önemli bir işlevi

haizdir.243

Daha önce de belirtildiği üzere gerçek anlamda bir sosyal diyalog ve sosyal

korporatizmin ilk ve en önemli gerekliliği, ülkedeki ücretlilerin büyük bölümünü

temsil eden, merkezileşme derecesi yüksek bir sendikal örgütlenmedir.244

Bir

ülkedeki sendikal yapı ne kadar az parçalanmışsa, sendikalaşma oranı ne denli

yüksekse ve bunlar ne denli merkezileşmişse, bu sendikalar kendi alt örgütleri ile

üyeleri üzerinde ne denli güçlü bir ağırlığa ve denetime sahiplerse, o ülkede sosyal

241 TANÖR, Bülent, Türkiye’nin İnsan Hakları Sorunu, BDS Yayınları, İstanbul

1990, s. 99.

242 TARTAN, Hakan, Küreselleşme Süreci İçinde Uluslararası Sosyal Diyalog

Uygulamaları ve Türkiye, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İzmir 2006, s. 61.

243 DEMİR, Fevzi, Sorularla Toplu İş Hukuku 2. Cilt, Türkiye Barolar Birliği

Yayınları: 99, Ankara 2006, s. 4-5.

244 MAKAL, 2007, s. 80.

121

diyalog uygulamaların başarı şansı da o denli yüksektir.245

Sendikaların özgürce

kurulmaları ve özgürce faaliyette bulunma imkânı bulunmazsa sendikal örgütlerin

üyelerinin gerçek anlamda hak ve menfaatlerini savunmaları mümkün olamaz.246

Ayrıca bir ülkede bir kısım meslek gruplarının sendika hakkından mahrum olması,

ESK gibi örgütlerde temsil edilememeleri sonucunu doğurur ki herkes için faaliyette

bulunan bir organa bazı mesleki grupların katılamaması, demokrasinin temeli olan

anayasal eşitliğe aykırı olacaktır.

Sosyal diyaloğun taraflarının sadece sosyal taraflardan ibaret olmadığı, sivil

toplum kuruluşları başta olmak üzere organize çıkar gruplarının da taraflardan biri

olabildiği daha önceki bölümlerde belirtilmişti. Sosyal diyalog açısından sosyal

taraflar için sendika hakkı ne kadar öncelikli ve önemliyse, organize çıkar grupları

açısından da dernek hakkının o kadar önemli olduğunu söylemek yanlış

olmayacaktır. Çünkü organize çıkar gruplarının büyük çoğunluğu bir tüzel kişilik

olarak dernekleşmektedir. Organize çıkar gruplarının amaçlarını

gerçekleştirebilmeleri için, öncelikle özgürce ve amaçlarına uygun olarak

kurulabilmeleri ve faaliyetlerini özgürce yerine getirebilmekleri gerekir. Ayrıca bazı

kişilere dernek hakkı tanınırken bazılarına tanınmaması ya da derneklerin

faaliyetlerinin serbest olmaması katılımcı demokrasi ve sosyal diyalog açısından bir

eşitsizlik ve nihayet başarısızlığa neden olacaktır.

245 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 172.

246 MAHİROĞULLARI, Adnan, Dünyada ve Türkiye’de Sendikacılık, Ekin

Yayınları, Bursa 2011, s. 4.

122

Sendikaların ve örgütlü çıkar gruplarının işleyebilmesi ve var olabilmesi için

modern anlamda bir dernek hürriyeti ve güçlü sendikal hakların anayasal olarak

garanti altına alınmış olması öncelikle zorunluluktur. Zira sadece kanunla korunmuş

olan bir örgütlenme hakkı, bir sonraki siyasi iradenin tercihleri doğrultusunda

ortadan kaldırılabilecektir.247

Ayrıca, demokratik bir anayasal düzenin en önemli

bileşenlerinden biri siyasal çoğulculuktur. Siyasal çoğulculuk açısından vazgeçilmez

olan bileşenler, barışçıl bir çerçevede ifade ve örgütlenme özgürlüğünün hiçbir

sınırlamaya tabi olmaksızın kabul edilmesidir.248

Anayasada bir hakkın garanti altına alınmasının iki unsuru vardır. İlk olarak,

hakkı anayasada düzenleyen bir hüküm bulunmalıdır, herkesin sendika hakkını haiz

olduğuna dair bir hüküm gibi. Anayasal anlamda garanti altına alınmanın ikinci

unsuru, hakkı oluşturan unsurların hakkın kapsamı dâhilinde olduğunun açıkça

belirtilmesidir.249

Aynı örnekten devam edilecek olursa, herkesin sendika hakkını

haiz olduğu belirtildikten sonra, sendika hakkının hangi unsurları da kapsadığı,

örneğin sendika kurma, sendikaya üye olma, sendika üyeliğinden ayrılma gibi

unsurların da anayasada yer alması gerekir. Bir hak ancak bu şekilde gerçek bir

anayasal korumaya kavuşacaktır.

247 DEKKER, 1989, s. 50.

248 ERDOĞAN, Mustafa, Anayasa ve Özgürlük, Yetkin Yayınları, Ankara 2002, s.

45.

249 ARTHURS, Harry, Constitutionalizing The Right Of Workers To Organize,

Bargain And Strike: The Sight Of One Shoulder Shrugging, York University

Osgoode Hall Law School CLPE Research Paper No. 26, Toronto 2010, s. 10.

123

3.2. Dernek Hakkı, Sendika Hakkı ve ESK

Aslında sendika hakkı genel olarak dernek hakkının bir türevidir. Ancak

sahip olduğu önem dolayısıyla, doktrinde dernek hakkından ayrı ve özel olarak

mütalaa edilmiş ve incelenmiştir. Sendikalar da birer dernektir ancak derneklerden

bazı hususlarda farklılık gösterir. Örneğin dernek kurma kanuni kısıtlama gibi bazı

hususlar haricinde herkese tanınırken, sendika kurma belirli niteliği haiz kişilere

tanınır.250

Bazı ülkelerde sendika hakkı ayrıca düzenlenmeyerek dernek hakkının

içerisinde değerlendirilmişken, bazı ülkelerde sendika hakkı ayrı bir hak olarak

düzenlenmiştir.251

Yani sendika hakkının dernek hakkından ayrı bir hak olarak

düzenlenişi ve içeriği ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir.252

Çalışmanın ileriki

bölümlerinde belirtileceği üzere, sendika hakkı uluslararası belgelerde büyük oranda

dernek hakkından ayrı bir hak olarak düzenlenmiştir.

3.2.1. Dernek ve Sendika Haklarının Sınıflandırılması

İnsan hakları tarihsel olarak ortaya çıkışları, ayırıcı nitelikleri, devletin bu

husustaki rolü gibi temellerde sınıflandırılmakta bu sınıflandırma özellikle hakların

250 AKTAY, Nizamettin, Sendika Hakkı, Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası

Yayını, Ankara 1993, s. 36-37.

251 DEMİR, 2006, s.7.

252 NARMANLIOĞLU, Ünal, İş Hukuku II Toplu İş İlişkileri, Dokuz Eylül

Üniversitesi Yayını, İzmir 2001, s. 8.

124

hukuksal rejimi açısından önem taşımaktadır. Dernek ve sendika haklarının

sınıflarının belirlenmesi de bu açıdan konumuz bağlamında önem taşımaktadır.

Ortaya çıkış sıralarına göre yapılan sınıflandırmada insan hakları üç kuşağa

ayrılmaktadır. Birinci kuşak haklar tarihsel olarak ilk ortaya çıkan haklar olup

düşünce hürriyeti, din ve vicdan hürriyeti, konut dokunulmazlığı gibi kişi hakları ile

seçme ve seçilme, siyasi faaliyette bulunma hakkı gibi siyasal hakları içerir.

Devletten beklenen, bu haklara dokunmamaktır. İkinci kuşak haklar ekonomik ve

sosyal haklar olarak tanımlanmakta olup, çalışma, dinlenme ve emeklilik gibi hakları

içerir. Burada devletten beklenen dokunmama değil, eylemde bulunarak hakların

kullanılabilmesi için gerekli hizmetin sağlanmasıdır. Üçüncü kuşak haklar yeni insan

hakları olup çevre hakkı, iletişim hakkı, bilgi edinme hakları gibi haklar bu gruptadır.

Bunların önemi bir kısmı devletlerin iç hukukunda düzenlenip tanınmamıştır.253

Georg Jellinek’in sınıflandırmasına göre negatif, pozitif ve aktif statü hakları

vardır. Negatif statü hakları devlete müdahale etmeme ödevi yükleyen, kişiyi devlet

ve topluma karşı koruyan haklardır ki kişisel haklar denilmektedir. Pozitif statü

hakları kişilere, devletten olumlu bir edim isteme hakkı verir ve bu nedenle isteme

hakkı da denilir. Bunlar sosyal devlet anlayışına paraleldir ve sosyal haklar olarak

anılır. Aktif statü hakları ise kişinin devlet yönetimine katılma hakkını tanıyan

seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkı veren siyasi haklardır.254

253 GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi Cilt I, Ekin Basım

Yayın Dağıtım, Bursa 2011, s. 511-513; KALABALIK, Halil, İnsan Hakları

Hukuku, Seçkin Yayınları, Ankara 2013, s. 65-70.

254 GÖZLER, 2011, s. 508-509; GÖZE, 2010, s. 207.

125

Hak ve özgürlüklerin değişim ve gelişimiyle devletin rolündeki farklılaşma

bir paralellik vardır. Gerçekten, 17 nci ve 18 nci yüzyıl jandarma devletinden hak ve

özgürlükler bağlamında beklenen, bunlara dokunmamaktır. Devlet bu dönemdeki

hak ve özgürlükler açısından pasiftir, onları çiğnememekle yükümlüdür, bunun

ötesinde aktif bir rolü yoktur. Oysa özellikle 20 nci yüzyılda emekçi sınıfının

kapitalizmle mücadelesi, çalışmanın önceki kısımlarında belirtildiği üzere devletin

rolünü değiştirdiği gibi, sosyal hakları da beraberinde getirmiştir. Çalışma, öğrenim,

sosyal güvenlik, ücretli tatil, sendika, grev ve toplu iş sözleşmesi gibi haklar hep

emekçi sınıfın mücadelesi sonucunda ortaya çıkan sosyal haklardır.255

Aslında bu

haklar sosyal eşitsizliğe olan tepkinin bir ürünüdür ve temel ayırt edici özelliği

emeğin korunması ve ekonomik ve sosyal eşitsizliği ortadan kaldırmaya yönelik

olmasıdır.256

Üzerinde durulması gereken hususlardan biri, sosyal ve ekonomik hakların

verdiği yetki ve yüklediği ödevlerle ilgilidir. Genel olarak ekonomik ve sosyal

hakların program hüküm olduğu düşünülür ve devletin imkânlarının yeterliliği

ölçüsünde gerçekleşebileceği söylenir.257

Oysa program hüküm şeklinde düzenleme,

düzenleme niteliklerinden sadece biridir.

Sosyal kurallar anayasada dört şekilde düzenlenebilir. İlk olarak temel ilkeler

şeklinde düzenlenebilir ki sosyal devlet ya da sosyal adalet şeklindeki ilke

255 TANÖR, Bülent, Anayasa Hukukunda Sosyal Haklar, May Yayınları, İstanbul

1978, s. 70-71.

256 TANÖR, 1978, s. 79.

257 GÖZLER, 2011, s. 513.

126

düzenlemeleri buna örnektir. İkinci olarak program kurallar şeklinde düzenlenebilir.

Bunlar daha çok, devlete genel hedefler gösterir, varılması gereken hedefler olup

sübjektif hak doğurmaz, devlete somut ödev ve yetki vermez. Üçüncü olarak yetki

veren ya da ödev yükleyen kurallar şeklinde düzenlenebilir. Bunlar kişilere isteme

hakkı doğurmazlar. Ancak devlete ödev yüklerler. Devletin gereken tedbirleri alması,

yardım etmesi, koruması, sağlaması gereken sosyal kurallar bu gruptadır. Dördüncü

olarak sosyal hak şeklinde düzenlenebilir. Bunlardan bir kısmı doğrudan

uygulanabilir nitelikte olup bir kısmı devletin katkısını gerektirir.258

(1982 Türkiye

Anayasasında benimsenen yönteme çalışmanın ikinci bölümünde değinilecektir.)

Görüldüğü üzere ekonomik ve sosyal haklar açısından, isteme hakkı

olduklarına ilişkin görüş her zaman için geçerli değildir. Bazı ekonomik ve sosyal

haklar bu sınıflandırmaya girmemekte ve doğrudan uygulanabilir, devlete karışmama

yükümlülüğü yükleyen haklar niteliğinde olabilmektedir.259

Genel olarak dernek hakkının birinci kuşak, negatif statü ve kişi hakkı;

sendika hakkının ise ikinci kuşak, pozitif statü ve ekonomik ve sosyal bir hak olduğu

kabul edilir.260

Gerçekten, dernek hakkı sosyal bir hak değildir. Zira dernek hakkı

emekçileri korumaya, sosyal ve ekonomik eşitsizlikleri gidermeye yönelik bir hak

olmaktan daha fazlasını ifade eder, turizm ve spor dernekleri gibi bunlardan çok daha

farklı amaçlara da hizmet edebilir.261

Sendika hakkı ise emekçileri korumaya,

258 TANÖR, 1978, s. 190-195.

259 TANÖR, 1978, s. 23 vd.

260 KALABALIK, 2013, s. 67; TANÖR, 1978, s. 71.

261 TANÖR, 1978, s. 98.

127

ekonomik ve sosyal eşitsizliği gidermeye yönelik bir hak olduğu için, dernek

hakkının bir türevi gibi değerlendirilse dahi bu niteliği itibarıyla bir sosyal haktır.262

Sendika hakkı açısından özellikle vurgulanması gereken, sendika hakkının

devletin imkânları dâhilinde olmaksızın doğrudan kullanılabilen bir sosyal hak

olduğudur. Sendika hakkı devlete aynı zamanda müdahale etmeme yükümlülüğü

yükler ve bu açıdan birinci kuşak haklar gibidir.263

Yani sendika hakkı özel nitelikte

bir ekonomik ve sosyal haktır; bu açıdan ekonomik ve sosyal haklar, ikinci kuşak

haklar ve pozitif statü hakları için genel kabuller sendika hakkı için geçerli kabul

edilemez.

3.2.2. Dernek ve Sendika Haklarının Niteliği

Dernek hakkı; önceden izin almaksızın dernek kurma, derneğe üye olma,

derneğe üye olmama, üyelikten ayrılma, kurulmuş derneği yönetme ve feshetme,

faaliyette bulunma özgürlüklerini içerir.264

Derneğe üye olma hakkı, dernek

özgürlüğünün pozitif yönünü, üye olmama ise negatif yönünü teşkil eder. Bu hakla

262 TANÖR, 1978, s. 98.

263 GÖZLER, 2011, s. 514; TANÖR, 1978, s. 233.

264 ROCA, Rita, “The Rights To Freedom Of Assembly And Association”, Human

Rights Monitoring, edit. Anette Faye Jakobsen, Martinus Nijhoff Publishers,

Leiden 2008, s. 309; TANÖR, 1990, s. 99-102.

128

kişinin dilediği derneğe girebilmesi, dış baskılarla dernek dışında kalmaması

sağlanır.265

Sendika genel olarak, çalışma ilişkilerinde işçi ve işveren kesimlerinin hak ve

çıkarlarını korumak üzere oluşturdukları örgütler olarak tanımlanabilir.266

Sendikaların ve sendikal faaliyetlerin güven içerisinde olması sendika hakkının

güvence altında olmasıyla mümkündür.267

Sendika hakkı toplu olarak kullanılabilen haklardan olduğundan, kolektif

sosyal haklardandır ve bir devlete sosyal niteliğini veren demokratik hakların en

önemlilerindendir.268

Sendika hakkı en geniş anlamıyla çalışanlar ve işverenler

açısından ekonomik, sosyal menfaatlerini korumak ve geliştirmek amacıyla özgürce

sendika kurabilme, kurulan sendikaların varlıklarını sürdürebilme, sendikalara üye

olma, üye olmama, üyelikte kalma, mevcut üyelerle sendika kurma, üyelikten

ayrılma gibi hakların bütününü ifade eder.269

Sendika hakkı; işçi ve işverenlerin

sendika kurabilme, sendikaya girme, girmeme, sendikadan çıkma gibi bireysel

265 EREN, Fikret, “Dernek ve Sendikaya Üye Olma, Üye Olmama ve Üyelikten

Ayrılma Hakkı”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Sayı 31, Cilt 1,

Ankara 1974, s. 246.

266 MAHİROĞULLARI, 2011, s. 1.

267 NARMANLIOĞLU, 2001, s. 8.

268 ULUYAĞCI, Canan, Yurttaşlık ve Çevre Bilgisi, Anadolu Üniversitesi

Yayınları, Eskişehir 2006, s. 74.

269 MAHİROĞULLARI, 2011, s.10.

129

sendika özgürlükleri kadar, sendikaların faaliyetlerinin güvence altına alınmasını,

yani kolektif sendika özgürlüğünü de içerisinde barındırır.270

Bu tanımlamalardan sonra sendika hakkını iki kategoride incelemek

mümkündür. Bunlardan ilki bireysel sendika hakkı271

diğeri ise kolektif sendika

hakkıdır.272

Bireysel sendika hakkının kapsamına pozitif ve negatif bireysel sendika

hakları girer.

Pozitif bireysel sendika hakkına göre kişiler önceden izin almaksızın

serbestçe sendika ve üst örgüt kurma, koşullarını taşımak kaydıyla istediği sendikaya

üye olma ve sendikal faaliyette bulunma hakkını haizdir. Yani pozitif sendika hakkı;

kurma, üye olma ve faaliyette bulunmakla ilgilidir.273

Ayrıca pozitif bireysel sendika

hakkının getirdiği önemli bir sonuç sendika çokluğu ilkesidir. Bu ilke gereğince aynı

işkolunda birden çok sendika ve üst örgüt kurulabilecektir. Böylece kişiler üye

olacağı sendikayı özgürce seçebilecektir, sendika hakkının varlığı için kişilere

alternatif sunuyor olması gerekir.274

Ancak burada önemle vurgulanması gereken

şudur ki bir işkolunda tek bir sendika olması sendika çokluğu ilkesinin ihlâline

270 NARMANLIOĞLU, 2001, s. 9; UÇKAN-KAĞNICIOĞLU, 2004, s. 100.

271 IŞIK, Rüçhan, Sendika Hakkı Tanınması ve Kanuni Sınırları, Ankara

Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını No: 176, Ankara 1962, s. 86.

272 MAHİROĞULLARI, 2011, s. 11.

273 ÇELİK, Nuri, İş Hukuku Dersleri, Beta Basım A.Ş., İstanbul 2009, s. 399-400;

NARMANLIOĞLU, 2001, s. 11; MAHİROĞULLARI, 2011, s. 10.

274 DEMİR, 2006, s. 37; AKTAY, 1993, s. 42.

130

kendiliğinden vücut vermez. Sendika çokluğu ilkesinin ihlâli, ihlâlin sendika

hakkının tanınmaması nedeniyle ortaya çıkması durumunda söz konusu olur. Bir

başka anlatımla sendika hakkı tam olarak tanınmasına rağmen, ilgililerin tercihiyle

kendiliğinden ortaya çıkmış bir sendika tekliği, sendika çokluğu ilkesinin ihlâli

anlamına gelmez.

Negatif bireysel sendika hakkı gereğince kişiler sendikaya üye olmaya,

sendika kurmaya zorlanamayacağı gibi, üyesi olduğu sendikanın üyeliğinden ayrılma

konusunda da hak sahibidir.275

Kolektif sendika hakkı, sendika hakkının; bir tüzel kişi olarak sendikanın

varlığının, faaliyetinin ve özerkliğinin başta siyasi otorite ve idareden korunması

yönünü ifade eder.276

Sendikaların zorla feshedilememesi ve feshin ancak

demokratik koşullarla ve mahkeme kararıyla yapılabilmesi, faaliyetlerinin ancak

uluslararası kabul görmüş standartlara göre sınırlanabilmesi, sendikaların

konfederasyon kurma, kurmama, bunlara üye olma ya da olmama özgürlüğü, toplu

iş sözleşmesi yapma gibi araçlarının korunması, grev ve lokavt hakkı tanınması

kolektif sendika hakkı açısından gereklidir.277

Yani kolektif sendika hakkı, üyelerinin

çalışma ilişkilerinde sendikaların faaliyet özgürlüğünü ifade eder.278

275 NARMANLIOĞLU, 2001, s. 11; ÇELİK, 2009, s. 403; AKTAY, 1993, s. 55.

276 SUR, Melda, İş Hukuku Toplu İlişkiler, Turhan Kitabevi, Ankara 2009, s. 42.

277 NARMANLIOĞLU, 2001, s. 11-12; DEMİR, 2006, s. 62; ÇELİK, 2009, s. 403;

AKTAY, 1993, s. 56-60.

278 DEMİR, 2006, s. 63.

131

Sendika hakkı bireysel sendika hakkı kadar sendikaların varlığını ve kendine

özgü faaliyetlerini de güvence altına aldığına, yani kolektif sendika hakkını da

kapsadığına göre, sendika hakkının çifte temelli bir hak olduğu rahatlıkla

söylenebilir.279

Bu nedenle sadece bireysel sendika hakkı ya da sadece kolektif

sendika hakkının tanınmış olması sendika hakkını güvence altına almak anlamına

gelmeyecektir. Güvence altına alınmış bir sendika hakkı, bireysel ve kolektif sendika

haklarının bir arada varlığıyla mümkün olur.

3.2.3. Dernek ve Sendika Hakkıyla İlgili Uluslararası Belge ve

Sözleşmeler

Dernek ve sendika hakkını uluslararası boyutta garanti altına alan belge ve

sözleşmeler, bu hakların taraf olan devletlerde de tanınması açısından güvence

oluşturmaktadır. Dernek ve sendika hakkını öngören belge ve anlaşmalar çoğu

zaman birlikte ortaya çıkmış ya da çok yakın ilişkili olmuşlardır. Konumuz açısından

bu belgelere ve ilgili kısımlarına kısaca değinilecektir.

İlgili uluslararası belgeler ve antlaşmalar incelendiğinde, dernek ve sendika

hakkının çok geniş kesimleri içermesi gerektiği, sadece polis ve silahlı kuvvetler

mensupları için bazı kısıtlamaların kabul edildiği görülmektedir. Dolayısıyla polis ve

silahlı kuvvetler mensupları dışındakiler için öngörülecek dernek ve sendika hakkı

kısıtlanması, ESK’nin temsilinde ve meşruiyetinde olumsuz bir etki yaratacaktır.

279 NARMANLIOĞLU, 2001, s. 9; TANÖR-YÜZBAŞIOĞLU, 2012, s. 186;

AKTAY, 1993, s. 37.

132

Çünkü daha önce de belirtildiği üzere, tüm ülke için görüş oluşturan bir kurula eşit

katılım sağlanamayacaktır.

3.2.3.1. İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi

İHEB’de dernek ve sendika hakkı ayrı ayrı düzenlenmiştir. Dernek

hakkından, daha üst bir kavram olarak değerlendirilebilecek olan örgütlenme hakkı

olarak bahsedilmiştir.

İHEB’in 20 nci maddesinin birinci fıkrasında herkesin barış içinde toplanma

ve örgütlenme hakkına sahip olduğu belirtildikten sonra ikinci fıkrasında hiç

kimsenin bir örgütün üyesi olmaya zorlanamayacağı vurgulanmıştır.

İHEB’in 23 üncü maddesine göre herkesin çalışma, işini özgürce seçme, adil

ve elverişli koşullarda çalışma ve işsizliğe karşı korunma, herhangi bir ayrım

gözetilmeksizin, eşit iş için eşit ücrete, kendisi ve ailesi için insan onuruna yaraşır bir

yaşam sağlayacak düzeyde, adil ve elverişli ücretlendirilmeye hakkı vardır.

Bu haklar vurgulandıktan sonra, dördüncü fıkra ile herkesin, çıkarını korumak için

sendika kurma ya da sendikaya üye olma hakkı olduğu belirtilmiştir.

Görüldüğü üzere İHEB örgütlenme hakkını pozitif ve negatif özgürlük olarak

ele almıştır. Sendika hakkı açısından ise kurma ve üye olma gibi pozitif bireysel

sendika hakları sayılmış, negatif bireysel sendika hakkına ise değinilmemiştir. Ancak

bu durumdan negatif bireysel sendika hakkının tanınmamış olduğu gibi bir anlamın

çıkmayacağı, mefhumu muhalifinden negatif sendik hakkının da tanıdığının kabul

edilmesi gerektiği belirtilmiştir. İHEB’in sendika hakkı ve ESK açısından en önemli

yönü ise, sendika kuracakların kimliğinden bahsetmemesi, yani sendika hakkını belli

133

bir sınıf ya da zümreye münhasır kılmamasıdır. Bu nedenle memurlardan işçilere ve

işverenlere kadar ayrım gözetmeksizin kişiler sendika hakkını haizdir.280

3.2.3.2. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS), dernek ve sendika hakkının her

ikisine de 11 inci maddesinde yer vermiştir.

11 inci maddenin birinci fıkrasına göre herkes asayişi bozmayan toplantılar

yapmak, dernek kurmak, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte

sendikalar kurmak ve sendikalara katılmak haklarına sahiptir.

İkinci fıkraya göre bu hakkın kullanılması, demokratik bir toplumda, zorunlu

tedbirler niteliğinde olarak, ulusal güvenliğin, kamu emniyetinin korunması, kamu

düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya

başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amaçlarıyla ve ancak yasayla

sınırlanabilir. Bu madde, bu hakların kullanılmasında silahlı kuvvetler, kolluk

mensupları veya devletin idare mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru

sınırlamalar konmasına engel değildir.

AİHS de dernek ve sendika hakkını herkes için tanımıştır. Sınırlama

yapılabilecekler silahlı kuvvetler, kolluk mensupları veya devletin idare

mekanizmasında görevli olanlardır. Ancak bunlar için yapılacak sınırlamalar

maddede sayılan nedenlerle ve meşru olmalıdır.

280 AKTAY, 1993, s. 67 – 68.

134

3.2.3.3. 11 Sayılı Tarım İşçilerinin Dernek Kurma ve Birleşme Hakkına

Dair Sözleşme

Dernek hakkıyla ilgili önemli sözleşmelerden biri, ILO tarafından

12/11/1921’de kabul edilerek 11/5/1923 tarihinde yürürlüğe giren 11 sayılı Tarım

İşçilerinin Dernek Kurma ve Birleşme Hakkına dair sözleşmedir. Sözleşmenin önemi

dernek hakkını uluslararası platforma taşımasıdır.

Sözleşmenin 1 inci maddesine göre ILO’nun sözleşmeyi onaylayan her üyesi,

tarımda çalışan bilumum kişilere, sanayi işçilerinde olduğu gibi, dernek kurma ve

birleşme haklarını aynen sağlamayı, tarım işçileri bakımından bu hakları tahdit edici

kanuni veya sair hükümleri ilga etmeyi taahhüt eder. Sözleşme, örgütlenme

konusunda bir ilk olmasına rağmen çok etraflı hükümler içermediği gibi dernek

kurma hakkı bakımından da sonucu yine ülkelerin iç hukuk sistemine bırakmış

durumdadır. Zira sözleşme ile tarım işçilerine sanayi işçilerinin sahip olduğu dernek

kurma ve birleşme haklarını sağlanacaktır. Dolayısıyla sözleşmeye taraf olan ülke iç

hukuk sisteminde sanayi işçilerine dernek hakkı tanımadıysa, tarım işçileri açısından

da böyle bir zorunluluğa girmeyecektir. Ancak yine de örgütlenme hakkının

uluslararası platformda ilk kez olarak ortaya konulması ve sonraki tarihlerde

yapılacak düzenlemelere esin kaynağı olması bakımından sözleşmenin değeri

bulunmaktadır.

135

3.2.3.4. Avrupa Sosyal Şartı

Avrupa Sosyal Şartı, Avrupa Birliği öncü ülkelerince 1961 yılında çıkarılmış

olup, Avrupa Birliğinin önemli dayanaklarından birini teşkil etmektedir. Avrupa

Sosyal Şartı AİHS’nin tamamlayıcı bir metnidir.281

Çeşitli hakların güvenceye

alındığı bu metnin 5 inci maddesi örgütlenme ile ilgilidir.

Avrupa Sosyal Şartının 5 inci maddesine göre akit taraflar, çalışanların ve

işverenlerin ekonomik ve sosyal çıkarlarını korumak için yerel, ulusal ve uluslararası

örgütler kurma ve bu örgütlere üye olma özgürlüğünü sağlamak veya desteklemek

amacıyla ulusal yasanın bu özgürlüğü zedelemesini veya zedeleyici biçimde

uygulanmasını önlemeyi taahhüt ederler. Bu maddede öngörülen güvencelerin,

güvenlik güçleri bakımından hangi ölçüde uygulanacağı ulusal yasalarla ya da

yönetmeliklerle belirlenir. Bu güvencelerin silahlı kuvvetler mensuplarına

uygulanmasına ilişkin ilke ile bu kesime hangi düzeyde uygulanacağı, yine ulusal

yasalar ya da yönetmeliklerle saptanır.

Madde örgütlenmeden bahsetmekle birlikte ekonomik ve sosyal çıkarlarını

korumak amaçlı örgütlerden bahsettiğinden daha çok sendika hakkına karşılık

gelmektedir.282

Görüldüğü üzere örgütlenme hakkı çalışan ve işverenler bakımından

ele alınmış, örgüt kurma ve üye olma hakkını vurgulamış ve bu özgürlüğün

zedeleyici biçimde uygulanmasını önlemeyi taraf devletlere zorunluluk olarak

öngörüp, zedelemesini yasaklamıştır. Hakkın silahlı kuvvetler mensuplarına

281 AKTAY, 1993, s. 75.

282 AKTAY, 1993, s. 75-77

136

uygulanmasına ilişkin ilke ile bu kesime hangi düzeyde uygulanacağı ise taraf

devletlere bırakılmıştır. Yani asli sınırlama silahlı kuvvet mensuplarınadır ancak

bunların da sendika hakkına sahip olmasına ilgili Devletlerin izin vermesine bir engel

bulunmamaktadır.

3.2.3.5. 87 Sayılı ILO Sözleşmesi

Uluslararası Çalışma Bürosu Yönetim Kurulu tarafından San Fransisco’da

toplantıya çağrılarak orada 17 Haziran 1948’de otuz birinci toplantısını yapan ILO

Büyük Genel Konferansı, sendika özgürlüğü ve örgütlenme hakkının korunması

konusu ile ilgili çeşitli önerilerin bir sözleşme şeklinde kabulüne karar vermiştir. 11

sayılı sözleşmenin ifade ve dernek kurma özgürlüğünün devamlı bir ilerlemenin

gerekli bir koşulu olduğunu yeniden vurgulamış ve Birleşmiş Milletler Genel Kurulu,

9 Temmuz 1948 tarihinde Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının

Korunmasına İlişkin 1948 Sözleşmesi adını taşıyacak olan sözleşme kabul edilmiştir.

ILO’nun her üyesinin sözleşme hükümlerini yerine getirmesi 1 inci madde ile

zorunlu tutulmuştur. Sözleşme, çalışan ve işverenlerin örgütlenme hakkı üzerine özel

bir düzenleme niteliğindedir.

Sözleşmenin 10 uncu maddesine göre, sözleşmede düzenlenen örgüt terimi,

çalışanların veya işverenlerin çıkarlarına hizmet ve bu çıkarları savunma amacını

güden çalışanların ve işverenlerin her türlü kuruluşunu ifade eder. Bu tanımdan akdin

öncelikle sendika hakkını işaret ettiği sonucu çıkmaktadır.

Sözleşmenin 2 nci maddesine göre çalışanlar ve işverenler herhangi bir

ayırım yapılmaksızın ve önceden izin almadan istedikleri kuruluşları kurmak ve

137

yalnız bu kuruluşların tüzüklerine uymak koşulu ile bunlara üye olmak hakkına

sahiptirler. 5 inci maddeye göre çalışanlar ve işverenler federasyon ve konfederasyon

kurma ve bunlara üye olma ve her örgüt, federasyon veya konfederasyon,

uluslararası çalışan ve işveren örgütlerine katılma haklarına sahiptirler. Görüldüğü

üzere sözleşme ile çalışanlar ve işverenlerin örgüt kurma hakkı için herhangi bir

sınırlama öngörülmemiştir. Kurulmuş olan örgütlere üye olmak için de tek şart,

örgütün tüzüğüne uymaktır.

Sözleşmenin zikredilen 2 nci maddesinde dikkat çeken hususlardan biri de,

çalışanlar açısından herhangi bir ayrıma gitmemiş olmasıdır. Dolayısıyla kamu

görevlileri ve memurlar açısından da sözleşme, örgütlenme hakkı sağlamaktadır.

Sözleşmede örgütlerin iç işleyişine ilişkin hürriyetlere de yer verilmiştir. 3

üncü maddeye göre çalışanların ve işverenlerin örgütleri tüzük ve iç yönetmeliklerini

düzenlemek, temsilcilerini serbestçe seçmek, yönetim ve etkinliklerini düzenlemek

ve iş programlarını belirlemek hakkına sahiptirler. Devletin bu hakkı sınırlayacak

veya bu hakkın yasaya uygun şekilde kullanılmasına engel olacak nitelikte her türlü

müdahalesi yasaklanmıştır. Ancak hükümden de anlaşılabileceği üzere, devlet bu

hakları sınırlayamayacak şekilde hakkın kullanımı konusunda kanuni düzenleme

yetkisini haizdir. 8 inci maddeye göre ise çalışan ve işveren örgütleri, diğer tüm

örgütler gibi yasalara uymak zorundadır.

Devletin örgütlenme hakkına müdahalesi, 5 inci madde ile örgütlerin sona

erdirilmesi bakımından da yasaklanmıştır. Buna göre çalışanların ve işverenlerin

örgütleri idari yoldan feshedilme veya faaliyetten men edilmeye tabi tutulamazlar.

Sözleşme silahlı kuvvetler ve polis mensuplarına öngörülen güvencelerin ne

ölçüde uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceğini belirtmiştir. Dolayısıyla

138

ulusal mevzuatta silahlı kuvvetler ve polis mensuplarına sözleşmenin bir kısmının

uygulanmaması sözleşmeye aykırılık teşkil etmeyecektir.

Görüldüğü üzere 87 sayılı sözleşme sendika hakkı bakımından en geniş ve

detaylı hükümlerin öngörüldüğü uluslararası belgelerdendir.


98 Sayılı Teşkilatlanma ve Kolektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin

Uygulanmasına Müteallik Sözleşme, ILO'nun temel haklara ilişkin 8 sözleşmesinden

biri olup283

18 Haziran 1949 tarihinde kabul edilmiştir.

Sözleşmenin birinci maddesine göre işçiler çalışma hususunda sendika

hürriyetine halel getirmeye matuf her türlü fark gözetici harekete karşı tam bir

himayeden faydalanırlar. Böyle bir himaye bilhassa, bir işçinin çalıştırılmasını, bir

sendikaya girmemesi veya bir sendikadan çıkması şartına tabi kılmak; bir sendikaya

üye olması yahut çalışma saatleri dışında veya işverenin muvafakati ile çalışma

saatlerinde sendika faaliyetlerine iştirak etmesinden dolayı bir işçiyi işinden

çıkarmak veya başka suretle onu izrar etmek; maksatları güden hareketlere müteallik

hususlarda uygulanır.

2 nci maddeye göre işçi ve işveren teşekkülleri, gerek doğrudan doğruya,

gerek mümessilleri veya üyeleri vasıtasıyla birbirlerinin kuruluşları, işleyişleri ve

idarelerini müdahalede bulunmalarına karşı gerekli surette himaye edilir. Bilhassa

283 http://www.ilo.org/public/turkish/region/eurpro/ankara/about/soz098.htm, Erişim

Tarihi: 20/2/2012

http://www.ilo.org/public/turkish/region/eurpro/ankara/about/soz098.htm

139

işçi teşekküllerini bir işverenin veya bir işveren teşekkülünün kontrolüne tabi

kılmaya, bir işverenin veya bir işveren teşekkülünün kendi nüfuzu altına alınmış işçi

teşekkülleri ihdasını tahrik etmeye veya işçi teşekküllerinin mali yollarla veya başka

bir şekilde desteklemeye matuf tedbirler, müdahale hareketlerinden sayılır.

3 üncü maddeye göre bundan önceki maddelerde tarif olunan Teşkilatlanma

hakkına riayet edilmesini sağlamak üzere icap ettiği takdirde milli şartlara uygun

teşkilat kurulacaktır.

5 inci maddeye göre sözleşmede derpiş olunan teminatın ne gibi hallerde

silahlı kuvvetler ve zabıta kuvvetlerine hangi ölçüde uygulanacağı millî mevzuatla

tayin edilecektir.

6 ncı maddeye göre sözleşme, devlet memurlarının durumları ile alakalı

değildir ve hiç bir surette, onların haklarına veya statülerine halel getirmez.


151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkı ve İstihdam Koşullarının

Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşme, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan

kişilere yönelik hazırlanmıştır.284

151 sayılı sözleşmenin hazırlanmasında, 98 sayılı sözleşmede öne çıkan bazı

tereddütlerin giderilmesi isteği etkili olmuştur. 98 sayılı sözleşmenin 6 ncı maddesine

göre sözleşme, devlet memurlarının durumları ile alakalı değildi ve hiç bir surette,

onların haklarına veya statülerine halel getirilemezdi. İşte bu madde, 98 sayılı

284 SUR, 2009, s. 33

140

sözleşmenin memurları kapsamadığı ve memurlar için yeterli koruma sağlamadığı

yorumlarına neden olmuştur.285

Bu nedenle kamu hizmetinde çalışanların haklarını

korumak üzere 7 Haziran 1978 tarihinde ILO yönetim kurulu tarafından 151 Sayılı

Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının

Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşme kabul edilmiştir.

Birçok ülkede kamu hizmeti faaliyetlerinin kapsamının önemli ölçüde

genişlediği ve kamu mercileriyle kamu görevlilerinin örgütleri arasında sağlam

çalışma ilişkilerinin gerekliliği başlangıç kısmında sözleşmenin gerekçeleri olarak

belirtilmiştir.

Sözleşmenin 1 inci maddesinde sözleşmedeki güvencelerin, görevleri

izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işleri kabul edilen üst düzey görevlilere

veya çok gizli nitelikte görevler ifa edenler ile silahlı kuvvetlere ve polise ne ölçüde

uygulanacağının ulusal yasalarla belirleneceği belirtilmiştir. Görüldüğü üzere silahlı

kuvvetler ve polise sözleşmeden yararlanma kapsamı yine ulusal mevzuata

bırakılmış, ancak bu kez izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işleri kabul

edilen üst düzey görevlilere veya çok gizli nitelikte görevler ifa edenlere de aynı

hükümlerin uygulanması kararlaştırılmıştır.

4 üncü maddeye göre kamu görevlileri, çalıştırılmaları konusunda

sendikalaşma özgürlüğüne halel getirecek her türlü ayrımcılığa karşı yeterli

korumadan yararlandırılır. Böyle bir koruma, özellikle kamu görevlilerinin

çalıştırılmalarını bir kamu görevlisi örgütüne katılmama veya üyelikten ayrılma

koşuluna bağlanmasını, bir kamu görevlisi örgütüne üyeliği veya böyle bir örgütün

285 ÜNSAL, 1999, s.26

141

normal faaliyetlerine katılması nedenleriyle işten çıkarmak veya ona zarar vermeye

yönelik tasarruflara karşı uygulanır.

5 inci maddeye göre kamu görevlileri örgütleri, kamu makamlarından

tamamen bağımsız olacaklardır. Kamu görevlileri örgütleri kuruluş, işleyiş veya

yönetimlerinde kamu makamlarının her türlü müdahalesine karşı yeterli korumadan

yararlandırılır. Bir kamu makamının tahakkümü altında kamu görevlileri örgütlerinin

kuruluşunu geliştirmeye veya kamu görevlileri örgütlerini bir kamu makamının

kontrolü altında tutmak amacıyla mali veya diğer biçimlerde desteklemeye yönelik

önlemlerin müdahaleci faaliyetler olarak kabul edileceği belirtilmiştir.

9 uncu madde örgütlenme hürriyetinin mahiyeti bakımından da önemli

ipuçları vermektedir. Madde hükmüne göre, kamu görevlileri diğer çalışanlar gibi

yalnızca görevlerinin niteliğinden ve statülerinden kaynaklanan yükümlülüklerine

bağlı olarak örgütlenme özgürlüğünün normal olarak uygulanması için gerekli kişisel

ve siyasi haklardan yararlandırılırlar. Madde ile anlatılmak istenen, örgütlenme

hakkının tek başına yeterli olmayabileceği ve diğer siyasi ve kişisel hakların da

yeterli korumayı haiz olması durumunda anlam kazanacağıdır. Zaten örgütlenme

hakkının amacına ulaşabilmesi ve anlamlı olabilmesi için kişi hürriyeti ve güvenliği,

düşünce, kanaat ve düşünceyi yayma hürriyeti, basın hürriyeti, fırsat eşitliği, zorla

çalıştırma yasağı, hukuk devleti gibi hak ve ilkelerin de gerçek anlamda güvence

altına alınması ve uygulanması gerekir.

142

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE SOSYAL DİYALOG İLE EKONOMİK VE SOSYAL

KONSEYİN ANAYASA HUKUKU AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

1. TÜRKİYE’DE SOSYAL DİYALOG VE ESK

Türkiye’de sosyal diyalog ve ESK’nin anayasa hukuku açısından

değerlendirilebilmesi için, öncelikle tarihsel süreç içerisindeki korporatizm, sosyal

diyalog ve ESK uygulamalarının konumuz bağlamında kısaca ortaya konulması

gerekmektedir. Bu nedenle bu tarihsel süreçte yaşanmış korporatizm, sosyal diyalog

ve ESK uygulamaları ortaya konulacak ve Türkiye ESK’sinin kuruluş ve çalışma

usulleri incelenecektir.

1.1. Türkiye’de Korporatizm, Sosyal Diyalog ve ESK Uygulamaları

Türkiye’de kimi zaman meslek örgütlerine dayalı korporatif bir devlet sistemi

savunulmuş, hatta bazı devlet faaliyetlerinin korporatif niteliği haiz olduğu iddia

edilmiştir. Bu tartışmaların özellikle Cumhuriyetin kuruluşuna ve ilk yıllarına denk

geldiği görülmektedir. Tartışmaların bu dönemde yoğunlaşmasının başlıca sebebi

olarak, dönemin dünya konjonktüründe korporatizmin önemli bir devlet yönetimi

alternatifi olarak ortaya çıkması gösterilebilir. Cumhuriyetin kurucu yıllarında

korporatizm ve korporatif devlet tartışmalarında, imparatorluk sonrası ortaya çıkmış

olan sınıfsal, ekonomik ve sosyal kaosa olan alternatif çözüm isteği etkili olmuştur.

143

Sosyal diyaloğun sosyal korporatist niteliği göz önüne alındığında, Türkiye

Cumhuriyeti tarihinde sosyal diyalog ve korporatizmin görünümüne değinilerek bu

hususların ortaya koyulması Türkiye ESK’si açısından önem taşımaktadır.

1.1.1. İzmir İktisat Kongresi

Türkiye Cumhuriyetinin kurucu süreçlerinden biri olan İzmir İktisat Kongresi

(İİK), korporatif temsil açısından da ilk ve önemli bir uygulamadır.

Kurtuluş Savaşı yıllarında elde bulunan kaynaklar, savaş ihtiyaçlarını

karşılamaya harcanmış ve her türlü savaş malzemesi ihtiyacı halkın katkısı ile

sağlanmıştı. 1920-1922 yılları arasında, hükûmetin ekonomik politikalar üretmesi ve

kalkınmaya yönelik adımlar atması mümkün olmamıştır. Kurtuluş Savaşı’nın

kazanıldığı yıllarda Türkiye, tüm kaynakları tükenmiş, sanayisi olmayan, tarım

alanında çok geri ve yoksul bir ülke görünümündeydi. Mevcut işletmelerin çoğu

yabancıların elindeydi ve yabancı sermaye sahipleri Türkiye’yi terk etmeye

çalışıyordu.286

Böyle bir kara tablonun hüküm sürdüğü ekonomik durumda toplanan İİK,

yeni Devletin yeni anayasasına giden yolda önemli bir kavşaktır. 1924 Anayasasını

ne derecede etkilediği bir yana, İİK’nin toplanmasındaki temel amaç, yeni Devlet ve

anayasal düzenin başta ekonomik esasları olmak üzere ortaya konulmasıdır. Hiç

şüphesiz ki İİK, Lozan barış görüşmelerinin kesildiği bir döneme denk gelen ve bu

286 GÖRMÜŞ, Ayhan, “Türkiye’de Sosyal Diyaloğun Gelişimi”, Çalışma ve

Toplum Dergisi, Sayı: 2007/3(14), İstanbul 2007, s. 119.

144

bağlamda batıya yeni devletin ekonomik düzeni hakkında ipucu verecek, yabancı

sermaye konusunda devlet politikasını ortaya koyacak stratejik bir önemi de

haizdir.287

Ancak İİK’nin konumuzu daha yakından ilgilendiren yönü, kongredeki

temsil şekli ve bu şeklin korporatizmle ilişkisidir. Zira İİK ele aldığı konular ve

katılım şekliyle dolaylı bir sosyal diyalog faaliyetidir.

İİK, 17 Şubat - 4 Mart 1923 tarihleri arasında toplanmıştır. İİK’nin

toplanmasındaki en etkin isimlerden biri Mahmut Esat Bozkurt’tur ve toplantının

birçok uygulama ve raporlarında Mahmut Esat Bozkurt’un etkileri görülmüştür.

BOZKURT’un korporatif bir devleti savunduğu bilinmektedir ve bu durum İİK’nin

dayandığı temsil esasında etkili olmuştur. Nitekim İİK’ye devlet temsilcileri

dışındaki katılım, meslek esasına göre belirlenmiş ve çiftçi, esnaf, tüccar ve sanayici

olmak üzere dört meslek grubunun katılımı sağlanmıştır.288

Görüldüğü üzere İİK’de

korporatizme dayalı bir temsil gerçekleşmiştir.

İİK sonucundan, katılımcılardan özel teşebbüs temsilcilerinin; 1924

Anayasasında sosyal hak ve bunun yansımalarının sadece 87 nci maddede yer alan

parasız ilköğretimle sınırlı kalmasında etkili olduğu iddia edilmiştir.289

Temsil esasının korporatif yapısına karşın İİK’nin yeni anayasal düzene giden

yolda korporatif devlet yapılanmasının önünü açtığını iddia edilemez. Nitekim 1924

287 TANÖR, Bülent, Kurtuluş Kuruluş, Cumhuriyet Kitapları, İstanbul 2004, s.

334.

288 BORATAV, Korkut, Türkiye’de Devletçilik, İmge Kitabevi, Ankara 2006, s. 39.

289 SEVİNÇ, Murat, Anayasa Yazıları, İmaj Yayınevi, Ankara 2010, s. 21.

145

Anayasası ile korporatif bir meclis sistemi öngörülmediği gibi, ESK benzeri bir

sosyal korporatif organa da yer verilmemiştir.

1.1.2. Âli İktisat Meclisi

Âli İktisat Meclisi (AİM) 25/6/1927 tarihli ve 1170 sayılı Kanunla

kurulmuştur. Kanunun gerekçesinden anlaşıldığı kadarıyla kurulan meclisle amaç,

iktisadi gelişime ivme kazandırmaktır. AİM’nin açılış konuşmasında dönemin İktisat

Bakanı Celal Bayar, dünyada cereyan eden sanayi hareketlerini takip etmek,

uluslararası ekonomik konjonktürden ülkeye sıçrayabilecek tehlikelere karşı önlem

almak ve gerekli tedbirleri belirlemenin AİM’den beklenen öncelikli vazifeler

olduğunu vurgulamıştır.290

AİM benzeri kurumlar o senelerde Fransa, Almanya, İtalya, Lehistan,

İngiltere, İspanya ve Yunanistan gibi ülkelerde yer almaktaydı.291

Kurumun özellikle

iş çevrelerinin temsiline olanak sağlayarak talep ve sorunların siyasi iktidara

iletilmesinde birinci dereceden rol oynaması amacıyla kurulduğu söylenebilir.

290 KURUÇ, Bilsay, Belgelerle Türkiye İktisat Politikası 2. Cilt (1933-1935),

Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, No: 580, Ankara 1993, s. 5.

291 KORALTÜRK, Murat, “Âlî İktisat Meclisi (1927-1935)”, Ekonomik Yaklaşım

Dergisi, Cilt 7, Sayı 23, Kış, 1996, s. 49.

146

Değişik baskı gruplarının çıkarlarını uzlaştırma ve eğilimlerinin yansıtılmasını

sağlamak temel hedeflerdendir.292

Kanunun 1 inci maddesine göre AİM, Başbakanlığa bağlıdır. 24 üye ve

üyelik sıfatını haiz bir genel kâtip ve üç yardımcıdan oluşur. Meclisin birinci fahri

başkanı Başbakan, ikinci fahri başkanı Ticaret Bakanı olup üyeler her iki dönem için

kendi aralarında bir başkan ile bir başkan yardımcısı seçerler.

Kanunun 5 inci maddesine göre AİM’nin üyelerinin on ikisi, biri ordudan ve

diğer on biri alanında uzman kişilerden olmak üzere Bakanlar Kurulunca, diğer on

ikisi ise daha sonra Bakanlar Kurulunca hazırlanacak yönetmeliğe göre ekonomiyle

ilgili kurum ve kuruluşlarca belirlenir. Yönetmelik hükümlerine göre on iki üye,

ticaret ve ziraat odalarından ithalatçı, ihracatçı, vapurcu ve fabrikatör olmak üzere

dört; bankacılardan bir, trencilerden bir, çiftçilerden iki, kooperatifçilerden bir,

ticaret ve zahire borsasından bir, kambiyo borsasından bir ve madencilerden bir

temsilciden oluşturulmuştur. Üyelik süresi dört sene olup ilk iki senenin sonunda

hükûmetçe seçilmiş yarısı ile diğer kuruluşlarca seçilmiş olanların yarısı kura ile

değiştirilir.

AİM’nin görevleri Kanunun ikinci maddesinde aşağıdaki şekilde sayılmıştır.

Ülkenin ekonomisi ile ilgili olmak üzere hükûmetçe tanzim kılınacak kanun

ve tüzük layihaları ve hükûmetten tevdi olunacak ekonomik sorunlar hakkında görüş

bildirmek.

292 AKIN, Fehmi, BAYRAKTAR, Serkan, “Erken Cumhuriyetin İktisadi

Kurumlarından Biri: Âli İktisat Meclisi”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler

Dergisi, Sayı: 4, Nisan 2011, s. 116.

147

Ekonomiyle ilgili kanun ve tüzüklerin ülke ihtiyacına uyum derecesini ve

bunlar arasındaki ahenk ve irtibatı kontrol ve lüzum görülecek değişikliği hükûmete

teklif etmek.

Ekonomik ihtiyaçların usul ve sistemleri hakkında araştırma yapmak.

Genel ekonomik hareketleri takip etmek ve bu konudaki çalışma

sonuçlarını hükûmete sunmak.

AİM bir danışma kurulu olarak kurgulanmıştır. Kanununun 6 ncı maddesi

gereğince AİM’nin aldığı kararlar ve diğer faaliyetleri hükûmet açsından istişari

niteliktedir, bağlayıcı değildir.

AİM, kuruluşundan yürürlükten kaldırılışına kadar on kez toplanmış ve

bunlara ek olarak 1930 ve 1931 yıllarında Dünya Buhranı Raporu, Dünya İktisadi

Hali Hazırı, Dünya Buhranında ve Dünya Hali Hazırı İçinde Türkiye konulu

çalışmalar yapılmıştır.293

AİM’nin çalışmalarını aksatan iki sorunu olduğu görülmüştür. Bunlardan ilki

hükûmetin ekonomi ile ilgili çıkardığı kanunları AİM’ye danışmadan çıkarması ve

çıkardıktan sonra AİM’ye incelemesi için göndermesidir. Oysa kuruluş Kanunu

gereğince bu tür düzenlemelerin, kanunlaştırılmadan önce incelenmek üzere

gönderilmesi gerekmekteydi. İkinci büyük sorun, AİM’de tartışılacak konuların ve

meselelerin toplantıdan çok kısa bir süre önce üyelere bildirilmesi ve öngörülen

konularda araştırma yapmanın mümkün olmamasıdır. Başka bir anlatımla sonraki

toplantının gündeminin ne olduğunun önceden bildirilmesi ve bu gündem için

yapılması gereken çalışmaların hükûmetçe neler olduğunun kararlaştırılması

293 AKIN-BAYRAKTAR, 2011, s. 118.

148

gerçekleştirilmediğinden, çalışmaların yeterince verimli olması mümkün

olmamıştır.294

AİM’nin varlığına, kuruluşundan sekiz yıl sonrasında, 1935 senesinde 2735

sayılı Bütçe Kanununun 25 inci maddesi ile son verilmiştir.

AİM ile ESK arasında bazı benzerlikler bulunmaktadır. Çıkar ve meslek

bazında yapılan temsil, AİM’yi sosyal korporatizme ve ESK’ye yaklaştırmaktadır.

Bir danışma örgütü şeklinde kurulması, görüşlerinin istişari nitelikte olması, temsilde

bazı meslek gruplarına yer vermesi, hükûmetin de üyeleri arasında yer alması ESK

ile AİM’yi birbirine benzer kılmaktadır. İki örgütlenme arasındaki benzerliklerden

biri de hükûmetlerce ekonomik zorluk dönemlerinde başvurulan organlar olmasıdır.

Benzerliklerine rağmen AİM’nin erken bir ESK olarak değerlendirilmesi

mümkün görünmemektedir. ESK’nin öncelikle sendikalara ve sınıfsal temsile

dayanması, AİM açısından söz konusu değildir. AİM’de sendikal bir temsil söz

konusu olmadığı gibi, üye yapısından işçi temsilcileri dahi yer almamaktadır. AİM

açısından sınıfsal bir çelişkinin ve çatışmanın önlenmesi gibi bir amaç ya da bu

yönde bir faaliyet de bulunmamıştır.

1.1.3. Bir Sosyal Diyalog Deneyimi Olarak 3008 Sayılı Kanunundaki

Model

8/6/1936 tarihli ve 3008 sayılı İş Kanunu, halkçılığın saf bir yansıması

şeklinde tezahür etmiş bir kanundur.295

Kanun ile ileriki bölümlerde de ayrıca

294 AKIN-BAYRAKTAR, 2011, s. 120.

295 MAKAL, 2007, s.104

149

değinileceği üzere, sendika kurma ile ilgili hüküm yer almamış, grev ve lokavt

yasaklanmıştır.

3008 sayılı Kanunun konumuzu bu bölümde ilgilendiren yönü, öngörmüş

olduğu özgün sosyal diyalog sistemidir. 3008 sayılı Kanun kendine has bir sosyal

diyalog süreci öngörmüştür. Devletin tarafı olmadığı bu diyalog, iki taraflı bir sosyal

diyalog olarak değerlendirilebilir. Kanunun 77 nci maddesinde iki türlü iş

uyuşmazlığı kabul edilmiştir. İş şartları açısından işçilerin menfaatlerinin ayrı ayrı

işverenle çatışması durumu tek başlı iş ihtilafı; on kişiden az olmamak üzere mevcut

işçilerin beşte biriyle işveren arasında çıkan ihtilaf ise toplulukla iş ihtilafı olarak

adlandırılmıştır. İşte bu iki ihtilafın çözümünde esas olan, 3008 sayılı Kanunla

belirlenmiş olan uzlaşmadır.

3008 sayılı Kanunla öngörülen uzlaşma, işçi temsilcileri ile işveren arasında

müzakere edilen bir süreçtir. Uzlaşma, mahkemeye gidilmeden önce uyuşmazlığın

giderilmesi için başvurulması gereken zorunlu bir aşama olarak düzenlenmiştir. 78

inci maddeye göre işçi temsilcileri bu iki uyuşmazlık için işçiler adına işveren veya

işveren vekiliyle müzakere yaparak sorunu çözmeye çalışır. Uzlaşma vaki olursa bir

anlaşma imzalanır. Uzlaşma vaki olmazsa mahkeme yolu açıktır. Sosyal diyaloğun

bu ilk uygulaması 3008 sayılı Kanun yürürlükten kalkıncaya kadar varlığını

sürdürmüştür.

150

1.1.4. Çalışma Meclisi

ESK’ye ve sosyal korporatizme yakın bir uygulama da Çalışma Meclisidir.

Çalışma Meclisi 28/1/1946 tarihli ve 4841 sayılı Çalışma Bakanlığının Kuruluş ve

Görevleri Hakkında Kanunla kurulmuştur.

Kanunun 17 nci maddesine göre Çalışma Bakanının veya Müsteşarın

Başkanlığı altında, Bakanlıklardan gönderilecek tam yetkili birer temsilci ile 4792

sayılı kanunun 12 ncı maddesinde gösterilen işçi ve işveren temsilcilerinden toplu bir

Çalışma Meclisi kurulur. Çalışma Meclisi Bakanlıkça belirlenen zamanda toplanır ve

çalışma hayatiyle İlgili olmak üzere Bakanlıkça verilecek konular hakkında inceleme

ve görüşmelerde bulunarak düşüncelerini bildirir.

9/1/1985 tarihli ve 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının

Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile Çalışma Meclisi yeniden tasarlanmış ve

anılan Bakanlığın sürekli kurulu hâline getirilmiştir. Yeni oluşumuyla Çalışma

Meclisi; Bakanın veya Bakanlık Müsteşarının başkanlığında, bazı bürokratlar,

üniversitelerin iş hukuku, sosyal ekonomi, çalışma ekonomisi, sosyal siyaset, iş

fizyolojisi, iş sağlığı ve güvenliği ve gündemindeki konularla ilgili dallardan

Yükseköğretim Kurulunca seçilecek beş öğretim üyesi, işveren sendikaları

konfederasyonlarından üç, en fazla üyeye sahip işçi sendikaları konfederasyonundan

iki, diğer işçi ve kamu görevlileri sendikaları konfederasyonlarından birer, Türkiye

Esnaf ve Sanatkârları Konfederasyonundan üç, Türkiye Odalar ve Borsalar

Birliğinden üç temsilci ile gündemindeki konularla ilgili olarak çağırılan kamu ve

özel kurum ve kuruluşları ile meslek odaları ve sivil toplum örgütleri

temsilcilerinden meydana gelir. Çalışma Meclisi, Bakanlıkça tespit edilen gün ve

151

gündeme göre toplanıp, gündemdeki konular hakkında inceleme ve görüşmelerde

bulunarak düşüncelerini bildirmekle görevlidir. Çalışma Meclisinin sekreterya işleri

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca yerine getirilir. Çalışma Meclisi yılda en

az bir defa toplanır.

ESK’nin kurulmasıyla birlikte Çalışma Meclisinin varlığı gerekli olmaktan

çıkmıştır. Etkin işletilen bir ESK bu tür alternatif yapıları gereksiz kıldığından

ESK’yi iyi bir şekilde işleterek Çalışma Meclisine son verilmesi uygun olacaktır.

1.1.5. Bir Toplumsal Anlaşma Örneği Olarak 1978 Anlaşması

1978 yılında dönemin Başbakanı Bülent Ecevit ile Türkiye İşçi Sendikaları

Federasyonu Genel Başkanı Halil Tunç arasında imzalanan toplumsal antlaşma, tipik

bir sosyal diyalog uygulamasıdır. Hükûmet ile Türkiye İşçi Sendikaları Federasyonu;

ekonomik büyüme ile istihdam alanları yaratılarak işsizlik oranlarının düşürülmesi,

sağlıklı bir gelişme sürecine gidilmesi ve gelirlerle fiyatlar arasında refah artışında

bir denge sağlanması gibi temel ekonomik sorunların çözümünde uzlaşmaya

varmışlardır.296

Anlaşmanın 1978 yılına denk gelmesi tesadüf değildir. 1970 ekonomik

bunalımına toplumsal huzursuzlukların da eklenmesi hükûmeti sorunların çözülmesi

hususunda sosyal diyaloğa itmiştir.

Anlaşmada üzerinde önemle durulan noktalardan biri de hükûmetle işçi

kuruluşları arasında uzlaşma sağlayacak bir komisyonun gerekliliğidir. Anlaşmaya

296 GÖRMÜŞ, 2007, s. 122.

152

ile ekonomik kalkınmanın ve demokratik gelişimin gerçekleştirilmesine yönelik

işbirliğinin ve hükûmetle başlıca işçi kuruluşları arasındaki ilişkilerin geliştirilmesi

amacıyla sürekli bir komisyonun kurulması kararlaştırılmıştır. Tarafların seçeceği

yöneticilerden oluşan bu Komisyon, Başbakanın sorumlu kılacağı bir Devlet Bakanı

ile birlikte çalışmalarını sürdürecektir. Bu çalışmalarda oluşturulan kararlar

Başbakan'la Konfederasyon Genel Başkanına sunulacaktır. Toplumsal Anlaşmada

öngörülen, günümüzdeki tür bir ESK değil, işçilerin çeşitli biçimlerde ve düzeylerde

yönetime katılmasıydı ve işveren örgütleri anlaşmanın tarafı değildi. Döneminde

yarattığı heyecana karşın anlaşma siyasi çalkantılar nedeniyle uygulanamamış ve

kâğıt üzerinde kalmıştır.297

1.1.6. Çalışma Hayatına İlişkin Üçlü Danışma Kurulu

Sosyal diyalog açısından ESK benzeri bir yapılanma, 22/5/2003 tarihli ve

4857 sayılı İş Kanunu ile öngörülmüştür.

4857 sayılı Kanunun 114 üncü maddesinde, çalışma barışının ve endüstri

ilişkilerinin geliştirilmesinde, çalışma hayatıyla ilgili mevzuat çalışmalarının ve

uygulamalarının izlenmesi amacıyla; hükûmet ile işveren, kamu görevlileri ve işçi

sendikaları konfederasyonları arasında etkin danışmayı sağlamak üzere, üçlü temsile

dayalı istişari mahiyette bir danışma kurulu oluşturulacağı ve Çalışma Hayatına

İlişkin Üçlü Danışma Kurulu (ÜDK)’nun çalışma usul ve esaslarının çıkarılacak bir

yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.

297 KOÇ, 1999, s. 233.

153

114 üncü madde metninden, Kanun ile yeni bir sosyal diyalog mekanizması

oluşturulmak istenildiği anlaşılmaktadır. Çalışma barışı ve endüstri ilişkilerinin

geliştirilmesi amacıyla devlet, işçi ve işveren sendikaları arasında dayanışma

amacıyla bir danışma kurulu oluşturulmaktadır ve bu oluşum üç taraflı sosyal

diyaloğun tanımıyla örtüşmektedir.

Kanunun içerdiği genel hükümler, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca

hazırlanıp 4/4/2004 tarihli ve 25423 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çalışma

Hayatına İlişkin Üçlü Danışma Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında

Yönetmelikle somutlaştırılmıştır. Anılan Yönetmeliğe göre ÜDK’nin başkanlığını

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı ya da Müsteşarı yapar. ÜDK; gündem

konularına göre Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı merkez teşkilatı ve bağlı ve

ilgili kurumlarının birim amirleri, işçi sendikaları konfederasyonlarından birer ve en

fazla üyeye sahip işveren konfederasyonundan üç temsilci ile kamu görevlileri

sendikaları konfederasyonlarından birer temsilciden teşekkül eder.

ÜDK’nin toplanabilmesi için tüm tarafların katılımı şart tutulmamıştır. Bu

nedenle ÜDK, işçi ve işveren sendikaları konfederasyonları ile kamu görevlileri

sendikaları konfederasyonları temsilcilerinin birlikte katılımı ile toplanabileceği gibi,

gündem konularına göre ayrı ayrı da toplanabilir.

Yönetmelikte ÜDK’nin görevleri aşağıdaki şekilde belirlenmiştir.

Çalışma hayatına ilişkin politikaların oluşumuna katkı vermek.

Taraflar arasında uzlaşma ve işbirliğini güçlendirecek çalışmalar yapmak.

Çalışma hayatıyla ilgili mevzuat çalışmalarını ve uygulamalarını izlemek,

yeni mevzuat ve kanun değişiklikleri ile ilgili hususlarda görüş oluşturmak.

154

ILO’nun konferans ve faaliyetlerine katılımda, taraflar arasında etkin bir

danışma, bilgilendirme ve iletişimin gerçekleşmesini sağlamak.

Uluslararası Çalışma Normları Uygulamasının Geliştirilmesinde Üçlü

Danışma Hakkında 144 sayılı Sözleşme hükümlerine uygun çalışmalar yapmak.

Ulusal mevzuatın, Avrupa Birliği’nin çalışma hayatına ilişkin

müktesebatına uyumu için taraflar arasında etkin bir danışma, bilgilendirme ve

iletişimin gerçekleşmesini sağlamak.

İhtiyaç duyulması hâlinde komisyonlar kurmak, üyelerini belirlemek,

raporları görüşmek.

Ulusal ve uluslararası düzeyde seminer ve toplantılar düzenlenmesini

taraflara önermek, uygun görülecek toplantılara temsilci göndermek.

Çalışma barışının ve endüstri ilişkilerinin geliştirilmesi ile ilgili alanlarda

araştırmalar yapılmasını taraflara önermek.

Yönetmelikte ÜDK’nin her yıl Ocak, Mayıs ve Eylül aylarında olmak üzere

yılda üç kez toplanacağı, ayrıca başkanın veya kurul üyelerinden üçünün yazılı

istemde bulunması hâlinde olağanüstü de toplanabileceği belirtilmiştir.

Görüldüğü üzere gerek teşekkülü gerekse de görevleri itibarıyla ÜDK, ESK

ile çok benzer bir yapılanmadır. Öncelikle, ortaya çıkışları bakımından ILO

gereklilikleri ve Avrupa Birliği üyelik süreci her iki yapılanmada da etkili olmuştur.

Her iki kurul da tipik birer sosyal diyalog resmî danışma kurulu olarak

yapılandırılmıştır. Ancak görevleri itibarıyla ÜDK’nin, ESK’ye nazaran daha dar

kapsamlı ve teknik olarak düzenlendiği söylenebilir. Ayrıca sosyal diyalog

türlerinden ÜDK daha çok üçlü danışma, ESK ise çok taraflı danışmaya denk

155

düşmektedir, zira ESK’nin aksine ÜDK’de sadece sosyal taraflara yer verilmiş, diğer

sivil toplum örgütlerine yer verilmemiştir.

ÜDK 144 sayılı ILO sözleşmesinin gerekliliklerini karşılamak amacına

yöneliktir298

ancak ESK’nin de benzer bir işlevi vardır. Doktrinde ÜDK’nin, çeşitli

nedenlerle yeterince toplanamayan ve bu nedenle sıkça eleştirilen ESK’yi

tamamlayıcı görevler üstlenebileceği ileri sürülmüşse de299

iki yapılanmanın çok

yakın oluşum ve görevleri esas alındığında etkin bir ESK’nin ÜDK’yi gereksiz

kılacağı açıktır. Kamu kaynaklarının tasarrufu, etkin ve verimli şekilde kullanımı ile

sosyal diyalogdaki çok başlılığı ve sosyal diyaloğa olan ilginin dağılmasını önlemek

amacıyla ESK’yi daha etkin bir şekilde kullanmak ve ÜDK’nin varlığına son

vermenin daha uygun olacağı söylenebilir.

1.2. Ekonomik ve Sosyal Konsey

ESK, uzun yıllar süren tartışmalar ve hükûmetlerin yıllar süren vaatlerinin

ardından 1995 yılında kurulmuş ve günümüze kadar varlığını sürdürmüştür.

ESK Türkiye’de de genel olarak bir katılımcı demokrasi aracı olarak

görülmektedir. Örneğin ESK’nin kanunla düzenlenmesinden sonraki ilk toplantısı

sonucunda dönemin başbakanı Bülent Ecevit, ‘‘Katılımcı demokrasi açısından çok

298 KILIÇ, Salih, “Üçlü Danışma Kurulu”, MESS Mercek Dergisi, Ocak 2005, s. 25,

akt. IŞIĞIÇOK, 2007, s. 164.

299 DERELİ, Toker, “Yeni Bir Sosyal Diyalog Aracı Olarak Üçlü Danışma Kurulu”,

MESS Mercek Dergisi, Nisan 2004, s. 16, akt. IŞIĞIÇOK, 2007, s. 165.

156

verimli bir çalışma yaptık. Ekonomik ve Sosyal sorunlarda uzlaşmaya varıldı''

şeklinde açıklama yapmıştır.300

Ayrıca ileriki bölümlerde de değinileceği üzere

ESK’nin kuruluş kanunun gerekçesinde de ESK’nin kuruluş amaçlarından biri

katılımcı demokrasiye katkı sağlamak olarak belirlenmiştir.

Türkiye’de ESK kurulması ihtiyacını doğuran sebeplerin en ön

önemlilerinden biri olan Avrupa Birliğine üyelik süreci, 1963 Ankara Antlaşması da

dâhil olmak üzere, ESK benzeri kurumların kurulmasını gerekli kılmış ve ESK

kurulmasının sürekli olarak iş ve siyaset dünyasının gündeminde kalmasına neden

olmuştur.

12 Eylül 1963 tarihinde Avrupa Ekonomik Topluluğuyla Türkiye

Cumhuriyeti arasında akdedilen Ankara Antlaşması ile Türkiye’nin uzun soluklu

Avrupa Birliği üyelik süreci resmen başlamıştır. Anılan Antlaşmanın konumuz

açısından önemli hükmü, 27 nci maddede düzenlenmiştir. Buna göre; Ortaklık

Konseyi, bir yandan Avrupa Parlamenter Asamblesi, Topluluğun Ekonomik ve

Sosyal Komitesi ve öteki organları ile, öte yandan, Türkiye Büyük Millet Meclisi

(TBMM) ve Türkiye'nin antlaşmanın diğer maddeleri karşılayan organları arasında

işbirliğini ve temasları kolaylaştırmak için her türlü yararlı tedbiri alacaktı. Bu durum

Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesine işlevsel olarak karşılık gelebilecek bir

organ ihtiyacını doğurmuştur. Gümrük Birliği, Türkiye’de sosyal diyaloğun

300 <http://arama.hurriyet.com.tr/arsivnews.aspx?id=-62400> Erişim Tarihi:

2/3/2012.

157

kurumsallaşması yönünde ihtiyaç daha ivedi hâle gelmiştir, zira artan uluslararası

rekabet işçi ve işveren işbirliğine duyulan ihtiyacı artırmıştır.301

1961 ve 1982 Anayasalarının hazırlanması sürecinde ESK benzeri kurulların

kurulması gündeme geldiyse de bu mümkün olmamıştır.302

Böylece ESK’nin

kurulması için 1995, anayasada düzenlenmesi için de 2010 yılını beklemek

gerekecekti.

Türkiye’de bir ESK kurulma ihtiyacının ertelenmesi, Avrupa Birliği ile

ilişkilerin 1987 yılında Türkiye’nin tam üyelik başvurusuyla kazandığı ivme

neticesinde olanaksız bir hâle gelmiştir. Yapılan uzun görüşmeler ve talepler

neticesinde 1995 yılında ESK kurulmuştur.

1.2.1. Başbakanlık Genelgeleri Dönemi

Türkiye’de ESK ilk defa olarak bir Başbakanlık Genelgesiyle 1995 yılında

kurulmuştur. Bu kuruluşla birlikte ESK açısından bir Başbakanlık genelgeleri

dönemi açılmıştır. Çünkü kuruluşundan sonra ESK’de Başbakanlık Genelgeleriyle

birçok değişiklik yapılmış, bazı dönemlerde yine genelgelerle ESK yeni baştan

düzenlenmiştir.

17/3/1995 tarihli Başbakanlık Genelgesi ile kurulan ESK’nin üye

kompozisyonunda Devletin baskın olduğu görülmektedir. Genelge ile ESK’nin

başkanı Başbakan ya da uygun göreceği bir Bakan olarak belirlenmiştir. ESK’nin

301 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 149.

302 GÖZE, 1968, s. 188; KOÇ, 1999, s. 222-223.

158

genel görevleri hükûmete iş dünyasının sorunları ve sosyal konularda istişari görüş

vermek, bunlarla ilgili mevzuat taslaklarının görüşülmesi, hükûmet, işçi ve işveren

örgütleri arasında uzlaşma sağlamak olarak sayılmıştır. 22 üyeli ESK’nin 15 üyesi

hükûmet üyeleri ve bürokratlardan, sadece 7 üyesi işçi, işveren ve meslek örgütü

temsilcilerinden oluşmaktaydı. Bu şekliye ESK birçok eleştiri almıştır. Genelge ile

kurulması, genelge hazırlanırken ilgili tarafların görüşünün alınmamış olması ve

Devlet kanadından gelenlerin sayı bakımından çokluğu nedeniyle ESK yankı

uyandırmamıştır.303

ESK’nin yapısı, sonraki hükûmet tarafından 1996 yılında yine bir

Başbakanlık Genelgesi ile yeniden belirlenmiştir. Üye sayısı 30’a yükseltilmiştir.

Tüketici derneklerinden ve kamu çalışanlarından bir temsilci de ESK’ye eklenmiştir.

Ayrıca ESK’nin üç ayda bir toplanması kararlaştırılmıştır. Sekretaryasını Devlet

Planlama Teşkilatı yapacaktır. Bu düzenlemeden sonra beş kez daha genelge

çıkarılmış ve ESK’nin istikrarlı şekilde düzenlenmesi mümkün olmamıştır.

Düzenlemedeki bu istikrarsızlık, 2001 yılında ESK’nin kanunla düzenlenmesine

kadar sürmüştür.304

1.2.2. 4641 sayılı Kanun Dönemi

1995 tarihinde bir Başbakanlık Genelgesiyle oluşturulan ESK’nin o tarihten

sonra her gelen hükûmetçe bir genelge ile yapısının değiştirilmesi, Konseyin yasal ve

303 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 149-151.

304 IŞIĞIÇOK, 2007, s. 155-156.

159

anayasal dayanağa kavuşturulmaması ile bileşiminde Devletin hep özel bir ağırlığa

sahip eleştirilere neden olmuştur. Ayrıca Konseyin çalışmalarının ve gündeminin

hükûmet tarafından belirlenmesi tepki çeken bir başka konudur. Konseyin

gündeminin ağırlıkla neoliberal politikaların öngördüğü yapısal dönüşüm programı

ekseninde belirlendiği iddia edilmiş, bu yapısı ve işleyişiyle konsey, bir uzlaşma

kurulu değil neoliberal politikaları dayatma ve onaylatma kurulu olarak iş görmekle

itham edilmiştir.305

Tüm bu eleştiri ve öneriler sonucunda ESK’nin kanunla düzenlenmesi

hususunda iş ve siyaset dünyasında bir görüş birliği doğmuş, bunun neticesinde ESK

2001 yılında kanunla düzenlenmiştir. Kanunla düzenlemenin 2001 yılına denk

gelmesinde şüphesiz ki o dönem yaşanan ekonomik krizin büyük etkisi vardır. Zira

çalışmanın ilk bölümünde de belirtildiği üzere ekonomik kriz dönemlerinde krizi

açmak için devletler toplumdaki çıkar gruplarıyla uzlaşma konusunda sosyal

diyaloğu bir araç olarak kullanmaktadır.

Türkiye’de ESK bugünkü görünümüne 11/4/2001 tarihli ve 4641 sayılı

Ekonomik ve Sosyal Konseyin Kuruluşu, Çalışma ve Yöntemleri Hakkında Kanun

ile kavuşmuştur.

Kanunun genel gerekçesinde306

gelişmiş toplumlarda hükûmetle toplum

kesimleri arasındaki diyaloğun sadece siyasal diyalogdan ibaret kalmayıp, ekonomik

ve sosyal alanlardaki sorunların da sivil toplum örgütleriyle sürdürüldükleri

belirtilmiştir. Yine genel gerekçede ESK’nin, sorun ve bunalımların ortaya çıkmasını

305 ÜSTÜN-ÜSTÜN, 2000, s. 190-191.

306 <http://www2.tbmm.gov.tr/d21/1/1-0714.pdf> Erişim tarihi: 3/3/2012.

http://www2.tbmm.gov.tr/d21/1/1-0714.pdf

160

beklemeksizin çözümü çerçevesinde, katılımcı demokrasinin bir aracı olarak

tasarlandığı vurgulanmıştır. Ayrıca ESK, diyalog ve uzlaşmanın rastlantılara

bırakılmayıp, kalıcı ve kurumsal bir yapıya kavuşturulması gereğinin bir sonucu

olarak kurgulanmıştır. Kanunun amaçları arasında Avrupa Birliğine uyumun da

özellikle üzerinde durulmuş ve Avrupa Birliği ülkelerinin çoğunda ESK benzeri

örgütlerin bulunduğu belirtilmiştir.

Genel gerekçede ülke sorunlarının ilgili mevzuata ve onaylanmış uluslararası

belgelere saygı temelinde bir diyalog ve uzlaşma yoluyla ele alınıp çözüme

kavuşturulması, kesimlerin menfaatlerinin ülke ve halkın menfaatleriyle

bağdaştırılması, diyalog ve işbirliğinin kurumsallaştırarak, karar alma

mekanizmasına dâhil edilmesi ESK’den beklentiler olarak sayılmıştır. ESK’nin temel

işlevi; ekonomik istikrarın kurulması, büyümenin ve sanayileşmenin hızlandırılması,

üretimin, yatırımların ve verimliliğin artırılması, ekonomiye rekabet gücü

kazandırılması, istihdamın geliştirilmesi ve işsizliğin önlenmesi, işgücü niteliğinin

yükseltilmesi, gelir dağılımının iyileştirilmesi ve sosyal adaletin sağlanması, sosyal

devlet anlayışının gereği olarak kamu hizmetlerinin geliştirilmesi, çalışma hayatının

demokratikleştirilmesi, ülke demokrasisinin daha da geliştirilmesi ve güçlendirilmesi

gibi temel sosyo-ekonomik amaçlar için sürekli ve kalıcı bir diyalog platformu

olmak, danışma organı olarak ortak görüş oluşturmak ve hükûmet ile parlamentoya

tavsiyelerde bulunmak olarak belirlenmiştir.

161

Kanun tasarısının görüşüldüğü Plan ve Bütçe Komisyonunda ESK’nin

kuruluşu konusunda tam mutabakat sağlanmıştır. Komisyon raporunda307

günümüzde toplumsal sorunların, katılımcı demokrasi, diyalog, ikna ve uzlaşma ile

giderilmekte olduğu, bazı ülkelerde gelenekler bu konuda yeterli olurken birçok

ülkede bu hususların anayasa veya yasalarla düzenlendiği belirtilmiştir.

Komisyonda muhalefet şerhleri incelendiğinde, şerhlerin ESK’nin varlığına

değil, niteliğine ilişkin olduğu görülmektedir. ESK bakımından ilk itiraz, ESK’ye

ihtiyari danışma usulüyle ilgilidir. Muhalefet şerhinde, ESK’ye belli yasaların

zorunlu olarak danışılması gerektiği belirtilmiştir. ESK’nin kendi inisiyatifi ile

toplanamaması, sekretaryasının tarafsız bir kurul tarafından yürütülmemesi,

katılanların gücü oranında bütçesine katkıda bulunarak ekonomik bağımsızlığının

sağlanamaması, özerk kamu kurumu niteliğinde tüzel kişiliğe sahip ve işlemlerde

özel hukuka tabi olmaması, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının üst

organlarının üyeleri arasında olmaması, hükûmetin yan kuruluşu ve etkisi altında

kurulan bir kuruluş olduğu iddiası, muhalefet şerhi yazan Komisyon üyelerinin diğer

itirazlarını oluşturmuştur.

4641 sayılı Kanunla; önceki genelgelerdeki yapısına göre ESK’de Devlet

kökenli temsilcilerin sayı ve oran bakımından azaltıldığı görülmektedir. Kanunla

ESK, genel yapısı itibarıyla çok taraflı bir danışma organı olarak tasarlanmıştır. Zira

sosyal taraflar ve Devlet temsilcilerinin yanında sivil toplum kuruluşlarının her biri

ismen açıkça belirlenmemiş olsa da ESK’ye dâhil edildiği görülmektedir.

307 TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/714), TBMM Tutanak Dergisi,

Dönem: 21, Cilt: 59, Birleşim: 82, Yasama Yılı: 3, 11/4/2001, s. 69.

162

1.2.2.1. ESK’nin Üye Yapısı

Kanunun 4 üncü maddesine göre ESK’nin başkanı Başbakan’dır. Başbakanın

bulunmadığı durumlarda konseye Başbakan yardımcılarından biri başkanlık eder. 5

inci maddeye göre Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Türkiye İşveren Sendikaları

Konfederasyonu tarafından bir, Türkiye Esnaf ve Sanatkârlar Konfederasyonu ile

Türkiye Ziraat Odaları Birliği tarafından bir, Türkiye İşçi Sendikaları

Konfederasyonu, Hak İşçi Sendikaları Konfederasyonu ile Devrimci İşçi Sendikaları

Konfederasyonu tarafından bir kişi olmak üzere üç Başkan yardımcısı belirlenir.

Başkan yardımcıları bir yıl süreyle ve dönüşümlü olarak görev yaparlar.

2 nci maddede ESK’nin Devlet kanadından üyeleri Başbakan, Başbakan

yardımcıları, Devlet Planlama Teşkilâtından sorumlu Devlet Bakanı, Hazineden

sorumlu Devlet Bakanı, Dış Ticaret Müsteşarlığından sorumlu Devlet Bakanı, Devlet

Personel Başkanlığından sorumlu Devlet Bakanı, Maliye Bakanı, Tarım ve Köyişleri

Bakanı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı, Sanayi ve Ticaret Bakanı, Enerji ve

Tabiî Kaynaklar Bakanı, Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarı, Gümrük Müsteşarı ve

Devlet Personel Başkanı olarak belirlenmiştir. Ayrıca Başbakan diğer hükûmet

üyeleri ve kamu görevlilerini ESK’ye dâhil edebilecektir.

2011 yılında TBMM tarafından verilen 6/4/2011 tarihli ve 6223 sayılı yetki

kanununa dayanılarak çıkarılan kanun hükmüne kararname (KHK)’ler ile Devlet

teşkilatında çok köklü değişimlere gidildiğinden, Kanunun 2 nci maddesinde

belirtilen Devlet kanadından üyelerinin unvanları güncel olmaktan uzaktır.

163

Öncelikle, 643 sayılı KHK ile 3046 sayılı Kanunda değişiklik yapılarak,

hukuk sistemimizden devlet bakanı uygulaması kaldırılmıştır. 641 sayılı KHK ile

Devlet Planlama Teşkilatı kaldırılarak Kalkınma Bakanlığı, 637 sayılı KHK ile Dış

Ticaret Müsteşarlığı kaldırılarak Ekonomi Bakanlığı kurulmuştur. Tarım ve Köyişleri

Bakanlığının adı 639 sayılı KHK ile Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı olarak

değiştirilmiştir. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ikiye ayrılarak 635 sayılı KHK ile Bilim,

Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, 640 sayılı KHK ile de Gümrük ve Ticaret Bakanlığı

kurulmuştur. Ayrıca Devlet Personel Başkanlığı artık bir devlet bakanına değil,

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlıdır.

ESK, KHK’lerle yapılan değişiklikten sonra hiç toplanmamıştır. Bu nedenle

Devlet kanadının üye dağılımının güncel şekli henüz resmen açıklanmış değildir.

Ancak yukarıda sayılmış olan KHK değişikliklerinden sonra devlet kanadından gelen

üyelerin yeni dağılımının; Başbakan, Başbakan Yardımcıları, Kalkınma Bakanı,

Ekonomi Bakanı, Maliye Bakanı, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanı, Çalışma ve

Sosyal Güvenlik Bakanı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanı, Gümrük ve Ticaret

Bakanı, Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanı, Kalkınma Bakanlığı Müsteşarı, Gümrük

ve Ticaret Bakanlığı Müsteşarı ile Devlet Personel Başkanı şeklinde olması

beklenebilir.

2 nci maddeye göre ESK’nin Devlet kanadı dışındaki üyeleri; Türkiye Odalar

ve Borsalar Birliği, kamu görevlileri adına en çok üyeye sahip konfederasyonu,

Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu, Türkiye İşveren Sendikaları

Konfederasyonu, Türkiye Esnaf ve Sanatkârlar Konfederasyonu, Türkiye Ziraat

Odaları Birliği, Hak İşçi Sendikaları Konfederasyonu, Devrimci İşçi Sendikaları

Konfederasyonunu temsil eden üçer temsilci ve Başbakan tarafından belirlenecek

164

sivil toplum kuruluşları temsilcileridir. Kamu görevlileri adına en çok üyeye sahip

olan konfederasyon, ESK’nin oluşumuna Kanunun yürürlüğe girişinden daha sonraki

bir tarihte, 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kanunla eklenmiştir.

1.2.2.2. ESK’nin Amaç, Görev ve Yetkileri

4641 sayılı Kanun 1 inci maddesinde ESK’nin amacı; ekonomik ve sosyal

politikaların oluşturulmasında, toplumsal uzlaşma ve işbirliğini sağlamak, sürekli ve

kalıcı bir ortam yaratarak, istişari mahiyette ortak görüş belirlemek olarak

düzenlenmiştir. Görüldüğü gibi dünya örneklerine paralel olarak Türkiye’de de ESK

bir istişari danışma organı olarak tasarlanmıştır.

3 üncü maddede ESK’nin görev ve yetkileri sayılmıştır. Buna göre ESK,

hükûmetin istemi üzerine, ekonomik ve sosyal nitelikli her türlü konuda, ekonomik

ve sosyal yaşamı doğrudan etkileyen kanun tasarıları ve kalkınma planı ile yıllık

programların hazırlanması sırasında görüş bildirebilir. Bunun dışındaki görev ve

yetkiler aşağıda belirtilmiştir.

Toplumdaki ekonomik ve sosyal birimlerin, hükûmetin ekonomik ve sosyal

politikalarının oluşturulmasına katılımlarını sağlamak, hükûmet ile toplumsal

kesimler arasında ve toplumsal kesimlerin kendi aralarındaki uzlaşma ve işbirliğini

güçlendirecek çalışmalar yapmak.

Oluşturduğu görüş, öneri ve raporları hükûmete, TBMM’ye,

Cumhurbaşkanına ve kamuoyuna sunmak, görüş bildirilirken uzlaşılan ve

uzlaşılamayan hususları ayrı ayrı belirtmek.

165

Sürekli ve geçici nitelikte çalışma kurulları kurmak ve üyelerini belirlemek,

bu kurulların raporlarını görüşmek.

Türkiye-Avrupa Birliği Karma İstişari Komitesi üyelerini Avrupa Birliği

Ekonomik ve Sosyal Komitesinin yapısı ve özelliklerini dikkate alarak belirlemek ve

Komitenin çalışmalarını izlemek.

Amaçları doğrultusunda ulusal ve uluslararası düzeyde seminer ve

toplantılar düzenlemek, uygun görülecek toplantılara temsilci göndermek.

Ekonomik ve sosyal konularda yayınlar ve araştırmalar yapmak ve

yaptırmak.

Görüldüğü üzere ESK’ye geniş yetki ve görevler verilmiştir. Bununla birlikte,

ESK’ye görüş vermesini sadece hükûmet talep edebilmekte, TBMM’nin böyle bir

yetkisi bulunmamaktadır. Ayrıca, ESK’ye diğer bazı ülke uygulamalarında görülen

mevzuat teklif etme yetkisi tanınmamıştır.

6 ncı maddeye göre ESK’nin Başkanlık Divanı; Konsey Başkanı, üç Konsey

Başkan Yardımcısı ve Konsey Sekretaryasından sorumlu Müsteşardan oluşur.

ESK’nin sekretaryası bağımsız değildir. Konseyin sekretarya hizmetleri 9

uncu madde gereğince Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığı tarafından yerine

getirilir. Sekretarya, Konseyin tüm büro hizmetlerini yürütmekle görevlidir. Konsey

toplantıları ile çalışma kurulları ve çalışma grupları toplantıları Devlet Planlama

Teşkilâtı Müsteşarlığı tarafından düzenlenir. Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarı bu

hizmetlerin yürütülmesinden sorumludur. Daha önce de belirtildiği üzere ilgili KHK

değişiklikleri nedeniyle bu hükümlerde geçen Devlet Planlama Teşkilâtının,

Kalkınma Bakanlığı olarak anlaşılması gerekmektedir.

166

ESK kendiliğinden toplanamaz, zira toplantı için mutlaka bir davet gerekir.

Bu durum ESK’nin çalışma verimliliği açısından son derece olumsuzdur. 7 nci

maddeye göre Konsey, üç ayda bir Başkanın daveti ile olağan, Başkanın daveti veya

Başbakanca belirlenecek olanlar dışında kalan temsilcilerin üçte birinin yazılı

istemleri üzerine olağanüstü toplanabilir. Toplantı yeter sayısı, Başbakanca

belirlenecek olanlar dışında kalan temcilerin salt çoğunluğudur. Konsey

toplantılarının gündemine ilişkin hazırlıklar, Konseyi oluşturan kuruluşlardan birer

temsilcinin katılımı ile sekretarya tarafından yapılır ve toplantı gündemi Başkanlık

Divanı tarafından belirlenir, sekretarya tarafından temsilcilere duyurulur.

8 inci maddeye göre ESK, görüş bildirmek için geçici ve daimi nitelikli

çalışma grupları kurabilir. Çalışma kurulları ile çalışma grupları, çalışmalarına ve

toplantılarına, bilgi ve veri sağlamak ve görüş oluşturulmasına katkıda bulunmak

amacıyla, Başbakanlık, ilgili Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarının

temsilcilerini davet edebilir. Kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcileri, toplantılara

katılmak ve Devlet sırrı dışındaki tüm bilgi ve verileri sağlamakla yükümlüdür.

Dolayısıyla ESK bu açıdan kamu kurum ve kuruluşları karşısında önemli bir yetki ile

donatılmıştır. Ayrıca çalışma kurulları, gündemi ile ilgili konularda meslek

örgütlerini, diğer sivil toplum örgütlerini ve konuyla ilgili uzmanları toplantıya

çağırabilir.

ESK’nin kendine ait bütçesi bulunmamaktadır ve 10 uncu madde gereğince

giderleri için her yıl Devlet Planlama Teşkilatı bütçesine, güncel hâliyle Kalkınma

Bakanlığı bütçesine yeterli ödenek konulur.

Bu açıklamalardan sonra ve pratikteki uygulaması biryana bırakıldığında;

Türkiye ESK’sinin geniş yetkilerle donatıldığı ancak TBMM’ce görüşünün

167

alınamaması, davet olmaksızın kendiliğinden toplanamaması, tüzel kişiliği, bütçesi

ve bağımsız sekretaryasının bulunmaması gibi birtakım olumsuzluklar barındırdığı

söylenebilir. Bu nedenle de ESK daha çok Devletin kontrolünde ve yeterli çalışma

bağımsızlığından yoksun bir konumda bulunmaktadır. 2010 yılında 1982

Anayasası’nda düzenlenen ESK, sayılan yetersizliklerinin giderildiği, anayasal

konumuna denk düşecek daha modern bir yapılanmaya kavuşturulmalı ve bunun için

kanununda değişiklik yapılmalıdır.

1.2.3. ESK’nin Anayasada Düzenlenmesi

ESK, 1982 Anayasasının “Ekonomik Hükümler” başlıklı bölümünde yer alan

166 ncı maddeye 2010 yılında yapılan anayasa değişikliğiyle eklenmiştir. Maddenin

başlığı “Planlama” iken değişiklikle “Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey”

şeklini almış ve maddeye eklenen dördüncü fıkra ile ESK anayasal bir konuma

getirilmiştir.

Türk anayasalarına planlama ilk kez 1961 Anayasası ile girmiştir. 1961

Anayasasının “Kalkınma Plânı ve Devlet Plânlama Teşkilâtı” başlıklı 129 uncu

maddesine göre iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınma plana bağlanır ve kalkınma bu

plana göre gerçekleştirilir. Devlet Planlama Teşkilatının kuruluş ve görevleri, planın

hazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde

gözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini

sağlayacak tedbirler özel kanunla düzenlenir. Görüldüğü üzere 1961 Anayasasında

planlama, Devlet Planlama teşkilatına verilmiş bir görevdir.

168

1982 Anayasasının 166 ncı maddesine göre ekonomik, sosyal ve kültürel

kalkınmayı, özellikle sanayinin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde

hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli

şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin

görevidir. Planda millî tasarrufu ve üretimi artırıcı, fiyatlarda istikrar ve dış

ödemelerde dengeyi sağlayıcı, yatırım ve istihdamı geliştirici tedbirler öngörülür;

yatırımlarda toplum yararları ve gerekleri gözetilir; kaynakların verimli şekilde

kullanılması hedef alınır. Kalkınma girişimleri, bu plana göre gerçekleştirilir.

Kalkınma planlarının hazırlanmasına, TBMM’ce onaylanmasına, uygulanmasına,

değiştirilmesine ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve

esaslar kanunla düzenlenir.

1982 Anayasasında planlamanın düzenlenişi göz önüne alındığında, 1961

Anayasasının aksine planlamanın sosyal ve ekonomik konulara değil, daha çok

ekonomik hususlara yöneldiği görülmektedir. Ayrıca Devlet Planlama Teşkilatı

Anayasada düzenlenmemiş ve planlama anılan kurumun yetkisine münhasır

kılınmamıştır.308

Planlama sosyal devletin temel ilkelerinden biridir. Buna göre planlama,

toplumun ekonomik kaynaklarının, ekonomik kalkınmayı sağlamak amacıyla

bilimsel ve akılcı kullanılmasını sağlar. Sosyal devlet, Devletin ekonomik ve sosyal

hayata müdahalesini gerektirdiğine göre bu müdahalenin sistematik ve akılcı bir

şekilde yapılması gerekir ve bu da planlama ile gerçekleşir.309

1982 Anayasasında

308 ÖZBUDUN, 2004, s. 134.

309 ÖZBUDUN, 2004, s. 135.

169

ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde

kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevi olarak

belirlendiğine ve ESK de bu maddede düzenlendiğine göre, ESK’nin bir planlama

organı olarak tasarlandığı da söylenebilir.

ESK’yi Anayasaya aktaran 7/5/2010 tarihli ve 5982 sayılı Kanunun

gerekçesinde310

ESK uygulamasının anayasal dayanağa kavuşturulduğu belirtilmiştir.

Gerekçeye göre demokratik sistem içinde ve uluslararası uygulamalarda; ekonomik

ve sosyal politikaların oluşturulmasında, sivil toplum kuruluşlarının daha fazla görüş

ve katkılarının alınması önem taşımaktadır. Yapılan anayasa değişikliği ile ESK’ye

geniş bir yelpazede, toplumun çeşitli kesimlerinin temsilcilerinin katılımıyla,

ekonomik ve sosyal sorunlar ile bunlara ilişkin çözüm yolları hakkında görüş üreten

fonksiyonel bir kurumsal yapı kazandırılması hedeflenmektedir. Gerekçe de Avrupa

Birliğine uyum sürecine de atıf yapılmıştır. Buna göre Avrupa Komisyonu ilerleme

raporlarında, Türkiye’nin, ekonomik ve sosyal politikaların belirlenmesinde, iyi

işleyen ve fonksiyonel bir yapıya kavuşturulmamış olması eleştiri konusu

yapılmaktadır. söz konusu eleştiriler de dikkate alınmak suretiyle anayasal dayanağı

oluşturulan yeni Konsey yapılanması içinde; sivil toplum kuruluşları, meslek odaları

ve hükûmet temsilcileri bir araya gelerek, istişari nitelikte görüş bildirme fonksiyonu

ifa edecektir.

Gerekçede ilk dikkat çeken husus, ESK’nin Anayasada düzenlenmesindeki

amacın, ESK uygulamasının anayasal dayanağa kavuşturulması olarak

gösterilmesidir. Gerekçede sivil toplum kuruluşlarının daha fazla görüş ve

310 <http://www2.tbmm.gov.tr/d23/2/2-0656.pdf> Erişim tarihi: 11/11/2011.

http://www2.tbmm.gov.tr/d23/2/2-0656.pdf

170

katkılarının alınması demokrasi açısından ele alınmıştır. Gerekçede ESK’ye, geniş

bir yelpazede ve toplumun çeşitli kesimlerinin temsilcilerinin katılımıyla, ekonomik

ve sosyal sorunlar ile bunlara ilişkin çözüm yolları hakkında görüş üreten

fonksiyonel bir kurumsal yapı kazandırılması hedeflendiği belirtilmekle birlikte,

değişiklik metninin hiçbir yerinde bu hedefe yönelik bir ibareye rastlanılmamaktadır.

Gerçekten, anayasa değişikliği metininde ekonomik ve sosyal politikaların

oluşturulmasında hükümete istişarî nitelikte görüş bildirmek amacıyla ESK

kurulacağı ve ESK’nin kuruluş ve işleyişinin kanunla düzenleneceğinin

belirtilmesiyle yetinilmiştir. Görüldüğü üzere gerekçedeki ifadelerin değişiklik

metnine herhangi bir yansıması bulunmamaktadır. Zira değişiklik metninde ESK’nin

oluşumu ve temsil edilecekler başta olmak üzere kurumsal yapısı hakkında hiçbir

hüküm yer almamaktadır. Bu durumu ESK’nin bu gerekçe çerçevesindeki muhtemel

ve müstakbel yeni tasarımına bir hazırlık olarak değerlendirmek mümkündür.

24 üncü maddenin TBMM Genel Kurulu’nda yapılan görüşmelerinde iktidar

partisi Adalet ve Kalkınma Partisi grubu adına yapılan konuşmada öncelikle sivil

toplum kuruluşlarının ekonomik karar sürecindeki etkinliğinin Türkiye’de katılımcı

demokrasi anlayışının geliştirilmesi açısından önemli olduğuna vurgu yapılmıştır.

Ayrıca Türkiye’de, hükûmetlerin katılımcı yönetimi temin edecek şekilde sistemin

içinde bulunması ve sivil toplum görüşlerinin oluşmasına imkân verecek bir tarzda

organizasyonun yapılmasının katılımcı ve demokratik bir yaklaşım olarak ele

alınması gerektiği belirtilmiştir. Madde değişikliği ile Türkiye’de sivil toplum

örgütlerinin karar verme sürecine anayasal güvence altında daha etkin bir şekilde

katılabileceği ve bu sayede, toplumun çeşitli kesimlerinin katılımıyla geniş

yelpazede, ekonomik ve sosyal problemlere dair çözümlerin fonksiyonel ve kurumsal

171

yapıyla buluşmuş olacağına değinilmiştir. Avrupa Birliğine uyum sürecinde

Türkiye'nin ekonomik ve sosyal politikalarının belirlenmesinde sistemin fonksiyonel

bir yapıya tam olarak kavuşturulması sayesinde Avrupa Birliğiyle yürütülmekte olan

müzakere sürecinde konuyla ilgili yapılabilecek değerlendirmeler açısından

Türkiye’nin elinin güçleneceği öne sürülmüştür. Yapılan konuşmada ESK’nin sadece

demokrasiye değil, sosyal devlete de önemli katkıları olacağı, zira kamu yararı

gözetilerek hazırlanan kalkınma planlarına ESK’nin sağlayacağı katkının sosyal

devleti güçlendireceği belirtilmiştir. Son olarak iktidara bilgi verici ve yol gösterici

bir işlevi ifa eden ESK’nin, çeşitli kesimleri kendilerini etkileyecek ekonomik ve

sosyal kararlara katılarak Türkiye’de demokrasinin işleyişini daha da güçlendiren

geniş temsile imkân sağlayacağı vurgulanmıştır.311

Görüldüğü üzere Adalet ve Kalkınma Partisi, ESK’nin Anayasada

düzenlenmesini öncelikle sivil toplum örgütlerinin karar verme sürecine katılımının

anayasal güvenceye kavuşturulmasına dayandırmaktadır. Yani değişikliğin öncelikli

amacı Devletin karar alma süreçlerine sivil toplum katılımının anayasal olarak

güvence altına alınmasıdır. Avrupa Birliğine uyum gibi daha ülkesel beklentiler bir

kenara bırakılırsa, ESK’den beklenenler dünya uygulamalarına yakın bir şekilde

açıklanmış, katılımcı demokrasi, uzlaşma suretiyle ekonomik büyüme ve istikrar gibi

konulara değinilmiştir. Ancak en önemli ayrıntılardan biri, ESK’nin daha geniş bir

temsil bakımından önemine yapılan vurgudur ki bundan klasik temsili demokrasinin

311 TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: 23, Cilt: 69, Birleşim: 103, Yasama Yılı:4,

6/5/2010, s. 27 vd.

172

öngördüğü temsil şeklinin artık dar bir temsile yol açtığına dair bir kanaatin olduğu

anlaşılmaktadır.

24 üncü madde hakkında muhalefet partilerinin grupları adına yapılan

konuşmalarda yapılan eleştiriler ESK’nin kendisine yönelik olmamış, daha çok

mevcut durumda ESK etkin çalıştırılmadığından anayasada düzenlenmesinin

anlamsız olacağı üzerinde durulmuş ya da anayasa değişikliği taslağın

hazırlanmasına ilişkin bu çalışma ile bağlantısı olmayan konular üzerinde

durulmuştur.

24 üncü maddenin TBMM Genel Kurulundaki görüşmeleri incelendiğinde

dikkati çeken bir husus, ESK’nin sadece hükûmete danışmanlık yapmasına,

TBMM’nin kanun hazırlarken ESK’den görüş isteyememesine herhangi bir itirazın

yapılmamış olmasıdır. Bu durum Türk mevzuat sisteminde genel olarak kanun

tasarılarının kanunlaştırılmasının kural olması, kanun tekliflerinin ise nadiren

kanunlaştırılmasının TBMM üyeleri tarafından içselleştirildiğine kanıt sayılabilir.

Değişiklik hakkında verilen yedi adet önergenin hiçbiri kabul edilmemiştir.

Yedi önergeden dördü Adalet ve Kalkınma partisi milletvekillerince verilmiş olup,

ESK’nin görüşlerinin istişari nitelikte olmasının madde metninden çıkarılmasına

yöneliktir. ESK’nin vereceği görüşün istişari nitelikte olmaması gerektiği, bu

ibarenin madde metninden çıkarılması ve bu şekilde konseyin hükûmete olabilecek

katkılarının sınırlandırılmaması amaçlandığı, önergelerin gerekçesi olarak

gösterilmiştir. Cumhuriyet Halk Partisinin iki milletvekilince verilen önergede

ESK’nin sadece ekonomik ve sosyal politikaların oluşturulmasında değil,

uygulanmasında da görüş verebilmesi teklif edilmiştir. Bir diğer önerge beş Barış ve

Demokrasi Partisi üyesi milletvekilince verilmiş olup, ESK’nin isminin Ekonomik,

173

Sosyal ve Kültürel Konsey olarak düzenlenmesi ile kültürel konularda da görüş

verebilmesini içermiştir. Milliyetçi Hareket Partisi üyesi sekiz milletvekilinin verdiği

önergede ise anayasa değişikliği tasarısının yeterince tartışılmadan hazırlandığı iddia

edilmiş ve bu nedenle ESK ile ilgili anayasa değişikliğinin anayasa değişikliği

paketinden tamamen çıkarılması talep edilmiştir.312

TBMM görüşmeleri sırasında muhalefetten gelen en ciddi eleştiri, 1982

Anayasasının mali ve ekonomik hükümlerle ilgili 161 ve 173 üncü maddelerinin

Devlete planlama görevinin verdiği, anayasa değişikliği ile Devlete verilmiş bir

görevin sivil tolum örgütleriyle paylaşılamayacağına ilişkin görüştür. Bu görüşe göre

parlamento halkı temsil eden en büyük sivil örgütüdür ve üyelerinin önemli bir kısmı

seçimle gelmeyen ESK’nin Devletin karar alma süreçlerine dâhil edilmesi doğru

olmayacaktır.313

Görüldüğü üzere itiraz, temsili demokrasinin seçilmiş olmayanların

katılımıyla baltalanacağı ve bu şekilde demokrasi ilkesinin zarar göreceği üzerine

kurgulanmıştır ki çalışmanın ilk bölümünde değinilmiş olan korporatizme yönelik

eleştirilerle paralellik göstermektedir.

Bu şekilde geçen tartışmaların ardından ESK ile ilgili hüküm Anayasaya

eklenmiştir.

312 TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: 23, Cilt: 68, Birleşim: 96, Yasama Yılı: 4,

27/4/2010, s. 76-77.

313 TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: 23, Cilt: 69, Birleşim: 103, Yasama Yılı: 4,

6/5/2010, s. 29.

174

2. TÜRKİYE’DE ANAYASAL GÜVENCE VE ESK

Türkiye’de ESK’nin Anayasada düzenlenmiş olması ESK’nin varlığını

anayasal güvenceye almıştır. Ancak ESK’nin anayasal güvencede olmasını sağlayan

başlıca haklar olan dernek ve sendika hakkı Türkiye’de inişli çıkışlı bir görünümü

haizdir. Türk anayasalarının sık değişen içeriği, sendika ve dernek hakkı bakımından

da istikrarlı bir korumayı engellemiştir.

Türkiye’nin dernek ve sendika hakkıyla ilgili birinci bölümde sayılmış olan

uluslararası belge ve anlaşmalara uyumu, bu hakların güvencesi açısından önem arz

etmektedir. Türkiye, çalışmanın birinci bölümünde genel hatlarıyla incelenmiş olan

98 Sayılı ILO Sözleşmesini 1951, 87 Sayılı ILO Sözleşmesini 1993, 151 Sayılı ILO

Sözleşmesini 1992, 11 ILO Sayılı Sözleşmesini 1960 Avrupa Sosyal şartını 1989,

AİHS’yi 1954 yılında bazılarının çeşitli hükümlerine ve ek protokollerine çekince

koysa da onaylamıştır.314

Dernek ve sendika hakkı Türkiye’deki görünümüyle ilgili olarak çekince

konsun ya da konmasın uluslararası belge ve anlaşmalar, anayasa ve kanunlar

çerçevesinde incelenecek ve sonuçlar ESK bağlamında değerlendirilecektir.

2.1. 1924 Anayasası Dönemi

Türkiye’de dernek hakkı ilk kez 1924 Anayasası ile anayasal güvenceye

alınmıştır. 1924 Anayasasının 70 inci maddesinde dernek kurma hakkı; kişi

314 SUR, 2009, s. 24 vd.

175

dokunulmazlığı, vicdan, düşünme, söz, yayım, yolculuk, bağıt, çalışma, mülk

edinme, malını ve hakkını kullanma, toplanma ve ortaklık kurma haklarıyla birlikte

tabii haklardan sayılmıştır.

1924 Anayasasında dernek kurma hakkı her ne kadar tabii bir hak olarak

benimsenmişse de, temel hak ve hürriyetler konusundaki genel yaklaşımı aslında

hakların anayasal olarak güvenceye alınmasını tam olarak sağlayamamakta ve kanun

koyucunun inisiyatifine bırakmaktadır. Nitekim 68 inci maddesinde her Türk’ün

özgür doğup hür yaşayacağı, hürriyetin başkasına zarar vermeksizin her şeyi

yapabilmek ve hürriyetin herkes için sınırının başkasının hürriyeti olduğu

belirtildikten sonra, bu sınırın ancak kanun tarafından çizileceği hükme bağlanmıştır.

Yani lafzi olarak hürriyetçi olan 1924 Anayasası, hürriyetleri geniş ve ayrıntılı

şekilde düzenlememiş, çoğu zaman bunların adlarının sayılmasıyla yetinmiş, üstelik

sınırlarını da çizmeyerek bunu kanuna bırakmıştır.

Bülent Tanör, 1924 Anayasasının saymış olduğu kamu hürriyetlerinin

sınırlama ölçütlerini belirlememiş olmasının, örneğin kamu yararı, millî güvenlik

sebepleriyle kısıtlanacağını öngörmemesinin çok daha özgürlükçü bir düzenleme

olduğunu iddia etmiştir.315

Sadece bu açıdan bakıldığında TANÖR haklıdır,

gerçekten 1924 Anayasası hakkın sınırlanması konusunda herhangi bir hüküm

koymamıştır. Ancak hakkın sınırının kanunla çizileceğini belirtmiştir. Bu durumda

Meclis hürriyetleri dilediği gibi sınırlandıracak kanunlar çıkarabilecekti ve

kanunların anayasal denetimini öngören bir yargısal sistem olmadığından

315 TANÖR, Bülent, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, Yapı Kredi Yayınları,

İstanbul 2009, s. 308-309.

176

sınırlamaların ölçüsüz şekilde yapılabilmesi de mümkündü.316

Kanunun hürriyeti

hangi oranda sınırlayabileceği hükme bağlanmadığından, tüm diğer hürriyetler gibi

dernek kurma hürriyetinin de anayasal anlamda tam anlamıyla korunaklı olduğunu

iddia etmek güçtür.

1924 Anayasasında sendika hakkına değinilmemiştir. Ancak sendika hakkı

dernek hakkının bir türevi olduğundan, dernek hakkının tanınmış olması dolaylı

olarak sendika hakkının da kabul edilmesi anlamına gelmektedir.317

Zira sendikalar

dernekleşme özgürlüğünün bir uzantısı olduğundan, ayrı olarak anayasada hüküm

altına alınmadığı, ayrı bir kanunla düzenlenmediği durumda dernekler hukukuna tabi

olurlar.318

28/6/1938 tarihli ve 3512 sayılı Cemiyetler Kanunu dernek ve sendika hakkı

bakımından önemli sınırlandırmalar içermekteydi. Genel karakterine bakıldığında;

Kanunun örgütlenme hürriyetinin kullanılışını düzenlemekten çok, örgütlenmeyi en

alt düzeyde tutmaya yönelik olduğu rahatça söylenebilir. Nitekim Kanunun 4 üncü

maddesinin üçüncü fıkrasında, bir cemiyetin faaliyete geçebilmesi için, ana

tüzüğünün verildiği mülki makamlarca tescil olunduğuna dair bir vesikanın alınması

zorunlu tutulmuştur. Böylece cemiyetin kuruluşu bildirime değil, idarece tasdike tabi

kılınmıştır.

316 ÖZBUDUN, 2004, s. 33.

317 SUR, 2009, s. 14.

318 TANÖR-YÜZBAŞIOĞLU, 2012, s. 178-179.

177

Cemiyete üye olabilmek için on sekiz yaşını doldurmuş bulunmak ve medeni

haklara sahip olmak, siyasi cemiyetlere üye olmak içinse milletvekili seçme hakkını

haiz olmak gerekliydi. Kanun ayrıca dernek aidatının asgari limitini de belirlemişti.

Kanunun 7 nci maddesiyle cemiyetlerin kendi aralarında birlik kurabilmeleri

İçişleri Bakanlığının iznine bağlanmıştı. Kanunun konu bakımında sınırlandırıcı

hükümleri 9 uncu maddede yer almaktaydı. 9 uncu maddeye göre, aşağıda bugünkü

Türkçeye çevrilerek belirtilen hususlara ait olan cemiyetler kurulamayacaktı.

Devletin mülki bütünlüğünü bozmaya çalışan.

Anayasanın 2 nci maddesinde yazılı Devlet rejimine aykırı maksat ve gaye

güden.

Emniyet ve asayişe ve genel adap ve ahlaka ve amacı kanunlara uymayan.

Siyasal ve ulusal birliği bozan.

Din, mezhep ve tarikat esaslarına dayanan.

Yerlilik ve yabancılık gibi yurttaşlar arasında ayrılık uyandıran.

Her ne şekil ve ne nam altında olursa olsun bölgesel amaç güden veya

unvan taşıyan.

Aile, cemaat, ırk, cins ve sınıf esasına veya adına dayanan.

Gizli tutulan gayesini saklayan.

Görüldüğü üzere Kanun, dernek kurmayı hemen hemen yasaklamıştır. 9 uncu

maddedeki yasakları aşacak dernek konusu bulmak imkânsıza yakındır. Tüm

hususlara uyum sağlansa dahi, “gizli tutulan amacını saklayan” bir dernek olmamak

için ne yapılması gerektiğine cevap bulmak zordur. Ancak konu bakımından yapılan

bu sınırlamaların sosyal diyaloğu en yakından ilgilendireni, şüphesiz ki sınıf

bakımından yapılanıdır. 9 uncu maddede sınıf esasına dayalı olarak cemiyet

178

kurulmasının yasaklanması, aynı zamanda sendika kurmanın da yasaklanması

anlamına gelmektedir. Bu yasak sınıf temelinde olduğu için hem işçi hem de işveren

sendikalarının yasaklandığı açıktır.

Kanunun 9 uncu maddesindeki kısıtlamaların en çarpıcılarından biri de,

derneğin, Anayasanın 2 nci maddesinde yazılı Devlet rejimine aykırı maksat ve gaye

güdemeyeceğine dair hükümdür. Kanunun yürürlüğe konulduğu tarihte 1924

Anayasasının 2 nci maddesinde devletin cumhuriyetçi, milliyetçi, halkçı, devletçi,

laik ve inkılâpçı olduğu hükme bağlanmıştı. Kanunun 9 uncu maddesinde sayılan

ilkelerin devletin rejimi olarak nitelendirilmesi ve bu ilkelere aykırı maksatla cemiyet

kurulamaması ile Kanunun 4 üncü maddesinde cemiyetin kuruluşunun idarenin

tasdikine bağlandığı birlikte düşünülürse, Kanunun siyasi parti kurulmasını da

zımnen imkânsız kıldığı anlaşılacaktır. Kanuna göre bir siyasi parti, hâkim tek

partinin ilkelerine aykırı olarak örgütlenemeyecektir. Ayrıca devrin politik

atmosferinde, cemiyetin kurulmasını idarenin kolayca tasdik etmeyeceği de

söylenebilir. Kısacası Kanun ile siyasi parti kurulması da dolaylı olarak

yasaklanmıştır.

Kanunun 10 uncu maddesiyle merkezi yurt dışında olan bir derneğin

Türkiye’de şubesinin açılması yasaklanmıştır. Devlet, özel idareler ve belediyelerle

Devlete bağlı kurumlardan hizmet karşılığı maaş ve ücret alanların, bulundukları işin

sıfat ve mahiyetleriyle dernek kurmaları da Kanunun 12 nci maddesiyle

yasaklanmıştır.

Kanun, vatandaşların sadece yurtiçindeki cemiyet faaliyetlerine değil,

yurtdışındaki faaliyetlerini de düzenlediği görülmektedir. Nitekim 14 üncü maddeye

göre vatandaşlar Kanunla yasaklanan cemiyetleri Türkiye dışında da kuramayacaklar

179

ve hatta diğer ülkelerde kurulmuş olup Kanuna uygun olmayan yabancı cemiyetlere

de üye olamayacaklardır. Maddeden anlaşıldığı üzere kanun koyucu cemiyet kurma

ve cemiyete üye olma konusunda vatandaşlar açısından hem mülki hem de şahsi

temelde kısıtlamaya gitmiştir.

Kanunda, cemiyetlerin faaliyet alanlarının tek olabileceği belirtilmiştir. 15

inci maddeye göre siyasi partiler dışında kalan cemiyetlerin birden fazla mevzuyla

meşgul olmaları yasaklanmıştır.

Cemiyetlerin mal edinmeleri de önemli yasak ve kısıtlamalara tabi

tutulmuştur. Kanunun 17 nci maddesine göre cemiyetler sadece ikametgâhları ile

faaliyet amaçları için zorunlu olan taşınmazlar dışında taşınmaza sahip

olamayacaktır. Bağış veya vasiyet suretiyle elde ettikleri taşınmazlarsa, hükûmetin

belirlediği süre içerisinde paraya çevrilecektir. İhtiyaçtan fazla taşınmaza üzerinde

tasarruf etmek için tek yol, Bakanlar Kurulunun bu hususta karar vermesidir.

Cemiyetlerin feshi de çok önemli şartlara tabi kılınmıştır. Kanunun 27 nci

maddesine göre cemiyetin feshi hakkında müzakere ve karar vermek üzere

toplanacak genel kurulda bir hükûmet komiserinin bulunması, fesih hakkındaki genel

kurul kararının mahallin en büyük mülkiye amiri veya ilgisine göre İçişleri

Bakanlığınca onaylanması gerekir. Onaylanmaması durumunda cemiyet fesih

olunamayacak ve yeni bir idare kurulu kuruluncaya kadar cemiyet hükûmet

komiserinin nezareti altında tutulacaktır.

Cemiyetlerin merkez ve şubelerine zabıtanın girmesi herhangi bir mahkeme

kararına ya da gerekçeye tabi tutulmamıştır. Zabıtanın cemiyetin merkez ve

şubelerine girebilmesi için mahallin en büyük mülki amirinden alacağı bir yazı

180

yeterli olacaktır. Dernek ilgililerinin bu durumdaki tek hakkı yazının kendilerine

gösterilmesini talepten ibarettir.

Çalışma hayatı ve dolayısıyla sendika hakkı için önemli bir kanun olan

8/6/1936 tarihli ve 3008 sayılı İş Kanunu, 16/6/1937 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

Anılan kanunda, sendikalara ve sendika hakkına hiç değinilmemiştir. Sendikaların

kurulması daha önce de belirtildiği üzere 3512 sayılı Cemiyetler Kanunuyla

yasaklanmıştır. 3008 sayılı Kanunun beşinci faslında grev ve lokavtla ilgili hükümler

düzenlenmiş ve 72 nci maddede grev ile lokavt, ayrıca ve açıkça yasaklanmıştır.

Görüldüğü üzere 3008 sayılı Kanun sendika hakkını açıkça yasaklamasa da, sendika

hakkı tanımış da değildir. Ayrıca grev ve lokavt gibi işçi ve işvereni kendi hakları

açısından koruyan sosyal diyalog araçları da açıkça yasaklanmıştır.

1946 yılında dernek ve sendika hakkıyla ilgili önemli gelişmeler yaşanmıştır.

Çok partili hayata geçişe hazırlık dönemi olan bu yılda öncelikle derneklerin

kurulması için önceden izin alma şartı kaldırılmıştır. İdarenin derneği kapatabilmesi

usulüne son verilmiştir. Ayrıca 3512 sayılı Cemiyetler Kanununun dernek kurma

yasaklarının düzenlendiği 9 uncu maddesinde değişikliğe gidilmiş ve sınıf esasına

dayalı dernek kurma yasağı kaldırılarak sendika hakkının da önü açılmıştır.319

1947 yılında Türkiye Cumhuriyetinin ilk sendika kanunu olan 20/2/1947

tarihli ve 5018 sayılı İşçi ve İşveren Sendikaları ve Sendika Birlikleri Hakkında

Kanun yürürlüğe girmiştir. Sendika hakkı açısından Kanun son derece önemli olsa da

bazı eksikleri nedeniyle geniş bir sendika hakkı tanıdığı söylenemez. Kanunlar

sendika için önceden izin alma şartı öngörülmemiştir. Bununla birlikte, sendikalara

319 SUR, 2009, s. 15.

181

geniş ifadeli bir siyaset yasağı konulmuştur. Ayrıca Kanunla işçi tanımı, 3008 sayılı

Kanundaki işçi tanımı olduğundan, sendika kurma ve üyelik açısından bedenen

çalışma aranmakta ve esnaf yanında çalışanlar da kapsam dışında bırakılmaktadır.320

Bu açıklamalardan sonra 1924 Anayasası döneminde dernek ve sendika

hakkının güvence altına alınmış haklar olduğu söylenemez. Bu nedenle dönem,

sosyal diyalog ve ESK açısından sağlam bir zemin olmaktan uzak kalmıştır.


Genel olarak 1961 Anayasası, Türk tarihindeki en özgürlükçü anayasa olarak

kabul edilir. Bunun en önemli sebebi, 1961 Anayasası güçlü bir temel hak ve

özgürlükler rejimi getirmesidir.321

1961 Anayasasının 2 nci maddesine göre Türkiye Cumhuriyeti, insan

haklarına ve ‘Başlangıç’ta belirtilen temel ilkelere dayanan, millî, demokratik, lâik

ve sosyal bir hukuk devletidir. Böylece sosyal devlet ilkesi ilk kez bir Türk

anayasasına dâhil olmuştur.

1961 Anayasasının 10 uncu maddesine göre “herkes, kişiliğine bağlı,

dokunulmaz, devredilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahiptir. Devlet,

kişinin temel hak ve hürriyetlerini, fert huzuru, sosyal adâlet ve hukuk devleti

ilkeleriyle bağdaşamayacak surette sınırlayan siyasî, iktisadî ve sosyal bütün

320 SUR, 2009, s. 15.

321 TANÖR, Bülent, İki Anayasa 1961-1982, On İki Levha Yayınları, İstanbul 2012,

s. 17.

182

engelleri kaldırır; insanın maddî ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları

hazırlar.” Bu açıdan bakıldığında devlet haklara sadece saygı göstermekle

kalmamakta, özgürlüğü gerçekleştirici koşulları sağlamakla da görevli

bulunmaktadır. Anayasanın sosyal devlet, sosyal adalet ilkeleri ve sosyal haklar

sistemi de bu anlayışın somutlaşmasıdır.322

11 inci maddeye göre temel hak ve hürriyetler, Anayasanın sözüne ve ruhuna

uygun olarak ancak kanunla sınırlanabilir. Kanun, kamu yararı, genel ahlâk, kamu

düzeni, sosyal adâlet ve millî güvenlik gibi sebeplerle de olsa bir hakkın ve

hürriyetin özüne dokunamaz. Dolayısıyla Anayasa temel hak ve özgürlüklerin

düzenlenmesi ve sınırlanması konusunda dört önemli kıstas getirmiştir. Sadece

Anayasada gösterilen nedenlerle sınırlanma, sınırlamanın anayasanın sözüne ve

ruhuna uygun yapılması, kanunla yapılması, özüne dokunulamamasıdır.323

1961 Anayasasının ilk hâlinde temel hak ve özgürlüklerin sınırlanmasına dahi

bir sınır konulmuştur. Öze dokunma yasağı, kanun koyucu açısından sınırlamanın

sınırını teşkil etmektedir.324

1961 Anayasasında hak ve özgürlükler ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiş, ilk

kez sosyal haklara yer verilmiştir. Yargının bağımsızlığı, hâkim güvencesi, Anayasa

Mahkemesi (AYM)’nin kurulması gibi yargısal korumalar temel hak ve özgürlükleri

emniyetli kılmıştır. Ayrıca geniş olarak tanınan haklar, sivil toplumun kamuoyu

322 TANÖR, 2012, s. 19.

323 TANÖR, 2012, s. 19.

324 SAĞLAM, Fazıl, Temel Hakların Sınırlanması ve Özü, Ankara Üniversitesi

Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları: 506, Ankara 1982, s. 62.

183

oluşturmasına fırsat vermiştir ki temel hak ve özgürlükler açısından bu durum da

dolaylı bir güvence sağlamıştır.325

1961 Anayasasında 1971 yılında yapılan değişiklikler temel hak ve

özgürlükler açısından tam bir geriye gidiştir ve devlet otoritesinin kişi ve toplum

aleyhine büyümesi şeklinde özetlenebilir.326

Bu konudaki tartışmalar bir kenara bırakılırsa, değişik 11 inci madde ile temel

hak ve özgürlüklere genel sınırlamalar getirilmiştir. Buna göre temel hak ve

hürriyetler, Devletin ülkesi ve milletiyle bütünlüğünün, Cumhuriyetin, millî

güvenliğin, kamu düzeninin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın

korunması amacı ile veya Anayasanın diğer maddelerinde gösterilen özel sebeplerle,

Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak, ancak kanunla sınırlanabilir. Ayrıca,

hakkın kötüye kullanımıyla ilgili bir fıkra eklenmiştir ve bu fıkra uyarınca

Anayasada yer alan hak ve hürriyetlerden hiçbirisi, insan hak ve hürriyetlerini veya

Türk Devletinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü veya dil, ırk, sınıf, din ve

mezhep ayırımına dayanarak, nitelikleri Anayasada belirtilen Cumhuriyeti ortadan

kaldırmak kasdı ile kullanılamaz. 1971 değişikliği ile ayrıca küçük partilerin

AYM’ye başvuru hakkı da kaldırılmıştır. Kurulan askeri mahkemeler de yargı

sisteminde temel hak ve özgürlükler açısından bir başka önemli olumsuzluktur.

Dernek hakkı da 1961 Anayasasının özgürlükçü yaklaşımıyla 29 uncu

maddesinin ilk hâlinde herkesin önceden izin almaksızın dernek kurma hakkına sahip

olması, bu hakkın ancak kamu düzenini veya genel ahlâkı korumak için kanunla

325 TANÖR, 2012, s. 19-20.

326 TANÖR, 2012, s. 47.

184

sınırlanabilmesi şeklinde düzenlenmiştir. İlk hâliyle dernek hakkı, dernek kurma

bakımından ele alınmış, pozitif ve negatif dernek hakkına değinilmemiştir.

1971 yılında Anayasada yapılan değişiklikle dernek hakkı da yeniden

düzenlenmiştir. Değişiklikle herkesin önceden izin almaksızın dernek kurma hakkına

sahip olduğuna dair hüküm korunmuştur. Ancak değişiklikle, bu hakkın

kullanılışında uygulanacak şekil ve usullerin kanunda gösterileceği hükme

bağlanmış, kanunun Devletin ülkesi ve milletiyle bütünlüğünün, millî güvenliğin,

kamu düzeninin ve genel ahlâkın korunması maksadıyla sınırlar koyabileceği

öngörülmüştür. Görüldüğü üzere dernek hakkına dair kısıtlama nedenleri, 29 uncu

maddenin ilk hâlindeki kısıtlama nedenlerine göre çokça genişletilmiş, Devletin

ülkesi ve milletiyle bütünlüğü bir kısıtlama nedeni olarak maddeye eklenmiştir.

1971 değişikliğiyle 29 uncu maddeye ikinci fıkra olarak pozitif ve negatif

dernek hakkı eklenmiştir. Buna göre hiç kimse bir derneğe üye olmaya veya dernekte

üye kalmaya zorlanamaz.

1971 değişikliğiyle 29 uncu maddeye eklenen üçüncü fıkra gereğince

dernekler, kanunun gösterdiği hallerde hâkim kararıyla kapatılabilir. Devletin ülkesi

ve milletiyle bütünlüğünün, millî güvenliğin, kamu düzeninin ve genel ahlakın

korunması bakımından gecikmede sakınca bulunan hallerde de, hâkim kararına kadar

kanunun açıkça yetkili kıldığı merciin emriyle faaliyetten alıkonulabilir. Görüldüğü

üzere mahkemenin derneği faaliyetten men etme konusundaki tekel yetkisi,

değişiklikle birlikte belli durumlarda diğer mercilere verilecek şekilde düzenlenmiş

ve dernek hakkı açısından bir başka geriye gidiş gerçekleşmiştir.

1971 Anayasa değişikliği sonucu ortaya çıkan yeni hukuki duruma uygun

olarak 1938 yılında yürürlüğe konulan Cemiyetler Kanunu yürürlükten kaldırılarak

185

yerine 22/11/1972 tarihli ve 1630 sayılı Dernekler Kanunu yürürlüğe konulmuştur.

Kanunun 2 nci maddesinde bir siyasi partiden kesin olarak çıkarılan veya

çıkarılmayıp da bir siyasî partinin kapatılmasına sebep olan parti üyelerinin, çıkarma

kararının veya AYM’nin kapatma kararının kendilerine yazı ile bildirilmesinden

itibaren beş yıllık süre içinde dernek kuramayacağı belirtilmiştir. Ayrıca bazı

suçlardan hüküm giymek, dernek kurmaya engel sebeplerden sayılmıştır. Kanunun 3

üncü maddesinde de kurulamayacak derneklerim muhtevasının oldukça geniş

belirlendiği görülmektedir. Kısacası 1961 Anayasasının ilk hâliyle getirilen geniş

dernek hürriyeti, 1971 değişiklikleri ve buna uygun olacak şekilde çıkarılan

kanunlarla törpülenmiştir.

1961 Anayasası ile sendika hakkı ilk kez anayasal anlamda ayrı bir hak

şeklinde düzenlenmiştir. 1961 Anayasasının 46 ncı maddesinin ilk hâlinde çalışanlar

ve işverenlerin önceden izin almaksızın sendikalar ve sendika birlikleri kurma,

bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten ayrılma hakkına sahip olduğu, işçi niteliği

taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki hakları kanunla düzenleneceği ve

sendika ve sendika birliklerinin tüzüklerinin yönetim ve işleyişleri demokratik

esaslara aykırı olamayacağı öngörülmüştü. Madde ile sendika hakkının kısıtlanması

için özel sınırlama nedenleri de belirlenmemişti.

Görüldüğü üzere, 1961 Anayasanın ilk hâlinde sendika hakkı geniş bir

şekilde tanınmıştır. Anayasada genel sınırlama nedenlerine de yer verilmemiş olması

hakkı daha geniş bir görünüme kavuşturmuştur. Sendika hakkı sadece işçi ve

işverenler için tanınmış değildir, çalışanların tümüne tanınmıştır ve işçi niteliğinde

olmayan kamu hizmeti görevlilerinin sendikal haklarının kanunla düzenleneceği

öngörülmüştür.

186

1971 anayasa değişiklikleri ile diğer tüm temel haklar gibi sendika hakkında

da oldukça önemli kısıtlamalar yapılmıştır. Öncelikle maddenin ilk hâlinde hakkın

çalışanlar için öngörülmüş olması ve işçi dışındaki kamu görevlilerinin de sendika

hakkını haiz olduğu belirtilmiş olmasına karşın, 1971 değişikliği ile sendika hakkı

sadece işçi ve işverenlere tanınmıştır. Böylece kamu görevlilerinin sendika hakkı

ortadan kaldırılmıştır. Sendika hakkının kullanılışında uygulanacak şekil ve usullerin

kanunda gösterileceği, kanunun Devletin ülkesi ve milletiyle bütünlüğünün, millî

güvenliğin, kamu düzeninin ve genel ahlâkın korunması maksadıyla sınırlar

koyabileceği sendika hakkı ile ilgili maddeye eklenmiş ve böylece geniş bir

sınırlanma alanı yaratılmıştır. 1971 değişikliği tüm diğer haklar gibi sendika hakkı

için de bir geriye gidiştir.

Görüldüğü üzere 1961 Anayasası döneminde dernek ve sendika hakkı inişli

çıkışlı bir görünümü haizdir. 1961-1971 Anayasası dönem temel hak ve

özgürlüklerin geniş şekilde tanındığı bir dönem olarak sosyal diyalog ve ESK

açısından elverişli bir zemin hazırlamıştır. Örgütlenme hızla artmış, sendikalar

gelişerek hükûmetle toplumsal sözleşme yapacak etkinliğe kavuşmuştur. Bununla

birlikte 1971 değişikliğinin temel hak ve özgürlüklerde getirdiği kamu görevlilerine

sendika yasağı gibi geriye gidişler, daha da güçlenmesi muhtemel sosyal diyaloğun

gelişiminin önünü tıkamıştır.


1982 Anayasasının ilk hâlinde temel hak ve hürriyetlerle ilgili hükümlerin,

kişiyi siyasal iktidara karşı koruma amacını güden liberal anayasacılık anlayışının

187

tersine bir görünüm arz etmektedir. Anayasanın genel yaklaşımında ve hak ve

özgürlüklere bakışında, devleti topluma ve kişiye, zaman zaman da toplumu kişiye

karşı koruma eğilimi ve isteği baskındır ve hürriyetten değil, otoriteden yana

hükümlere yer verilmiştir.327

1982 Anayasasının ilk hâlinde özgürlüklerin birkaç farklı mekanizma ile

sınırlamalara tabi tutulmasının önü açılmıştır. Bu tür bir kısıtlama katmerli sınırlama

sistemi olarak değerlendirilmektedir.328

13 üncü madde ile genel sınırlama sebepleri

öngörülmüştür ve bu kısıtlamalar Anayasa’da düzenlenen tüm haklar için geçerli

kılınmıştır. Kısıtlamada ikinci aşama, hak ve özgürlüklerin ilgili maddelerdeki özel

sınırlama sebeplerine ayrıca tabi kılınmasıdır. Ayrıca 14 üncü madde ile temel hak ve

hürriyetlerin kötüye kullanılamaması düzenlenmiştir ve bu düzenleme yine genel bir

yaptırım ve yasaklama hükmü görünümündedir. Ayrıca öze dokunma yasağına yer

verilmemiştir, askeri mahkemeler varlığını sürdürmektedir.329

1982 Anayasasında daha sonra yapılan değişiklikler bu antidemokratik

hükümleri daha demokratik bir hâle getirmiştir. Güncel hâliyle 13 üncü maddeye

göre temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili

maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu

sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik

Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.

327 ÖZBUDUN, 2004, s 60-61; TANÖR, 2012, s. 121.

328 TANÖR, 2012, s. 121.

329 TANÖR, 2012, s. 122.

188

Hakkın kötüye kullanılmasını yasaklayan hüküm ise değişikliklere rağmen

varlığını sürdürmektedir. 14 üncü maddeye göre Anayasada yer alan hak ve

hürriyetlerden hiçbiri, Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü bozmayı

ve insan haklarına dayanan demokratik ve lâik Cumhuriyeti ortadan kaldırmayı

amaçlayan faaliyetler biçiminde kullanılamaz. Anayasa hükümlerinden hiçbiri,

Devlete veya kişilere, Anayasayla tanınan temel hak ve hürriyetlerin yok edilmesini

veya Anayasada belirtilenden daha geniş şekilde sınırlandırılmasını amaçlayan bir

faaliyette bulunmayı mümkün kılacak şekilde yorumlanamaz.

1982 Anayasasında dernek hakkı kişinin hak ve ödevleri başlığında

düzenlenmişken, sendika hakkı sosyal ve ekonomik hak ve ödevler başlığında

düzenlenmiştir. 91 inci madde gereğince kişi hak ve ödevleri KHK ile

düzenlenemezken, sosyal ve ekonomik hak ve ödevler açısından böyle bir durum söz

konusu değildir. Dolayısıyla bu açıdan dernek hakkı sendika hakkına göre daha

korunaklıdır.

1982 Anayasasının ilk hâlinde dernek hakkı 33 üncü maddede

düzenlenmiştir. Sekiz fıkra hâlinde düzenlenen maddenin sekizinci fıkrasına göre söz

konusu madde hükmü vakıflara ve bu nitelikteki kuruluşlara da uygulanır.

1982 Anayasasının ilk hâlindeki 33 üncü maddenin birinci fıkrasına göre

herkes, önceden izin almaksızın dernek kurma hakkına sahiptir. Dolayısıyla 1946

yılından beri süregelen izin almaksızın dernek kuruluş usulünün devamı sağlanmıştır.

İkinci fıkraya göre dernek kurabilmek için kanunun gösterdiği bilgi ve

belgelerin, kanunda belirtilen yetkili mercie verilmesi yeterlidir. Bu bilgi ve

belgelerin kanuna aykırılığının tespiti halinde yetkili merci, derneğin faaliyetinin

189

durdurulması veya kapatılması için mahkemeye başvurur. Derneğin kapatılması

böylece idarenin takdirine bırakılmamış, mahkeme kararı gerekli kılınmıştır.

Üçüncü fıkraya göre hiç kimse bir derneğe üye olmaya ve dernekte üye

kalmaya zorlanamaz. Dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil,

şart ve usuller kanunla gösterilir. Dolayısıyla hem pozitif hem de negatif anlamda

dernek hakkı tanınmıştır.

Dördüncü fıkraya göre dernekler, Anayasanın 13 üncü maddesindeki genel

sınırlamalara aykırı hareket edemeyecekleri gibi; siyasi amaç güdemezler, siyasî

faaliyette bulunamazlar, siyasî partilerden destek göremez ve onlara destek

olamazlar, sendikalarla, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve vakıflarla

bu amaçla ortak hareket edemezler. Bu fıkra Türkiye Cumhuriyeti anayasal tarihinde

ilk kez yer almış kısıtlamalara yer vermiştir ve dernek hakkıyla ilgili uluslararası

anlaşma ve belgelerle uyumlu değildir.

Beşinci fıkraya göre kuruluş amaç ve şartlarım kaybeden yahut kanunun

öngördüğü yükümlülükleri yerine getirmeyen dernekler, kendiliğinden dağılmış

sayılır.

Altıncı fıkraya göre dernekler, kanunun öngördüğü hallerde hâkim kararıyla

kapatılabilir. Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, milli güvenliğin,

millî egemenliğin, kamu düzeninin, başkalarının hak ve hürriyetlerinin korunması ve

suçların önlenmesi bakımlarından gecikilmesinde sakınca bulunan hallerde, hâkim

kararma kadar kanunen yetkili kılman merciin emriyle faaliyetten alıkonulabilir.

1971 anayasa değişikliğiyle anayasaya giren bu hükmün benzer şekilde korunduğu

görülmektedir.

190

Yedinci fıkraya göre, birinci fıkra hükmü, Silahlı Kuvvetler ve kolluk

kuvvetleri mensupları ile kamu hizmeti görevlilerinin dernek kurma haklarına

başkaca sınırlamalar getirilmesine veya bu hürriyeti kullanmalarının yasaklanmasına

engel değildir. Bu fıkra ile kamu görevlileri açısından getirilen kısıtlama oldukça

antidemokratik niteliktedir.

1982 Anayasasının dernek hakkıyla ilgili 33 üncü maddesi sonraki yıllarda

güncellenerek daha demokratik hâle getirilmiştir. Öncelikle derneklerle ilgili madde

hükmünün vakıflara ve bu nitelikteki kuruluşlara da uygulanacağına dair hüküm,

sadece vakıflara uygulanacak şekilde değiştirilmiştir. Derneğin önceden izin

almaksızın kurulması, pozitif ve negatif dernek hakkı korunmuştur. Değişiklik ile

artık dernek hakkı sadece millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi,

genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hürriyetlerinin korunması sebepleriyle

sınırlandırılabilecektir. Derneklere siyaset yasağı ve sendikalarla, kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşları ve vakıflarla bu amaçla ortak hareket edememe

kısıtlaması kaldırılmıştır. Derneği faaliyetten men ile yetkilendirilebilen merciin

kararının, yirmi dört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulacağı, hâkimin

kararını kırk sekiz saat içinde açıklayacağı; aksi halde, bu idarî karar kendiliğinden

yürürlükten kalkacağı hükme bağlanmıştır. Ayrıca Silahlı Kuvvetler ve kolluk

kuvvetleri mensupları ile kamu hizmeti görevlilerinin dernek kurma haklarına

başkaca sınırlamalar getirilmesine veya bu hürriyeti kullanmalarının yasaklanmasına

dair antidemokratik yedinci fıkra hükmü değiştirilmiş ve Silahlı Kuvvetler ve kolluk

kuvvetleri mensuplarına ve görevlerinin gerektirdiği ölçüde Devlet memurlarına

kanunla sınırlamalar getirilmesine engel olunamayacağı hükme bağlanmıştır.

191

1982 Anayasası döneminde dernek kurma hakkıyla ilgili ilk kanuni

düzenleme olan 4/10/1983 tarihli ve 2908 sayılı Dernekler Kanunu, 2001 Anayasa

değişikliğine paralel olarak 4/11/2004 tarihli ve 5253 sayılı Dernekler Kanunu ile

yürürlükten kaldırılmıştır. 5253 sayılı Kanunla birlikte dernek hakkı uluslararası

normlara yaklaştırılmıştır.

Uluslararası normlara yaklaşmış olmakla birlikte dernek hakkını sınırlayıcı

bazı hükümler varlığını sürdürmektedir. Anayasanın 33 üncü maddesindeki

derneklerin kapatılması ya da faaliyetinin asıya alınmasında yargı organı dışında bir

merciin geçici olarak dahi görevlendirilebilmesi dernek hakkı açısından olumsuzluk

teşkil etmektedir ve uluslararası normlarla bağdaşmamaktadır.

5253 sayılı Kanunla derneklerin kuruluşu için uygulaması devam edilen

bildirim usulü de dernek hakkı açısından sınırlayıcı olabilmektedir. Çünkü idarenin

inceleme yetkisi ve bu yetkinin kullanımı dernek kuruluşunda bir karmaşa ve

gecikmeye neden olabilmekte, idarenin yetkisini bir izin sistemine

dönüştürebilmektedir.330

5253 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin (a) bendi, dernek kurmak için yedi

kişinin varlığını zorunlu kılmıştır. Oysa gelişmiş demokrasilerde bu sayı iki ilâ beş

arasında değişmektedir. Bu da dernek hakkı için uluslararası normlara uygun

olmayan bir kısıtlama niteliğindedir.331

330 TANÖR, 1990, s. 99 vd.; TANÖR-YÜZBAŞIOĞLU, 2012, s. 179.

331 Türkiye’de Derneklerin Örgütlenme Özgürlüğünün Önündeki Engeller, edt.

Tevfik Başak Ersen, TÜSEV Vakfı Yayını, İstanbul 2010, s. 20.

192

Derneklerin faaliyetleri için de kısıtlamalar devam etmektedir. 5253 sayılı

Kanunun 30 uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre dernekler,

tüzüklerinde gösterilen amaç ve bu amacı gerçekleştirmek üzere sürdürüleceği

belirtilen çalışma konuları dışında faaliyette bulunamazlar. Bu kısıtlama, çalışmanın

birinci bölümünde açıklanan derneklerin faaliyette bulunma özgürlüğü ile

bağdaşmamaktadır.332

Aynı madde gereğince derneklerin üyeleri için özel kıyafet ve

üniforma kullanma yasağını da herhangi bir uluslararası metne dayandırmak

mümkün değildir.

En güncel anlamda 1982 Anayasası döneminde sendika, 18/10/2012 tarihli ve

6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununda işçilerin veya işverenlerin

çalışma ilişkilerinde, ortak ekonomik ve sosyal hak ve çıkarlarını korumak ve

geliştirmek için en az yedi işçi veya işverenin bir araya gelerek bir işkolunda

faaliyette bulunmak üzere oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar şeklinde

tanımlanmıştır.

1982 Anayasasının ilk hâlinde sendika hakkıyla ilgili düzenlemeler 51 ve 52

nci maddelerde yapılmıştır.

1982 Anayasasının ilk hâlindeki 51 inci maddenin birinci fıkrasına göre

işçiler ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve

menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst

kuruluşlar kurma hakkına sahiptirler. Görüldüğü üzere sendika kurulması izin

sistemine bağlanmamıştır. Ancak sendika hakkı sadece işçi ve işverenlere

332 TANÖR, 1990, s. 103.

193

tanınmıştır. Bu durum sendika hakkı açısından çok büyük bir kısıtlamaya denk

gelmektedir.

İkinci fıkraya göre sendikalar veya üst kuruluşlarım kurabilmek için kanunun

gösterdiği bilgi ve belgelerin, kanunda belirtilen yetkili mercie verilmesi yeterlidir.

Bu bilgi ve belgelerin kanuna aykırılığının tespiti halinde yetkili merci, sendika veya

üst kuruluşun faaliyetinin durdurulması veya kapatılması için mahkemeye başvurur.

Üçüncü ve dördüncü fıkralara göre sendikalara üye olmak ve üyelikten

ayrılmak serbesttir, hiç kimse sendikaya üye olmaya, üye kalmaya, üyelikten

ayrılmaya zorlanamaz. Yani pozitif ve negatif bireysel sendika hakkı açıkça

tanınmıştır.

Beşinci ve altıncı fıkralara göre işçiler ve işverenler aynı zamanda birden

fazla sendikaya üye olamazlar ve herhangi bir iş yerinde çalışabilmek, işçi

sendikasına üye olmak veya olmamak şartına bağlanamaz.

Yedinci ve sekizinci fıkralara göre işçi sendika ve üst kuruluşlarında yönetici

olabilmek için, en az on yıl bilfiil işçi olarak çalışmış olma şartı aranır, sendika ve üst

kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri, Anayasada belirlenen Cumhuriyetin

niteliklerine ve demokratik esaslara aykırı olamaz.

52 nci maddenin ilk hâlinde düzenlenen sendikal faaliyetler de tıpkı 51 inci

madde gibi çok geniş sınırlamalara tabi tutulmuştur. Buna göre sendikalar,

Anayasanın 13 üncü maddesinde sayılan genel sınırlamalara aykırı hareket

edemeyecekleri gibi; siyasî amaç güdemezler, siyasî faaliyette bulunamazlar, siyasî

partilerden destek göremezler ve onlara destek olamazlar; derneklerle, kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşları ve vakıflarla bu amaçlarla ortak hareket edemezler.

İşyerinde sendikal faaliyette bulunma, o işyerinde çalışmamayı haklı göstermez.

194

Sendikalar üzerindeki Devletin idarî ve malî denetimi ile gelir ve giderleri, üye

aidatının sendikaya ödenme şekli kanunla düzenlenir. Sendikalar gelirlerini amaçları

dışında kullanamazlar; tüm gelirlerini Devlet bankalarında muhafaza ederler.

1982 Anayasasının ilk hâlindeki 51 inci ve 52 nci maddelerin antidemokratik

hükümleri daha sonraki değişikliklerle ayıklanmıştır. Öncelikle, sendikal faaliyet ile

ilgili 52 nci madde yürürlükten kaldırılmıştır. Ayrıca 51 inci madde 2001 ve 2010

değişiklikleri ile uluslararası normlara yaklaştırılmıştır. Kamu görevlilerine sendika

yasağının kaldırılması da oldukça önemlidir.

1982 Anayasasının güncel hâlinde sendika hakkı, 51 inci maddede sendika

kurma hakkı başlığıyla düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu hükme göre çalışanlar ve

işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini

korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar

kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir.

Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz. Sendika

kurma hakkı ancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel

sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle

ve kanunla sınırlanabilir. Sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak

şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir. İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu

alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun

olarak kanunla düzenlenir. Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve

işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi esaslarına aykırı olamaz.

Çalışmanın birinci bölümünde de belirtildiği üzere AİHS’de sendika hakkının

ulusal güvenliğin, kamu emniyetinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç

işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve

195

özgürlüklerinin korunması amaçlarıyla ve ancak yasayla sınırlanabileceği

öngörülmüştür. 1982 Anayasasının 51 inci maddesine sendika hakkının millî

güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile

başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla

sınırlanabileceği belirtildiğine göre, sınırlamanın AİHS’ye uygun olduğunu

söylemek yanlış olmayacaktır. 51 inci maddede yer alan sendika ve üst

kuruluşlarının tüzüklerinin, yönetim ve işleyişlerinin, Cumhuriyetin temel

niteliklerine ve demokrasi esaslarına aykırı olamayacağına dair hüküm AİHS’de yer

almamaktadır. Ancak sadece bu sebeple 1982 Anayasasında yapılan sınırlamanın

AİHS’ne aykırı olduğunu iddia etmek de isabetli olmayacaktır.

Uzunca bir süre sendika hakkının düzenlendiği 2821 sayılı Sendikalar

Kanunu 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile yürürlükten

kaldırılmıştır. 6356 sayılı Kanun sendika hakkı açısından 2821 sayılı Kanuna göre

bazı iyileştirmeler yapmıştır. Örneğin sendika üyeliğinin kazanılması için gereken ve

üyelik sürecini geciktirip masrafı nedeniyle sendika üyesi olma motivasyonunu kötü

yönde etkileyen noter onay prosedürü kaldırılmıştır. Sendika üyeliği için gereken yaş

şartı 15’e indirilmiştir. Sendika organları ve tüzüğüne dair hükümler daha az ayrıntılı

düzenlenmiştir. İşsiz kalan işçinin sendika üyeliğinin bir yıl daha devam etmesi

hüküm altına alınmıştır. Bu ve bunun gibi iyileştirmelere karşın Kanundaki bazı

hususlar sendika hakkı açısından olumsuzluklar barındırmaktadır.

Sendika hakkı açısından bir kısıtlama Anayasa ve 6356 sayılı Kanunda

tanımlanan faaliyet alanına ilişkindir. Sendikaların faaliyet alanı Anayasanın 51 inci

maddesinde “üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve

menfaatlerini korumak ve geliştirmek” şeklinde, 6356 sayılı Kanunun 2 nci

196

maddesinin (ğ) bendinde ise “işçilerin veya işverenlerin çalışma ilişkilerinde, ortak

ekonomik ve sosyal hak ve çıkarlarını korumak ve geliştirmek” olarak belirlenmiştir.

Görüldüğü üzere sendikal faaliyetler, çalışma ilişkileri ile bu ilişkilerde üyelerin

ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumakla sınırlandırılmıştır. 1982

Anayasasının ilk hâlinde de bezer şekilde düzenlenmiş olan bu durum sendikal

faaliyet açısından bir kısıtlama niteliğindedir ve uluslararası metinlerde kabul görmüş

sendika hakkı ile bağdaşmamaktadır.333

6356 sayılı Kanun sendika tanımında, sadece işkolu bazında faaliyette

bulunmayı öngörmüştür. Yani meslek ve işyeri bazında sendikacılık

yapılamayacaktır. İşkolu sendikacılığının aslında sendika hakkı açısından dezavantaj

olmadığı savunulmuştur. Buna göre meslek sendikacılığı modern demokrasilerde

artık terkedilen bir sendikacılıktır. İşyeri sendikacılığı da güçlü sendikacılık

açısından tercih edilmeyen bir sendikacılıktır.334

Buna rağmen dolaylı olarak

yasaklama yine de uluslararası sözleşmelerle ve genel olarak sendika hakkı ile

bağdaşmamaktadır. Zira bir şeyin dezavantajlı olması, onun yasaklanması için yeterli

bir gerekçe olarak savunulamaz.

Sendika hakkı açısından bir başka sorun, sendika kurucusu olmakla ilgilidir.

6356 sayılı Kanunun 6 ncı maddesine göre 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk

Ceza Kanununun 53 üncü maddesinde belirtilen süreler geçmiş olsa bile; zimmet,

irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli

iflas, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan kaynaklanan

333 TANÖR, 1990, s. 115.

334 DEMİR, 2006, s. 27-29.

197

mal varlığı değerlerini aklama ve kaçakçılık suçlarından birinden mahkûmiyeti

bulunanlar sendika kurucusu olamaz. Önceki kanunlarda da yer alan bu türdeki

hüküm giymemiş olma şartının, 87 sayılı ILO Sözleşmesiyle çatışık bir görünümde

olduğu belirtilmiştir. Çünkü 87 sayılı Sözleşmeye göre kurucu olmak için herhangi

bir ayrımda bulunulamaz.335

Sendika hakkı açısından bir başka sorun işçi ve işverenlerin aynı anda aynı

işkolundan birden fazla sendikaya üye olup olamamaları hususudur. 6356 sayılı

Kanunun 17 nci maddesine göre işçi veya işverenler aynı işkolunda ve aynı zamanda

birden çok sendikaya üye olamaz. Ancak aynı işkolunda ve aynı zamanda farklı

işverenlere ait işyerlerinde çalışan işçiler birden çok sendikaya üye olabilir. İşçi ve

işverenlerin bu hükme aykırı şekilde birden çok sendikaya üye olmaları hâlinde

sonraki üyelikler geçersizdir. 1982 Anayasasının ilk hâlinde bu husustaki yasak,

2010 yılında yapılan değişiklikle anayasa metninden çıkarılmıştır. Yapılması

gereken, Kanunun Anayasa ile uyumlulaştırılmasıdır.

6356 sayılı Kanunla sendikaların organ ve tüzüklerine ilişkin olarak önceki

düzenlemelere göre daha sade hükümler konulmuşsa da sendika organlarının neler

olacağı, kaç kişiden oluşacağı gibi hususlar düzenlenmiştir ve bu durum sendikanın

bağımsızlığı açısından bir olumsuzluk teşkil etmektedir.

Kamu görevlilerinin sendika hakkı 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu

Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu ile düzenlenmiştir. 4688 sayılı

Kanunun kapsamına 2 nci maddesi uyarınca Devletin veya diğer kamu tüzel

kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma

335 AKTAY, 1993, s. 116-117.

198

ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda

kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya özel kanunların verdiği yetkiye

dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu

kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri girmektedir.

4688 sayılı Kanunun 15 inci maddesi ile sendika kuramayacaklar ve sendika

üyesi olamayacaklar çok geniş bir biçimde belirlenmiştir. Buna göre aşağıda

sayılanlar sendikalara üye olamazlar ve sendika kuramazlar.

TBMM İdari Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî

Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri.

Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılar ve bu

meslekten sayılanlar.

4688 sayılı Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları,

başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetim

kurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurul

başkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üst amirleri ile

bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri, belediye başkanları ve

yardımcıları.

Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile Yükseköğretim Denetleme

Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsü rektörleri, fakülte

dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile bunların yardımcıları.

Mülkî idare amirleri.

Silahlı Kuvvetler mensupları.

199

Millî Savunma Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil

Güvenlik Komutanlığı dâhil Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil

memurlar ve kamu görevlileri.

Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları.

4688 sayılı Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi

denetim elemanları.

Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet

sınıflarına dâhil personel.

Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri.

Görüldüğü üzere sendikaya üye olamayacaklar çok geniş şekilde

belirlenmiştir. Bu durum özellikle 87 sayılı ILO sözleşmesi ile çelişmektedir. Çünkü

anılan sözleşme silahlı kuvvetler ve güvenlik güçlerinin hangi oranda sendika

hakkından yararlanacağını ilgili Devlet’e bırakmışken, Kanun ile çok meslek grupları

çok geniş olarak sendika kurma yasağına tabi tutulmuştur. Bu da sözleşmeye

aykırılık teşkil etmektedir.336

1982 Anayasasının 90 ıncı maddesinde usulüne göre

yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla

kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek

uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınacağı belirtilmiştir. Bu

nedenle taraf olunan 87 sayılı ILO sözleşmesinin 4688 sayılı Kanundan öncelikle

uygulanması ve bu nedenle ilgili kısıtlamaların sözü edilen sözleşme gereğince yok

336 SUR, 2009, s. 202.

200

sayılması akla gelse de, hâkim ve savcıların kurduğu Yargı-Sen’in 4688 Kanuna

dayanılarak kapatılması,337

yargının bu görüşü desteklemediğini göstermektedir.

Sendika hakkı açısından toplu iş sözleşmesi ve bunun için aranan işkolu

barajı, grev ve lokavt gibi konular da büyük önem taşımakla beraber, bu çalışmanın

amacı sendika hakkını sadece ESK’de temsil ve ESK faaliyeti bağlamında incelemek

olduğunda sayılan hususlara burada değinilmeyecektir.

Bu açıklamalardan sonra 1982 Anayasasının dernek ve sendika hakkının

ESK’yi ilgilendiren yönü değerlendirilecek olursa, mevcut sistemin dernek hakkıyla

ilgili düzenlemelerin sendika hakkına göre uluslararası normlara daha yakın bir

düzeyde tanınmış ve daha yeterli güvencede olduğu söylenebilir. Bununla birlikte

derneğin tüzüğündeki amacından farklı faaliyette bulunamaması, kuruluşunda aranan

yedi kurucu şartı, kuruluşunda idareye yapılan bildirimin idarenin ön denetimine

dönüşebilen niteliği, derneklerin kapatılması ya da faaliyetinin askıya alınması için

kısa süreli dahi olsa yargı organı dışında bir merciin görevlendirilmesi dernek hakkı

bakımından uluslararası normlara uygun olmayan kısıtlamalardır.

Sendika hakkıyla ilgili kısıtlamaların ise özellikle kamu görevlileri açısından

çok geniş şekilde devam ettiği görülmektedir. Hiç şüphesiz grev ve lokavtla ilgili

kısıtlamalar, toplu iş sözleşmesi için aranan işkolu barajı gibi birçok husus sendika

hakkını olumsuz etkiler. Ancak konumuz açısından öncelikle söylenmesi gereken,

sendikaların faaliyet alanının üyelerinin çalışma ilişkilerinde ekonomik ve sosyal hak

ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek olarak sınırlanmasının, kamu görevlilerinin

sendika kurma hakkıyla ilgili kısıtlamaların, sendika kurucusu olmak için aranan

337 http://www.ntvmsnbc.com/id/25324185/, Erişim Tarihi: 17/4/2012.

http://www.ntvmsnbc.com/id/25324185/

201

belli suçlardan hüküm giymemiş olma şartının, sendikaların sadece işkolu bazında

kurulup faaliyet göstermesinin, birden çok sendikaya üye olma yasağının

sendikaların ESK’de temsili açısından en doğrudan sorunlar olduğudur. Bu nedenle

birçok kamu görevlisi ve işçi sendikalaşamamakta ve ESK’de temsil

edilememektedir.

Ekonomik ve sosyal konularda görüş veren ve sendika hakkı olmayan meslek

gruplarını da etkileme potansiyeli taşıyan ESK faaliyetlerine, sendika hakkı olmayan

meslek gruplarının hiçbir katkısının olmaması adil ve etkin bir ESK uygulaması da

sağlayamayacaktır. Bu nedenle ilgili kısıtlamaların, taraf olunan 87 sayılı ILO

sözleşmesi başta olmak üzere uluslararası normlara uyumlu hâle getirilmesi

gerekmektedir.

3. TÜRKİYE’DE KATILIMCI DEMOKRASİ VE ESK

3.1. Genel Olarak

Türkiye Cumhuriyeti devlet geleneği ve siyasi kültüründe, devletin norm

koyma ve politika oluşturma sırasında danışma ve diğer katılım süreçlerine sıkça

başvurulduğu ya da ilgili süreçlere katılımın çokça teşvik edildiğini iddia etmek

zordur. Norm koyma ve siyasa oluşturma sürecinin çokça merkezileştiği ve karar

alma erkinin bu süreçlerde oldukça ketum bir tarzda çalıştığı görülmektedir. Bu da

genel olarak demokrasinin katılımcılığa yeterince evrilmesini engellemiş ve özellikle

lobiciliğin kapalı kapılar ardında yapılan bir faaliyet olmasına sebep olmuştur. Kapalı

kapılar ardında yapılmasından kasıt şüphesiz ki onu gayrimeşru ilan etmek değildir;

202

sadece Türkiye’de lobiciliğin açıktan yapılan bir faaliyet olmadığı ve lobiciliği

düzenleyen kuralların bulunmadığını ifade etmektir.

3.2. Türkiye’de Katılımcı Demokrasi

İtalya gibi ESK’nin kanun teklifi dahi vermeye yetkili olduğu uygulamaları

bir tarafa bırakılırsa, ESK’lerin yönetime katılma ve katılımcı demokrasi açısından

en önemli yetkileri, kanunlar başta olmak üzere mevzuat taslaklarını inceleyerek

görüş bildirebilmeleridir. Bu nedenle Türkiye’de mevcut katılımcı demokrasi

uygulaması, mevzuat yapım sürecine katılım açısından incelenecektir.

Bir devletin norm koyma ve politika oluşturma süreçlerine katılımı garanti

altına alan mevzuatının olması şüphesiz ki katılım açısından daha güvenceli bir

durumdur. Ancak bunu düzenleyen bir mevzuat olmasa dahi bir devletin geleneğinde

katılım olabilir.338

Daha önce de belirtildiği gibi Türk devlet geleneğinde katılım

geleneği yeterince oturmuş değildir. Türkiye’de yakın zamana kadar Devletin norm

koyma süreci ile ilgili herhangi bir mevzuat hükmü de bulunmamaktaydı ve bu

nedenle norm koyma süreçlerine katılım daha çok mevzuatı hazırlayan kurumun

inisiyatifinde bulunmaktaydı. Ancak son yıllarda çıkarılan yönetmelik ve

genelgelerde katılım için çok önemli düzenlemeler yapıldığı, OECD ve Avrupa

Birliği standartlarına teorik olarak yaklaşıldığı görülmektedir. ESK’nin katılım

modelinin Türk anayasal düzeni açısından yeri ve önemini ortaya koymak amacıyla,

bu hususlar ESK ile karşılaştırmalı olarak ortaya konulmaya çalışılacaktır.

338 TREBILCOCK, 1993, s. 165.

203

Türkiye’de mevzuat hazırlama sürecini düzenleyen ilk düzenlemeler

Başbakanlık genelgeleridir.339

Bunlardan ilki 20/4/1981 tarihli ve 1981/29 sayılı

Başbakanlık Genelgesidir.340

Genelge ile mevzuat hazırlama esasları hakkında

hususlar dışında, mevzuat tarihimizde ilk defa olarak mevzuat taslakları hakkında

ilgili Bakanlıkların görüşünün alınması düzenlenmiştir. Daha sonra yürürlüğe

konulan 21/7/1982 tarihli ve 1982/58 sayılı Başbakanlık Genelgesinde341

daha çok

mevzuatın şekli hususları üzerinde durulmuş olup, katılım açısından herhangi bir

husus öngörülmemiştir.

Mevzuat hazırlama konusunda 16/10/1991 tarihli ve 21023 sayılı Resmî

Gazete’de yayımlanan Kanun, Kanun Hükmünde Kararname Tüzük ve

Yönetmeliklerin Hazırlanmasında Uyulacak Esaslar ve Şekil Kuralları Hakkında

Yönetmelik, Başbakanlıkça yürürlüğe konulmuş olup, bu hususta hazırlanan ilk

yönetmeliktir. Anılan Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde mevzuat taslaklarının

hazırlanmasında görüşü alınacak birimler ayrıntılı olarak düzenlenmiş, ancak

bunların arasından kamu kurum ve kuruluşları dışında gruplara yine yer

verilmemiştir. Başbakanlık tarafından 8/9/1992 tarihli ve 21339 sayılı Resmî

Gazete’de yayımlanarak bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran Kanun, Kanun

339 Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. BIÇKICI, Mehmet, Türkiye’de Mevzuat

Yapım Süreci ve İyileştirme Çabaları, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, 2007,

s. 37-46.

340 T.C. Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü, Başbakanlık Dış

Genelgeleri (1975-1990), s. 147.

341 T.C. Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü, s. 236.

204

Hükmünde Kararname, Tüzük ve Yönetmelik Tasarılarının Hazırlanmasına İlişkin

Esasların 3 üncü maddesinde mevzuat taslaklarının hazırlanmasında yine sadece

kamu kurum ve kuruluşlarının görüşünün alınacağı belirtilmiştir. 18/6/2003 tarihli ve

P.2003/6 sayılı Bakanlar Kurulu Prensip Kararıyla yürürlüğe konulan Bakanlar

Kurulu’nun Çalışma Usulüne İlişkin Esaslarda342

ise katılım açısından herhangi yeni

hüküm öngörülmemiştir.

Türk mevzuatında norm koyma sürecine katılım açısından en önemli

aşamaya, 19/12/2005 tarihli ve 2005/9986 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla

yürürlüğe konulan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik

(MHY) ile varılmıştır.343

MHY; Başbakanlık, Bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum

ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından çıkarılacak kanun,

KHK, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici

işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasında görüş almayı ve dolayısıyla katılımı

bir aşama olarak düzenlemiştir.

MHY, sayılan mevzuat taslaklarının hazırlanmasında üç aşamalı bir katılım

öngörmüştür. Bu aşamalar kurum içi, kurumlar arası ve kurum dışı görüş alma

aşamalarıdır. İlk aşama, mevzuat taslağını hazırlayan kurumun iç bünyesindeki bir iç

katılımdır. Birinci aşamada mevzuat taslağı, kurumun hukuk müşavirliği dışında bir

birimince hazırlanmışsa, hukuk müşavirliğinin görüşü alınır. Katılımın ikinci

342 T.C. Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünün 4/7/2003 tarihli ve

3094 sayılı yazısı.

343 Yönetmelik 17/2/2006 tarihli ve 26083 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak

yürürlüğe girmiştir.

205

aşaması, devlet kurum ve kuruluşları arasında gerçekleşen bir katılımdır. MHY’nin 6

ncı maddesinin birinci fıkrasına göre;

Bakanlıklarca hazırlanan ekonomik, sosyal politikalar ve tedbirlerle ilgili

kanun ve KHK taslakları ile yeni bir teşkilatlanmayı öngören taslaklar hakkında

Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının,344

Kamu personeli ve teşkilatlanmayla ilgili olarak hazırlanan taslaklar

hakkında Devlet Personel Başkanlığının,

Tüzük taslakları hakkında devlet bakanları345

dâhil bütün bakanlıkların,

Kamu gelir ve giderlerini etkileyen kanun ve KHK taslakları hakkında

Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı veya

Hazine Müsteşarlığının; malî konuları düzenleyen kanunlar ile düzenleyici işlemlere

ilişkin taslaklar hakkında Maliye Bakanlığının,

Kanun ve KHK taslakları hakkında Adalet Bakanlığının,

Bakanlıklar ile Sayıştay’ın denetimine tâbi diğer kamu kurum ve

kuruluşlarınca malî konularda düzenlenecek yönetmelik taslakları hakkında Sayıştay

Başkanlığının,

Avrupa Birliği müktesebatına uyum çerçevesinde hazırlanan taslaklar

hakkında Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin,346

344 641 sayılı KHK ile birlikte Devlet Planlama Teşkilatı kaldırıldığından, bu ibare

anılan KHK gereğince Kalkınma Bakanlığı olarak anlaşılmalıdır.

345 643 sayılı KHK ile devlet bakanları kaldırıldığından, devlet bakanlıkları ibaresi

yok sayılarak, hüküm tüm bakanlıkların olarak anlaşılmalıdır.

206

görüşlerinin alınması zorunludur.

Katılımın üçüncü aşaması kurum dışı görüş alma aşamasıdır ve MHY’nin 6

ncı maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında öngörülmüştür. Katılımcı demokrasi

açısından önemli olan aşama da zaten bu aşamadır. İkinci fıkraya göre, mevzuat

taslakları hakkında konuyla ilgili mahallî idareler, üniversiteler, sendikalar, kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının görüşlerinden

de faydalanılır. Üçüncü fıkraya göreyse kamuoyunu ilgilendiren taslaklar

Başbakanlığa iletilmeden önce, teklif sahibi Bakanlık tarafından internet, basın veya

yayın aracılığıyla kamuoyunun bilgisine sunulabilir ve bu suretle taslak hakkında

toplanan görüşler değerlendirildikten sonra teklifte bulunulur.

Şüphesiz ki kurum içi ve kurumlar arası görüş alma aşamaları, norm koyma

kalitesini artıran ve devlet faaliyetlerinin başta anayasal organlar olmak üzere ahenk

ve koordinasyon içerisinde yürütülmesini sağlayan bir süreçtir. Ancak bu iki görüş

alma aşaması devletin kendi organları arasındaki bir görüş alışverişi olduğundan,

teknik anlamda katılımcı demokrasi için bir katılım niteliği taşımamaktadır.

Katılımcı demokrasi açısından daha önemli olan MHY’nin ilk defa olarak

norm koyma sürecine üniversite, sendika, sivil toplum kuruluşlarını eklemesi ile

taslakların internet, basın ve yayın aracılığıyla kamuoyunun bilgisine sunulmasını

öngörmesidir. Her ne kadar zorunlu bir aşama olmasa dahi, böylece anılan kişi ve

kurumların görüşleri alınıp değerlendirilecektir ve bu danışma süreçleri katılımcı

demokrasi açısından hayati derecede önemi haizdir. Bu durumun norm koyma

346 641 sayılı KHK ile birlikte Avrupa Birliği Genel Sekreterliği kaldırıldığından, bu

ibare anılan KHK gereğince Avrupa Birliği Bakanlığı olarak anlaşılmalıdır.

207

sürecinin aşırı merkezi görünümünü belli oranda yumuşattığı da söylenebilir.

Mevzuat taslaklarının yayımından önce kamuoyunun bilgisine sunulması şeffaf

yönetim ve katılım açısından olumlu bir uygulamaya yol açacaktır.

MHY’nin 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrasındaki hükme göre Başbakanlık,

mutabakat sağlanamayan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum

ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilecektir. Hükmün lafzi ve amaçsal

yorumundan anlaşılan, mevzuat taslaklarında mutabakat sağlaması gerekenlerin,

Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının olduğudur. Dolayısıyla devlet

dışındaki örgütlenmelerin katılımı sağlansa dahi, onların görüşüne uyulmamasının

dikkate alınması MHY bağlamında herhangi bir resmî işleme tabi tutulmamış ve

Başbakanlığın doğrudan görüş alacağı örgütler arasında devlet dışındaki sivil toplum

kuruluşu benzeri örgütlenmelere yer verilmemiştir.

MHY’nin katılım açısından sivil toplumun görüşlerinin alınmasından sonraki

önemli hükmü 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde düzenlenmiştir.

İlgili hükümle, mevzuat taslağını hazırlayan kurum ya da kuruluşun, taslak hakkında

aldığı görüşleri bir form dâhilinde değerlendirmesi zorunlu tutulmuştur. Bu nedenle

ilgili kurum ya da kuruluş, aldığı görüşe uyup uymadığını, uymadıysa neden

uymadığını açıklamak zorundadır. Dolayısıyla sivil toplumun görüşünün alındığı

durumda bu görüşe uyulup uyulmadığı, uyulmadıysa neden uyulmadığı forma açıkça

yazılmak suretiyle Başbakanlığa gönderilmekte ve karar vericilerin takdirine sivil

toplumun görüşleri resmî olarak sunulmaktadır. Katılım açısından bu süreç oldukça

çağdaş bir uygulamadır.

MHY’nin katılımcı demokrasiyi ilgilendiren son yönü, Türk mevzuat

sisteminde ilk defa olarak düzenleyici etki analizi (DEA) uygulamasını getirmesidir.

208

Ayrıntıya girmeden kısaca DEA’dan bahsetmek gerekirse, DEA mevzuat taslağının

hazırlanmasının vatandaşa, bütçeye, çevreye ve ilgili diğer hususlara olan her türlü

etkisini gösteren ve bir anlamda düzenleme yapma ya da yapmamamın her türlü

maliyetini ortaya koyarak karar vericilere hizmet eden bir bilançodur.347

DEA,

OECD ve Avrupa Birliği’nin daha iyi düzenleme yapma konusunda vazgeçilemez bir

konumda gördükleri uygulamadır. DEA’nın konumuzu ilgilendiren yönü katılımla

ilgili hükümleridir.

MHY’nin 24 üncü maddesinin birinci fıkrasına göre etkisinin on milyon Türk

Lirası’nı aşacağı tahmin edilen kanun ve KHK taslakları için DEA hazırlanması

zorunludur. Başbakanlık bu miktara bağlı olmaksızın ve diğer mevzuat taslakları için

de DEA isteyebilir. DEA’da bulunması zorunlu olan hususlar MHY’nin ekinde yer

alan EK-1 ile 3/4/2007 tarihli ve 26482 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan

Düzenleyici Etki Analizi Çalışmaları İle İlgili 2007/6 sayılı Başbakanlık

Genelgesi’nde gösterilmiştir. Konumuz açısından gerekli olan hususlar

incelendiğinde, MHY’nin DEA’da, düzenlemenin sosyal, ekonomik ve ticarî hayata,

çevreye ve ilgili kesimlere etkilerinin neler olacağının gösterilmesini ve düzenleme

yapılırken ilgili tarafların görüşlerini beyan etme fırsatı bulup bulmadığının

belirtilmesini zorunlu kıldığı görülmektedir.

347 Regulatory Impact Analysis, Ministry of the Flemish Community, Brussels

2004, s. 8.

209

Katılımın daha detaylı düzenlendiği Düzenleyici Etki Analizi Çalışmaları İle

İlgili 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesinde348

ise danışma ve katılım altıncı

bölümde ayrıca ve açıkça yer almıştır. Genelgede özetle;

İlgililerle bilgi alışverişinde bulunmanın, düzenleyici etkinin ölçülmesi için

temel oluşturduğu,

DEA metodunun, önerilen düzenlemenin muhtemel etkilerinin masa

başında ölçülemeyeceği inancına sahip olduğu,

Geniş halk kitlelerine danışmanın, aynı zamanda kamu yönetim sürecinin

şeffaflığı ve açıklığı prensipleri ve yolsuzlukla mücadele etmek adına da yararlı

olduğu,

belirtilmiştir. Danışmanın; konunun farklı açılardan değerlendirilmesi ve

diğer çözüm yollarının tespitine, DEA’nın bağımsız kontrolüne ve beklenmedik

sonuçlarla karşılaşılma riskinin azaltılmasına, düzenlemenin ortak hazırlanmasına

imkân sağladığı için gönüllü uyuma da katkıda bulunduğuna, tahminlerin daha

gerçekçi olmasını sağlayacağına değinilmiştir. Ayrıca danışmanın, sürece katılan kişi

ve grupların eleştiri ve önerileri dâhil, onların görüşlerinden ne kadar yararlanıldığını

gösteren, bütün katılımcıların görüşlerinin detaylı olarak değerlendirilmesi ile

sonuçlandırılması gerektiği hükme bağlanmıştır. Genelgede ayrıca ilgili sivil toplum

kuruluşlarının danışma sürecine dâhil edilmesi, bu gruplara görüşlerini

hazırlayabilecekleri yeterli süre verilmesi, danışmanın yazılı veya sözlü şekilde

yapılabileceği ve nihayet DEA raporu ile ilgili olarak tarafların yapmış olduğu öneri

ve eleştirilerin, raporun yetkililere sunulmasından önce bir internet sayfasında

348 3/4/2007 tarihli ve 26482 sayılı R.G.’de yayımlanmıştır.

210

yayımlanması ve bu konuda kamuya açık bir toplantının düzenlenmesi

öngörülmüştür.

Hükûmet tarafından açıklanan 2012 Programında349

da katılımcı demokrasi

açısından hedeflere yer verilmiştir. Programda; mevzuat hazırlama süreçlerinin

yeniden ele alınarak daha etkili bir sisteme kavuşturulması amacıyla Mevzuat Strateji

Belgesi, Mevzuat Danışma Rehberi ve Mevzuat Yapım Kılavuzu hazırlanacağı,

mevzuat hazırlık çalışmalarında DEA’ya daha fazla başvurulmasını sağlamak

amacıyla MHY’de değişiklik yapılacağı, eğitim ve işbirliği programları uygulanacağı

belirtilmiştir. Bu hedefler katılımcı demokrasinin daha geniş bir uygulama alanına

kavuşmasına yöneliktir.

Görüldüğü üzere MHY, DEA ile ilgili genelge ve 2012 Hükûmet Programı,

katılımcı demokrasi açısından önemli bir değişimdir. Ancak yine de bazı eksiklikleri

olduğu söylenebilir. MHY’de devlet kurumları dışındakilerin görüşünün alınmasının

faydalı olacağı belirtilmesine karşın, görüş alma zorunlu tutulmamıştır. Başka bir

ifadeyle katılım, mevzuat taslağını hazırlayan kurumun takdirine bırakılmıştır. Bu

durum şüphesiz ki kamu kurum ve kuruluşlarının takdirlerini katılımdan yana

kullanmayacakları anlamına gelmez; nitekim uygulamada, özellikle de etraflı

hükümler içeren mevzuat taslakları açısından, kamu kurum ve kuruluşları dışındaki

örgütlerin görüşüne çoğu kez başvurulmaktadır. Ancak yine de kurumun takdirini

katılımdan yana kullanmadığı durumlarda mevzuat taslağının sıhhatine herhangi bir

halel gelmeyecektir.

349 30/10/2011 tarihli ve 28100 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

211

DEA bakımından katılım çok daha geniş bir perspektifte düzenlenmesine

karşın, DEA’nın sadece etkisinin on milyon Türk Lirası’nı aşacağı tahmin edilen

KHK ve kanun tasarısı taslakları için hazırlanacak olması, uygulama alanını

daraltmaktadır. Son olarak söylemek gerekir ki gerek MHY gerekse de DEA

yürütme tarafından hazırlanacak normlar açısından bağlayıcıdır ve TBMM tarafından

yapılacak düzenlemeler açısından hiçbir bağlayıcılığı bulunmamaktadır.

Katılımla ilgili diğer süreçleri konuyla ilgili olarak ortaya koyduktan sonra

görülmektedir ki ESK Türkiye’de mevzuat yapım sürecine katılım bağlamında

katılımcı demokrasi açısından teorik olarak daha avantajlı ve ayrıcalıklı bir konumda

yer almaktadır. Her şeyden önce, ESK Anayasada düzenlenmiş bir kurumdur, bu

nedenle hukuki bakımdan çok daha sağlam bir zeminde yer almaktadır. Ayrıca 1982

Anayasasında ESK’nin görevlerinin kanunla düzenleneceği belirtildiğinden, diğer

danışma süreçlerinin aksine görevleri TBMM tarafından belirlenen ESK’nin, politika

belirleyen kurum ve kuruluşlar açısından daha öncelikli bir konumu haiz olduğu

söylenebilir.

Dikkat çeken noktalardan biri de şudur ki diğer mevzuatta katılım daha çok

norm koyma süreçleri açısından öngörülmüşken, ESK açısından böyle bir kısıtlama

söz konusu değildir. Zira ESK, 4641 sayılı Kanun gereğince hükûmetin istemi

üzerine, ekonomik ve sosyal nitelikli her türlü konuda, ekonomik ve sosyal yaşamı

doğrudan etkileyen kanun tasarıları ve kalkınma planı ile yıllık programların

hazırlanması sırasında da görüş bildirebilmektedir. Ayrıca, kararlarında hükûmet

iradesinin de varlığı dolayısıyla, kamu kurum ve kuruluşlarının mevzuat hazırlama

ve politika oluşturma sürecinde ESK kararlarını dikkate alması da beklenir. Yani

norm koyma sürecinde teorik olarak ESK’nin önemli görevleri zaten bulunmaktadır

212

ancak ESK’nin görev ve yetkileri daha önce de belirtildiği gibi norm koyma

süreciyle sınırlı tutulmamıştır.

Hükûmetin ekonomik ve sosyal politikalarının oluşturulmasına çıkar

gruplarının katılımını sağlayan, hükûmet ile toplumsal kesimler arasında ve

toplumsal kesimlerin kendi aralarındaki uzlaşma ve işbirliğini güçlendirecek

çalışmalar yapan, oluşturduğu görüş, öneri ve raporları hükûmete, TBMM’ye,

Cumhurbaşkanına ve kamuoyuna sunan, Türkiye-Avrupa Birliği Karma İstişari

Komitesi üyelerini Avrupa Birliği Ekonomik ve Sosyal Komitesinin yapısı ve

özelliklerini dikkate alarak belirleyen ve Komitenin çalışmalarını izleyen, amaçları

doğrultusunda ulusal ve uluslararası düzeyde seminer ve toplantılar düzenleyip

uygun görülecek toplantılara temsilci gönderen; kısacası görev ve yetki itibarıyla

norm koyma sürecinde danışmanlık yapmanın çok ötesinde bir yapıya kavuşturulmuş

olan, üstelik temsilcilerinin üçte birinin önerisiyle hükûmetle toplantısını

gerçekleştirebilen ESK’nin katılımcı demokrasi açısından Türkiye’nin en öncelikli

yapılanması olduğu açıktır. Şüphesiz ki burada yapılan inceleme ve tespitler, soyut

normlar dâhilinde yapılmaktadır. Uygulamada soyut normun somut olarak hayata

geçip geçmediği ayrı bir konu olup tezin inceleme alanına girmemektedir.

3.3. Anayasa Mahkemesi Kararlarında Katılımcı Demokrasi

Katılımcı demokrasi araçlarına mevzuatına yer veren, ESK gibi sosyal

korporatist nitelikte bir katılım vasıtasını anayasal bir yapılanma hâline getiren

Türkiye’de, AYM’nin katılımcı demokrasiyi nasıl değerlendirdiği anayasal düzen

açısından önem taşımaktadır.

213

Türk AYM kararları incelendiğinde, yüksek mahkemenin anayasallık bloğuna

dâhil olduğu tartışmasız olan demokrasiyi, katılımcı demokrasi olarak özelleştirdiği

kararlarına kimi zaman rastlanmaktadır. Ayrıca kararlarda katılımın tanımlandığı,

nitelendiği ve zaman zaman karara doğrudan ya da dolaylı olarak esas alındığı

görülmektedir. AYM’nin demokratik katılımı ve katılımcı demokrasiyi hangi

anlayışla ele aldığını ortaya koymak için kararlarının incelenmesi gerekir.

AYM bir kararında demokratik hukuk devletinin tanımını yaparken “…

demokratik hukuk devleti halkın kendini yönetirken özgürlüğünü, kişiliğini geliştiren,

hoşgörü ortamında çatışan fikirlerin dengeli gelişmesine, toplumsal istikrara fırsat

tanıyan, keyfi yönetimi sınırlayıp denetlemiş, çoğulcu, katılımcı, eşitlik ve adaleti ilke

edinmiş bir yönetişim sistemi bir fikir bilim dalıdır. Tarihsel ve sosyal koşullarda

ortaya çıkmış bir idealdir.” demek suretiyle katılımı, demokratik hukuk devletinin

bir bileşen olarak değerlendirilmiştir.350

Bu kararla birlikte, bir başka kararda351

geçen “…iyi yönetişim ilkelerinden birisi olan katılımcılık ilkesinin…” ibaresi

birlikte değerlendirildiğinde, AYM’nin katılımcılığı iyi yönetişimin de bir parçası

olarak gördüğü anlaşılmaktadır. AYM, aşağıda ilgili kısmı verilen kararında, çağdaş

demokrasiyi katılımcılığı esas alan bir demokrasi olarak değerlendirmiş ve

350 AYM, E. 2010/49 K. 2010/87 K.T. 7/7/2010

<http://www.anayasa.gov.tr/index.php?l=manage_karar&ref=show&action=karar&i

d=2866&content=> Erişim Tarihi: 23/3/2012.

351 AYM, E. 2008/22 K. 2010/82 K.T. 17/6/2010, R.G. Tarihi-Sayısı: 11/1/2011-

27812.

214

katılımcılığı esas alan çağdaş demokrasinin katılım ihtiyacını karşılayanın, siyasi

partiler olduğunu belirtmiştir.

“Siyasal çoğulculuğu ve katılımcılığı esas alan kurallar ve kurumlar düzeni

olan çağdaş demokrasilerde, bireysel iradeleri birleştirip yönlendirerek onlara

ağırlık kazandıracak özgün kuruluşlara duyulan gereksinim, dağınık siyasal

görüşleri birleştirmek suretiyle halk iradesini oluşturan ve açığa çıkaran

siyasal partiler vasıtasıyla karşılanmaktadır. Bu anlamda siyasi partiler, belli

siyasal düşünceler çevresinde birleşen yurttaşların özgürce kurdukları ve

özgürce katılıp ayrıldıkları hukuksal yapılardır. Bireysel olarak ya da siyasi

parti kurmak suretiyle veya kurulmuş bir siyasi parti çatısı altında siyasi

faaliyet bu hakkın kullanımının pozitif yönünü; bireysel olarak siyasi parti

üyeliğinden çıkmak veya toplu bir irade açıklaması niteliğindeki büyük

kongre kararıyla siyasi parti tüzel kişiliğini sona erdirmek ise negatif yönünü

teşkil etmektedir. Anayasa’nın 67. ve 68. maddelerinde de bu haklar güvence

altına alınmıştır.”352

AYM demokrasiyi çoğulcu, katılımcı bir kurallar ve kurumlar düzeni ve bir

yaşam biçimi, çağdaş bir anlayışa dayanan değerler bütünü olarak tanımladıktan

sonra; seçme, seçilme, siyasi faaliyette bulunma ve halk oylamasına katılma hakkının

demokratik bir devlet yönetiminin vazgeçilmez koşulları arasında olduğunu

vurgulamıştır ve yine 1982 Anayasasının 67 nci maddesinde bu özgürlüklerin

güvence altına alındığını belirtmiştir.353

AYM yakın tarihli başka bir kararında, 1982

Anayasasının 2 nci maddesinde belirtilen demokratik devletin, yönetilenlerin

352 AYM, E. 2010/17 K. 2010/112 K.T. 8/12/2010 R.G. Tarihi-Sayısı: 5/2/2011-

27837.


24975.

215

yönetime katılımının sağlanmasını gerektirdiği, bunun seçme ve seçilme ile mümkün

olduğu ve demokratik bir katılımın serbest, eşit ve genel oy ilkesine dayandığı

belirtilmiştir.

“Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan demokratik devlet ilkesinin en önemli

unsuru çoğulculuk ve yönetilenlerin yönetime dengeli bir biçimde katılımının

sağlanmasıdır. Bu durum ülke düzeyinde yapılan genel ve yerel seçimlerde

geçerli olduğu gibi, herhangi bir meslek örgütüne üye olanlarının çıkarlarını

sağlamak ve mesleğin gelişmesine katkıda bulunmayı amaçlayan kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları için de geçerlidir…Demokratik

seçimin en önemli niteliği, adil bir katılım ilkesine dayalı serbest, eşit ve

genel oy esasını içermesidir.”354

TBMM İçtüzüğü’nde yapılan bir değişiklikle muhalefet milletvekillerinin

kanun yapım çalışmalarına katkısını azaltan hüküm, AYM tarafından çağdaş,

katılımcı ve çoğulcu demokrasiye aykırı bulunarak iptal edilmiştir.355

Görüldüğü üzere AYM, katılımı çağdaş demokrasinin bir gereği saymıştır.

1982 Anayasasını 2 nci maddesinde belirtilen demokratik devleti, aynı zamanda

katılımcı bir demokrasiye sahip devlet olarak nitelendirmiştir. Ancak AYM’nin ne

söylediğinin yanında, neyi kastettiği de önem taşımaktadır. İncelenen kararlarından,

AYM’nin katılımcı demokrasiyi klasik liberal ve temsili demokrasi ile özdeş

tutulduğu, liberal ve temsili demokrasinin temel katılımcılığı olan seçme, seçilme,

siyasi partiye üye olma gibi unsurların katılımcı demokrasi olarak değerlendirdiği


28143.


25163.

216

anlaşılmaktadır. AYM, bu hakların 1982 Anayasasının 67 nci ve 68 inci

maddelerinde güvence altına aldığını da vurgulamıştır. Sözü edilen maddeler

sırasıyla vatandaşların kanunda gösterilen şartlara uygun olarak seçme, seçilme ve

bağımsız olarak veya bir siyasi parti içinde siyasi faaliyette bulunma ve

halkoylamasına katılma hakkına sahip olması ile siyasi parti kurma, partilere girme

ve partilerden ayrılma haklarına ilişkindir. Bu haklar da liberal temsili bir demokratik

anlayışının siyasal katılmaya yaklaşımını ifade etmektedir.

ESK’de katılımın, klasik liberal temsili demokrasinin katılım anlayışından

daha farklı bir katılım olduğu çalışmanın ilk bölümünde belirtilmişti. 2010 yılı

Anayasa değişikliğinin yapıldığı 5982 sayılı Kanunun gerekçesi ve iktidar partisinin

açıklamalarından ESK’nin katılımcı demokrasiyi amaçlayan bir bakış açısıyla 1982

Anayasasına aktarıldığına da önceki bölümlerde değinilmişti. Tüm bu gelişmeler ve

son yıllarda hükûmet politikası olarak katılımcı demokrasi araçlarının mevzuata

bağlanması bir arada değerlendirildiğinde, AYM’nin bundan sonraki kararlarında

1982 Anayasasının 2 nci maddesinde belirtilen demokratik devleti, gerçek anlamda

bir katılımcı demokrasi paralelinde ölçü norm olarak kullanması beklenebilir.

Görüldüğü üzere ESK’nin anayasada düzenlenmesi, katılımcı niteliğiyle

demokratik devletin tanımı açısından muhtemel bir kavram farklılaşmasının önünü

açmıştır.

217

SONUÇ

Keynesçi ekonomi modelinin bir sonucu olarak devlet, ekonomiyi düzenleyen

bir konuma gelmiş ve bu nedenle işçi ve işveren sendikaları ile diğer organize çıkar

gruplarıyla mecburi olarak ilişki kurmaya başlamıştır. Bu ilişki 20 nci yüzyılda

ortaya çıkan ekonomik krizlerle beraber, yer yer çatışmaya dönüşmüştür. Bu

çatışmalardan hem devlet hem de diğer gruplar zarar görebileceğinden devlet,

sendikalar başta olmak üzere organize çıkar gruplarıyla resmî uzlaşma

mekanizmaları tesis etmiştir ve bu mekanizmaların genel adı üç ya da çok taraflı

sosyal diyalogdur. Sosyal diyaloğun bir aracı olarak kurulan ESK’ler vasıtasıyla

sendikalar ve çıkar grupları resmî bir platformda, devletin mevzuat hazırlayıp

politika oluşturma sürecine istişari görüş vermek suretiyle katılmaya başlamışlardır.

ESK’nin yetkileri bazı ülke uygulamalarında kanun ve kararname teklif etme

seviyesine kadar yükseltilmiştir.

ESK vasıtasıyla devlet, sendika ve çıkar gruplarını bir nevi kontrol etmekte,

onlara söz söyleme hakkı vererek, oluşturduğu politikalara meşru bir zemin

hazırlamaktadır. Sendika ve diğer gruplar ise, politika oluşturma ve norm koyma

sürecinde devleti kendi çıkarları çerçevesinde etkilemeye çalışmaktadır. Bu şekilde

taraflar birbirlerine tavizler vererek bir orta noktada buluşmakta ve bu diyalog,

demokratik bir uzlaşıyı doğurmaktadır.

ESK’lerin başlıca yetkisi devletin norm koyma ve politika oluşturma

süreçlerinde istişari görüş vermektir. Ancak görüşlerinin istişari olması, bu görüşleri

değersiz kılmamaktadır. ESK’nin oluşumunda çoğu zaman devlet de yer almaktadır

ve ESK’nin görüşlerini oluşturmasına bizzat katılmaktadır. Bu nedenle devlet, istişari

218

nitelikte olmasına karşın bu kararları uygulamak konusunda sorumluluk sahibidir.

Çünkü ESK’nin görüşlerini belli oranda dikkate almayan ve uygulamayan bir devlet,

sosyal diyalog mekanizmasını ayakta tutamayacak ve bundan elde etmeye çalıştığı

sonuca kavuşamayacaktır.

Ekonominin özellikle yerel kırılganlıktan etkilenmemesi için, karar alma

süreçlerinin uzlaşıya daha açık olması gerekmektedir. Bu da öncelikle demokratik ve

siyasi kültürle ilgili olsa da yöntem olarak katılıma daha açık demokrasileri

gerektirmektedir. OECD, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği gibi devlet üstü

yapılanmaların, devletin norm koyma faaliyetinde danışma süreçlerini vazgeçilmez

bir ilke olarak belirlemesinin sebebi de budur.

Temsil esası bakımından ESK’ler korporatist bir temsile dayanır. Çünkü

ESK’de temsil meslek ve çıkar grubu bazında yapılır. Korporatizm de çeşitli

tanımlarına karşın, meslek ve çıkar örgütlerinin devlet içerisinde temsiline imkân

veren bir sistemi ifade eder. Ancak bu korporatif temsil daha çok batılı

demokrasilerde var olmakta ve otoriter veya devlet korporatizmi ile değil, sosyal

korporatizmle ifade edilmektedir. Meslek örgütleri ve çıkar gruplarının temsil

biçimine göre devlet şekli de değişmektedir.

Örgütlerin özgür olmadığı, devlet tarafından yönlendirildiği ve yasama

organının bireysel temsile göre değil, mesleki temsile göre gerçekleştiği devlet şekli

saf korporatif devlet şeklidir. Bu uygulama otoriter bir devlet korporatizmine

dayanır, faşist niteliktedir ve İkinci Dünya Savaşı öncesi İtalya ve Portekiz gibi

ülkelerde görülmüştür. Günümüzde böyle bir devlet yapılanması bulunmamaktadır.

ESK, korporatizme dayanmakla birlikte bu korporatizm otoriter bir devlet

korporatizmi değildir. Bu nedenle devlet sistemi içerisinde ESK’ye yer verilmiş

219

olması, o devleti tek başına saf korporatif devlet hâline getirmez. Zira ESK’de

korporatif temsil yasama meclisi içerisinde gerçekleşmez, meclis üyeleri mesleki

esasa göre seçilmez. ESK’ye daha çok batılı demokrasilerde yer verilir ve bu

ülkelerde örgütlenme hürriyeti de saf korporatist devletin aksine son derece

gelişmiştir.

Yasama meclislerinde bireylerin temsil edildiği siyasi partilerin yanı sıra

korporatif yapılara dayanan temsile de yer verilen devlet türü, karma korporatif

devlettir. Bu devlette örgütlenme özgürdür ama yasama meclisinde mesleki temsile

yer verilmiştir. Bu nedenle ESK karma korporatif bir devlet yapılanmasına neden

olmaz. Çünkü ESK yasama organı dışında yer alan bir danışma kuruludur. ESK ile

meslek ve çıkar bazında temsil yasama organına aktarılmamaktadır.

Sisteminde ESK’ye yer veren devletlerin büründüğü korporatif devlet şekli

tâbi korporatif devlettir. Tâbi korporatif devlet sosyal korporatizme dayanır. Bu

sistemde sendikalar ve diğer çıkar örgütleri özgürce faaliyette bulunur, bunlar ESK

gibi yasama meclisi dışındaki kurullar vasıtasıyla ve istişari bir danışma organı

olarak devlet sistemine dâhil edilir. Devlet ekonomik ve sosyal konularda politika

oluştururken ya da mevzuat hazırlarken bu kurullara danışır. Bu nedenle bugün batılı

birçok devlet, tâbi korporatif bir devlet hâline gelmiştir. Bu devletlerde yasama

meclisi yine bireylerin verdikleri oylarla oluşmakta ancak sendikalar ve çıkar

gruplarına resmî bir danışma fonksiyonu sağlanmaktadır.

Liberal ve temsili demokrasilerde ESK uygulaması, bu demokrasi

anlayışlarının klasik yaklaşımlarında bir farklılaşmayı ifade etmektedir. Klasik

temsili demokrasilerde temsil, bireyler tarafından seçilen temsilcilerce yerine

getirilir. Seçimlerden sonra seçmenlere herhangi bir kurumsal rolün verilmesi söz

220

konusu değildir. Oysa ESK’nin hükûmet üyeleri dışında seçilmiş üyesi olmadığı gibi,

seçimler dışında da yönetilenlerin kurumsal olarak yönetime katılması söz

konusudur.

Liberal demokrasi; bireye ve bireyin seçme, seçilme ve siyasi parti

faaliyetinde bulunma edimlerine dayanır. Oysa ESK’de temsil birey bazında

yapılmaz, meslek ve çıkar temelinde bir temsil vardır. ESK’lerin bazı

uygulamalarında kanun dahi teklif edebilmesi, birey temelli temsile dayanan ve

bireyin yönetime katılmasının seçimler vasıtasıyla mümkün olduğu klasik liberal

temsili demokrasilerde bir farklılaşma anlamına gelmektedir. Bu durum liberal

temsili demokrasinin ortadan kalktığı anlamına gelmez. Çünkü hâlâ devlet yönetimi

bireylerin seçtiği kişiler vasıtasıyla gerçekleşmektedir. Ancak yönetime ESK’ler gibi

sosyal korporatif ortaklar gelmiştir. Bu da günümüzde batılı demokratik devletlerin

20 nci yüzyıldaki görünümünden farklı bir görünüme büründüğü anlamına

gelmektedir.

ESK’nin uluslararası kabul görmüş işlevleri ancak gerçek anlamda

demokrasiyle yönetilen devletlerde mümkün olur. Zira ESK demokratik bir uzlaşma

kültürünü, geniş bir sendika ve dernek hürriyetini ve uzlaşmayı arzu eden toplumsal

tarafları gerektirir. Bu şartlar ancak demokratik bir devlette gerçekleşir.

İşçi ve işverenlerin yüksek oranda ve demokratik olarak örgütlenebildiği, sivil

toplum kuruluşlarının serbestçe kurulup faaliyette bulunabildiği, vatandaşların

yönetim sürecine katılması için gerekli modern araçların sağlandığı, uzlaşma

kültürünün hâkim olduğu ve nihayet ekonomik olarak gelişmiş devletlerde ESK’nin

çok daha etkin ve verimli bir işlevi haiz olması beklenir. Zira ESK, devlet, sosyal

taraflar ve diğer örgütlü çıkar gruplarının bir araya gelebildiği ve serbestçe tartışıp

221

görüş oluşturabildikleri bir yapılanmadır. Sayılan özelliklerdeki ülkelerde ESK;

sınıflar ve çıkar grupları arasındaki çatışmaların uzlaştırıldığı, devlet ve ekonominin

uyumlu bir şekilde var olduğu, devletin alacağı kararlara yüksek temsil oranını haiz

grupların katılımı sayesinde kararların bu gruplarlarca benimsenmesinin sağlanacağı

ve dolayısıyla kararların meşruiyetinin arttığı ve aynı zamanda devletin de çıkar

gruplarını sistemle uyumlu bir şekilde var olmaya zorladığı demokratik bir katılım

platformu olacaktır. Bu tür devletlerde örgütlenme hakkı geniş olarak tanındığından

ve örgütlülük düzeyi yüksek olduğundan ESK, halkın temsili bağlamında bir

meşruiyet sıkıntısı da yaşamayacaktır.

Toplumsal örgütlenmenin yetersiz olduğu, geniş bir dernek ve sendika

hakkının anayasal olarak güvenceye alınmadığı, bireysel katılıma yeterli oranda yer

verilmeyen, demokrasinin daha az geliştiği ülkelerde katılımcı demokrasi ve ESK

gibi tâbi korporatif devlet yapılanmasına yol açan uygulamalar ise yeni bir temsil

krizine neden olabilecektir. Bu tür devletlerde toplumun yetersiz örgütlenmesi,

örgütlenebilmiş çıkar gruplarının devletin norm koyma ve politika oluşturma

süreçlerini aşırı etkilemesine ve dolayısıyla millî iradenin yeterince tezahür

etmemesine ve bazı grupların çıkarlarının kamu yararının önüne geçmesine neden

olma potansiyelini haizdir. Dernek ve sendika hakkının geniş şekilde anayasal olarak

garanti altına alınmadığı sistemlerde bazı grupların örgütlenmesi diğerlerine göre

daha avantajlı konuma geleceğinden, ESK’de temsil edilebilme bağlamında bir fırsat

eşitsizliği ortaya çıkabilecektir. Ancak bu durumun klasik liberal temsili

demokrasiye dönüşe yol açacağı şüphelidir. İşgücünün her alanda teknik uzlaşma

gerektirmesi gibi birçok girift neden devlet sisteminde katılımcılığı geriye dönüşü

zor bir şekilde mecburi hâle getirmiştir. Katılımcılığın temsil krizine neden

222

olabileceği devletlerde bu tür bir krizi aşmak için bireylerin örgütsüz temsil

haklarının artırılması ve bu bağlamda yarı doğrudan demokrasi araçlarının gelişmesi

ve daha geniş bir uygulama sahası bulması öne çıkabilecek en güçlü alternatiftir.

Türkiye’de önceleri Başbakanlık Genelgeleriyle düzenlenen ESK’nin 2010

yılında Anayasa ile düzenlenmiş bir kurul hâline gelmesi, çalışmasının kanun ve

yönetmelikle kurallara bağlanmış olması, son yıllarda teorik anlamda devlet

politikası olarak katılımcı demokrasinin desteklenmesi ESK açısından önemli

aşamalardır.

Türkiye ESK’sinin TBMM’ce görüşünün alınamaması, davet olmaksızın ya

da üyelerinden belli sayıda talep gerçekleşmeksizin kendiliğinden toplanamaması,

tüzel kişiliği, bütçesi ve bağımsız sekretaryasının bulunmaması gibi birtakım

olumsuzluklar barındırdığı söylenebilir. Bu nedenle de ESK daha çok devletin

kontrolünde ve yeterli çalışma bağımsızlığından yoksun bir konumda bulunmaktadır.

2010 yılında 1982 Anayasası’nda düzenlenen ESK, sayılan yetersizliklerinin

giderildiği, anayasal konumuna denk düşecek daha modern bir yapılanmaya

kavuşturulmalı ve bunun için gerekli kanuni değişiklik yapılmalıdır.

Türkiye’de uzun yıllar süren sınıfsız bir toplum yaratma projesinin

yansımalarından biri olarak sınıf esasına dayalı dernek kurmanın yasaklanması ve

sendika hakkının tanınmamış olması, sosyal diyaloğun temel aktörleri olan

sendikaların gelişimini olumsuz yönde etkilemiştir. Devletin katılımcı bir

demokrasiye dayanabilmesi için, toplumun da katılım gelenek ve tecrübesine sahip

olması gerekir. Yıllarca dernekleşmesi ve sendikalaşması engellenen bir halkın

katılım kültürünün yeterince geliştiğini iddia etmek güçtür. Türkiye’de etkin bir

örgütlenme ve sendikalaşmasının olmamasının temelinde, katılım kültürünün hem

223

devlet hem de halk açısından yeterince gelişmemesi yatmaktadır. Anayasa

değişiklikleri ve mevzuatın hazırlanması sırasındaki katılımı öngören Mevzuat

Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik gibi olumlu gelişmelere rağmen

eksiklikler devam etmektedir.

Türkiye’de dernek hakkının sendika hakkına göre daha geniş düzenlendiği ve

uluslararası normlara daha yakın olduğu söylenebilir. Bununla birlikte derneğin

tüzüğündeki amacından farklı faaliyette bulunamaması, kuruluşunda aranan yedi

kurucu şartı, kuruluşunda idareye yapılan bildirimin idarenin ön denetimine

dönüşebilen niteliği, derneklerin kapatılması ya da faaliyetinin askıya alınması için

kısa süreli dahi olsa yargı organı dışında bir merciin görevlendirilmesi dernek hakkı

bakımından uluslararası normlara uygun olmayan kısıtlamalardır.

Türkiye’de çeşitli mesleklerin sendika kurmasına getirilmiş olan kısıtlamalar,

ESK’nin işlevlerini ve faaliyetlerinin meşruiyetini olumsuz yönde etkilemektedir.

ESK ile ülkedeki tüm çalışanları ve çalıştıranları ilgilendiren kararlar alınmaktadır.

Böyle bir organda temsil, her meslek dalı için hak olmalıdır. ESK’de temsil sendika

ve diğer örgütlerle yapıldığından, bazı çalışanların sendikalaşamaması temsilin de

gerçek anlamda tezahürünü zorlaştırmaktadır. Zira tüm çalışanlar ve çalıştıranlar

hakkında gerçekleştirilen ESK faaliyetlerine, kendilerini de etkilemesine rağmen bazı

çalışan ve çalıştıranlar katılmamaktadır. Bu da bir fırsat eşitsizliğidir ve bu durum

hukuk devleti açısından kabul edilebilir değildir.

Sendikaların faaliyet alanının üyelerinin çalışma ilişkilerinde ekonomik ve

sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek olarak sınırlanmasının, sendika

kurucusu olmak için aranan belli suçlardan hüküm giymemiş olma şartının,

sendikaların sadece işkolu bazında kurulup faaliyet göstermesinin, birden çok

224

sendikaya üye olma yasağının sendikaların ESK’de temsili açısından diğer sorunlar

olduğu ayrıca vurgulanmalıdır. Bu nedenle birçok kamu görevlisi ve işçi

sendikalaşamamakta ve ESK’de temsil edilememektedir. Ekonomik ve sosyal

konularda verilen ve sendika hakkı olmayan meslek gruplarını da etkileme

potansiyeli taşıyan ESK faaliyetlerine, sendika hakkı olmayan meslek gruplarının

hiçbir katkısının olmaması adil ve etkin bir ESK uygulaması da sağlayamayacaktır.

Bu nedenle ilgili kısıtlamaların, 87 sayılı ILO sözleşmesi başta olmak üzere

uluslararası normlara uyumlu hâle getirilmesi gerekmektedir.

İyi işleyen bir ESK her ülkede olduğu gibi Türkiye açısından da demokratik

bir uzlaşı fırsatıdır. Ancak adil ve etkili bir ESK uygulaması için örgütlenme

hürriyeti önündeki engellerin taraf olunan uluslararası sözleşme ve belgelere paralel

olarak sona erdirilmesi, diyaloğa geçecek taraflar arasında da uzlaşı ve katılım

kültürünün gelişmesi gerekmektedir.

225

KAYNAKÇA

I- Kitaplar ve Makaleler

AĞAOĞULLARI, Mehmet Ali, KÖKER, Levent, Kral-Devlet ya da Ölümlü

Tanrı, İmge Kitapevi, Ankara 2009.

AKIN, Fehmi, BAYRAKTAR, Serkan, “Erken Cumhuriyetin İktisadi

Kurumlarından Biri: Âli İktisat Meclisi”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler

Dergisi, Sayı: 4, Kütahya 2011 (s. 115-122).

AKKAYA, Yüksel, Neo-Korporatizm ve Türkiye’de Sendikacılık,

Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara 1996.

AKKAYA, Yüksel, “Çıkar Grupları ve Korporatist Temsil: TMMOB Örneği”,

TMMOB’nin 50. Yılında Geçmişe Bakış, TMMOB, Ankara 2005 (s. 70-76).

AKTAY, Nizamettin, Sendika Hakkı, Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası

Yayını, Ankara 1993.

ARABACI, Ahmet, “Avrupa Birliği Entegrasyon Süreci ve Tarım Lobileri”,

Akademik Araştırmalar Dergisi, Sayı: 33, İstanbul 2007 (s. 39-52).

ARASLI, Oya, Seçim Sistemi Kavramı ve Türkiye’de Uygulanan Seçim

Sistemleri (1876-1987), Ankara 1989.

ARTHURS, Harry, Constitutionalizing The Right Of Workers To Organize,

Bargain And Strike: The Sight Of One Shoulder Shrugging, York University

Osgoode Hall Law School CLPE Research Paper No. 26, Toronto 2010.

ATEŞ, Mustafa, Avrupa Birliği Ekonomik ve Sosyal Komitesi, Devlet Planlama

Teşkilatı Yayınları, Ankara 2006.

226

AXTMANN, Roland, Liberal Democracy into the Twenty-first Century,

Manchester University Press, Manchester 1996.

AYDOĞANOĞLU, Erkan, “ILO ve Sosyal Diyalog”, Özgürlük Dünyası Dergisi,

<http://www.ozgurlukdunyasi.org/arsiv/36-sayi-214/299-ilo-ve-qsosyal-diyalogq>


BARBER, Benjamin, Güçlü Demokrasi, çeviren Mehmet Beşikçi, Ayrıntı

Yayınları, İstanbul 1995.

BARRINGTON, Lowell, Corporative Politics, Wadsworth Cengage Learning,

Boston 2010.

BIÇKICI, Mehmet, Türkiye’de Mevzuat Yapım Süreci ve İyileştirme Çabaları,

Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara 2007.

BORATAV, Korkut, Türkiye’de Devletçilik, İmge Kitabevi, Ankara 2006.

CHABANET, Didier, TRECHSEL, H. Alexander, EU National Economic and

Social Councils and Similar Institutions, European University Institute, Florence

2011.

Challenges And Opportunities For Social Dialogue And Tripartism, Office for

Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2003.

Citizens as Partners, OECD, Paris 2001.

CROLEY, P. Steven, Regulation and Public Interest, Princeton University Press,

New Jersey 2008.

ÇELİK, Nuri, İş Hukuku Dersleri, Beta Basım A.Ş., İstanbul 2009.

ÇETİK, Mete, AKKAYA, Yüksel, Türkiye’de Endüstri İlişkileri, Türkiye

Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı, İstanbul 1999.

http://www.ozgurlukdunyasi.org/arsiv/36-sayi-214/299-ilo-ve-qsosyal-diyalogq

227

DAHL, A Preface To Democratic Theory, University of Chicago Press, Chicago

1956.

DAHL, Modern Political Analyses, Prentice Hall, 1963.

DAHL, Robert A., Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University

Press, New Haven and London 1971.

DAHL, Robert A., Demokrasi ve Eleştirileri, çeviren Levent Köker, Yetkin

Yayınları, Ankara 1995.

DE GRAND, Alexander J., Fascist Italy and Nazi Germany, Routledge, New York

2004.

DEKKER, Douwes L.C.G., “The Concept Of Corporatism From An Industrial

Relation Perspective”, Theories And Concepts In Comparative Industrial

Relations, editör Jack Barbash, Kate Barbash, University of South Carolina Press,

South Carolina 1989 (s. 43-59).

DEMİR, Fevzi, Sorularla Toplu İş Hukuku 2. Cilt, Türkiye Barolar Birliği

Yayınları: 99, Ankara 2006.

DERELİ, Toker, “Ekonomik ve Sosyal Konseyin Kurumsal Yapısı ve İşlevleri”,

Sosyal Siyaset Konferanslar Dergisi, Sayı 40, 1995 (s. 17-32).

DERELİ, Toker, “Sosyal Diyalog: Ekonomik ve Sosyal Konsey Hakkında”,

Ekonomik Yaklaşım, Cilt 8, Sayı 27, Kış 1997 (s. 113-130).

DERELİ, Toker, “Yeni Bir Sosyal Diyalog Aracı Olarak Üçlü Danışma Kurulu”,

MESS Mercek Dergisi, Nisan 2004, aktaran IŞIĞIÇOK, 2007, s. 165

DİNLER, Zeynel, İktisat, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa 2011.

DJURIC, Dragan, Social Dialogue, Tripartism and Social Partnership

Development in the South East European Countries, Including

228

Recommendations for Serbia And Montenegro, CPS International Policy

Fellowship Program, 2002/2003.

DOEHRING, Karl, Genel Devlet Kuramı, çeviren Ahmet Mumcu, İnkılâp


DURKHEIM, Emile, Toplumbilimsel Yöntemin Kuralları, çeviren Cemal Bali

Akal, Engin Yayıncılık, İstanbul 2005.

DURMAZ, Nuri, “Bir İdeolog Bir İdeoloji: Recep Peker ve Korporatizm”, Amme

İdaresi Dergisi, Cilt 41, Sayı 2, Ankara 2008 (s. 161-184).

DUVERGER, Maurice, Siyasal Rejimler, çeviren Teoman Tunçdoğan, Sosyal

Yayınlar, İstanbul 1986.

EKİN, Nusret, “Diyalog Çağı”, Mercek Dergisi, Sayı: 8, İstanbul 1997 (s. 14-25).

ERDEM, Demirhan Fahri, Korporatizm ve Türkiye’de Tek Parti Yönetimi (1930-

1945), Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara 2007.

ERDOĞAN, Mustafa, Anayasa ve Özgürlük, Yetkin Yayınları, Ankara 2002.

ERDOĞAN, Mustafa, Anayasa Hukuku, Orion Kitabevi, Ankara 2011.

ERDOĞDU, Seyhan, “Avrupa Birliği ve Sosyal Politika”, Genel-İş Emek

Araştırma Dergisi, Ankara 2005 (s. 19-33).

EREN, Fikret, “Dernek ve Sendikaya Üye Olma, Üye Olmama ve Üyelikten Ayrılma

Hakkı”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, Ankara

1974 (s. 245-278).

EROĞUL, Cem, Devlet Yönetimine Katılma Hakkı, İmge Kitapevi, Ankara 1999.

ESEN, Bülent Nuri, NEBİOĞLU, Osman, Kölelik ve Hürriyet, Nebioğlu Yayınevi,

İstanbul Tarihsiz.

229

FARRANDS, Chris, TOTTERDILL, Peter, “A Rationale For An Appropriate Level

Of Regulation In The European Community”, Industrial Economic Regulation,

editör Roger Sugden, Taylor-Francis e-Library, New York 2003 (s. 161-188).

FINNEMORE, Martheanne, VAN RENSBURG, Rhode, Contemporary Labor

Relations, LexisNexis Butterworths, 2002.

GÖRMÜŞ, Ayhan, “Türkiye’de Sosyal Diyaloğun Gelişimi”, Çalışma ve Toplum

Dergisi, Sayı: 2007/3(14), İstanbul 2007 (s. 115-140).

GÖZE, Ayferi, Korporatif Devlet, İstanbul Üniversitesi Yayınları No: 1380,

İstanbul 1968.

GÖZE, Ayferi, Liberal Marxiste Faşist Nasyonal Sosyalist ve Sosyal Devlet, Beta

Basım A.Ş., İstanbul 2010.

GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukuna Giriş, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa 2007.

GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku Cilt I, Ekin Yayınevi, Bursa 2009.

GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi Cilt I, Ekin Basım Yayın

Dağıtım, Bursa 2011.

HATİPOĞLU, Atakan, Parlamentoda Sosyal Kesimlerin Temsil Edilebilirliği ve

Parlamenter Kimliği: Türk Parlamento Sistemine Yönelik Bir Alan

Araştırması, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İzmir 2007.

HEYWOOD, Andrew, Key Concepts in Politics, Palgrave Publishing, New York

2000.

HOLDEN, Barry, Liberal Demokrasiyi Anlamak, çeviren Hüseyin Bal, Liberte


HREBENAR, Ronald, MORGAN, Bryson, Lobbying in America: a reference

handbook, ABC-CLIO Inc., California 2009.

230

HYMAN, Richard, Social Dialogue and Industrial Relations During Economic

Crisis: Innovative Practices, or Business As Usual?, International Labor

Organization Publication, Geneva 2010.

ISHIKAWA, Junko, Key Fitures of National Social Dialogue, International Labour

Office, Geneva 2003.

IŞIĞIÇOK, Özlem, Sosyal Diyalog, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa 2007.

IŞIK, Rüçhan, Sendika Hakkı Tanınması ve Kanuni Sınırları, Ankara Üniversitesi

Hukuk Fakültesi Yayını No: 176, Ankara 1962.

IŞIKLI, Alparslan, Sendikacılık ve Siyaset Cilt:1, Ötüken Yayınevi, Ankara 1995.

İREN, Ertan, Avrupa Birliği ve Türk İş Hukukunda Üçlü Diyalog, Çimento

Müstahsilleri İşverenleri Sendikası, Yayın No:18, Ankara 2005.

İSBİR, Begüm, “Temsili Demokrasi Anlayışına Göre Yerel Yönetimlerde Özerklik”,

Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 11, Özel s., İzmir 2009

(1571-1600).

KABOĞLU, İbrahim Özden, Anayasa Hukuku Dersleri (Genel Esaslar), Legal

Yayıncılık, İstanbul 2009.

KALABALIK, Halil, İnsan Hakları Hukuku, Seçkin Yayınları, Ankara 2013.

KANLIGÖZ, Cihan, “Katılımcı Demokrasi ya da İdari Usul Kanunu Hazırlığı

Uluslararası Sempozyumu Üzerine”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi

Dergisi, Sayı: 1-4, Cilt: 45, Ankara 1996 (s. 167-183).

KAPANİ, Münci, Politika Bilimine Giriş, Bilgi Yayınevi, Ankara 2008.

KAYHAN, Necati, “AB Sürecinde Türkiye’de Sosyal Diyalog Alanındaki

Gelişmeler”, TÜHİS İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt: 20, Sayı: 6, Mayıs/Ağustos

2007 (s. 61-79).

231

KELSEN, Hans, Pure Theory of Law, çev. Max Knight, The Law Book Exchange

LTD, 2005, s. 138-140.

KILIÇ, Cem, “Sosyal Diyaloğun Gelişimini Hazırlayan Unsurlar”, İşveren Dergisi,

Nisan 2007 (s. 40-52).

KILIÇ, Salih, “Üçlü Danışma Kurulu”, MESS Mercek Dergisi, Ocak 2005, s. 25,

aktaran IŞIĞIÇOK, 2007, s. 164.

KOÇ, Yıldırım, “Ekonomik ve Sosyal Konsey”, Mülkiyeliler Birliği Dergisi, Cilt:

XXIII, Sayı: 215, 1999 (s. 217-247).

KORALTÜRK, Murat, “Âlî İktisat Meclisi (1927-1935)”, Ekonomik Yaklaşım

Dergisi, Cilt 7, Sayı 23, Kış, 1996 (s. 47-64).

KORAY, Meryem, ÇELİK, Aziz, Avrupa Birliği ve Türkiye’de Sosyal Diyalog,

Belediye-İş Sendikası Yayını, Ankara 2007.

KÖKER, Levent, Demokrasi, Eleştirisi ve Türkiye, Dipnot Yayınları, İstanbul

2008.

KURUÇ, Bilsay, Belgelerle Türkiye İktisat Politikası 2. Cilt (1933-1935), Ankara

Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları No: 580, Ankara 1993.

LEHMBRUCH, Gerhard, Consociational Democracy, Class Conflict and the New

Corporatism, Paper presented to the IPSA Round Table on Political Integration,

Jerusalem 1974, aktaran Leo Panitch, “The Development of Corporatism in Liberal

Democracies”, Trends Toward Corporatist Intermediation, editör Gerhard

Lembruch, Philippe C. Schimitter, Sage Publications, Beverly Hills and London

1979, s. 123.

LEMBRUCH, Gerhard, “Liberal Corporatism and Party Government”, Trends

Towards Corporatist Intermediation, editör Gerhard Lembruch, Philippe C.

232

Schimitter, Sage Publications, Beverly Hills 1979, s. 150 (s. 147-184), aktaran

MAKAL, 2007, s. 79.

LIJPHART, Arend, Çağdaş Demokrasiler, çev. Ergun Özbudun, Ersin Onulduran,

Yetkin Yayınları, Ankara Tarihsiz.

LIPSON, Leslie, Politika Biliminin Temel Sorunları, çeviren Tuncer

Karamustafaoğlu, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları No. 332, Ankara

1973.

LIPSON, Leslie, Demokratik Uygarlık, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları,

Ankara 1984.

MAHİROĞULLARI, Adnan, Dünyada ve Türkiye’de Sendikacılık, Ekin

Yayınları, Bursa 2011.

MAKAL, Ahmet, Türkiye’de Tek Partili Dönemde Çalışma İlişkileri: 1920-1946,

İmge Kitabevi, Ankara 1999.

MAKAL, Ahmet, Ameleden İşçiye, İletişim Yayınları, İstanbul 2007.

MANIN, Bernard, The Principals of Representative Government, Cambridge

University Press, New York 1997.

MUNDLAK, Guy, Fading Corporatism, Cornell University Press, New York 2007.

NARMANLIOĞLU, Ünal, İş Hukuku II Toplu İş İlişkileri, Dokuz Eylül

Üniversitesi Yayını, İzmir 2001.

NOWNESS, Anthony, Total Lobbying, Cambridge University Press, London 2006.

O’SULLIVAN, Noel, “Five Main Tenets of Fascist Ideology”, The Fascism

Reader, editör Aristotle A. Kallis, Routledge, London 2003 (s. 156-165).

O’TOOLE, George Barry, DELOS, Joseph Thomas, Race, Nation, Person: Social

Aspects of the Race Problem, Books for Libraries Press, 1971.

233

OST, David, Solidarity And The Politics of Anti-Politics, Temple University Press,

Philadelphia 1990.

OTTAWAY, Marina, Corporatism Goes Global: International Organizations,

Nongovernmental Organization Networks And Transnational Business, Global

Governance, 10752846, July-September, Vol. 7, Issue 3, 2001 (s. 265-283).

ÖDEN, Merih, Seçmenlerin ‘Kişi Tercihi’ Açısından Seçim Sistemleri, Yetkin


ÖZBUDUN, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara 2004.

PANITCH, Leo, “The Development of Corporatism in Liberal Democracies”,

Trends Towards Corporatist Intermediation, editör Gerhard Lembruch, Philippe

C. Schimitter, Sage Publications, Beverly Hills and London 1979 (s. 119-146).

PARENTI, Michael, Democracy For The Few, Cangage Learning, Boston 2011.

PARLA, Taha, “Anayasalar ve Kurucu Meclisler Üzerine Bazı Karşılaştırmalı

Notlar”, İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt: 38, Sayı: 3-4, İstanbul 1984 (s. 207-221).

PARLA, Taha, Ziya Gökalp, Kemalizm ve Türkiye’de Korporatizm, Deniz


PATEMAN, Carole, “Participation and Democratic Theory”, The Democracy

Source Book, editör Robert A. Dahl, Ian Shapiro, Jose Antonio Cheibub,

Massachusetts Institute of Technology, Massachusetts 2003 (s. 40-48).

PAYNE, Stanley G., A History of Fascism 1914-1945, The University of Wisconsin

Press, Wisconsin 2001.

POGGI, Gianfranco, Modern Devletin Gelişimi, çeviren Şule Kut, Binnaz Toprak,

İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul 2002.

POLLARD, John, The Fascist Experience in Italy, Routledge, London 1998.

234

POUND, Roscoe, Jurisprudence, The Lawbook Exchange Ltd., New Jersey 2000.

Regulatory Impact Analysis, Ministry of the Flemish Community, Brussels 2004

ROCA, Rita, “The Rights To Freedom Of Assembly And Association”, Human

Rights Monitoring, editor Anette Faye Jakobsen, Martinus Nijhoff Publishers,

Leiden 2008 (s. 309-343).

RYCHLY, Ludek, PRITZER, Rainer, Social Dialogue at National Level in the EU

Accession Countries, International Labor Office, Geneva 2003.

SAĞLAM, Fazıl, Temel Hakların Sınırlanması ve Özü, Ankara Üniversitesi

Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları: 506, Ankara 1982.

SANCAR, Mithat, Devlet Aklı Kıskacında Hukuk Devleti, İletişim Yayınları,

2008.

SARTORI, Giovanni, Demokrasi Teorisine Geri Dönüş, çeviren Tunçer

Karamustafaoğlu, Mehmet Turhan, Yetkin Yayınları, Ankara 1996.

SCHNAPP, Jeffrey Thompson, SEARS, Olivia E., STAMPINO, Maria G., A

Primer Of Italian Fascism, University of Nebraska Press, Lincoln and London

2000.

SELÇUK, Sami, Temsilî ve Katılımcı Demokrasinin Kökeni, Çağdaş Yayınları,

Ankara 1987.

SEVİNÇ, Murat, Anayasa Yazıları, İmaj Yayınevi, Ankara 2010.

SEZER, Dündar Tijen, “Dernek Kurma Özgürlüğünün İçeriği ve Gelişim Süreci

Üzerine Karşılaştırmalı Bir İnceleme”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler

Enstitüsü Dergisi, Cilt 10, Sayı 1, İzmir 2008 (s. 1-58).

235

SILVA, Eduardo, State-Business Relations In Latin America, Emerging Market

Democracies, editör Laurence Whitehead, Johns Hopkins University Press,

Baltimore 2002 (s. 63-103).

STREECK, Wolfgang, “The Study of organized interests: before the century and

after”, The Diversity of Democracy, editör Colin Crouch, Wolfgang Streeck,

Edward Edgar Publishing Limited, Northampton MA 2006.

SUR, Melda, İş Hukuku Toplu İlişkiler, Turhan Kitabevi, Ankara 2009.

SÜZEK, Sarper, İş Hukuku, Beta Basım Yayım A.Ş., İstanbul 2005.

ŞAHİN, Muzaffer, Türkiye’de Sosyal Diyalog, Birleşik Metal İşçileri Sendikası

Yayını, İstanbul 2003.

ŞAYLAN, Gencay, Temsili Liberal Demokrasinin Önlenemez Krizi, İmge

Kitabevi Yayınları, Ankara 2008.

TANÖR, Bülent, Anayasa Hukukunda Sosyal Haklar, May Yayınları, İstanbul

1978.

TANÖR, Bülent, Türkiye’nin İnsan Hakları Sorunu, BDS Yayınları, İstanbul

1990.

TANÖR, Bülent, Kurtuluş Kuruluş, Cumhuriyet Kitapları, İstanbul 2004.

TANÖR, Bülent, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, Yapı Kredi Yayınları,

İstanbul 2009.

TANÖR, Bülent, İki Anayasa 1961-1982, On İki Levha Yayınları, İstanbul 2012.

TANÖR, Bülent, YÜZBAŞIOĞLU, Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk

Anayasa Hukuku, Beta Basım A.Ş., İstanbul 2012.

236

TARTAN, Hakan, Küreselleşme Süreci İçinde Uluslararası Sosyal Diyalog

Uygulamaları ve Türkiye, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İzmir 2006.

TEKELİ, İlhan, “Katılımcı Demokrasi, Sivil Ağlar ve Sivil Toplum Kuruluşları”,

XV. Sivil Toplum Kuruluşları Sempozyumunda sunulan bildiri, 2004.

TEKELİ, İlhan, Akılcı Planlamadan, Bir Demokrasi Projesi Olarak Planlamaya,

Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul 2009.

TEKELİ, İlhan, Türkiye İçin STK’lar ve Katılımcı Demokrasi Yazıları, Tarih

Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul 2012.

TEZİÇ, Erdoğan, Anayasa Hukuku (Genel Esaslar), Beta Basım A.Ş., İstanbul

2001.

TOKOL, Aysel, “Çeşitli Boyutları İle Sosyal Diyalog”, Prof. Dr. Nusret Ekin’e

Armağan, Türk Ağır Sanayi ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası Yayın

No: 38, Ankara 2000 (s. 525-536).

TOSUN ERDOĞAN, Gülgün, Demokratikleşme Perspektifinden Devlet-Sivil

Toplum İlişkisi, Alfa Basım Yayım Dağıtım Ltd. Şti., İstanbul 2011.

TREBILCOCK, Anne, Towards Social Dialogue, International Labour Office,

Geneva 1993.

Türkiye’de Derneklerin Örgütlenme Özgürlüğünün Önündeki Engeller, editör

Tevfik Başak Ersen, TÜSEV Vakfı Yayını, İstanbul 2010.

UÇKAN, Banu, KAĞNICIOĞLU, Deniz, Endüstri İlişkileri, Anadolu Üniversitesi

Yayınları, Eskişehir 2004.

ULUYAĞCI, Canan, Yurttaşlık ve Çevre Bilgisi, Anadolu Üniversitesi Yayınları,

Eskişehir 2006.

ÜNSAL, Engin, Memur Sendikaları, Boyut Kitapları, İstanbul 1999.

237

ÜREK, Marcus, DOĞAN, Nejat, Lobicilik ve Baskı Grupları: Devlet, Sivil

Toplum ve Demokrasi, İnkılâp Kitabevi, İstanbul 2011.

ÜSTÜN, Gülten, ÜSTÜN, Mahmut, “Korporatizm Bir Alternatif Olabilir mi?”,

Mülkiye Dergisi, Cilt: XXIV, Sayı: 244, Ankara 2000, (s. 161-192).

WIARDA, J., Howard, Corporatism and Corporative Politics, The Other Great

“ism”, M.E. Sharpe Inc., New York 1997.

WILLIAMSON, Peter J., Varieties of Corporatism, Cambridge University Press,

New York 2010.

World Fascism A Historical Encyclopedia Volume 1, editör Cyprian Blamires,

ABC-CLIO Inc., California 2006.

YAYLA, Atilla, Liberalizm, Liberte Yayınları, Ankara 2002.

YILMAZ, Bülent Tunga, “Katılımcı Demokrasi”, Temsili Demokrasinin Krizi ve

Bir Alternatif: Katılımcı Demokrasi, Arı Hareketi Yayını, İstanbul 2003.

ZETTER, Lionel, Lobbying - The Art of Political Persuasion, Harriman House

Ltd., Hampshire 2008.

II- Diğer Kaynaklar

T.C. Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü, Başbakanlık Dış

Genelgeleri (1975-1990)

<www.anayasa.gov.tr>

<www.tbmm.gov.tr>

<www.basbakanlik.mevzuat.gov.tr>

<www.resmigazete.gov.tr>

238

ÖZET

Çalışan ve işveren örgütleri ile Devlet arasında ekonomik ve sosyal

konulardaki her türlü danışma, müzakere ve bilgi alışverişine sosyal diyalog

denilmektedir. Sosyal diyaloğun temel amacı ekonomik ve sosyal sorunların uzlaşı

içerisinde çözülmesidir. Ekonomik ve Sosyal Konseyler işçi ve işveren

sendikalarıyla birlikte diğer organize çıkar gruplarının Devlete istişari görüş

verdikleri resmî bir sosyal diyalog aracıdır.

Bu çalışmanın amacı Ekonomik ve Sosyal Konseyi anayasa hukuku

açısından değerlendirmektir. Bu bağlamda Ekonomik ve Sosyal Konsey

uygulaması sonucunda Devlet ve demokrasi kavramlarında ortaya çıkan

farklılıklar ile etkin ve adil bir Ekonomik ve Sosyal Konsey uygulaması için varlığı

gerekli anayasal güvenceler incelenmiştir.

Çalışmanın birinci bölümünde Ekonomik ve Sosyal Konsey ile sosyal

diyaloğun tanımı, ortaya çıkış dinamikleri, çeşitli ülke uygulamaları incelenmiş,

korporatif devlet, liberal, temsili ve katılımcı demokrasi modelleri açısından

değerlendirme yapılmış, sendika ve dernek hakkı bu konudaki uluslararası

anlaşma ve belgeler paralelinde ortaya konulmuştur.

Çalışmanın ikinci bölümünde sosyal diyalog ve Ekonomik ve Sosyal

Konseyin Türkiye uygulamasının anayasa hukuku açısından değerlendirilmesine

yoğunlaşılmıştır. Bu bağlamda Türkiye’deki geçmiş deneyimler, katılımcı

demokrasi ile dernek ve sendika hakkı incelenmiştir.

239

ABSTRACT

All kinds of consultation, negotiation and exchange of information related

to economic and social issues among employees’ and employers’ organizations and

States is referred to as social dialogue. The main objective of social dialogue is to

solve economic and social problems in agreement. Economic and Social Councils

are the official social dialogue means by which the employees’ and employers’

syndicates and other organized interest groups express their consultative opinion

to the State.

The purpose of this study is to evaluate Economic and Social Council in

terms of the constitutional law. In this context, constitutional assurances which

are essential for a fair and effective implementation of Economic and Social

Council and the differences occurring on the concepts of state and democracy as a

result of Economic and Social Council implementation, are analyzed.

In the first chapter of the dissertation, definition, dynamics of occurrence

and implementation in various countries of social dialogue and Economic of

Social Council are examined. These subjects were evaluated in terms of corporate

state, liberal, representative and participatory democracy models. Additionally

right to association and right to syndication were handled in parallel to

international conventions and documents.

In the second chapter of the dissertation, implementation of social dialogue

and Economic and Social Council in Turkey is analyzed in terms of the

constitutional law. In this context, previous experiences, participatory democracy,

right to association and right to syndication in Turkey were examined.

Documents

ANAYASA HUKUKU AÇISINDAN EKONOMİK VE SOSYAL KONSEY