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Sala de lo Constitucional da certeza jurídica al CAFTA-DR
EstudiosLegales
Octubre de 2015 • No. 178ISSN 2311-4479
I. ANTECEDENTES
Centroamérica y Estados Unidos han sostenido una relación
comercial histórica a lo largo del tiempo, la cual se consolidó con
la suscripción y entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio
entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos,
conocido como CAFTA-DR, por sus siglas en inglés.
Previo a este tratado, El Salvador gozaba de concesiones
comerciales temporales, otorgadas por Estados Unidos a
través de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y el Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP). Luego de un importante
proceso de negociación, que duró alrededor de 5 años, el
CAFTA-DR permitió consolidar y expandir los beneficios
que ya se tenían, convirtiéndose en una ventana hacia
más y mejores oportunidades de comercio, lo cual permite
potenciar el crecimiento y el desarrollo de los Estados parte.
El CAFTA-DR fue ratificado por El Salvador el 17 de
diciembre de 20041, y entró en vigencia el 1 de marzo de
2006. Con ello, se transformó la relación comercial,
pasando de un esquema unilateral, temporal y
condicional, a uno de reciprocidad, seguridad jurídica
y reglas comerciales, el cual ha permitido vigorizar la
relación comercial entre los países de Centroamérica,
Estados Unidos y República Dominicana.
1 Decreto Legislativo no. 555, publicado en el D.O. no. 17, tomo no. 366, del 25 enero de 2005
El comercio de Estados Unidos con los socios del CAFTA-
DR (la suma de exportaciones más importaciones), creció
un 70% entre el año 2005 y el año 2014, equivalente a
US$59,503 millones. Solo las importaciones de productos
procedentes de Estados Unidos a los demás socios del
CAFTA-DR, crecieron un 84%, durante el mismo período,
equivalente a un monto de US$14,237 millones. Además,
las exportaciones de los socios del CAFTA-DR, hacia
los Estados Unidos, crecieron en 57%, con un monto
equivalente a US$10,304 millones, Gráfica 1.
Análisislegal e
institucional
1
Gráfica 1. Comercio de los Estados Unidos con los socios del CAFTA-DR, 2005-2014
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos. Disponible en: https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/country/index.html
28,379
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Exportaciones de R.D. y C.A. a EE.UU.
Importaciones de R.D. y C.A. a EE.UU. 31,124
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
10,000
11,000
12,000
13,000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Rep. Dominicana
'
Var. 2014/2005
Costa Rica 178.2%
Nicaragua 162.8%
Guatemala 34.4%
Honduras 23.8%
El Salvador 20.5%
Rep. Dominicana -1.8%
2
Al ver las cifras por país, puede afirmarse que tras
10 años de haber entrado en vigencia, El Salvador
es el país de Centroamérica que menos aprovecha el
CAFTA-DR. Sus exportaciones son las más bajas de
toda la región, al menos desde el 2011, Gráfica 2. Es
un reto determinar cómo potenciar más en el país los
beneficios de este importante instrumento comercial.
A partir de su entrada en vigencia, se habían
presentado cuatro demandas de inconstitucionalidad
sobre las disposiciones del CAFTA-DR, las cuales fueron
acumuladas por la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia (CSJ), y resueltas en el fallo del 29
de mayo de 20152. La incertidumbre que se había
generado sobre la constitucionalidad del CAFTA-DR,
a raíz de estas demandas de inconstitucionalidad,
era una tarea pendiente del país, a la cual se le debía
dar una pronta respuesta.
2
En este documento, se hará un análisis de los alegatos
que fueron señalados en las cuatro demandas de
inconstitucionalidad presentadas en contra del CAFTA-
DR, y luego, se harán unas reflexiones generales sobre
las implicaciones que tiene la sentencia emitida por
la Sala de lo Constitucional, en la implementación del
tratado.
II. ELEMENTOS CONTENIDOS EN LA SENTENCIA
Las cuatro demandas contra el CAFTA-DR que la Sala
de lo Constitucional acumuló, sumaban 21 alegatos
de inconstitucionalidad. En su fallo, la Sala determinó
lo siguiente: 6 alegatos fueron rechazados por
sobreseimiento; 13 alegatos fueron desestimados;
y 2 alegatos fueron estimados y las disposiciones
impugnadas fueron declaradas inconstitucionales,
Diagrama 1.
Análisis legal e institucional No. 178 • Octubre de 2015
Gráfica 2. Exportaciones de bienes de países CAFTA-DR, hacia los Estados Unidos, 2005-2014
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos. Disponible en: https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/country/index.html
Proceso acumulado de inconstitucionalidad con referencia 7-2006/27-2007/28-2007/29-2007
6 rechazados por sobreseimiento
13 desestimados
2 estimados (declarados inconstitucionales)
21 a
lega
tos
de
inco
nstit
ucio
nalid
ad
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3
A. Alegatos sobreseídos por la Sala de lo Constitucional
Uno de los alegatos de los demandantes, fue el de
insuficiencia de estudio y debate del decreto legislativo,
por parte de la Asamblea Legislativa, con lo cual se
habría vulnerado el art. 135 Cn., que establece que todo
proyecto de ley debe ser discutido. Respecto a este
argumento, la Sala reiteró que “de conformidad con el
art. 135 Cn., todo proyecto de ley debe ser discutido
previamente a su aprobación; esto significa que no
basta con los votos del parlamento para que haya ley,
sino que tiene que haber deliberación […] en que
se expongan las posiciones a favor o en contra de la
aprobación del proyecto, madurándose así la decisión
definitiva, la que debe estar basada en el principio de
libre discusión…”
Sin embargo, la Sala consideró que esto no se había
argumentado adecuadamente, especialmente
sobre actuaciones específicas y determinadas
que hubieran negado u obstaculizado alguna
intervención crítica o expresiones de ideas sobre
su contenido, por parte de algún diputado o grupo
parlamentario. Además, en la misma demanda se
reconocía que habían existido tres sesiones de la
comisión de estudio del proyecto del CAFTA-DR, y que
la sesión plenaria en la que se aprobó había durado 19
horas.
Un segundo argumento sobreseído fue que el tratado
vulneraba el proceso de integración centroamericana
consagrado en el art. 144 inciso 2º Cn., al condicionar
la adopción de medidas necesarias para la integración
centroamericana, a la consistencia de las mismas con el
CAFTA-DR. Sobre este punto, la Sala de lo Constitucional
determinó que lo dispuesto en el Protocolo de
Tegucigalpa, que establece el marco institucional
de la integración, solo afecta a los tratados entre los
Estados que en ese momento constituían el Sistema de
Integración Centroamericana (SICA), en temas relativos a
la integración centroamericana; en cambio, el CAFTA-
DR incluye, además, a Estados Unidos y a la República
Dominicana, de modo que a estos dos países no se les puede
oponer el art. 35 del Protocolo, que establece lo siguiente:
Diagrama 1. Alegatos de inconstitucionalidad del CAFTA-DR, conocidos por la Sala de lo Constitucional
Fuente: elaboración propia
“Art. 35. Este protocolo y sus instrumentos
complementarios y derivados prevalecen
sobre cualquier Convenio, Acuerdo o Protocolo
suscrito entre los Estados Miembros, bilateral o
multilateralmente, sobre las materias relacionadas
con la integración centroamericana. No obstante,
quedan vigentes entre dichos Estados las
disposiciones de aquellos Convenios, Acuerdos o
Tratados siempre que las mismas no se opongan al
presente instrumento u obstaculicen el logro de sus
propósitos y objetivos.”
4
Otro de los argumentos de inconstitucionalidad que se
presentaron, fue que el CAFTA-DR, al negar al Estado
salvadoreño la potestad de someter a arbitraje una
controversia con un inversionista extranjero, lesionaba
su soberanía e independencia, así como otros derechos
fundamentales. Sobre el particular, la Sala de lo
Constitucional determinó que había incongruencia entre
los argumentos de los demandantes y las disposiciones
sometidas a control, ya que las disposiciones impugnadas
regulan aspectos específicos del arbitraje, pero no eran
normas que negarían a los Estados parte, la posibilidad
de promover un arbitraje en contra de un inversionista de
otro Estado, que era el punto medular de este motivo de
impugnación. Por ende, la Sala sobreseyó en este punto.
El cuarto argumento de inconstitucionalidad sobreseído
fue con relación al argumento de que el CAFTA-DR no
reconoce al Estado salvadoreño potestad alguna para
la fabricación de medicamentos patentados, en casos
excepcionales que podrían ocurrir de epidemias o
pandemias mortales, como el VIH/SIDA. Esto, según los
demandantes, equivalía a una prohibición al Estado para
asegurar el derecho a la salud de sus habitantes, en caso
que ocurriera ese supuesto. La Sala consideró que estas
eran valoraciones estrictamente subjetivas, sobre aspectos
no regulados en el tratado, y que se trataba de posibles
efectos en la aplicación práctica de la norma; es decir,
consideraciones puramente fácticas, por lo que sobreseyó.
El quinto alegato presentado fue sobre el hecho de
que el anexo 9.1.2 del tratado, en el que se establece
qué aspectos de contratación pública quedan
reservados y excluidos de la normativa del CAFTA-DR,
no se mencionaron temas como la salud, la seguridad
social y la educación, por lo que estos sectores
se veían “amenazados”. La Sala aclaró que en un
proceso de inconstitucionalidad, no es posible
enjuiciar conjeturas sobre probables afectaciones
constitucionales, sino solo violaciones efectivas y
concretas a la Constitución, ya producidas o en curso
real de producirse, una vez formalizada la norma.
Finalmente, los demandantes argumentaron que el tratado
reduce la responsabilidad del Estado, con respecto a la
aplicación efectiva de su legislación laboral, al no tomar
en cuenta todos los derechos laborales derivados del
principio de justicia social, prescrito en el Art. 52 Cn., el
cual establece, además, que los derechos consagrados en
favor de los trabajadores son irrenunciables. La Sala de
lo Constitucional determinó que tanto en el derecho
interno como en los tratados internacionales suscritos
por el Estado salvadoreño, existen mecanismos
jurisdiccionales y no jurisdiccionales para la
protección de los derechos laborales no contemplados
expresamente en la disposición impugnada, por lo que
sobreseyó en este punto.
B. Alegatos desestimados por la Sala de lo Constitucional
La Sala de lo Constitucional desestimó 13 de los
argumentos de inconstitucionalidad presentados en las
demandas, al aclarar los siguientes puntos en la sentencia:
i) En materia de integración centroamericana
Los demandantes alegaban que el art. 1.3:2 del CAFTA-
DR, que establece que los países centroamericanos
podrán adoptar nuevos instrumentos jurídicos de
integración, o adoptar medidas para fortalecer los
existentes, “siempre y cuando esos instrumentos y
medidas no sean inconsistentes con este tratado”,
suponía una ruptura del marco jurídico de la integración
centroamericana, establecido en el Art. 89 Cn., debido
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5
a que: i) aunque el art. 1.3.2 del tratado no impide a los
Estados perfeccionar los instrumentos de la integración,
sí limita sus facultades a que sean consistentes con el
CAFTA-DR, con lo cual se violenta el art. 35 del Protocolo
de Tegucigalpa; ii) se impide el cumplimiento de los
objetivos de la integración centroamericana, como
consolidar la democracia, fortalecer las instituciones,
concretar un nuevo modelo de seguridad regional,
y lograr un sistema regional de bienestar y justicia
económica y social; y iii) la negociación de cuotas de
importación realizada por el tratado, impide avanzar en
la unión aduanera, pues no puede haber libre movilidad
de bienes y servicios (uno de los apartados de la unión
aduanera). Asimismo, se alegó que era el CAFTA-DR
el que debía ser consistente con los instrumentos de
la integración centroamericana y con la Constitución
–art. 89 inc. 1º Cn.–, y no al revés, como establece la
disposición que estaba siendo impugnada.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional aclaró
que en el Art. 1.3.2 del CAFTA-DR, no existe la
inconstitucionalidad alegada, pues admite una
interpretación conforme con el Art. 89 inc. 1º de la
Cn, según la cual, en lo sucesivo, deberá interpretarse
que la adopción de instrumentos estrictamente
comerciales -lo que excluye a aquellos referidos a la
integración humana, económica (no comercial), social
y cultural, a los que alude el Art. 89 inc 1 Cn.- deberá
armonizarse con el contenido del CAFTA-DR. Este era
uno de los temas medulares que requería aclararse,
ya que por la naturaleza multilateral del tratado, sus
disposiciones se aplican para todas las partes del
mismo, pero era necesario establecer que no había
contradicción ni violación a los documentos y al
proceso de integración centroamericana.
ii) En materia de promoción de inversiones
Los demandantes alegaban que el principio de nación
más favorecida, recogido en el art. 10.4:1, que estipula
que “cada parte otorgará a los inversionistas de otra
parte, un trato no menos favorable que el que otorgue,
en circunstancias similares, a los inversionistas de
cualquier otra parte o de cualquier país que no sea
parte del tratado”, obligaba a que cualquier concesión
dada por un país a otro, debía ser automáticamente
aplicada a todos los demás que pudieran invocarlo.
Según la demanda, esto implicaría, por un lado, que en
todo tratado celebrado entre El Salvador y otro Estado,
buscando un beneficio comercial, este sería concedido
a las empresas e inversionistas de los Estados Parte en el
CAFTA-DR, sin necesidad de que este fuera enmendado
y que la Asamblea Legislativa ratificara las enmiendas;
y por otro lado, que la aplicación automática de un
beneficio a otro Estado podría ser desfavorable, y obviar
esa realidad equivaldría a otorgar concesiones en las
circunstancias que establece el art. 146 inc. 1º Cn. Esto,
alegaban los demandantes, iba en contra del art. 168
ord. 4º Cn., que establece que es facultad del Presidente
de la República celebrar tratados internacionales
y convenciones internacionales, y someterlos a la
ratificación de la Asamblea Legislativa.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional estableció
que, al hacer una interpretación conforme con los
Arts. 146 inc. 1º y 168 Inc. 4º Cn., el Estado de El
Salvador puede, con base en las necesidades y
prioridades internas, adoptar medidas de política
económica que excluyan a ciertos sectores o
actividades productivas o comerciales del ámbito de
aplicación del principio de trato nacional y de nación
más favorecida.
6
iii) En materia de fomento de los sectores
productivos y subsidios a la exportación
En la demanda de inconstitucionalidad, se alegaba
que los arts. 3.14:1 y 3.14:2 del CAFTA-DR, al estipular
la eliminación de los subsidios a las exportaciones para
las mercancías agrícolas y la prohibición de introducir o
mantener cualquier subsidio a la exportación de estos
productos, estaban procurando un trato igualitario a las
mercancías importadas con respecto a las nacionales,
planteando un programa de desgravación arancelaria
y eliminación de medidas no arancelarias restrictivas
del comercio, a pesar de que el art. 101 Cn. establece
el principio de justicia social, como directriz del orden
económico, y la obligación del Estado de fomentar los
diversos sectores productivos del país.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional aclaró que
dichas disposiciones no vulneran el art. 101 Cn.,
pues ninguna medida, entre ellas, los subsidios a la
exportación, puede considerarse como parte necesaria
del contenido constitucional del principio del fomento
de sectores productivos, por lo que, si luego de un
análisis técnico-político, los órganos intervinientes
en la formación del tratado concluyeron que la
eliminación de subsidios a la exportación agrícola
optimizaba el principio del desarrollo económico y
social, la disposición constitucional no es vulnerada
por la citada disposición.
Cabe destacar que en el comercio mundial, bajo las reglas
de la Organización Mundial del Comercio (OMC), los
subsidios a la exportación están prohibidos, ya que tienden
a reducir el precio externo de las exportaciones del país,
causando que los términos de intercambio de este se
deterioren en muchas ocasiones. Recientemente, el país
tuvo que modificar la Ley de Zonas Francas Industriales
y de Comercialización, a fin de eliminar el subsidio a las
exportaciones, para que estuviera en armonía con los
compromisos que el país había adquirido en la OMC3.
iv) En materia de expropiación
En la demanda se alegaba que el art. 10.7:2(b) del
CAFTA-DR, al exigir que la indemnización sea equivalente
al valor justo de mercado que tenga la inversión
expropiada inmediatamente antes de que la medida
expropiatoria se haya llevado a cabo, era contrario al
art. 106 inc. 1º Cn., que determina que la indemnización
debe ser “previa una justa indemnización”. Con esto,
según los demandantes, se estaba vulnerando el interés
social que busca proteger la Constitución.
La Sala de lo Constitucional, por su parte, estableció
que cuando el tratado exige que el pago sea “pronto”,
no se contradice la norma parámetro, ya que el mismo
artículo establece que “cuando lo justifique el monto de
la indemnización que deba reconocerse por los bienes
expropiados” el pago podrá “hacerse a plazos”, en un
plazo no mayor de 15 años. De modo que la exigencia de
la “prontitud”, según las circunstancias del caso concreto,
permite que el pago se efectúe desde antes del acto
expropiatorio, hasta dentro de un período máximo de
15 años. Asimismo, aclaró que cuando el tratado exige
que se pague el “valor justo de mercado”, va implícito
el requisito constitucional de que la indemnización sea
“justa”. Finalmente, determinó que cuando el tratado
incluye el término “propósito público”, perfectamente
cabe el interés social que la Constitución protege.
v) En materia de igualdad
Según los demandantes, el principio de trato nacional
establecido en los arts. 3.2, 10.3 y 11.2 del CAFTA-DR, deja
de lado que los inversionistas nacionales y extranjeros
presentan características y condiciones totalmente
3 Decreto Legislativo no. 318, publicado en el D.O. no. 41, tomo no. 398, del 28 de febrero de 2013.
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diferentes, que requieren un trato diferenciado para
lograr la equiparación. Además, sostenían que el principio
de trato de nación más favorecida de los arts. 10.4 y
11.3 del tratado, también vulneraban el principio de
igualdad, porque implicaba que cada Estado parte debía
otorgar un trato no menos favorable que el otorgado al
inversionista de otro país, sea este parte o no, sin atender a
la disparidad que existe entre las economías de los países
centroamericanos y la de Estados Unidos.
La Sala señaló que en el ámbito legislativo, en el que los
márgenes de acción son amplios, no es posible deducir de
la Constitución un mandato de diferenciación definitivo
en relación con los principios de trato nacional y de nación
más favorecida. En cambio, las disposiciones impugnadas
optimizan la prohibición de discriminación que emana
de la Constitución, en el sentido que trata de manera
igual a los proveedores de mercancías o servicios y a los
inversionistas nacionales y extranjeros, por considerar
que tanto unos como los otros contribuyen a la riqueza
nacional y al bienestar social. Por estos motivos, la Sala
determinó que no existe la supuesta vulneración del art. 3 Cn.
vi) En materia de fomento de la riqueza nacional
A criterio de los demandantes, el art. 1.2:1 del CAFTA-DR,
que desarrolla el principio de trato nacional (en virtud
del cual se exige dar a las empresas de los Estados parte,
el mismo trato otorgado a los nacionales), violaba el art.
102 inc. 2º Cn., en el cual se establece que es deber del
Estado de promover medidas de fomento y protección a
las empresas nacionales.
La Sala de lo Constitucional determinó que en una
hipotética concreción legislativa, en la que se tratará
a las empresas nacionales de modo diferente a los
inversionistas extranjeros, solo se representaría uno
de los posibles desarrollos legislativos que admite la
norma parámetro, por lo que el hecho de no aplicar
esa política de diferenciación no vulnera dicha norma.
Por el contrario, con las disposiciones impugnadas,
siguiendo una costumbre internacional plasmada
en numerosos tratados de Derecho Internacional
Económico, se optimiza el principio de no
discriminación, en el sentido de que se trata igual
a los inversionistas nacionales y extranjeros, por
considerar que ambos contribuyen a la riqueza
nacional y al bienestar social.
Se puede observar que en los dos últimos alegatos
analizados, la Sala de lo Constitucional determinó
que tanto nacionales como extranjeros contribuyen
al fomento de la riqueza nacional del país. Por ende,
ambos constituyen una pieza fundamental en la
creación de más bienestar social, el cual es uno de los
fines del Estado.
vii) En materia de arbitraje
Según los demandantes, las disposiciones del art.
10.28 del CAFTA-DR afectaban el art. 146 inc. 1º e
inciso final Cn., al no reconocer al Estado receptor
el carácter de demandante, negándole someter a
arbitraje su reclamación, al cual podrá y deberá acceder
únicamente cuando el inversionista extranjero someta
a arbitraje la controversia. Cuestionaron que, siempre
que al inversionista extranjero le convenga recurrir al
arbitraje, lo podrá hacer, sin que para ello necesite el
consentimiento del Estado. En cambio, en los casos en
que al Estado parte le convenga recurrir al arbitraje, no
podrá hacerlo, a menos que así lo hubiera decidido el
inversionista extranjero. De esta manera, argumentaban
los demandantes, se establecía un trato discriminatorio
en beneficio del inversionista extranjero y en perjuicio y
desprotección del Estado.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional reiteró que no
existe la supuesta vulneración alegada, pues no se está
obligando al Estado salvadoreño a ser parte activa en
todo arbitraje, sino que le permite acordar, para cada
8
tratado internacional, los mecanismos de solución de
controversias que resulten adecuados; en este sentido,
la definición de la disposición impugnada, que solo
reconoce a los inversionistas la calidad de demandantes,
es plenamente admisible a la luz de la disposición
constitucional parámetro.
viii) En materia de la facultad para aprobar leyes
Los demandantes alegaban que el art. 19.1:3(b)(i) del
CAFTA-DR asigna a la Comisión de Libre Comercio
(integrada por representantes del Órgano Ejecutivo de
cada uno de los Estados parte), funciones que son propias
del Órgano Legislativo, como es la facultad de reformar
o enmendar elementos importantes del CAFTA-DR, sin
pasar por el proceso de negociación y sin la ratificación de
la Asamblea Legislativa, en contradicción a lo establecido
por el art. 131 ord. 7º Cn. En ese sentido, los demandantes
alegaban que la disposición impugnada también violaba
el art. 131 ord. 6° Cn., conforme al cual la desgravación
arancelaria está reservada a la Asamblea Legislativa.
La Sala de lo Constitucional, en su fallo, aclaró que no
existe en el CAFTA-DR una cesión de la potestad de
legislar en materia tributaria del Órgano Legislativo
a las partes, o a la Comisión de Libre Comercio, sino
únicamente una especie de “iniciativa” en la materia,
porque cualquier modificación que dicha Comisión
introduzca a la lista de desgravación arancelaria,
debe ser sometida a la ratificación de la Asamblea
Legislativa, en concordancia con la Constitución.
ix) En materia de independencia judicial
Los demandantes alegaban que el art. 20.20.1 del
CAFTA-DR, violaba la independencia judicial recogida
en los arts. 172 y 185 Cn., al establecer que cuando una
cuestión de interpretación o de aplicación del tratado
surja en un procedimiento judicial o administrativo interno
de un Estado parte, y cualquier otro Estado parte considere
que amerita de la intervención de la Comisión de Libre
Comercio, podrá solicitarlo. Los demandantes alegaban que
no se respetaba la independencia judicial para interpretar
el ordenamiento jurídico en su totalidad, la cual es una
facultad exclusiva de los juzgadores.
La Sala de lo Constitucional aclaró que la opinión de la
Comisión de Libre Comercio no es vinculante en modo
alguno para ningún juez que conozca de alguna controversia,
sino que es una interpretación meramente ilustrativa
para la autoridad judicial, ya que no puede inferirse que la
voluntad de las partes haya sido que esas interpretaciones
tengan carácter obligatorio o aplicabilidad inmediata en
los respectivos países. En todo caso, la autoridad judicial
conserva siempre la potestad de no aplicar “cualquier ley o
disposición de los otros Órganos contraria a los preceptos
constitucionales”, por lo que no existe la supuesta
vulneración a los arts. 172 y 185 Cn.
x) En materia de derecho laboral
Los demandantes alegaban que la disposición del art.
16.2.1 (a) del CAFTA-DR, que establece que un Estado parte
no dejará de aplicar efectivamente su legislación laboral, de
una manera que afecte el comercio entre las partes, violaba
los arts. 37 inc. 1º y 52 Cn., en cuanto indirectamente
concebía el trabajo como “una mercancía”, pues, alegaban,
la obligación del Estado de aplicar efectivamente la
legislación laboral estaba en función de proteger el
comercio, y no los derechos de los trabajadores.
La Sala de lo Constitucional estableció que
esta disposición del tratado debe interpretarse
sistemáticamente con el párrafo dos de la citada
disposición impugnada, en el sentido de que las partes
reconocen que es inapropiado promover el comercio o la
inversión, mediante el debilitamiento o reducción de la
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protección contemplada en la legislación laboral interna,
y recalca que cada parte asegurará que no quedará
sin efecto ni derogada su legislación. En ese sentido,
la disposición impugnada no pone en indefensión a
los trabajadores, ya que estos disponen de todos los
derechos reconocidos en el ordenamiento interno e
internacional vigente, por lo que la Sala determinó que no
existía la vulneración constitucional alegada.
En este tema, es importante reiterar que el CAFTA-
DR se destaca como el primer acuerdo comercial de
Centroamérica que incluye la temática laboral como
parte integral de un tratado comercial. El Capítulo 16
establece una serie de disposiciones relacionadas con la
efectiva aplicación de la legislación nacional y el debido
proceso en los procedimientos para su aplicación. Este
Diagrama 2. Alegatos de inconstitucionalidad del CAFTA-DR: sobreseídos, desestimados y estimados por la Sala de lo Constitucional
capítulo reafirma además las obligaciones bajo la
Declaración de la OIT, relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y su seguimiento. Asimismo,
en el tratado se reconoce el derecho soberano de cada
Estado, de establecer sus propias normas laborales y de
adoptar o modificar su legislación laboral4.
C. Alegatos declarados inconstitucionales por la Sala de lo Constitucional
De los 21 alegatos de inconstitucionalidad, solo dos
fueron estimados por la Sala de lo Constitucional y
fueron declarados como inconstitucionales, ambos en
materia de propiedad intelectual, Diagrama 2.
4
4 Documento Explicativo de las Negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos. Enero 2005. Pg. 26. Disponible en: http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Studies/USAexplicativo_s.pdf
Fuente: elaboración propia
Sobreseimientos
Vicio de forma en proceso de aprobación
Art. 1.3.2, Art.35 del Protocolo de Tegucigalpa
Art. 10.17.1, 10.18.2
Art. 15.9.2
Anexo, Art. 9.1.2 (b) (i), secciones A, B, y E
Art. 16.8
Desestimaciones
Arts. 1.2.1, 1.3.2, 3.10.1, 3.14.1, 3.14.2, 3.2, 3.3.4,
Arts. 10.4.1, 10.3.1, 9.2.1, 10.3, 10.4,10.6.2,10.7, 10.7.2, 10.7.2 (b),
10.7.1 (a), 10.28
Arts. 11.2 y 11.3
Art. 16.21 (a)
Art. 19.1.3
Art. 20.20.1
Art. 15.5
Art. 15.9
Inconstitucionalidades
10
Una de las disposiciones impugnadas fue el Art. 15.1.5
del CAFTA-DR, el cual establece lo siguiente:
“Art. 15.1.5. Disposiciones Generales
5. a) Cada parte ratificará o accederá al Convenio
Internacional para la Protección de las Obtenciones
Vegetales (1991) (Convenio UPOV 1991). Nicaragua
lo hará para el 1 de enero de 2010. Costa Rica lo hará
para el 1 de junio de 2007. Todas las demás parte lo
harán para el 1 de enero de 2016.
Los demandantes alegaban que dicha disposición
establecía un compromiso por parte del Órgano
Ejecutivo, de ratificar ciertos tratados, lo cual significa
obviar las etapas previas a la ratificación, y sin que
puedan hacerse las debidas reservas, vulnerando los
arts. 131 ord. 7º y 146 Cn., a la vez que denota una
intervención del Órgano Ejecutivo en las facultades del
Legislativo, establecidas en el art. 86 inc. 1º y 2º Cn.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional estableció
que la obligación de que los Estados partes “deben”
ratificar o acceder al Convenio Internacional para
la Protección de Obtenciones Vegetales de 1991,
“implica una limitación excesiva que suprime a
la Asamblea Legislativa el margen de acción
que la Constitución le reconoce en cuanto a la
ratificación o no de convenios internacionales”. Por
lo tanto, declaró inconstitucional, de modo general y
obligatorio el art. 15.1.5, por vulnerar los arts. 86 incs.
1 y 2, el art. 131 inc. 7, y el art. 146 Cn.
b) El subpárrafo (a) no aplica a cualquier Parte que
otorgue protección efectiva mediante patentes
a las plantas a la fecha de entrada en vigor de
este Tratado. Dichas Partes realizarán todos los
esfuerzos razonables para ratificar o acceder al
Convenio UPOV 1991”.
cualquier Parte que no otorgue protección
mediante patentes a las plantas a la fecha
de entrada en vigor de este Tratado, realizará
todos los esfuerzos razonables para otorgar
dicha protección mediante patentes. Cualquier
Parte que otorgue protección mediante patente
a plantas o animales a la fecha, o después de
la entrada en vigor de este Tratado, deberá
mantener dicha protección.”
La otra disposición declarada como inconstitucional, es
el art. 15.9 del tratado, relativo a patentes, que establecía
lo siguiente:
“Art. 15.9. Patentes
Nada en este Capítulo se entenderá como que
impide a una Parte excluir de la patentabilidad,
invenciones según se establece en los artículos 27.2
y 27.3 del Acuerdo ADPIC. No obstante lo anterior,
Los demandantes alegaban que esta disposición
representaba una prohibición que impedía al Estado
asegurar la salud, arts. 1 inc. 3º, 65 y 66 Cn., la diversidad
e integridad del medio ambiente y el desarrollo
sostenible, art. 117 Cn., en la medida en que concebía la
diversidad biológica como propiedad privada y objeto
de propiedad intelectual, protegida con patentes de
invención y secretos comerciales. Al mismo tiempo,
por la supuesta violación al art. 131 ord. 5° Cn., que
otorga a la Asamblea Legislativa la facultad exclusiva de
derogar las leyes secundarias, en cuanto impide al Estado
salvadoreño derogar su propia legislación secundaria.
Sobre este alegato, la Sala de lo Constitucional
declaró inconstitucional el art. 15.9.2, frase 3 del
tratado, por vulneración al art. 131 ordinal 5º de la
Constitución, pues obliga a mantener sin posibilidad
Análisis legal e institucional No. 178 • Octubre de 2015
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de cambio, la legislación relativa a la protección
de plantas y animales a través del uso de patentes.
La Sala determinó que esto implicaría que, en
determinado momento, una opción legislativa
que pudiera considerarse adecuada para ampliar
la protección, no podría ser aprobada en el futuro.
Un condicionamiento de este tipo, sin matices o
excepciones, es incompatible con la competencia
constitucional de la Asamblea Legislativa de
reformar y derogar las leyes secundarias, cuando
así lo estime procedente.
III. REFLEXIONES GENERALES SOBRE LOS EFECTOS DEL FALLO
La sentencia de la Sala de lo Constitucional en el
proceso de inconstitucionalidad contra algunas
disposiciones del CAFTA-DR, declaró inconstitucionales
dos disposiciones del Capítulo 15, relativas al tema
de propiedad intelectual, debido a que ambas fijaban
una limitación excesiva que suprimía el derecho
constitucional de la Asamblea Legislativa de aprobar,
modificar o derogar marcos normativos.
Al haberse declarado inconstitucionales estas disposiciones,
las mismas quedan fuera del ordenamiento jurídico
salvadoreño y ya no son obligatorias para el país, en el
marco del CAFTA-DR. El resto del tratado queda inalterado
y es vinculante para El Salvador.
Bajo el nuevo escenario, la Asamblea Legislativa
podrá hacer modificaciones a la legislación relativa
a la protección de plantas y animales, de considerar
adecuado ampliar su protección, y no está
limitada a continuar con la disposición vigente, sin
posibilidades de modificarla.
En el caso del Convenio Internacional para la
Protección de Obtenciones Vegetales, El Salvador, así
como otros países parte del CAFTA-DR, establecieron
el compromiso de realizar esfuerzos razonables para
ratificarlo en el año 2006. A partir del razonamiento de
la Sala de lo Constitucional, esta puede considerarse una
declaración de buena voluntad de los países suscriptores,
sin que exista una obligación concreta para la Asamblea
Legislativa de ratificarlos.
Es importante destacar que con el fallo, la Sala
promueve el respeto a la división de poderes, ya que
claramente establece que por medio de un tratado
comercial negociado por el Órgano Ejecutivo, no se
le pueden coartar las facultades constitucionales al
Órgano Legislativo.
Con respecto al proceso de integración
centroamericana, el fallo sienta un precedente
importante, ya que determina que el CAFTA-DR no es
contrario al proceso de integración y establece que
los acuerdos comerciales que se suscriban y ratifiquen
a futuro, deberán estar en armonía con el CAFTA-DR.
Esto es importante, ya que el tratado es un instrumento
de naturaleza integracionista, al contemplar disposiciones
que, en algunos aspectos, son aún más alcanzativas
que lo establecido en los tratados marco del proceso de
integración centroamericana.
A 10 años de haber entrado en vigencia el CAFTA-DR,
El Salvador es el país de Centroamérica que menos ha
aprovechado sus beneficios. Por eso es tan positivo
el fallo de la Sala de lo Constitucional, ya que brinda
certeza jurídica a los nacionales que desean utilizar o
explotar más los beneficios comerciales del tratado.
Además, se envía un buen mensaje al confirmar que
para El Salvador, el CAFTA-DR es un instrumento
comercial importante que ayuda al país en su
desarrollo económico y social.
EstudiosLegales
Departamento de Estudios Legales
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
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Análisis legal e institucional No. 178 • Octubre de 2015
Cuadro de conclusiones sobre la sentencia de la Sala de lo Constitucional en el proceso de inconstitucionalidad del CAFTA-DR
Fuente: elaboración propia
La sentencia de la Sala de lo Constitucional pone �n a la incertidumbre sobre la constitucionalidad del CAFTA-DR.
El fallo de la Sala da un buen mensaje, tanto para la comunidad internacional, como para los empresarios nacionales.
Las dos disposiciones declaradas inconstitucionales vulneraban facultades constitucionales de la Asamblea Legislativa, por lo que es positivo que hayan sido eliminadas del ordenamiento jurídico.
Es importante que la sentencia reitere que el CAFTA-DR no es contrario al proceso de integración centroamericana.
La sentencia promueve el respeto a la división de poderes, ya que un tratado negociado por el Órgano Ejecutivo no puede coartar las facultades del Órgano Legislativo.
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