ANNEX 1 TEMA 11 tgest atc - economia.gencat.cateconomia.gencat.cat/.../arxius/annex-1/annex1-tema-11.pdf · ANNeX 1 TemA 11 1. El Reglament: Concepte i fonament 2. Classes de Reglaments

www.cef.es SumariOCTUBRE 2018

P.º Gral. Martínez Campos, 5 28010 MaDriD Tel. 914 444 920Gran de Gràcia, 171 08012 BarCelona Tel. 934 150 988alboraya, 23 46010 ValènCia Tel. 963 614 199Ponzano, 15 28010 MaDriD Tel. 914 444 920

www.cef.es [email protected] 902 88 89 90

T. GesTors ATC. ANNeX 1 TemA 11

1. El Reglament: Concepte i fonament

2. Classes de Reglaments

3. Procediment d’elaboració dels reglaments

4. El principi d’inderogabilitat singular dels reglaments

5. El règim d’impugnació dels reglaments

6. La qüestió d’il·legalitat

“Tots els drets reservats. Qualsevol forma de reproducció, distribució, comunicació pública o transformació d'aquesta obra només pot ser realitzada amb l'autorització del Centro de Estudios Financieros, CEF, llevat excepció prevista per la llei. Dirigiu-vos a CEDRE (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necessiteu fotocopiar o escanar cap fragment d'aquesta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)”.


www.cef.es 11 ‒ 1OCTUBRE 2018

1. El REglamEnt: ConCEptE i fonamEnt

1.1. ConCEPtE

S’entén per reglament qualsevol disposició jurídica de caràcter general dictada per l’administració pública en virtut de la seva competència pròpia i amb un valor subordinat a la llei.

Per tant, com a característiques del reglament, tenim:

• Estractad’unanormaescritadictadaperl’Administració.

• Ésunanormajurídica,laqualcosaeldistingeixdel’acteadministratiu.

• L’Administracióeldictaenvirtutd’unacompetènciapròpia.

• Téunavalorinferioraldelallei.

Elsreglamentssónfontsdedretperal’Administració,peròamésprocedeixendelamateixaAdmi-nistració.Enconseqüència,sónunproductedel’Administració,sotmèsalprincipidelegalitatisuscep-tible,siescau,d’ésserimpugnatifiscalitzatperlajurisdicciócontenciosaadministrativa;perunaaltrabanda, i atenent al contingut, són normes de dret objectiu, per la qual cosa s’integren en l’anomenat bloc delalegalitatques’imposaal’Administracióenlasevaactuacióconcreta.

Elreglament,coms’haindicat,ésunanormajurídicaqueéssecundària,inferioricomplementà-riadelallei.Nopotéssercontradictoriamblallei;nolapotsuplironsiguinecessàriaperaproduirunefectedeterminatoregularcertamatèriaocontingut.

Perunaaltrabanda,lapotestatreglamentàriafareferènciaalpoderconstitucionalenvirtutdelquall’Administraciódictaelsreglaments.Constitueixelpoderenvirtutdelquall’Administraciódictare-glaments.Gràciesaaquestapotestat,l’Administracióparticipaenlaformaciódel’ordenamentjurídic.

tEMA

11 El reglament: concepte i fonament. Classes de reglaments. procediment d’elaboració dels reglaments. El principi d’inderogabilitat singular dels reglaments. El règim d’impugnació dels reglaments. La qüestió d’iŀlegalitat

P.º Gral. Martínez Campos, 5 28010 MaDriD Tel. 914 444 920Gran de Gràcia, 171 08012 BarCelona Tel. 934 150 988alboraya, 23 46010 ValènCia Tel. 963 614 199Ponzano, 15 28010 MaDriD Tel. 914 444 920

www.cef.es [email protected] 902 88 89 90


11 ‒ 2 www.cef.es

T. GesTors ATC Oposicions

Enaquestsentit,l’article128delaLlei39/2015estableixelsegüent:

«1.L’exercicidelapotestatreglamentàriacorresponalGoverndelanació,alsòrgansdegoverndelescomunitatsautònomes,deconformitatambelqueestableixenllursestatutsres-pectius,ialsòrgansdegovernlocals,d’acordambelquepreveuenlaConstitució,elsestatutsd’autonomiailaLlei7/1985,de2d’abril,reguladoradelesbasesdelrègimlocal.

2.ElsreglamentsilesdisposicionsadministrativesnopodenvulnerarlaConstitucióoleslleisniregularaquellesmatèriesquelaConstitucióoelsestatutsd’autonomiareconeixendelacompetènciadelesCortsGeneralsodelesassembleeslegislativesdelescomunitatsautòno-mes.Senseperjudicidellurfunciódedesplegamentocoŀlaboraciórespectealallei,nopodentipificardelictes,faltesoinfraccionsadministratives,establirpenesosancions,aixícomtributs,exaccionsparafiscalsoaltrescàrreguesoprestacionspersonalsopatrimonialsdecaràcterpúblic.

3.Lesdisposicionsadministrativess’hand’ajustaral’ordredejerarquiaqueestableixinleslleis.Capdisposicióadministrativanopotvulnerarelspreceptesd’unaaltraderangsuperior».

Calferesmentallurnaturalesailapolèmicatradicionalques’hihasuscitat.

Elproblemaqueplantejalanaturalesajurídicadelreglamentéselfetdedeterminarsiestractaono d’un acte administratiu en sentit estricte.

• Enopiniód’uncertsectordoctrinal,elreglamentésunacteadministratiu,comtotactedel’Administracióregulatpeldretadministratiu;is’hadedistingirentreactesadministratiusgenerals i singulars i enquadrar el reglament dins dels primers (Garrido Falla).

• Noobstantaixò,peraunaltresectordoctrinalelreglamentnoésunacteadministratiuen-caraqueprocedeixdel’Administració.Elseuenquadramentsistemàticestrobaenelcampdelesfontsdeldretadministratiu.Elsdefensorsd’aquestatesi(Enterría,MartínRetortillo,BoqueraOliverid’altres)esbasenenelfetqueelreglamentformapartdel’ordenamentjurídic,mentrequeelsactesadministratiusensónunaconseqüència,essentiamésésdi-ferentelrègimjurídicdelsunsidelsaltres,perlaqualcosa,enconclusió–diuen–ambdu-escategoriesnopodensubsumir-sesotaunamateixarúbricad’«actesadministratius».Enefecte,ambduescategoriesdifereixenenelprocedimentd’elaboració,enl’òrgandelqualemanen,enelcomençamentdel’eficàcia,etc.Aquestaésl’opiniómajoritària.

Perúltim,iperaunamillorcomprensiódelconceptedereglament,calferaŀlusióalsseuslímits.

1.1.1. Els límits formals

Espodenconcretarendos:lacompetènciaielprocedimentd’elaboració,amésdelairretroactivitat.

A) Lacompetència

Dins del primer bloc dels denominats límits formals, el més important és el de la compe-tència:aixòés,eldeladeterminaciódequisónelstitularsdelapotestatreglamentària,dels òrgans que ostenten el poder de dictar reglaments.

Alcostatdel’Estat,laConstitucióEspanyolareconeixalescomunitatsautònomeslati-tularitatdelapotestatreglamentària:aixíesfa,sibédemaneraindirecta,enl’apartatc)del’article153,itambéenl’apartat2del’article161.D’altrabanda,laConstitucióEs-panyolareconeixalsenslocalslatitularitatd’autonomiaperalagestiódellursinteressos


www.cef.es 11 ‒ 3

Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

respectius(art.137i140);reconeixementd’autonomiaqueòbviamentcomportal’atribu-ciód’unacertapotestatreglamentària.Enl’actualitat,pertant,lapotestatreglamentàriadel’Estat,lescomunitatsautònomesielsenslocalstécaràcteroriginarienl’ordenamentjurídic.Enconseqüència,elproblemaeslimitaadeterminarquinssónelsòrgansqueexer-ceixenenconcretlapotestatreglamentàriadinsdecadascund’aquestsnivellsterritorials.

B) Elprocedimentd’elaboració

Elprocedimentformald’elaboraciódelesnormesreglamentàriesenelsistemanormatiuactualestrobalegalmentestablertenlaLlei50/1997,de27denovembre,delGovern,pelquefaal’Estat;enlaLlei26/2010,de3d’agost,derègimjurídicideprocedimentdelesadministracionspúbliquesdeCatalunya,pelquefaalaGeneralitat;ienlaLlei7/1985,de2d’abril,reguladoradelesbasesdelrègimlocal,peralsenslocals.

C) Irretroactivitat

Calferreferènciaal’article9.3delaConstitució,quegaranteixelprincipid’irretroacti-vitatdelesdisposicionssancionadoresnofavorablesorestrictivesdedretsindividuals.

1.1.2. Els límits substancials o materials

A) Lajerarquianormativa

Elprimerdelslímitsmaterialsquecondicionenlautilitzaciódelapotestatreglamentàriaconsisteixenl’eficàciadelprincipidejerarquianormativa,queincloudosaspectes.Enprimerlloc,elsreglamentsestan,lògicament,subordinatsalaConstitució,leslleisilesnormesambforçadellei.Peròaixímateix,iensegonlloc,elsreglamentsestrobenjerar-quitzatsentreells;elsreglamentsposseeixenunaeficàciadiversad’acordambelrangdel’autoritatqueelsdicta,detalmaneraqueelsdictatsperautoritatsinferiorsnopodendecapmaneravulnerar,infringiroderogarelspreceptescontingutsenelsdictatsperautori-tatssuperiors.Aixíhodisposaexplícitamentl’article128.3delaLlei39/2015.

B) Lamatèriareglamentària

Unlímitmaterialconsisteixaconstrenyir-hiunesmatèriesdeterminadesiestar-nevetadesunesaltres.Éstradicionalenelnostreordenamentjurídicqueelreglamentnopuguiactu-arentotselscamps:hihaunesmatèriesdeterminadesimmunesal’exercicidelapotestatreglamentària;aixíhotrobem,perexemple,amblamatèriacivil,lamatèriaprocessal,lamatèria penal, i la matèria mercantil.

L’explicaciód’aquestaimmunitataparentdedeterminadesmatèriesal’exercicidelapotes-tatreglamentàriaestrobaenelsimplefetquelamajoriad’ellessónmatèriesreservadesalallei;enaquestscasos,unareservad’unaintensitatquefagairebéinviablelacoŀlaboraciódelreglamentamblallei,enqualsevolgrauenquèaquestacoŀlaboraciópoguésproduir-se.L’article128.2delaLlei39/2015(LPAC)assenyalaqueelsreglamentsilesdisposicionsadministrativesnopodenvulnerarlaConstitucióoleslleisniregularaquellesmatèriesquelaConstitucióoelsestatutsd’autonomiareconeixenquesóncompetènciadelesCortsGe-nerals o de les assemblees legislatives de les comunitats autònomes. Sens perjudici de la funciódedesenvolupamentocoŀlaboraciópelquefaalallei,nopodentipificardelictes,decisionsoinfraccionsadministratives,establirpenesosancions,nitributs,exaccionspa-rafiscalsoaltrescàrreguesoprestacionspersonalsopatrimonialsdecaràcterpúblic.

Elrespectealslímitsgeneralsdelespotestatsdiscrecionals.

Unalimitaciógenèricaal’úsdelapotestatreglamentàriaconsisteixenlanecessitatderespecte per part d’aquesta dels límits genèrics que l’ordenament imposa a l’ocupació de


11 ‒ 4 www.cef.es


les potestats discrecionals (una de les quals, i potser la més típica de totes, és la potestat reglamentària).Aixòsuposaquel’Administracióhaderespectar,enl’exercicidelapo-testatreglamentària,elsfetsdeterminants,elcontingutdelsconceptesjurídicsindetermi-natsielsprincipisgeneralsdelDret.Noobstantaixò,eldesenvolupamentdetotsaquestsextremscorresponalateoriadelapotestatdiscrecional.

1.2. FonAMEnt

Comaraonsjustificativesdel’existènciadelapotestatreglamentària,podemtrobar:

• Lacomposiciópolíticainotècnicadelescambreslegislatives,laqualcosadeterminaqueaquests cambres no siguin el marc idoni per a l’elaboració dels reglaments.

• Lagrandiversitatdenormesadministratives,queexigeixquenototestinguinelrangformadelleiperafacilitar-neladerogacióisubstitucióperaltresnormes(l’elaboracióiaprovaciódelreglamentésméssenzillaqueladelallei).

• Lanecessitatdelimitarl’esferadiscrecionaldelpoderexecutiu,demaneraqueesconfiaquel’Administracióeslimitiambelsreglaments.

• L’oportunitatd’atribuirlaregulaciód’unesmatèriesdeterminadesalpoderexecutiu,atèsque el legislador no pot assumir tota la tasca de regulació.

SeguintelprofessorEntrenaCuesta,podemdistingirelsfonamentsdelapotestatreglamentàriase-güents:

• Fonamenthistòric:desd’aquestpuntdevista,elreglamentesconnectaambl’existènciad’unresidudefuncionsjurisdiccionalsilegislativesenmansdel’executiuquetrencavaunaconcepciópuradelprincipidedivisiódepoders.L’intentdedividirlesfuncionsqueabansexerciaelreientreelsdiferentspodersuncopacabatl’anticrègimnoesvaduratermefinsalesdarreresconseqüències,il’Administració,queenprincipihaviadetenirelpaperdesimpleexecutoradelallei,vaconservaralgunesfuncionsjurisdiccionalsilegislatives,entre les que cal situar la potestat reglamentària.

• Fonamentlògic:aténalfetqueésimpossiblequeellegislatiupuguipreveuretoteslescon-tingènciesquehagindesorgirenl’execuciódeleslleis,nilesdiversescircumstànciesfàc-tiquesqueespodenproduir;semblaaconsellablequel’Administraciópuguidesenvoluparlalleimitjançantreglamentsexecutiusoregularsituacionsquenohagiprevist.

• Fonamentjurídic,enelsentitqueésl’ordenamentjurídicelquepreveuquel’Administra-ciótinguilapotestatreglamentària.Pelquefaal’Administraciódel’Estat,trobemaquestfonamentenl’article97delaConstitució,queatribueixlapotestatreglamentàriademane-raoriginàriaigenèricaalGovern.LaConstituciótambéreconeixlapotestatreglamentàriadelspodersexecutiusdelescomunitatsautònomes(arts.153c)i161.2).

Enelcasconcretdel’AdministraciódelaGeneralitat,s’hadeferunareferènciaespecialal’article68.1EAC,quedisposaqueelGovernésl’òrgansuperiorcoŀlegiatquedirigeixl’acciópolíticail’Ad-ministració de la Generalitat.

Sobreaquesttema,s’handecitarlesteoriessegüents:


www.cef.es 11 ‒ 5

Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

A) Teoriadeladiscrecionalitat

Així,elfonamentdelapotestatreglamentàriaresidiriaenladiscrecionalitatquelalleideixaal’activitatadministrativaiquelamateixaAdministracióautolimitamitjançantelreglament.

B) Teoriadel’autorització

Lafonamentaciódelapotestatreglamentàriaradicaenl’autoritzacióexpressadeleslleis.Elreglamentnocontéunajustificacióenellmateix.

Avuidiaaquestateorianoésindispensablecomajustificaciódelreglament,atèsquelapotestatnormativadel’Administraciósesostéend’altresargumentacions.

OttoMayeriSantamaríavanésser,entred’altres,defensorsd’aquestadoctrina,aquestúltimaEspanya.

C) Teoriadel’imperium del’Administració

Entreelsautorshagauditderessòlaconceptuaciódelreglamentcomamanifestaciódelpoderdel’imperidel’Administració.Peraaquestateoria,l’Administracióostentapoderd’imperiperalcomplimentdelessevesfinalitats,iladisposicióreglamentàriaésunreflexdetalpoderd’imperi,unaplasmaciójuridificadaijuridificantdelapotestatdecomanda-ment estatal.

D) Teoriadelanecessitatpràctica

García Oviedo detalla les circumstàncies pràctiques que legitimen la potestat reglamentà-riasegüents:

a) Enprimerterme,estractadelanecessitatindiscutiblededesenvoluparelprecep-tegeneralqueesformulaenlamajoriadeleslleis,peraadaptar-loalesnecessitatscanviants de la societat.

b) Ensegonlloc,l’existènciadelsreglamentsidelapotestatreglamentàriaesjustificaen la inconveniència o impossibilitat d’assignar al poder legislatiu la competència integraldelafunciólegislativa.

c) Lamésfàcilmodificabilitatdelessevesnormesenfrontdelesdelalleiabundaenbeneficidelreglament.

GarridoFallaassenyalaenelmateixsentitquelacomposiciópolíticadelescambresle-gislatives,quedeterminaqueaquestesnosónidòniesperalaconfecciódereglaments,itambél’oportunitatd’atribuircertesmatèriesalpoderexecutiuperquèlesreglamenti,comptatidebatutqueellegisladornopotpreveure-hotot,nofansinóinsistirenlafona-mentació de la potestat reglamentària.

E) Teoriadel’atribuciódepotestat

Unavegadaexaminateltemadesd’unpuntdevistapràcticicomprovatquecapdelesjustificacionsjurídiquesapuntadessatisfanplenamentaquestfonament,calesforçar-seperatrobar-hiunarespostajurídica.Iperaaixònohiharesdemillorqueportarl’opiniójaclàssicadeZanobini,defensadatambéperGarcíadeEnterríaiFernándezRodríguez,envirtutdelaquall’Administraciónopotgaudirsinód’aquellespotestatsquelalleilihaconceditespecialment:pertant,l’Administraciórequereixd’habilitacióal’efected’exer-citarpotestats,ientreaquestes,lareglamentària.Comdiuenelsautorscitatsenúltimlloc,sil’AdministracióposseeixunpoderreglamentariindependentésperquèlaConstituciól’hihaatorgat.Elfonamentdelapotestatreglamentàriacalveure’l,doncs,enl’habilita-ciólegal,quetélasevaexpressiómàximaenlaConstitució.


11 ‒ 6 www.cef.es


2. ClassEs dE REglamEnts

Noésinfreqüentqueladoctrina,enanalitzareltemadelsreglaments,n’estableixinombrosesclas-sificacions.Noobstantaixò,unexcésd’aquestesclassificacionsmancadetotvalor.Enlamesuraquecalconèixerelsignificatd’aquestatipologiadereglaments,acontinuaciósen’inclouentresclassificacions,exclusivament,lesmésempradesinotòries.

2.1. LA CLASSiFiCACió dELS REgLAMEntS SEgonS LA PRoCEdènCiA FoR-MAL

Segons aquest criteri, els reglaments poden ésser:

• Estatals,ésadir,procedeixendel’Administraciódel’Estat,enl’exercicidelapotestatre-conegudaperl’article97delaConstitució.

• Autonòmics:emanatsd’unaadministracióautonòmica.EnelcasdelaGeneralitatdeCata-lunya,l’article68EACatorgaaquestapotestatreglamentàriaalGoverndelaGeneralitat,iaquestapotestatesdesplegaenelcapítolVIIIdelaLlei13/2008,de5denovembre,delapresidènciadelaGeneralitatidelGovern.Segonsl’article39d’aquestaLlei,corresponalGovernlatitularitatdelapotestatreglamentàriaenl’exercicidelescompetènciesdelaGene-ralitat.Perunaaltrabanda,l’article12d)delaLlei13/1989atribueixalsconsellerslapotes-tatreglamentàriaenl’àmbitdellursconselleriesiambelslímitsquehisónpropis.Aquestanormaescomplementaambl’article39.3delaLlei13/2008,segonselqualelsconsellerspodendictardisposicionsreglamentàriesenmatèriad’organitzaciódeldepartamentdelqualsóntitularsenelstermesquedeterminalalegislaciósobreorganitzaciódel’Administracióde la Generalitat, i també en poden dictar de relatives a d’altres matèries, en supòsits especí-fics,siunanormaambrangdelleioundecretdelGovernelshoautoritzaexpressament.

L’apartat4del’articleesmentataclareixquelescircularsilesinstruccionsemesespelsòr-gansdel’AdministraciódelaGeneralitatnoesconsiderenencapcasdisposicionsdictadesenl’exercicidelapotestatreglamentària.

• Locals:siprocedeixend’unaadministraciólocal.Elsreglamentslocalsconstitueixenlafontespecíficadecapacitatnormativaexpressivadel’autonomialocal(article137CE).L’arti-cle4.1delaLlei7/1985,de2d’abril,reguladoradelesbasesdelrègimlocalcontéunre-coneixementexplícitdelapotestatreglamentàriadelsmunicipis,lesprovínciesilesilles.Aquestapotestatreglamentàriaesmanifestapermitjàdelesordenanceslocals,quesónre-glaments de desenvolupament d’una llei, d’acord amb les competències pròpies de les en-titats locals.

2.2. LA CLASSiFiCACió dELS REgLAMEntS SEgonS LLuRS EFECtES

Enaquestsentit,distingimentre:

• Normatius(tambéanomenatsjurídics),quesónelsqueestableixendretsoimposendeuresenelmarcdelarelaciódesupremaciaqueengenerals’estableixentrel’Administraciópú-blica i el conjunt de ciutadans.

• Organitzatius:sónelsquenoincideixendirectamentenl’esferajurídicadelsparticularsieslimitenal’àmbitdomèsticointerndel’organitzaciópròpiadel’Administraciópública.


www.cef.es 11 ‒ 7

Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

Elsreglamentsnormatiusnoméss’admeteneneldesenvolupamentd’unalleiprèvia,mentrequeelsreglamentsorganitzatiusnoméshanderespectarelprincipidereservaformaldellei,atesalapotes-tatadministrativaordinàriadedisponibilitatdelasevaorganitzaciópròpia.Ésadir,aefectesorganitza-tius,l’Administraciónonecessitalimitar-seestrictamentadesenvoluparunalleiprèvia,encaraquenopot contravenir la llei.

2.3. LA CLASSiFiCACió dELS REgLAMEntS SEgonS LA RELACió AMb LA LLEi

Amitjanseglexix,eljuristaalemanyLorenzvonSteinvadissenyarunaclassificaciódelesnor-mesreglamentàriesbasadaenelmateixprincipideclassificacióquellavorss’utilitzavaperadistingirelsdiferentstipusdelcostum:així,vaprocedirtambéadiferenciarelsreglamentsexecutius,osecun-dum legem, els reglaments independents, o extra legem, i els reglaments de necessitat, o contra legem.

Enconseqüència:

• Elsreglamentsexecutiussónelsquedesenvolupendemaneradirectaunalleianterior.Aquestdesenvolupament pot ésser parcial (determinats preceptes de la llei) o total, de manera que esdictaunreglamentgeneralperal’execuciód’unallei.

• Elsreglamentsindependentsserienelsreglamentsquenocompletennidesenvolupencaplleiprèvia,sinóqueesdictenalmarged’unalleiqueelshabiliti.

• Elsreglamentsdenecessitatesjustifiquenperl’existènciad’unestatdenecessitat,d’unasi-tuaciód’emergència,l’excepcionalitatdelaqualdesplaçaelprincipidesupremaciadelallei.

Enelnostredretesreconeixexpressamentl’existènciad’aquestaclassedereglamentsqueencir-cumstànciesextremespodenimposar-sealeslleismateixes.Aquesttipusdemesuresdenecessitat,ambmésomenysextensió,seràprocedentenelcasdelessituacionsexcepcionalsprevistesenl’article116delaCE,ésadir,enestatsd’alarma,setgeoexcepció.Enaquestssupòsitsexcepcionals,lesautoritatsgovernatives,civilsimilitars,ilesautoritatssanitàries,estangenèricamenthabilitadesperaactuarencontradeleslleisformalsoperaoposar-seaallòqueaquestesdisposin.Enaltresparaules,s’exceptuenaquesteslleisilessevesregulacionsduranteltempsquedurinlessituacionsd’emergènciaques’afrontin.

Uncopfetaaquestadiferenciació,caltenirpresentelsegüent.

Enprincipi,totreglamentveaexecutaralgunallei,directaoindirectament.Peraixò,aquestconcep-tes’haanatrestringintperadesignaraquellsreglamentsque,demaneradirectaisensepassosnormatiusintermedis, desenvolupen els preceptes d’una llei, sia aquest desenvolupament total o parcial. Durant algun temps, es venia considerant que la denominació de reglament executiueraaplicableexclusivamenta aquelles normes reglamentàries que desenvolupaven de manera directa, total i global, el conjunt dels preceptes d’una llei. Potser aquesta espècie podria rebre el nom de reglaments executius típics, però el concepteéssensdubtemésampli.Desdelpuntdevistaformal,elreglamentexecutiuesdiferenciadelsrestantsperlacircumstànciaquelasevaaprovacióhad’anarprecedidanecessàriamentdeldictamendelConselld’Estat,ol’òrganautonòmiccorresponent;dictamen,aquest,d’importànciaconsiderableenelplànoljurídic,iqued’altrabandalajurisprudènciaveexigintambconsiderablerigor.

Enreferènciaalsreglamentsindependents,caldirqueestractad’unconceptedifícil,puixqueal-ludeixadosfetsdiversos.Ensentitestricte,s’enténperreglament independent aquell que no ve a de-senvolupardecapmaneraelspreceptesd’unallei;és,pertant,unreglamentdictatperl’Administracióenúslibèrrimdelapotestatreglamentàriaisenserebrehabilitaciólegalprèvia.Noobstantaixò,elcon-cepte de reglament independent (o el seu equivalent de reglament autònom)aŀludeixaunaltrefenomen


11 ‒ 8 www.cef.es


constitucional de primera importància, com és el de l’anomenada reserva reglamentària.Aquestaésunainnovaciócapital(idiscutible)delaconstituciófrancesade1958conformealaqualestrencaelprincipiclàssic de la limitació de l’àmbit d’actuació de la llei.

Enlaconstituciófrancesa,lalleitéefectivamentreservadesunesmatèriesdeterminades,enlesqualselreglamentnopotentrar;noobstantaixò,idemaneracorrelativa,toteslesmatèriesrestantss’entenenreservadesalapotestatreglamentària;pertant,sónmatèriesenlesqualslalleinopotentrar.D’aquestamanera, els reglaments emanats en ús de la reserva reglamentària constitucionalment establerta serien anomenats reglaments independents.Aquestadistinciódesupòsitspermetdepurarelconcepted’aquesttipusdereglamentsenelnostredretpositiu:elnostreordenamentconstitucionalnocontemplacapformadereservareglamentària(enfrontdelqueesvapretendreenalgundelsavantprojectesinicials),perlaqualcosa,elsreglamentsindependentsnoexisteixenenaquestsentit.Esdóna,encanvi,elfenomendereglamentsquenotrobenencaixencaplleiformal,principalmentenmatèriaorganitzativa.Desdelpuntdevistaconstitucional,espodriaafirmarqueaquestsegontipusdereglamentindependenttéunàmbitd’actuaciósummamentrestringitinopotactuarencapmatèriaqueafecti,directaoindirectament,as-sumptes reservats a la llei o la llibertat i la propietat dels ciutadans.

Finalment, en relació amb els reglaments de necessitat, cal tenir present que aquest concepte res-pon a una teoria clàssica coneguda amb el nom de teoria de les circumstàncies excepcionals. D’acord ambella,quanenlavidad’unacomunitatesprodueixenestatsd’alteracióogravetatconsiderablequeposenenqüestióelfuncionamentnormaldelesinstitucions(així,perexemple,elssupòsitsdecatàstro-fesosituacionsrevolucionàries),s’enténqueaquestaalteracióprodueixunapoderamentexcepcionaliespecialmentenèrgicafavordelesautoritatsgovernativesperaadoptartottipusdemesures,finsitotnormes,dirigidesaevitarlaproducciódedanysmésgransocorregirelsquejahanestatcausats.Aques-tes normes dictades per les autoritats governatives amb motiu de la producció d’aquestes circumstàncies excepcionalssónlesconegudescomreglaments de necessitat.

Enl’actualitatcalestaraallòqueestableixenelspreceptesdelaLleiorgànica4/1981,d’1dejuny,queregulaelsestatsd’alarma,excepcióilloc,elsqualspreveuenespecíficamentaquesttipusdenor-mes,encaraquesenseindicar-nel’efectivitatnil’àmbit.Caldirqueaquestsreglamentstenenuncaràctermarcadamentexcepcional,enlamesuraquesesobreposen,iencertamanerasuspenen,l’aplicaciódeleslleisalterritorialqueafectilasituaciód’emergènciaabansaŀludida;tambéposseeixenuncaràctertemporal limitat a la durada de la situació anormal.

3. pRoCEdimEnt d’ElaboRaCió dEls REglamEnts

L’article97delaConstituciódisposaque:«ElGovernexerceixlafuncióexecutivailapotestatre-glamentàriad’acordamblaConstitucióileslleis».

L’art68del’Estatutd’AutonomiadeCatalunya,desenvolupatperl’art.12delaLlei13/1989,de14dedesembre,d’organització,procedimentirègimjurídicdel’AdministraciódelaGeneralitatdeCata-lunya,il’art.39delaLlei13/2008,del5denovembre,delapresidènciadelaGeneralitatidelGovern,reconeixenlapotestatreglamentàriaenl’àmbitdelpoderexecutiudeCatalunya.

Laregulaciódelprocedimentd’elaboraciódelsreglamentsestrobaendiversoscossosnormatius,depenenttambédel’administraciódequèestracti.Peral’AdministracióGeneraldel’EstathemdeferreferènciaalaLlei50/1997,de17denovembre,delGovern.PeralaGeneralitatdeCatalunya,calferreferènciaalaLlei26/2010;iperalsprincipisgenerals,calferreferènciaalaLlei39/2015.Noobstant,pelquefaalaLlei39/2015,caltenirpresentlaSentènciadelTribunalConstitucionalnúm.55/2018,de24demaigde2018,quedeclarainconstitucionalsdeterminatsarticlesqueefectenalapotestatregla-mentàriadelesComunitatsAutònomes.


www.cef.es 11 ‒ 9

Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

L’article22delaLleidelGovernassenyalaqueelGovernexerciràlainiciativailapotestatregla-mentàriadeconformitatambelsprincipisdenecessitat,eficàcia,proporcionalitat,seguretatjurídica,transparènciaieficiènciaespecificatsenl’article128delaLlei39/2015(LPAC).

Enigualsentit,l’article128delaLlei39/2015(LPAC)estableixquel’exercicidelapotestatregla-mentària correspon al Govern de la Nació, els òrgans de Govern de les comunitats autònomes de con-formitatambl’establertenelsseusrespectiusEstatuts,ialsòrgansdegovernlocals.

PelquefaalprocedimentprevistenlaLlei26/2010,l’article61estableixqueelprocedimentd’ela-boració d’un projecte de disposició reglamentària s’inicia a proposta del departament competent en la matèriadelprojecte.Siestractadematèriesdecompetènciademésd’undepartament,lapropostahad’ésser conjunta o del titular o la titular del Departament de la Presidència.

Pelquefaalatramitaciód’unprojectededisposicióreglamentària,l’article62disposaquecorres-pon a la unitat directiva corresponent del departament proposant i en els casos de tramitació conjunta, a lesunitatsdirectivesdesignadespelsdepartaments.Tanmateix,elsinformespreceptiusielsdictàmensdelsòrgansconsultiussesoŀlicitenenelmomentienlaformaquedeterminalanormativareguladora.

Elterminiperal’emissiódelsinformesielsdictàmensésdedeudies,amancadeprevisióexpres-sa.Elcòmputdelterminis’inicial’endemàdeldiaqueesreplasoŀlicitud,ienl’expedientd’elabora-cióhihad’haverconstànciadeladatad’entradadelasoŀlicitudenl’òrganquehad’emetrel’informe.

Latramitaciód’unprojectededisposicióreglamentàriaexigeixl’existènciad’unexpedientquecomprènelconjuntdedocumentaciópreceptiva,numeradaiordenadacronològicament(article63).Elsdocumentsqueformenpartdel’expedientdetramitacióhand’éssersignatsidatatspelsòrganscompe-tentsperalluremissió.Quancalremetrel’expedientperal’emissiód’informesoperal’aprovaciódelprojectededisposicióreglamentària,s’had’incloureuníndexdeladocumentacióqueintegra.

Elsprojectesdedisposicionsreglamentàrieshand’anaracompanyatssempred’unamemòriagene-ral,d’unamemòriad’avaluaciódel’impactedelesmesuresproposades,itambédelsinformesprecep-tiusielsquesoŀlicitil’òrganinstructor(article64).

Lamemòriageneralhadecontenir,comamínim:

• Lajustificaciódelanecessitatdeladisposicióreglamentàriail’adequaciód’aquestaalsfinsqueespersegueixen.

• Elmarcnormatiuenquès’insereixelprojectededisposicióreglamentària.

• Larelaciódelesdisposicionsafectadespelprojectededisposicióreglamentàriailataulade vigències i derogacions resultants.

• LacompetènciadelaGeneralitatsobrelamatèria.

• Larelaciómotivadadelespersonesilesentitatsalesqualss’had’atorgareltràmitd’audi-ència.

• Laprocedència,siescau,desotmetrel’expedientainformaciópública.

Lamemòriad’avaluaciódel’impactedelesmesuresproposadeshadetenirelcontingutques’es-tableixiperreglament.Entotcas,aquestamemòriaintegra,comamínim,elsinformessegüents:

• Uninformed’impactepressupostarienquès’avalualarepercussiódeladisposicióregla-mentària en els recursos personals i materials i en els pressupostos de la Generalitat, i també lesfontsielsprocedimentsdefinançament,siescau.


11 ‒ 10 www.cef.es


• Uninformed’impacteeconòmicisocialenquès’avaluenelscostosielsbeneficisqueim-plica el projecte de disposició reglamentària per als seus destinataris i per a la realitat social i econòmica.

• Uninformed’impactenormatiuenquès’avalualaincidènciadelesmesuresproposadesperladisposicióreglamentàriaentermesd’opcionsderegulació,simplificacióadministrativai reducció de càrregues administratives per als ciutadans i les empreses.

• Uninformed’impactedegènere.

EnelssupòsitsenquèlaunitatdirectivaquetramitaladisposicióreglamentàriaconsideriqueaquestanotécapincidènciaenelspressupostosdelaGeneralitat,l’informed’impactepressupostari,subscritpeltitularolatitulardelaunitatdirectiva,hadejustificardemaneramotivadal’absènciadedespesapública.

Finalment,l’expedienthad’incloureunamemòriadelesobservacionsilesaŀlegacionspresentadesenelstràmitsdeconsultainterdepartamental,audiència,informaciópúblicaiinformes,siescau,itambédelesraonsquehandutadesestimar-les,siéselcas.

L’article65estableixqueelsprojectesdedisposicionsreglamentàriess’handesotmetreainformejurídic de la unitat departamental corresponent o de la central, del Gabinet Jurídic de la Generalitat, i que l’informejurídics’had’emetreenelterminidequinzedies.

Sil’aprovaciódeladisposicióreglamentàriacorresponalGovern,lainiciativas’hadeposarenconeixementdelsdiferentsdepartamentsperquèformulin,siescau,lesobservacionsqueconsiderinconvenientsprèviamentalstràmitsd’audiènciaid’informaciópública.Aquesttràmitdeconsultainter-departamentals’instrumentapermitjanselectrònics(article66).

Elsprojectesdedisposicióreglamentàriaqueafectenelsdretsointeressoslegítimsdelsciutadansse sotmeten al tràmit d’audiència de les persones interessades, i es posa a disposició d’aquestes la docu-mentaciópreceptiva,segonsdisposal’article67.

Nomésespotprescindirdeltràmitd’audiènciasihiharaonsgreusd’interèspúblicdegudamentacreditades.

L’audiènciaesrealitzadirectamentambelsciutadansomitjançantlesentitatsreconegudesperlleiqueelsagrupenoelsrepresenten,silesfinalitatsd’aquestestenenunarelaciódirectaambl’objectedela disposició reglamentària.

Eltràmitd’audiènciaespotinstrumentarperqualsevolmitjàquel’instructoroinstructoraacordidemaneramotivadaiperuntermininoinferioraquinzedieshàbils.Perraonsjustificadesidegudamentmotivades,elterminiespotreduirfinsaunmínimdesetdieshàbils.

Eltràmitd’audiènciatambéespotinstrumentarpermitjanselectrònicspublicanteltextdelprojec-tededisposicióreglamentàriaalaseuelectrònica,facilitantunaadreçaelectrònicaperalapresentaciód’observacions,suggerimentsoaŀlegacions,iindicantladatalímit.

Eltràmitd’audiènciaalsciutadansestablertperaquestarticlenoésaplicablealesdisposicionsqueregulen els òrgans, els càrrecs i les autoritats del Govern, ni tampoc a les disposicions orgàniques de l’AdministraciódelaGeneralitatodelsorganismesquetéadscritsoqueendepenen.

L’article68possibilitaqueelsprojectesdedisposicióreglamentàriaespuguinsotmetreainforma-ciópúblicaperuntermininoinferioraquinzedieshàbils,queespotreduirfinsaunmínimdesetdieshàbilssiraonsdegudamentmotivadesaixíhojustifiquen.


www.cef.es 11 ‒ 11

Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

Eltràmitd’informaciópúblicapotcoincidirtemporalmentambeld’audiènciailadocumentaciópreceptivas’hadeposaradisposiciódelespersonesquehosoŀlicitin.

Eltràmitd’informaciópúblicaespotinstrumentarpermitjanselectrònics,indicanteltermini,pu-blicanteltextdelprojectededisposicióreglamentàriaalaseuelectrònicaipresentantlesaŀlegacionsenel registre electrònic corresponent.

Elsprojectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar les lleis o el dret europeu illursmodificacionss’handesotmetreambcaràcterpreceptiualdictamendelaComissióJurídicaAs-sessora(article69)

Finament,l’article70estableixquel’òrganresponsabledelatramitaciód’unprojectededisposicióreglamentàriahad’adoptarlesmesuresnecessàriesperaferpossiblelaparticipaciódelesentitatslocalsdeCatalunyaenelprocedimentd’elaboracióquanelprojectededisposicióreglamentàrialesafectidemaneraespecífica.

Perlasevabanda,l’article131delaLlei39/2015(LPAC)assenyalaquelesnormesambrangdellei,elsreglamentsidisposicionsadministrativeshaurandepublicar-seeneldiarioficialcorresponentperquèentrinenvigoriprodueixinefectesjurídics.Facultativament,lesadministracionspúbliquespodenestablir altres mitjans de publicitat complementaris.

Desdelpuntdevistateòric,aquestprocedimentésabsolutamentobligatoriperal’Administració,finsalpuntquelasevainobservançahadeproduirlanuŀlitatdelreglamentaprovat.

L’article132delaLlei39/2015preveuquelesadministracionspúbliques,anualment,handeferpúblicunplanormatiuquecontinguilesiniciativeslegalsoreglamentàriesques’hagind’elevarperalasevaaprovaciól’anysegüent.Unavegadaaprovat,elplaanualnormatius’hadepublicaralportaldelatransparènciadel’Administraciópúblicacorresponent.

UndelsaspectesnousdelaLlei39/2015fareferènciaaltractamentdelaparticipaciódelsciuta-dansenelprocedimentd’elaboraciódenormesreglamentàries,queesrecullenl’article133.Aquestarticle disposa que, amb caràcter previ a l’elaboraciódelprojecteoavantprojectedereglament,s’hadesubstanciarunaconsultapúblicaatravésdelportalwebdel’Administraciócompetentenlaquals’hadedemanarl’opiniódelssubjectesidelesorganitzacionsmésrepresentativespotencialmentafectatsperlafuturanormasobre:

• Elsproblemes que es pretenen solucionar amb la iniciativa.

• Lanecessitatioportunitatdelasevaaprovació.

• Elsobjectiusdelanorma.

• Lespossiblessolucionsalternativesreguladoresinoreguladores.

Sensperjudicidelaconsultaprèviaalaredacciódeltextdelainiciativa,quanlanormaafectielsdretsiinteressoslegítimsdelespersones,elcentredirectiucompetenthadepublicareltextalportalwebcorresponent,pertaldedonaraudiènciaalsciutadansafectatsisoŀlicitartoteslesaportacionsaddi-cionalsquealtrespersonesoentitatspuguinfer.Aixímateix,tambéespotdemanardirectamentl’opi-niódelesorganitzacionsoassociacionsreconegudesperlleiqueagrupinorepresentinlespersonesquetinguindretsointeressoslegítimsqueesveginafectatsperlanormaielsfinsdelesqualsguardinrela-ció directa amb el seu objecte.

Aquestesconsultes,audiènciesiinformaciópúbliquess’handeduratermedetalmaneraqueelsdestinatarispotencialsdelanormaielsquihifacinaportacionstinguinlapossibilitatd’emetrelluropi-




nió,peralaqualcosas’handeposarallurdisposicióelsdocumentsnecessaris,quehand’ésserclarsiconcisosihandereunirtotalainformaciónecessàriaperapoderpronunciar-sesobrelamatèria.

Espotprescindirdelstràmitsdeconsulta,audiènciaiinformaciópúbliquesqueaquestarticlepre-veuenelcasdenormespressupostàriesoorganitzativesdel’AdministracióGeneraldel’Estat,l’admi-nistracióautonòmica,l’administraciólocalolesorganitzacionsqueendepenenohiestanvinculades,oquanconcorrinraonsgreusd’interèspúblicquehojustifiquin.

Quanlapropostanormativanotinguiunimpactesignificatiuenl’activitateconòmica,noimposiobligacions rellevants als destinataris o reguli aspectes parcials d’una matèria, es pot ometre la consulta públicareguladaal’apartatprimer.Silanormativareguladoradel’exercicidelainiciativalegislativaode la potestat reglamentària per una administració preveu la tramitació urgent d’aquests procediments, l’excepcióeventualdeltràmitperaquestacircumstàncias’had’ajustaraallòqueaquellapreveu.

Arabé,aquestsarticlesdelallei39/2015,enlapartqueimposenobligacionsalesComunitatsAu-tònomes,hanestatanalitzatspelTribunalConstitucionalenlaSentèncianúm.55/2018,de24demaigde2018.

AquestaSentènciadecideix:

1r. DeclararlainconstitucionalitatinuŀlitatdelesprevisionssegüentsdelaLlei39/2015,d’1d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques: el parà-grafsegondel’article6.4;elsincisos«oConselldeGovernrespectiu»i«odelesconse-lleriesdeGovern»delparàgraftercerdel’article129.4il’apartatsegondeladisposiciófinalprimera.

2n. Declararqueelsarticles129(exceptel’apartatquart,paràgrafssegonitercer),130,132i133delaLlei39/2015sóncontrarisal’ordreconstitucionaldecompetènciesenelster-mesdelfonamentjurídic7b)d’aquestaSentència.

3r. Declararquel’article132il’article133,exceptel’incísdelseuapartatprimer«Ambcaràc-ter previ a l’elaboració del projecte o avantprojecte de llei o de reglament, es substanciarà unaconsultapública»ielprimerparàgrafdelseuapartatquart,totsdosdelaLlei39/2015,sóncontrarisal’ordreconstitucionaldecompetènciesenelstermesdelfonamentjurídic7c)d’aquestaSentència.

Elfonamentjurídic7.b)declara: ElsEstatutsd’Autonomiareconeixenlainiciativalegislativaalsgovernsautonòmics,noalessevesadministracions.Adiferènciadelqueocorreamblapotestatregla-mentària,quetambécorresponalGovern,l’exercicid’aquestaprerrogativas’insereixenl’àmbitdelesrelacionsdelGovernamblescàmeresparlamentàries.Elprocedimentd’elaboracióiaprovaciódepro-jectesdelleiéslaviaquepermetalgovernautonòmicparticiparenlafunciólegislativai,pertant,arti-cularlessevespolítiquespúbliquesatravésdenormesambrangdellei.Conseqüentment,l’exercicidelainiciativalegislativaperpartdelesComunitatsAutònomes,engeneral,il’elaboraciód’avantprojectesdellei,enparticular,quedenpercompletalmargedel’article149.1.18CEenelqueesrefereixtantales«basesdelrègimjurídicdelesadministracionspúbliques»comal«procedimentadministratiucomú».

Elsarticles129(exceptel’apartatquart,paràgrafssegonitercer,laimpugnaciódelqualjahemexaminat),130,132i133delaLlei39/2015esrefereixenal’exercici,perpartdelsgovernsnacionaliautonòmic, tant de la potestat reglamentària com de la iniciativa legislativa. S’apliquen, per tant, a les iniciativesderanglegaldelesComunitatsAutònomes.Envaeixenperaixòlescompetènciesqueaques-tes tenen estatutàriament atribuïdes ambvistaaorganitzar-seiregularl’elaboraciódelesseveslleis.Procedeix,doncs,estimarelrecursenaquestpuntideclararenconseqüèncialainvasiócompetencialque denuncia el GoverndeCatalunya.



Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

Taldeclaració,noobstantaixò,tampoccomportaenaquestcaslanul·litatdelsarticles129,130,132i133delaLlei39/2015.Segonsacabemdeveure,talspreceptesesrefereixentambéalesiniciati-veslegislativesdelGovernnacional,laqualcosanohasuscitatcontrovèrsiaalgunaenaquestprocés.Demaneraque,perremeiarlainvasiócompetencialassenyalada,procedeixdeclararqueaquestspre-ceptessóncontrarisal’ordreconstitucionaldecompetènciesique,enconseqüència,nosónaplicablesalesiniciativeslegislativesdelesComunitatsAutònomes(STC50/1999,FFJJ7i8).

Elfonamentjurídic7.c)declara:Les«basesdelrègimjurídicdelesadministracionspúbliques»(art.149.1.18CE)podentenirperobjectel’elaboraciódereglamentsperpartdelesComunitatsAutònomes.Segonshaquedatexposat,laSTC91/2017,FJ6,hareconduïtaaquesttítolcompetencialelsarticles4a7delaLlei2/2011alavistadelseuobjecte–«lesnormesmateixeslaqualitatdelesqualsestractademillorar,ambindependènciadelprocedimentconcretenquèl’activitatnormativaesmaterialitzi»–idelseu«escàscontingutnormatiu»,«quenoobstaculitzaeldesenvolupamentautonòmicd’aquestsprincipisnilapossibilitatd’establiraltresdiferents,niimpedeixeldissenyperpartdelesComunitatsAutònomes,enlaformaqueestiminconvenient,delsprocedimentsadministratiusespecialsconnexosambl’exercicidelessevescompetènciesmaterialssubstantives».

Elsarticles129i130.2delaLlei39/2015noregulenlesfasesdelprocedimentadministra-tiud’elaboraciódenormesnitansolsestableixenl’estructurageneraldel’íterprocedimental.Eslimitenarecollirdirectriusalesqualshanderespondrelespolítiques,qualsevolquesiguielseusigne,delsdiferentsnivellsdegovern.Talsdirectriusprocedeixen,ambpocscanvis,delsdero-gatsarticles4(«PrincipisdebonaregulacióaplicablesalesiniciativesdelesadministracionsPú-bliques»)i5(«InstrumentsdelesadministracionsPúbliquesperalamilloradelaregulació»)i7(«Transparènciaiseguimentdelamilloraregulatòria»)delaLlei2/2011.Enparticular,l’obliga-ciódejustificarenelpreàmbull’adequaciódelainiciativareglamentàriaalsprincipisdebonare-gulació(art.129,apartats1,segonincís,i5)provédel’article4.1,segonincís,delaLlei2/2011(«Enla iniciativanormativaquedaràsuficientment justificada l’adequacióaaquestsprincipis»). Jahemdeclaratqueelsarticles129i130.2noresultenaplicablesal’exercicidelainiciativalegislativaperpartdelsgovernsautonòmics.Enconseqüència,alavistadelaSTC91/2017,FJ6,had’entendre’squesónbasesdelrègimjurídicdelesadministracionspúbliques(art.149.1.18CE)relativesal’elaboraciódereglamentsi,pertant,quenoenvaeixenlescompetènciesestatutàriesdelesComunitatsAutònomes.

Conformeal’article130.1,paràgrafprimer,delaLlei39/2015,«lesadministracionsPúbliquesre-visaran periòdicament la seva normativa vigent per adaptar-la als principis de bona regulació i per com-provarlamesuraenquèlesnormesenvigorhanaconseguitelsobjectiusprevistosisiestavajustificaticorrectamentquantificatelcostilescàrreguesimposadesenelles».Aquestaprevisiónos’aplicaalesiniciativesnormativesderanglegaldelesComunitatsAutònomes,talcomhaquedatjadeclarat.Alseutorn,elseucontingutreprodueixgairebéalpeudelalletral’apartatprimerdel’article6(«Adaptaciódelaregulacióvigentalsprincipisdesostenibilitatibonaregulació»)delaLlei2/2011(«LesAdministra-cions Públiques revisaran periòdicament la seva normativa vigent per adaptar-la als principis de bona regulacióialsobjectiusdesostenibilitatrecollitsenaquestaLlei»).Hihaunareferènciaalaquantifica-ciódelcostialescàrreguesimposadesalesqualsesreferiatambél’article4delaLlei2/2011alsseusapartatsvuitè(«Enaplicaciódelprincipid’eficàcia,lainiciativanormativahadepartird’unaidentifica-cióclaradelesfinalitatsperseguides,establintunsobjectiusdirectesievitantcàrreguesinnecessàriesiaccessòriesperalaconsecuciód’aquestsobjectiusfinals»)inovè(«Entotcas,elspoderspúblicspro-curaranelmantenimentd’unmarcnormatiuestable,transparentielméssimplificatpossible,fàcilmentaccessiblepelsciutadansiagentseconòmics,possibilitantelconeixementràpidisenzilldelanormati-va vigent que resulti d’aplicació i sense més càrregues administratives per als ciutadans i empreses que lesestrictamentnecessàriesperalasatisfacciódel’interèsgeneral»).Enconseqüència,d’acordamblaSTC91/2017,FJ6,procedeixdeclararquetécaràcterdebasedelrègimjurídicdelesadministracionspúbliques(art.149.1.18CE).




Elparàgrafsegondel’article130.1afegeixquel’informepúblicsobreelsresultatsdel’avaluaciótindrà«eldetalliperiodicitat»que«determinilanormativareguladoradel’administraciócorresponent».Aquestaprevisió,amésd’inaplicablealesnormesderanglegaldelesComunitatsAutònomes,segonshemdeclaratja,téuncontingutmoltgeneralque,comatal,tampocpotdesbordarl’àmbitdelqueésbàsic.LaSTC91/2016,FJ6,vaafirmarelcaràcterbàsicexarticle149.1.18CEd’altresprevisionsgenèriquesqueesreferientambéal’anàlisiretrospectivad’impacte:lesadministracionspúbliques«promouraneldesenvolupament de procediments d’avaluació a posteriori de la seva actuació normativa, disposant l’es-tablimentdelscorresponentssistemesd’informació,seguimentiavaluació»(art.5.3delaLlei2/2011).

Nocalapreciarelmateixrespectedelrègimdeplanificaciónormativa(art.132delaLlei39/2015).Estractad’unaregulaciódecaràctermarcadamentformaloprocedimentalquedescendeixaqüestionsde detall (periodicitat,contingutillocdepublicaciódelplanormatiu).D’acordamblaSTC91/2017,FJ6,aquestaprevisiónopotentendre’semparadaeneltítolbasesdelrègimjurídicdelesadministracionspúbliques(art.149.1.18CE),perlaqualcosaenvaeixlescompetènciesestatutàriesdelesComunitatsAutònomes.

Laparticipacióciutadanaestàreguladaenl’article133delaLlei39/2015.Aquestpreceptenoim-pedeixquelesComunitatsAutònomesdisciplinin,quantalessevespròpiesiniciativesnormatives,as-pectes tals com la durada de les consultes, el tipus de portal web en el qual es duen a terme, el seu grau dedifusióoelnivelldetransparènciadeladocumentacióilesal·legacionsaportades.Tampocimpedeixqueincrementinelsnivellsmínimsdeparticipacióasseguratsambcaràctergenerali,pertant,quefitinoredueixinlesexcepcionsprevistes.Noobstantaixò,fixaunasèrierellevantd’extremsenrelacióamblesformes,contingutsidestinatarisdelesconsultes.

LaSTC91/2017,FJ6,éslaprimeraquehaenjudiciatlacoberturacompetencialdeprevisionsesta-tals relatives a la participació ciutadana durant l’elaboració de qualssevol disposicions administratives. Finsllavors,aquestTribunalhaviatingutoportunitatd’examinarúnicamentregulacionsestatalssobrel’audiènciailainformaciópúblicadurantl’elaboraciód’instrumentsnormatiusconcrets:les«disposicionsdecaràctergeneralrelativesamatèriesqueafectindirectamentaconsumidorsiusuaris»[STC15/1989,de26degener,FJ7c)],laplanificacióecològica(STC102/1995,de26dejuny,FJ13)ielplanejamenturbanístic[STC61/1997,de20demarç,FJ25c)].

D’acordamblaSTC91/2017,FJ6,handereputar-sebasesdelrègimjurídicdelesadministracionspúbliqueslesprevisionssegüents:«s’establiranelsmecanismesdeconsultaambelsagentsimplicatsqueestimulinlasevaparticipacióactivaenelprocésd’elaboraciónormativa»(art.4.6delaLlei2/2011);lesadministracionspúbliques«prestaranlamàximaatencióalprocésdeconsultapúblicaenl’elaboraciódels seus projectes normatius»(art.5.2delaLlei2/2011).

L’article133,alsseusapartatsprimer,primerincís(«Ambcaràcterprevial’elaboraciódelprojecteoavantprojectedelleiodereglament,sesubstanciaràunaconsultapública»)iquart,primerparàgraf,conté normes amb semblant tenor que poden reputar-se bases del règim jurídic de les administracions públiques(art.149.1.18CE),aplicablesal’elaboraciódereglamentsautonòmics.Lesaltresprevisionsdel’article133descendeixenaqüestionsprocedimentalsdedetalldesbordantl’àmbitdelqueésbàsic;vulnerenperaixòlescompetènciesestatutàriesdelesComunitatsAutònomesenrelacióambl’elabora-ció de les seves pròpies disposicions administratives.

Procedeix,enconseqüència,declararqueelsarticles132i133–excepteelprimerincísdelseuapar-tat1ielprimerparàgrafdelseuapartatquart–delaLlei39/2015sóncontrarisal’ordreconstitucionaldecompetències,resultantperaixòinaplicablesalesComunitatsAutònomes.Tampocenaquestcasladeclaraciódelainvasiócompetencialcomportalanuŀlitat,tenintencomptequeelspreceptess’apliquenenl’àmbitestatalsensequeaixòhagiestatobjectedecontrovèrsiaenelpresentprocés(STC50/1999,FFJJ7i8).



Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

4. El pRinCipi d’indERogabilitat singulaR dEls REglamEnts

Quantal’eficàciadelesdisposicionsreglamentàriesicomamostradellurimportànciaenl’àmbitadministratiu,elpunt2del’article37delaLlei39/2015,estableixelsegüent:«Sónnuŀleslesresolu-cionsadministrativesquevulnerinl’establertenunadisposicióreglamentària»;ielseunúmero1,asse-nyalaque«Lesresolucionsadministrativesdecaràcterparticularnopodranvulnerarl’establertenunadisposiciódecaràctergeneral,encaraqueaquellesprocedeixind’unòrgand’igualosuperiorjerarquiaalquevadictarladisposiciógeneral»(inderogabilitatsingular).

L’autoritatquehadictatunreglamentiquepodriaderogar-lo,nopot,encanvi,mitjançantunactesingular,ferexcepciódel’aplicaciódelreglamentperauncasconcret,llevatqueaquestautoritzil’ex-cepció o dispensa.

Laprohibiciócontingudaenlanormavaencaramésenllà,atèsquenoafectasolamentl’autoritatautoradelanorma,sinóqualsevolaltra,finsitotdejerarquiasuperior.

S’estableixunprincipiincondicionatd’inderogabilitatsingulardelsreglamentsquesegonsEnter-ríaconstitueixmésqueunveritablelímitalapotestatreglamentàriadel’Administració,unareglaambvista a l’aplicació de les normes reglamentàries.

L’aplicacióméscorrectadelaregladelainderogabilitatsingulardelsreglamentsestrobaenlaconstrucciótècnicadelprincipidelegalitatdel’Administració.Aquestaestàsotmesaatotl’ordenament,i per tant, també als seus reglaments propis.

5. El RÈgim d’impugnaCió dEls REglamEnts

Elsreglamentshanderespectarunasèriedelímitsmaterialsiformalsrespectealsqualsendepènlavalidesa.AquestslímitsnoesredueixennomésalaConstitucióilallei,sinóquecomprenenigual-ment els principis generals del Dret.

Siqualsevold’aquestslímitssesobrepassa,elreglamentresultaràviciat.Aquestvicicomportalainvalidesa del reglament.

Acontinuacióexaminaremquinesconseqüènciescomportalainfraccióperunreglamentdequals-sevoldelslímitsexposatsiquinssónelsmitjansquel’ordenamentjurídicenvigorarbitraperadepurarels reglaments que resulten viciats per aquesta raó, és a dir, quins són els mitjans tècnics d’impugnació idefensaenfrontdelsreglamentsiŀlegals.

L’ordenamentjurídicvigentestableixperalsreglamentsiŀlegalslasanciódenuŀlitatdepledret.

Ladeclaraciódenuŀlitatnoestàsotmesaatermininirequereixpeticiódelapersonaimmediata-mentafectadaperl’acteolanormaviciada.Lanuŀlitatdepledretpotdeclarar-seenqualsevolmoment.Elsimpletranscursdeltempstampocconvalidal’acteolanormaviciada,quecontinuenessentabsolu-tament, nuls com en el moment en què van ésser dictats.

D’altrabanda,lanuŀlitatdepledretprodueixefectesencadenaiescomunicaalsactesilesnor-messubsegüentsdemaneraautomàtica.Aquestrègimtanrigorósesjustificaperlagravetatdelsvicisals quals aquesta sanció s’aplica.

Doncsbé,lanuŀlitatdelsreglamentsiŀlegalsés,segonselnostreordenamentenvigor,unanuŀlitat absoluta, radical o de ple dret.




Aixíhodiu,enfi,l’article47.2delaLPAC,segonslaqual:«Tambéserannul·lesdepledretlesdisposicionsadministrativesquevulnerinlaConstitució,leslleisialtresdisposicionsadministrativesderangsuperior,lesqueregulinmatèriesreservadesalallei,ilesqueestableixinlaretroactivitatdedispo-sicionssancionadoresnofavorablesorestrictivesdedretsindividuals».

Davantelsreglamentsiŀlegals,escauendiversesmaneresdereacció,comsónlessegüents:

A) Latècnicageneraldelainaplicaciód’ofici

Elsreglamentspodenésserqüestionatspertotselsdestinataris,iespecialmentpelsjutges,pelquefaal’aplicacióilapossibleinaplicaciód’unalleiquehipuguisuposar,encaraquehaginestatpublicatsoficialment.

Elsreglamentsiŀlegalsconstitueixen,comhemjapogutadvertir,unfenomendelavidajurídicasummamentgreu.L’ordenamenthadereaccionarnecessàriamentambmitjansenèrgicscontraelgreuatacquesuposaelreglamentiŀlegal.

Aquestainaplicacióestàrecollidaenl’article6delaLleiorgànica6/1986,d’1dejuliol,delpoderjudicial,queestableixqueelsjutgesitribunalsnoaplicaranelsreglamentsoqualse-volaltradisposiciócontrarisalaConstitució,alalleioalprincipidejerarquianormativa.

B) Revisiód’oficidelsreglamentsiŀlegals

LaLlei39/2015(LPAC)haestablertenl’article106.2lapossibilitatderevisiód’oficidelsreglamentsiŀlegals,enelstermessegüents:«Aixímateix,aqualsevolmoment,lesadmi-nistracionspúbliquesd’ofici,iprevidictamenfavorabledelConselld’Estatoòrgancon-sultiuequivalentdelacomunitatautònomasihohihagués,podrandeclararlanuŀlitatdelesdisposicionsadministrativesenelssupòsitsprevistosenl’article47.2».

Elparàgraf4t.del’article106estableix:

«Lesadministracionspúbliques,endeclararlanuŀlitatd’unadisposicióoacte,podranestablir,enlamateixaresolució,lesindemnitzacionsqueprocedeixireconèi-xeralsinteressats,siesdonenlescircumstànciesprevistesenelsarticles32.2i34.1d’aquestalei;senseperjudicique,tractant-sed’unadisposició,subsisteixinelsactesfermsdictatsenaplicaciódelamateixa».

Elsrecursoscontenciososadministratius

L’article112.3delaLlei39/2015estableixlaimpossibilitatd’interposarrecursenviaad-ministrativacontraelseglaments.Enconseqüència,elprincipalmitjàtècnicdereaccióac-tivaenfrontdelsreglamentsiŀlegalsveconstituïtpelsrecursoscontenciososadministratius.

L’LJCAencomanaexpressamentalstribunalsd’aquestajurisdiccióelconeixementdeles«pretensionsqueesdedueixinenrelacióambl’actuaciódelesadministracionspúbliquessubjectaaldretadministratiu,amblesdisposicionsgeneralsderanginferioralalleiiambelsdecretslegislatiusquanexcedeixinelslímitsdeladelegació»,segonsdeclaral’article1delaLlei29/1998,de13dejuliol.

Lalleiasseguralespossibilitatsmésàmpliesdesotmetreacontroljudiciallalegalitatdelesdisposicionsgenerals,ipreservaelsques’hanvingutaanomenarrecursosdirecteiin-directe.

Elrecursdirecteconsisteixenlaimpugnaciódirectadelreglamentmitjançantlainterpo-siciódelrecurscontenciósadministratiucontraaquestreglament(article25.1delaLlei29/1998)enelterminidedosmesosdesdelasevapublicació(article46delaLlei29/1998).



Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

ElsTribunalsSuperiorsdeJustíciasóncompetentsperaconèixerelsrecursoscontralesdisposicionsgeneralsdictadesperlescomunitatsautònomesielsenslocals(article10.1b)delaLlei29/1998)mentrequeelconeixementdelsrecursoscontralesdisposicionsdictadespelsministresisecretarisd’Estatcorresponal’AudiènciaNacional(article11delaLlei29/1998).LaimpugnaciócontraelsreglamentsaprovatspelConselldeMinistrescorres-ponalTribunalSuprem(article12delaLlei29/1998).

Perunaaltrabanda,l’article26delaLlei29/1998estableixque:«Amésdelaimpugna-ció directa de les disposicions de caràcter general, també és admissible la dels actes que es produeixinenaplicaciódelesmateixes,fundadaquetalsdisposicionsnosónconformesaDret».Enaquestsupòsit,elques’impugnaenconcretésunacteadministratiud’aplicaciódelreglamentiŀlegal,inoelreglamentmateix,lavalidesadelqualesposaenqüestió,pertant,demaneraindirecta,enlamesuraenquèlaimpugnaciódel’acteatacatesfonamentaprecisamentenlaiŀlegalitatdelreglamentd’allòquel’acteportacausa.

C) Recursoscontrareglamentsijurisdiccióconstitucional

LaLleiOrgànicadelTribunalConstitucional(LOTC),de3d’octubrede1979,inclouentrelescompetènciesd’aquestajurisdicciódiversossupòsitsdecontroldereglaments.EnlaConstitucióúnicamentapareixiaelcasdel’article161.2:elGovernpodràimpugnardavantelTribunalConstitucional«disposicionsiresolucionsadoptadespelsòrgansdelescomu-nitatsautònomes»,supòsitalquallaLOTCdedicaelsarticles76i77.Peròellegislador,utilitzantambcertallibertatlaclàusulaobertaperl’article161.1d)delaConstitució,hainclòsentreelssupòsitsdeconflictesdecompetènciaentrel’Estatilescomunitatsautò-nomes,od’aquestesentreellesmateixes,elcasquequalsevold’aquestesentitatsdictiunreglamento,siescau–conflictenegatiu–l’ometi(art.61,62i63),supòsitquedeterminaràtambéunconeixementperpartdelTribunalConstitucionaldeveritablesrecursoscontrareglamentssielconflicteesformalitzacomatal.

ElcontroldelsreglamentsnoésunacompetènciaexclusivadelTribunalConstitucional,sinócompartidaambelstribunalscontenciososadministratius,demaneraquelesmateixesentitatsqueenelscasosindicatspodenplantejarelproblemadavantelTribunalConsti-tucionalpodrienfer-hoigualmentdavantelTribunalcontenciósadministratiucompetentper via d’un recurs d’aquesta naturalesa.

LasentènciadelTribunalConstitucionalqueresolguiaquestesimpugnacionsocasionalscontrareglamentss’imposaràatoteslesjurisdiccions,peròexclusivamentrespectealtemadeconformitatodisconformitatdelreglamentamblaConstitució,ienconcretambl’or-dredecompetènciesterritorialsdissenyatperaquesta,peròdeixaràintactaperalsaltrestribunals,contenciososadministratiusiordinaris,lapossibilitatd’apreciarlaiŀlegalitatd’unreglamentlaconstitucionalitatdelqualhagideclaratelTribunalConstitucionalperaltres motius.

AquestaprevalençadeladecisiódelTribunalConstitucional,encaraquelimitadaal’àm-bitdecompetènciesd’aquest,semblaqueobligaalfetquesihihaunaltreprocésobertcontraelmateixreglamentdavantuntribunalcontenciósadministratiu,aquestprocéshadesuspendre’sperprejudicialitatfinsqueesdictilasentènciadelTribunalConstitucional.

Aixímateix,laLleiOrgànicadelTribunalConstitucional(art.41a58)regulaeldeno-minat«recursd’empara»,queprotegeixatotselsciutadansenfrontdelesviolacionsdelsdretsillibertatsreconegutsenelsarticles14a29delaConstitució,originadesper«dis-posicions,actesjurídicsosimpleviadefetdelspoderspúblicsdel’Estat,lescomunitatsautònomesialtresenspúblicsdecaràcterterritorial,corporatiuoinstitucional,aixícomdelsseusfuncionarisoagents».«Igualproteccióéstambéaplicablealdretal’objecciódeconsciènciadel’article30delaConstitució»(art.41delaLOTC).


Pertant,elTribunalConstitucionalpotreconèixerdelrecursd’emparacontraaquellsre-glaments que incorrin en violació dels drets anteriorment esmentats, i sempre en els ter-mesquefixalaLleiOrgànicadelTribunalConstitucional.

Enaquestsentit,elrecursd’emparacontraviolacionsdelsdretsassenyalatsoriginadesperdisposicionsreglamentàriesdelGovernodelessevesautoritatsofuncionaris(odelsòr-gansexecutiuscoŀlegiatsdelescomunitatsautònomesodellursautoritatsofuncionarisoagents),exigeixl’esgotamentdelaviajudicialprocedent(art.43delaLOTC),quenoéscapaltraqueladelrecurscontenciósadministratiuprevistenlaLlei29/1998,de13dejuliol, de la jurisdicció contenciosa administrativa.

Aquestrecurscontenciósadministratiupodràtramitar-seseguintelprocedimentgeneralprevistenlaLleidelajurisdicciócontenciosaadministrativa(Llei29/1998,de13dejuli-ol)o,indistintament,elprocedimentespecialdeprotecciódedretsfonamentals,regulatsactualmentenelsarticles114a122bisdelamateixaLlei29/1998.

6. La qüEstió d’iŀLEgaLitat

Laqüestiód’iŀlegalitatresponalasituacióenquèuntribunalconsideraquelanormaqueaplical’acteadministratiuimpugnatéscontràriaadret.Lapossibilitatqueesgenerindiferentscriterisd’òrgansjurisdiccionals sobre el caràcter contrari a dret d’un norma pot comportar situacions d’inseguretat jurí-dicaidesigualtatmanifesta.Lasoluciópassaperunificarlalegalitatdelesdisposicionsgeneralsenunsolòrgan,elqualéscompetentencadacasperaconèixerdelrecursdirectecontraelles,idotaraquetadecisiód’efectesvinculantsperatothom(erga omnes).

Enaquestsentit,l’article27delaLlei29/1998estableixelsegüent:

«1.Quanunjutgeountribunalcontenciósadministratiuhagidictatsentènciafermaesti-matòriaperquèconsideraiŀlegalelcontingutdeladisposiciógeneralaplicada,hadeplantejarlaqüestiód’iŀlegalitatdavanteltribunalcompetentperaconèixerdelrecursdirectecontraladisposició,llevatdelquedisposenelsdosapartatssegüents.

2.Quaneljutgeoeltribunalcompetentperconèixerd’unrecurscontraunactefonamen-tatenlainvalidesad’unadisposiciógeneraltambéhosiguiperaconèixerdelrecursdirec-tecontraaquesta,lasentènciahadedeclararlavalidesaolanuŀlitatdeladisposiciógeneral.

3.Sensenecessitatdeplantejarunaqüestiód’iŀlegalitat,elTribunalSupremhad’anuŀlarqualsevoldisposiciógeneralquan,enqualsevolgrau,coneguid’unrecurscontraunactefona-mentatenlaiŀlegalitatd’aquellanorma».

Pertant,laqüestiód’iŀlegalitatfareferènciaalaqüestióqueplantejaunjutgeotribunalcontenciósadministratiusobrelalegalitatdelcontingutdeladisposiciógeneralaplicada,queconsideraiŀlegal,da-vanteltribunalqueconeixeriadelrecursdirectecontraditadisposició.Laqüestióhad’ésserplantejadauncoplasentènciaquehaestimatelrecurscontral’acteadministratiuhaesdevingutferma.

Enelsarticles123-126delaLlei29/1998esregulaelprocedimentjudiciald’aquestaqüestiód’il-legalitat.

Segonsl’article123,eljutgeoeltribunalhadeplantejarmitjançantinterlocutòrialaqüestiód’iŀle-galitatquepreveul’article27.1enelscincdiessegüentsaldiaenquèconstienlesactuacionslaferme-sadelasentència.Laqüestiós’hadecenyirexclusivamentalprecepteoelspreceptesreglamentarisla



Annex 1

OCTUBRE 2018

Oposicions

declaraciód’iŀlegalitatdelsqualshagiservitdebaseperal’estimaciódelademanda.Contralainterlo-cutòria de plantejament no es pot presentar cap recurs.

Enaquestainterlocutòrias’had’acordardecitarlespartsenelterminidequinzediesperquèpuguincomparèixeriformularaŀlegacionsdavanteltribunalcompetentperadecidirsobrelaqüestió.Transcor-regutaquesttermini,nos’admetlacompareixença.

L’article124preveuque,uncopplantejadalaqüestió,ellletratdel’AdministraciódeJustíciahaderemetreurgentmentjuntamentamblacertificaciódelainterlocutòriadeplantejament,unacòpiates-timoniadadelesactuacionsprincipalsidel’expedientadministratiu.

Igualmenthad’acordarlapublicaciódelainterlocutòriadeplantejamentdelaqüestióenelmateixdiarioficialenquèhagiestatpublicadaladisposicióqüestionada.

Al’escritdecompareixençaiaŀlegacions,s’hipotadjuntarladocumentacióques’estimioportunaperaenjudiciarlalegalitatdeladisposicióqüestionada(article125delaLlei29/1998).

Finalitzatelterminidecompareixençaiaŀlegacions,ellletratdel’AdministraciódeJustíciahadedeclararconclúselprocediment.Lasentèncias’hadedictarenelterminidelsdeudiessegüentsaladeclaracióesmentada.Noobstantaixò,eltribunalpotrebutjar,entràmitd’admissió,mitjançantunainterlocutòriaisensenecessitatd’audiènciadelesparts,laqüestiód’iŀlegalitatquanhimanquinlescon-dicions processals.

Elterminiperadictarsentèncias’interrompsi,perproveirmillor,eltribunalacordareclamarl’ex-pedientd’elaboraciódeladisposicióqüestionadaopracticaralgunaprovad’ofici.Enaquestscasos,ellletratdel’AdministraciódeJustíciahad’acordarescoltarlespartsperunterminicomúdecincdiessobrel’expedientoelresultatdelaprova.

Perúltim,l’article126assenyalaquinhad’ésserelcontingutdelasentència,demaneraqueaquestahad’estimarodesestimarparcialmentototalmentlaqüestió,llevatquemanquialgunrequisitprocessalinesmenable;enaquestcas,l’hadedeclararinadmissible.

Unavegadafermalasentènciaqueresolguilaqüestiód’iŀlegalitat,ellletratdel’AdministraciódeJustícial’hadecomunicaraljutgeotribunalquelavaplantejar.

Quanlaqüestiód’iŀlegalitattinguiunatranscendènciaespecialperaldesenvolupamentd’altrespro-cediments,had’ésserobjectedetramitacióiresoluciópreferent.

Lasentènciaqueresolguilaqüestiód’iŀlegalitatnoafectalasituaciójurídicaconcretaderivadadelasentènciadictadapeljutgeoeltribunalquel’hagiplantejada.

Perúltim,caltenirpresentquel’anuŀlaciód’unadisposicióounacteprodueixefectesperatoteslespersonesafectades.Lessentènciesfermesqueanuŀlenunadisposiciógeneraltenenefectesgeneralesdesdeldiaenquèladecisióielspreceptesanuŀlatsespubliquenalmateixdiarioficialenquès’haviapublicatladisposicióanuŀlada.Tambéespubliquenlessentènciesfermesqueanuŀlenunacteadminis-tratiuqueafectaunapluralitatindeterminadadepersones(article72.2delaLlei29/1998).



Documents

ANNEX 1 TEMA 11 tgest atc - economia.gencat.cateconomia.gencat.cat/.../arxius/annex-1/annex1-tema-11.pdf · ANNeX 1 TemA 11 1. El Reglament: Concepte i fonament 2. Classes de Reglaments