Ansvarsplaceringog

reaktionsmulighederi kommunestyret

Betænkning fra det af indenrigsministerenden 10. juli 1981 nedsatte udvalg

om ansvarsplacering i kommunestyret

Betænkning nr. 996

1983

ISBN 87-503-4793-4In 00-43-bet

JJ trykteknik a-s, København

Indholdsfortegnelse:

SideKapitel I. Indledning 111. Udvalgets nedsættelse 112. Baggrunden for udvalgets nedsættelse 123. Afgrænsning af udvalgets opgaver 12

3.1. Forholdet mellem indenrigsministeriets udvalg og det af bolig- og miljømi-nisteren nedsatte udvalg om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen... 12

3.2. Andre problemer vedrørende det kommunale tilsyn 134. Udvalgets arbejde 13

Kapitel II. Sammenfatning af udvalgets overvejelser 141. Udvalgets væsentligste forslag 142. Betænkningens systematik 143. Resumé af de enkelte kapitler 15

Kapitel III. Placering af ansvar i de kommunalpolitiske organer 241. Ansvarsbegrebet 242. Hvervet som kommunalbestyrelsesmedlem er et borgerligt ombud 24

2.1. Gældende ret 242.2. Udvalgets overvejelser 25

3. Ansvar for ulovlige beslutninger 263.1. Mødepligt 26

3.1.1. Gældende ret 263.1.2. Udvalgets overvejelser 27

3.2. Pligt til at deltage i afstemninger 273.2.1. Gældende ret 273.2.2. Udvalgets overvejelser 28

3.3. Begrundelsespligt 293.4. Ansvar for sagernes oplysning 29

3.4.1. Nye oplysninger 293.4.2. Udvalgets overvejelser 303.4.3. Eksisterende sagsakter 303.4.4. Udvalgets overvejelser 313.4.5. Særligt om redegørelser og indstillinger fra forvaltningen 323.4.6. Udvalgets overvejelser 32

4. Placering af ansvar for undladelser 324.1. Sondringen mellem beslutninger og undladelser 324.2. Ansvarsgrundlaget 33

3

4.3. Indenrigsministeriets praksis 344.4. Forhold, der udløser reaktionspligt 35

4.4.1. Ansvar for forvaltningsapparatets funktionsdygtighed 354.4.2. Ansvar for materielle ulovligheder 35

4.5. Frigørelsesmuligheder 364.6. Udvalgets overvejelser 37

4.6.1. Sondringen mellem beslutninger og undladelser 374.6.2. Forhold, der udløser reaktionspligt 374.6.3. Frigørelsesmulighederne 37

5. Særligt om ansvarsplacering i udvalgene 385.1. Generelt 385.2. Særligt om økonomiudvalget og andre udvalg med lovbestemte opgaver. . . . 39

6. Særligt om borgmesterens pligter og ansvar 396.1. Om ansvarsbegrebet og sondringen mellem beslutninger og undladelser . . . . 396.2. Borgmesterens opgaver og pligter efter gældende ret 40

6.2.1. Formand for kommunalbestyrelsen 406.2.2. Formand for økonomiudvalget 406.2.3. Den øverste daglige ledelse af kommunens administration 416.2.4. Afgøre sager på kommunalbestyrelsens vegne 426.2.5. Forvaltning af anliggender, som ikke er henlagt til udvalg m.v 426.2.6. Koordination i forhold til de øvrige kommunalpolitiske organer . . . 426.2.7. "Indgrebsret" 436.2.8. Meddele kommunalbestyrelsen de oplysninger denne forlanger 436.2.9. Henvendelse fra et kommunalbestyrelsesmedlem 43

6.3. Frigørelsesmuligheder 436.4. Udvalgets overvejelser 44

7. Særligt om udvalgsformandens pligter og ansvar 457.1. Udvalgsformandens pligter efter gældende ret 45

7.1.1. Forbereder, indkalder og leder udvalgets møder 457.1.2. Afgør hastesager og utvivlsomme sager 457.1.3. Meddeler udvalget oplysninger 457.1.4. Forholdet til forvaltningen 457.1.5. Pligter som følge af et medlems henvendelse 46

7.2. Frigørelsesmuligheder 467.3. Udvalgets overvejelser 46

8. Flere ansvarlige 46

Kapitel IV. Kommunen som selvstændigt ansvarssubjekt 481. Begreb 482. Anonyme fejl 48

2.1. Gældende ret 482.2. Udvalgets overvejelser 49

3. Ansvar for kommunen som kollektiv enhed 493.1. Gældende ret 493.2. Udvalgets overvejelser 50

Kapitel V. Tilsynsmyndighedernes retlige reaktionsmuligheder over for de kommu-nalpolitiske organer 521. Begrebs fastlæggelse 52

4

1.1. Begrebet "retlige reaktionsmuligheder" 521.2. Tilsyn og overtilsyn 521.3. Det almindelige tilsyn efter den kommunale styrelseslovgivning 541.4. Forholdet mellem de kommunale tilsynsmyndigheder og andre myndigheder 54

2. Oversigt over reaktionsmuligheder i gældende ret - systematik 553. KSL § 61 55

3.1. Betingelserne for at anvende § 61 563.1.1. Ulovlighed 563.1.2. Klarhed 563.1.3. Bevistvivl 573.1.4. Privatretlige krav 583.1.5. Uoverensstemmelser med de ansatte 583.1.6. Anden mulighed for anfægtelse/privat søgsmålskompetence 59

3.2. Sanktioner 593.2.1. Annullation, jfr. § 61, stk. 1 59

3.2.1.1. Begreb 593.2.1.2. Virkning 603.2.1.3. Sondringen mellem annullation i henhold til § 61 og ugyl-

dige forvaltningsakter m.v 603.2.1.4. Sondringen mellem nullitet og anfægtelighed 613.2.1.5. Ugyldighed/annullation ex tune eller ex nunc 62

3.2.2. Tvangsbøder, jfr. § 61, stk. 2, 1. pkt 623.2.2.1. Begreb og anvendelsesområde 623.2.2.2. De nærmere regler om tvangsbøders anvendelse 633.2.2.3. Praksis 64

3.2.3. Personligt ansvar, jfr. § 61, stk. 2, 2. pkt 643.2.3.1. Den ansvarspådragende adfærd 653.2.3.2. Kravet om tab for kommunen 663.2.3.3. Søgsmålskompetencen 693.2.3.4. Hvem skal kravet rettes mod 69

3.2.4. De nødvendige foranstaltninger, jfr. § 61, stk. 2, 1. pkt 704. Udvalgets overvejelser vedrørende KSL § 61 70

4.1. Betingelserne for at anvende § 61 704.1.1. Ulovlighedsbetingelsen 714.1.2. Klarhedskriteriet 714.1.3. Bevistvivl 724.1.4. Privatretlige krav 724.1.5. Uoverensstemmelser med de ansatte 734.1.6. Anden mulighed for anfægtelse/privat søgsmålskompetence 734.1.7. Krav om sagsanlæg 74

4.2. Sanktionerne 744.2.1. Annullation 744.2.2. Tvangsbøder 754.2.3. Personligt ansvar 77

4.2.3.1. Den ansvarspådragende adfærd 774.2.3.2. Kravet om tab for kommunen 774.2.3.3. Spørgsmålet om regres for bøder, som kommunen har

måttet udrede 774.2.3.4. Søgsmålskompetence 80

5

4.2.3.5. Hvem rettes kravet mod 804.2.4. De nødvendige foranstaltninger 80

5. KSL § 66 815.1. Betingelser for at anvende KSL § 66 815.2. Sanktionerne 825.3. Kompetencen til at anvende § 66 825.4. Udvalgets overvejelser vedr. KSL § 66 82

6. Andre reaktionsmuligheder for tilsynsmyndighederne 826.1. Forholdet mellem legalitetstilsyn og hensigtsmæssighedstilsyn 826.2. Forholdet mellem indenrigsministeren som øverste tilsynsmyndighed og

tilsynsrådene 836.2.1. Fastsættelse af generelle forskrifter 836.2.2. Henskydningsretten 836.2.3. Klageret for kommunalbestyrelsen 836.2.4. Legalitetstilsyn over for tilsynsrådene 84

6.3. De kommunale tilsynsmyndigheders ulovbestemte beføjelser 846.4. Tilsynsmyndighedernes pligter og ansvar 866.5. Forholdet mellem de kommunale tilsynsmyndigheder og andre myndigheder 86

6.5.1. Behandling af klager 866.5.2. Gennemtvingelse af sektormyndighedernes afgørelser 876.5.3. Samspil i andre tilfælde 88

6.6. Udvalgets overvejelser 886.6.1. Vedrørende klageadgangen 886.6.2. Vedrørende det ulovbestemte tilsyn 896.6.3. Vedrørende forholdet til andre myndigheder 89

6.6.3.1. Behandling af klager 896.6.3.2. Samspillet på andre områder 90

Kapitel VI. Nye reaktionsmuligheder for tilsynsmyndighederne 911. Generelt om behovet for nye reaktioner 912. De enkelte reaktionsmuligheder 92

2.1. Hjemvisningsret 922.1.1. Begreb 922.1.2. Gældende ret 932.1.3. Udvalgets overvejelser 93

2.2. Pålæg 932.2.1. Begreb 932.2.2. Gældende ret 942.2.3. Udvalgets overvejelser 94

2.3. Indkalderet 952.3.1. Begreb 952.3.2. Gældende ret 952.3.3. Udvalgets overvejelser 96

2.4. Bod 982.4.1. Begreb 982.4.2. Gældende ret 98

2.4.2.1. Erstatningsretlig bod 982.4.2.2. Pønal bod 98

2.4.3. Udvalgets overvejelser 98

6

2.4.3.1. Erstatningsretlig bod 982.4.3.2. Pønal bod 100

2.5. Sanktioner over for de enkelte medlemmer af kommunalbestyrelsen 1012.5.1. Gældende ret 1012.5.2. Udvalgets overvejelser 101

2.5.2.1. Tavshedspligt 1012.5.2.2. Mødepligt og stemmepligt 1012.5.2.3. Tjenestemandslovgivningens sanktionssystem 1022.5.2.4. "Afskedigelse" 102

2.6. Andre sanktionsmuligheder 102

Kapitel VIL Erstatning og straf 1031. Erstatning 103

1.1. Afgrænsning af kommissoriet 1031.2. Gældende ret 1031.3. Udvalgets overvejelser vedrørende ændringer i erstatningsreglerne 104

2. Straf 1052.1. Afgrænsning af kommissoriet 1052.2. Straffeloven 105

2.2.1. Brud på tavshedspligt 1052.2.2. Udvalgets overvejelser vedrørende brud på tavshedspligt 1062.2.3. Straffelovens regler om pligtforsømmelser m.v 1062.2.4. Udvalgets overvejelser vedrørende straf for pligttilsidesættelser 1082.2.5. Forældelse af strafansvar 112

2.3. Speciallovgivningen 1132.3.1. Regler om bødeansvar for kollektive enheder 1132.3.2. Bistandsloven 113

3. Vedrørende spørgsmålet om, hvem en sag skal rejses imod ("rette tiltalte") 1133.1. Problemstillingen 1133.2. Erstatningssager 1143.3. Straffesager 115

Kapitel VIII. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder over for kommunalefællesskaber 1161. Begrebsfastlæggelser - afgrænsning af kommissoriet 1162. Det retlige grundlag for kommunale fællesskaber og andre samarbejdsformer . . . 117

2.1. Kommunale fællesskaber 1172.2. Andre samarbejdsformer 118

2.2.1. Andre selskaber m.v., der kræver tilsynsmyndighedens godkendelse 1182.2.2. Uformelle former for samarbejde "betjeningsoverenskomster" 1192.2.3. "Multikommunale" institutioner 119

2.3. Udvalgets overvejelser vedr. retsgrundlaget for de forskelligesamarbejdsformer 120

3. Ansvarsplacering i kommunale fællesskaber 1203.1. De enkelte repræsentanters ansvar 120

3.1.1. Forholdet til fællesskabsorganet 1213.1.2. De enkelte repræsentanters forhold til deres kommunalbestyrelse... 122

3.1.2.1. Oplysningspligt 1223.1.2.2. Bundet mandat 122

7

3.2. Formandens ansvar 1233.2.1. Ansvar i forhold til fællesskabet 1233.2.2. Formandens ansvar i forhold til de deltagende kommunalbestyrelser 124

3.3. Udvalgets overvejelser vedr. ansvarsplaceringen i kommunale fællesskaber. . 1253.3.1. De enkelte repræsentanters ansvar 125

3.3.1.1. Ansvar i forhold til fællesskabet 1253.3.1.2. Ansvar i forhold til egen kommunalbestyrelse 125

3.3.2. Formandens ansvar 1263.3.3. Udarbejdelse af "problemkatalog" 126

4. Ansvarsplacering i andre samarbejdsformer 1264.1. Godkendelseskrævende selskaber 126

4.1.1. De enkelte repræsentanters ansvar 1264.1.2. Formandens ansvar 127

4.2. Uformelle samarbejdsaftaler 1274.3. De "multikommunale institutioner" 1274.4. Udvalgets overvejelser 127

5. Kommunale fællesskaber som selvstændige ansvarssubjekter 1285.1. Kommunale fællesskabers retlige status: juridiske personer med selvstændig

retssubjektivitet 1285.2. Kommunale fællesskabers selvstændige ansvar udadtil 1285.3. Forholdet mellem det kommunale fællesskab og de deltagende kommuner . . 1285.4. Udvalgets overvejelser 129

6. De retlige reaktionsmuligheder 1296.1. Gældende ret 129

6.6.1. Kommunale fællesskaber 1296.1.2. Andre samarbejdsformer 130

6.1.2.1. Samarbejde udelukkende mellem kommuner 1306.1.2.2. Samarbejdsaftaler med andre deltagere end kommuner . . . . 130

6.1.3. Sanktioner over for brud på bundet mandat 1306.2. Udvalgets overvejelser vedrørende de retlige reaktionsmuligheder 130

6.2.1. Kommunale fællesskaber 1306.2.2. Andre samarbejdsformer 1316.3.3. Vedrørende bundet mandat 131

Kapitel IX. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder over for de socialeudvalg 1321. Socialudvalgets retlige stilling 132

1.1. Gældende ret 1321.2. Udvalgets overvejelser 133

2. Ansvarsplacering i det sociale udvalg efter gældende ret 1332.1. Almindeligt stående udvalg og udvalg med selvstændig kompetence 1332.2. Afgrænsningen mellem materielle og formelle forhold 133

2.2.1. Klager vedrørende indholdet (og eventuelt formaliteten) 1342.2.2. Formelle klager 134

2.2.2.1. Inhabilitet 1342.2.2.2. Aktindsigt 1352.2.2.3. Tavshedspligt 1352.2.2.4. Beslutningsdygtighed 1352.2.2.5. Andre formelle fejl og ekspeditionsfejl 135

8

2.2.2.6. Udbetaling af social ydelse 1362.3. Ansvar for sagernes materielle indhold 136

2.3.1. De enkelte socialudvalgsmedlemmers ansvar 1362.3.2. Socialudvalgets formand 136

2.4. Ansvar for formelle forhold 1362.4.1. De enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar 1362.4.2. Borgmesterens ansvar 136

2.5. Ansvar for sekretariatsbetjening af socialudvalget m.v 1372.6. Budgetmæssige ansvarsproblemer i relation til socialudvalget 138

3. Udvalgets overvejelser vedrørende ansvarsplacering i det sociale udvalg 1383.1. Socialudvalgets dobbeltstilling 1383.2. Afgrænsningen mellem realitet og formalitet 1383.3. Ansvar for sagernes materielle indhold 1393.4. Ansvar for formelle forhold 139

3.4.1. De enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar 1393.4.2. Borgmesterens ansvar 139

3.5. Ansvar for sekretariatsbetjening af socialudvalget m.v 1393.6. De budgetmæssige ansvarsproblemer 139

4. De retlige reaktionsmuligheder 1394.1. Gældende ret 1394.2. Udvalgets overvejelser 140

Kapitel X. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder over for særlige udvalgog kommissioner og nævn m.v. med selvstændig kompetence 1411. Særlige udvalg ("§ 17, stk. 4-udvalg") 141

1.1. Ansvarsplacering efter gældende ret 1411.2. Udvalgets overvejelser vedrørende ansvarsplaceringen 1411.3. Retlige reaktionsmuligheder efter gældende ret 1421.4. Udvalgets overvejelser vedrørende de retlige reaktionsmuligheder 142

2. Kommissioner og nævn m.v. med selvstændig kompetence 1422.1. Ansvarsplacering efter gældende ret 142

2.1.1. Generelle synspunkter vedrørende ansvarsplaceringen 1422.1.2. Eksempler 143

2.2. Udvalgets overvejelser vedrørende ansvarsplaceringen 1432.3. De retlige reaktionsmuligheder efter gældende ret 1442.4. Udvalgets overvejelser vedrørende de retlige reaktionsmuligheder 144

Kapitel XI. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder over formagistratskommuner 1451. Retsgrundlaget for magistratsordningerne 145

1.1. Gældende ret 1451.2. Udvalgets overvejelser vedrørende retsgrundlaget 145

2. Ansvarsplacering i magistratskommuner efter gældende ret 1452.1. Ansvar for kommunalbestyrelsens enkelte medlemmer 1462.2. Borgmesterens ansvar 146

2.2.1. Formand for kommunalbestyrelsen 1462.2.2. Formand for magistraten 1472.2.3. Daglige ledelse af kommunens forvaltning 1472.2.4. Koordinerende funktioner 147

9

2.2.5. Hastesager og utvivlsomme sager 1482.2.6. Anliggender, som ikke er henlagt til nogen magistratsafdeling 1482.2.7. Indgrebsret 1482.2.8. Meddele oplysninger 1482.2.9. Henvendelse fra et medlem 1482.2.10. Borgmesterens frigørelsesmuligheder 148

2.3. Borgmesterens og rådmændenes ansvar for deres afdeling 1492.4. Magistratens ansvar 1502.5. De faste udvalgs ansvar 1502.6. Ansvar for udvalg til varetagelse af opgaver i henhold til bistandslovens af-

snit VIII 1513. Udvalgets overvejelser vedrørende ansvarsplacering i magistratskommuner 151

3.1. De enkelte medlemmers ansvar 1513.2. Borgmesterens og rådmændenes ansvar 1513.3. De øvrige ansvarsregler 151

4. De retlige reaktionsmuligheder 1524.1. Magistratskommunerne uden for København 152

4.1.1. Gældende ret 1524.1.2. Udvalgets overvejelser 152

4.2. Københavns kommune 1534.2.1. Gældende ret 1534.2.2. Udvalgets overvejelser 153

Kapitel XII. Udvalgets forslag til lovændringer 1541. Lov om kommunernes styrelse 154

1.1. Forslag til ny § 61 og § 61a med bemærkninger 1541.2. Forslag til ny § 61b med bemærkninger 1591.3. Forslag til ny § 61c med bemærkninger 1601.4. Andre forslag vedrørende den kommunale styrelseslov 162

2. Lov om Københavns kommunes styrelse 1622.1. Forslag til ny § 48 med bemærkninger 1622.2. Forslag til ny § 48a med bemærkninger 1632.3. Forslag til ny § 48b med bemærkninger 163

3. Lov om et hovedstadsråd 1634. Speciallovgivningen 163

4.1. Regler om bødeansvar for kommuner og kommuner og kommunale fælles-skaber som bygherrer og driftsherrer m.v 163

4.2. Bistandsloven 164

Bilag til betænkningen 165Bilag 1: Den historiske baggrund for den kommunale styrelseslovs § 61 og den kø-

benhavnske styrelseslovs § 48 165Bilag 2: Oversigt over svensk og norsk ret 178Bilag 3: Liste over forkortelser 183

10

Kapitel I. Indledning

1. Udvalgets nedsættelse.Den 10. juli 1981 nedsatte indenrigsministe-ren et udvalg med den opgave at overveje be-hovet for ændringer i lovgivningen om an-svarsplacering og retlige reaktionsmulighe-der i kommunalforvaltningen, herundereventulle ændringer af den kommunale sty-relseslovs § 61 og den tilsvarende bestemmel-se i lov om Københavns kommunes styrelse.

Udvalget fik følgende kommissorium:"Udvalget har til opgave at overveje behovetfor at søge gennemført ændringer i lovgiv-ningen om- placering af ansvar for ulovlige beslutnin-

ger eller undladelser inden for kommunal-forvaltningen, herunder i kommunale fæl-lesskaber og i de sociale udvalg, når dissehandler inden for deres selvstændige kom-petence, og

- de retlige reaktionsmuligheder over for så-danne handlinger og undladelser, herunderstrafansvar og erstatningsansvar, samt mu-lighederne for eventuelt at indføre et bods-institut og en adgang for de almindeligekommunale tilsynsmyndigheder til at hjem-vise sager til fornyet behandling og til i for-bindelse hermed at udstede pålæg, samt enadgang for indenrigsministeren som øverstetilsynsmyndighed til at forlange sager ind-bragt til afgørelse i ministeriet.I udvalgets overvejelser skal foruden de

kommunalpolitiske organers virksomhedinddrages de enkelte kommunalpolitikeres,herunder borgmestres, rådmænds og ud-valgsformænds handlinger og undladelser. Idenne forbindelse skal tillige overvejes, ihvilket omfang straffelovens indskrænknin-ger i strafansvar for personer, hvis hverv hvi-ler på offentlige valg, bør finde anvendelsepå borgmestre m.fl.

I overvejelserne skal også inddragesspørgsmålet om kommunen som selvstæn-digt ansvarssubjekt, herunder spørgsmåletom hæftelse for fejl eller forsømmelser, forhvilke et ansvar ikke kan placeres."

Udvalget fik følgende sammensætning:

Formand:Kontorchef, nu afdelingschef, dr.jur. Pre-

ben Espersen, indenrigsministeriet.

Medlemmer:Kontorchef Ella Blousgaard, byggestyrelsen

(udpeget af boligministeriet).Kontorchef Anne Birte Boeck, planstyrelsen

(udpeget af miljøministeriet).Statsamtmand N. Elkær-Hansen, Bornholms

amt (udpeget af Foreningen af stats-amtmænd).

Kontorchef Johan Erichsen, indenrigsmini-steriet (udpeget af indenrigsministeriet).

Kontorchef J. Birch Jensen, KommunernesLandsforening, (udpeget af Kommuner-nes Landsforening).

Fuldmægtig Bjarne Nielsen, justitsministeri-et (udpeget af justitsministeriet).

Direktør Jens M. Nielsen, Amtsrådsforenin-gen i Danmark (udpeget af Amtsrådsfore-ningen i Danmark).

Juridisk direktør Kurt Nielsen, Frederiks-berg kommune (udpeget af Københavnsog Frederiksberg kommuner i fællesskab).

Fuldmægtig Ole Pontoppidan, socialministe-riet (udpeget af socialministeriet).

Kommunaldirektør Viggo Ramm, Svend-borg kommune (udpeget af Kommunaldi-rektørforeningen i Danmark).

Sekretær:Fuldmægtig Helle Skjerbæk, indenrigsmini-

steriet.

11

Den 1. september 1982 udtrådte fuldmæg-tig Bjarne Nielsen af udvalget. I stedet blevfuldmægtig Margit Stassen, justitsministeri-et, udpeget til nyt medlem. Margit Stassenblev den 1. juni 1983 afløst af kontorchef S.Asbjørn Jensen, justitsministeriet.

Den 22. april 1983 udtrådte direktør JensM. Nielsen af udvalget. I stedet blev kontor-chef Ove Nissen, Amtsrådsforeningen i Dan-mark, udpeget til nyt medlem.

Fra den 22. august 1983 blev udvalgetssekretariat suppleret med fuldmægtig PeterBak Mortensen, indenrigsministeriet.

2. Baggrunden for udvalgets ned-sættelse.Som et led i indenrigsministeriets tilsynsvirk-somhed over for kommunerne havde mini-steriet i forbindelse med behandlingen af enrække konkrete sager konstateret visseuklarheder og mangler i de gældende reglerom ansvar og sanktionsmuligheder i kom-munestyret, herunder reglerne i den kommu-nale styrelseslovs § 61 og § 48 i lov om Kø-benhavns kommunes styrelse. Herudoverhavde også miljøministeriet og boligministe-riet i deres praksis måttet konstatere, at desanktionsmuligheder, der stod til rådighedpå de bygge- og miljøretlige områder, ikke ialle tilfælde var hensigtsmæssige, og at myn-dighederne fulgte en ret uensartet praksisover for lovovertrædelser.

På denne baggrund fandt indenrigsmini-steriet det påkrævet at iværksætte et udvalg-sarbejde med henblik på at undersøge, hvilkesanktionsmuligheder de kommunale tilsyns-myndigheder burde råde over for mere effek-tivt at kunne sikre, at lovgivningen overhol-des af kommuner og amtskommuner.

Samtidig (den 30. juli 1981) nedsatte bolig-ministeren og miljøministeren et udvalg medden opgave at undersøge spørgsmålet omhåndhævelse af den bygge- og miljøretligelovgivning.

3. Afgrænsning af udvalgetsopgaver m.v.I dette afsnit foretages en generel afgræns-ning af udvalgets opgaver. En nærmere af-

grænsning af kommissoriets enkelte dele ogforslag til løsning af de opgaver, som kom-missoriet pålægger udvalget, er indeholdt ide følgende kapitler.

I udvalgets kommissorium bruges udtryk-ket "ansvarsplacering i kommunalforvalt-ningen". Da det ligger uden for udvalgetsopgave at overveje ansvarsplacering forkommunalt ansat personale, har man i imid-lertid fundet, at udtrykket "ansvarsplaceringi kommunestyret" er mere dækkende. Denneterminologi er derfor anvendt i betænkningen.

3.1. Forholdet mellem indenrigsministerietsudvalg og det af boligministeren og miljømi-nisteren nedsatte udvalg om håndhævelse afbuygge og miljølovgivningen.Som nævnt i afsnit 2 blev der nogenlundesamtidig nedsat 2 udvalg til at undersøge del-vis beslægtede problemstillinger, et underindenrigsministeriet og et under boligmini-steriet og miljøministeriet. Overlapning mel-lem de to udvalg blev undgået ved kommis-soriernes affattelse og ved delvis personsam-menfald i de to udvalg.

Det af boligministeren og miljøministerenden 30. juli 1981 nedsatte udvalg om hånd-hævelse af bygge- og miljølovgivningen (idenne betænkning betegnet "retshåndhævel-sesudvalget") skulle efter sit kommissoriumikke udarbejde forslag til ændringer i sankti-onsmulighederne i tilfælde, hvor kommunerdirekte begår eller medvirker til ulovlighederinden for det bygge- og miljøretlige område.Udvalget skulle dog påpege særlige hånd-hævelsesproblemer på dette område, såledesat dets undersøgelser kunne indgå i grundla-get for indenrigsministeriets udvalgs overvej-elser om sanktionsmuligheder.

Retshåndhævelsesudvalget afgav betænk-ning i april 1983 (Betænkning nr. 981/1983om håndhævelse af bygge- og miljølovgiv-ningen.

Retshåndhævelsesudvalgets kommissori-um er optrykt i bilag 1 til dets betænkning.De problemer, som udvalget påpegede somværende af betydning i relation til indenrigs-ministeriets udvalg, er især beskrevet i be-tænkningens afsnit 12.9 og 13.4.

12

3.2. Andre problemer vedrørende det kom-munale tilsyn.Endelig skal nævnes, at udvalget i overens-stemmelse med kommissoriet kun har be-skæftiget sig med tilsynsmyndighedernes re-aktionsmuligheder og ikke med tilsynets or-ganisation og opgaver i øvrigt. Udvalget hardog i kap. IX kort beskrevet det gældendetilsynssystem.

4. Udvalgets arbejde.Udvalget har holdt i alt 20 møder, heraf flereheldagsmøder.

Udvalgets formand og sekretær har drøf-tet afgrænsningen af udvalgets opgaver med

formanden for det af boligministeren og mil-jøministeren nedsatte udvalg om håndhævel-se af bygge- og miljølovgivningen.

Spørgsmålene om udformning af straffe-bestemmelser, om regres i straffesager, og denærmere regler om tvangsbøder har væretdrøftet med justitsministeriet.

Udvalget har udarbejdet en oversigt overden historiske baggrund for den nuværende§ 61 i den kommunale styrelseslov og § 48 iden københavnske styrelseslov, samt enoversigt over de retlige reaktionsmulighederi svensk og norsk ret. De 2 oversigter er op-trykt som bilag 1 og 2 til betænkningen.

København den 2. december 1983.

Else Blousgaard

Johan Erichsen

J. Birch Jensen

Ole Pontoppidan

Anne Birte Boeck

Preben Espersen

(formand)

Kurt Nielsen

Viggo Ramm

Helle Skjerbæk(sekretær)

N. Elkær-Hansen

S. Asbjørn Jensen

Ove Nissen

P. Bak Mortensen(sekretær)

13

Kapitel II. Sammenfatning af udvalgets overvejelser

1. Udvalgets væsentligste forslag.Udvalget har overvejet behovet for ændrin-ger i lovgivningen om ansvarsplacering ogretlige reaktionsmuligheder i kommunesty-ret.

Udvalget har ikke set det som sin opgaveat foreslå en almindelig skærpelse af ansva-ret for kommunalpolitikere og de kommu-nalpolitiske organer. Formålet har snarereværet at skabe øget tryghed i kommunestyretved at opstille klarere regler om placering afansvar, og dermed også for, hvorledes de en-kelte kommunalbestyrelsesmedlemmer i gi-vet fald kan frigøre sig for et eventuelt an-svar.

Udvalget foreslår imidlertid en vis udvidel-se af ansvarsgrundlaget og sanktionsmulig-hederne med henblik på at kunne ramme demeget få, men grove tilfælde, hvor det ople-ves som stridende mod den almindelige rets-bevidsthed, at der ikke kan gribes ind.

Udvalgets væsentligste forslag er,- at § 61 i den kommunale styrelseslov præ-

ciseres, herunder at det fastslås, at sanktio-nerne efter denne bestemmelse også kanfinde anvendelse over for udvalg (herunderdet sociale udvalg selvom det drejer sig omudvalgets lovbestemte selvstændige kom-petence), magistrat og kommunale fælles-skaber, at der skabes udtrykkelig hjemmelfor, at tilsynsmyndigheden under hensyntil den udviste skyld, skadens størrelse ogomstændighederne i øvrigt kan afstå fra atanlægge erstatningssag, mod at de ansvar-lige kommunalbestyrelsesmedlemmer ind-betaler et beløb til kommunen, der kan væ-re mindre end kommunens tab, samt at ret-ten til at anke et tilsynsråds afgørelse omtvangsbøder og erstatningsretlig bod oganlæg af retssag alene tilkommer det kom-

munalbestyrelsesmedlem, som sanktionenrammer,

- at der skabes hjemmel for at domstolenekan lempe kommunalbestyrelsesmedlem-mers erstatningsansvar på tilsvarende må-de som tilsynsmyndighederne,

- at der i den kommunale styrelseslov indfø-res en hjemmel til at idømme kommunal-bestyrelsesmedlemmer bøde, hvis de grofttilsidesætter de pligter, de har som følge afderes hverv, dog således at påtale alene kanske efter tilsynsmyndighedens begæring,

- at der udarbejdes en vejledning om kom-munalbestyrelsesmedlemmers pligter, an-svar og frigørelsesmuligheder, samt

- at der udarbejdes en vejledning om sam-spillet mellem tilsynsmyndighed og ressort-myndighed.

2. Betænkningens systematik.Efter kommissoriet falder udvalgets opgaveri 2 dele, idet udvalget skal undersøge- dels reglerne om placering af ansvar for

ulovligheder i kommunestyret,- dels de retlige reaktionsmuligheder over

for sådanne ulovligheder.Fremstillingen af reglerne om ansvarspla-

cering og om de retlige reaktionsmulighederer opdelt i 3 hovedafsnit i overensstemmelsemed kommissoriet:

1) Regler vedrørende de kommunalpolitiskeorganer, dvs. kommunalbestyrelsen, de stå-ende udvalg og økonomiudvalget samt borg-mestre og udvalgsformænd.2) Regler vedrørende kommunale fællesska-ber.3) Regler vedrørende de sociale udvalg, nårdisse handler inden for deres lovbestemte,selvstændige kompetence.

14

Fremstillingen af reglerne vedrørende dekommunalpolitiske organer er på grund afstoffets omfang opdelt således, at reglerneom ansvarsplacering behandles i ét kapitel(kapitel III).

Endvidere har udvalget i overensstemmel-se med kommissoriet behandlet spørgsmåletom kommunen som selvstændigt ansvars-subjekt, herunder spørgsmålet om hæftelsefor fejl eller forsømmelser, for hvilke et an-svar ikke kan placeres (kapitel IV).

Reglerne om de retlige reaktionsmulighe-der over for de kommunalpolitiske organerbehandles i 3 kapitler: kapitel V om tilsyns-myndighedernes nugældende reaktionsmu-ligheder, kapitel VI om nye reaktionsmulig-heder for tilsynsmyndighederne, og kapitelVII om straf og erstatning, dvs. de reaktions-muligheder, der normalt forudsætter dom-stolenes medvirken.

For de kommunale fællesskaber og de so-ciale udvalgs vedkommende behandles reg-lerne om ansvarsplacering og retlige reakti-onsmuligheder samlet (kapitlerne VIII ogIX).

Herudover har udvalget fundet det natur-ligt at undersøge reglerne om ansvarsplace-ring og reaktionsmuligheder over for de sær-lige udvalg, som kan nedsættes i henhold til§ 17, stk. 4 i lov om kommunernes styrelse(lovbekendtgørelse nr. 188 af 22. april 1981,som ændret ved lov nr. 24 af 25. marts 1983,i det følgende betegnet "KSL"). I tilknyt-ning hertil har man undersøgt reglerne omkommissioner og nævn m.v. med selvstæn-dig kompetence (kapitel X).

Endelig har udvalget fundet det praktiskat behandle de særlige regler om magistrats-kommuner for sig (kapitel XI).

Udvalgets forslag til lovændringer m.v.indeholdes i kapitel XII.

3., Resumé af de enkelte kapitler.Placering af ansvar i de kommunalpolitiskeorganer (kapitel III).I dette kapitel gennemgås reglerne om place-ring af ansvar i de enkelte kommunalpoliti-ske organer (kommunalbestyrelse, udvalg,borgmester og udvalgsformand), ligesom

mulighederne for frigørelse for ansvar omta-les.

Ansvar kan ifaldes ved tilsidesættelse afpligter. Der indledes derfor med en gennem-gang af de pligter, som påhviler henholdsvismenige kommunalbestyrelsesmedlemmer,borgmestre og udvalgsformænd.

Selvom kommunalbestyrelsesmedlemmersmødepligt ikke er fastslået direkte i lovgiv-ningen, består denne pligt i kraft af reglenom, at medlemsskab er pligtmæssigt (borger-ligt ombud). I praksis tilsidesættes mødeplig-ten meget sjældent, hvorfor udvalget ikkehar fundet behov for at lovfæste denne, ellerfor at foreslå særlige sanktioner i tilfælde afenkeltstående overtrædelser. Meget grove til-sidesættelser af mødepligten vil dog kunnevære omfattet af den straffebestemmelse,som udvalget foreslår indført, se kapitel VIIog XII.

Medlemmet har pligt til at tage standpunkttil anliggender, der kommer til behandlingog afstemning i kommunalbestyrelsen. Med-lemmet kan frigøre sig for et eventuelt an-svar for en beslutning ved at stemme imoddenne. Medlemmet har i så fald ret til at fåsin afvigende mening tilført beslutningspro-tokollen.

Med henblik på at klargøre retstilstandeni de tilfælde, hvor et medlem undlader atstemme, foreslår udvalget, at det udtrykke-ligt fastslås i den kommunale styrelseslov, atet medlem ikke kan unddrage sig ansvar vedat undlade at stemme, se udvalgets forslag ikapitel XII til ny § 61, stk. 5, i den kommu-nale styrelseslov.

Udvalget foreslår endvidere, at det - somdet er tilfældet i kommunalbestyrelsen - ud-trykkeligt fastsættes i den kommunale styrel-seslov, at et medlem har ret til at få sin afvi-gende mening tilført også et udvalgs beslut-ningsprotokol.

Ansvaret for sagernes oplysning påhviler ihovedsagen borgmesteren. De menige med-lemmer vil dog kunne blive ansvarlige, hvisde deltager i en beslutning på grundlag af etoplysningsmateriale, der er åbenbart util-strækkeligt i forhold til beslutningens ind-hold. Det beror på kommunalbestyrelsens

15

beslutning, om sagen er tilstrækkeligt oplysttil, at beslutning kan træffes på et forsvarligtgrundlag. Et medlem, der finder sagen util-strækkeligt oplyst, må kræve, at beslutnings-protokollen tilføres en bemærkning herom.

Normalt må det være tilstrækkeligt, at etmedlem sætter sig ind i det materiale, der ud-sendes eller på anden måde stilles til rådighedi forbindelse med den sag, der er til behand-ling. Manglende udnyttelse af et medlems rettil at gennemse sagsakter i forvaltningen kanikke udløse noget ansvar. I det hele kan demenige medlemmers ansvar næppe udstræk-kes ret langt. Et medlem, der har viden ellerved at udvise almindelig agtpågivenhed bur-de have fået viden om mistænkelige forholdkan dog blive ansvarlig, hvis medlemmetundlader at henlede borgmesterens opmærk-somhed på forholdet.

En redegørelse og eventuel indstilling fraforvaltningen må medlemmerne normaltkunne lægge til grund for deres stillingtagen,medmindre redegørelsen eller indstillingen eråbenbart urigtig eller mangelfuld. Medlem-merne kan ansvarsfrit træffe en anden afgø-relse end foreslået af forvaltningen, blot af-gørelsen holder sig inden for lovgivningensrammer.

Ansvar for undladelser vil sjældent rammeet menigt medlem. En handlepligt - og der-med ansvar for undladelse - må dog antagesat blive udløst af tilkendegivelser, der indgåri det kommunale tilsyns- og kontrolsystem(revisionsbemærkninger, tilkendegivelser tilkommunen fra anke- og tilsynsmyndighederm.v.). Medlemmet kan normalt frigøre sigfor ansvar ved at henlede borgmesterens ellerudvalgsformandens opmærksomhed på for-holdet. Medlemmerne har derimod ikke pligttil at rette henvendelse til tilsynsmyndighe-den eller den kommunale revision.

Udvalget har foretaget en analyse af borg-mesterens rettigheder og pligter. Udvalgetfinder, at lovreglerne i tilstrækkelig gradfastslår, hvornår der er tale om rettigheder,og hvornår der er tale om pligter for borgme-steren. Udvalget finder derfor ikke anled-ning til at foreslå lovændringer med hensyntil borgmesterens funktioner.

Borgmesterens ansvar for sagsbehandlin-gen kan siges at bestå i en pligt til at påse, atder i samtlige kommunale forvaltninger til-rettelægges en forsvarlig sagsbehandling ogarbejdsgang. Borgmesteren må i første om-gang søge at afhjælpe opståede fejl og mang-ler ved at benytte sine rettigheder i relation tilforvaltningen og udvalgene. Hvis problemetikke løses herved, vil borgmesteren kunnefrigøre sig for ansvar ved at indbringespørgsmålet for økonomiudvalget og omfornødent for kommunalbestyrelsen. Udval-get finder borgmesterens frigørelsesmulighe-der tilfredsstillende, og finder ikke anledningtil at pålægge borgmesteren pligt til at rettehenvendelse til tilsynsmyndighederne.

Udvalget anbefaler, at der udarbejdes envejledning om kommunalbestyrelsesmedlem-mers pligter, ansvar og frigørelsesmulighe-der.

Kommunen som selvstændigt ansvarssubjekt(kapitel IV).I kapitlet behandles to problemer i forbindel-se med kommunen som selvstændig ansvars-subjekt. Dels tilfælde, hvor et erstatningsan-svar ikke kan placeres hos nogen enkelt per-son (anonyme fejl), og dels tilfælde, hvor deri lovgivningen er hjemmel til at pålægge kol-lektive enheder strafansvar.

Kommunen er også ansvarlig efter reglen iDanske Lov 3-19-2 om arbejdsgiveransvarfor anonyme fejl, dvs. tilfælde, hvor der fraen eller fra flere kommunalt ansattes sideutvivlsomt er handlet uforsvarligt, men hvorskadelidte ikke kan bevise, hvilke ansatte,der konkret har handlet uforsvarligt. Enkommune bærer her samme arbejdsgiveran-svar som private. Udvalget finder denne ret-stilstand tilfredsstillende og finder ikke an-ledning til at foreslå dette arbejdsgiveransvarspecielt lovfæstet for kommuner.

I speciallovgivningen er der i adskillige til-fælde hjemmel til at pålægge et selskab somsådant (aktieselskab, andelsselskab eller lig-nende) bødeansvar. Det fremgår ikke klartaf ordlyden i disse bestemmelser, om kom-muner er omfattet. Et eventuelt ansvar forkommuner efter disse regler kan dog kun

16

komme på tale, hvor kommunen handler pålige fod med private som bygherre, driftsher-re, grundejer eller arbejdsgiver. Der findesenkelte landsretsdomme, som har ladet enkommune været omfattet af sådanne straf-bestemmelser, men retstilstanden kan ikkeanses for helt afklaret.

En kommune kan som et offentligretligtsubjekt med politisk valgte beslutningstagereimidlertid ikke uden videre fuldt ud sidestil-les med privatretlige kollektive enheder. Ud-valget finder derfor ikke, at reglerne forprivatretlige sammenslutninger er egnede tilgenerel analogisk anvendelse. Efter udval-gets opfattelse bør det i hvert enkelt tilfældeovervejes, om der er tilstrækkelig grund til atsidestille kommuner med andre kollektiveenheder på det pågældende lovområde. Ud-valget anbefaler derfor, at de pågældendefagministerier overvejer og eventuelt ændrerde relevante lovregler ved førstkommendelejlighed. Udvalget har i kapitel XII pegetpå, hvorledes sådanne bestemmelser eventu-elt kan udformes.

Tilsynsmyndighedernes retlige reaktionsmu-ligheder over for de komunalpolitiske orga-ner (kapitel V).I kapitlet beskrives de reaktionsmuligheder,som de kommunale tilsynsmyndigheder eftergældende ret kan benytte over for kommu-nalbestyrelsen og de øvrige kommunalpoliti-ske organer.

KSL § 61 (KBH-lov § 48) er den vigtigstesanktionsregel i den kommunale styrelseslov.

Betingelserne for at anvende § 61 er føl-gende: Der skal foreligge en ulovlig beslut-ning eller undladelse fra kommunalbestyrel-sens side, og der må ikke være rimelig tvivlom, at lovgivningen er tilsidesat. Det er end-videre fast antaget, at § 61 sanktioner ikkekan anvendes til gennemtvingelse af krav,der grunder sig på privatretlige forpligtelser.

Sanktionerne i § 61 er annullation, tvangs-bøder og personligt ansvar.

Virkningen af annullation er, at kommu-nalbestyrelsens beslutning anses som ikketruffet. Hvis kommunalbestyrelsens beslut-ning allerede er ført ud i livet, har annullati-

on derfor ingen mening. § 61 indeholder ikkehjemmel for tilsynsmyndigheden til at gribeind over for den efterfølgende forvaltnings-akt eller lignende. En sådan adgang har i al-mindelighed kun en egentlig rekursmyndig-hed og domstolene.

Tvangsbøder er et pressionsmiddel, deranvendes for at gennemtvinge foretagelse afvisse positive handlinger fra den forpligtedesside. Tvangsbøder kan kun anvendes til gen-nemtvingelse af pligter, der påhviler kommu-nalbestyrelsen, men derimod ikke til at gen-nemtvinge pligter som påhviler det enkeltemedlem som sådant, f.eks. mødepligt.Tvangsbøder kan kun pålægges de kommu-nalbestyrelsesmedlemmer, som har medvir-ket til den ulovlige beslutning eller undladel-se. Det antages i almindelighed, at påløbne,men ikke-inddrevne tvangsbøder eftergives,hvis kommunalbestyrelsen opfylder sine for-pligtelser efter udløbet af den fastsatte frist.

Udvalget finder det mindre tilfredsstillen-de, at det er vanskeligt at få et samlet over-blik over de regler, der gælder for anvendelseaf tvangsbøder. Udvalget anbefaler derfor,at indenrigsministeriet og justitsministerietudarbejder en vejledning med oversigt overde nærmere regler om tvangsbøder, herunderom deres størrelse, inddrivelse og eventuelleeftergivelse.

Retshåndhævelsesudvalget (bortset fra ju-stitsministeriets repræsentant) har foreslåetden gældende praksis om eftergivelse aftvangsbøder ændret, så hovedreglen bliver,at alle påløbne tvangsbøder skal betales, selvom den forpligtede opfylder sin handlepligt,inden de påløbne tvangsbøder er inddrevet.Ansvarsudvalgets flertal finder, at den lem-pelige inddrivelsespraksis kan svække denpression, der ligger i tvangsbøderne. Flertal-let finder det derfor også rimeligt, at praksisændres, således at påløbne tvangsbøder efter§ 61 som hovedregel skal betales. Hvis for-slaget fra retshåndhævelsesudvalget ikkegennemføres, bør det tilsvarende forslag dogformentlig heller ikke gennemføres på detkommunale område. Et mindretal i udval-get (Asbjørn Jensen, Birch Jensen, Kurt Niel-sen og Ramm) finder det ud fra principiel-

Betænkning nr. 996 2 17

1e retssikkerhedssynspunkter betænkeligt atændre retstilstanden som foreslået. En sådanændring vil efter mindretallets opfattelsemedføre, at tvangsbødeinstituttet ændrer ka-rakter at være et pressionsmiddel til at bliveen strafsanktion, der pålægges administra-tivt og uden de retsgarantier, der i øvrigt gæl-der i forbindelse med fastsættelse af straf.

Tilsynsmyndigheden kan endelig ved dom-stolene fremsætte erstatningskrav på kom-munens vegne for tab forvoldt ved kommu-nalbestyrelsesmedlemmers beslutninger ellerundladelser. Baggrunden for at tillægge til-synsmyndigheden en sådan kompetence er,at kommunalbestyrelsen almindeligvis ikkekan anses for egnet til at fremsætte erstat-ningskrav mod sine egne medlemmer.

Udvalget har fundet, at KSL § 61 rummeruklarheder. Udvalget foreslår derfor, at be-stemmelsen ændres, således at der skabesstørre klarhed om retstilstanden. Udvalgetsforslag til ny § 61 findes i kapitel XII.

Det er hensigten med beføjelserne i § 61, atde skal kunne anvendes til at få det kommu-nale system til at fungere lovligt så hurtigtsom muligt, således at man ikke behøver atafvente en domstolsafgørelse. Den omfatten-de udlægning af opgaver til kommunernesom led i kommunalreformen har medført,at langt flere sager nu finder deres endeligeafgørelse i kommunalbestyrelsens udvalg. Pådenne baggrund foreslår udvalget, at befø-jelserne i § 61 også skal kunne finde anven-delse på økonomiudvalget og de stående ud-valg samt disse udvalgs medlemmer. Detsamme gælder for det sociale udvalg, selvomdet drejer sig om anliggender, som ved lov-givningen er henlagt til udvalgets selvstændi-ge kompetence.

Efter KSL § 47, stk. 3, kan tilsynsrådenesafgørelser af vedkommende kommunalbe-styrelse indbringes for indenrigsministeren,der kan stadfæste afgørelsen, ændre vilkåre-ne for denne, eller træffe fornyet afgørelse.Bestemmelsen er en egentlig ankebestemmel-se, som giver indenrigsministeren fuld prøv-elsesret. Samtidig giver reglen kommunalbe-styrelsens flertal krav på realitetsbehandlingaf sagen. Hvis andre, f.eks. mindretal, eller

borgere, retter henvendelse til ministeren omen afgørelse truffet af et tilsynsråd, kan § 47,stk. 3, ikke finde anvendelse, men ministerenhar alene mulighed for indgriben efter § 61,stk. 3, dvs. i tilfælde, hvor tilsynsrådet harhandlet ulovligt. Ministeren kan dog altid af-give en vejledende udtalelse.

Udvalgets flertal finder det ikke rimeligt,at ankeadgangen altid tilkommer kommu-nalbestyrelsens flertal. Når det drejer sig omsanktioner i henhold til § 61, som rammerdet enkelte medlem, forekommer det flertal-let mere rimeligt, at ankeadgangen alene til-lægges dette medlem, uanset om kommunal-bestyrelsens flertal ønsker sagen indbragt forindenrigsministeren eller ej. Flertallet fore-slår derfor, at der i sådanne tilfælde tillæggesdet enkelte medlem ret til at indbringe til-synsrådets afgørelse for indenrigsministeren,således at ministeren får fuld prøvelsesret,jfr. forslaget i kapitel XII til ny § 61, stk. 7.

Et mindretal i udvalget (Birch Jensen ogRamm) finder, at udgangspunktet for anke-spørgsmålet må være den gældende regel istyrelsesloven § 47, stk. 3, hvorefter tilsyns-rådsafgørelser af kommunalbestyrelsernekan indbringes for indenrigsministeriet.Denne regel bør også fremtidig dække even-tuelle tilsynsafgørelser efter lovforslagets§ 61, stk. 2-4. Mindretallet kan i øvrigt tilslut-te sig, at ankeadgang tillige tillægges de kom-munalbestyrelsesmedlemmer, der er omfat-tet af de nævnte tilsynsrådsafgørelser efterlovforslagets § 61, stk. 2-4.

I en del tilfælde giver det i praksis anled-ning til tvivl, om en klage skal behandles afde kommunale tilsynsmyndigheder eller afden sektormyndighed, som det pågældendelovområde hører under. Udvalget finder detaf principielle grunde uheldigt, at sådan tvivlkan opstå, og anbefaler derfor, at indenrigs-ministeriet udarbejder en vejledning om kla-gemulighederne.

En sektormyndighed er normalt henvist tilat rette henvendelse til tilsynsmyndighedenmed anmodning om at gribe ind efter § 61,hvis sektormyndighedens afgørelse ikke ef-terleves af en kommunalbestyrelse. Da detikke i praksis er klart for alle involverede

18

myndigheder, hvorledes sanktionssystemetefter den kommunale styrelseslov fungerer,og hvilket samspil der kræves mellem tilsyns-myndighed og ressortmyndighed, anbefalerudvalget, at indenrigsministeriet udarbejderen vejledning herom til tilsynsrådene og til desektormyndigheder, som erfaringsmæssigthar brug for tilsynsmyndighedernes bistand.

Nye reaktionsmuligheder for tilsynsmyndig-hederne (kap. VI).Udvalget har i sin gennemgang af tilsyns-myndighedernes nuværende sanktionsmulig-heder konstateret, at sanktionerne m.v. kunsjældent anvendes. Det skyldes efter udval-gets opfattelse, dels at kommuner som altovervejende hovedregel følger lovgivningen,dels at de nuværende sanktioner ikke er til-strækkeligt praktisk anvendelige. Udvalgetfinder endvidere, at behovet for sanktionerer større i dag end ved vedtagelsen af denkommunale styrelseslov i 1968. På grund afden skete opgaveudlægning berøres langt fle-re borgere i dag af afgørelser, som kommu-nerne træffer. Hertil kommer, at stort set al-le krav om tilsynsmyndighedens forudgåen-de godkendelse af kommunale dispositionerblev ophævet ved ændring af den kommuna-le styrelseslov i 1980. Herved bortfaldt til-synsmyndighedernes mulighed for i en rækketilfælde på forhånd at afværge eventuelleulovligheder. Også overgangen fra statsligrefusion af visse kommunale udgifter til ge-nerelle tilskud har betydet bortfald af reakti-onsmuligheder. Det er på denne baggrund,at udvalgets overvejelser om behovet for nyereaktionsmuligheder i kommunestyret harfundet sted.

Udvalget har overvejet, om der bør opta-ges en udtrykkelig regel i styrelsesloven omret for tilsynsmyndigheden til at hjemvise sa-ger til fornyet behandling i kommunalbesty-relsen. Da hjemvisning forudsætter, at kom-munalbestyrelsen har en handlepligt, vil enudtrykkelig regel om hjemvisning ikke havenoget selvstændigt retligt indhold. På dennebaggrund er det udvalgets opfattelse, athjemvisningsretten ikke bør nævnes udtryk-keligt i en ny § 61.

Udvalget finder, at der er behov for atkunne fortsætte den hidtidige praksis, hvor-efter tilsynsmyndigheden i visse tilfælde ud-former deres udtalelser som (konstaterende)pålæg. Da et konstaterende pålæg ikke harretsvirkninger, men alene er en tilkendegivel-se om, hvilke pligter der allerede påhvilerkommunalbestyrelsen efter gældende ret,finder udvalget ikke behov for at foreslå ind-ført en udtrykkelig hjemmel til at give pålægi en ny § 61.

Efter udvalgets opfattelse gør de indgrebs-muligheder, som indenrigsministeren harover for tilsynsrådene, behovet for en ind-kalderet for ministeren mindre. Ved indkal-deret forstår udvalget en ret for indenrigsmi-nisteren som øverste tilsynsmyndighed til atforlange en tilsynssag indbragt til afgørelse iministeriet. Udvalget finder ikke tilstrække-ligt grundlag for at foreslå en indkalderet forministeren, men peger i stedet på mulighedenfor at indføre en hjemmel i styrelsesloven til,at indenrigsministeren kan give et tilsynsrådpålæg om at tage en sag op til behandlingmed henblik på at tage stilling til, om foran-staltningerne i § 61 skal finde anvendelse.Udvalgets forslag til en sådan regel findes ikap. XII.

I praksis har de kommunale tilsynsmyn-digheder i enkelte tilfælde undladt at rejsesag ved domstolene med krav om, at de an-svarlige medlemmer af kommunalbestyrel-sen skulle erstatte kommunens tab, underforudsætning af, at de pågældende indbetal-te et mindre, men dog føleligt beløb til kom-munen. I sådanne tilfælde tales om erstat-ningsretlig bod. Udvalget finder, at der ipraksis er konstateret et behov for et sådantbodsinstitut og foreslår, at der skabes ud-trykkelig hjemmel i den kommunale styrel-seslov for, at tilsynsmyndighederne i detkonkrete tilfælde kan fraskrive sig adgangentil at anlægge erstatningssag mod, at det ellerde ansvarlige medlemmer af kommunalbe-styrelsen indvilliger i at betale et nærmere an-givet beløb til kommunen og indbetaler detteinden et fastsat frist. Ved beløbets fastsættelsekan der tages hensyn til den udviste skyld, ska-dens størrelse og omstændighederne i øvrigt.

19

Boden skal kun betales af det eller de an-svarlige medlemmer. Efter udvalgets forslager ansvaret ikke solidarisk. Tilsynsmyndig-heden skal angive, hvilket beløb der skal be-tales af det enkelte medlem, idet ansvars-grundlaget kan være forskelligt.

Det lidte tab udgør det absolutte maksi-mum for bodens størrelse. Typisk må detimidlertid forventes, at tilsynsmyndighedenvil anvende bodsinstituttet i tilfælde, hvordet vil være urimeligt at kræve det fulde taberstattet. I kap. VII foreslår udvalget en til-varende lempelsesmulighed for domstolene.

Tilsynsmyndighedens afgørelse om bodhar karakter af et tilbud, som det enkelteansvarlige medlem kan akceptere eller afvise.Hvis tilbudet afvises, skal tilsynsmyndighe-den indbringe sagen for domstolene.

Udvalget har overvejet, om tilsynsmyndig-hederne bør have mulighed for at anvende etpønalt bodsinstitut, dvs. bod som straf, såle-des at det ikke er en forudsætning, at kom-munen har lidt noget tab. Udvalget finderimidlertid ikke at kunne anbefale en sådanmulighed. I stedet foreslås indført en mulig-hed for at straffe kommunalbestyrelsesmed-lemmer for grove pligttilsidesættelser, jfr.herom kap. VII.

De enkelte medlemmer rammes kun af til-synsmyndighedens sanktioner i det omfang,de har medvirket til, at det kommunale sy-stem ikke fungerer lovligt. Derimod kan til-synsmyndigheden ikke anvende tvangsmidlertil at gennemtvinge forpligtelser, som påhvi-ler det enkelte medlem, f.eks. mødepligt ogpligt til at deltage i afstemninger.

Udvalget har overvejet, om der bør ind-sættes en regel i den kommunale styrelsesloveller i den kommunale valglov om, at et med-lem i særligt grove tilfælde af udeblivelse kanmiste sin valgbarhed. Udvalget finder imid-lertid, at tilfældene er så sjældne, at der ikkeer grund til at stille et så indgribende forslag.Udvalget peger i stedet på forslaget i kap.VII om en strafregel, hvorefter kommunal-bestyrelsesmedlemmers grove pligttilsidesæt-telser kan straffes.

Erstatning og straf (kap. VII).I dette kapitel behandles spørgsmål vedrø-rende de traditionelle sanktioner, erstatningog straf, dvs. de sanktioner, hvis anvendelsenormalt forudsætter domstolenes medvir-ken.

Udvalget har ikke set det som sin opgaveat beskæftige sig med almindelige erstat-ningsretlige principper for ansvarsplaceringog -fordeling. Udvalget har dog kort berørtde enkelte erstatningsretlige spørgsmål afsærlig kommunalretlig interesse.

Som nævnt i kap. VI foreslår udvalget, atder indføres en udtrykkelig hjemmel for eterstatningsretligt bodsinstitut. Udvalget harendvidere foreslået, at der indføres en særliglempelsesmulighed for tilsynsmyndigheder-ne.

Udvalget finder, at der bør være tilsvaren-de mulighed for lempelse ved domstolene itilfælde, hvor erstatning af det fulde tab villevære urimeligt for kommunalbestyrelses-medlemmer.

Da der er tale om en lempelsesregel forkommunalbestyrelsesmedlemer, finder ud-valget, at reglen mest naturligt kan placeresi den kommunale styrelseslov (jfr. udvalgetsforslag til ny § 61b i kap. XII).

De enkelte medlemmer af kommunalbe-styrelsen kan straffes for brud på tavsheds-pligt i henhold til straffelovens §§ 129, 152 og264b. Det tilkommer anklagemyndighedenat tage stilling til, om der skal rejses offentligpåtale i anledning af en formodet overtræ-delse af tavshedspligten. Kommunalbestyrel-sen, det enkelte medlem af kommunalbesty-relsen og enhver krænket borger kan rettehenvendelse til anklagemyndigheden medanmodning om, at der foretages en nærmereundersøgelse af, om tavshedspligten er over-trådt.

Med hensyn til tavshedspligtens omfangfinder udvalget, at forslagene fra justitsmini-steriets tavshedspligtsudvalg må lægges tilgrund for de videre drøftelser på dette områ-de. Tavshedspligtsudvalget ventes at afgivebetænkning ved udgangen af 1983. Udvalgetfinder ikke anledning til at foreslå ændringeri tilsynsmyndighedernes kompetence i anled-

20

ning af tavshedspligtkrænkelser eller andreændringer i reglerne om brud på tavsheds-pligt.

Udvalget har endvidere overvejet, i hvilketomfang straffelovens indskrænkninger istrafansvar for personer, hvis hverv hviler påoffentlige valg, bør finde anvendelse påborgmestre m.fl. De regler, der sigtes til, erstraffelovens §§ 156 og 157 om pligtforsøm-melse. Det anses i dag for tvivlsomt, omborgmestre, rådmænd og udvalgsformænder omfattet af straffriheden, idet deres hvervkun indirekte hviler på et offentligt valg, ogdirekte på et valg af kommunalbestyrelsen.Ved udvalgets forslag til strafbestemmelse,jfr. nedenfor, er der imidlertid gjort op medstrafansvaret for alle kommunalbestyrelses-medlemmer, herunder også borgmestre, råd-mænd og udvalgsformænd, således at strafikke vil kunne pålægges efter straffelovens§§156 og 157.

Udvalget har ved sin gennemgang af sank-tionsbestemmelserne måttet konstatere, atder i visse tilfælde ikke er nogen sanktions-muligheder hverken efter gældende ret ellerefter en gennemførelse af de ændringer i rets-grundlaget, som følger af udvalgets forslagtil ny § 61.

Udvalgets flertal finder af præventive grun-de ikke, at et sådant "hul" i sanktionssystemeter acceptabelt, i hvert fald ikke hvis det drej-er sig om grovere tilfælde. Flertallet foreslårderfor, at der ved en ny regel i den kommu-nale styrelseslov skabes hjemmel til bøde-straf for kommunalbestyrelsesmedlemmer,der gør sig skyldige i grov tilsidesættelse afderes pligter.

Et mindretal i udvalget (Birch Jensen, Nis-sen og Ramm) finder ikke, at der er doku-menteret et behov i praksis for at udfyldedette »hul« i sanktionssystemet. Der findespå andre områder retsregler, som ikke erstraf sanktionerede.

På den anden side erkender mindretallet,at gerningsholdet i den foreslåede strafbe-stemmelse, således som det er beskrevet, til-sigter at ramme lovovertrædelser af en sådangrov karakter, at de - om de skulle opstå -bør være strafsanktionerede. Mindretallet

har derfor ikke ment at burde modsætte sigen sådan beskrevet strafhjemmel for pligt-forsømmelser.

Udvalget understreger, jfr. kap. III, at demenige kommunalbestyrelsesmedlemmerspligter med hensyn til at føre tilsyn og kon-trol med den kommunale forvaltning ikke ersærlig vidtgående, og at der derfor kun isjældne tilfælde vil blive tale om grov tilside-sættelse af pligterne.

Efter udvalgets opfattelse bør der være mu-lighed for at straffe forsætlige og groft uagt-somme tilsidesættelser af pligter. I sjældneundtagelsestilfælde bør simpel uagtsompligttilsidesættelse efter flertallets opfattelsekunne give anledning til straf.

Et mindretal i udvalget (Birch Jensen,Kurt Nielsen, Nissen og Ramm) finder, uag-tet der efter de foreslåede regler i realitetenkun kan blive tale om at ramme visse forsæt-lige eller groft uagtsomme pligtforsømmel-ser, at simpel uagtsom pligtforsømmelse ud-trykkeligt bør undtages i lovbestemmelsen.

Straframmen foreslås fastsat til bøde. Ud-valget finder ikke, at der er påvist et tilstræk-keligt behov for idømmelse af frihedsstraf.Med henblik på at undgå risiko for politiskmisbrug eller chikane foreslår udvalget, atpåtale kun kan ske efter tilsynsmyndighe-dens begæring.

Udvalget foreslår endvidere, at sagerne be-handles som statsadvokatsager for at sikreen ensartet praksis i de formentlig ret få til-fælde, der vil blive tale om, og for yderligereat understrege, at der kun bør rejses tiltale imere alvorlige tilfælde.

Udvalget foreslår endelig, at tilsynsrådetsafgørelse om at begære påtale rejst ikke skalkunne indbringes for indenrigsministeren.Ved tilsynsrådets begæring er spørgsmåletom påtale fjernet fra det almindelige kom-munale tilsyn og lagt hos anklagemyndighe-den. Af hensyn til det medlem, der kunneblive omfattet af påtalen, foreslår udvalget,at heller ikke tilsynsrådets beslutning om atundlade at begære påtale rejst skal kunneindbringes for indenrigsministeren.

21

Ansvarsplacering og retlige reaktionsmulig-heder overfor kommunale fællesskaber m.v.(kap. VIII).I kapitlet redegøres for de forskellige formerfor samarbejde mellem kommuner. Vedkommunale fællesskaber forstår udvalgetsamarbejde mellem kommuner, som skalgodkendes af tilsynsmyndigheden efter KSL§ 60, fordi der sker indskrænkning i de delta-gende kommunalbestyrelsers beføjelser. An-dre samarbejdsaftaler kan imidlertid ogsåkræve tilsynsmyndighedernes samtykke, nårde deltagende kommuner påtager sig solida-risk hæftelse. Endelig omtales det uformellesamarbejde i form af "betjeningsoverens-komster" og de såkaldte multikommunaleinstitutioner.

Udvalget har konstateret, at det i praksiskan give anledning til tvivl, om et kommu-nalt samarbejde kræver tilsynsmyndighedensgodkendelse. Udvalget peger på det ønskeli-ge i, at der sker en nærmere afgrænsningmellem de forskellige typer af samarbejds-former.

Udvalget anfører generelt, at retsstillingenmed hensyn til ansvarsplacering i kommuna-le fællesskaber må anses for mere usikker,end hvor det drejer sig om kommuner, daproblemerne kun er behandlet få steder i denjuridiske teori, og da der heller ikke findesmegen praksis på området.

Med baggrund i en beskrivelse af gælden-de ret finder udvalget det velbegrundet, at deenkelte repræsentanter i et fællesskabsorganhar tilsvarende pligter og ansvar som med-lemmer af en kommunalbestyrelse.

Udvalget foreslår, at det i en ny § 61 præ-ciseres, at en repræsentant i et kommunaltfællesskab ikke kan unddrage sig ansvar vedat undlade at stemme, på samme måde somdet er foreslået præciseret for afstemninger ikommunalbestyrelsen.

Udvalget finder endvidere, at der kan værebehov for en afklaring af repræsentantensmuligheder for at frigøre sig for ansvar bådei forhold til fællesskabet og til egen kommu-nalbestyrelse. Udvalget foreslår, at dettemedtages i den vejledning om kommunalbe-styrelesmedlemmers retsstilling, som udval-

get har anbefalet udarbejdet, jfr. kap. III.Udvalget peger endelig på muligheden for, atindenrigsministeriet udarbejder en form forproblemkatalog eller checkliste, som kan be-nyttes af henholdsvis tilsynsmyndighederneog kommunalbestyrelserne, når disse skal ta-ge stilling til samarbejdsaftaler.

Udvalget finder det generelt utilfredsstil-lende, at foreninger og selskaber, der hvilerpå kompetenceafgivelse fra kommuner, ikkeomfattes af den offentligretlige regulering ogdermed også det kommunalretlige ansvars-og sanktionssystem, når blot der er optageten enkelt deltager, der ikke er en kommune.

Udvalget finder endvidere, at der er visseuløste problemer i forbindelse med de multi-kommunale institutioners status og de dertilknyttede ansvarsproblemer. Udvalget frem-hæver, at ansvarsproblemerne ikke er ligeaktuelle for alle disse institutioner på grundaf disses meget forskelligartede karakter.

Udvalget anbefaler, at der så vidt muligt iden enkelte samarbejdsaftale sker en præci-sering af ansvarsreglerne og peger på, at det-te emne kunne medtages i det ovennævnteproblemkatalog.

Udvalget finder, at der er samme behovfor at kunne anvende § 61-sanktioner overfor fællesskaber som over for de enkeltekommunalbestyrelser. På grund af den tvivl,der har været om gældende ret, foreslår ud-valget, at § 61 ændres, således at bestemmel-sen udtrykkeligt kommer til at gælde for fæl-lesskaber, der er omfattet af § 60, dvs. dekommunale fællesskaber.

Udvalget har endelig overvejet at foreslåhjemmel for at inddrage andre samarbejds-former under den offentligretlige regulering.Udvalget finder dog, at der er så mange uaf-klarede problemer vedrørende retsstillingenfor de forskellige samarbejdsformer, somkommunerne deltager i, at en lovregel ikkekan anbefales på nuværende tidspunkt.

Ansvarsplacering og retlige reaktionsmulig-heder over for de sociale udvalg (kap. IX).I dette kapitel gennemgår udvalget spørgs-målet om placering af ansvar og retlige reak-tionsmuligheder over for de sociale udvalg,

22

når disse handler inden for deres lovbestemteselvstændige kompetence.

Udvalget peger på, at det forekommerutilfredsstillende, at der findes et væsentligtområde, hvor ulovligheder ikke kan rammesaf sanktioner, bortset fra strafansvar, jfr. bi-standslovens §22. Efter udvalgets opfattelsemå der være samme behov for at rammeulovligheder i socialudvalget som i resten afkommunestyret. Udvalget foreslår derfor, atde kommunale tilsynsmyndigheder tillæggessamme beføjelser over for det sociale udvalgsom over for kommunalbestyrelsen, også nårdet sociale udvalg handler inden for sin lov-bestemte selvstændige kompetence. Der kanhenvises til udvalgets forslag i kap. XII.

Ansvarsplacering og retlige reaktionsmulig-heder over for særlige udvalg, kommissionerog nævn m.v. med selvstændig kompetence(kap. X).I dette kapitel gennemgår udvalget reglernefor ansvarsplacering og reaktionsmulighederover for de særlige udvalg, der kan nedsættesmed hjemmel i KSL, § 17, stk. 4. Sammeproblemstilling behandles for så vidt angårkommissioner og nævn m.v. med selvstæn-dig kompetence, f.eks. ligningskommissio-nen, skolekommissionen osv.

Udvalget anser en afklaring af problemer-ne vedrørende ansvar for sagsekspeditionenog andre formelle fejl i forhold til råd ognævn med selvstændig kompetence for øn-skelig, men finder, at en nærmere undersøg-else af disse ansvarsproblemer falder udenfor udvalgets kommissorium. I det omfangdet findes nødvendigt at opretholde sådanneorganer med selvstændig kompetence, vil ud-

valget anbefale, at der optages udtrykkeligeregler i speciallovgivningen, der beskriver deenkelte organers kompetence i forhold tilkommunalbestyrelsen, og desuden tager stil-ling til, om kommunalbestyrelsen skal sekre-tariatsbetjene organet.

Udvalget finder, at kommissioner og nævnmed selvstændig kompetence er så indbyrdesforskellige, at en generel regel om anvendelseaf § 61-sanktioner over for dem og deresmedlemmer ikke kan anbefales.

Udvalget anbefaler, at ressortministerier-ne formulerer reglerne om kommissioner ognævn så klart som muligt og overvejer, omder for det enkelte nævns vedkommende erbrug for særlige sanktioner, som i givet faldkan indføjes i speciallovgivningen.

Ansvarsplacering og retlige reaktions-muligheder over for magistratskommuner(kap. XI).Udvalget finder, at sanktionsmulighederneover for magistratskommunerne som ud-gangspunkt bør være de samme som over forandre kommuner. Dette svarer til gældenderet.

Udvalgets forslag til ny § 61 omfatter der-for også magistratskommunerne, og detforeslås derfor i kapitel XII udtrykkeligtfastsat, at sanktionerne kan finde anvendelseover for magistraten og dennes medlemmer.Herved skabes parallelitet til forslaget om, ersanktionerne efter § 61 kan finde anvendelseover for økonomiudvalget og de stående ud-valg, jfr. kap. V. Tilsvarende ændringerforeslås gennemført for Københavns kom-munes vedkommende, jfr. udvalgets forslagi kapitel XII om ændring af KBH-lov § 48.

23

Kapitel III. Placering af ansvar i de kommunalpolitiske organer

1. Ansvarsbegrebet.Begrebet "ansvar" har ikke noget entydigtindhold. Sprogligt dækker udtrykket både etjuridisk, et politisk og et moralsk ansvar.Udvalget finder imidlertid ud fra sin sam-mensætning og sit kommissorium ikke, atdet kan være udvalgets opgave at redegørenærmere for det politiske eller det moralskeansvar. Udvalget har derfor afgrænset sinopgave således, at begrebet kun dækker detjuridiske eller retlige ansvar. Denne begræns-ning af ansvarsbegrebet harmonerer med, atudvalget kun skal undersøge og stille forslagvedrørende de retlige reaktionsmuligheder.Det politiske ansvar kan imidlertid få den be-tydning, at udvalget undertiden i grænsetil-fælde undlader at foreslå retlige sanktionerindført eller skærpet, fordi det politiske an-svar skønnes at udgøre et tilstrækkeligt værnimod ulovligheder.

Det retlige ansvarsbegreb dækker de til-fælde, hvor der kan anvendes retlige reakti-onsmidler over for en bestemt adfærd. Somder nærmere vil blive redegjort for nedenfor(se især kapitel V) er der en bred vifte af retli-ge reaktionsmuligheder. Som eksempler kannævnes de traditionelle sanktioner i form afstraf eller erstatning, de særlige kommunal-retlige sanktioner i KSL § 61, samt kritik fraombudsmanden eller de kommunale tilsyns-myndigheder.

Det generelle udgangspunkt for et ansvar ikommunestyret er, at enhver indehaver af etkommunalt hverv har visse pligter, herunderhelt generelt en pligt til at overholde lovgiv-ningen. Et ansvar kan ifaldes, hvis man ikkeopfylder disse pligter. Udvalget skal derfor idet følgende søge at beskrive og præcisere deforskellige pligter samt redegøre for, hvorle-des pligterne i det enkelte tilfælde kan opfyl-

des. Det sidstnævnte spørgsmål er identiskmed spørgsmålet om, hvordan man kan fri-gøre sig for et eventuelt ansvar og dermedogså for muligheden for at blive ramt af deforskellige sanktioner.

Det skal dog bemærkes, at "pligter" og"ansvar" i dette kapitel anvendes i vid be-tydning. I almindelig juridisk sprogbrug be-nyttes begrebet pligt i tilfælde, hvor der kanblive tale om en gennemtvingelse af pligten,og ansvar forbindes sædvanligvis med sank-tioner i traditionel forstand, typisk straf ellererstatning. I en analyse af komunalretten erdet imidlertid nødvendigt at udvide begre-berne. Der findes en hel del usanktioneredepligter, hvor pligten altså ikke kan gennem-tvinges, og hvor der for så vidt foreligger enufuldkommen lov ("lex imperfecta"), menhvor der alligevel utvivlsomt kan tales om enpligt, hvis manglende opfyldelse kan give an-ledning til kritik fra f.eks. tilsynsmyndighe-den eller ombudsmanden. Da der således kanblive tale om en retlig reaktion, kan der ogsåtales om et retligt ansvar, således som begre-bet er defineret ovenfor.

2. Hvervet som kommunalbestyrel-sesmedlem er et borgerligt ombud.

2.1. Gældende ret.I kapitel I, afsnit 3.1., er det omtalt, at med-lemskab af kommunale råd er et borgerligtombud, dvs. at hvervet er pligtmæssigt. Det-te princip er udgangspunktet for en rækkepligter: pligt til at lade sig opstille og pligt tilat modtage valg til kommunalbestyrelsen, tiludvalg og til andre hverv, herunder hvervene

24

som formand, næstformand og udvalgsfor-mand, samt pligt til at deltage i møderne ogi afstemningerne på møderne (mødepligt ogstemmepligt).

Pligten er på visse områder fastslået i lov-givningen. Efter den kommunale valglovs §27, stk. 1, har enhver, der er valgbar til kom-munalbestyrelsen, pligt til at modtage valg,medmindre der foreligger særlige fritagel-sesgrunde. Ifølge KSL § 7, stk. 1, er ethvertmedlem af kommunalbestyrelsen pligtig atmodtage valg til formand eller næstformand,og efter lovens § 17, stk. 5, er medlemmernepligtige at modtage valg til udvalg, kommis-sioner, bestyrelser og lignende samt til at ud-føre andre hverv, som kommunalbestyrelsenmåtte tildele dem. Endelig er ethvert medlemaf de stående udvalg i henhold til § 22, stk.1, forpligtet til at modtage valg til udvalgs-formand.

I andre tilfælde hviler pligten på almindeli-ge retsgrundsætninger.

I praksis er det uhyre sjældent, at perso-ner, der ikke ønsker at blive valgt, opstillesved de kommunale valg,og det er endnu ikkeset, at sådanne modvillige personer er blevetindvalgt i kommunalbestyrelsen. Der opstårderfor i praksis ingen problemer med hensyntil ansvarsplacering ved uvillighed til at ladesig opstille til kommunalbestyrelsen.

Det må ligeledes antages, at der altid vilvære villige kandidater til posterne somborgmester, viceborgmester og udvalgsfor-mand, og det vil formentlig ikke forekommei praksis, at en kommunalbestyrelse eller etudvalg tvinger et uvilligt medlem til at påtagesig disse poster.

Pligten til at påtage sig andre kommunalehverv er næppe heller af større praktisk be-tydning for de allerfleste hvervs vedkom-mende. Det skyldes, at fordelingen på perso-ner i praksis er et internt anliggende forvalggrupperne, og grupperne er normalt ind-stillet på at besætte alle de tildelte hverv forat få størst mulig indflydelse.

Hvis en gruppe undlader at udpege et med-lem til udvalg m.m., har indenrigsministerietudtalt, at undladelsen må opfattes som et af-kald på retten til at besætte den ledige plads,

og retten må herefter tilkomme en anden afkommunalbestyrelsens grupper i overens-stemmelse med princippet i KSL § 24, stk. 3,sidste punktum. Indenrigsministeriet harendvidere udtalt, at såfremt kommunalbe-styrelsen undlader at foranledige et medlemudpeget til poster, der skal besættes, påhvilerdet tilsynsmyndigheden at træffe de nødven-dige foranstaltninger, herunder eventuelt be-stemmelse om tvangsbøder. Der findes såle-des sanktionsmuligheder for de sjældne til-fælde, hvor udpegelsen til et hverv volderproblemer, f.eks. fordi der er tale om etmindre attraktivt hverv.

2.2. Udvalgets overvejelser.Spørgsmålet om borgerligt ombud har væretbehandlet i flere udvalg i de senere år, og deter i disse udvalgs betænkninger anbefalet atopretholde hvervet som kommunalbestyrel-sesmedlem som et borgerligt ombud. Derkan henvises til:

Betænkning om kommunalt nær-demokrati(nr. 798/1977, side 19 ff),

Betænkning om kommunale styrelsesfor-mer og kommunalpolitikernes arbejds-vilkår m.v.(nr. 894/1980, side 149 ff),

Betænkning om revision af lov om kom-munale valg og valg af danske repræ-sentanter til Europaparlamentet(nr. 903/1980, side 39 ff).

På denne baggrund finder udvalget ikke an-ledning til at genoptage drøftelserne om,hvorvidt hvervet som kommunalbestyrelses-medlem bør ophøre med at være et borgerligtombud.

Udvalget finder heller ikke anledning til atfastsætte nærmere regler om ansvarsplace-ring i relation til reglerne om borgerligt om-bud, idet spørgsmålet må anses for at væreuden større praktisk betydning. I de sjældnetilfælde, hvor et ansvar kan komme på tale,forekommer muligheden for at anvendetvangsbøder efter gældende ret at være til-strækkelig.

25

3. Ansvar for ulovlige beslutninger.Som nævnt ovenfor ifaldes der ansvar forpligtforsømmelser. Forpligtelserne er imid-lertid forskellige for "menige" kommunal-bestyrelsesmedlemmer, for borgmestre ogfor udvalgsformænd. Der må derfor vedgennemgangen af reglerne sondres mellemdisse 3 persongrupper. I afsnit 3 og 4 gen-nemgås de regler, der gælder for alle med-lemmer af kommunalbestyrelsen, medens desærlige problemer vedrørende borgmestre ogudvalgsformænd behandles nedenfor i afsnit6 og 7. I afsnit 5 drøftes ansvarsplacering iudvalgene.

Der påhviler alle medlemmer mødepligt ogpligt til at deltage i afstemninger. Derimodhar medlemmerne efter gældende ret ikkepligt til at begrunde deres standpunkt i af-stemningerne. Medlemmerne kan ifalde an-svar, hvis en beslutning træffes på et åben-bart utilstrækkeligt beslutningsgrundlag. Deenkelte pligter gennemgås i de følgende un-derafsnit.

3.1. Mødepligt.

3.1.1. Gældende ret.Mødepligten er ikke direkte omtalt i lovgiv-ningen, men må anses for at følge af princip-pet om, at medlemskab af kommunalbesty-relsen er pligtmæssigt. Den umiddelbarepligt for medlemmerne består i at deltage ak-tivt i styrelsen af kommunens anliggender,og da kommunalbestyrelsens og udvalgenesvirksomhed foregår i møder, har medlem-merne pligt til at være til stede ved lovligtindvarslede møder.

Medlemmerne skal melde afbud til borg-mesteren, hvis de er forhindret i at deltage iet kommunalbestyrelsesmøde, jfr. § 2 i nor-malforretningsorden for kommuner (ud-sendt med indenrigsministeriets cirkulære af27. juni 1969, herefter betegnet som"NFO". For amtskommunerne har Amts-rådsforeningen i marts 1970 i publikationen"Vedtægter og hverv" udsendt en normal-forretningsorden, der stort set svarer tilNFO). Reglen i NFO § 2 er ingen lovfæstelse

af mødepligten, men er en ren ordensfor-skrift. Bestemmelsen i § 2, 2. punktum, hvor-efter det i beslutningsprotokollen skal anføresfor hvert enkelt møde, hvilke medlemmerder har været fraværende, kan dog være afbetydning for bevisførelsen i tilfælde afspørgsmål om ansvarsplacering for en ulov-lig beslutning. Beslutningsprotokollen harsåledes 2 funktioner, idet den både tjener tilregistrering af, hvad der er vedtaget, og kandanne grundlag for at drage medlemmernetil ansvar for ulovlige beslutninger. I praksisføres beslutningsprotokollerne forskelligt.Undertiden anføres kun stemmetal og ikkenavne på de medlemmer, der har stemt forog imod en konkret beslutning. Det sker og-så, at medlemmerne midlertidigt forladermødelokalet, f.eks. på grund af rygeforbud,uden at det noteres i protokollen, at de ikkehar deltaget i afgørelsen af en konkret sag. Ide få sager, som har foreligget i praksis pådette område, har der dog ikke været proble-mer med at placere ansvaret.

Mødepligten bortfalder, hvis et medlemhar lovligt forfald, jfr. NFO § 2 forudsæt-ningsvis. Lovligt forfald foreligger, hvor deri et konkret tilfælde er fysiske eller retligehindringer for et medlems tilstedeværelse, ogdisse hindringer er af en sådan art, at man ik-ke med rimelighed kan forlange, at medlem-met skal søge at overvinde dem. Som utvivl-somme eksempler herpå kan nævnes sygdomog pligt til samtidig at være til stede andet-steds, f.eks. i en retssag. Forfald foreliggerendvidere i de i KSL § 15, stk. 2, nævnte til-fælde, hvor et medlem på grund af sin hel-bredstilstand, forretninger eller lignende erforhindret i at varetage sine kommunalehverv i et forventet tidsrum af mindst en må-ned. I disse tilfælde indkaldes stedfortræde-ren. Beslutning om, hvorvidt betingelsernefor stedfortræderens indtræden er til stede,træffes af kommunalbestyrelsen efter § 15,stk. 3.

Hvis der derimod ikke foreligger lovligtforfald, kan et medlem pådrage sig ansvarved at blive væk fra møderne.

En overtrædelse af mødepligten kan dogvære vanskelig at bevise, hvis medlemmet

26

hævder at have haft lovligt forfald. Det erendvidere forbundet med vanskeligheder atgennemtvinge mødepligten. Herom henvisestil kapitel VI om nye reaktionsmuligheder,afsnit 2.5.

I praksis forekommer der meget sjældentspørgsmål vedrørende tilsidesættelse af mø-depligten. Så længe kommunalbestyrelsen erbeslutningsdygtig, er de øvrige medlemmersjældent interesserede i at forsøge at gen-nemtvinge mødepligten,, I øvrigt er medlem-merne normalt selv interesseret i at være tilstede, idet et medlem, der udebliver fra mø-derne, mister sin indflydelse på de beslutnin-ger, som træffes i de pågældende møder. Detskyldes, at kun medlemmer, der deltager imøderne, kan deltage i afstemningen. Af-stemning ifølge fuldmagt anerkendes ikke.

3.1.2. Udvalgets overvejelser.Udvalget har overvejet, om mødepligten børlovfæstes. Der forekommer dog ikke at værenoget stort behov herfor i praksis. Dels erpligten almindelig kendt og anerkendt, jfr.de tidligere omtalte betænkninger om kom-munalbestyrelseshvervets karakter af borger-ligt ombud, og dels er medlemmerne somnævnt normalt selv interesserede i at være tilstede for at få indflydelse på de beslutninger,der skal træffes. Hvis der rent undtagelsesvisskulle forekomme grove tilsidesættelser afmødepligten, vil forholdet kunne rammes afudvalgets forslag til strafferegel, også selvom mødepligten ikke er udtrykkeligt lovfæ-stet. Der henvises til kapitel VII, afsnit 2.

Udvalget finder heller ikke anledning til atstille forslag om ændringer i NFO § 2 eller iøvrigt at formalisere reglerne om beslut-ningsprotokollen yderligere, idet der somna^vnt ikke ses at have været problemer ipraksis, og da en formalisering vil besværlig-gøre arbejdet i kommunalbestyrelserne. Ud-valget skal dog pege på muligheden for, atindenrigsministeriet indskærper over forkommunalbestyrelserne, at beslutningspro-tokollerne bør føres, så de kan opfylde deresbevismæssige funktioner. Der kan i denneforbindelse peges på, at eventuelle båndopta-gelser eller stenografiske referater fra møder-

ne kan bruges som bevismiddel som supple-ment til beslutningsprotokollen.

3.2. Pligt til at deltage i afstemninger.

3.2.1. Gældende ret.Pligten til at deltage i afstemninger er hellerikke udtrykkeligt fastslået i lovgivningen,men det er en følge af det pligtmæssige med-lemskab, at medlemmerne er forpligtet til attage standpunkt til de anliggender, der kom-mer til behandling og afstemning.

Medlemmerne kan frigøre sig for et ansvarfor en beslutning ved at stemme imod beslut-ningen, og de kan få deres afvigende meningtilført beslutningsprotokollen. Medlemmer-ne har en udtrykkelig ret hertil. For så vidtangår kommunalbestyrelsesmøder fremgårdet af styrelseslovens § 13. For udvalgsmø-ders vedkommende findes en tilsvarende be-stemmelse i § 7 i normalstyrelsesvedtægtenfor kommuner (udsendt med indenrigsmini-steriets cirkulære nr. 62 af 27. april 1981, idet følgende betegnet som "NSV". En nor-malstyrelsesvedtægt for amtskommuner erudsendt med indenrigsministeriets cirkulærenr. 63 af 27. april 1981. Bortset fra bestem-melserne om de stående udvalg er de 2 ved-tægter i alt væsentligt identiske).

I princippet gælder reglerne i NSV kun iden enkelte kommune, hvis de er vedtaget afkommunalbestyrelsen. Retten til at få sin af-vigende mening indført i beslutningsproto-kollen må imidlertid anses for udslag af enalmindelig retsgrundsætning, idet formåleter at beskytte medlemmerne mod medansvarfor ulovlige beslutninger. Retten må derforantages at gælde, uanset om kommunalbe-styrelsen har vedtaget reglen i NSV § 7. Detkan i øvrigt bemærkes, at samtlige kommu-nalbestyrelser har vedtaget reglen uændret ideres vedtægter.

I den juridiske teori anses medlemmer, derved afstemning i kommunalbestyrelsen til-kendegiver, at de ikke stemmer, eller at de"tager forbehold", ikke for at have opfyldtderes stemmepligt. Det samme må antages atgælde ved afstemning i udvalg om afgørelsersom led i den umiddelbare forvaltning. På

27

dette sted kan der være grund til at nævne,at medlemmer i henhold til KSL § 23 kanstandse udførelsen af beslutningen ved atforlange sagen indbragt for kommunalbesty-relsen til afgørelse. Derimod antages der ikkeat være pligt til at afgive stemme ved afstem-ning i udvalg om en indstilling til kommunal-bestyrelsen. Et udvalgsmedlem kan ved at"tage forbehold" tilkendegive, at han endnuikke har taget endelig stilling til, hvorledeshan vil stemme om sagen i kommunalbesty-relsen.

Det har i teorien været drøftet, om et med-lem, der undlader at stemme, kun bliver an-svarlig for en ulovlig beslutning, hvis med-lemmet ved at deltage i afstemningen kunnehave hindret resultatet, eller om der bør an-tages et medansvar for det medlem, der und-lader at stemme, selv om det afgivne votum"stemmer ikke" er uden indflydelse på resul-tatet.

Der kan henvises til:

Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret,5. udgave, 1965, side 668.

Preben Espersen: De kommunale beslut-ninger, I, side 51 og II, side 61 ff.

Erik Harder: Dansk Kommunalforvalt-ning, I, 4. udg. side 143 (i det følgendebetegnet "Harder I").

Claus Haagen Jensen: Kommunalret,side 82 (Haagen Jensen).

Som begrundelse for den førstnævnte op-fattelse kan anføres, at den manglende stem-me er uden betydning, når der alligevel erflertal for den ulovlige beslutning. Imod den-ne opfattelse er anført, at hvert enkelt med-lem af kommunalbestyrelsen må anses at ha-ve pligt til at medvirke til, at dispositioner,hvortil kommunen er forpligtet, gennemfø-res, og omvendt, at dispositioner, der erulovlige eller erstatningspådragende, und-gås. Det forekommer derfor ikke altid rime-ligt, at et medlem, der ved at at undlade atstemme forsynder sig mod denne pligt, i giv-et fald skal gå fri for ansvar, blot fordi et til-strækkeligt stort antal af de øvrige medlem-mer også handler pligtstridigt, nemlig gen-

nem aktiv stemmeafgivning for den ulovligebeslutning. Hertil kommer, at et medlem ik-ke altid på forhånd kan vide, om hans stem-me i givet fald vil kunne blive afgørende forafstemningsresultatet, idet det først kan kon-stateres, når afstemningen er forbi. Det skalendelig nævnes, at der ikke er stemmepligt ifolketinget, hvilket er en naturlig følge af, atfolketingets opgaver er helt forskellige frakommunalbestyrelsernes.

Gældende ret er formentlig, at medlem-mer, der markerer standpunktet "stemmerikke", kan blive ansvarlige for en ulovlig be-slutning, i hvert fald hvis deres stemme harværet udslaggivende.

I praksis følges princippet om pligtmæssigdeltagelse i afstemningerne langt fra altid.En tilsidesættelse af pligten vil da også kunkunne medføre ansvar i de tilfælde, hvorkommunalbestyrelsen har pligt til at træffeen afgørelse, eller hvor det står klart, atkommunalbestyrelsen træffer en ulovlig be-slutning. Derimod kan der næppe blive taleom noget juridisk ansvar på områder, hvordet er op til kommunalbestyrelsen selv at be-slutte, om man ønsker at anvende kommu-nens ressourcer på en bestemt, lovlig foran-staltning. I sådanne afstemninger, der isærindeholder politisk betonede elementer, vilder være mulighed for risikofrit at anvendeden nuancering i stemmeafgivningen, som"stemmer ikke" indebærer.

3.2.2. Udvalgets overvejelser.Pligten til at deltage i afstemninger forekom-mer at være en naturlig følge af, at hvervetsom kommunalbestyrelsesmedlem er et bor-gerligt ombud. Udvalget finder derfor ikkeanledning til at foreslå pligten ophævet, menheller ikke til at lovfæste denne.

Udvalget har endvidere overvejet, hvorle-des retsstillingen bør være for det medlem,der undlader at stemme. Når der er pligt tilat deltage i afstemninger, finder udvalget detrigtigst, at medlemmerne ikke kan unddragesig et ansvar ved at undlade at stemme. Ud-valget kan yderligere henvise til de argumen-ter, der er anført for denne opfattelse i denjuridiske teori.

28

Udvalget finder imidlertid, at retsstillingenefter gældende ret ikke er tilstrækkelig klar,og foreslår derfor gennemført en lovregelom, at et medlem ikke kan unddrage sig an-svar ved at undlade at stemme. En sådan an-svarsregel vil efter udvalgets opfattelse kun-ne motivere medlemmerne til at tage stillingi sagen, således som de har pligt til, og denvil understrege den retlige karakter af kom-munalbestyrelsens beslutninger.

Udvalget erkender, at det undertiden kanvære vanskeligt at håndhæve stemmepligten,idet man naturligvis ikke kan forhindre med-lemmerne i at forlade mødesalen. Imidlertidkan borgmesteren undertiden lade afstem-ningen afvente de pågældendes tilbage-komst, og han vil i visse tilfælde have pligthertil, især hvis det er påkrævet for at afvær-ge en ulovlig beslutning. Udvalget finder så-ledes ikke, at man bør afstå fra at formulereen regel på grund af eventuelle praktiskevanskeligheder.

Da der vil blive tale om en egentlig an-svarsregel, bør reglen efter udvalgets opfat-telse ikke placeres sammen med de øvrige af-stemningsregler i KSL, men den hører natur-ligt sammen med ansvarsreglerne i § 61. Derhenvises til udvalgets forslag til ændret affat-telse af § 61 nedenfor i kapitel XII.

Udvalget skal endvidere anbefale, at reg-len i NSV § 7 om ret til at få sin afvigendemening optaget i et udvalgs beslutningspro-tokol optages i styrelsesloven, f.eks. i § 20,stk. 2, der i forvejen bl.a. handler om udval-genes protokoller. Når retten gælder, uansetom kommunalbestyrelsen har vedtaget reg-len eller ej, hører den ikke hjemme i styrelse-svedtægterne, men det vil være naturligt atlovfæste retten som et led i bestræbelserne påat skabe så klare ansvarsregler som muligt.Der kan henvises til kapitel XII om udvalgetsforslag til lovændringer.

3.3. Begrundelsespligt.Der findes ingen regler i den kommunale sty-relseslovgivning, som pålægger kommunal-bestyrelsens flertal eller de enkelte medlem-mer pligt til at begrunde deres standpunkt tilen sag.

Spørgsmålet om begrundelsespligt, herun-der en begrundelsespligt for kommunalbe-styrelser, er omtalt i betænkning nr.657/1972 om begrundelse af forvaltningsaf-gørelser og administrativ rekurs (bl.a. side45-46).

I det udkast til forvaltningslov, som for-ventes forelagt folketinget i folketingsåret1983/84, omfatter begrundelsespligten ogsåkollegiale organers afgørelser. For kommu-nalbestyrelser og disses udvalg er dog fore-slået en særregel, hvorefter begrundelsen kanbegrænses til en henvisning til de retsregler,som afgørelsen er truffet i henhold til, og omfornødent en kort redegørelse for sagens fak-tiske omstændigheder. Hvis lovudkastet gen-nemføres i den foreliggende skikkelse, vil derkunne ifaldes ansvar for at undlade at med-virke til opfyldelse af kravet om at begrundeen afgørelse.

3.4. Ansvar for sagernes oplysning.Ansvaret for sagernes oplysning påhviler ihovedsagen borgmesteren, jfr. herom neden-for i afsnit 6.

De menige medlemmer vil dog kunne bliveansvarlige, hvis de deltager i en beslutning pågrundlag af et oplysningsmateriale, der eråbenbart utilstrækkeligt i forhold til beslut-ningens indhold.

Udvalget har derfor undersøgt, hvilke ret-tigheder medlemmerne har med hensyn til atkræve det fornødne materiale forelagt ogdermed frigøre sig for et sådant ansvar. Dermå her sondres mellem rettigheder med hen-syn til tilvejebringelse af nye oplysninger ogrettigheder med hensyn til gennemsyn af alle-rede eksisterende sagsakter.

3.4.1. Nye oplysninger.Efter KSL § 18, stk. 2, skal økonomiudval-gets erklæring indhentes om enhver sag ved-rørende kommunens økonomiske og almin-delige administrative forhold, forinden sa-gen forelægges kommunalbestyrelsen til be-slutning. Efter § 31, stk. 2, 2. punktum, for-deler borgmesteren sagerne til de pågælden-de udvalg og drager omsorg for, at sager, derkræver beslutning af kommunalbestyrelsen,

29

forelægges denne med eventuelle erklærin-ger, jfr. § 18.

Det er en følge af disse regler, at hvert en-kelt medlem kan kræve, at der foreligger defornødne erklæringer fra økonomiudvalgetog efter omstændighederne også fra ved-kommende stående udvalg. Kommunalbe-styrelsen kan derfor ikke mod et medlemsprotest behandle en sag, hvis de erklæringer,der må anses for nødvendige, mangler.

Derimod har det enkelte medlem intetkrav på, at bestemte oplysninger tilvejebrin-ges. Indenrigsministeriet har i flere tilfældeudtalt, at det må bero på kommunalbestyrel-sens beslutning, hvilke oplysninger og under-søgelser, der skal fremskaffes til brug for be-handling af en sag. Ministeriet har ligeledesudtalt, at det er en almindelig anerkendtkommunalretlig opfattelse, at der til brug foren kommunalbestyrelses eller et udvalgs stil-lingtagen i en sag skal foreligge det materia-le, der er nødvendigt for, at medlemmernekan træffe deres beslutning på et forsvarligtgrundlag, men spørgsmålet om, hvorvidtmaterialet må anses for tilstrækkeligt, afgø-res af kommunalbestyrelsen eller udvalgetved almindelig flertalsbeslutning. Et beslut-ningsgrundlag kan dog være så utilstrække-ligt, at beslutningen bliver ugyldig.

Såfremt et medlem ikke kan få flertal forsit forslag om at tilvejebringe yderligere op-lysningsmateriale, må den pågældende for atfrigøre sig for et eventuelt ansvar anmodeom at få beslutningsprotokollen tilført en be-mærkning om, at det foreliggende materialeer utilstrækkeligt som beslutningsgrundlag.Det kan ikke anses for afklaret, om medlem-met i så fald kan undlade at stemme, eller ommedlemmet bør stemme for eller imod ud fraden holdning, som den pågældende i øvrigthar til sagen. En undladelse af at stemme,fordi medlemmet anser oplysningsgrundla-get for at være utilstrækkeligt, må i al faldske på egen "risiko". Det betyder, at med-lemmet kan ifalde ansvar, hvis det senere vi-ser sig, at materialet var tilstrækkeligt sombeslutningsgrundlag. En efterfølgende prøv-else af sagen kan ske ved tilsynsmyndighedeneller domstolene.

3.4.2. Udvalgets overvejelser.Udvalget finder, at det menige kommunalbe-styrelsesmedlem som hovedregel må kunnegå ud fra, at det beslutningsgrundlag, derforeligger fra borgmesterens side, er tilstræk-keligt. Et ansvar kan derfor kun undtagelses-vis komme på tale, nemlig i grove tilfælde,hvor det er helt åbenbart, at det foreliggendemateriale er utilstrækkeligt.

Udvalget må være af den opfattelse, at deti sådanne sjældent forekommende tilfældevil være rimeligt, at medlemmet kan undladeat deltage i afstemningen. Efter udvalgetsopfattelse kan dette begrundes med, at sageni så fald ikke er moden til stillingtagen, og atman derfor ikke bør kunne afæske medlem-merne en tilkendegivelse. Det ville såledesforekomme urimeligt, at et medlem skulletvinges til at stemme imod en beslutning,som den pågældende i øvrigt havde en posi-tiv holdning til, alene fordi sagen var util-strækkeligt oplyst.

Udvalget finder endvidere, at et efterføl-gende ansvar for at undlade at stemme kunbør gøres gældende i mere graverende tilfæl-de, hvor det er oplagt, at beslutningsgrundla-get var tilstrækkeligt, og hvor medlemmetshenvisning til det utilstrækkelige beslut-ningsgrundlag derfor må anses for et påskudtil at undlade at opfylde sin stemmepligt.

3.4.3. Eksisterende sagsakter.Efter KSL § 20, stk. 5, har ethvert medlemaf kommunalbestyrelsen med de begræns-ninger, der følger af lovgivningens regler omtavshedspligt, ret til efter anmodning atmodtage dagsordener og udskrifter af beslut-ningsprotokoller, der udsendes til medlem-mer af udvalg, som den pågældende ikke ermedlem af, samt efter anmodning i det en-kelte tilfælde sagsmateriale i samme omfangsom udvalgets medlemmer.

Reglen i styrelsesloven giver medlemmerneen ret til at modtage et nærmere afgrænsetsagsmateriale. Der er delte meninger i den ju-ridiske teori om, i hvilket omfang medlem-merne herudover har ret til at gennemse eksi-sterende sagsakter. (Spørgsmålet om kom-munalbestyrelsesmedlemmers adgang til

30

sagsindsigt diskuteres af Preben Espersen ogKurt Nielsen i U.f.R. 1982 B, side 94 ff, 238ff, 350 ff og 419 ff. Se også Harder I, side286 ff).

Der er dog enighed om, at en manglendeudnyttelse af retten til at gennemse sagsmate-riale ikke kan udløse et ansvar. Der påhvilersåledes ikke det enkelte medlem nogen pligttil at gennemse og kontrollere sagsmateriale- ud over, hvad der er tilsendt eller på andenmåde stillet til rådighed for medlemmet tilbedømmelse af den sag, der er under be-handling.

Hvis et komunalbestyrelsesmedlem imid-lertid har gennemlæst sagsakter og hermedfået en viden eller mistanke om, at der er el-ler kan være noget galt med sagsekspeditio-nen, eller at der ligefrem er handlet ulovligteller i strid med de af kommunalbestyrelsenfastsatte retningslinier, opstår spørgsmåletom, hvorledes medlemmet skal reagere. Ind-enrigsministeriet har i sin praksis givet ud-tryk for, at medlemmet i så fald må være for-pligtet til at henlede borgmesterens opmærk-somhed på det mistænkelige forhold, og atmedlemmet ved at forholde sig passivt i givetfald eventuelt vil kunne pådrage sig et an-svar. Der kan efter ministeriets opfattelse ik-ke stilles nogen formkrav, idet en formløsmundtlig henvendelse til borgmesteren måvære tilstrækkelig, men en skriftlig henven-delse kan naturligvis have en bevismæssig be-tydning.

3.4.4. Udvalgets overvejelser.Da manglende udnyttelse af medlemmernesret til at gennemse sagsakter ikke kan udløsenoget ansvar, har det i relation til ansvars-reglerne mindre interesse at foretage en nær-mere afgrænsning af rettens omfang.

Derimod er det vigtigt at afgrænse med-lemmernes pligter og dermed deres ansvar.Det ansvar, der kan påhvile de enkelte med-lemmer, kan ikke være et ansvar for de en-kelte sager, der behandles i administratio-nen, og som medlemmerne ikke ser. Et even-tuelt ansvar må fastlægges på baggund af deoverordnede kompetence- og ansvarsforde-lingsprincipper i kommunestyret. Disse prin-

cipper udledes af KSL § 2, stk. 1, hvorefterkommunens anliggender styres af kommu-nalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen er så-ledes kommunens generelt kompetente or-gan, hvis kompetence bl.a. omfatter rettentil at give instrukser for forvaltningens ind-retning og for sagernes behandling. Kommu-nalbestyrelsens medlemmer må derfor væreansvarlige, hvis forvaltningen ikke fungerer,hvad der f.eks. kan vise sig i forbindelse meden konkret sag. Det menige medlems ansvarkan dog næppe udstrækkes ret langt. Derkan således ikke pålægges medlemmerne no-gen pligt til at gennemlæse alt sagsmateriale.Det ville være en ganske uoverkommelig op-gave. Normalt må medlemmerne være an-svarsfri, hvis de har sat sig ind i det materia-le, der udsendes til dem eller på anden mådestilles til rådighed for dem, mens ansvaretfor, at det udsendte materiale er tilstrække-ligt, må påhvile borgmesteren eller udvalgs-formanden og forvaltningen.

Et ansvar for det medlem, der har gen-nemlæst materiale ud over det tilsendte, børheller ikke være vidtgående, idet det ikke kanforudsættes, at medlemmerne har særlig sag-kundskab med hensyn til f.eks. tekniske ellerjuridiske spørgsmål. Et vidtgående ansvar vilogså harmonere dårligt med, at medlemmer-ne ikke kan ifalde ansvar, hvis de ikke læsermaterialet. Der må efter udvalgets opfattelsevære tale om, at medlemmerne har haft enviden eller ved at udvise almindelig agtpågiv-enhed burde have fået en viden om det mis-tænkelige forhold. I sådanne tilfælde fore-kommer det ikke urimeligt at forlange, at detpågældende medlem henlieder borgmesterenseller udvalgsformandens opmærksomhed pådet mistænkelige forhold, for at medlemmetkan frigøre sig for et eventuelt ansvar. Hvisman ikke stiller krav om, at medlemmer afen kommunalbestyrelse reagerer, hvis de påden ene eller den anden måde har en viden el-ler en mistanke om ulovligheder eller ufor-svarlig sagsekspedition, vil kommunalbesty-relsesmedlemmer alt for let kunne unddragesig det overordnede ansvar, som påhvilerkommunalbestyrelsen, ved at holde sig i så-kaldt "forsætlig god tro".

31

Efter indenrigsministeriets opfattelse erdet gældende ret, at frigørelse for et ansvarkræver henvendelse til borgmesteren. Inden-rigsministeriets opfattelse er kommet til ud-tryk i en skrivelse, som er udsendt til samtli-ge kommunalbestyrelser i indenrigsministeri-ets årlige resumé-samling. Det er dog langtfra sikkert, at denne offentliggørelsesmådeer tilstrækkelig til at give alle kommunalbe-styrelsesmedlemmer klarhed over deres rets-stilling. Da forholdet næppe egner sig til re-gulering i lovform, skal udvalget i stedet an-befale, at der eventuelt i en vejledning rede-gøres for medlemmernes retsstilling på detteog andre områder, hvor der kan være tvivl ipraksis.

3.4.5. Særligt om redegørelser og indstillin-ger fra forvaltningen.I mange tilfælde vil der i kommunalbestyrel-sens beslutningsgrundlag indgå en redegørel-se fra forvaltningen om sagens faktiske ogretlige omstændigheder. Redegørelsen af-sluttes undertiden med en indstilling om,hvorledes sagen efter forvaltningens opfat-telse bør afgøres på det foreliggende grund-lag. Hvis der foreligger en redegørelse fraforvaltningen, må medlemmerne normaltkunne lægge denne til grund, og de vil kunkunne ifalde ansvar, hvis det er oplagt, at re-degørelsen er forkert eller mangelfuld.

Undertiden er der i redegørelsen peget påflere løsningsmuligheder, men selv om derkun er foreslået én løsning, vil medlemmernegodt kunne træffe en anden afgørelse endden, som forvaltningen måtte have foreslået,så længe de holder sig inden for lovgivnin-gens rammer. Hvis medlemmerne derimodindså eller klart burde have indset, at de vedat gå imod forvaltningens indstilling over-trådte lovgivningen, kan de ifalde ansvar.

I en række sager, navnlig af mindre vidt-rækkende betydning, vil der ikke altid fore-ligge en redegørelse fra forvaltningen. I så-danne tilfælde må kommunalbestyrelsentræffe sin beslutning ud fra de foreliggendesagsakter og de oplysninger, der i øvrigtkommer frem om sagen. Et ansvar vil kunkomme på tale, hvis det står eller burde stå

medlemmerne klart, at sagen er utilstrække-ligt oplyst. Der kan således ikke drages denslutning, at der ifaldes ansvar, blot fordi dertræffes beslutning, uden at der foreligger enredegørelse fra forvaltningen.

3.4.6. Udvalgets overvejelser.En sag vil typisk være bedst oplyst, hvis derforeligger en redegørelse og eventuelt en ind-stilling fra forvaltningen. Udvalget finderimidlertid ikke, at man bør tynge sagsbe-handlingen i kommunerne ved at forlange, atder altid skal foreligge en redegørelse og enindstilling. Udvalget finder derfor ikke an-ledning til at foreslå ændringer på dette om-råde, men spørgsmålet kan eventuelt be-handles i den ovenfor omtalte vejledning.

4. Placering af ansvar for undladelser

4.1. Sondringen mellem beslutninger og und-ladelser.I udvalgets kommissorium sondres mellemplacering af ansvar for ulovlige beslutningerog ulovlige undladelser. Baggrunden fordenne sondring er den tilsvarende sondringmellem beslutninger og undladelser i denkommunale styrelseslovs § 61, stk. 2: "Der-som en kommunalbestyrelse har handlet istrid med lovgivningen, herunder undladt atudføre en foranstaltning, hvortil den er for-pligtet .... I fornødent fald kan tilsynsmyn-digheden rejse sag .... om personligt ansvar... for den pågældende beslutning eller und-ladelse".

Derimod drejer § 61, stk. 1, om annullati-on sig kun om ulovlige beslutninger. Det villenæppe heller give mening at annullere enundladelse.

Ordlyden af §61, stk. 2, 1. punktum ("ud-føre en foranstaltning") synes nærmest atdække tilfælde, hvor en kommunalbestyrelsef.eks. undlader at udbetale en ydelse ellergive en tilladelse, som den er forpligtet til imedfør af lovgivningen. 2. punktum om er-statningsansvar er sprogligt kædet sammenmed 1. punktum, idet der tales om "den på-gældende" undladelse.

32

Der bør dog ikke udledes for meget af ensnæver ordfortolkning af bestemmelsen. Ibemærkningerne til forslaget til styrelseslov-en er det fremhævet, at erstatningsansvarkan komme på tale i tilfælde, hvor en kom-munalbestyrelse har udvist forsømmelse ellerskødesløshed og derved påført kommune-kassen et tab. I praksis er bestemmelsen ogsåblevet anvendt i tilfælde, hvor undladelsenhar bestået i manglende tilsyn eller kontrol afretsgrundlaget eller af administrationens ad-færd.

Sondringen mellem ansvar for positivehandlinger og ansvar for undladelser er ind-gående behandlet i den strafferetlige og er-statningsretlige teori. Derimod ses proble-merne ikke at have været genstand for megeninteresse i den kommunalretlige litteratur.

Det skal præciseres, at ansvar for undla-delser ikke omfatter tilfælde, hvor kommu-nalbestyrelsen eller et udvalg positivt vedta-ger at undlade at imødekomme et krav ellerat foretage en handling, hvortil den er for-pligtet, f.eks. en beslutning om at undlade atindsende en sag til valgbarhedsnævnet elleret ulovligt afslag på en byggetilladelse. I så-danne tilfælde må de ovenfor nævnte reglerom ansvar for beslutninger finde anvendelse.

4.2. Ansvarsgrundlaget.Et ansvar for undladelser bliver kun aktuelt,hvis der foreligger en handlepligt. I kommu-nestyret er udgangspunktet for ansvaret forundladelser kommunalbestyrelsens generelleoverordnede ansvar for kommunens anlig-gender. Bestemmelsen i KSL § 2, stk. 1, hvor-efter kommunens anliggender styres afkommunalbestyrelsen, indebærer, at detoverordnede ansvar for hele den kommunaleorganisation ligger hos kommunalbestyrel-sen, som har pligt til at drage omsorg for ogføre tilsyn med, at forvaltningen og dennesøverste leder, borgmesteren, virker tilfreds-stillende. Et ansvar vil kunne if aides, hvismedlemmerne af kommunalbestyrelsen und-lader at opfylde deres pligt til at føre dettetilsyn. Udvalget har derfor søgt at præcisereindholdet af medlemmernes tilsynspligter.

KSL § 61 definerer ikke undladelsesbegre-

bet nærmere, og der findes ingen andre ud-trykkelige regler i den kommunale styrelses-lovgivning om undladelser. Derimod findesder både i KSL og NSV en række regler, derpålægger kommunalbestyrelsen og udvalge-ne forskellige handlepligter, herunder pligttil at føre tilsyn og kontrol. Manglende ellermangelfuld opfyldelse af disse pligter vilkunne medføre et ansvar.

Lovens og vedtægternes beskrivelse afpligterne er især udbygget på det økonomi-ske område. Ifølge § 18, stk. 2, har økono-miudvalget således indseende med de økono-miske og almindelige administrative forholdinden for samtlige komunens administrati-onsområder. Kommunalbestyrelsens pligtermed hensyn til revision og bogføring er nær-mere præciseret i §§ 42 og 43, der også på-lægger kommunalbestyrelsen pligt til at ud-arbejde et kasse- og regnskabsregulativ. Ef-ter NSV § 12 fører økonomiudvalget det me-re detaljerede tilsyn med den økonomiskeforvaltning. I indenrigsministeriets cirkulæreom den nye normalstyrelsesvedtægt under-streges det dog, at økonomiudvalget vareta-ger den umiddelbare forvaltning, således atkommunalbestyrelsen fortsat har det endeli-ge ansvar, og dermed mulighed for, i det om-fang den ønsker det, at fastlægge regler forog udøve kontrol med forvaltningen af depågældende områder.

Medlemmerne af kommunalbestyrelsenkan ifalde ansvar, hvis de slet ikke eller kuni utilstrækkelig grad opfylder de nævnte plig-ter. Hvis kommunalbestyrelsen derimod harsørget for at tilrettelægge den økonomiskeforvaltning efter sædvanlige principper, kanet ansvar for medlemmerne kun blive aktu-elt, hvis de undlader at reagere på signalerom, at der evt. er fejl i systemet, jfr. nærme-re nedenfor.

Selvom der ikke er fastlagt udtrykkeligetilsynspligter i loven, kan der også på andreområder antages at være en generel pligt formedlemmerne til at føre tilsyn med forvalt-ningen. At ansvar kan ifaldes, er antaget afindenrigsministeriet i flere konkrete sager,som kort skal refereres som grundlag for ud-valgets analyse af, hvad der må antages at

Betænkning nr. 996 3 33

være gældende ret med hensyn til kommu-nalpolitikernes tilsynspligter og deres ansvarfor manglende eller mangelfuldt tilsyn.

4.3. Indenrigsministeriets praksis.

1) "Den generelle tilsynssag".På grundlag af en principiel forespørgsel gen-

nemgik indenrigsministeriet i 1981 de forskelligekommunalpolitiske organers tilsynspligter overfor den kommunale administration og ansvars-problemerne i forbindelse hermed:

Bestemmelsen i KSL § 2 indebærer, at det over-ordnede ansvar for hele den kommunale organisa-tion ligger hos kommunalbestyrelsen, som skaldrage omsorg for og føre tilsyn med, at admini-strationen organisatorisk og personalemæssigtfungerer tilfredsstillende. Dette kan bl.a. ske vedat fastlægge kompetencefordelingsplaner, organi-sationsplaner og stillingsbeskrivelser.

Efter KSL § 17, stk. 1, varetages den umiddel-bare forvaltning af økonomiudvalget og de ståen-de udvalg. Udvalgene fastlægger de generelle ram-mer for administrationens arbejde gennem orga-nisationsplaner m.v. og har herudover en almin-delig instruktionsbeføjelse og omgørelsesadgang.

Endvidere beskrives borgmesterens og udvalgs-formændenes ansvar. Da de forskellige organeralle kan have arbejdsopgaver i relation til en be-stemt sag, kan det ikke udelukkes, at flere organersamtidig kan have ansvar for eventuelle fejl i denkommunale administration. (l.k. j.nr.1980/123/0200-21).

2) ' 'Forpagtn ingsafgiftssagen''.I forbindelse med ændring af en forpagtnings-

kontrakt opstod der uklarhed om betalingstermi-nerne, og der blev derfor betalt for lidt i forpagt-ningsafgift. Da fejlen blev opdaget,traf økonomi-udvalget beslutning om ikke at opkræve kommu-nens tilgodehavende, hvorved der blev påførtkommunekassen et tab. Beslutningen blev truffetpå grundlag af en indstilling fra forvaltningenherom.

Indenrigsministeriet fandt, at ansvaret for detopståede tab måtte påhvile økonomiudvalget,som efter kommunens kompetencefordelingsreg-ler administrerede kommunens forpagtningsfor-hold. Ministeriet fandt videre, at økonomiudval-get ikke havde sikret sig det fornødne beslut-ningsgrundlag, og at udvalget ikke havde ført etforsvarligt tilsyn med forvaltningens dispositio-ner. Det burde have stået økonomiudvalget klart,at en accept af forpagterens synspunkter med hen-

syn til betaling af afgiften forudsatte, at der måttetages stilling til forståelsen af den indbyrdes sam-menhæng mellem de to foreliggende kontrakter.

Endvidere burde revisionsberetningerne havegivet økonomiudvalget og kommunalbestyrelsenanledning til at lade anstille en nærmere undersøg-else af forpagtningsforholdet. Når det fra revisio-nens side blev gjort gældende, at kommunekassenhavde lidt et tab, måtte det påhvile kommunalbe-styrelsen at overveje, i hvilken udstrækning tabetkunne søges dækket ind, enten fra forpagteren el-ler, hvis beløbet ikke kunne kræves fra ham, frade ansvarlige kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Indenrigsministeriet udtalte videre, at det måpåhvile kommunalbestyrelsen, udvalget og de en-kelte medlemmer at føre tilsyn med, hvorledes enbemyndigelse til forvaltningen benyttes, og dettemå i særlig grad gælde i en situation, hvor revisio-nen har gjort opmærksom på et tab.

Ministeriet fandt imidlertid, at økonomiud-valgsmedlemmerne på grund af notatet fra for-valtningen kunne have fået det fejlagtige indtryk,at der var tale om at afskrive et tilgodehavende,som man ikke med rimelighed kunne kræve be-talt. Man fandt det derfor usikkert, om der kunnegennemføres et erstatningssøgsmål mod de an-svarlige medlemmer. Ministeriet ophævede derfortilsynsrådets pålæg om at foranledige, at 10% af deteftergivne beløb blev indbetalt til kommunekas-sen af de ansvarlige kommunalbestyrelsesmed-lemmer. (1. k. j.nr. 1979/1130/0400-14).

3) "Bygningsinspektørsagen".En kommune havde i en periode ulovligt udbe-

talt honorar til en fhv. bygningsinspektør. Denpågældende blev ved dom frifundet for kommu-nens krav om at tilbagebetale beløbet under hen-visning til, at han ikke kunne vide, at honorarord-ningen skulle godkendes. Herved led kommune-kassen et tab.

Tilsynsrådet pålagde de ansvarlige medlemmeraf kommunalbestyrelsen at skadesløsholde kom-munekassen. Indenrigsministeriet ophævedeimidlertid pålægget under henvisning til, at kom-munaldirektøren havde givet udtryk for, at hono-rarordningen efter hans opfattelse ikke krævedegodkendelse. Da der således ikke over for kom-munalbestyrelsen var rejst tvivl om ordningenslovlighed, fandt ministeriet det tvivlsomt, om derkunne gennemføres et erstatningskrav. Ministeri-et hæftede sig også ved, at kommunalbestyrelsenefter at være blevet opmærksom på uregelmæssig-heden, ikke havde givet de tidligere medlemmer afkommunalbestyrelsen opfordring eller lejlighed til

34

at redegøre for deres syn på ansvarsforholdene.(1. k. j.nr. 1978/1131/0400-7).

4) "Vederlagssagen".En kommunalbestyrelse havde uden hjemmel

ladet udbetale betydelige merarbejdsvederlag tilen række ledende embedsmænd. Herved var kom-munekassen påført et tab.

Indenrigsministeriet fandt, at kommunalbesty-relsen principielt havde pligt til at søge dette tabdækket ind. Efter en orienterende skrivelse fraKommunernes Lønningsnævn måtte det stå kom-munalbestyrelsen klart, at ydelserne var uhjemle-de, og at kommunen derfor måtte have grundlagfor at rejse krav på tilbagebetaling. Kommunalbe-styrelsen burde også have taget effektive skridt tilat få ansvaret for de stedfundne ulovligheder pla-ceret. Ministeriet fandt det beklageligt, at kom-munalbestyrelsen ikke havde inddraget de tidlige-re medlemmer af kommunalbestyrelsen i sagen oggivet dem lejlighed til at fremføre deres syn på an-svarsforholdene. På grund af den forløbne tid loddet sig næppe med tilstrækkelig klarhed belyse,om der måtte være grundlag for at holde de på-gældende økonomisk ansvarlige for kommunenstab. Indenrigsministeriet ville derfor ikke stadfæ-ste tilsynsrådets pålæg om, at de ansvarlige med-lemmer skulle indbetale en vis del af tabet til kom-munekassen. Man fandt dog, at der fortsat bestodmulighed for at tilbagesøge en del af det vederlag,der var udbetalt til kommunaldirektøren, og an-modede derfor kommunalbestyrelsen om at opta-ge forhandling med kommunaldirektøren om til-bagebetalingen. Kommunalbestyrelsen modtogherefter kommunaldirektørens tilbud om tilbage-betaling af det fulde beløb. (1. k. j.nr.1979/123/0414-1).

4.4. Forhold, der udløser reaktionsp.. »t.I sin analyse, som bl.a. er baseret på de refe-rerede sager, har udvalget undersøgt, hvilkeforhold der kan udløse en handlepligt ellerreaktionspligt. Der sondres mellem ulovlig-heder, der vedrører den kommunale admini-strations funktionsdygtighed og tilfælde,hvor ulovligheden angår et materielt for-hold. Endvidere er betydningen af medlem-mets subjektive forhold, dvs. graden af ondtro, undersøgt. Hvor der foreligger en objek-tiv og subjektiv ansvarspådragende situati-on, har udvalget søgt at præcisere, hvorledesmedlemmet skal reagere for at frigøre sig foret ansvar.

4.4.1. Ansvar for forvaltningsapparatetsfunktionsdygtighed.Det umiddelbare ansvar for forvaltningsap-paratets almindelige funktionsdygtighed på-hviler - ud over økonomiudvalget - borgme-steren som daglig leder af den kommunaleadministration. Det kan derfor ikke antages,at de menige medlemmer i almindelighed harpligt til at foretage undersøgelser vedrørendeforvaltningens funktionsdygtighed. Et an-svar for det enkelte medlem kan kun bliveaktuelt i meget åbenlyse eller grove tilfælde,hvor det er oplagt, at forvaltningen ikke kanfungere. Bortset herfra har medlemmerne in-gen pligt, men nok en ret, til at rejse spørgs-mål om forvaltningens funktionsdygtighed.

4.4.2. Ansvar for materielle ulovligheder.Ansvar for ulovligheder kan komme på tale,hvis et medlem undlader at reagere på vissetilkendegivelser eller "stimuli" udefra. Ud-valget har søgt at klarlægge, hvilke omstæn-digheder der kan udløse reaktionspligt.

De sager, der har foreligget i praksis, eroftest startet på grundlag af rapporter ellerantegnelser fra den kommunale revision. Iandre tilfælde er ulovligheden påpeget iskrivelser fra Kommunernes Lønningsnævn.

Det må anses for utvivlsomt, at kommu-nalbestyrelsesmedlemmer har pligt til at rea-gere på meddelelser, som er et led i kommu-nalbestyrelsens kontrolsystem, således somdet navnlig er tilfældet med rapporter fraden kommunale revision.

Endvidere kan udtalelser fra ankeinstan-ser, fra den kommunale tilsynsmyndighed el-ler fra folketingets ombudsmand udløse enreaktionspligt.

Når et medlem har sat sig ind i det til sa-gens oplysning forelagte materiale kan med-lemmet normalt ansvarsfrit lægge dette tilgrund, jfr. ovenfor i afsnit 3.4.5. En reakti-onspligt opstår kun, hvis indstillingen er op-lagt forkert eller ufuldstændig. Efter praksisstilles der ikke store krav til medlemmernesundersøgelsespligt. F.eks. blev det i forpagt-ningsafgiftssagen antaget, at forvaltningensnotat kunne have givet medlemmerne et fejl-agtigt indtryk, og at det derfor var tvivlsomt,

35

om medlemmerne kunne drages personligt tilansvar. I bygningsinspektørsagen henvistestil, at kommunaldirektøren havde givet ud-tryk for den opfattelse, at der ikke krævedesgodkendelse, og derfor kunne der næppegennemføres erstatningskrav mod medlem-merne.

Henvendelser udefra kan også udløse enreaktionspligt. Det gælder således klager fraborgere til kommunalbestyrelsen eller til detpågældende medlem personligt, medmindreklagen er meningsløs eller klart urimelig.

Andre tilfælde forekommer mere tvivl-somme. Det gælder f.eks. henvendelser fraborgere, som ikke er egentlige klager, menkun udtrykker en mere ubestemt kritik ellerutilfredshed. Som et andet eksempel kannævnes kritisk presseomtale af kommunen.

Det er nemlig ikke i alle tilfælde tilstræk-keligt til at statuere et ansvar, at der forelig-ger en tilkendegivelse udefra. Også medlem-mets subjektive forhold, dvs. graden af ondtro, må tillægges betydning. I tilfælde, hvoren kritisk revisionsrapport har været forelagtkommunalbestyrelsen i et møde, er der ikkemegen tvivl om den onde tro, idet medlem-merne i disse tilfælde har en viden om, at derer konstateret visse problemer. Situationener derimod mere tvivlsom, hvis medlemmetkun har en formodning eller en mistanke.Det er dog efter praksis klart, at ond tro ogsåomfatter visse tilfælde af uagtsomhed.F.eks. udtales det i forpagtningsafgiftssagen,at "det burde have stået økonomiudvalgetklart ...", og i vederlagssagen, at "det måhave stået byrådet klart ...." Så vidt det kanses, er der dog aldrig i praksis statueret an-svar for simpel uagtsomhed.

4.5. Frigørelsesmuligheder.Efter styrelsesloven er de enkelte medlemmertillagt visse rettigheder, hvorved de kan ak-tivere de ansvarlige organer.

Efter § 11 har ethvert medlem således rettil at indbringe ethvert spørgsmål om kom-munens anliggender for kommunalbestyrel-sen samt fremsætte forslag til beslutningerherom. Bestemmelsen giver alene et medlemen almindelig ret til at få en sag på dagsorde-

nen samt adgang til at forlange oplysningerom bestemte, nærmere præciserede anliggen-der inden for kommunens virksomhedsom-råde. Det enkelte medlem har derimod ingenret til at kræve, at bestemte oplysninger til-vejebringes, jfr. ovenfor afsnit 3.4.1.

Efter § 23 kan ethvert medlem af et udvalgstandse udførelsen af en beslutning, der ertruffet af udvalget og kræve sagen indbragttil afgørelse af kommunalbestyrelsen. I prak-sis klares mange problemer mere uformeltved, at medlemmerne bringer spørgsmål op iudvalgene og får deres standpunkter ført tilprotokols.

Medlemmernes pligter må imidlertid af-grænses snævrere end deres rettigheder, somaltså alene kan markere et maksimum forforpligtelserne. Manglende udnyttelse af ret-tighederne kan ikke antages at være en pligt-forsømmelse, som kan begrunde ansvar.

I indenrigsministeriets praksis peges der iforpagtningsafgiftssagen på, at revisionsbe-retningen burde have givet økonomiudvalgetog kommunalbestyrelsen anledning til at an-stille en nærmere undersøgelse, samt at detmåtte påhvile kommunalbestyrelsen at over-veje, i hvilken udstrækning et tab kunne sø-ges dækket ind af medkontrahenten og i be-nægtende fald, om der kunne gøres ansvargældende over for de ansvarlige kommunal-bestyrelsesmedlemmer. I bygningsinspektør-sagen ville ministeriet have fundet det natur-ligt, at kommunalbestyrelsen havde givet detidligere kommunalbestyrelsesmedlemmeropfordring eller lejlighed til at redegøre forderes syn på ansvarsforholdene. Samme op-fattelse gøres gældende i vederlagssagen,hvor ministeriet tillige ville have fundet detnaturligt, at kommunalbestyrelsen havde ta-get initiativ til at indhente rådgivning fra enanden end kommunaldirektøren, når sagenbl.a. drejede sig om kommunaldirektørenseget vederlag.

Alle disse frigørelsesforanstaltninger ved-rører imidlertid handlinger, som det ansvar-lige organ burde have udført. Det kan deri-mod ikke antages, at det enkelte medlem selvskulle f.eks. rette henvendelse til tidligerekommunalbestyrelsesmedlemmer eller ind-

36

hente sagkyndig rådgivning fra en anden endkommunaldirektøren. I det hele taget son-dres der i ministeriets afgørelser ikke klartmellem de forpligtelser, der påhviler kom-munalbestyrelse/udvalg og de forpligtelser,der påhviler det enkelte medlem. Det er daogså klart, at der oftest; vil være tale om atpålægge samtlige medlemmer af et udvalg el-ler af kommunalbestyrelsen et ansvar for atundlade at reagere på visse arter af meddelel-ser. Men som det fremgår, må der sondres,når der skal ses på frigørelsesmulighederne.Det kan imidlertid ikke anses for afklaret igældende ret, hvorledes det enkelte medlemkan frigøre sig fra et ansvar.

4.6. Udvalgets overvejelser.

4.6.1. Sondringen mellem beslutninger ogundladelser.Udvalget har overvejet, om det er nødven-digt at opretholde sondringen mellem beslut-ninger og undladelser. Det fremgår af deovenfor citerede sager, at der i indenrigsmi-nisteriets praksis ikke altid er sondret klart,og det må da også erkendes, at der er en fly-dende grænse mellem ansvar for ulovlige be-slutninger på grundlag af et utilstrækkeligtbeslutningsgrundlag og ansvar for ulovligeundladelser på grund af mangelfuldt tilsynmed forvaltningens dispositioner. Selv omsondringen således kan være vanskelig atgennemføre i praksis, kan det dog ikke anbe-fales at søge den ophævet, idet ansvarsregler-ne og herunder navnlig frigørelsesreglerne ien vis udstrækning er forskellige for beslut-ninger og undladelser. Også sanktionerne erforskellige, jfr. afsnit 4.1. og nedenfor i ka-pitel V.

Styrelseslovens § 61, stk. 2, er imidlertidikke klart affattet på dette punkt. Udvalgetforeslår derfor en klarere formulering, jfr.udvalgets forslag til ændret affattelse af § 61nedenfor i kapitel XII.

4.6.2. Forhold, der udløser reaktionspligt.Med hensyn til ansvaret for den kommunaleforvaltnings funktionsdygtighed finder ud-valget det rimeligt, at dette ansvar i hovedsa-

gen påhviler borgmesteren, og udvalget fin-der derfor ingen anledning til at foreslå ænd-ringer i gældende ret på dette punkt. Udval-get finder det ikke muligt nærmere at præci-sere de meget åbenlyse eller grove tilfælde,hvor et ansvar for det enkelte medlem kankomme på tale. I praksis vil sådanne tilfældeformentlig ikke give anledning til nogentvivl.

Udvalget ser gerne indholdet og omfangetaf medlemmernes tilsynspligter præciseretmest muligt, men finder det ikke muligt atopstille en egentlig liste over, hvilke medde-lelser der kan udløse en reaktionspligt. Til-kendegivelser, der indgår i det kommunaletilsyns- og kontrolsystem, vil dog utvivlsomtmedføre reaktionspligt. Det gælder såledeskritiske revisionsberetninger og udtalelserfra anke- og tilsynsmyndigheder mv.

I andre tilfælde vil det fortsat være rime-ligt at se på graden af medlemmernes ondetro. Det er klart, at et forhold forekommermest graverende, når et kommunalbestyrel-sesmedlem ikke har reageret på trods af enpositiv viden. I mange tilfælde er det dog afbevismæssige grunde umuligt for tilsynsmyn-digheden at statuere, at der har foreligget enviden, og det vil derfor efter udvalgets opfat-telse fortsat være påkrævet, at også uagt-somhed kan være ansvarspådragende. Afprincipielle og præventive grunde kan det ik-ke anbefales at begrænse ansvaret til grovuagtsomhed, da man ikke bør opgive danskerstatningsrets almindelige ansvarsgrundlag,jfr. herom nærmere nedenfor i kapitel V, af-snit 3.2.3. Der må dog formentlig stilles retstore krav, før en mistanke kan udløse enegentlig reaktionspligt, og det er derfor for-mentlig velbegrundet, når man i praksis ikkehar eksempler på, at der er statueret ansvari tilfælde af simpel uagtsomhed.

4.6.3. Frigørelsesmulighederne.Med hensyn til frigørelsesmulighederne viludvalget pege på det forslag, der er stilletovenfor i afsnit 3.4.4. vedrørende ulovligebeslutninger, hvorefter medlemmet kan fri-gøre sig fra et ansvar ved at rette henvendelsetil borgmesteren eller udvalgsformanden og

37

henlede den pågældendes opmærksomhed pådet kritisable eller mistænkelige forhold.Herved kan pligten til at foretage videre un-dersøgelse af sagen overføres til borgmestereller udvalgsformand. En tilsvarende ord-ning forekommer hensigtsmæssig med hen-syn til undladelser. Forholdet egner sig næp-pe til formel lovregulering, men udvalgetskal ligesom ovenfor i afsnit 3.4.4. anbefale,at ministeriet eventuelt i en vejledning søgerat afklare kommunalbestyrelsesmedlemmer-nes retsstilling.

Den foreslåede ordning rejser et særligtproblem i de tilfælde, hvor kritikken ellermistanken er rettet mod borgmesteren. Ihvert fald hvis der er tale om et egentligtstrafbart forhold, foreligger der her et inha-bilitetslignende forhold. Efter KSL §§ 6 og33 fungerer viceborgmesteren i formandensforfald, herunder i tilfælde, hvor formandener inhabil. Det forekommer derfor nærlig-gende at anbefale, at medlemmerne i sådan-ne tilfælde kan frigøre sig ved at rette hen-vendelse til viceborgmesteren.

Udvalget har også overvejet mulighedenaf, at medlemmerne subsidiært skal rettehenvendelse til tilsynsmyndigheden, men kanikke anbefale, at medlemmerne får pligt her-til. Systemet ville herved blive vanskeligt atoverskue for det enkelte medlem, og der børefter udvalgets opfattelse ikke stilles for sto-re krav til frigørelsen. Medlemmerne har na-turligvis altid ret til at rette henvendelse tiltilsynsmyndigheden.

Kritik mod en udvalgsformand må kunnerejses over for borgmesteren, selv om kritik-ken vedrører et anliggende, hvor den umid-delbare forvaltning varetages af udvalget.

Et supplerende problem opstår i de tilfæl-de, hvor borgmesteren eller udvalgsforman-den ikke reagerer på henvendelsen fra med-lemmet, og medlemmet bliver bekendt her-med. Der kan i sådanne tilfælde peges på, atmedlemmet kan benytte sin indbringelsesret(§11) eller standsningsret (§ 23) eller eventu-elt rette henvendelse til tilsynsmyndigheden,som i så fald som altovervejende hovedregelvil forlange, at sagen tages op i kommunal-bestyrelsen, inden tilsynsmyndigheden tager

stilling. Udvalget har overvejet, om medlem-merne bør have en egentligt pligt til at udnyt-te disse rettigheder i tilfælde af manglendereaktioner fra de øvrige led i systemet. Tilstøtte for en pligtmæssig udnyttelse kan an-føres, at det ellers bliver for let for medlem-merne at unddrage sig et ansvar ved at for-holde sig passive, og at tilsynet med forvalt-ningen herved svigter. På den anden side børpligterne for det enkelte medlem utvivlsomtikke udstrækkes for langt for ikke at gørehvervet for byrdefuldt. Udvalget finder påbaggrund heraf ikke, at der bør indføres enegentlig pligt, men medlemmernes opmærk-somhed bør henledes på de pågældende mu-ligheder, f.eks. i den tidligere nævnte vejled-ning.

Udvalget har endvidere overvejet, om derkan indføres en pligt til at rette henvendelsetil den kommunale revision. Udvalget finderdog heller ikke, at der i denne henseende børvære tale om en pligt, men om en mulighed,ligesom det er tilfældet med henvendelser tiltilsynsmyndigheden. Revisionen vil havepligt til at tage et problem op, hvis den fin-der, at der kan være tale om noget ulovligt,men den er ikke forpligtet til at foretage un-dersøgelser på grundlag af en mere ubestemtkritik. Det enkelte medlem kan ikke kræve,at revisionen iværksætter en undersøgelse.Iværksættelse af større revisionsopgaverkræver en beslutning af kommunalbestyrel-sen, bl.a. fordi kommunalbestyrelsen skalafholde udgifterne. Det enkelte medlemshenvendelse til revisionen kan dog være an-ledning til, at en undersøgelse iværksættes,fordi kommunalbestyrelsen finder det vel-begrundet. Denne mulighed bør ligeledesomtales i den nævnte vejledning.

5. Særligt om ansvarsplacering iudvalgene

5.1. Generelt.De ovenfor beskrevne pligter gælder både ikommunalbestyrelsen og i udvalgene. Der erderfor i princippet ingen forskel på det an-svar, som medlemmerne ifalder i kommunal-

38

bestyrelsen og som medlemmer af de ståendeudvalg og økonomiudvalget. I praksis vilmedlemmerne af de enkelte udvalg dog of-test få en større indsigt i de sagsområder, derhører under udvalget, og det tilsyn og denkontrol, der føres af udvalgene, er typiskmere intensiv. Rent faktisk vil udvalgsmed-lemmerne derfor hyppigere være forpligtedetil at reagere på ulovligheder inden for udval-gets område, fordi de får mistanke eller vi-den om, at der er noget galt ved deres gen-nemlæsning af sagsakter eller ved andre til-kendegivelser eller signaler udefra.

Frigørelsesmulighederne må antages atvære de samme som i kommunalbestyrelsen.Det vil være naturligt at henlede udvalgsfor-mandens opmærksomhed på eventuelle mis-tænkelige forhold, og dette må også være til-strækkeligt til at frigøre udvalgsmedlemmetfor et ansvar. Hvis udvalgsformanden ikkereagerer, eller hvis mistanken er rettet modformanden for udvalget, må medlemmet dogrette henvendelse til borgmesteren.

Udvalget finder det rimeligt, at der i videstmuligt omfang opretholdes parallellitet mel-lem ansvarsreglerne i kommunalbestyrelseog udvalg, som udgør integrerede dele af detkommunale beslutningssystem. Ensartederegler vil også gøre systemet lettere forståe-ligt for kommunalbestyrelsesmedlemmerne.

Udvalget skal foreslå, at udvalgsmedlem-mernes ansvar omtales i den tidligere nævntevejledning.

5.2. Særligt om økonomiudvalget og andreudvalg med lovbestemte opgaver.Økonomiudvalget har efter KSL en langrække opgaver, jfr. afsnit 4.2. Det primæreansvar for manglende eller mangelfuld vare-tagelse af disse opgaver må derfor påhvileudvalgets medlemmer, men som nævnt i af-snit 4.2. har kommunalbestyrelsens medlem-mer fortsat det overordnede ansvar også forden økonomiske forvaltning. Kommunalbe-styrelsen kan dog ikke overdrage udvalgetslovbundne opgaver til noget andet udvalg.KSL § 37 pålægger økonomiudvalget en selv-stændig ret og pligt med hensyn til at udar-bejde forslag til årsbudget og flerårige bud-

getoverslag. Medlemmerne af økonomiud-valget har derfor ansvar for budgettets ind-hold, medmindre de i udvalget eller underkommunalbestyrelsens behandling tager af-stand fra (dele af) budgetforslaget. Dettegælder dog ikke, hvis borgmesteren uret-mæssigt har forholdt udvalget væsentlige op-lysninger.

I det omfang, der er tillagt andre udvalglovbestemte opgaver, må medlemmerne afdisse udvalg have et tilsvarende ansvar forden pågældende opgave. Det gælder f.eks.havneudvalget.

Vedrørende det sociale udvalgs selvstændi-ge opgaver henvises til kapitel IX.

Udvalget finder ingen anledning til at fore-slå ændringer i disse regler.

6. Særligt om borgmesterens pligterog ansvar

6.1. Om ansvarsbegrebet og sondringen mel-lem beslutninger og undladelser.Borgmesterhvervet indebærer varetagelse afen lang række opgaver. Mange af disse opga-ver er borgmesteren forpligtet til at udføre,og en manglende eller mangelfuld udførelsekan derfor medføre et ansvar for borgmeste-ren.

Borgmesterens ansvar er imidlertid ikke etansvar, som er uafhængigt af kommunalbe-styrelsen, men først og fremmest et ansvarinden for rammerne af kommunalbestyrel-sens beslutninger. Der er således tale om etansvar indadtil i forhold til kommunalbesty-relsen, idet vælgernes (politiske) og tilsyns-myndighedernes (retlige) reaktioner retter sigmod kommunalbestyrelsen. (Der kan nær-mere henvises til Betænkning 894/1980, side52).

Tilsynsmyndighederne kan dog afgive vej-ledende udtalelser, der f.eks. kan udtrykkekritik af borgmesterens handlemåde, og detgiver bl.a. derfor mening at tale om et retligtansvar for borgmesteren, således som begre-bet er afgrænset ovenfor i afsnit 1.

Også andre eksterne reaktioner, især straf

39

og personligt erstatningsansvar, kan kommepå tale.

Fælles for alle reaktionsmulighederne er,at borgmesteren kan ifalde ansvar for bådehandlinger og undladelser. Der forekommerderfor ikke at være det samme behov sombeskrevet ovenfor for at sondre mellem ulov-lige beslutninger og ulovlige undladelser. Ensådan sondring ville også være vanskelig atgennemføre, idet der i høj grad er tale om englidende overgang fra den mangelfulde tilden manglende varetagelse af opgaverne. Idet følgende behandles borgmesterens for-sømmelser under ét.

6.2. Borgmesterens opgaver og pligter eftergældende ret.Borgmesterens funktioner er beskrevet i denkommunale styrelseslov, især i lovens kapitelIV, og i NSV kapitel 3.

I hidtidige teoretiske fremstillinger erborgmesterens funktioner især beskrevet udfra rettighedssiden. I relation til borgmeste-rens ansvar har udvalget imidlertid overvej-et, i hvilket omfang de enkelte rettigheder ogkompetencer modsvares - eller bør modsva-res - af pligter, hvis tilsidesættelse kan med-føre ansvar.

Borgmesterens funktioner kan opdeles ifølgende grupper:

6.2.1. Borgmesteren er formand for kom-munalbestyrelsen og forbereder og leder den-nes møder, jfr. KSL § 30. Opgaverne inde-bærer utvivlsomt en pligt for borgmesterentil at forberede, indkalde og lede møderne.Der vil nok kun yderst sjældent være taleom, at borgmesteren helt undlader at indkal-de kommunalbestyrelsen til møder, men derkan også opstå ansvarsspørgmål, hvis forbe-redelsen eller mødeledelsen er mangelfuld.Som et led {forberedelsen drager borgmeste-ren efter KSL § 31, stk. 2, omsorg for, at sa-ger, der kræver beslutning af kommunalbe-styrelsen, forelægges denne med eventuelleerklæringer. Efter § 18, stk. 2, skal økono-miudvalgets erklæring indhentes om enhversag, der vedrører kommunens økonomiskeog almindelige administrative forhold, og ef-

ter NSV § 4, stk. 2, drager borgmesteren om-sorg for, at der om sager, der hører under etudvalgs område, indhentes de nødvendige er-klæringer fra udvalget, inden kommunal-bestyrelsen træffer beslutning i sagen. Borg-mesteren har pligt til at sørge for at frem-skaffe de fornødne erklæringer både fraøkonomiudvalget og de stående udvalg.Navnlig i relation til de stående udvalg kandet dog give anledning til tvivl, om en erklæ-ring er nødvendig i alle tilfælde, jfr. afsnit3.1. På dette område må der derfor væreoverladt et vist skøn til borgmesteren, men etansvar kan if aides, hvis det er klart, at en er-klæring burde være indhentet, typisk pågrund af sagens karakter.

Efter KSL § 8, stk. 3, og § 9, stk. 2, giver(amts)borgmesteren inden møderne i videstmuligt omfang medlemmerne underretningom, hvilke sager der vil komme til behand-ling på mødet. I primærkommunerne sørgerborgmesteren tillige så vidt muligt for, at sa-gerne og de oplysninger, der er tilvejebragttil bedømmelse af disse, fremlægges til med-lemmernes eftersyn i et passende tidsrumforinden mødet. På grund af bestemmelsensformulering ("i videst muligt omfang" og"så vidt muligt") kan der ikke antages at væ-re tale om nogen absolut pligt for borgmeste-ren, men der må på den anden side være enret snæver grænse for, i hvilket omfangborgmesteren kan undlade at orientere med-lemmerne. Overskrides grænsen, vil borgme-steren kunne ifalde et ansvar.

Kommunernes forretningsorden indehol-der supplerende regler om mødeforberedel-sen (f.eks. frister for udsendelse af dagsor-den mv.) samt om borgmesterens mødeledel-se. Kommunalbestyrelsen vedtager selv sinforretningsorden, jfr. KSL § 2, stk. 3. For-retningsordenen vil i vid udstrækning bestå iskriftlig nedfældelse af almindelige princip-per for ledelse af kollegiale organer. Mang-lende overholdelse af forretningsordenen vilkunne medføre et ansvar for borgmesteren.

6.2.2. Borgmesteren er formand for øko-nomiudvalget, jfr. KSL § 18. Også dette for-mandskab må utvivlsomt medføre pligt til atforberede, indkalde og lede møderne. Der

40

kan henvises til, hvad der er anført ovenforunder 6.2.1.

I forbindelse med en konkret sag har ind-enrigsministeriet udtalt, at det efter ministe-riets opfattelse må følge af bestemmelsen iKSL § 18, stk. 2, 1. punktum, at der påhvileren borgmester som formand for økonomiud-valget en pligt til at holde udvalget underret-tet om forhold, som kan sikre udvalgets ind-seende, herunder om undersøgende skridt,som han har iværksat på udvalgets vegne(indenrigsministeriets skrivelse af 7. oktober1977, 1. k. j.nr. 1976/12012/0600-5). Mini-steriet antog samtidig, at der måtte tilkommeborgmesteren en almindelig adgang til ativa^rksætte undersøgelser vedrørende kom-munens økonomiske eller administrative for-hold. Der kan i visse tilfælde antages at værepligt til at iværksætte undersøgelser. Detgælder i hvert fald, hvis udvalget pålæggerborgmesteren at iværksætte en undersøgelse.Både undladelse af at iværksætte undersøgel-sen og manglende underretning om under-søgelsens forløb kan i givet fald medføre etansvar.

6.2.3. Borgmesteren har den øverste dagli-ge ledelse af kommunens administration, jfr.KSL § 31, stk. 2, medens økonomiudvalgeter generelt ansvarligt for kommunens admi-nistration, jfr. KSL § 18, stk. 2. Borgmeste-ren har hermed umiddelbart det daglige an-svar for administrationens funktionsdygtig-hed. Kun i særlig grove eller åbenbare undta-gelsestilfælde kan et ansvar tillige påhvile demenige medlemmer, jfr. ovenfor i afsnit4.4.1.

KSL § 31 fastslår, at den øverste dagligeledelse i hvert fald indebærer, at borgmeste-ren fordeler sagerne til de pågældende ud-valg, påser sagernes ekspedition og om for-nødent udfærdiger forskrifter herfor. I NSV§ 4, stk. 3, er det yderligere præciseret, atborgmesteren skal påse, at sagerne ekspede-res uden unødvendig forsinkelse. Endvidereer det i NSV § 5 fastsat, at borgmesteren skaldrage omsorg for, at ingen udgift afholdeseller indtægt oppebæres uden fornøden be-villing, og at udgifter og indtægter bogføreskorrekt.

Pligten til at fordele sagerne kan navnligtænkes overtrådt, hvis borgmesteren over-skrider sin kompetence til selv at ekspederesager eller fej 1fordeler sager.

Pligten til at påse sagernes ekspedition kangive afgrænsningsproblemer i relation til ud-valgenes materielle afgørelseskompetence.Det er antaget i teorien, at det påhviler ud-valgsformanden at drage omsorg for udfø-relsen af udvalgets beslutninger (Harder, I,4. udg., s. 348). Udvalgsformandens forplig-telse kan dog næppe række længere end til atsørge for, at beslutningen formidles videre tilden kommunale administration. De rent eks-peditionsmæssige skridt må herefter væreborgmesterens ansvar. Både en manglendeekspedition og langsommelighed med eks-peditionen kan være ansvarspådragen-de.

Det afsluttende led i en sags ekspedition vilofte være underskrift af en udgående skrivel-se. Det kan her være et spørgsmål, om så-danne skrivelser skal underskrives af borg-mesteren eller udvalgsformanden. I betænk-ning 894/1980 antages det (s. 51 0, at borg-mesteren som udgangspunkt kan kræve en-hver sag forelagt til underskrift med henblikpå spørgsmålet om koordination og ind-grebsret, jfr. nedenfor afsnit 6.2.6. og 6.2.7.Kommunalbestyrelsen kan dog fastsætte reg-ler for, hvilke sager der skal forelægges borg-mesteren til underskrift. Herved kan bådeborgmesterens og udvalgsformandens rettig-heder og pligter blive nærmere afgrænset.Borgmesteren vil normalt ikke uden udtryk-kelig kommunalbestyrelsesbeslutning væreforpligtet til at udnytte sin underskriftskom-petence personligt. Der vil derfor formentligkun sjældent opstå ansvarsproblemer medhensyn til underskriftsspørgsmål.

Mens borgmesteren har ansvar for sager-nes ekspedition, har han ikke noget ansvarfor det materielle indhold af de stående ud-valgs beslutninger, idet der ikke tilkommerborgmesteren nogen instruktionsbeføjelse el-ler omgørelsesret med hensyn til indholds-mæssige spørgsmål, der henhører under ud-valgene. En nærmere gennemgang af borg-mesterens og udvalgenes kompetenceforhold

41

m.v. findes i betænkning 894/1980, kap. IV,afsnit 3 og 6.

Bestemmelsen i NSV § 5 beskriver borg-mesterens anvisnings funktioner og fastslårborgmesterens pligt til at sikre, at der er for-nøden bevillingsmæssig hjemmel for anvis-ning af udgifter og indtægter.

I en del kommuner er der fastsat internekompetencefordelingsplaner, instrukser forsagsbehandling, regler om underskriftskom-petencer m.v., men i mange andre kommu-ner findes ingen udtrykkelige forskrifter her-om, idet sagsbehandlingen hviler på uskre-ven tradition. Efter § 31, stk. 2, er borgme-steren kun forpligtet til at udarbejde skriftli-ge sagsbehandlingsregler, hvis det må ansesfor fornødent. Borgmesteren har således enubetinget pligt til at sikre sig, at ekspeditio-nen foregår forsvarligt og er i overensstem-melse med kommunens praksis, men han harstor frihed til selv at bestemme, hvordan denfornødne sikring skal ske, så længe kommu-nalbestyrelsen ikke har fastsat sagsbehand-lingsregler. Borgmesterens frihed indskræn-kes i det omfang, kommunalbestyrelsen fast-sætter sådanne regler. Generelt kan borgme-sterens ansvar vedrørende sagsbehandlingenbeskrives som et ansvar for, at der for samt-lige kommunale forvaltninger tilrettelæggesen hensigtsmæssig og forsvarlig sagsbehand-ling og arbejdsgang, og borgmesteren skalherunder sørge for, at der er fastsat tilstræk-kelige regler (skriftligt eller mundtligt) forsagsbehandlingen, samt at der føres det for-nødne tilsyn med disse reglers overholdelseog administrationens forhold i øvrigt.

Ud over ansvaret for sagernes ekspeditionog de formelle forhold omkring sagsbehand-lingen består borgmesterens øverste dagligeledelse i personaleadministration og koordi-nation af administrationens arbejde.

Det er vanskeligt at give en præcis beskriv-else af, hvilke handlinger borgmesteren skalforetage for at varetage sine forpligtelsersom administrationsleder tilfredsstillende.Selv om der er et vist spillerum, findes derdog utvivlsomt en grænse, som ikke kanoverskrides, uden at det medfører et ansvarfor borgmesteren. Eksempelvis kan nævnes,

at indenrigsministeriet i forbindelse med af-gørelsen af en konkret sag har udtalt, at detpåhviler borgmesteren at drage omsorg for,at kommunens interesser varetages på for-svarlig vis under forhandlinger m.v. Borg-mesteren må desuden have både en ret og un-dertiden også en pligt til at stille supplerendemateriale til rådighed for udvalgene, hvishan f.eks. bliver opmærksom på, at et ud-valg er i færd med at afgøre en sag på et util-strækkeligt grundlag. I sådanne tilfælde kanborgmesteren også være forpligtet til at be-nytte sin indgrebsret, jfr. afsnit 6.2.7., for athindre, at udvalget afgør sagen på det util-strækkelige grundlag.

6.2.4. Borgmesteren kan på kommunalbe-styrelsens vegne afgøre sager, som ikke tåleropsættelse eller ikke giver anledning til tvivl,jfr. KSL § 31, stk. 1. At borgmesteren vælgerat indbringe selv utvivlsomme sager for kom-munalbestyrelsen, kan naturligvis ikke væreansvarspådragende. Adgangen til at afgørehastesager kan derimod både være en ret ogen pligt for borgmesteren. Det kan såledesikke udelukkes, at borgmesteren i visse til-fælde kan ifalde ansvar, hvis han undlader atafgøre sager, der ifølge lovgivningen skal af-gøres hurtigt, og hvor manglende handlingfra borgmesterens side kan skade kommu-nen. Dette kan navnlig tænkes, hvor kom-munen vil lide et tab. Udvalget er dog ikkebekendt med tilfælde fra praksis, hvor borg-mesteren har pådraget sig et ansvar ved atundlade at afgøre hastesager.

6.2.5. Borgmesteren har den umiddelbareforvaltning af anliggender, som ikke er hen-lagt til udvalg m.v., jfr. KSL § 31, stk. 3.Dette må indebære en pligt til at behandle depågældende anliggender. Kommunalbesty-relsen kan dog have truffet beslutning ombehandling af en konkret sag, hvorved derkan ske indskrænkninger i borgmesterens retog pligt til at behandle sagen.

6.2.6. Borgmesteren varetager koordinati-onen i forhold til de øvrige kommunalpoliti-ske organer. Efter § 31a, stk. 1, har borgme-steren således ret til at deltage i forhandlin-gerne i udvalg uden stemmeret. Efter § 31a,stk. 2, kan borgmesteren sammenkalde med-

42

lemmerne af 2 eller flere udvalg til samletdrøftelse af sager af fælles interesse. I over-ensstemmelse med bestemmelsernes formule-ring ("ret", "kan") må der være tale om ret-tigheder for borgmesteren og ikke om plig-ter. Efter NSV § 10, stk. 7, skal økonomiud-valget dog i fornødent omfang forhandlemed et stående udvalg inden iværksættelse afforanstaltninger af væsentlig betydning fordet pågældende udvalg. Denne bestemmelsekan undertiden gøre det til en pligt for borg-mesteren at indkalde til fællesmøde.

6.2.7. Borgmesteren har "indgrebsret" ihenhold til KSL § 31a, stk. 3, idet han kanstandse behandlingen af en under et udvalgsmyndighedsområde hørende sag ved skrift-ligt at pålægge udvalget at indbringe sagenfor kommunalbestyrelsen. Indgrebsretten ersom udgangspunkt en rettighed. I visse til-fælde kan borgmesteren dog have pligt til atudnytte retten, f.eks. hvis det er hans enestemulighed for at opfylde sine øvrige forplig-telser. Pligt til at udnytte indgrebsretten vil ihvert fald foreligge, hvis borgmesteren bliveropmærksom på, at et udvalg er i færd medat træffe en ulovlig beslutning, og formentligogså hvis udvalget er ved at træffe en tabs-givende beslutning eller er ved at træffe enbeslutning på et grundlag, som er utilstræk-keligt eller på anden måde klart utilfredsstil-lende.

6.2.8. Efter KSL §11 , stk. 1, 2. pkt., skal(udvalgene og) borgmesteren meddele kom-munalbestyrelsen de oplysninger, denne for-langer. Reglen indebærer en klar pligt forborgmesteren til at fremkomme med oplys-ninger efter kommunalbestyrelsens anmod-ning. Der kan imidlertid ikke sluttes mod-sætningsvis fra reglen, idet borgmesteren ef-ter omstændighederne også kan være for-pligtet til af egen drift af fremkomme medoplysninger og holde kommunalbestyrelsenorienteret om spørgsmål, som har densinteresse.

6.2.9. Henvendelse fra et kommunalbesty-relsesmedlem.

Ovenfor i afsnit 3 og 4 er det antaget, at etmenigt kommunalbestyrelsesmedlem kan fri-gøre sig for ansvar ved at rette henvendelse

til borgmesteren. I sådanne tilfælde er plig-ten til at foretage sig videre i sagen overførttil borgmesteren. Hvad borgmesteren skalforetage sig som følge af henvendelsen, måafgøres konkret, idet løsningen må bero på,hvilken type uregelmæssighed der er tale om,men borgmesteren vil i hvert fald kunne ifal-de ansvar ved at forholde sig helt passiv.

6.3. Frigørelsesmuligheder.Det kan næppe beskrives generelt, hvadborgmesteren skal foretage sig for at frigøresig for et ansvar, idet det må bero på, hvilkepligter der er tale om.

Borgmesteren må dog i første omgangsøge at afhjælpe opståede fejl og manglerved at benytte sig af sine rettigheder i relati-on til forvaltning og udvalg, jfr. beskrivelseni afsnit 6.2. Hvis problemet ikke kan løsesherved, må borgmesteren indbringe spørgs-målet for økonomiudvalget og om fornødentfor kommunalbestyrelsen, således at disseorganer kan tage stilling til, hvad der skalforetages. Herved frigøres borgmesteren foransvaret, som herefter overgår til økonomi-udvalg/kommunalbestyrelse. Borgmesterenkan være forpligtet til at tilkendegive ved sinforelæggelse, hvad der efter hans opfattelsebør gøres, men såfremt kommunalbestyrel-sen ikke ønsker at følge hans indstilling, kanhan kun være forpligtet til at stemme imoden direkte ulovlig eller tabsgivende beslut-ning, og han kan frigøre sig for ansvar vedat få sin afvigende mening indført i beslut-ningsprotokollen.

Hvis der f.eks. er tale om mangler ved denkommunale administrations sagsbehandling,kan borgmesteren i første omgang udstedeinstrukser og retningslinier for sagsbehand-lingen. Hvis manglerne skyldes en utilstræk-kelig bemanding eller mangelfulde kvalifika-tioner hos medarbejderne, er dette dog næp-pe tilstrækkeligt, og en indbringelse for øko-nomiudvalg og kommunalbestyrelse kan væ-re nødvendig.

Er der tale om problemer i relation til etudvalg, vil det ofte være naturligt at for-handle med udvalgsformanden eller evt. med

43

hele udvalget inden en forelæggelse for kom-munalbestyrelsen.

For de menige kommunalbestyrelsesmed-lemmers vedkommende er det ovenfor i af-snit 4 antaget, at der må lægges vægt på desubjektive forhold, dvs. graden af ond tro.Der vil således hyppigere opstå en reakti-onspligt, hvis der er tale om forsæt eller posi-tiv viden, end hvis der blot er tale om en for-modning eller mistanke, dvs. uagtsomhed.Tilsvarende må det antages, at kravene tilborgmesteren vil være større, for at han kanfrigøre sig for ansvar i tilfælde, hvor han harhaft en viden om uregelmæssigheder, end itilfælde hvor han kun har haft en mistanke.Det skal dog understreges, at der er en gli-dende overgang fra almindelig uagtsomhedtil tilfælde, hvor den manglende viden kunkan skyldes, at borgmesteren har søgt at hol-de sig i "forsætlig god tro".

Hvis borgmesteren kun har en mistankeom uregelmæssigheder kan det første skridtundertiden være iværksættelse af en nærme-re undersøgelse i administrationen. Såfremtder er tale om undersøgelser, der medførerudgifter af væsentlig størrelse, bør borgme-steren dog på forhånd forelægge spørgsmåletom iværksættelsen for økonomiudvalget el-ler eventuelt for det stående udvalg, hvis ad-ministrationsområde sagen drejer sig om.

Borgmesterens mistanke eller viden kanogså være opstået på grundlag af en henven-delse fra administrationen eller fra et kom-munalbestyrelsesmedlem, jfr. afsnit 6.2.9.

Det kan dog ikke antages, at ethvert løstrygte skal udløse en handlepligt for borgme-steren. Der må være tale om en vis dokumen-tation eller anden underbygning, der kangive en begrundet formodning om et uregel-mæssigt forhold, men borgmesteren vil ihvert fald kunne ifalde ansvar ved at forhol-de sig helt passiv. Hvis medlemmet bliver be-kendt med borgmesterens passivitet, er denpågældende dog ikke frigjort, og der kanderfor blive tale om parallelle ansvar.

I forbindelse med en undersøgelse af ureg-elmæssighederne kan borgmesteren af udval-gene og de ansatte forlange enhver oplysningom sager, der er underlagt dem, og om sager-

nes ekspedition, jfr. NSV § 4. Udvalgene ogde ansatte har således en oplysningspligt. Isager, hvor særlige tavshedspligthensyn gørsig gældende, navnlig sager vedrørende en-keltpersoner inden for de sociale og lignings-mæssige områder, er borgmesteren dog kunberettiget til at forlange oplysninger, når derer nødvendigt til varetagelsen af de til borg-mesterembedet henlagte funktioner, isærborgmesterens funktioner som formand forøkonomiudvalget, som øverste daglige lederaf kommunens administration og som koor-dinator (jfr. indenrigsministeriets cirkulærenr. 62 af 27. april 1981 om ny normalstyrel-sesvedtægt, bemærkninger til § 4, stk. 3).

Som nævnt ovenfor indebærer disse funk-tioner utvivlsomt en ret og undertiden ogsåen pligt til at iværksætte undersøgelser.

6.4. Udvalgets overvejelser.Reglerne om borgmesterens opgaver er på enrække punkter blevet omformuleret og ud-dybet ved ændringen af styrelsesloven i 1980(jfr. lov nr. 629 af 23. december 1980) og re-visionen af normalstyrelsesvedtægten i 1981(jfr. indenrigsministeriets cirkulære nr. 62 af27. april 1981). Ændringerne i loven skete pågrundlag af de forslag, der blev fremsat i be-tænkning nr. 894/1980.

Udvalget har i afsnit 6.2. foretaget en ana-lyse af, i hvilket omfang borgmesterensfunktioner medfører egentlige pligter. Ud-valget finder, at lovreglerne i tilstrækkeliggrad fastslår, hvornår der er tale om rettighe-der, og hvornår der er tale om pligter forborgmesteren. Omfanget af de enkelte plig-ter tegner sig ikke i alle tilfælde lige skarpt,men det må også antages at være umuligt i enlovtekst fuldt ud at beskrive de mangfoldigeopgaver, der varetages af borgmesteren. Ud-valget finder på denne baggrund ikke, at derer anledning til at foreslå lovændringer medhensyn til borgmesterens pligter.

Med hensyn til frigørelsesmulighedernehar udvalget overvejet, om der bør søges op-stillet mere præcise regler. Udvalget finderdog, at muligheden for i sidste instans at rej-se spørgsmålet i økonomiudvalget og i kom-munalbestyrelsen må være tilstrækkelig, idet

44

ansvaret herefter må overgå til det organ,hvor sagen er rejst.

Udvalget har også overvejet, om borgme-steren i visse tilfælde bør være forpligtet til atrette henvendelse til tilsynsmyndigheden,såfremt han ikke kan få medhold i sine syns-punkter i økonomiudvalg eller kommunalbe-styrelse. Udvalget finder imidlertid, at en så-dan pligt vil være et fremmedelement, somkunne forstærke et modsætningsforholdmellem borgmester og kommunalbestyrelseog vanskeliggøre opretholdelsen af den nød-vendige tillid. Borgmesteren har naturligvisret til at rette henvendelse til tilsynsmyndig-heden, men borgmesteren vil formentlig of-test af politiske grunde være meget tilbage-holdende med at benytte denne ret.

7. Særligt om udvalgsformandenspligter og ansvarMed hensyn til ansvarsbegrebet og sondrin-gen mellem beslutninger og undladelser kanhenvises til, hvad der er anført ovenfor omborgmesteren i afsnit 6.1.

7.1. Udvalgsformandens pligter efter gæl-dende ret.Borgmesterens funktioner som formand forøkonomiudvalget er beskrevet ovenfor i af-snit 6.2.2. Beskrivelsen i dette afsnit vedrørerformændene for de stående udvalg.

Indledningsvis skal det understreges, atder er en række forskelle mellem borgmeste-rens og udvalgsformændenes funktioner ogdermed også på deres pligter. En af borgme-sterens hovedopgaver er varetagelsen af denøverste daglige ledelse af administrationen. Imodsætning hertil har udvalgsformanden in-gen beføjelser i forhold til forvaltningen.Borgmesteren har endvidere visse selvstændi-ge beføjelser som koordinator m.v. Udvalgs-formanden er i enhver henseende undergivetudvalgets beslutninger, jfr. KSL § 22, stk. 3.Borgmesteren er - bortset fra de særlige til-fælde, der omtales i KSL § 66 - uafsættelig,mens udvalgsformanden til enhver tid kanudskiftes af et flertal i udvalget. Derfor er enlovregulering af borgmesterens rettigheder

og pligter langt vigtigere end en tilsvarenderegulering for udvalgsformandens vedkom-mende.

Styrelsesloven indeholder dog også reglerom udvalgsformanden. Efter loven har ud-valgsformanden følgende funktioner:

7.1.1. Formanden forbereder, indkalderog leder udvalgets møder og drager omsorgfor, at dets beslutninger indføres i beslut-ningsprotokollen, jfr. KSL § 22, stk. 1.

Ligesom for borgmesterens vedkommendemå udvalgsformandens funktion som for-mand og mødeleder utvivlsomt medføre enrække pligter for udvalgsformanden. Derkan i hovedsagen henvises til, hvad der er an-ført ovenfor i afsnit 6.2.1. og 2. Da udvalgs-møderne normalt foregår mere uformelt, erpligterne dog formentlig ikke helt så omfat-tende.

7.1.2. Formanden kan på udvalgets vegneafgøre sager, som ikke tåler opsættelse ellerikke giver anledning til tvivl, jfr. KSL § 22,stk. 2.

Også med hensyn til afgørelse af hastesa-ger og utvivlsomme sager må retsstillingenvære den samme som for borgmesterens ved-kommende. Det betyder, at der normalt kuner tale om en ret til at afgøre utvivlsomme sa-ger, men at der undertiden kan være tale omen pligt til at afgøre hastesager, hvis kommu-nen ellers ville lide et tab. Udvalgsformandenhar endvidere pligt til forudgående at under-rette borgmesteren om afgørelser, som hanselv træffer.

7.1.3. Efter KSL § 22, stk. 3, skal forman-den meddele udvalget de oplysninger, detteforlanger. Her er klart tale om en pligt forudvalgsformanden. Formanden kan dog og-så have pligt til at af egen drift at meddeleudvalget oplysninger.

7.1.4. Ud over de funktioner, som udtryk-keligt er nævnt i styrelsesloven, har udvalgs-formændene i praksis i mange, navnlig stør-re, kommuner fået tillagt en betydelig rolle idet daglige arbejde i de forvaltningsgrene,der hører under udvalget. Som nævnt er detdog i KSL § 22 udtrykkeligt fastslået, at for-manden i enhver henseende er undergivet ud-valgets beslutninger. Da udvalgsformanden

45

ikke som borgmesteren har nogen selvstæn-dige beføjelser i relation til administratio-nen, må hans pligter også være begrænsede.I det omfang, udvalgsformanden igennemsin virksomhed bliver opmærksom på for-hold, som han mener er utilfredsstillende el-ler ikke i overensstemmelse med de givne ret-ningslinier for sagernes ekspedition, må handog have pligt til at reagere, hvis han vil und-gå at ifalde ansvar.

7.1.5. Endelig kan der også for udvalgs-formanden opstå en pligt som følge af etmedlems henvendelse om et konkret anlig-gende. Hvis udvalgsformanden forholder sigpassiv, vil han efter omstændighederne kun-ne ifalde et ansvar. Hvis medlemmet bliverbekendt med passiviteten, kan der blive taleom parallelle ansvar.

7.2. Frigørelsesmulighederne.Det kan vanskeligt beskrives helt generelt,hvad udvalgsformanden skal foretage sig forat frigøre sig for et eventuelt ansvar. Ud-valgsformandens reaktion må afhænge af,hvilke pligter han har, og hvilke problemerder er tale om i det enkelte tilfælde. Hvis for-manden bliver opmærksom på problemermed hensyn til det faglige indhold af sager-ne, kan det muligvis være tilstrækkeligt athenlede forvaltningens opmærksomhed påforholdet, i hvert fald hvis det drejer sig omforhold af mindre betydning. Mere alvorligeproblemer må rejses i udvalget, som har detmaterielle ansvar for sagerne. Herved frigø-res formanden, og ansvaret for sagen over-går til udvalget. Hvis der derimod er tale omtjenesteforseelser eller anden kritisabel ad-færd hos personalet, må formanden rettehenvendelse til borgmesteren, som har anva-ret for forvaltningens funktionsdygtighed.Herved overgår ansvaret for den konkretesag til borgmesteren. Spørgsmål om ressour-cetildeling eller normering i den forvaltning,der betjener udvalget, må altid rejses overfor borgmesteren og om fornødent økono-miudvalget.

Det kan heller ikke beskrives generelt,hvordan udvalgsformanden kan frigøre sigfor et ansvar som følge af et medlems hen-

vendelse om et konkret problem. Det fore-kommer dog nærliggende at antage, at prob-lemet må løses efter tilsvarende retningsliniersom i de tilfælde, hvor formanden selv erblevet opmærksom på et kritisabelt forhold.

Udvalgsformandens subjektive forholdmå også tillægges betydning. Ansvar vil let-tere kunne ifaldes ved viden om ulovlige ellerpå anden måde kritisable forhold end i til-fælde, hvor udvalgsformanden blot har mis-tanke om, at der er noget galt. En løst be-grundet mistanke vil således næppe udløsenogen reaktionspligt, men der er ligesom forborgmesterens vedkommende en glidendeovergang fra tilfælde, hvor mistanken er me-re eller mindre begrundet og til tilfælde, derkan betegnes som "forsætlig god tro".

7.3. Udvalgets overvejelser.Udvalgsformandens stilling er på flere områ-der mindre veldefineret end borgmesterensstilling. Ud fra et ansvarsplaceringssyns-punkt forekommer det derfor principieltønskeligt at søge nærmere afklaret, hvilkeforhold en udvalgsformand kan anses foransvarlig for. Der kan dog allerede efter gæl-dende ret hentes en del vejledning herom i dealmindelige formandsregler, der gælder forkollegiale organer. Det må også erkendes, atdet på grund af kommunernes forskellighedmed hensyn til både størrelse og politisk ogadministrativ struktur er vanskeligt at fore-tage en lige så præcis afgrænsning af ud-valgsformandshvervet som af borgmester-embedet. Endvidere skal anføres, at dernæppe er det samme behov for en detailregu-lering af udvalgsformandens ansvar, fordiformanden som nævnt ovenfor frit kan af-sættes af udvalget. Området egner sig næppepå indeværende tidspunkt til lovregulering. Istedet skal udvalget pege på muligheden fori vejledningsform at orientere udvalgsfor-mændene om, hvilke forhold de må antagesat være ansvarlige for, og hvorledes de i givetfald kan frigøre sig for et sådant ansvar.

8. Flere ansvarligeSom det: fremgår af de foregående afsnit,kan flere kommunalpolitiske organer efter

46

omstændighederne samtidig have et ansvarfor fejl i den kommunale forvaltning.

Også de ansatte i forvaltningen kan ifaldeansvar for fejl eller forsømmelser i forbin-delse med varetagelsen af deres tjenesteplig-ter. Regler om dette ansvar findes imidlertidikke i den kommunale styrelseslov, men måsøges i de bestemmelser (overenskomster,regulativer m.v.), der regulerer forholdetmellem kommunalbestyrelsen og de ansattesamt i straffeloven (kapitel 16). Spørgsmålvedrørende de ansattes ansvar omfattes ikkeaf udvalgets kommissorium og skal derforikke behandles nærmere, jfr. kapitel VII, af-snit 1.

Udvalget finder ikke, at det vil være hver-

ken muligt eller rimeligt at søge at ophævedisse "parallelle" ansvar, således at der altidskulle kunne findes én ansvarlig i det kom-munale system, idet ansvaret for de forskelli-ge organer ofte hviler på et forskelligt an-svarsgrundlag (f.eks. pligtforsømmelse hosudvalgsformanden og manglende tilsyn fraudvalget).

Problemerne med hensyn til den interneplacering og fordeling af ansvaret får ingenbetydning i relation til den borger, som even-tuelt er blevet forurettet ved den ulovlige be-slutning eller undladelse. Spørgsmålet om,hvem borgerne i givet fald skal rejse et kravimod, behandles nedenfor i kapitel VII, af-snit 3.

47

Kapitel IV. Kommunen som selvstændigt ansvarssubjekt

1. Begreb.Ifølge kommissoriet skal udvalget inddragespørgsmålet om kommunen som selvstæn-digt ansvarssubjekt i sine overvejelser, her-under spørgsmålet om hæftelse for fejl ellerforsømmelser, for hvilke et personligt ansvarikke kan placeres.

Der er tale om tilfælde, hvor ansvar på-lægges ikke et enkelt eller eventuelt flerekommunalpolitiske organer, men kommu-nen som sådan, dvs. kommunekassen. Frem-stillingen falder i to dele, nemlig dels de til-fælde, hvor et ansvar ikke kan placeres hosnogen enkelt person, de såkaldte anonymefejl, og dels de tilfælde, hvor der i lovgivnin-gen er hjemmel til at pålægge kollektive en-heder - herunder kommuner - en bøde. Mensder i de førstnævnte tilfælde er tale om eterstatningsansvar, er der i de sidstnævnte til-fælde tale om et strafansvar.

2. Anonyme fejl.

2.1. Gældende ret.Det offentliges erstatningsansvar følger i detvæsentlige samme regler, som har udvikletsig i den almindelige (civilretlige) erstatnings-ret. En kommune kan ifalde erstatningsan-svar i kraft af de almindelige erstatningsreg-ler, når kommunen optræder som driftsher-re, f.eks. i forbindelse med transport, hospi-talsdrift osv. Derudover kan kommunen ifal-de erstatningsansvar for handlinger, der er etled i kommunens myndighedsudøvelse.

Kommunen er en kollektiv enhed, der kunkan handle gennem andre. En skade forvoldtunder udøvelsen af kommunal virksomhed,vil derfor i reglen være forårsaget af en ellerflere kommunalt ansatte eller lignende.

Kommunerne bærer - som alle andre of-fentlige myndigheder - det samme arbejdsgi-veransvar som private arbejdsgivere for de-

res ansattes skadegørende handlinger. Kom-munens arbejdsgiveransvar støttes på regleni Danske Lov 3-19-2 og kommer som nævnttil anvendelse, hvad enten skaden forvoldes isituationer, hvor det offentlige giver sig afmed virksomhed af privatretlig natur, ellerskaden indtræffer under udførelsen af of-fentligretlige funktioner. Arbejdsgiveransva-ret er knyttet til det selvstændige retssubjektkommunen. Den overordnede kommunaltansatte er ikke ansvarlig efter Danske Lov3-19-2 for sine underordnedes skadegørendehandlinger.

Den grundlæggende ansvarsbetingelse ef-ter dansk rets almindelige erstatningsreglerer culpa, dvs. en uforsvarlig adfærd, der kantilregnes den pågældende som forsætlig elleruagtsom. Sammenfattende om offentligemyndigheders erstatningsansvar kan detimidlertid siges, at ansvarsbedømmelsen ikkeså meget beror på en vurdering af individueladfærd som på overvejelser om, hvilke kravder bør stilles til den offentlige virksomhed,som har medført skaden (jfr. Orla Friis Jen-sen i Forvaltningsret, Almindelige emner,1979, side 382 f)-

Enhver, der virker i kommunens tjeneste,kan påføre kommunen erstatningsansvar.Det gælder også i tilfælde, hvor der ikke be-står et kontraktsforhold, men hvor det kom-munale hverv hviler på et valg. Også kom-munalbestyrelsesmedlemmer kan altså i den-ne egenskab påføre kommunen erstatnings-ansvar (jfr. Poul Andersen i betænkning214/959 om statens og kommunernes erstat-ningsansvar, side 60).

Kommunens arbejdsgiveransvar omfattersåvel skade forvoldt ved ansattes handlingersom ved ansattes undladelser.

Det ses af domstolenes praksis - og af denjuridiske teori - at arbejdsgiveransvaret ud-strækkes til anonyme og kumulerede fejl.

48

(Begrebet "tjenestefejl", som anvendtes itidligere teori, svarer i alt væsentligt til ano-nyme og kumulerede fejljfr. Henning Skov-gaard, Offentlige myndigheders erstatnings-ansvar, 1983, s. 54.).

En fejl er anonym, når der er handlet cul-pøst, men hvor skadelidte ikke kan bevise,hvilken eller hvilke kommunalt ansatte, derhar udvist den culpøse adfærd. Anonymefejl kan navnlig forekomme, hvor flere ar-bejder tæt sammen i en specialiseret arbejds-proces, som f.eks. en operation på et syge-hus. Kumulerede fejl taler man om, hvor in-gen enkelt ansat har handlet uforsvarligt iden forstand, at han kan gøres ansvarlig ef-ter culpareglen, men hvor en mindre bristhos flere ansatte tilsammen udløser en uagt-som adfærd i arbejdsgiverens (kommunens)virksomhed.

I praksis tegner kommunerne ofte forsik-ringer mod sådanne fejl, f.eks. fejl i skema-oplysninger fra kommunale registre og forskader, der overgår skoleelever og børn idaginstitutioner.

Det falder uden for denne betænkningsrammer at gøre rede for, om en handling el-ler undladelse overhovedet falder inden forområdet af det offentliges erstatningsansvar.Man skal her henvise til den erstatningsretli-ge og forvaltningsretlige litteratur.

2.2. Udvalgets overvejelser.Udvalget finder det rimeligt, at kommune-kassen kan blive forpligtet i tilfælde, hvor enansvarlig enkeltperson ikke kan findes. Be-grundelsen herfor er dels et hensyn til denborger, som fejlen rammer, og dels, at detkan virke stødende og friste til modvillighedmed hensyn til sagernes oplysning, hvis enkommune frifindes, når den ansvarlige ikkekan findes, men det i øvrigt er ubestridt, atder er begået fejl.

Udvalget er bekendt med, at justitsmini-steriet ikke har til hensigt at optage en ud-trykkelig regel om ansvar for anonyme ogkumulerede fejl i det forslag til lov om erstat-ningsansvar, som justitsministeren agter atfremsætte i indeværende folketingsår.

Udvalget har overvejet, om der desuagtet

er behov for at lovfæste specielt kommuner-nes ansvar for anonyme og kumulerede fejl.Da domspraksis på dette område ikke giveranledning til nævneværdig usikkerhed omretstilstanden, har udvalget ikke fundet, atder er grund til at søge en sådan ansvarsregellovfæstet. Hertil kommer, at en eventuel an-svarsregel af denne karakter ikke naturligthører hjemme i den kommunale styrelseslov,idet reglen som nævnt anses at gælde for alleoffentlige myndigheder.

3. Ansvar for kommunen som kol-lektiv enhed.

3.1. Gældende ret.I speciallovgivningen er der i adskillige lovehjemlet straf af bøde for den, der overtræderbestemte regler i loven. Det tilføjes i et sær-ligt stykke i disse straffebestemmelser, at så-fremt overtrædelsen er begået af et aktiesel-skab, andelsselskab eller lignende, kan derpålægges selskabet som sådant bødeansvar.Sådanne regler er bl.a. almindelige i bygge-og miljølovgivningen, men kendes også an-dre steder, f.eks. i kildeskatteloven. Der kanf.eks. henvises til miljøbeskyttelseslovens §83, stk. 3, vandforsyningslovens § 84, stk. 3,byggelovens § 30, stk. 5, kommuneplanlo-vens § 55, stk. 2, og kildeskattelovens § 77.Terminologien i de forskellige love er dog ik-ke helt ensartet. I byggeloven tales såledesogså om anpartsselskaber, og ansvaret kanpålægges "virksomheden" som sådan.Trods den forskellige ordlyd er der dog ikketilsigtet nogen realitetsforskel mellem be-stemmelserne.

Det fremgår ikke klart af ordlyden af denævnte bestemmelser, om kommuner kanifalde ansvar i henhold til disse regler. Noglelandsretsdomme har imidlertid antaget, atkommuner er omfattet af ordene "eller lig-nende", og at kommunerne følgelig kunnestraffes. Straffehjemlen omfatter dog kunkommunernes beslutninger og undladelser,når kommunen optræder på tilsvarende må-de som private bygherrer, driftsherrer,grundejere eller arbejdsgivere. Derimod kandet ikke antages, at de pågældende bestem-

Betænkning nr. 996 4 49

melser indeholder hjemmel til at straffekommuner, når disse ved deres administrati-on medvirker til, at der opstår ulovligheder iforbindelse med privates aktiviteter. En så-dan kommunal "medskyld" i forbindelsemed kommunens myndighedsudøvelse kanf.eks. opstå, hvis kommunalbestyrelsen harudstedt en ulovlig (bygge)tilladelse, eller hvisden undlader at skride ind mod en ulovligaktivitet (f.eks. i henhold til miljølovgivnin-gen). Mens ansvaret for anonyme fejl, jfr.afsnit 2, omfatter begge disse tilfældegrup-per, må der med hensyn til bødeansvaretsondres mellem kommunen som bygher-re/driftsherre og tilfælde, hvor kommunenbegår fejl i sin almindelige myndighedsud-øvelse.

Der foreligger ingen højesteretsdomme påområdet, og gældende ret kan derfor ikkeanses for helt afklaret.

Fra retspraksis skal nævnes følgendelandsretsdomme:

- "De falsterske kommuners Renholdnings-selskab" (utrykt Østre Landsrets dom af 1.juli 1982).

- "Tønder-sagen" (U 1972, 801 VL).- "Krik Vig-dommen" (U 1981, side 569

VL).

Krik Vig-sagens nærmere indhold og vide-re forløb, herunder indenrigsministeriets ud-talelse i sagen, er nærmere omtalt nedenfor ikapitel V, afsnit 3.2.3.

I de to første sager blev henholdsvis etkommunalt fællesskab og en kommunedømt for overtrædelse af henholdsvis miljø-beskyttelsesloven og byggeloven. Domfæl-delsen skete ud fra bygherre/driftsherre-synspunkter. I sagen om De falsterske kom-muners Renholdningsselskab blev det ansetfor en skærpende omstændighed, at selska-bet, som havde begået lovovertrædelsen,havde den offentlige miljøbeskyttelse somopgave. I Krik Vig-dommen blev det deri-mod antaget, at by- og landzoneloven ikkeindeholdt tilstrækkelig hjemmel til at straffeen kommune ud fra medvirken-synspunkter.Den ulovlige handling var her foretaget af enprivat bygherre, men i tillid til en ulovlig

byggetilladelse fra kommunen (myndigheds-udøvelse).

3.2. Udvalgets overvejelser.Baggrunden for reglerne om kollektive enhe-ders bødeansvar er bl.a. at sikre, at et straf-ansvar kan pålægges, hvor det som følge af,at det strafbare forhold er begået af en kol-lektiv enhed, er umuligt eller vanskeligt medsikkerhed at afdække, hvilke personer indenfor enheden, der konkret har begået detstrafbare forhold. Det kan endvidere væreformålet med reglerne at søge at hindre, atenheden opnår økonomisk fordel ved atovertræde lovgivningen. Medens det førsteformål normalt også vil være til stede i for-hold til kommuner, der udøver virksomhe-den som driftsherrer, bygherre m.v., vil be-hovet for gennem bødestraf at afholde kom-muner fra at søge at opnå økonomiske for-dele normalt ikke være til stede. Også andreforhold gør, at kommunen som offentligret-ligt subjekt med politisk valgte beslutnings-tagere ikke uden videre fuldt ud kan sidestil-les med privatretlige kollektive enheder. Ud-valget finder derfor ikke, at reglerne omprivatretlige sammenslutninger er egnede tilen generel analogisk anvendelse. Det er dogikke ensbetydende med, at kommuner ikkebør kunne ifalde et ansvar, men det bør efterudvalgets opfattelse i hvert enkelt tilfældeovervejes, om der er tilstrækkelig grund til atsidestille kommunen med andre kollektiveenheder på det pågældende lovområde.F.eks. forekommer det rimeligt, at kommu-ner ligesom private kan ifalde ansvar for for-urening eller for opførelse af et byggeri udeniagttagelse af de krævede sikkerhedsforan-staltninger. Derimod forekommer der at væ-re en vis forskel på kommuner og private irelation til forsinket indbetaling af kildeskat.Mens den private arbejdsgivers forsinkedeindbetaling ofte skyldes økonomiske vanske-ligheder, og forsinkelsen derfor kan medføreen reel risiko for et tab for statskassen, vilder ikke foreligge en tilsvarende risiko vedkommunale forsinkelser, idet kommunen al-tid vil kunne fremskaffe det manglende be-

50

løb, i sidste instans eventuelt ved forøgetskatteudskrivning.

Under alle omstændigheder forekommerdet utilfredsstillende, at hjemlen for kommu-ners ansvar er uklar, idet kommuner somnævnt ikke er omtalt udtrykkeligt i straffe-regierne, men kun af landsretspraksis fortol-kes som omfattet af udtrykket "eller lignen-de".

Retshåndhævelsesudvalget har i sin betænk-ning (nr. 981/1983, afsnit 12.9. Udvalgetsovervejelser vedrørende myndigheder sombygherrer/driftsherrer) nævnt, at det kanforekomme stødende, at man søger at gen-nemføre et ansvar mod kommuner, når detteikke er tilfældet ved statslige overtrædelser.Det er imidlertid ikke muligt at rejse en straf-fesag mod staten (et ministerium) som kol-lektiv enhed. Retshåndhævelsesudvalget harderfor overvejet, om man skulle begrænsebødeansvarsreglerne til at gælde private kol-lektive enheder. Udvalget finder imidlertid,at det også kan være stødende, hvis kommu-ner på ganske tilsvarende måde som privateovertræder lovgivningen, men reaktionenblot kan blive en påtale fra den centrale myn-dighed i stedet for en - for den private - føle-lig bøde. Udvalget peger desuden på, at for-tolkningen af bødeansvarsreglerne til også atgælde kommunale myndigheder ikke hvilerpå en så klar og utvivlsom hjemmel, somman kunne ønske, samt at den begrundelse,der kan anføres for strafansvaret for privatekollektive enheder, næppe er fuldt dækken-de. Den videre overvejelse af problemernehenvises til indenrigsministeriets udvalg omansvarsplacering i kommunestyret.

Spørgsmålet om myndighedsfejl behand-les i retshåndhævelsesudvalgets betænkning iafsnit 13. Det er udvalgets opfattelse, at deri langt de fleste tilfælde er tale om småfejl,der begås tilfældigt, og her finder man ikke,at retshåndhævelsessynspunkter kan begrun-de en øget indsats for forebyggelse af fejlene.Det ville let kunne føre til krav til personale-sammensætningen i de kommunale forvalt-ninger eller til overvejelser om hensigtsmæs-sigheden af den nuværende kommunestruk-tur. Spørgsmålet om sanktioner over for de

meget få grove fejl, der begås, overlades tilindenrigsministeriets udvalg.

Ansvarsudvalget kan tilslutte sig de syns-punkter, som er kommet til udtryk i rets-håndhævelsesudvalgets betænkning. Udval-get skal på denne baggrund anbefale, at deri speciallovgivningen i det enkelte tilfælde ta-ges udtrykkelig stilling til, om kommunerskal kunne ifalde ansvar efter tilsvarenderegler som private kollektive enheder. I givetfald finder udvalget, at kommuner bør næv-nes udtrykkeligt i strafferegierne. Det skal idenne forbindelse bemærkes, at et strafan-svar også bør gælde for kommunale fælles-skaber, som er omfattet af § 60 i lov omkommunernes styrelse. Der henvises heromnærmere til kapitel VIII, afsnit 5.

Ansvaret bør kun omfatte kommuner ogkommunale fællesskaber i deres egenskab afbygherre/driftsherre/arbejdsgiver, dvs. til-fælde hvor kommunen eller fællesskabet op-træder på lige fod med private.

Udvalget skal anbefale, at de pågældendefagministerier ændrer de relevante lovreglerved førstkommende lejlighed. En bestem-melse herom kunne eventuelt formuleressom foreslået af udvalget i kapitel XII, afsnit3. Begrænsningen af ansvaret til bygher-re/driftsherre-situationer bør omtales i be-mærkningerne til en lovændring. Af lovtek-niske grunde må det desuden nævnes, at derikke kan sluttes modsætningsvis til ældrelove, hvor kommuner (endnu ikke) er omtaltudtrykkeligt.

Der kan nærmere henvises til kapitel XIImed udvalgets forslag til lovændringer m.v.

Spørgsmål om, hvorvidt kommuner skalkunne ifalde ansvar og rammes af sanktioneri forbindelse med fejl ved deres myndigheds-udøvelse, må afgøres efter den kommunalestyrelseslovgivning. Der må herom henvisestil kapitel III og V.

I de tilfælde, hvor kommunen som kollek-tiv enhed kan straffes, udredes en idømt bø-de af kommunen. Spørgsmålet om at gøreregres mod kommunalbestyrelsens medlem-mer for det "tab", som herved opstår forkommunen, behandles nedenfor i kapitel V,afsnit 3.2.3. og 4.2.3.

51

Kapitel V. Tilsynsmyndighedernes retlige reaktionsmuligheder overfor de kommunalpolitiske organer.

1. Begrebsfastlæggelse m.v.

1.1. Begrebet "retsligereaktionsmuligheder''.Efter kommissoriet skal udvalget overveje deretlige reaktionsmuligheder over for ulovlig-heder i kommunestyret. Anvendelsen af be-grebet "retlige" reaktionsmuligheder inde-bærer, at udvalget ikke skal beskæftige sigmed eventuelle politiske reaktioner. På denanden side omfatter udtrykket "reaktions-muligheder" mere end, hvad der traditioneltbetegnes som sanktioner, idet det f.eks. ogsåomfatter kritik eller "næser" fra folketin-gets ombudsmand. Når det er fundet prak-tisk at benytte det videregående udtryk, skyl-des det, at de pågældende reaktioner i prak-sis i de fleste tilfælde vil have betydning forde kommunale myndigheders fremtidigehandlemåde, og dermed virke normerende.Således vil de kommunale tilsynsmyndighe-ders vejledende udtalelser om forståelsen afden kommunale styrelseslovgivning næstenaltid blive efterlevet af kommunalbestyrel-serne, selvom de formelt ikke er retligt bin-dende. Tilsvarende kan det i praksis kon-stateres, at ressortmyndigheders udtalelserom deres lovgivning og henstillinger til dekommunale myndigheder om at efterlevelovgivningen i vid udstrækning efterkom-mes. Ombudsmandens og tilsynsmyndighe-dernes virksomhed medfører derfor i vidtomfang, at anvendelsen af sanktioner kanundgås. Tilsynsmyndighedernes og ombuds-mandens fortolkning af gældende ret kandog blive tilsidesat af domstolene under eneventuel retssag. Om forholdet mellem dekommunale tilsynsmyndigheder og sektor-myndighederne henvises i øvrigt til afsnit 6.

Sanktioner er en vigtig del af de retlige re-aktionsmuligheder. I strafferetten og privat-retten er straf og erstatning de traditionellesanktioner over for ulovligheder. Disse sank-tioner anvendes også over for kommunalemyndigheder, men herudover findes der ikommunalretten andre, særlige sanktioner(f.eks. annullation og tvangsbøder), som vilblive gennemgået nedenfor.

Det skal bemærkes, at tvangsbøder udenfor kommunalretten normalt ikke betegnessom en "sanktion", da der ikke er tale om enstraf, men om et retsmiddel, der har til for-mål at forebygge eller afværge ulovligheder.I denne betænkning anvendes ordet sanktionom tvangsbøder i overensstemmelse med densædvanlige terminologi i kommunalretten.

Yderligere bemærkes, at også annullationhar en anden betydning i kommunalrettenend i den almindelige forvaltningsret. I den-ne betamkning anvendes kommunalrettensbegreb. Der vil blive nærmere redegjort forbegreberne ved gennemgangen af de enkeltesanktioner i KSL § 61, jfr. nedenfor i afsnit3.

1.2. Tilsyn og overtilsyn.I dette kapitel beskrives de reaktionsmulig-heder, som de kommunale tilsynsmyndighe-der kan benytte over for ulovligheder. Somindledning til denne gennemgang skal dergives en kort redegørelse for tilsynsbegrebetsanvendelse på forskellige områder.

I den juridiske teori og i lovgivningen an-vendes ordet tilsyn i forskellige betydninger.Der kan være tale om, at en myndighed førertilsyn med borgernes og virksomhedernesoverholdelse af lovgivningen. Eksempler

52

herpå findes inden for bygge- og miljølovgiv-ningen og i arbejdstilsynet.

Der kan imidlertid også være tale om, atén myndighed fører tilsyn med en andenmyndighed. Man sondrer her mellem det al-mindelige tilsyn og det specielle tilsyn.

Det almindelige tilsyn udøves af de kom-munale tilsynsmyndigheder (indenrigsmini-steriet og tilsynsrådene) over for amtsråd ogkommunalbestyrelser i overensstemmelsemed den kommunale styrelseslovgivning.

Det specielle tilsyn betegnes ofte sektortil-synet eller det faglige tilsyn. Det udøves af demyndigheder, som administrerer det pågæl-dende område, normalt i sidste instans af detpågældende ressort- eller fagministerium.Også andre myndigheder, f.eks. amtsrådene,har dog fået tillagt visse tilsynsopgaver. Detspecielle tilsyn udøves især over for kommu-nalbestyrelser og amtsråd. Tilsynets omfangog indhold fastlægges i speciallovgivningen.F.eks. anvendes tilsynsbegrebet inden for so-ciallovgivningen normalt til at beskrive dekornpetencenormer, der gælder i forholdetmellem de centrale sociale myndigheder (so-cialministeriet og de herunder hørende sty-relser) og kommunalbestyrelser og amtsråd.Det skal dog tilføjes, at tilsynsbegrebet i so-ciallovgivningen også bruges om kommunal-bestyrelsers og amtsråds (drifts)tilsyn medkommunale og selvejende sociale institutio-ner.

Tilsynsbegrebets anvendelse i bygge- ogmiljølovgivningen er nærmere omtalt i rets-håndhævelsesudvalgets betænkning (nr.981/1983, afsnit 4). Begrebets anvendelse isociallovgivningen undersøges for tiden i enarbejdsgruppe nedsat af socialministerietmed den opgave at beskrive reglerne om til-syn og klageadgang og om fornødent frem-sætte forslag til ændringer heri. Gruppenforventes at afslutte sit arbejde ved udgan-gen af 1983.

Undertiden anvendes begrebet overtilsyn.Således blev socialministeriets beføjelser ihenhold til den sociale styrelseslovs § 22 tidli-gere betegnet som et overtilsyn, men beteg-nelsen er nu ændret til tilsyn. I bygge- og mil-jølovgivningen anvendes begrebet overtilsyn

kun i miljøbeskyttelseslovens § 55, men rets-håndhævelsesudvalget henstiller, at betegnel-sen også her ændres til tilsyn.

Retshåndhævelsesudvalget anvender i sinbetænkning (afsnit 4.2. og 4.7.8.) ordet over-tilsyn som en samlebetegnelse for de beføjel-ser og pligter, som efter udtrykkelige lovbe-stemmmelser eller på andet retsgrundlag til-kommer navnlig den centrale ressortmyndig-hed. Udtrykket omfatter dog ikke det almin-delige tilsyn med kommunalforvaltningen,som er hjemlet i den kommunale styrelses-lovgivning. Efter retshåndhævelsesudvalgetsopfattelse kan et overtilsyn siges at være in-deholdt i bestemmelser, der henlægger vissebeføjelser inden for et lovområde til en an-den myndighed end den umiddelbare forvalt-ningsmyndighed. Det kan f.eks. dreje sig omhjemmel til at fastsætte nærmere regler, til atudstede pålæg eller til at overtage den umid-delbare forvaltningsmyndigheds kompetencei den enkelte sag. Herudover antages det heltgenerelt at være gældende ret, at den centralemyndighed på et lovområde har en retligpligt til at følge udviklingen på det pågæl-dende område.

I socialministeriets arbejdsgruppe om til-syn og klageadgang benyttes betegnelsen"almindeligt overvågende tilsyn" om dennesidstnævnte form for overtilsyn, dvs. mini-sterens rettigheder og pligter med hensyn tilat føre tilsyn inden for sit område.

Når udtrykket overtilsyn anvendes, mar-keres det herved, at overtilsynsmyndighedenskal føre tilsyn med, at den umiddelbare for-valtningsmyndighed (kommunalbestyrelse/amtsråd) udøver sit tilsyn med borgere ogvirksomheder lovligt/forsvarligt. Inden forsociallovgivningen er der dog i almindelighedikke tale om et kommunalt tilsyn med bor-gerne, men om kommunale serviceydelser tilborgerne.

Det skal understreges, at overtilsyn ikkeindebærer noget over- og underordnelsesfor-hold. Et over- og underordnelsesforhold gi-ver normalt den overordnede myndighed enrække beføjelser, herunder fuld instrukti-onsbeføjelse over for den underordnedemyndighed. I forholdet mellem statslige og

53

kommunale myndigheder kan de statsligemyndigheder imidlertid kun træffe afgørel-ser, som er retligt bindende for kommuner-ne, hvis der foreligger en udtrykkelig lov-hjemmel.

Det kan på baggrund af ovenstående kon-kluderes, at der er en betydelig uklarhed medhensyn til anvendelsen af begreberne tilsynog overtilsyn, og at begreberne anvendes pådelvis forskellig måde i teoretiske fremstillin-ger og inden for forskellige lovområder.

I denne betænkning bruges ordet tilsyn omde kommunale tilsynsmyndigheders udøvelseaf beføjelser over for kommunalbestyrelser-ne, dvs. det almindelige kommunale tilsyn. Iafsnit 6.5. om samspillet med andre myndig-heder omtales dog også sektortilsynet, her-under det såkaldte overtilsyn.

Udvalget vil - ligesom retshåndhævelses-udvalget - fraråde, at overtilsynsbegrebetbenyttes i lovgivningen. Det skyldes navnligbegrebets uklarhed, men også, at begrebetsprogligt forekommer uheldigt, fordi det kanlede tanken hen på et almindeligt over- ogunderordnelsesforhold.

1.3. Det almindelige tilsyn efter den kommu-nale styrelseslovgivning.Udvalget skal efter sit kommissorium ikkebeskæftige sig med problemer vedrørende til-synets organisation, men alene med tilsyns-myndighedernes reaktionsmuligheder. Ud-valget har dog fundet det nødvendigt at be-skrive, hvad begrebet tilsynsmyndighedendækker. Der skal derfor gives en kort over-sigt over, hvorledes de kommunale tilsyns-myndigheder er organiseret efter gældenderet.

Efter KSL § 47 varetages tilsynet medamtskommunerne og med Frederiksbergkommune af indenrigsministeren. Tilsynetmed de øvrige primærkommuner varetagesaf de for hver amtsrådskreds nedsatte til-synsråd. Efter den københavnske styrelses-lovs § 45 varetages tilsynet med Københavnskommune af indenrigsministeren. Endeligvaretager indenrigsministeren tilsynet medhovedstadsrådets virksomhed i henhold til §

13 i lov om et hovedstadsråd (Lovbekendtgø-relse nr. 204 af 7. maj 1981).

Den nuværende ordning med tilsynsrådblev etableret ved den nugældende styrelses-lovs ikrafttræden i 1970. Der findes 14 til-synsråd bestående af statsamtmanden somformand og derudover 4 amtsrådsmedlem-mer, jfr. KSL § 48.

De nærmere regler om tilsynsmyndighe-derne findes i KSL kap. VI, mens reglerneom tilsynets indhold findes i kap. VII. Reg-lerne om tilsynet med Københavns kommunefindes i KBH-lov kap. VII. I § 13 i loven omhovedstadsrådet er det anført, at KSL §§54-55, § 57, § 60 og § 61, stk. 1 og 2 om tilsy-net med kommunalbestyrelsens virksomhedfinder tilsvarende anvendelse på tilsynet medhovedstadsrådet.

Der består ikke noget almindeligt under-ordnelsesforhold mellem indenrigsministe-ren og tilsynsrådene, men ministeren harsom øverste tilsynsmyndighed fået tillagt vis-se beføjelser i medfør af forskellige regler iKSL. Det indbyrdes forhold mellem inden-rigsministeren og tilsynsrådene beskrivesnærmere nedenfor i afsnit 6.2.

1.4. Forholdet mellem de kommunale til-synsmyndigheder og andre myndigheder.Som det er fremgået af de foregående afsnit,kan også andre administrative myndighederend de kommunale tilsynsmyndigheder un-dertiden gribe ind over for ulovligheder ikommunestyret. En beskrivelse af sektor-myndighedernes og ombudsmandens reakti-onsmuligheder falder uden for udvalgetskommissorium. Der findes imidlertid visseberøringsflader mellem tilsynsmyndigheder-nes og sektormyndighedernes kompetencer,og et vist samspil er påkrævet for at få til-synssystemet til at fungere. Dette samspil vilblive omtalt nedenfor i afsnit 6.

54

2. Oversigt over reaktionsmulighe-der i gældende ret. Systematik.

Regler om sanktioner over for de kommu-nalpolitiske organer og deres medlemmersvirksomhed findes flere steder:

- i den kommunale styrelseslov (§ 61 og § 66)og de tilsvarende regler i den københavnskestyrelseslov (§ 48 og § 53a),

- i straffeloven, især 16. kapitel om forbry-delser i offentlig tjeneste eller hverv,

- i speciallovgivningen (f.eks. miljøbeskyttel-seslovens § 83, byggelovens § 30, kommu-neplanlovens § 55 og kildeskattelovens § 77om bødeansvar for virksomheder og lign.samt bistandslovens § 22 om personer, dermedvirker ved lovens administration),

- i den almindelige (til dels ulovbestemte) er-statningsret.

Udvalget har efter sit kommissorium ogsin sammensætning ikke set det som sin op-gave at gennemgå alle disse meget omfatten-de regelsæt, men har koncentreret sine un-dersøgelser om de særlige kommunalretligeaspekter.

Udvalget skal efter kommissoriet overvejebåde indholdet af de nugældende reaktions-muligheder og mulighederne for at indførenye sanktioner m.v., herunder bl.a. muligeændringer i reglerne om strafansvar og er-statningsansvar.

I dette kapitel gennemgås de gældende reg-ler om tilsynsmyndighedernes reaktionsmu-ligheder over for kommunalbestyrelsen og deøvrige kommunalpolitiske organer. Udval-gets overvejelser vedrørende mulighedernefor at tillægge tilsynsmyndighederne nyesanktionsmuligheder over for de kommunal-politiske organer vil blive gennemgået i detfølgende kapitel (kapitel VI). Derefter følgeri kapitel VII udvalgets overvejelser vedrøren-de mulige ændringer i de almindelige erstat-ningsretlige og strafferetlige regler.

Gennemgangen indledes med en redegørel-se for og analyse af gældende ret og afsluttesmed udvalgets overvejelser og forslag vedrø-rende de enkelte regelsæt.

Til sidst redegøres i et særligt afsnit for til-

synsmyndighedernes øvrige, til dels ulovbe-stemte reaktionsmuligheder.

3. KSL § 61.Den vigtigste sanktionsregel i den kommuna-le styrelseslov er § 61 og den tilsvarende regeli den københavnske styrelseslovs § 48. § 61har følgende ordlyd:

"§ 61. Tilsynsmyndigheden kan sætte enkommunalbestyrelses beslutning ud af kraft,når beslutningen findes stridende mod lov-givningen.

Stk. 2. Dersom en kommunalbestyrelsehar handlet i strid med lovgivningen, herun-der undladt at udføre en foranstaltning,hvortil den er forpligtet, træffer tilsynsmyn-digheden de nødvendige foranstaltninger,herunder eventuelt bestemmelse om tvangs-bøder. I fornødent fald kan tilsynsmyndig-heden rejse sag ved domstolene om person-ligt ansvar for medlemmerne af kommunal-bestyrelsen for den pågældende beslutningeller undladelse.

Stk. 3. Over for et tilsynsråds ulovlige be-slutninger eller undladelser kan indenrigsmi-nisteren bringe de i stk. 1 og 2 omhandledeforanstaltninger til anvendelse."

Der henvises til følgende litteratur, derindeholder fortolkningsbidrag vedrørende §61:

Ernst Andersen: Administrativt tilsyn meckommunalforvaltningen, 1941 ("Ernst An-dersen").

Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret, 5.udg. 1965, især kap. XIV, C. ("Poul Ander-sen").

Preben Espersen: De kommunale beslut-ninger I, 1970, side 142-144, og II, 1973, s.62 ff., ("Beslutninger I og II") samt Beslut-ning og Samtykke, 1974, s. 87 ff. ("Esper-sen").Erik Harder, Dansk KommunalforvaltningII, 2. del: Tilsynet med kommunerne, kap. IIog III, side 222 ff. "Harder II")

Claus Haagen Jensen: Kommunalret,1974, kap. V, E, side 74 ff.("Haagen Jen-sen").

Endvidere vil der i det følgende blive hen-

55

vist til domspraksis og til indenrigsministeri-ets praksis på området.Udvalget har ved sin gennemgang af § 61fundet, at lovreglens ord på visse punktergiver anledning til tvivl. Endvidere har mankonstateret, at der i de teoretiske fremstillin-ger og i praksis indlægges visse begrænsnin-ger og betingelser for bestemmelsens anven-delse, som ikke kan læses direkte ud af ord-lyden, men som støttes på bestemmelsensforarbejder. Udvalget har derfor fundet detrelevant at foretage en gennemgang af forar-bejderne til de tidligere og de nugældendekommunale styrelseslove for at undersøge,om der af lovenes forarbejder kan udledesfortolkningsbidrag vedrørende reglens ræk-kevidde. Resultatet af udvalgets undersøgel-se er optrykt som bilag 1 til denne betænk-ning. Udvalgets analyse og vurdering af for-arbejderne er endvidere indarbejdet i detteafsnit i det omfang, de kan tjene som for-tolkningsbidrag.

Ved gennemgangen af § 61 vil der førstblive redegjort for de generelle betingelserfor reglens anvendelse, som enten fremgårdirekte af lovteksten eller som ifølge forar-bejderne eller fast praksis kan indfortolkes.Derefter gennemgås de enkelte sanktioner,som omtales i § 61, og deres anvendelsesom-råde, herunder eventuelle særlige betingelsereller begrænsninger.

3.1. Betingelser for at anvende § 61.

3.1.1. Ulovlighed.Den grundlæggende betingelse for at anven-de § 61 er, at der foreligger en ulovlig beslut-ning eller undladelse fra kommunalbestyrel-sens side, jfr. § 61, stk. 1: "beslutningen fin-des stridende mod lovgivningen" og § 61,stk. 2: "handlet i strid med lovgivningen,herunder undladt at udføre en foranstalt-ning, hvortil den er forpligtet".

Det har været omtvistet, om udtrykket"lovgivning" kun omfatter formel, skrevenlov og forskrifter udstedt i henhold til lov, el-ler om udtrykket tillige dækker uskreven ret.

I den juridiske teori (Haagen Jensen (side81f) og Ernst Andersen (side 177-80 og1680), har det tidligere været antaget, at derkun kan idømmes tvangsbøder ved overtræ-delse af formel lov. Denne snævre forståelseaf udtrykket findes også i bemærkningernetil KSL § 61, stk. 2, om tvangsbøder. Høje-steret har imidlertid for nylig (U 1981, 637H) antaget, at ordet lovgivning i § 61, stk. 1,sigter til gældende ret i almindelighed. Høje-steret tog ikke stilling til udtrykkets anven-delse i § 61, stk. 2. Højesterets forståelse afudtrykket er i overensstemmelse med inden-rigsministeriets opfattelse, som er tilkendeg-ivet i en række udtalelser og afgørelser.

Det kan herefter anses for gældende ret -i hvert fald i relation til § 61, stk. 1, men for-mentlig også i relation til § 61, stk. 2 - at til-synsmyndigheden kan gribe ind over for enkommunalbestyrelse, både når den handler istrid med skreven ret, og når den handler istrid med almindelige retsgrundsætninger,f.eks. lighedsgrundsætninger eller grundsæt-ningen om magtfordrejning. Tilsynsmyndig-heden kan også behandle klager over, at dealmindelige forvaltningsretlige regler ogprincipper ikke er efterlevet, ligesom tilsyns-myndigheden kan gribe ind over for proce-durefejl.

3.1.2. Klarhed.Det har længe i indenrigsministeriets praksisværet antaget, at tilsynsmyndigheden kunkan træffe foranstaltninger over for en kom-munalbestyrelse, hvor der ikke er rimeligtvivl om, at lovgivningen er tilsidesat. Dettehar for så vidt angår tvangsbøder direktestøtte i lovens forarbejder.

Folketingets ombudsmand har i forbindel-se med en konkret sag om inhabilitet (FOB1977, s. 242 ff) udtalt, at der efter hans op-fattelse hverken i § 61, stk. l's formuleringeller i dens forarbejder er holdepunkter forden opfattelse, at annullation af afgørelser,der findes ulovlige, kun kan eller kun bør skei tilfælde, hvor ulovligheden er klar, og at ensådan indskrænkende fortolkning ikke fore-kommer ubetænkelig ud fra retssikkerhed-shensyn. Ombudsmanden accepterede, at

56

man må vise tilbageholdenhed med at anven-de annullationsbeføjeisen, hvis tilsynets af-gørelse beror på faktiske forhold og ujuridi-ske vurderinger, hvorom der ikke er klarhed.Med hensyn til (rene) retsspørgsmål menteombudsmanden ikke, at man kan fastholdeklarhedskriteriet, i hvert fald ikke for så vidtangår fortolkningen af den kommunale sty-relseslov, hvor indenrigsministeriet har endobbeltfunktion som tilsynsmyndighed ogsektorministerium. Ombudsmanden frem-hævede dog også, at en tilsynsmyndighed erbeføjet til ud fra saglige hensyn at undlade atannullere en ulovlig afgørelse, idet tilsyns-myndigheden kan foretrække at henskydeafgørelsen til domstolene.

For så vidt angår tvangsbøder har klar-hedskriteriet ikke været genstand for diskus-sion.

Gældende ret kan på denne baggrund ikkeanses for helt utvivlsom.

3.1.3. Bevistvivl.Som nævnt ovenfor i afsnit 3.1.2. kan til-synsmyndigheden kun anvende sanktioner,når der foreligger fornøden klarhed, herun-der fornøden klarhed med hensyn til de fak-tiske omstændigheder i sagen. Det skal der-for kort beskrives, hvilke muligheder tilsyns-myndigheden har for at klarlægge det fakti-ske handlingsforløb og dermed fjerne even-tuelle bevistvivl.

For tilsynsmyndigheden gælder som forandre offentlige myndigheder en officialma-xime, d.v.s. en pligt til at søge sagen tilstræk-keligt oplyst. Kommunalbestyrelsen har pligttil at afgive oplysninger og fremkomme medredegørelser om konkrete sager i det om-fang, tilsynsmyndigheden ønsker det. Endvi-dere må kommunalbestyrelsen have pligt tilat afgive alle akter vedrørende den aktuellesag til tilsynsmyndigheden. (Der kan heromhenvises til FOB 1978, s. 504 ff). Til frem-tvingelse af oplysninger fra kommunalbesty-relsen råder tilsynsmyndigheden over desædvanlige tvangsmidler, herunder om for-nødent tvangsbøder.

Der er ikke i styrelsesloven taget stilling til,hvilke skridt tilsynsmyndigheden i øvrigt kan

foretage med henblik på at klarlægge de fak-tiske forhold i en sag og efterprøve rigtighe-den af de til tilsynsmyndigheden afgivne op-lysninger.

Tilsynsmyndighederne må være beføjet tilat gennemgå kommunens journaler og arkiv-er eller efterse originalakter, f.eks. kommu-nalbestyrelsens beslutningsprotokol, for atkontrollere afgivne oplysninger eller ind-sendte afskrifters rigtighed og fuldstændig-hed.

Tilsynsmyndigheden må også kunne ind-hente udtalelser og føre samtaler med andreend den samlede kommunalbestyrelse medhenblik på at opklare en sags faktiske om-stændigheder.

Der er imidlertid ikke i lovgivningen fore-skrevet nogen almindelig pligt for enkelt-medlemmer af kommunalbestyrelsen ellerkommunalt ansatte til at udtale sig over fortilsynsmyndigheden. Heraf følger, at der ik-ke er nogen mulighed for direkte at fremtvin-ge en fyldestgørende erklæring fra f.eks. etkommunalbestyrelsesmedlem, som ikke vilafgive oplysninger eller deltage i en samtale.

Tilsynsmyndigheden har således f.eks. ik-ke mulighed for selv at afhøre et kommunal-bestyrelsesmedlem under vidneansvar. Mereindirekte kan der imidlertid undertiden ind-træde, hvad der kan betegnes som en art"processuel skadevirkning", hvis et kommu-nalbestyrelsesmedlem undlader at fremkom-me med oplysninger til brug for en stillingta-gen til, om vedkommende har handlet ulov-ligt eller uforsvarligt. Hvis tilsynsmyndighe-den i sådanne tilfælde mener, at omstændig-hederne peger herpå, kan tilsynsmyndighe-den ud fra sin formodning om, at den pågæl-dende har handlet ulovligt eller uforsvarligt,gøre personligt ansvar gældende mod med-lemmet ved domstolene i medfør af KSL §61, stk. 2, 2. pkt.

En klager kan i sin egenskab af part havekrav på at udtale sig over for tilsynsmyndig-heden. En klager vil dog ikke altid være parti sagen. Dette må afgøres ud fra de alminde-lige forvaltningsretlige regler om, hvornår enklager har retsstilling som part.

Tilsynsmyndigheden må ved behandlingen

57

af en sag lægge de af kommunalbestyrelsenog andre, f.eks. klagere, afgivne erklæringerom det faktiske handlingsforløb til grund idet omfang, hvori disse erklæringer ikkefremkalder tvivl herom.

Da tilsynsmyndigheden ikke har hjemmeltil at foranstalte vidneførsel, kan det imidler-tid i sjældne tilfælde forekomme, at tilsyns-myndigheden må opgive at klarlægge de fak-tiske omstændigheder i en sag, fordi derforeligger ufuldstændige eller modstridendeoplysninger. I sådanne tilfælde kan tilsyns-myndigheden ikke anvende § 61, men sagensopklaring må i givet fald overlades til dom-stolene.

Under en sag ved domstolene vil et kom-munalbestyrelsesmedlem, hvis den pågæl-dende fortsat nægter at udtale sig, kunneblive udsat for en processuel skadevirkning ihenhold til retsplejeloven, hvis medlemmeter part i sagen. Hvis medlemmet ikke selv,men en anden er part i sagen, kan medlem-met blive pålagt vidnepligt. Der vil ligeledeskunne fremtvinges vidneudsagn, hvis derbliver tale om at gøre et strafferetligt ansvargældende.

3.1.4. Privatretlige krav.Som nævnt i afsnit 3.1.1. kan tilsynsmyndig-heden gribe ind over for kommunalbestyrel-ser, der handler i strid med "lovgivningen".

Efter § 61's ordlyd synes enhver overtræ-delse af lovgivningen at være omfattet. Deter imidlertid fast antaget i teori og praksis, attilsynets tvangsbeføjelser ikke kan anvendestil gennemtvingelse af krav, der grunder sigpå privatretlige forpligtelser, f.eks. udbeta-ling af et tilgodehavende ifølge en kontrakteller ret til fortsættelse af et lejemål, hvisgennemtvingelse forudsætter, at tilsynsmyn-digheden skal tage stilling til kravet. Denneindskrænkende fortolkning af bestemmelsenfremgår af bemærkningerne til KSL 1968,hvorefter § 61-sanktionerne kun kan anven-des, når kommunalbestyrelsen handler i stridmed sine "offentlige funktioner" eller medbestemmelser af "offentlig interesse". For-tolkningen har støtte helt tilbage i forarbej-

derne til de første kommunale styrelseslovefra 1867/68.

Privatretlige krav må derfor gøres gælden-de ved domstolene. Begrundelsen er, at kom-munalbestyrelsen i disse tilfælde ikke udøveroffentligretlig myndighed, men handler på li-ge fod med private, der indgår retshandler,og derfor må behandles efter samme regler.(Se Harder II, side 249, og kommenteret sty-relseslov, 5. udg. 1981, side 189, samt ErnstAndersen, side 177 f og 296 if).

Et andet problem er, at grænsen mellemoffentlig ret og privat ret ikke kan anses forhelt skarp, men at den tværtimod udviskesmere og mere. Der vil derfor forekommegrænsetilfælde, hvor det er tvivlsomt, om til-synsmyndigheden kan anvende § 61. I de fle-ste tilfælde vil det dog være klart, om et kraver af privatretlig eller offentligretlig karak-ter.

3.7.5. Uoverensstemmelser med de ansatte.Indenrigsministeriet har i sin seneste praksisflere gange udtalt (se f.eks. skrivelser af 25.marts 1981, 1. k. j.nr. 1981/1090-74, og 9.juli 1982, 1. k. j.nr. 1981/123/0500-8), at dekommunale tilsynsmyndigheder i almindelig-hed ingen beføjelser har til at afgøre uover-ensstemmelser mellem en kommunalbesty-relse og dennes ansatte vedrørende fortolk-ningen af tjenestemandsvedtægter, overens-komster og lignende. Tilsynsmyndighedenvil alene kunne gribe ind, hvis kommunalbe-styrelsen handler i strid med lovgivningen el-ler almindelige offentligretlige retsgrundsæt-ninger, f.eks. lighedsgrundsætninger ellerretsgrundsætningen om, at en kommune ik-ke må forfølge ulovlige formål (magtfordrej-ning).

Baggrunden for denne begrænsning af §61 må først og fremmest søges i, at tjeneste-mandsvedtægter og overenskomster m.v.normalt indeholder særlige regler om be-handling af disse sager, f.eks. regler om pro-cedurer ved afskedigelser, og at der typisk ersærlige instanser, som skal tage sig af dissespørgsmål. Tilsynsrådene er efter deres sam-mensætning heller ikke særlig velegnede til at

58

bedømme disse ret specielle spørgsmål. Ihvert fald uden for tjenestemandsområdetkein endvidere henvises til, at de pågældendeuoverensstemmelser må anses for at være afprivatretlig karakter, og der er for så vidt ta-le om en undergruppe af de krav, der ernævnt i afsnit 3.1.4.

3.1.6. Anden mulighed for anfægtelse/privat søgsmålskompetence.Hovedformålet med § 61 har været at sikredet offentliges kontrol med, at kommunalbe-styrelserne overholder den lovgivning, dergælder for kommunerne. Det har derfor væ-ret hævdet i teorien (Ernst Andersen, side170 og side 178), at § 61-beføjeiserne kunkan benyttes, hvis den private ikke har mu-lighed for på anden måde at anfægte enkommunal beslutning, f.eks. ved sagsanlæg.Denne opfattelse kan imidlertid i hvert faldikke længere anses for at være gældende ret.Det må anses for anerkendt i teori og prak-sis, at tilsynsmyndigheden også skal varetageden enkelte borgers interesse i en lovlig kom-munal forvaltning (Se Harder II, side257-258). I indenrigsministeriets praksis erdet f.eks. antaget, at tilsynsmyndighedernekan anvende sanktioner over for en kommu-nalbestyrelses tilsidesættelse af offentlig-hedslovens regler om aktindsigt (indenrigs-ministeriets skrivelse af 25. marts 1977, 1. k.j.nr. 1976/101-79).

3.2. Sanktioner.Når det er konstateret, at betingelserne for atgribe ind efter § 61 er opfyldt, "træffer til-synsmyndigheden de nødvendige foranstalt-ninger ...", jfr. § 61, stk. 2. Formuleringenindebærer, at tilsynsmyndigheden har pligttil at vurdere, hvilken reaktion der må ansesfor påkrævet. Samtidig indebærer styrelses-lovens ordvalg, at tilsynsmyndigheden stårfrit med hensyn til valget af, hvilke foran-staltninger den i det enkelte tilfælde vil gribetil over for en kommunalbestyrelse, derhandler ulovligt. Man kan alene fastslå, atdet er tilsynsmyndighedens opgave at mod-virke ulovligheder, og at den herunder må

vælge de foranstaltninger, som i den givne si-tuation anses for mest hensigtsmæssige. (SeHarder II, side 257).

Ombudsmanden har i den tidligere omtal-te sag (FOB 1977, s. 242 ff) udtalt, at derutvivlsomt er tilfælde, hvor tilsynsmyndighe-derne har annullations/?//gt, men det er ikkemuligt på forhånd udtømmende at beskrivedisse tilfælde.

§ 61 nævner udtrykkeligt 3 typer af sanktio-ner, som tilsynsmyndighederne kan anvende:Annullation, tvangsbøder og personligt an-svar. Formålet med annullation er at standseudførelsen af en ulovlig beslutning. Tvangs-bøder har til formål at tvinge kommunalbe-styrelsen til at træffe en beslutning, som skaltræffes for at overholde lovgivningen, og detpersonlige ansvar skal modvirke ulovlighe-der, som er bragt til udførelse.

De 3 sanktioner omtales nærmere neden-for.

3.2.1. Annullation, jfr. § 61, stk. 1.

3.2.1.1. Begreb.I forvaltningsretten betegner annullationnormalt en tilsidesættelse af en ugyldig for-valtningsakt, som er anfægtelig, d.v.s. atugyldigheden først indtræder, når en dertilkompetent myndighed har udtalt, at forvalt-ningsakten er ugyldig.

I § 61 betegner annullation alene en tilside-sættelse af kommunalbestyrelsens beslut-ning, medens der intet siges om de efterføl-gende handlinger, hvorved beslutningen gen-nemføres, dvs. får retsvirkninger udadtil. Enbeslutning er gennemført, når der er givetindividuel (men ikke nødvendigvis skriftlig)meddelelse til modtageren fra et kompetentorgan. Det kan f.eks. ske i form af en for-valtningsakt - f.eks. en tilladelse eller et på-bud - eller i form af en kontrakt eller en an-sættelsesskrivelse m.v. Det er derimod ikketilstrækkeligt, at modtageren har hørt ombeslutningen, f.eks. i kommunalbestyrelsensmøde eller fra et kommunalbestyrelsesmed-lem eller ved omtale i pressen.

Sondringen mellem beslutning og gennem-

59

førelse er mulig, fordi der er et tidsintervalmellem et kollektivt organs beslutning og deefterfølgende gennemførelseshandlinger,hvorved beslutningen får retsvirkninger ud-adtil.

Det har ingen mening at tale om annullati-on af undladelser.Derimod kan en beslut-ning om ikke at ville foretage sig noget an-nulleres, hvis kommunalbestyrelsen har pligttil at træffe en beslutning. I så fald kan detvære påkrævet at kombinere annullationenmed tvangsbøder. I de ældre kommunalelove var det udtrykkeligt anført, at man kun-ne annullere en beslutning, der gik ud på at"nægte opfyldelsen af en kommunen påhvi-lende pligt".

3.2.1.2. Virkning.Virkningen af en annullation er alene, at be-slutningen betragtes som ikke truffet. Til-synsmyndigheden har ingen mulighed for atsætte en anden beslutning i stedet for den an-nullerede. Dette fremhæves i bemærkninger-ne til KSL 1968.

Annullationen retter sig mod kommunal-bestyrelsens beslutning. Beslutninger truffetaf borgmesteren på kommunalbestyrelsensvegne i henhold til KSL § 31 må også kunneannulleres. Det har i hidtidig teori været an-taget, at tilsynsmyndigheden ikke kan annul-lere en beslutning, der er truffet af et udvalg,en udvalgsformand eller en medarbejder iden kommunale forvaltning, men at tilsyns-myndigheden i sådanne tilfælde må pålæggekommunalbestyrelsen at få beslutningen til-sidesat, hvad der ikke er det samme som enannullation. Der findes ingen praksis, derbelyser spørgsmålet. Gældende ret kan der-for næppe anses for afklaret.

Annullationen hindrer kommunalbestyrel-sen i at træffe dispositioner til efterlevelse afden annullerede beslutning. Som eksemplerkan nævnes annullation af en beslutning ommidlertidig indkaldelse af stedfortræder, el-ler af en beslutning om ulovlig anvendelse afkommunale midler. I begge tilfælde måkommunalbestyrelsen tage skridt til at stand-se udførelsen af beslutningen. Det kan f.eks.

ske ved at standse et brev i forvaltningen ind-en afgang.

Spørgsmålet om lovligheden af en annulla-tion kan indbringes for domstolene. Det fri-tager dog ikke kommunalbestyrelsen forforeløbigt at rette sig efter annullationen,jfr. grundlovens § 63.

3.2.1.3. Sondringen mellem annullation ihenhold til § 61 og ugyldige forvaltningsak-ter m.v.Det er en betingelse for annullation, at be-slutningen ikke er gennemført. Denne ind-skrænkning i annullationsretten har støttebåde i forarbejderne til den gældende § 61,stk. 1, og i de tidligere kommunale styrelses-love. Der kan henvises til bilag 1, afsnit2.2.1. Begrænsningen har stedse været fast-holdt i indenrigsministeriets praksis.

Hvis kommunalbestyrelsens beslutning al-lerede er gennemført, har annullation da hel-ler ikke megen mening. Annullation af kom-munalbestyrelsens beslutning medfører nem-lig ikke, at den efterfølgende forvaltnings-akt, kontrakt eller lignende automatiskbortfalder. I sådanne tilfælde kan tilsyns-myndigheden ikke gribe ind, men må henviseen klager til at rette henvendelse til en even-tuel klagemyndighed, f.eks. amtsrådet elleret ministerium. Denne myndighed må heref-ter vurdere, om den foreliggende ulovlighedved kommunalbestyrelsens beslutning skalmedføre, at den efterfølgende forvaltnings-akt m.v. bliver ugyldig. Det administrativeklagesystem giver klagemyndigheden beføj-else til at konstatere, om der foreligger ulov-lighed og ugyldighed, og dernæst til somkonsekvens heraf at tilsidesætte (ophæve el-ler annullere) forvaltningsakten og eventueltsætte en anden afgørelse i stedet (omgørelse).Klagemyndighederne har således videregåen-de beføjelser end tilsynsmyndighederne.

Selvom der foreligger en ulovlighed (retligmangel) ved kommunalbestyrelsesbeslutnin-gen, f.eks. inhabilitet eller manglende over-holdelse af høringspåbud, er det ikke sik-kert, at den efterfølgende forvaltningsaktbliver ugyldig. Efter forvaltningsrettensugyldighedslære kræves der for det første

60

yderligere, at den foreliggende mangel ansesfor tilstrækkelig væsentlig. For det andet vilder kunne foreligge så tungtvejende modstå-ende hensyn, at det ikke vil være rimeligt aterklære forvaltningsakten for ugyldig. Detkan navnlig være et hensyn til den borger,som har modtaget en begünstigende forvalt-ningsakt i god tro.

Hvis myndigheden ud fra de lige nævntehensyn beslutter, at forvaltningsakten skalblive stående som gyldig, vil en annullationaf den til grund liggende kommunalbestyrel-sesbeslutning være uden betydning. Selv omforvaltningsakten opretholdes som gyldig,kan der imidlertid opstå spørgsmål om atgøre erstatningsansvar gældende mod demedlemmer, som er ansvarlige for beslutnin-gen.

Hvis forvaltningsakten erklæres ugyldig,kan det komme på tale at anvende andresanktioner end annullation over for kommu-nalbestyrelsens medlemmer, især hvis derherved er påført kommunekassen et tab. Detkan f.eks. tænkes ved udbetaling af et ulov-ligt tilskud, eller ved at en borger får et er-statningskrav, fordi han ikke opnår den rets-stilling, som han kunne forvente. Men ogsåi disse tilfælde vil en annullation af kommu-nalbestyrelsens beslutning være uden betyd-ning.

Konklusionen bliver således, at en annul-lation kan sætte en kommunalbestyrelses be-slutning ud af kraft, inden den er gennem-ført eller omsat i handling, medens man måhenvise til at fremsætte ugyldighedsindsigel-se mod den efterfølgende forvaltningsaktm.v., når beslutningen er omsat i handling.

Der vil ikke altid være en klagemyndighed,som kan vurdere, om ugyldighed skal ind-træde. I sådanne tilfælde må ugyldigheds-spørgsmålet overlades til domstolenes afgø-relse.

I tilfælde, hvor der er tale om overtrædelseaf den kommunale styrelseslovgivning, erindenrigsministeriet ressortmyndighed ogkan som sådan afgive en vejledende udtalelseom sin retsopfattelse, herunder om ulovlig-heden og eventuelt også om, hvorvidt denforeliggende ulovlighed kan antages at have

betydning for forvaltningsaktens gyldighed.Indenrigsministeriet er imidlertid ikke klage-myndighed og kan derfor ikke træffe afgø-relse om gyldighedsspørgsmålet. Ministerietkan som tilsynsmyndighed henstille til kom-munalbestyrelsen at ændre en afgørelse, menhvis kommunalbestyrelsen er uenig i ministe-riets retsopfattelse, kan den endelige afgørel-se af gyldighedsspørgsmålet kun træffes afen eventuel klagemyndighed eller af domsto-lene.

Da beslutninger, som træffes af en kom-munalbestyrelse, typisk vil blive bragt til ud-førelse inden for relativt kort tid, vil tilsyns-myndigheden i de fleste tilfælde først fåkendskab til den ulovlige beslutning efter ud-førelsen. Annullationsbeføjelsens anvendel-sesområde er derfor i praksis meget begræn-set.

3.2.1.4. Sondringen mellem nullitet og an-fægtelighed.I forvaltningsretten sondres mellen to for-skellige slags ugyldighed: Nullitet og anfæg-telighed. Hvis en forvaltningsakt er anfægte-lig, indtræder ugyldighed først, når en kom-petent myndighed har udtalt, at forvalt-ningsakten er ugyldig. Derimod er ugyldig-heden absolut, når forvaltningsakten er ennullitet, d.v.s. at forvaltningsakten kan tilsi-desættes af enhver. Nullitet foreligger, nården retlige mangel ved forvaltningsakten eråbenbar og/eller grov, mens hovedreglen ialle andre tilfælde er anfægtelighed.

I relation til § 61 kan det også forekomme,at en kommunalbestyrelses beslutning er be-hæftet med en så grov eller åbenbar mangel,at den er en nullitet. I sådanne tilfælde er til-synsmyndighedens annullation ikke en nød-vendig forudsætning for, at beslutningenbliver ugyldig, men det kan alligevel værepraktisk af ordensmæssige grunde, at tilsyns-myndigheden udtrykkeligt konstaterer, atder foreligger ugyldighed. Nullit eter vil dogkun forekomme sjældent.

Hvis en kommunalbestyrelses beslutning,som er en nullitet, er bragt til udførelse, mådet afgøres ud fra den almindelige ugyldig-hedslære, som er omtalt i afsnit 3.2.1.3., om

61

den efterfølgende forvaltningsakt ra. v. bliverugyldig eller ej. Ugyldighed må dog i sådan-ne tilfælde antages at indtræde relativt hyp-pigt, idet der som oftest vil være tale om envæsentlig (grov) mangel, som er så åbenbar,at modtageren ikke kan være i god tro.

3.2.1.5. Ugyldighed/Annullation ex tune el-ler ex nunc.Med hensyn til anfægtelige forvaltningsak-

ter sondres i forvaltningsretten mellem ugyl-dighed ex tune, d.v.s. fra forvaltningsaktensudstedelse, og ugyldighed ex nunc, hvorugyldigheden først indtræder på det tids-punkt, hvor forvaltningsakten erklæres forugyldig. Sondringen har således betydningfor gyldigheden af de retsakter, som i kraftaf forvaltningsakten er kommet til eksistensi tidsrummet mellem forvaltningsaktens ud-stedelse og ugyldighedserklæringen.

Denne sondring får ingen betydning i rela-tion til annullation efter § 61, idet denne an-nullation kun kan anvendes, inden kommu-nalbestyrelsens beslutning er bragt til udfø-relse. I forvaltningsrettens terminologi vilder således altid være tale om annullation extune.

(Der kan henvises til Harder II, side 268 ogside 277-285 samt til Poul Andersen, side266-268 om ugyldighedslæren og side 272 ffom nullitet og anfægtelighed).

3.2.2. Tvangsbøder, jfr. § 61, st k. 2, 1. p/c t.

3.2.2.1. Begreb og anvendelsesområde.Tvangsbøder er et pressionsmiddel, der på-lægges for at gennemtvinge en ved et offent-ligretligt direktiv beskreven tilstand, typiskgennem foretagelsen af visse positive hand-linger fra den forpligtedes side. Tvangsbø-den tager således sigte på at overvinde denforpligtedes uvilje mod at gennemføre enforpligtelse. Afhænger efterlevelsen af detforvaltningsretlige direktiv derimod helt elleri overvejende grad af forhold, der liggeruden for den pågældendes rådighed, vil detikke have noget formål at pålægge tvangsbø-der.

Tvangsbødens karakter af et pressions-middel - til forskel fra almindelig bødestraf- fremgår endvidere af, at der efter retsprak-sis kan fastsættes tvangsbøder uafhængig afom betingelserne for straf er til stede. Detfremgår forudsætningsvis af retsplejelovens§ 997, stk. 3, at tvangsbøde kan pålæggesved siden af bøde for overtrædelse af det på-gældende påbud. Men tvangsbøder kan ogsåpålægges, selv om der sker frifindelse forstraf, f.eks. på grund af manglende tilregnel-se, eller fordi strafansvaret er forældet. Denalmindelige bøde er altså en sanktion for enallerede begået lovovertrædelse, menstvangsbøden tager sigte på at modvirke enfortsat overtrædelse.

Tvangsbøder pålægges som en daglig bodaf et bestemt beløb, der skal betales, indtilkommunalbestyrelsen opfylder sine forplig-telser, hvilket typisk vil ske ved, at kommu-nalbestyrelsen genoptager sagen og træfferen lovlig beslutning. Hovedområdet for an-vendelse af tvangsbøder er de ulovlige undla-delser, idet ulovlige beslutninger kan annul-leres, hvorefter der kan gives pålæg om attræffe en anden lovpligtig beslutning undertrussel om tvangsbøder.

Det skal bemærkes, at pligtmæssige afgø-relser især forekommer på områder, hvorder ifølge lovgivningen er henlagt kompeten-ce til kommunalbestyrelsen til at træffe afgø-relse i offentlige retsforhold, som vedrørerborgerne. Som eksempler på områder, hvorder er henlagt en sådan forvaltningsmyndig-hed til kommunalbestyrelsen, kan nævnesbyggelovgivningen, miljølovgivningen ogplanlovgivningen. Mere konkret kan nævnesudstedelse af byggetilladelser og tildeling afboligsikring (som borgeren har krav på, hvisbetingelserne er opfyldt).

Tvangsbøder rettes mod det enkelte kom-munalbestyrelsesmedlem personligt. Tvangs-bøder kan dog kun anvendes til gennemtvin-gelse af pligter, der påhviler kommunalbesty-relsen, men derimod ikke til at gennemtvingepligter, som påhviler det enkelte kommunal-bestyrelsesmedlem, f.eks. mødepligt og tavs-hedspligt. Hvis kommunalbestyrelsen pågrund af et eller flere medlemmers udebliven

62

hindres i at træffe en beslutning, som denhar pligt til at træffe, kan tvangsbøder dogkomme på tale, og hvis kommunekassen li-der et tab ved, at den pligtige beslutning ikkekan træffes rettidigt, kan der blive tale omerstatningsansvar, jfr. herom nedenfor i af-snit 3.2.3. Indirekte kan der således bliver ta-le om at anvende sanktioner til gennemtvin-gelse af mødepligt i visse tilfælde. Spørgsmå-let om sanktioner over for de enkelte med-lemmer behandles i øvrigt nærmere nedenfori kapitel VI, af snit 2.5. Tvangsbøder kan kunpålægges de kommunalbestyrelsesmedlem-mer, som har medvirket til den ulovlige und-ladelse, herunder eventuelt medlemmer, somhar undladt at stemme (jfr. nærmere heromi kapitel III, afsnit 3.2.).

Tvangsbøder er ingen strafsanktion, menhar til formål at skabe en økonomisk pressi-on, som er tilstrækkelig til, at kommunalbe-styrelsen bringer det ulovlige forhold til op-hør. Tvangsbøder må anses for et relativthurtigt virkende retligt pressionsmiddel. Derkan i praksis navnlig være behov for at an-vende tvangsbøder i tilfælde, hvor man ikkekan afvente en domstolsafgørelse. På grundaf indgrebets alvorlige karakter vil det typiskkun blive anvendt, når tilsynsmyndighedenanser lovstridigheden for grov.

Spørgsmål om lovligheden af at idømmetvangsbøder kan indbringes for domstolene.I de få tilfælde, der har foreligget i praksis,har tilsynsmyndigheden valgt at sætte tvangs-bøderne i bero, når sagen blev indbragt fordomstolene.

3.2.2.2. De nærmere regler om tvangsbødersanvendelse.Der er ingen generelle regler om behandlin-gen af tvangsbøder.

Indsigelser mod tvangsbøder fastsat af enforvaltningsmyndighed kan i almindelighedske ved rekurs til den højere forvaltnings-myndighed. Sagen kan endvidere indbringesfor domstolene i medfør af grundlovens § 63om domstolsprøvelse af øvrighedsmyndighe-dens grænser. Spørgsmålet om domstolsprø-

velse kan eventuelt også rejses i forbindelsemed tvangsbødens inddrivelse ved udlæg(altså i fogedretten) eller ved fastsættelse afforvandlingsstraf (der som anført nedenforskal ske ved kriminalretten). Domstolsprø-velsen efter grundlovens § 63 omfatter et-hvert spørgsmål om lovmæssigheden af af-gørelsen.

I overensstemmelse med, hvad der gælderfor tvangsbøder fastsat ved dom, antages deaf særmyndigheder fastsatte tvangsbøder påtilsvarende måde at tilfalde statskassen,medmindre der undtagelsesvis skulle værefastsat andre regler.

Om inddrivelse af tvangsbøder findes derregler i § 17 i ikrafttrædelsesloven til straffe-loven, hvorefter det beløb af (tvangs-)bøden,som ikke betales eller indkommer ved ind-drivelse gennem udpantning efter vedkom-mende myndigheds begæring, bliver at afso-ne efter reglerne om straf af hæfte. § 17, stk.2, indeholder nærmere regler om beregnin-gen af forvandlingsstraffen.

Efter ikrafttrædelseslovens § 17, stk. 1,bliver såvel idømte som administrativt fast-satte tvangsbøder, som ikke betales eller ind-kommer ved inddrivelse gennem udpant-ning, efter vedkommende myndigheds begæ-ring at afsone efter reglerne om hæfte. Be-stemmelse om afsoning kan således kuntræffes, hvis særmyndigheden har anmodetpolitimesteren herom. Forvandlingsstraffenfastsættes af retten, jfr. § 17, stk. 2, i ikraft-trædelsesloven, sammenholdt med straffelo-vens § 55, stk. 2, 2. pkt., som affattet ved lovnr. 132 af 9. april 1980. Bestemmelsen i ikraft-trædelseslovens § 17 indeholder i forholdtil straffelovens almindelige regler særligebegrænsninger i forvandlingsstraffens læng-de, og retten vil formentlig ved fastsættelsenefter omstændighederne kunne gå ind i ennærmere vurdering af baggrunden dels forden manglende overholdelse af forpligtelsen,dels for den manglende betaling af tvangsbø-den.

Der findes ingen nærmere regler omtvangsbøder efter § 61, f.eks. om deres stør-relse, inddrivelse og eventuelle eftergivelse,men der har i teori og praksis dannet sig visse

63

retningslinier. Som udgangspunkt har manformentlig støttet sig til de regler, der gælderom tvangsbøder, som er pålagt ved dom, jfr.især retsplejelovens § 997, stk. 3. Om tvangs-bøders anvendelse i bygge- og miljølovgiv-ningen kan henvises til betænkning981/1983, afsnit 9.5 og 9.9.4.

Normalt vil tilsynsmyndigheden fastsætteen bestemt frist for kommunalbestyrelsensopfyldelse af forpligtelsen. Kun hvis dennefrist overskrides, påløber der tvangsbøder.

Det er en grundsætning i dansk ret, at ikkeinddrevne tvangsbøder eftergives, hvis kom-munalbestyrelsen opfylder sine forpligtelserefter udløbet af den fastsatte frist. Dette er ioverensstemmelse med reglerne om tvangs-bøder pålagt ved dom. Det er udtrykkeligtfastsat i § 15 i justitsministeriets cirkulære af26. juni 1975, at i tilfælde, hvor lovliggørelsesker efter udløbet af den lovliggørelsesfrist,som dommen har fastsat, vil de påløbne,men endnu ikke inddrevne tvangsbøder bort-falde.

Da tvangsbøder anvendes sjældent, kander ikke af praksis udledes generelle ret-ningslinier for bødernes størrelse.

Anvendelse af tvangsbøder vanskeliggøresi tilfælde, hvor kommunalbestyrelsens pligter mere ubestemt. F.eks. har kommunalbe-styrelsen pligt til at udarbejde et budget, menkommunalbestyrelsen har en betydelig frihedmed hensyn til budgettets nærmere indhold.Tilsvarende kan anføres om udarbejdelse afudbygningsplaner.Her kan tilsynsmyndighe-den nok pålægge tvangsbøder, såfremt kom-munalbestyrelsen slet ikke udarbejder enplan, eller hvis planen ikke opfylder bestem-te formkrav, men derimod ikke, såfremt pla-nen har et utilfredsstillende, men dog ikkedirekte ulovligt indhold.(Der kan henvises tilHarder II, side 285-289 og til Espersen: Plan-lægning og styring i den offentlige forvalt-ning, side 42 ff).

3.2.2.3. Praksis.I tilsynsmyndighedernes praksis har det væ-ret på tale at anvende tvangsbøder i en del til-fælde, hvor kommuner har nægtet at udbeta-le en ydelse til en social klient, uanset at der

var truffet en retskraftig afgørelse af en hø-jere myndighed (amtsankenævnet eller densociale ankestyrelse). Indenrigsministeriethar også udtalt, at dersom en kommunalbe-styrelse undlader at foranledige et nyt ud-valgsmedlem udpeget i stedet for et medlem,der ikke kan have sæde i udvalget, jfr. KSL§ 29, påhviler det tilsynsmyndigheden attræffe de nødvendige foranstaltninger, her-under evt. bestemmelse om tvangsbøder(skrivelse af 14. maj 1970, 1. k. j.nr.1970/1201/1508-1). I de nævnte tilfælde harselve truslen om tvangsbøder været tilstræk-kelig til, at kommunalbestyrelserne opfyldtederes forpligtelser. Indenrigsministeriet harendvidere pålagt tvangsbøder i et tilfælde,hvor nogle kommuner nægtede at udlevereCPR-numre på sociale klienter til DanmarksStatistik. Da sagen efterfølgende blev ind-bragt for domstolene, blev opkrævningen aftvangsbøderne imidlertid sat i bero, og bø-derne blev efter dommens afsigelse eftergi-vet, selv om kommunerne tabte sagen.

3.2.3. Personligt ansvar, jfr. § 61, stk. 2,2. pkt.Efter denne bestemmelse kan tilsynsmyndig-heden rejse sag ved domstolene om person-ligt ansvar for medlemmerne af kommunal-bestyrelsen. Tilsynsmyndighederne har altsåkompetence til at fremsætte erstatningskravpå kommunes vegne for tab forvoldt vedkommunalbestyrelsens beslutninger ellerundladelser. Baggrunden for at tillægge til-synsmyndigheden en sådan kompetence er,at kommunalbestyrelsen almindeligvis ikkekan anses for egnet til at fremsætte erstat-ningskrav imod sig selv eller mod sine egnemedlemmer.

Reglerne om kommunalbestyrelsesmed-lemmers ansvar må udledes af dansk rets al-mindelige erstatningsretlige regler. Efter dis-se regler er betingelserne for at ifalde erstat-ningsansvar, at der foreligger en uforsvarlig(culpøs) adfærd (handling eller undladelse),som kan tilregnes den pågældende som for-sætlig eller uagtsom, og at der som en forud-seelig følge heraf (kausalitet og adækvans) eropstået et tab (for kommunen). Særlige

64

grunde kan dog føre til, at erstatningskravetnedsættes eller helt bortfalder, f.eks. ud franødværge- eller nødretssynspunkter.

Det skal bemærkes, at der inden for erstat-ningsretten i høj grad er tale om uskrevneregler, idet der ikke findes nogen almindeliglov om ansvarsgrundlaget i dansk ret. Detforslag til erstatningslov, som justitsministe-riet agter at fremsætte i folketingsåret1983/84, indeholder ikke regler om an-svarsgrundlaget.

3.2.3.1. Den ansvar spådragende adfærd.Som nævnt skal der foreligge en uforsvarligadfærd fra et eller flere kommunalbestyrel-sesmedlemmer. Klarest er ansvarsgrundla-get, når kommunalbestyrelsesmedlemmerneforsætligt har overtrådt lovgivningen. Merealmindeligt er det dog, at medlemmerne harudvist en større eller mindre uagtsomhed.Men sondrer i erstatningsretten normalt mel-lem grov og simpel uagtsomhed. Selv simpeluagtsomhed er principielt tilstrækkelig til atpålægge erstatningsansvar, men i praksis harder været udvist stor tilbageholdenhed medat pålægge kommunalbestyrelsesmedlemmerpersonligt ansvar i tilfælde, hvor der ikke harværet tale om en grovere uagtsomhed. Ud-valget er således ikke bekendt med tilfælde,hvor der i tilsynsmyndighedernes praksis eranvendt sanktioner, når der kun har forelig-get mindre uagtsomhed. Det kan dog ikkeses af de konkrete sager, om sondringen mel-lem grov og simpel uagtsomhed har væretovervejet.

Det fremgår udtrykkeligt af § 61, at denansvarspådragende adfærd enten kan væreen beslutning eller en undladelse. Af densproglige sammenkædning mellem 1. og 2.punktum i stk. 2 fremgår, at "den pågælden-de" beslutning eller undladelse skal være istrid med lovgivningen. Udtrykket "lovgiv-ning" må også her omfatte både formel,skreven lov og almindelige retsgrundsætnin-ger, jfr. afsnit 3.1.1.

De generelle principper for, hvornår kom-munalbestyrelsens medlemmer er ansvarligefor en beslutning eller en undladelse, er gen-nemgået i kapitel III.

Som eksempler på ulovlige beslutningerkan fra indenrigsministeriets praksis nævnesen beslutning om at yde en sundhedsplejer-ske løn fra et tidligere tidspunkt end hendestiltrædelse (skrivelse af 28. marts 1972, k.k.j.nr. 1972/1131/1400-8). Endvidere kan hen-vises til de i kapitel III, afsnit 4.2. omtalte sa-ger om ulovlig udbetaling af honorar til entidligere bygningsinspektør og vederlag til le-dende embedsmænd. Der har også i praksisværet tale om ulovlig udbetaling af ydelser tilkommunalbestyrelsens medlemmer, f.eks.tabt arbejdsfortjeneste uden dokumentation.

Ulovlige undladelser kan også medføre er-statningsansvar. Tilsidesættelse af mødepligtog stemmepligt vil dog kun undtagelsesvismedføre et tab. Mere typisk vil der være taleom utilstrækkeligt tilsyn og kontrol med ud-valgene og administrationen. Fra praksis kanhenvises til forpagtningsafgiftssagen (kapitelIII, afsnit 4.2. sag nr. 2), hvor tabet opstodbl.a., fordi økonomiudvalget ikke førte for-svarligt tilsyn med forvaltningens dispositio-ner, og fordi kommunalbestyrelsen ikke rea-gerede på revisionsberetningen.

Et tab kan endvidere opstå, fordi kommu-nalbestyrelsens disposition (beslutning ellerundladelse) har været uforsvarlig. Sådannedispositioner må altså også anses for at være"i strid med lovgivningen", idet de er stri-dende mod erstatningsrettens uskrevne nor-mer for forsvarlig adfærd. Der må som ud-gangspunkt gives kommunalbestyrelsen etbredt spillerum med hensyn til anvendelsenaf de kommunale midler. Der kan således ialmindelighed ikke blive tale om noget retligtansvar, selvom kommunalbestyrelsen indgåren retshandel, der senere viser sig at væremindre fordelagtig, eller udfører kommunalebygge- og anlægsarbejder, som borgerne fin-der for kostbare, f.eks. et rådhusbyggeri el-ler byggeri af en kommunal svømmehal, somborgerne kun benytter i ringe udstrækning.Et retligt ansvar for uforsvarlige dispositio-ner kan imidlertid komme på tale, hvor tilsi-desættelsen af kommunens økonomiske in-teresser er så oplagt, at dispositionens ufor-svarlighed har eller burde have stået kommu-nalbestyrelsens medlemmer klar ved den på-

Betænkning nr. 996 5 65

gældende retshandels indgåelse. Dette vilf.eks. være tilfældet, hvis kommunalbesty-relsen lader opføre et byggeri uden at sikresig fornøden sagkundskab, og byggeriet her-efter styrter sammen, således at der opstår ettab for kommunen. I mange tilfælde vil detvære vanskeligt at konstatere, om en disposi-tion har været uforsvarlig, men det kan ihvert fald være tilfældet, hvis kommunalbe-styrelsen ikke har fulgt almindeligt aner-kendte regler for økonomisk forvaltning,f.eks. almindelige vilkår for licitationer.

Fra praksis kan nævnes, at tilsynsmyndig-heden anså en kommunalbestyrelse for an-svarlig for et tab, der opstod, fordi kommu-nalbestyrelsen udviste forsømmelighed medat inddrive restancer for betaling af fjernvar-me fra det kommunale fjernvarmeværk.Endvidere kan nævnes, at en sognerådsfor-mand er blevet dømt til at erstatte kommu-nen dens tab ved, at den ikke opnåede sæd-vanlig rabat ved levering af nogle byggema-terialer fra sognerådsformandens eget firma(U.f.R. 1961, side 482). Hvis det i stedet hav-de været det stående udvalg eller kommunal-bestyrelsen, som havde givet afkald på densædvanlige rabat, ville disse organer væreifaldet samme erstatningsansvar.

Specielt om anvendelse af licitation er deri KSL § 29, stk. 1, givet en regel, som skalmedvirke til at skabe en formel sikkerhed forbeslutningernes økonomiske forsvarlighed,idet det er bestemt, at et udvalgsmedlem nor-malt ikke må yde nogen præstation mod be-taling til den gren af kommunens forvalt-ning, der forestås af vedkommende udvalg,uden at det sker efter forudgående offentliglicitation. Hvis et udvalg tilsidesætter denneregel, og der herved opstår et tab, kan derblive tale om at gøre et erstatningsansvargældende mod de ansvarlige udvalgsmedlem-mer.

På dette grundlag kan kommunalbestyrel-sens pligt på det økonomiske område be-skrives som en pligt til at varetage kommu-nens økonomiske interesser forsvarligt i for-bindelse med indgåelse af retshandler m.v.(Der kan henvises til Harder II, side 299-314,især side 303-309).

3.2.3.2. Kravet om et tab for kommunen.Det er en grundlæggende betingelse for atkræve erstatning, at der er indtrådt et tab.Dette er fremhævet i bemærkningerne tilKSL 1968 og er flere gange udtalt af inden-rigsministeriet, bl.a. i Krik Vig-sagen. Dennesag, som har været meget omtalt i pressenm.v., og som har været en medvirkende år-sag til, at udvalget blev nedsat, skal kort re-fereres:

Krik Vig-sagen (indenrigsministeriets skri-velse af 28. juli 1982, 1. k. j.nr. 1980/1015-13).(Vestre Landsrets dom i sagen, U 1981, 569,er også omtalt i kapitel IV, afsnit 3.1.).

I februar 1973 afhændede kommunen et arealtil et aktieselskab med henblik på opførelse af ethotel eller motel. Amtsrådet gav i december 1973tilladelse efter by- og landzoneloven til opførelseaf et motel med ca. 5.000 m2 etageareal og i énetage med lavt sadeltag. Tilladelsen blev givet påvilkår, at byggeriet skulle iværksættes inden 5 årog fortsættes i normal byggerytme. Kommunenudstedte byggetilladelse i maj 1974 og forlængedei december 1975 tilladelsen for et år. Byggerietblev kort efter påbegyndt, men blev på grund affinansieringsvanskeligheder indstillet i sommeren1976. Ejendommen skiftede ejer flere gange ogkom til tvangsauktion. Auktionskøberen udarbej-dede et nyt projekt for motellet, hvorefter etagea-realet skulle forøges med ca. 1.100 m2, og byggeri-et opføres i 2 etager med ensidig taghældning.Projektet blev i februar 1978 drøftet på et mødemellem bygherren, borgmesteren og kommunein-geniøren. På mødet tillod kommunens repræsen-tanter, at byggeriet blev færdiggjort i overens-stemmelse med det ændrede projekt, men først idecember 1978 blev sagen forelagt for kommunal-bestyrelsens tekniske udvalg på foranledning af etudvalgsmedlem og da som en efterretningssag. Isommeren 1978 var byggeriet blevet genoptaget,og det fuldførtes i juni 1979, hvor kommunenmeddelte tilladelse til ibrugtagen. Forinden - imarts 1979 - havde amtsrådet efter klage fra enbeboerforening meddelt kommunen, at zonelovs-tilladelsen fra 1973 ikke havde gyldighed for detbyggeri, der nu var under opførelse. Amtsrådetudtalte samtidig, at zonelovstilladelse til det æn-drede projekt ikke ville være blevet givet, hvis derhavde været ansøgt herom. Men "under hensyntil sagens samlede omstændigheder" valgte amts-rådet at undlade at foretage sig videre i sagen.

66

Beboerforeningen havde også klaget til plansty-relsen, som tillige havde modtaget en klage fraDanmarks Naturfrednings forening. I en af plan-styrelsen indhentet erklæring udtalte byggestyrel-sen, at det ændrede projekt havde krævet bygge-sagsbehandling efter byggeloven og bygningsreg-lementet og udstedelse af (ny) byggetilladelse, delspå grund af de væsentlige ændringer i forhold tildet oprindelige projekt, dels fordi den oprindeligebyggetilladelse var udløbet i 1977. Planstyrelsenudtalte derefter i november 1979, at byggerietmåtte betragtes som ulovligt, fordi der ikke forin-den var tilvejebragt en lokalplan. Planstyrelsenfandt endvidere ligesom amtsrådet, at byggeriethavde nødvendiggjort en ny zonelovstilladelse.Da byggeriet næsten var fuldført, fandt plansty-relsen imidlertid "efter omstændighederne ikketilstrækkeligt grundlag for at kræve lovliggørelseaf det efter zoneloven ulovligt opførte byggeri".Planstyrelsen anmodede samtidig politimesterenom at undersøge, om der var grundlag for at rejsetiltale for overtrædelse af zoneloven.

Planstyrelsens afgørelse blev paklaget til miljø-ministeren (departementet), der i sin afgørelse ijuli 1980 alene behandlede spørgsmålet om bygge-riets forhold til zoneloven. Departementet fandtligesom amtsrådet og planstyrelsen, at byggeriethavde nødvendiggjort en ny zonelovstilladelse, ogudtalte stærk kritik af kommunens handlemåde.Departementet udtalte sig ikke om lovliggørelses-spørgsmålet. Samtidig anmodede departementetpolitimesteren om at rejse tiltale for overtrædelseaf zoneloven, og departementet gjorde tilsynsrå-det opmærksom på kommunens handlemåde medhenblik på rådets stillingtagen i henhold til denkommunale styrelseslov.

Anklagemyndigheden rejste ikke tiltale modbygherren, fordi kommunen ved sin ulovligehandlemåde havde givet bygherren føje til at anta-ge, at byggeriet kunne gennemføres lovligt Deri-mod rejstes der tiltale mod kommunen som sådan(og ikke mod enkeltpersoner, fordi der - som an-klagemyndigheden ifølge domsreferatet anførte"i kommunen har været almindeig opbakningomkring den ulovlige handlemåde"). Tiltalen varbaseret på medvirkenssynspunkter.

Thisted ret frifandt kommunen ved dom af 11.december 1980, da zonelovens bestemmelser tagersigte på bygherren og ikke direkte omhandler enkommunes forhold i forbindelse med byggeriet,og da det fandtes overvejende betænkeligt at anta-ge, at zonelovens strafbestemmelse afgav hjem-mel for et strafansvar for en kommune.

Vestre landsret stadfæstede den 19. marts 1981

denne dom med bemærkning, at zonelovens straf-bestemmelse ikke indeholder hjemmel til at på-lægge en kommune som sådan strafansvar i anled-ning af dens administration af den lovgivning, dervar nævnt i anklageskriftet (zoneloven, kommu-neplanloven og byggeloven).

Tilsynsrådet indhentede en udtalelse fra kom-munalbestyrelsen, der først blev afgivet efterlandsrettens dom. Tilsynsrådet vedtog derefter athenskyde sagen til indenrigsministeriets afgørelse.I juli 1982 udtalte indenrigsministeriet sammen-fattende, at kommunens behandling af sagen omdet ændrede byggeprojekt var særdeles kritisabel.Indenrigsministeriet fandt det endvidere beklage-ligt, at kommunalbestyrelsen ikke, efter at sagenvar opstået, havde søgt at få placeret ansvaret for,at tilladelse til byggeriet blev givet uden bygge-sagsbehandling og uden forelæggelse for tekniskudvalg, eller i det mindste havde taget initiativ tilat sikre, at en situation, som den der havde givetanledning til sagen, ikke påny kunne indtræde.Ministeriet havde imidlertid ikke grundlag for atforetage videre, da der ikke som følge af sagen varopstået noget tab for kommunens kasse, og da deberørte ressortmyndigheder ikke havde pålagtkommunen at foretage foranstaltninger i forholdtil byggeriet.

Som det fremgår, fandt indenrigsministerietikke grundlag for at foretage videre i sagen,fordi der ikke sås at være opstået noget tabfor kommunen.

Tabet kan opstå direkte ved en ulovlig ud-betaling fra kommunen, men kan også opståmere indirekte, uden at det derved nødven-digvis er uforudseeligt for kommunalbesty-relsens medlemmer. Et tab kan således op-stå, fordi en beslutning er i strid med privatesrettigheder. Her kan henvises til Holte Midt-punkt sagen. Også denne sag har været gen-stand for megen offentlig omtale. De vigtig-ste omstændigheder i sagen var følgende:

Holte Midtpunkt-sagen, ØLD af 4. maj1982.

En byplanvedtægt for et område i bymidte vartilvejebragt i 1967. En del af den nye bebyggelse,der var forudsat i vedtægten, blev opført i 1972-74som 1. etape af et skitseprojekt til en samlet be-byggelse. I begyndelsen af 1975 tilkendegav byg-herren, at han ikke agtede at gennemføre resten afprojektet, og kommunen købte derefter de ejen-domme, der var nødvendige til en gennemførelse

67

af byggeriets 2. etape. Kommunalbestyrelsen be-sluttede principielt at fastholde byplanen, men atville tillade lempelser, der ikke bidrog til en egent-lig ændring af byplanen.

I november 1976 afhændede kommunen de er-hvervede ejendomme til en ny bygherre, der varvillig til inden for en fastsat frist at gennemførebyggeriet. Der forelå da et nyt skitseprojekt, somkom til at danne grundlag for den senere gennem-førte bebyggelse. Kommunens tekniske forvalt-ning havde redegjort for, i hvilket omfang skitse-projektet afveg fra byplanens bestemmelser, oghavde om enkelte af disse afvigelser betegnet detsom tvivlsomt, om kommunalbestyrelsen selvkunne dispensere. Forvaltningen anførte, at na-boindsigelser ikke kunne udelukkes. Det fremgik,at der over for forvaltningen var rejst spørgsmålom, hvilke erstatningskrav kommunalbestyrelsenkunne vente, hvis der blev dispenseret fra bypla-nen. Samtidig med beslutningen om at afhændeejendommene besluttede kommunalbestyrelsen atmeddele dispensation fra byplanen med hensyn tilnærmere angivne forhold. Byggetilladelse blevudstedt i januar 1977, og byggeriet påbegyndteskort efter.

Under byggeriets udførelse klagede en nabo tilplanstyrelsen, hvis afgørelse forelå i september1978. Planstyrelsen fandt, at kommunalbestyrel-sen ikke havde haft beføjelse til som sket at dis-pensere fra byplanens bestemmelser om maksi-mal bygningshøjde, og at disse dispensationermåtte anses for ugyldige. Planstyrelsen tilføjede,at man forudsatte, at kommunalbestyrelsen drogomsorg for, at byggeriet blev lovliggjort. I juni1 >80 vedtog kommunalbestyrelsen et forslag tillokalplan til lovliggørelse af byggeriet. På grundaf modstrid med de midlertidige rammer for lo-kalplanlægningen (kommuneplanlovens § 15)skulle forslaget godkendes af planstyrelsen. Derer endnu ikke taget stilling til forslaget.

I december 1978 havde naboen anlagt sag modbygherren (ejeren) og kommunen.

Østre landsret fandt ligesom planstyrelsen, atkommunalbestyrelsen havde savnet kompetencetil at dispensere fra byplanens forskrifter om byg-ningshøjden.

Derimod blev en påstand om, at tilladelsenskulle anses for ugyldig, ikke taget til følge.Landsretten udtalte herom, at ejerens pligt efterkommuneplanlovens § 54 til at berigtige ulovligeforhold ikke kan forstås således, at der består enubetinget pligt til fysisk lovliggørelse. "Afgørel-sen af, om pligten til lovliggørelse bør fraviges idet foreliggende tilfælde, må .. bero på en afvej-

ning, hvori - foruden det hensyn til retshåndhævel-sen, som § 54 i sig selv er udtryk for - må indgåomfanget af de ulemper, som er påført sagsøge-ren, de sagsøgtes subjektive forhold og konse-kvenserne af en lovliggørelse". Ejeren fandtes igod tro at have opført bebyggelsen i henhold tilbyggetilladelsen. Det blev endvidere fundet, at enlovliggørelse gennem nedrivning ville være for-bundet med så betydelige omkostninger (ifølgeejeren mindst 5 mill. kr. samt driftstab som følgeaf reduceret etageareal) og gener, at dette - ejerensgode tro taget i betragtning - ikke ville stå i rime-ligt forhold til de ulemper, der ville blive påførtnaboen, hvis denne blev tilkendt erstatning.

Ejeren blev frifundet for at betale erstatning tilnaboen. Derimod fandt landsretten, at kommu-nen ved at meddele den ulovlige dispensation hav-de pådraget sig erstatningsansvar over for nabo-en. Erstatningen blev fastsat til 100.000 kr. Vedfastsættelsen af beløbet blev der taget hensyn tildet af skønsmændene ansatte værditab for nabo-en (30.000 kr.) og omfanget af de gener, der varpåført naboen. Der blev endvidere "lagt vægt på,at dispensationen indebar en klar tilsidesættelse afnabohensyn, og at kommunalbestyrelsen meddel-te dispensationen, uanset at forvaltningen gentag-ne gange i oplæg til kommunalbestyrelsen udtryk-te tvivl om kommunens adgang til at dispenserepå egen hånd."

I denne sag er kommunen således dømt tilat betale erstatning til den krænkede borgerfor det lidte tab. Sagen er indbragt for Høje-steret.

Hvis sagen i overensstemmelse med borge-rens påstand var endt med, at byggeriet måt-te nedrives, ville bygherren muligvis havehaft et erstatningskrav mod kommunen forsit tab. Hvis der i stedet havde været tale omnedrivning af en kommunal bygning, villedette have medført et tab af de kommunalemidler, der ar anvendt til opførelsen.

I praksis har der været udvist stor tilbage-holdenhed med at pålægge medlemmernepersonligt ansvar i sådanne tilfælde.

Dette må bl.a. ses i sammenhæng med, aterstatningsbeløbene ofte vil være betydeligesamt, som nævnt i afsnit 3.2.3.1., at der ikkenødvendigvis er tale om groft uforsvarlig ad-færd.

I en del tilfælde har kommunalbestyrelsenkunnet kræve det ulovligt udbetalte beløb til-

68

bage fra modtageren, navnlig hvis denne ik-ke har været i god tro. I sådanne tilfælde ertabet erstattet, og et søgsmål er derfor ikkepåkrævet.

Det har hidtil i den kommunalretlige teoriværet antaget (se f.eks. Harder II, side 302),at § 61 også kan anvendes, hvis et "tab" eropstået, fordi kommunalbestyrelsens ulovli-ge beslutning eller undladelse har udløst enbødestraf for kommunen. Bøden udredes isådanne tilfælde som udgangspunkt af kom-munens kasse, og synspunktet er herefter, atmedlemmerne kan blive forpligtet til at er-statte det beløb, som kommunen herved harmistet, hvis de øvrige ansvarsbetingelser eropfyldt. Gældende ret må dog anses foruklar med hensyn til spørgsmålet om regresfor bødekrav, når kollektive enheder eridømt en bøde. I den strafferetlige litteratur(Stephan Hurwitz: Bidrag til loven om kol-lektive enheders pønale ansvar, 1933) anta-ges det i princippet som udgangspunkt, atder kan gøres regres, men der er mange mo-difikationer. Med hensyn til regressynspunk-tet henvises til afsnit 4.2.3.2.

3.2.3.3. Søgsmålskompetencen.Efter § 61 tilkommer søgsmålskompetencentilsynsmyndigheden. Det er hermed tilken-degivet, at borgerne ikke har søgsmålskom-petence. Også kommunalbestyrelsen selv kananlægge erstatningssag. Normalt vil kommu-nalbestyrelsen næppe have interesse heri,men det kan dog tænkes, navnlig hvor kom-munalbestyrelsen efter et valg har fået en nysammensætning.

Indenrigsministeriet har i en konkret sag(skrivelse af 27. maj 1971, k.k. j.nr.1970/1131/0400-2) udtalt, at det er antaget iretspraksis og i den forvaltningsretlige litte-ratur, at en kommunalbestyrelse kan gen-nemføre et erstatningssøgsmål mod medlem-mer, der under udførelsen af deres hverv harpåført kommunen økonomiske tab ved an-svarspådragende handlinger, og at den kom-munale tilsynsmyndighed efter omstændig-hederne vil kunne pålægge en kommunalbe-styrelse at gennemføre et sådant erstatnings-søgsmål.

3.2.3.4. Hvem rettes kravet mod.Efter § 61 rejses sagen mod "medlemmerneaf kommunalbestyrelsen". Sagen skal dogikke automatisk rejses mod samtlige med-lemmer. Der må henvises til gennemgangen ikapitel III med hensyn til, hvilke medlemmerder er ansvarlige for henholdsvis ulovlige be-slutninger og ulovlige undladelser. Der skalsåledes ikke rejses noget krav mod medlem-mer, som har stemt imod en ulovlig beslut-ning, eller mod et medlem, en borgmester el-ler en udvalgsformand, som har opfyldt kra-vene til frigørelse for ansvar for en ulovligundladelse.

Det forekommer bedst stemmende medordlyden af § 61, at sagen skal anlægges modde enkelte medlemmer personligt, jfr.ordene"personligt ansvar". I samme retning talerlovens forarbejder. I de tidligere kommunalelove var det nemlig udtrykkeligt anført, atdet personlige ansvar skulle gøres gældendemod "de medlemmer, som havde deltaget" iden ansvarspådragende beslutning. Ændrin-gen heraf i KSL 1968 betegnes i bemærknin-gerne som redaktionel og skyldes formentligsammenkædningen med ansvar for undladel-ser.

Reale grunde taler også for den anførteforståelse af teksten. De enkelte medlemmersstilling i relation til et ansvar kan således væ-re forskellig, og hvert enkelt kommunalbe-styrelsesmedlem må have lejlighed til at væl-ge og tilrettelægge sit eget forsvar i sagen.(Der kan henvises til Espersen: BeslutningerII, s. 65 ff, om personligt strafansvar - tilsva-rende argumenter må gælde ved erstatnings-ansvar). Det har dog været hævdet i teorien(Ernst Andersen, side 310 og Harder II, side293), at tilsynsmyndigheden alene skal gøreet ansvar gældende mod kommunalbestyrel-sen som det ansvarlige organ for kommu-nens interesser og derfor ikke tage stilling tilen fordeling mellem medlemmerne.

Tilsynsmyndighedens sanktioner retter sigmod kommunalbestyrelsen, og tilsynsmyn-digheden kan derfor som udgangspunkt kungøre et ansvar gældende for medlemmernesvirksomhed i kommunalbestyrelsen. Tilsyns-myndigheden må dog også kunne rejse et er-

69

statningskrav mod borgmesteren, når dennehar truffet afgørelse på kommunalbestyrel-sens vegne efter KSL § 31 i en hastesag elleren utvivlsom sag. Derimod er det efter gæl-dende ret uafklaret, om tilsynsmyndighedenkan drage udvalgsmedlemmer til ansvar foruforsvarlig adfærd i udvalgsarbejdet. Ud-valgsmedlemmernes adfærd vil imidlertid of-te være et resultat af beslutninger i kommu-nalbestyrelsen, og i sådanne tilfælde kan etansvar utvivlsomt if aides. Hvis kommunal-bestyrelsen således har delegeret beføjelser tilet udvalg, kan kommunalbestyrelsens med-lemmer ifalde ansvar, hvis delegationen erulovlig eller uforsvarlig. Et ansvar kan ogsåif aides, hvis kommunalbestyrelsen undladerat reagere på tilkendegivelser om urigtige af-gørelser eller uforsvarlig sagsekspedition iudvalgene, eller hvis kommunalbestyrelsenhar undladt at fastlægge fornødne tilsyns- ogkontrolforanstaltninger.

Hvis enkeltpersoner, f.eks. borgmestereneller en kommunalt ansat, må anses for athave et selvstændigt ansvar, vil disse perso-ner kunne sagsøges samtidig eller ved et ef-terfølgende regressøgsmål. Der henvisesnærmere til kapitel VII, afsnit 3, om, hvemder er rette sagsøgte.

3.2.4. De nødvendige foranstaltninger, jfr. §61, st k. 2, 1. pkt.Det er tvivlsomt, hvilket indhold der kanindlægges i udtrykket "de nødvendige foran-staltninger" ud over, at tilsynsmyndighedenhar pligt til at vurdere, hvilken reaktion dermå anses for nødvendig i det konkrete tilfæl-de (jfr. indledningen til afsnit 3.2.). Ud fraordlyden af § 61, stk. 2, synes det mest na-turligt at antage, at der er tale om selvstændi-ge beføjelser("de nødvendige foranstaltnin-ger, herunder eventuelt tvangsbøder"). Detkan dog ikke ses, hvilke beføjelser der i givetfald skulle være tale om. Det almindeligeprincip om, at statslige tilsynsmyndighederkun har de beføjelser over for kommunerne,som har udtrykkelig lovhjemmel, synes at ta-le i modsat retning.

Haagen Jensen antager (s. 82), at der i ud-trykket ligger en adgang for tilsynsmyndig-

heden til at anlægge sag ved domstolene forat få anerkendt forpligtelser for kommunal-bestyrelsen (anerkendelsessøgsmål). Hanfremhæver samtidig (note 9, s. 80-81), at § 61må fortolkes forsigtigt, og at det vil rimedårligt med grundsætningen om tilsynsfunk-tionens lovbundethed at indlægge f.eks. enpåbudsbeføjelse for tilsynsmyndigheden i §61.

I praksis afsluttes mange sager uden an-vendelse af de udtrykkeligt opregnede sank-tioner i § 61, hvilket må ses som udtryk for,at tilsynsmyndigheden ikke har anset det fornødvendigt at tage så drastiske retsmidler ibrug, og samtidig, at man anser sig for be-føjet til at anvende andre reaktionsmulighe-der. F.eks. har tilsynsmyndigheden udtaltkritik ("næser"), henstillet en praksis æn-dret, hjemvist sager eller udstedt pålæg tilkommunalbestyrelsen. Det er f.eks. blevetpålagt kommunalbestyrelsen at standse beta-ling af en ulovlig ydelse, evt. under trusselom tvangsbøder, og undertiden er medlem-merne pålagt at indbetale et ulovligt udbetaltbeløb helt eller delvis til kommunen som be-tingelse for at undgå erstatningssøgsmål veddomstolene.

Det er dog et spørgsmål, om disse beføjel-ser for tilsynsmyndigheden skal udledes af §61. Spørgsmålet behandles i afsnit 4.2.4. og6.3.

4. Udvalgets overvejelser vedrøren-de KSL § 61.Udvalget har fundet, at § 61 på flere punkterrummer uklarheder, både for så vidt angårbetingelserne for at anvende bestemmelsen,og for så vidt angår de enkelte sanktioner.Udvalget skal derfor foreslå, at bestemmel-sen ændres, således at der skabes større klar-hed om retstilstanden. Udvalgets forslag tilny § 61 er indeholdt i kap. XII, afsnit 1.1.Udvalgets forslag er baseret på de overvejel-ser, som er beskrevet nedenfor.

70

4.1. Betingelserne for at anvende § 61.

4.1.1. Ulovlighedsbetingelsen.Udvalget finder det rigtigt, at der fortsat kunkan gribes ind med sanktioner efter § 61, nåren kommunalbestyrelse har handlet ulovligt,idet det må være en følge af det kommunaleselvstyre, at statslige tilsynsmyndigheder ik-ke uden særlig hjemmel kan gribe ind overfor de kommunale myndigheder, hvis disseholder sig inden for lovgivningens rammer.

Som nævnt i afsnit 3.1.1. har Højesteretfor nylig udtalt, at udtrykket "lovgivnin-gen" i stk. 1 dækker gældende ret i alminde-lighed, d.v.s. såvel skreven som uskreven ret.Udvalget vil finde det i strid med almindeligeprincipper for lovfortolkning, at det sammeudtryk skulle have en forskellig betydning ito stykker af den samme lovbestemmelse, ogfinder derfor ikke, at man efter afsigelsen afHøjesterets dom kan opretholde den ældreteoretiske opfattelse, hvorefter der kun skul-le kunne pålægges tvangsbøder ved overtræ-delser af formel lov. Udvalget finder endvi-dere denne opfattelse reelt velbegrundet, idetovertrædelser af uskreven ret kan være ligeså graverende som overtrædelser af formellovgivning. På grund af de yderligere betin-gelser, der stilles for at anvende § 61, finderudvalget ikke, at der kan være nogen betæn-kelighed ved en sådan lovfortolkning, selvom den muligvis indeholder en vis udvidelseaf § 61's hidtidige anvendelsesområde.

Da udtrykket "lovgivningen" også i ad-skillige andre love betegner gældende ret,finder udvalget ikke, at det er nødvendigt atændre udtrykket, men det bør klart fremgåaf lovbemærkningerne, hvorledes udtrykketskal forstås.

4.1.2. Klarhedskriteriet.Som nævnt i afsnit 3.1.2. fremgår kriterietikke direkte af lovbestemmelsen, men har di-rekte støtte i lovens forarbejder for så vidtangår anvendelsen af tvangsbøder.

Som nævnt samme steds har ombudsman-den fundet, at der ikke er tilsvarende holde-punkter for klarhedskriteriets anvendelse iforarbejderne til § 61, stk. 1, om annullati-

on. Ombudsmandens tvivl med hensyn tilklarhedskriteriet har kun drejet sig om retli-ge spørgsmål. Hvis der foreligger tvivl om defaktiske forhold, eller afgørelsen skal base-res på ujuridiske vurderinger, er ombuds-manden enig med indenrigsministeriet i, attilsynsmyndigheden må udvise tilbagehol-denhed med at anvende § 61-beføjeiserne.

Udvalget finder på denne baggrund ikkeanledning til at anfægte klarhedskriteriet forså vidt angår faktiske forhold. Med hensyntil retlige spørgsmål har udvalget overvejet,om klarhedskriteriet bør opretholdes bådefor annullation, tvangsbøder og personligtansvar. For tvangsbødernes og det personli-ge ansvars vedkommende er der efter udval-gets opfattelse tale om indgreb, der har en såalvorlig karakter for det enkelte medlem, atklarhedskriteriet utvivlsomt bør opretholdes.Annullation rammer ikke det enkelte med-lem personligt og er for så vidt en mindreindgribende sanktion. Udvalget skal dogpege på, at der i fortolkningen af retsspørgs-mål kan indgå et vist skønsmæssigt element.Man taler i sådanne tilfælde om "vage ogelastiske lovbestemmelser" eller "retligestandarder". I sådanne tvivlsomme tilfældeforekommer det rimeligt, at tilsynsmyndig-heden udviser tilbageholdenhed med at an-vende annullation. Det gælder i hvert faldmed hensyn til overtrædelser af speciallov-givningen, hvor tilsynsmyndighederne ikkehar en tilbundsgående ekspertise. Ganskevist vil tilsynsmyndigheden i disse tilfælde ty-pisk indhente en udtalelse fra den pågælden-de sektormyndighed, men svaret vil ikke al-tid bringe den fornødne klarhed, og selv omsektormyndigheden udtaler, at der foreliggeren ulovlighed, må tilsynsmyndigheden skøn-ne over, om ulovligheden er af en sådan art,at der skal anvendes sanktioner. Om forhol-det mellem tilsynsmyndighederne og sektor-myndighederne henvises nærmere til afsnit6.5.

Med hensyn til overtrædelser af den kom-munale styrelseslovgivning, vil tilsynsmyn-dighederne typisk kunne foretage en mere til-bundsgående efterprøvelse af lovligheds-spørgsmålet. Skulle det imidlertid vise sig, at

71

selv en sådan undersøgelse ikke bringer klar-hed om ulovligheden, finder udvalget ikke,at der bør være mulighed for at anvende an-nullation. De statslige tilsynsmyndighederbør ikke have ubegrænset ret til at "overrefe-rere" de kommunale folkevalgte organersafgørelser, men må afstå fra indgreb, nårulovligheden ikke er utvivlsom. Dette kansom nævnt navnlig være tilfældet, hvis der ertale om vage og elastiske lovbestemmelser.Her bør tilsynsmyndigheden ikke uden støttei sikre fortolkningsdata kunne gribe ind, blotfordi den fortolker den pågældende lovbe-stemmelse lidt anderledes end kommunalbe-styrelsen.

Konklusionen bliver således, at klarheds-kriteriet efter udvalgets opfattelse bør opret-holdes både med hensyn til faktiske og retli-ge spørgsmål for alle § 61-sanktionernes ved-kommende. På grund af den tvivl, der harværet rejst om kriteriet, navnlig fra ombuds-mandens side, vil udvalget anbefale, at klar-hedskriteriet omtales i bemærkningerne til enny § 61, idet man vanskeligt kan beskrive kri-teriet i selve lovteksten.

Det skal bemærkes, at såfremt kriterietskulle gælde for nogle, men ikke alle sanktio-ner, måtte dette fremgå udtrykkeligt af lov-bestemmelsen.

4.1.3. Bevistvivl.Udvalget finder det hverken realistisk ellerønskeligt at indføre mulighed for afhøringunder vidneansvar hos tilsynsmyndigheder-ne. Udvalget finder det imidlertid utilfreds-stillende, at tilsynsmyndighederne kan blivetvunget til at opgive en sag på grund af be-vistvivl. Udvalget finder derfor, at tilsyns-myndighederne bør vejledes om alle de op-lysningsmuligheder, der står til deres rådig-hed, herunder især muligheden for at ind-hente supplerende oplysninger eller indkaldekommunalbestyrelsesmedlemmer, klagere el-ler andre parter i sagerne til samtaler.

4.1.4. Privatretlige krav.Det må efter udvalgets opfattelse anses forgældende ret, at beføjelserne efter § 61 ikkekan anvendes til gennemtvingelse af privat-

retlige krav, selvom dette ikke fremgår direk-te af § 61's ordlyd. Udvalget har overvejet,om denne begrænsning af § 61 er rimelig.

Hvis der opstår tvivl om et privatretligtkravs lovlighed og gyldighed, og kommunal-bestyrelsen derfor nægter at opfylde kravet,forekommer det rigtigt, at sådanne tvivls-spørgsmål afgøres af domstolene, idet til-synsmyndigheden ikke kan anses for egnet tilat foretage den nødvendige bevisførelse.

Hvis kommunen derimod er dømt til atopfylde et krav, men nægter at efterlevedommen, forekommer det ikke umiddelbartvelbegrundet, at domhaveren skal være stil-let ringere end den borger, der kan få tilsyns-myndighedens hjælp til gennemtvingelse afen afgørelse fra en administrativ ankein-stans, f.eks. den sociale ankestyrelse. Gan-ske vist foreskriver retsplejeloven en rækkemuligheder for fuldbyrdelse af domme, mendisse muligheder vil ikke altid kunne anven-des over for en kommune, idet det er fast an-taget, at der ikke kan ske udlæg i genstande,der er nødvendige til opfyldelse af kommu-nens offentligretlige forpligtelser, f.eks. dekommunale institutioner. Et udlæg i kom-munens kassebeholdning vil normalt ogsåvære udelukket, idet en beslaglæggelse afkommunens likvide beholdning vil kunnehindre opfyldelsen af kommunens pligtmæs-sige opgaver. I visse tilfælde kan der dog gø-res udlæg, f.eks. i en almindelig udlejnings-ejendom, som kommunen har overtaget medpantegæld, typisk kreditforeningsprioriteter(jfr. Harder II, side 254 f).

Et andet problem foreligger, hvis kommu-nen ikke er i stand til at opfylde en forpligtel-se, som i øvrigt ikke er bestridt, eller som erfastslået ved dom. Dette kan f.eks. forekom-me, hvis kommunens likviditet er for stramtil at betale samtlige forfaldne krav.

Hvis den manglende betalingsevne skyldesuforudseelige eller dog undskyldelige for-hold, forekommer det ikke rimeligt at anven-de § 61. Derimod kan det komme på tale atanvende sanktioner, hvis kommunalbestyrel-sen er uvillig til at søge problemerne løst ogf.eks. i stedet søger at "standse betalinger-ne" eller lignende.

72

I mere alvorlige tilfælde af økonomiskevanskeligheder vil det formentlig være mesthensigtsmæssigt, at tilsynsmyndigheden - ogdet vil med de nuværende regler om kommu-nens økonomiske dispositionsmuligheder ipraksis oftest være indenrigsministeriet - for-søger at formå kommunen til at foretage enmere gennemgribende sanering af den kom-munale økonomi.(Se Harder II, s. 249-55).

Det kan konkluderes, at udvalget som ud-gangspunkt finder det rimeligt, at § 61 ikkekan finde anvendelse på privatretligekrav.Begrænsningen forekommer dog mereproblematisk i de tilfælde, hvor kommunensmanglende opfyldelse af en i øvrigt aner-kendt eller ved dom fastslået forpligtigelseskyldes manglende vilje eller evne til beta-ling, jfr. Kurt Nielsen, Juristen 1981, side58-59. I sådanne tilfælde kan f.eks. krav fraen håndværker trænge til bedre beskyttelse,enten ved at tilsynsmyndigheden kan gribeind, eller ved at der tillægges udlægsret fordet pågældende krav. Udvalget finder dogikke, at der i dag kan påvises tilstrækkeligtbehov for lovregler på området, men vil an-befale, at indenrigsministeriet er opmærk-som på problemet og lader det undersøgenøjere, hvis der viser sig et behov herfor.

Under alle omstændigheder finder udval-get, at begrænsningen i § 61's anvendelses-område med hensyn til privatretlige kravbør omtales i bemærkningerne til en ny § 61.Der kan henvises til kap. XII.

Spørgsmålet om en klarere afgrænsningmellem privatretten og den offentlige ret fal-der efter udvalgets opfattelse uden for kom-missoriet og skal derfor ikke nærmere forføl-ges. Som nævnt i afsnit 3.1.5. kan problemetanses for at være af relativt begrænset om-fang.

4.1.5. Uoverensstemmelser med de ansatte.Udvalget finder det som udgangspunkt rig-tigt, at tilsynsmyndighederne ikke kan afgø-re disse uoverensstemmelser, hvor de ikkehar nogen særlig ekspertise, og hvor de an-satte ad anden vej skulle have rimelige garan-tier for deres retsstilling. Udvalget finderimidlertid, at det kan give anledning til tvivl,

hvorledes afgrænsningen skal ske over for detilfælde, hvor tilsynsmyndigheden alligevelføler sig kompetent til at gribe ind, fordi derer handlet i strid med lovgivningen eller al-mindelige offentligretlige retsgrundsætnin-ger. Der er f.eks. en glidende overgang mel-lem egentlige anerkendte retsgrundsætningerog fremgangsmåder, som må henregnes tilgod forvaltningspraksis. Som eksempel kannævnes kontradiktionsprincippet, d.v.s. denansattes ret til at blive hørt og udtale sig i sa-gen. Dette princip kan i visse tilfælde havestor betydning, inden der skrides til afskedi-gelse på grund af forhold, som kan læggesden pågældende til last (men f.eks. ikke vedafskedigelser af besparelsesgrunde). Der fin-des udtrykkelige regler om kontradiktion itjenestemandsregulativer og i nogle - menlangt fra alle - overenskomster. Folketingetsombudsmand har ved flere lejligheder ud-talt, at det i sådanne tilfælde må anses forgod forvaltningsskik, at den ansatte får lej-lighed til at fremføre sine synspunkter, ogsåselv om den pågældende efter sine ansættel-sesvilkår ikke har en udtrykkelig ret hertil.Det er imidlertid uklart, om denne praksis erså fast, at den kan betegnes som en egentligretsgrundsætning, og om der i givet fald ertale om en offentligretlig grundsætning, idettilsynsmyndigheden jo ikke skal påse over-holdelsen af krav af privatretlig karakter.Tilsynsmyndigheden må formentlig afholdesig fra at gribe ind, medmindre det er klart,at der er overtrådt en offentligretlig rets-grundsætning.

Under alle omstændigheder finder udval-get det utilfredsstillende, at der indlægges be-grænsninger i § 61, uden at dette fremgår afbestemmelsens ordlyd eller af forarbejderne.Udvalget vil derfor foreslå, at problemet om-tales i bemærkningerne til en ny § 61, jfr.nedenfor i kap. XII.

4.1.6. Anden mulighed for anfægtelse/privat søgsmålskompetence.Udvalget finder ikke, at privat søgsmåls-kompetence efter gældende ret kan udelukkeanvendelse af § 61-be føj eiserne. Udvalgetfinder imidlertid, at den tidligere teori, der

73

hævdede denne begrænsning, bør manes ijorden ved at omtale problemet i bemærk-ningerne til en ny § 61. Der henvises til kap.XII.

4.1.7. Krav om sagsanlæg.Efter den nye KSL § 66 (og KBH-lov §53a)om sanktioner over for borgmestre og råd-mænd, der vægrer sig ved at udføre pålagteopgaver, skal kommunalbestyrelsens beslut-ning om anvendelse af sanktioner følges opaf et sagsanlæg ved domstolene til efterprøv-else af, om betingelserne for indskriden harværet til stede. Dette krav om efterfølgendesagsanlæg må anses for at være begrundet iden meget indgribende sanktionsmulighed,som § 66 indeholder.

Udvalget har overvejet, om man i lighedmed ordningen efter § 66 bør foreslå indførten pligt for tilsynsmyndigheden til at følgesin sanktionsanvendelse efter § 61 op med etsagsanlæg. Krav om efterfølgende sagsanlægstilles dog typisk, når der er tale om en svage-re privat part. Der er næppe tilsvarende be-hov, når modparten er en kommune. Der ernæppe heller særlige processuelle fordele forkommunen ved at være sagsøgt i et sådantanerkendelsessøgsmål. Mest afgørende fore-kommer det dog, at en regel om efterfølgen-de sagsanlæg vil medføre en række retssager,som ikke er nødvendige, i hvert fald ikke i detilfælde, hvor kommunen anerkender ulov-ligheden. Selv om kommunalbestyrelsen ikkeer enig med tilsynsmyndigheden i den valgtesanktion, finder udvalget, at man af proces-besparende grunde bør fastholde, at kom-munalbestyrelsen i givet fald selv må anlæg-ge et anerkendelsessøgsmål.

4.2. Sanktionerne.

4.2.1. Annullation.Det må erkendes, at annullationsbeføjelsenefter gældende ret har et meget snævert an-vendelsesområde. Udvalget har derfor over-vejet mulighederne for udvidelser.

Som nævnt i afsnit 3.2.1.2. har det hidtilværet antaget, at annullationsbeføjelsen kun

kan anvendes over for kommunalbestyrel-sens beslutninger. Det er imidlertid hensigtenmed beføjelserne i § 61, at de skal kunne an-vendes til at få det kommunale system til atfungere lovligt så hurtigt som muligt, såledesat man ikke behøver at afvente en domstols-afgørelse. Det vil derfor forekomme rime-ligt, at annullationsbeføjelsen også kan an-vendes over for beslutninger, der er truffet afet udvalg eller af udvalgets formand i hen-hold til bemyndigelse, i hvert fald hvis kom-munalbestyrelsen ikke foretager sig nogetover for den ulovlige udvalgsbeslutning.Ganske vist kan tilsynsmyndigheden i sådan-ne tilfælde under trussel om tvangsbødergive kommunalbestyrelsen et pålæg om at fåbeslutningen tilsidesat, men dette vil underalle omstændigheder være en mere langsom-melig fremgangsmåde end en direkte annul-lation. Da annullation som nævnt ikke kananvendes over for beslutninger, der alleredeer udført, vil tidsfaktoren i mange tilfældebevirke, at annullation i så fald overhovedetikke kan anvendes. Hertil kommer, at denomfattende udlægning af opgaver til kom-munerne som led i kommunalreformen harmedført, at langt flere sager nu finder deresendelige afgørelse i udvalgene, således at detefterhånden kun er en lille del af sagerne, dernår frem til afgørelse i kommunalbestyrel-sen. Hvis man fastholder, at § 61-sanktioner-ne kun skal kunne anvendes over for selvekommunalbestyrelsen, vil der ske en ind-skrænkning i bestemmelsens anvendelsesom-råde, som ikke har været tilsigtet. Udvalgetfinder derfor, at annullation bør kunne findeanvendelse over for beslutninger, der er truf-fet af økonomiudvalget og de stående ud-valg. Sprogligt skulle der ikke være nogenhindring for en sådan fortolkning af § 61, daordet "kommunalbestyrelse" mange steder ilovgivningen blot betegner, at en kompeten-ce er henlagt til det kommunale system, mensdet må bero på den enkelte kommunes inter-ne kompetencefordeling om det er det ene el-ler det andet kommunalpolitiske organ, dertræffer den konkrete afgørelse. Da spørgs-målet har givet anledning til tvivl, foreslårudvalget imidlertid optaget en udtrykkelig

74

bestemmelse herom i sit udkast til ny § 61.Der kan henvises til kap. XII.

Det skal dog bemærkes, at tilsynsmyndig-hederne under ingen omstændigheder kanrette henvendelse direkte til udvalgene, menkorrespondance må foregå med kommunal1-bestyrelsen som adressat - bortset fra korre-spondance med det sociale udvalg om sager,der henhører under dette udvalgs selvstændi-ge kompetence.

Tilsynsmyndigheden bør således først givekommunalbestyrelsen lejlighed til at gribeind og selv rette en eventuel ulovlighed, in-den man annullerer en udvalgsbeslutning. Enhenvendelse fra tilsynsmyndigheden med"trussel" om annullation må formodes i defleste tilfælde at have en motiverende virk-ning på kommunalbestyrelsen. F.eks. vilborgmesteren kunne benytte sin indgrebsretover for udvalgsbeslutningen, jfr. kapitelIII, afsnit 6.2.

Udvalget vil ikke foreslå annullationsbefø-jelsen ændret til også at omfatte beslutnin-ger, som er gennemført, idet man er enig i desynspunkter, der er anført i afsnit 3.2.1.3.,hvorefter annullation i sådanne tilfælde sav-ner mening. På grund af den tvivl, somspørgsmålet har givet anledning til, foreslårudvalget præciseret i lovteksten, at annullati-on kun kan anvendes, hvis belutningen ikkeer gennemført. Endvidere foreslås det præci-seret i bemærkningerne, hvornår en beslut-ning må anses for gennemført, jfr. herom iafsnit 3.2.1.1.

Udvalget finder ikke anledning til at stilleforslag med hensyn til spørgsmålene om nul-litet og anfægtelighed og om annullation extune eller ex nunc. De ovenfor i afsnit3.2.1.4. og 3.2.1.5. beskrevne principper sy-nes fortsat at kunne gælde.

4.2.2. Tvangsbøder.I princippet må tvangsbøder anses for et ef-fektivt retsmiddel, som i høj grad vil virkemotiverende på kommunalbestyrelsens med-lemmer. I praksis er der imidlertid knyttet enrække problemer og spørgsmål til anvendelseaf tvangsbøder, som i visse tilfælde kan gøresanktionen mindre effektiv.

I de tilfælde, hvor kommunalbestyrelsenanerkender en ulovlighed, vil der normalt ik-ke opstå problemer. Undertiden har kommu-nalbestyrelsen imidlertid en anden retsopfat-telse end tilsynsmyndigheden, og i sådannetilfælde vil den eventuelt søge spørgsmåletafklaret ved domstolene. I de få tilfælde, derhar foreligget i praksis, er bøderne i så faldsat i bero, dvs. at sagsanlæg er tillagt opsæt-tende virkning. Her opnås altså ikke denhurtige virkning, som var tilsigtet medtvangsbøderne. Problemet lader sig næppeløse, da det i tilfælde af sagsanlæg vil væreurealistisk både at forlange forpligtelsen op-fyldt på forhånd og at forlange tvangsbøder-ne betalt i den lange periode, der typisk går,inden sagen kan afgøres ved domstolene.Formentlig vil problemet kun opstå i megetfå tilfælde, da tvangsbødesanktionen kun vilblive anvendt af tilsynsmyndigheden, når §61-betingelserne er opfyldt, d.v.s. at ulovlig-heden efter tilsynsmyndighedens opfattelseskal være såvel klar som grov.

Udvalget finder det mindre tilfredsstillen-de, at det er vanskeligt at få et samlet over-blik over de regler, der gælder for anvendel-sen af tvangsbøder efter § 61. Udvalget harderfor overvejet, om der bør gives indenrigs-ministeren bemyndigelse til at fastsætte nær-mere regler. Der er imidlertid tale om meregenerelle problemer, som også vedrører an-dre administrativt fastsatte tvangsbøder, ogproblemerne bør derfor løses i et samarbejdemed justitsministeriet som ressortmyndighedpå dette område. Udvalget vil anbefale, atindenrigsministeriet og justitsministeriet ud-arbejder en vejledning med oversigt over denærmere regler om tvangsbøder, herunderom deres størrelse, inddrivelse og eventuelleeftergivelse. Der kan henvises til udvalgetsbemærkninger til ny § 61 i kap. XII.

Udvalget har gjort sig følgende tanker omindholdet af en sådan vejledning:

Det har været fast praksis, at tvangsbøderpålægges som et bestemt beløb pr. dag. Idomme kan det også fastsættes, at der pålø-ber tvangsbøder af en bestemt størrelse forf.eks. hver uge. Det vil formentlig være hen-sigtsmæssigt at opretholde den hidtidige

75

praksis med hensyn til de kommunaletvangsbøder, da der ikke ses at være fordeleforbundet med at overgå til en ugentlig bod.Tværtimod forekommer en daglig bod atindeholde en stærkere tilskyndelse til at op-fylde den krævede foranstaltning.

Udvalget finder det rimeligt, at der ommuligt fastsættes en frist for kommunalbe-styrelsens opfyldelse af forpligtelsen. Fristenbør dog ikke være for lang.

Udvalget har overvejet, om det er rimeligt,at tvangsbøder eftergives, hvis blot kommu-nalbestyrelsen opfylder sine forpligtelser ind-en inddrivelsen. Denne lempelige inddrivel-sespraksis kan svække den pression, der lig-ger i tvangsbøderne, idet kommunalbestyrel-sen kan fristes til at trække sagen ud og blotsørge for at træffe en lovlig beslutning ligeinden det tidspunkt, hvor tvangsbøderneinddrives.

Ud fra tilsvarende betragtninger har fler-tallet i udvalget om bygge- og miljølovgiv-ningen (retshåndhævelsesudvalget) foreslåetden gældende praksis ændret, så hovedreglenfor tvangsbøder på det bygge- og miljøretligeområde bliver, at alle påløbne tvangsbøderskal betales af domfældte. Det vil herefterbero på et konkret skøn, om tvangsbøderneskal bortfalde helt eller delvis efter de almin-delige regler om eftergivelse af straf og andreretsfølger. Justitsministeriets repræsentant iretshåndhævelsesudvalget har dog ikke kun-net anbefale forslaget af principielle grunde.

Flertallet i ansvarsudvalget finder det udfra de anførte grunde rimeligt at foretage enpraksisændring, således at påløbne tvangs-bøder efter § 61 som hovedregel skal betales.Tilsynsmyndigheden må dog have adgang tileftergivelse af bøderne, når der foreliggerundskyldende omstændigheder. Da der vilvære tale om en principiel ændring af retstil-standen, må en eventuel ændring fastslås ud-trykkeligt i lovgivningen.

Efter flertallets opfattelse bør der gennem-føres en ensartet ordning for det bygge- ogmiljøretlige område og det her beskrevneområde.

Et mindretal i udvalget (Asbjørn Jensen,Birch Jensen, Kurt Nielsen og Ramm) finder

det ud fra principielle retssikkerhedssyns-punkter betænkeligt, at princippet om, atikke-inddrevne tvangsbøder bortfalder, nården pågældende har opfyldt sin forpligtelse,fraviges på dette særlige område i forhold tilmedlemmerne af kommunalbestyrelser m.v.Efter mindretallets opfattelse vil en sådanfravigelse medføre, at tvangsbødeinstituttetændrer karakter af at være et pressionsmid-del til at blive en strafsanktion, der pålæggesadministrativt, og uden de retsgarantier, deri øvrigt gælder i forbindelse med fastsættelseaf straf.

Udvalget skal endvidere foreslå reglerneom fremgangsmåden med hensyn til inddriv-else af tvangsbøder klargjort.

Det er næppe muligt at fastlægge helt ge-nerelle retningslinier for tvangsbødernesstørrelse. Bøderne må dog i det enkelte til-fælde være store nok til at virke motiverendepå kommunalbestyrelsesmedlemmerne. Dermå derfor antages at skulle ske en forhøjelseaf bødebeløbet i takt med prisudviklingen.

Det forekommer ikke muligt at udstrækkeanvendelsen af tvangsbøder til mere ube-stemte pligter som f.eks. krav med hensyn tilindholdet af budgetter og udbygningsplanerm.v. Den kommunale tilsynsmyndighed harjo ingen mulighed for at bestemme, hvilketnærmere indhold budgettet eller planen skalhave.

I afsnit 3.2.2.1. er det nævnt, at tvangsbø-der kun kan anvendes til at gennemtvingepligter, som påhviler kommunalbestyrelsen.Udvalget finder imidlertid, at tvangsbøder li-gesom annullation også bør kunne anvendesover for økonomiudvalget og de stående ud-valg. Der kan henvises til udvalgets forslagtil ny § 61 i kap. XII. Begrundelsen er lige-som for annullationens vedkommende, atdet kommunale system skal kunne bringes tilat fungere uden ulovligheder hurtigst muligt,og at der ellers vil ske en utilsigtet ind-skrænkning i bestemmelsens anvendelsesom-råde, efterhånden som flere sager afgøres iudvalgene. Der bør dog, også når det drejersig om tvangsbøder, først rettes henvendelsetil kommunalbestyrelsen, og beføjelsen til atskride ind over for et udvalg kan derfor

76

navnlig tænkes at få betydning, hvis kommu-nalbestyrelsen viser sagen fra sig med henvis-ning til, at ulovligheden er begået af et ud-valg.

Udvalget foreslår ingen ændringer medhensyn til tvangsbøders anvendelse til at gen-nemtvinge pligter, som påhviler de enkeltemedlemmer. Udvalget finder, at det forslag,der stilles nedenfor i kap. VII om straf forgrove pligtforsømmelser, vil være en til-strækkelig sanktion. Tvangsbøder vil dogsom hidtil kunne anvendes, hvis der pågrund af medlemmernes forsømmelighed sletikke kan træffes en lovpligtig beslutning.

4.2.3. Personligt ansvar.

4.2.3.1. Den ansvarspådragende adfærd.På grundlag af den i afsnit 3.2.3.1. omtaltepraksis, hvorefter der kun yderst sjældent el-ler aldrig er anlagt sag, når der kun er udvistsimpel uagtsomhed, har udvalget overvejet,om man generelt kunne begrænse ansvars-grundlaget til forsæt og grov uagtsomhed.Det ville betyde, at tilsynsmyndigheden kunkunne anlægge sag, når den fandt, at der varhandlet forsætligt eller groft uagtsomt. Afpræventive grunde finder udvalget ikke et så-dant forslag acceptabelt. Udvalget finder så-ledes, at man som udgangspunkt bør fasthol-de det hidtidige ansvarsgrundlag, som er ioverensstemmelse med dansk rets almindeli-ge ansvarsregler.

Derimod foreslår udvalget indført en lem-pelsesmulighed for domstolene. Der henvisesherom til kapitel VII om erstatning og strafog til kapitel XII om udvalgets forslag til lov-ændringer.

Den foreslåede lempelsesregel skal ses isammenhæng med udvalgets forslag i kap.VI, afsnit 2.4., idet det der foreslåede bod-sinstitut vil give en tilsvarende lempelsesmu-lighed for tilsynsmyndigheden.

4.2.3.2. Kravet om et tab for kommunen.Udvalget har overvejet, om der bør indføresen almindelig pligt for tilsynsmyndighedernetil at gøre regres mod kommunalbestyrelses-medlemmer i alle tilfælde, hvor kommunen

har måttet udrede en erstatning. Udvalgetønsker imidlertid ikke at stille et sådant for-slag, idet der kan foreligge så mange formil-dende omstændigheder i sagen, at det selvmed de foreslåede lempelsesregler vil væreurimeligt at rejse et personligt erstatnings-søgsmål. Udvalget kan i denne forbindelsehenvise til kapitel I, afsnit 3.1., hvor det eranført, at det ikke har været hensigten medudvalgsarbejdet generelt at gøre hvervet somkommunalbestyrelsesmedlem mere byrde-fuldt.

4.2.3.3. Spørgsmålet om regres for bøder,som kommunen har måttet udrede.Det er et særligt spørgsmål, om der efter af-slutningen af en straffesag kan anlægges etregressøgsmål mod den eller de ansvarligeenkeltpersoner for det "tab", som kommu-nekassen har lidt ved at måtte udrede en bø-de.

En kommune er en juridisk person. Denkan ikke i sig selv foretage fysiske handlin-ger, herunder begå lovovertrædelser, menmå handle gennem fysiske personer. Når derpålægges en kommune som sådan bødean-svar, er baggrunden herfor altså en fysiskhandling (eller undladelse), begået af en fy-sisk person med tilknytning til kommunen,enten som embedsmand eller som politiker.

Det er i den juridiske teori om kollektiveenheders pønale ansvar et uafklaret spørs-mål, om bødeansvar kan pålægges en kollek-tiv enhed på helt objektivt grundlag, eller omansvaret forudsætter, at en person med til-knytning til enheden har begået en lovover-trædelse. Den retlige konstruktion har i væ-sentlig grad sammenhæng med begrundelsenfor selskabsansvaret. Navnlig to begrundel-ser har været fremhævet: For det første van-skelighederne ved i et selskab, en kommuneosv. at finde frem til den enkeltperson, somhar begået handlingen eller undladelsen. I al-le større organisationer kan jo mange væreinddraget i beslutningsprocessen og på flereniveauer. Dernæst har man henvist til, at deter en kollektiv enhed, der har draget denøkonomiske fordel af lovovertrædelsen, ogsom derfor også bør betale en bøde, når

77

overtrædelsen er begået af en af de fysiskepersoner, der har tilknytning til selskabet.Den sidstnævnte begrundelse er i væsentliggrad kædet sammen med konfiskationsbe-tragtninger.

Men uanset hvilken retlig konstruktion,som benyttes, rejser der sig et spørgsmål om,hvorvidt den kollektive enhed, som er pålagtbødeansvar, kan gøre erstatningsansvar gæl-dende over for den enkeltperson, som harudført den pågældende handling eller undla-delse og derved pådraget den kollektive en-hed som sådan ansvar. Dette spørgsmål op-står, hvadenten den pågældende person på-lægges bødeansvar jævnsides med selskabet,eller dette ikke er tilfældet, omend disse for-skellige situationer muligvis kan føre til for-skellige besvarelser af spørgsmålet.

Baggrunden for, at dette spørgsmål mårejses, er den almindelige erstatningsregel idansk ret, hvorefter den, som forsætligt elleruagtsomt (culpøst) forvolder en skade for enanden, skal erstatte det herved forvoldte tab.

I den juridiske teori må også dette spørgs-mål vedrørende kollektive enheders straffe-retlige stilling anses for uafklaret. Det anta-ges som nævnt i Harder II, side 302, at enkommune har regres mod enkeltperso-ner, som er ansvarlige for kommunens tab.Men i den disputats, som Stephan Hurwitz i1933 forsvarede om emnet, gives der udtrykfor betydelig tvivl. Der henvises til Hurwitz:Kollektive enheders pønale ansvar, side 237ff, hvor følgende anføres:

"At der ikke i Almindelighed kan krævesErstatning hos Tredjemand for udredet Bø-de, kan ikke være af afgørende Betydningmod en Regresadgang, naar det drejer sig omKollektivitetsbøder, der kan tilføje positivtuskyldige Personer Tab. Men Hensynet til atskabe en særlig Afværgelsesinteresse hos En-hedens menige Medlemmer i Relation tilRetsbrud taler dog imod en generel Regres-adgang. Hertil kommer, at Regressen kanvirke uforholdsmæssigt haard overfor denansvarlige Enkeltmand, idet EnhedsbødensStørrelse fastsættes i Forhold til Enhedensøkonomiske Forhold.

Imod overhovedet at tilstede Regres taler

..., at den eventuelt regrespligtige, naar defor Regressen nødvendige Skyldbetingelserlader sig oplyse, normalt vil have paadragetsig et individuelt Bødeansvar ved Siden afKollektivitetsansvaret og saaledes i Regelenallerede vil være ramt paa dobbelt Grundlag,baade individuelt og gennem eventuel Andeli Enhedsbøden, samt at det er tvivlsomt,hvorvidt Enhedsbøden og dens Virkningeroverfor sagesløse Medlemmer kan opfattessom adækvate Følger af Retsbrudet. NaarRetten udover Individualansvaret har fundetdet paakrævet at anvende (den fakultative)Kollektivitetsstraf trods Udsigten til, atUskyldige lider et vist Tab derved, taler dameget for at lade Bødefordelingen være defi-nitiv i den Forstand, at der ikke gennem se-nere Regres finder en Omfordeling Sted afAnsvaret."

Som det fremgår heraf, må spørgsmålet,om der kan gøres regres, betegnes som tvivl-somt, og det lader sig næppe gøre at opstilleen generel regel, der for alle tilfælde gør opmed regresspørgsmålet.

Det er naturligvis en forudsætning for re-gres, at den eller de ansvarlige har udvist eterstatningspådragende (culpøst) forhold iforhold til den kollektive enhed, og en hand-ling eller undladelse, der i relation til offent-ligretlige bestemmelser pådrager straf pågrund af forsæt eller uagtsomhed kan ikkeuden videre antages også at være uforsvarligi forhold til den kollektive enhed, for hvilkende pågældende enkeltpersoner handler. Dendirektør i et aktieselskab, som ikke indbeta-ler den indeholdte kildeskat rettidigt, kan iforhold til selskabet tænkes at handle for-svarligt, hvis modstykket til at udskyde beta-lingen og dermed at "ride stormen af" er, atselskabet ellers måtte begæres konkurs.

For at regres skal kunne ske, skal også deøvrige erstatningsbetingelser være opfyldt,herunder også betingelsen om, at skaden eren adækvat følge af den pågældende hand-ling. Det er i den forbindelse følgen og ikketabet, som normalt skal være adækvat.

Men under alle omstændigheder er det kundet lidte tab, som skal erstattes. Og dette tabkan ved kollektive enheders bødeansvar være

78

langt mindre end den pålagte bøde. Detteskal ses i sammenhæng med, at bøder, derpålægges en kollektiv enhed, undertiden fåret særligt konfiskationspræg, jfr. ovenforom begrundelsen for disse bøder.

Det vil derfor undertiden være ganske van-skeligt under en efterfølgende erstatningssagat afklare tabets reelle størrelse.

I speciallovgivningen findes adskillige ste-der en hjemmel til at pålægge kollektive en-heder et bødeansvar, og det er i nogle lands-retsdomme antaget, at disse bestemmelserogså omfatter kommuner. Der kan henvisestil kapitel IV om kommunen som selvstæn-digt ansvarssubjekt, afsnit 3, og kapitel VII,afsnit 2.

I praksis kendes eksempler på, at en straf-fesag både er rejst mod kommunen og moden eller flere ansvarlige enkeltpersoner. Detkan f.eks. være borgmesteren, en udvalgs-formand eller en kommunalt ansat. Der ken-des dog også eksempler på, at bødeansvaretalene rettes mod kommunen.

Hvis den ansvarlige enkeltperson har væ-ret medtiltalt under straffesagen, men er ble-vet frifundet, må det i mange tilfælde fore-komme mindre rimeligt, at den pågældendealligevel indirekte skulle kunne "straffes"under en efterfølgende regressag. Hvis denpågældende er blevet dømt sammen medkommunen, synes det rigtigst at antage, atder herved er gjort op med den pågældendesskyld, og en efterfølgende regressag vil bevir-ke, at den pågældende kommer til at betaleto beløb for den samme lovovertrædelse,hvis han dømmes i regressagen.

På denne baggrund vil udvalget finde detrimeligst, at det bliver anklagemyndigheden,som under straffesagens efterforskning måtage stilling til, hvem bødekravet skal rettesimod, og hvem der følgelig skal tiltales. An-klagemyndigheden må antages at have debedste muligheder for at klarlægge eventuel-le tvivlsspørgsmål med hensyn til ansvarspla-ceringen. En eventuel efterfølgende regres-sag ville ikke blive anlagt efter strafferetsple-jens regler, men skulle efter den civile rets-plejes regler føres af parterne og deres advo-kater, som må anses for at have ringere mu-

ligheder for at foretage et opklaringsarbejde.Det vil heller ikke være tilfredsstillende atoverlade spørgsmålet om en eventuel efter-følgende ansvarsplacering til tilsynsmyndig-heden, som jo ikke har mulighed for vidne-førsel under vidneansvar, og som derfor ikkekan anses for særlig egnet til at foretage detnødvendige opklaringsarbejde, inden en evt.regressag anlægges.

Såfremt anklagemyndigheden vil rette sitkrav mod kommunen, men kommunalbesty-relsen mener, at en eller flere ansvarlige en-keltpersoner, f.eks. borgmesteren eller enkommunalt ansat, bør betale hele eller en delaf bøden, må kommunalbestyrelsen i forbin-delse med efterforskningen gøre opmærk-som herpå. Anklagemyndigheden kan her-ved få anledning til at udvide tiltalen til ogsåat omfatte disse personer. Et særligt problemvil dog foreligge, såfremt det er kommunal-bestyrelsens egne medlemmer, som er an-svarlige. Her vil kommunalbestyrelsen næp-pe være motiveret til at gøre opmærksom påmedlemmernes medansvar. Der er dog grundtil at antage, at anklagemyndigheden i sagerom kollektivt ansvar vil være opmærksompå, hvorvidt der tillige eller i stedet bør på-lægges enkeltpersoner strafansvar.

I det foregående er det forudsat, at bødenidømmes efter en straffesag ved domstolene.Undertiden kan en straffesag afsluttes ved,at kommunalbestyrelsen vedtager et bødefo-relæg fra anklagemyndigheden eller fra enadministrativ myndighed, f.eks. en skattebø-de fra statsskattedirektoratet.

Hvis der samtidig har været tale om et bø-deforelæg til en enkeltperson, som denne haraccepteret, må der herved være gjort op medbødeansvaret, og der bør næppe søges gen-nemført et regressøgsmål i disse tilfælde.Helt generelt må det imidlertid nok gælde, atvedtagelsen af et bødeforelæg bør udelukkeet efterfølgende regressøgsmål. Da der her-ved kan opstå en risiko for, at kommunalbe-styrelsen vil acceptere bøden for at slippe foret eventuelt efterfølgende personligt ansvarfor kommunalbestyrelsens medlemmer, børbødeforelæg kun anvendes, når det er klart,at bøden kun skal betales af kommunen, el-

79

ler når kravet som før nævnt rettes både modkommunen og en ansvarlig enkeltperson.Denne begrænsning i adgangen til bødefore-læg bør i almindelighed gælde både for an-klagemyndigheden og for en administrativmyndighed, som har hjemmel til at forelæg-ge bøder, f.eks. en skattebøde fra statsskat-tedirektoratet. Hvis der foreligger tvivl omden "interne" fastlæggelse af skyldforhol-det, må det være påkrævet, at den admini-strative myndighed overlader sagens opkla-ring til anklagemyndighedens efterforsk-ning.

Når der allerede inden straffesagen er ta-get stilling til, hvem bødekravet skal rettesimod, finder udvalget således ikke, at der erbehov for et efterfølgende regressøgsmål idisse sager.

4.2.3.4. Søgsmålskompetence.Udvalget ser ingen grund til at søge reglerneom tilsynsmyndighedens søgsmålskompeten-ce ændret. Om udvalgets forslag til begræns-ning i kommunalbestyrelsens ret til selv atanlægge sag henvises til kapitel VI, afsnit2.4.

Som nævnt i afsnit 3.2.3.3. har indenrigs-ministeriet i en konkret sag udtalt, at tilsyns-myndigheden efter omstændighederne vilkunne pålægge en kommunalbestyrelse atgennemføre et erstatningssøgsmål. Udvalgetfinder imidlertid, at der næppe er hjemmel i§ 61 til at give et egentligt pålæg om sagsan-læg. I de tilfælde, hvor kommunalbestyrel-sens flertal er ansvarlig for den erstatnings-pådragende beslutning, vil et pålæg i hvertfald ikke være hensigtsmæssigt, da kommu-nalbestyrelsen må antages at være modvilligtil at føre sag mod sig selv, og sagen vil der-for i givet fald næppe blive ført på forsvarligvis.

4.2.3.5. Hvem rettes kravet mod.Udvalget finder det rigtigt, at sagen skal an-lægges mod de enkelte medlemmer af kom-munalbestyrelsen og ikke blot mod kommu-nalbestyrelsen. Ansvarsgrundlaget for deforskellige medlemmer kan udmærket være

forskelligt, og de enkelte medlemmer må ha-ve mulighed for et individuelt forsvar.

Udvalget vil endvidere finde det rimeligt,at der kan anlægges erstatningssøgsmål modudvalgsmedlemmer for deres virksomhed iudvalgene. Begrundelsen er den samme, somer anført vedrørende annullation og tvangs-bøder, nemlig at der er det samme behov forat kunne ramme ulovligheder i udvalgenesom i selve kommunalbestyrelsen, og at be-hovet er vokset, efterhånden som flere sagerer henlagt til udvalgenes afgørelse. For at af-skære tvivl om spørgsmålet foreslår udvalgeten udtrykkelig regel herom i sit udkast til ny§ 61, stk. 6.

4.2.4. De nødvendige foranstaltninger.Udtrykket er uklart. På grundlag af under-søgelserne af den tidligere kommunale lov-givning finder udvalget det utvivlsomt, atudtrykket oprindelig har haft et selvstændigtindhold. Der kan herom henvises til bilag 1,afsnit 2. En sproglig fortolkning af den nu-gældende § 61 peger også i retning af, at ud-trykket har et selvstændigt indhold. Indhol-det kan imidlertid ikke præciseres nærmere,hverken på grundlag af den nugældende ellerden tidligere lovgivning. De reaktioner, somtilsynsmyndighederne har benyttet i praksis,jfr. afsnit 3.2.3., har ikke haft karakter afafgørelser, som har været retligt bindendefor kommunerne, og de kan derfor ikke be-tegnes som sanktioner. Sådanne reaktioner(vejledende udtalelser, henstillinger m.v.)kræver ikke selvstændig lovhjemmel, menkan benyttes af enhver tilsynsmyndigheduden udtrykkelig lovhjemmel. Der kan her-om nærmere henvises til afsnit 6.3. om til-synsmyndighedernes ulovbestemte reakti-onsmuligheder. De "pålæg", som tilsyns-myndighederne har benyttet i praksis, harværet af konstaterende karakter, idet de ale-ne udtrykker, hvad der er kommunalbesty-relsens forpligtelse i henhold til gældenderet, og de skaber derfor ikke nogen ændrin-ger i retstilstanden. Sådanne konstaterendepålæg kræver heller ikke udtrykkelig lov-hjemmel. Om pålæg henvises nærmere til af-

80

snit 6.3. og til kapitel VI, afsnit 2.2. Det bli-ver derfor lidt af en smagssag, om man be-skriver forholdet således, at tilsynsmyndig-hedernes reaktionsmuligheder - bortset frade udtrykkeligt opregnede sanktioner i § 61- kan udledes af udtrykket de nødvendigeforanstaltninger, eller om de kan udledes afforholdets natur med hensyn til, hvilke be-føjelser tilsynsmyndigheder i almindelighedhar uden udtrykkelig lovhjemmel. Det må ihvert fald anses for utvivlsomt, at udtrykketikke giver tilsynsmyndigheden ubegrænsedeindgrebsmuligheder, idet princippet om tilsy-nets lovbundethed må sætte snævre grænserfor, hvilke beføjelser tilsynsmyndighedenkan benytte uden udtrykkelig lovhjemmel.

Som nævnt i afsnit 3.2.3. er det i den juri-diske teori (Haagen Jensen) antaget, at ud-trykket de nødvendige foranstaltninger giverret for tilsynsmyndigheden til at anlægge etanerkendelsessøgsmål ved domstolene. Enudtrykkelig lovfæstelse af denne adgang erimidlertid også ufornøden. Udvalget foreslårdog, at muligheden herfor omtales i be-mærkningerne til ny § 61, jfr. nedenfor i ka-pitel XII.

Det er i indledningen til afsnit 3.2. anta-get, at tilsynsmyndighederne har pligt til atundersøge, om der foreligger en ulovlighed,men at de normalt selv kan skønne over,hvilke foranstaltninger der er nødvendige forat modvirke en ulovlighed i den konkrete si-tuation. Udvalget er dog enigt med ombuds-manden i, at der utvivlsomt må være tilfæl-de, der er så åbenbare og grove, at tilsyns-myndigheden har pligt til at benytte sanktio-ner, men disse tilfælde kan ikke beskrives el-ler afgrænses mere generelt. Heller ikke idenne relation er udtrykket de nødvendigeforanstaltninger derfor til nogen hjælp. Debeskrevne pligter følger allerede af tilsyns-begrebet, idet udøvelse af tilsyn både er enret og en pligt for tilsynsmyndigheden, jfr.afsnit 1.2. og 6.4.

Udvalget finder på denne baggrund, at detuklare udtryk "de nødvendige foranstaltnin-ger" bør fjernes fra lovteksten. Såfremt derskal tillægges tilsynsmyndighederne nye

sanktionsmuligheder, bør disse anføres ud-trykkeligt i loven. Der kan herom henvises tilkapitel VI om nye reaktionsmuligheder fortilsynsmyndighederne.

5. KSL § 66.Ved lov nr. 629 af 23. december 1980 omændring af de kommunale styrelseslove blevder indsat en særlig regel i KSL om sanktio-ner over for borgmestre og magistratsmed-lemmer. En tilsvarende regel blev samtidigindsat i den københavnske styrelseslovs §53a. Den nye regel byggede på et forslag i be-tænkning 894/1980. Der kan nærmere henvi-ses til denne betænknings kapitel IV, afsnit 12.

5.1. Betingelser for at anvende KSL § 66.Bestemmelsen giver særlige sanktionsmulig-heder over for borgmestre og magistratsmed-lemmer, der vægrer sig ved at udføre de op-gaver, som er pålagt de pågældende. Vedvægring forstås aktiv eller passiv modstandmod at medvirke ved udførelsen af kommu-nalbestyrelsens beslutninger. En sådan væg-ring kan opstå ved alle kommunale hverv,men et behov for retlig regulering opstårførst og fremmest, hvor hvervene har betyd-ning for kommunens administrative funktio-ner, og hvor vægringen derfor kan true ef-fektiviteten i kommunens forvaltning.

Det er derfor specielt i magistratskommu-nerne, at problemet kan blive aktuelt, fordiman i disse kommuner har politisk valgteforvaltningschefer, der for nogles vedkom-mende repræsenterer politiske mindretal ikommunalbestyrelsen.

Problemet kan imidlertid også opstå i for-hold til borgmestre i udvalgsstyrede kommu-ner, hvor det kan tænkes, at borgmesterenkommer i strid med kommunalbestyrelsensflertal og derefter udnytter sine beføjelsermed hensyn til sagernes ekspedition og dendaglige ledelse af administrationen til atmodvirke kommunalbestyrelsens beslutnin-ger.

Derimod er der næppe væsentlige proble-mer i forhold til udvalgene, idet udvalgene

Betænkning nr. 996 6 81

ikke medvirker i de daglige administrativeprocesser. Der opstår heller ikke problemer iforhold til udvalgsformændene, som i en-hver henseende er underordnet vedkommen-de udvalg, jfr. KSL § 22, stk. 3. Hertil kom-mer, at udvalgsformændene til enhver tidkan udskiftes af udvalget. I modsætning her-til er borgmestre og magistratsmedlemmersom udgangspunkt uafsættelige. Udvalgsfor-mænd omfattes da heller ikke af KSL § 66.

5.2. Sanktionerne.Der sondres i § 66 mellem tilfælde, hvor envægring er af afgrænset karakter, og de til-fælde, hvor den er grov eller gentagen. I deførstnævnte tilfælde kan kommunalbestyrel-sen efter stk. 1 fratage borgmesteren ellermagistratsmedlemmet den pågældende opga-ve og overlade varetagelsen til et andet kom-munalbestyrelsesmedlem. Ved grov eller gen-tagen vægring kan kommunalbestyrelsen ef-ter stk. 2 suspendere og eventuelt efterføl-gende afsætte den pågældende hvervsindeha-ver. Da der her er tale om en meget kraftigreaktion, er der fastsat særlige procedure-forskrifter i stk. 3-4. Suspensionen skal fore-lægges for indenrigsministeriet, og hvis mini-steriet stadfæster beslutningen, skal sagen ef-terprøves ved domstolene. Den efterfølgendeprøvelse ved disse myndigheder har til for-mål at sikre, at suspension og afsættelse harbaggrund i egentlige administrative forsøm-melser og ikke er et udslag af politisk forføl-gelse.

5.3. Kompetencen til at anvende § 66.De beføjelser, som efter § 66 kan anvendes itilfælde af vægring, tilkommer kommunal-bestyrelsen. De myndigheder, som i øvrigtomtales i bestemmelsen, d.v.s. indenrigsmi-nisteriet og domstolene, skal alene sikre, atkommunalbestyrelsen ikke misbruger befø-jelserne. Kommunalbestyrelsens kompetenceer således eksklusiv, dvs. at indgrebsmulig-hederne ikke kan benyttes af andre end kom-munalbestyrelsen.

Begrundelsen herfor er, at det er kommu-nalbestyrelsen, der har det overordnede an-svar for kommunens handlinger og undladel-

ser, og kommunalbestyrelsen må derfor ogsånødvendigvis have kompetence til at fastlæg-ge og styre den samlede kommunale virk-somhed. Det er et naturligt led heri, at kom-munalbestyrelsen må kunne sikre, at densbeslutninger efterleves af de øvrige kommu-nale organer.

Det beror på kommunalbestyrelsens egenvurdering, om den i det enkelte tilfælde øn-sker at benytte indgrebsmulighederne efter §66. I meget grove tilfælde kan det dog næppeudelukkes, at der kan være pligt til at anven-de bestemmelsen.I øvrigt kan kommunalbe-styrelsens beslutning efterprøves af tilsyns-myndighederne og domstolene. Såfremtkommunalbestyrelsen beslutter at suspende-re en borgmester eller et magistratsmedlem,er en prøvelse som nævnt i afsnit 5.2. obliga-torisk.

5.4. Udvalgets overvejelser vedrørende KSL§66.Som nævnt er reglen for nylig indsat i dekommunale styrelseslove efter en grundigudvalgsbehandling. Udvalget finder på den-ne baggrund ikke anledning til at foreslåændringer af § 66.

6. Andre reaktionsmuligheder fortilsynsmyndighederne.I afsnit 3-5 er beskrevet de sanktioner, somde kommunale tilsynsmyndigheder kan an-vende over for ulovligheder i medfør af KSL.I dette afsnit skal beskrives, hvilke andre - tildels ulovbestemte - reaktionsmuligheder, til-synsmyndighederne råder over. Endvidereskal omtales forholdet til sektormyndighe-derne og det samspil med disse, som kan væ-re nødvendigt for at få tilsynssystemet til atfungere.

6.1. Forholdet mellem legalitetstilsyn og hen-sigtsmæssighedstilsy n.Som nævnt i afsnit 3.1.1. er det en betingelsefor indgriben efter KSL § 61, at kommunal-bestyrelsen har handlet ulovligt. Tilsynet ef-ter § 61 betegnes derfor som et "legalitetstil-syn".

82

I visse tilfælde har tilsynsmyndighederneen videregående kompetence i henhold til ud-trykkelige regler i KSL. Det drejer sig navn-lig om tilfælde, hvor en kommunal dispositi-on skal godkendes. I sådanne tilfælde kantilsynsmyndigheden nægte samtykke, bådehvis den påtænkte disposition er ulovlig, oghvis dispositionen forekommer uhensigts-mæssig. Man taler derfor i disse tilfælde om,at tilsynsmyndigheden udøver et "hensigts-mæssighedstilsyn".

Normalt udøves hensigtsmæssighedstilsy-net af den sædvanlige tilsynsmyndighed, dvs.af tilsynsrådene over for primærkommuner-ne og af indenrigsministeren over for amt-skommunerne m.v. Når det drejer sig omgodkendelse af kommunernes styrelsesved-tægter, tilkommer kompetencen dog i alle til-fælde indenrigsministeren, jfr. KSL § 2, stk.2.

Tidligere krævedes der samtykke fra til-synsmyndigheden til en række kommunaledispositioner, f.eks. optagelse af lån og købog salg af fast ejendom, men efter ændringenaf de kommunale styrelseslove i 1980 (lov nr.629 af 23. december 1980) kræves der nu kunsamtykke til ganske få typer af dispositioner,f.eks. etablering af kommunale fællesskaberog ændringer af styrelsesvedtægter.

Udvalget skal efter sit kommissorium kunbeskæftige sig med tilsynsmyndighedernesreaktionsmuligheder over for ulovligheder ikommunestyret. Udvalget har derfor ikkedrøftet hensigtsmæssighedstilsynet.

6.2. Forholdet mellem indenrigsministerensom øverste tilsynsmyndighed og tilsynsråde-ne.Som nævnt i afsnit 1.3. består der ikke nogetunderordnelsesforhold mellem tilsynsrådeneog indenrigsministeren, men ministeren harsom øverste tilsynsmyndighed fået tillagt vis-se beføjelser i relation til tilsynsrådene i med-før af KSL. Da disse beføjelser er et led i densamlede udøvelse af legalitetstilsynet, skal deomtales her.

6.2,1. Fastsættelse af generelle forskrifter.Efter KSL § 47, stk. 2, 2. punktum, kan in-

denrigsministeren fastsætte forskrifter fortilsynsrådene.Beføjelsen tilsigter at skabemulighed for ensartethed i de grundlæggendeprincipper for udøvelsen af rådenes tilsyn.Ministeren kan dog kun give generelle for-skrifter og kan derfor ikke udstede pålæg tilrådet eller til dets formand, statsamtman-den, om afgørelser i konkrete sager. Ministe-ren kan heller ikke pålægge rådet at hensky-de en konkret sag eller bestemte typer af sa-ger til ministeriet.

6.2.2. Henskydningsretten.Efter KSL § 50, stk. 2., 2. punktum, kan etmedlem af et tilsynsråd henskyde afgørelseni en konkret sag til indenrigsministeren ogherved gøre ministeren kompetent til at afgø-re sagen. Henskydningsretten tilkommer et-hvert af tilsynsrådets medlemmer. Det kræ-ves ikke, at medlemmet skal have konstatereten risiko for at komme i mindretal med sinopfattelse. Hvis rådet ønsker det, kan detsamtidig med henskydningen fremsætte enkommentar eller fremkomme med en indstil-ling i sagen. Et medlem med en afvigende op-fattelse har formentlig ret til kort at få sin af-vigende mening anført i forbindelse medfremsendelsen.

6.2.3. Klageret for kommunalbestyrelsen.Efter § 47, stk. 3, kan tilsynsrådenes afgø-

relser af vedkommende kommunalbestyrelseindbringes for indenrigsministeren, der kanstadfæste afgørelsen, ændre vilkårene fordenne eller træffe fornyet afgørelse. Bestem-melsen er en egentlig ankebestemmelse, somgiver indenrigsministeren beføjelser som kla-gemyndighed. Samtidig giver reglen kommu-nalbestyrelsens flertal krav på realitetsbe-handling af sagen. Det fremgår endvidere, atdet kun er kommunalbestyrelsen, der hardenne ret til at fremtvinge en realitetsbe-handling af en klage til indenrigsministeren(eksklusiv klageadgang eller ankemonopol).Hvis andre, f.eks. et mindretal i kommunal-bestyrelsen eller en borger, retter henvendel-se til ministeren vedrørende en afgørelsetruffet af et tilsynsråd, har ministeren ikkekompetence til at anvende beføjelserne i §

83

47, stk. 3, men kun mulighed for at under-søge, om sagen kan give anledning til indgri-ben efter § 61, stk. 3, jfr. nedenfor i afsnit6.2.4. Ministeren vil dog også kunne afgiveen vejledende udtalelse, jfr. nedenfor i afsnit6.3.

§ 47, stk. 3, vedrører kun tilsynsrådenes af-gørelser. Ved afgørelser forstås i denne for-bindelse dels tilsynsrådets stillingtagen til an-søgninger om godkendelse af godkendelses-krævende dispositioner som et led i hensigts-mæssighedstilsynet, og dels tilsynsrådets be-slutning om § 61-sanktioner.

Alle andre beslutninger fra tilsynsrådet - ogdet er i praksis langt de fleste - er udtalelserom, hvad der efter rådets mening må ansesfor gældende ret. Sådanne udtalelser kan ik-ke formelt påklages til indenrigsministeren,men ministeren må, hvis ministeriet får ensag forelagt eller på anden måde bliver be-kendt med rådets udtalelse, være berettigettil at give udtryk for sin retsopfattelse. Den-ne adgang for ministeren til at afgive en vej-ledende udtalelse har ikke udtrykkelig hjem-mel i KSL, men følger af ministerens statussom øverste tilsynsmyndighed. Der henvisesherom nærmere til afsnit 6.3.

6.2.4. Legalitetstilsyn over for tilsynsrådene.Efter § 61, stk. 3, fører indenrigsministerenet legalitetstilsyn med tilsynsrådene.

En henvendelse fra en borger eller et min-dretal kan være anledning til, at indenrigsmi-nisteren tager en sag op til behandling i med-før af § 61, stk. 3. Efter denne regel kan ind-enrigsministeren gribe ind over for et tilsyns-råds ulovlige beslutninger eller undladelsermed samme sanktioner, som rådene kan an-vende over for kommunalbestyrelsernesulovlige beslutninger eller undladelser. In-denrigsministeren kan dog kun anvende rets-midlerne i § 61, hvis ministeriet konstatereren ulovlighed i tilsynsrådets adfærd. Der ersåledes væsentlig forskel på retsstillingen iforhold til kommunalbestyrelsen efter § 47,hvor indenrigsministeren har fuld omgørel-sesadgang, og efter § 61, hvor ministerenkun kan anvende § 61-sanktionerne over for

tilsynsrådets ulovlige beslutninger og undla-delser.

Som nævnt i afsnit 3.2.4. skønner tilsyns-rådet selv over, hvilke foranstaltninger der ien konkret situation anses for nødvendige tilat modvirke en ulovlighed. Indenrigsministe-ren vil derfor kun kunne tilsidesætte tilsyns-rådets valg af sanktioner i de meget sjældnetilfælde, hvor tilsynsrådet slet ikke har be-handlet sagen, eller hvor det må anses forhelt oplagt, at den valgte reaktion er ulovlig,f.eks. fordi den er klart utilstrækkelig , ellerfordi den klart er for indgribende.

6.3. De kommunale tilsynsmyndighedersulovbestemte beføjelser.En klagemyndighed har normalt fuld prøvel-sesret, dvs. ret til at stadfæste, ophæve (an-nullere) eller ændre den påklagede afgørelse.Klageinstansen kan også hjemvise sagen tilfornyet behandling eller afvise klagen, f.eks.hvis den kommer fra en ikke-klageberettigeteller efter udløbet af en klagefrist. Klagein-stansen kan normalt tage stillling til båderets- og skønsspørgsmål. Lovregler kan dogpå forskellig måde begrænse klagemyndighe-dens kompetence. F.eks. kan kun retligespørgsmål påklages efter kommuneplanlo-vens § 48 og byggelovens § 23.

De kommunale tilsynsmyndigheder erimidlertid ikke klagemyndigheder, og har ik-ke samme beføjelser som en klagemyndig-hed. Tilsynsmyndigheden kan således somhovedregel kun tage stilling til, om en beslut-ning eller undladelse er ulovlig, dvs. rets-spørgsmål. Undtagelse herfra gælder kun ide tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen ind-bringer et tilsynsråds afgørelse for indenrigs-ministeren i henhold til § 47, stk. 3, og i deefterhånden få tilfældegrupper, hvor enkommunalbestyrelses beslutning skal god-kendes (hensigtsmæssighedstilsynet). Til-synsmyndigheden har heller ikke som en kla-gemyndighed fuld prøvelsesret, men kansom udgangspunkt kun anvende de sanktio-ner, som er udtrykkeligt hjemlet i lovgivnin-gen. Disse sanktioner er gennemgået i afsnit3 og 5.

84

Tilsynsmyndigheden har dog også visseandre reaktionsmuligheder. I afsnit 3.2.4. og4.2.4. samt i bilag 1 om den historiske bag-grund for § 61 er der peget på, at visse befø-jelser formentlig kan anses for hjemlet i ud-trykket "de nødvendige foranstaltninger",men det er uklart, hvilke beføjelser det drejersig om, og tilsynsmyndighedernes kompeten-ce kan under ingen omstændigheder ansesfor ubegrænset. Den nærmere afgrænsningaf beføjelserne må derfor udledes af tilsyns-begrebet eller forholdets natur.

På den ene side må det antages, at udøvel-sen af beføjelser, der er retligt bindende forkommunalbestyrelsen, må have udtrykkelighjemmel (princippet om tilsynets lovbundet-hed, jfr. grundlovens § 82). På den anden si-de kan det med sikkerhed slås fast, at en til-synsmyndighed, og herunder altså også denkommunale tilsynsmyndighed, altid må haveret til at afgive vejledende udtalelser om for-ståelsen af de retsregler m.v., der hører un-der dens ressort. Afgivelse af sådanne vejle-dende udtalelser kræver ingen lovhjemmel.De kommunale tilsynsmyndigheder kan såle-des udtale sig om forståelsen og fortolknin-gen af den kommunale styrelseslovgivningog de kommunalretlige retsgrundsætninger.Folketingets ombudsmand har i skrivelse af27. maj 1982 (F.O.B. 1981, side 93 ff) ud-trykt sin tilslutning til dette synspunkt. Om-budsmandens skrivelse er i øvrigt omtalt ikapitel VII, afsnit 2.2.1.

I praksis består langt størstedelen af til-synsmyndighedernes virksomhed i at afgivevejledende udtalelser. Udtalelserne kan væreneutralt lov fortolkende, men kan også havekarakter af henstillinger eller anmodningertil kommunalbestyrelsen. Endvidere udtalertilsynsmyndighederne i en række tilfælde kri-tik eller misbilligelse ("næser") over forkommunalbestyrelsen eller et andet kommu-nalpolitisk organ, f.eks. en borgmester. Til-synsmyndighederne har også ofte hjemvistsager til fornyet behandling. Herudover hartilsynsmyndighedernes udtalelser været ud-formet som pålæg til kommunalbestyrelsen.Sådanne "pålæg" er dog kun en konstate-

ring af, at kommunalbestyrelsens adfærd harværet ulovlig og derfor må ophøre, eventueltmed tilbagevirkende kraft. Der kan f.eks.være tale om en ulovligt udbetalt ydelse,hvor tilsynsmyndigheden pålægger kommu-nalbestyrelsen at ophøre med udbetalingenog eventuelt at søge allerede udbetalte beløbtilbage, og såfremt dette ikke er muligt, daselv at indbetale det ulovligt udbetalte beløbhelt eller delvis. Pålægget kan også gå ud på,at kommunalbestyrelsen skal sørge for udbe-taling af et beløb, f.eks. til en social klient.Pålægget kan være kombineret med en trus-sel om tvangsbøder eller om at anlægge er-statningssag, såfremt kommunalbestyrelsenikke efterkommer pålægget.

Under alle omstændigheder har tilsyns-myndighedens pålæg kun et konstaterendeog ikke et konstitutivt indhold, dvs. de kon-staterer, hvad der efter gældende ret er enpligt for kommunalbestyrelsen, men skaberikke nogen ny pligt. Da betegnelsen "pålæg"hyppigst anvendes om de konstitutive pålæg,er betegnelsen nok mindre hensigtsmæssigom de her nævnte udtalelser fra tilsynsmyn-dighederne, men den anvendes i praksis ogogså i denne betænkning i mangel af et bedreudtryk.

Om pålæg henvises i øvrigt til kapitel VI,afsnit 2.2.

Hvad enten udtalelsen har den ene ellerden anden form, er hensigten med disse ud-talelser at påvirke modtagernes adfærd ogdermed virke normerende på den fremtidigehandlemåde. I et retssamfund, hvor kommu-nale myndigheder normalt vil rette sig eftertilsynsmyndighedens retsopfattelse, har så-danne vejledende udtalelser væsentlig betyd-ning. Der bliver derfor kun sjældent behovfor at træffe afgørelser i henhold til KSL §61.

Som nævnt i afsnit 6.2.3. kan tilsynsråde-nes udtalelser ikke påklages til indenrigsmi-nisteren, men ministeren kan som øverste til-synsmyndighed altid afgive en vejledendeudtalelse om sin retsopfattelse, herunder og-så en udtalelse, der giver udtryk for en andenretsopfattelse end tilsynsrådets. I så fald må

85

det antages, at kommunalbestyrelsen nor-malt vil rette sig efter ministerens retsopfat-telse. Sagsforløbet får herved en vis lighedmed en klagemyndigheds ændring af en af-gørelse, og det er derfor forståeligt, at for-holdet i praksis ofte opfattes som en "omgø-relse" som følge af en "klage". Ministerietsretsopfattelse vil kunne tilsidesættes underen efterfølgende retssag, og såfremt kommu-nalbestyrelsen har en afvigende opfattelse,kan den - om den ønsker det - selv anlæggeen sådan sag.

6.4. Tilsynsmyndighedernes pligter og an-svar.De kommunale tilsynsmyndigheder har ikkekun rettigheder, men også pligter. Manglen-de eller mangelfuld opfyldelse af pligternekan medføre et ansvar og i mere graverendetilfælde anvendelse af sanktioner.

Tilsynsmyndighederne må antages at havepligt til at reagere på henvendelser udefra,herunder klager fra mindretal i kommunal-bestyrelsen og andre borgere, samt på kriti-ske revisionsantegninger. I et vist omfang måtilsynsmyndighederne også have pligt til atfølge udviklingen inden for deres områder ogtil at reagere af egen drift,f.eks. på presse-omtale, hvis tilsynsmyndigheden får mistan-ke om, at der kan foreligge en ulovlighed,som ikke er ganske ubetydelig. Tilsynsmyn-dighedens pligt kan dog ikke række længereend til at undersøge, om der foreligger enulovlighed, som der kan gribes ind over fori henhold til § 61. Herudover er der naturlig-vis en pligt til at svare den borger, som harrejst sagen.

Som nævnt i afsnit 3.1.3. om bevistvivlhar tilsynsmyndigheden pligt til at søge sa-gerne tilstrækkeligt oplyst. Det må genereltvære op til tilsynsmyndigheden selv at vurde-re, hvorledes den skal opfylde denne pligt.F.eks. har tilsynsmyndigheden ret, men ikkepligt til at gennemse kommunens originalesagsakter. Tilsynsmyndigheden kan såledesforetage tilsyn "i marken", men har ingenpligt hertil.

Tilsynsrådets medlemmer kan ifalde an-svar, hvis de ikke overholder deres pligter.

Indenrigsministeren kan som nævnt anvende§ 61-sanktioner over for tilsynsrådet, hvisministeren finder rådets beslutninger ellerundladelser ulovlige. Rådets medlemmer kanfrigøre sig for et ansvar ved at anmode om atfå en sag sat på dagsordenen for et møde i til-synsrådet. Det antages, at ethvert af med-lemmerne har en ret hertil. For de menigemedlemmer vil det dog formentlig være til-strækkeligt at rette henvendelse til forman-den, og kun hvis denne ikke reagerer, kanmedlemmerne være forpligtet til at søge ensag optaget på dagsordenen. Formanden an-tages at have pligt til at sætte sager på dags-ordenen, når han har fået henvendelser ude-fra eller fra tilsynsrådets medlemmer og i etvist omfang også på grundlag af andre signa-ler. Formanden kan i henhold til KSL § 51 pårådets vegne afgøre sager, der ikke tåler ud-sættelse samt almindelige løbende sager, derikke giver anledning til tvivl, men hans afgø-relser skal forelægges rådet til efterretning inæste møde.

Indenrigsministerens juridiske ansvar må igivet fald afgøres efter reglerne i ministeran-svarlighedsloven (lov nr. 117 af 15. april1964). Denne lov har aldrig været anvendt,men har betydning som den retlige baggrundfor ministerens pligter.

6.5. Forholdet mellem de kommunale til-synsmyndigheder og andre myndigheder.

6.5.1. Behandling af klager.I en del tilfælde kan det give anledning tiltvivl, om en klage skal behandles af de kom-munale tilsynsmyndigheder eller af den sek-tor - eller ressortmyndighed, som det pågæl-dende lovområde hører under.

Spørgsmål vedrørende ressortmyndighe-dernes kompetence som klagemyndighederog som tilsynsmyndigheder falder uden forudvalgets kommissorium. De skal derforkun nødtørftigt beskrives for at markeregrænsefladerne i forhold til de kommunaletilsynsmyndigheders beføjelser.

Der består ikke noget underordnelsesfor-hold mellem kommuner og statslige myndig-heder. Kommunale myndigheders afgørelser

86

kan derfor kun indbringes for andre admini-strative myndigheder, når der er udtrykkeliglovhjemmel hertil.

Hvis der ifølge speciallovgivningen er enklageadgang, må en klage behandles af kla-gemyndigheden, som kan være enten amtsrå-det, en særlig klageinstans, eller det pågæl-dende fagministerium. Dette gælder bådeklager over indholdet af afgørelsen og even-tuelle samtidige klager over, at der er begåeten formel fejl, f.eks. klager over manglendebegrundelse, manglende klagevejledning el-ler andre ekspeditionsfejl, inhabilitet, ellernægtelse af aktindsigt. Hvis sektormyndig-heden ønsker det, må den dog kunne indhen-te en vejledende udtalelse om det formellespørgsmål fra tilsynsmyndigheden. Det kannavnlig være velbegrundet, hvis der er tvivlom særlige kommunalretlige procedure-spørgsmål. Hvis borgeren retter henvendelsetil tilsynsmyndigheden, må denne videresen-de klagen til klagemyndigheden, eventueltledsaget af en tilkendegivelse om sin retsop-fattelse vedrørende et formelt kommunalret-ligt spørgsmål.

En klage, som udelukkende drejer sig omformelle fejl, kan også behandles af klage-myndigheden. Tilsynsmyndigheden vil un-dertiden også kunne behandle sådanne for-melle klager. Hvis klagens behandling forud-sætter kendskab til den pågældende sektor-lovgivning, vil det dog nok være hensigts-mæssigt at oversende klagen til sektormyn-digheden eller eventuelt indhente en udtalelsefra denne myndighed. Tilsynsmyndighedenmå i hvert fald oversende klagen, hvis klage-myndigheden har videregående omgørelses-muligheder, jfr. herom afsnit 6.3., idet derellers sker en svækkelse af borgerens retsstil-ling. Tilsynsmyndigheden vil derfor normaltkun kunne afgøre sagen, hvis der er tale omulovligheder, som kan rammes af sanktionerefter KSL § 61. I alle andre tilfælde kan til-synsmyndigheden kun afgive en vejledendeudtalelse.

Selv om der ikke er nogen klageadgangmed hensyn til afgørelsens indhold, kan til-synsmyndigheden tage stilling til en klageover formelle fejl. Tilsynsmyndigheden kan

som sædvanlig afgive en vejledende udtalelseeller anvende § 61-sanktioner, hvis betingel-serne herfor er opfyldt.

Som nævnt i afsnit 1.2. kan der være fast-sat lovregler om tilsynets udøvelse. Herud-over antages der uden lovhjemmel at væreret og pligt for den centrale myndighed, dvs.normalt i sidste instans ministeren, til at føl-ge udviklingen inden for ministeriets ressort.Når der ikke foreligger klageadgang, harborgeren dog ikke krav på en realitetsbe-handling fra ressortmyndigheden (men nokpå at fået svar). Konkrete klager kan imidler-tid være årsag til, at ressortmyndigheden me-re i almindelighed søger retstilstanden på etområde ændret.

6.5.2. Gennemtvingelse af sektormyndighe-ders afgørelser.Tilsynsmyndigheden kan også blive inddra-get i sagen, dersom kommunalbestyrelsen ik-ke retter sig efter en sektormyndigheds afgø-relse, idet normalt kun den kommunale til-synsmyndighed råder over administrativetvangsmidler. Sektormyndighederne er der-for i reglen henvist til at rette henvendelse tiltilsynsmyndigheden med anmodning om atgribe ind efter § 61, hvis deres afgørelse if.eks. en klagesag ikke frivilligt efterleves afkommunalbestyrelsen.

I praksis har det undertiden været tvivl-somt, om ressortmyndighederne ønskede til-synsmyndighedens indgriben i en konkretsag. Tvivl kan opstå, hvis ressortmyndighe-den ikke udtrykkeligt angiver, at ulovlighe-den efter myndighedens opfattelse er af ensådan karakter, at en indgriben efter § 61 erønskelig/påkrævet. Det vil imidlertid nor-malt være en forudsætning for tilsynsmyn-dighedens indgriben, at der foreligger en ud-talelse fra den myndighed, hvis lovgivning erovertrådt, om, at der foreligger en klar ulov-lighed, og at ulovligheden er så alvorlig, atden ikke kan toleres, således at anvendelse af§ 61-sanktioner af ressortmyndigheden skøn-nes påkrævet. Normalt vil ressortmyndighe-den først have søgt at formå kommunalbe-styrelsen til at overholde lovgivningen vedandre, mindre indgribende midler, f.eks. vej-

87

ledning og henstilling, og det vil da være na-turligt at give meddelelse herom i henvendel-sen til tilsynsmyndigheden.

Hvis der foreligger en klar udtalelse fraressortmyndigheden, vil denne normalt blivelagt til grund for tilsynsmyndighedens afgø-relse. Tilsynsmyndighederne forbeholder sigdog en ret til selvstændig vurdering af sagen.Det er således yderligere en betingelse, at og-så tilsynsmyndigheden finder det påkrævetat anvende § 61-sanktioner.

I nogle tilfælde kan der opstå en konflikt,fordi tilsynsmyndigheden har en anden rets-opfattelse end ressortmyndigheden. Tilsyns-myndighedens selvstændige vurdering får ipraksis navnlig betydning, når der skal skeen vurdering af lovligheden af en kommunaldisposition på et område, som ikke er direkteomhandlet i den skrevne lovgivning. Her måspørgsmålet om lovligheden afgøres ud frauskrevne retsgrundsætninger, herunderkommunalretlige principper. F.eks. kannævnes princippet om, at kommunerne ikkemå yde støtte til enkeltpersoner uden lov-hjemmel. Som udgangspunkt må det anta-ges, at ressortmyndigheden er bedst egnet tilat løse spørgsmål vedrørende fortolkning afdens egne love, mens tilsynsmyndigheden måanses for mest kompetent til at vurdere, omsærlige kommunalretlige principper er over-trådt og til at løse spørgsmål om grænsernefor kommunernes virksomhed. (Der kanhenvises til Espersen, side 93 ff og Betænk-ning 981/1983 om håndhævelse af denbygge- og miljøretlige lovgivning, afsnit12.6).

6.5.3. Samspil i andre tilfælde.Også i tilfælde, hvor en sag behandles af til-synsmyndigheden, kan en kontakt til ressort-myndigheden være påkrævet. Mens tilsyns-myndigheden selv kan konstatere, om denkommunale styrelseslovgivning er overtrådt,må det i almindelighed være påkrævet at ind-hente en udtalelse fra ressortmyndigheden,hvis det drejer sig om påståede overtrædelseraf denne myndigheds lovgivning. Også i så-danne tilfælde har det undertiden forekom-met - måske som følge af at tilsynsmyndighe-

den ikke tilstrækkeligt klart har præciseretproblemstillingen - at ressortmyndighedernessvar har været behæftet med en sådan uklar-hed, at det har været tvivlsomt for tilsyns-myndigheden, om ressortmyndigheden øn-skede en indgriben efter § 61. Der kan heromhenvises til afsnit 6.5.2.

Som oftest vil der dog ikke være tvivl omforståelsen af udtalelsen fra ressortmyndig-heden. I så fald vil den pågældende ressort-myndigheds opfattelse normalt uden videreblive lagt til grund for tilsynsmyndighedensafgørelse af sagen, evt. således, at udtalelsendirekte refereres i afgørelsen.

Tilsynsmyndighederne forbeholder sig dogogså i disse tilfælde en ret til selvstændig vur-dering af udtalelser fra ressortmyndigheder,jfr. afsnit 6.5.2.

6.6. Udvalgets overvejelser.

6.6.1. Vedrørende klageadgangen.Udvalget skal efter sit kommissorium ikkebeskæftige sig med tilsynets organisation oghar derfor ikke behandlet spørgsmålet omeventuelle ændringer i de gældende regler omforholdet mellem tilsynsrådene og indenrigs-ministeren.

Udvalgets flertal finder ikke, at det er ri-meligt, at klageretten altid tilkommer kom-munalbestyrelsens flertal. Når det drejer sigom sanktioner i henhold til § 61, som ram-mer det enkelte medlem, forekommer detmere rimeligt, at klageadgangen tilkommerdet pågældende medlem, uanset om flertalletønsker at indbringe tilsynsrådets afgørelsefor indenrigsministeren. Flertallet foreslårderfor, at der i sådanne tilfælde tillægges detenkelte medlem ret til at indbringe tilsynsrå-denes afgørelser for indenrigsministeren, så-ledes at ministeren får fuld prøvelsesret. Detdrejer sig om afgørelser vedrørende tvangs-bøder og erstatningssøgsmål mod de enkeltemedlemmer, samt de afgørelser, som udval-get foreslår indført i kapitel VI, afsnit 2.4.om indbetaling af en "bod". Flertallet fore-slår indsat en bestemmelse herom i sit udkasttil ny § 61, stk. 7. Der kan henvises til kapitelXII, afsnit 1.1. Med den nye regel må der an-

88

ses for at være gjort op med anklageadgan-gen i relation til sanktioner i henhold til § 61.Afgørelsen kan ikke indbringes for inden-rigsministeren af kommunalbestyrelsens fler-tal efter KSL § 47, stk. 3. Til støtte for for-slaget skal yderligere anføres, at en ankead-gang for det enkelte medlem formentlig vilkunne virke procesbesparende.

Et mindretal i udvalget (Birch Jensen ogRamm) finder, at udgangspunktet for anke-spørgsmålet må være den pågældende regel istyrelsesloven § 47, stk. 3, hvorefter tilsyns-rådsafgørelser af kommunalbestyrelsernekan indbringes for indenrigsministeriet.Denne regel bør også fremtidig dække even-tuelle tilsynsafgørelser efter lovforslagets §61, stk. 2-4. Mindretallet kan i øvrigt tilsluttesig, at ankeadgang tillige tillægges de kom-munalbestyrelsesmedlemmer, der er omfat-tet af de nævnte tilsynsrådsafgørelser efterlovforslagets § 61, stk. 2-4.

6.6.2. Vedrørende det ulovbestemte tilsyn.Folketingets ombudsmand har i forbindelsemed en konkret sag (skrivelse af 27. maj1981 til socialministeriet, F.O.B. 1980, side677 ff) udtalt, at efter hans mening "er be-stemmelser, der hjemler/pålægger en myn-dighed at føre tilsyn, utilfredsstillende, hvisde ikke uddybes ved bestemmelser om frem-gangsmåder for tilsynsførelse, om beføjelsermed hensyn til undersøgelsesskridt og om be-føjelser med hensyn til afgørelser på grund-lag af foretagne undersøgelser."

Udvalget er i princippet enig i den af om-budsmanden udtrykte opfattelse. Gennem-gangen i dette kapitel har haft til hensigt atskabe større klarhed over de kommunale til-synsmyndigheders beføjelser efter gældenderet samt stille forslag om forbedringer i lov-grundlaget. Selv med de foreslåede ændrin-ger af § 61 finder udvalget imidlertid, at derer behov for visse nye reaktionsmuligheder,jfr. herom nærmere i kapitel VI.

Som omtalt i afsnit 4.2.4. finder udvalgetdet utilfredsstillende, at det er uklart, om derligger selvstændige beføjelser i udtrykket denødvendige foranstaltninger, og at det i givetfald er uklart, hvilke beføjelser tilsynsmyn-

digheden har. Udvalget finder, at tilsyns-myndighedens udøvelse af retligt bindendebeføjelser må have udtrykkelig hjemmel iden kommunale styrelseslov. Derimod fore-kommer det ikke påkrævet at lovfæste til-synsmyndighedens adgang til at fremkommemed udtalelser, herunder om hjemvisning afsager og pålæg (jfr- kapitel VI, afsnit 2.1. og2.2.). Der vil således fortsat være beføjelser,hvor det efter udvalgets opfattelse er accep-tabelt, at tilsynet er ulovbestemt.

Det hidtil anførte vedrører en afklaring aftilsynsmyndighedernes reaktionsmuligheder.Ombudsmanden anbefaler herudover nær-mere bestemmelser om tilsynsmyndigheder-nes beføjelser og pligter med hensyn til frem-gangsmåder og undersøgelsesskridt. I denneforbindelse kan nævnes, at udvalget i afsnit4.1.3. har anbefalet, at indenrigsministeriethenstiller til tilsynsmyndighederne at anven-de alle de oplysningsmuligheder, der står tilderes rådighed. En sådan henstilling vil na-turligt indeholde oplysning om de forskelligeoplysningsmuligheder (undersøgelsesskridt).

Nedenfor i afsnit 6.6.3. anbefaler udval-get, at indenrigsministeriet udarbejder envejledning til tilsynsrådene og fagministerier-ne om samspillet mellem tilsynsmyndighederog ressortmyndigheder. En sådan vejledningmå forventes at bringe større klarhed overden fremgangsmåde, der skal benyttes, nårmyndighederne ønsker bistand fra hinanden.

6.6.3. Vedrørende forholdet til andre myn-digheder.

6.6.3.1. Behandling af klager.Udvalget finder det som principielt udgangs-punkt uheldigt, at det kan give anledning tiltvivl, hvilken myndighed der i det enkelte til-fælde skal behandle en konkret sag. Både forborgerne og for de myndigheder, der eventu-elt skal behandle en sag, er klare kompeten-ceregler at foretrække. På den anden side mådet erkendes, at ingen enkelt myndighed kanoverskue det samlede retsområde, og der kanderfor være behov for, at myndighedernesøger råd og vejledning hos hinanden.

I afsnit 6.5.1. er beskrevet en række tilfæl-

89

de, hvor både tilsynsmyndigheden og en kla-gemyndighed kan behandle en klagesag (isærvedrørende formalitetsspørgsmål). I disse til-fælde vil det imidlertid efter udvalgets opfat-telse ikke være rimeligt at udelukke hverkentilsynsmyndigheden eller klagemyndighedenfra at tage stilling til sagen. På den ene sidekan det nemlig hævdes, at de kommunale til-synsmyndigheder efterhånden har erhverveten betydelig ekspertise med hensyn til be-handling af mange typer af sagsbehandlings-fejl hos kommunale myndigheder. På denanden side ville det være urimeligt, at klage-myndigheden ikke kunne tage stilling til sa-gen, når denne myndighed kan behandle for-malitetsspørgsmålet i tilfælde, hvor der sam-tidig klages over afgørelsens indhold. Udval-get vil ikke foreslå ændringer i lovgrundlagetpå dette område. Udvalget vil dog anbefale,at indenrigsministeriet udarbejder en vejled-ning om klagemulighederne, hvori det un-derstreges, at et fornuftigt samarbejde mel-lem tilsynsmyndigheder og ressortmyndighe-der er påkrævet. I vejledningen må omtalestilsynsmyndighedens pligt til at oversende en

klage, hvis klagemyndigheden har videregå-ende omgørelsesmuligheder, se herom afsnit6.5.1.

6.6.3.2. Samspillet på andre områder.Udvalget finder det uheldigt, at det i praksishar givet anledning til tvivl for tilsynsmyn-dighederne, om en ressortmyndighed ønske-de deres indgriben efter § 61. Uklarheden iressortmyndighedernes udtalelser skyldesformentlig utilstrækkeligt kendskab til,hvordan systemet efter den kommunale sty-relseslov virker, og hvilket samspil der følge-lig kræves mellem tilsynsmyndighed og res-sortmyndighed. Udvalget vil derfor finde detønskeligt, at der såvel hos tilsynsmyndighe-der som hos ressortmyndigheder søges skabtet tilstrækkeligt kendskab til systemet. Lige-som med hensyn til klagemulighederne, jfr.afsnit 6.6.3.1., kan man på dette område an-befale, at indenrigsministeriet udarbejder envejledning til tilsynsrådene og til de ressort-ministerier, som navnlig kan have brug fortilsynsmyndighedens bistand.

90

Kapitel VI. Nye reaktionsmuligheder for tilsynsmyndighederne

1. Generelt om behovet fornye reaktioner.Efter sit kommissorium skal udvalget over-veje behovet for at indføre nye retlige reakti-onsmuligheder i kommunestyret.

Udvalget har i sin gennemgang af tilsyns-myndighedernes nugældende sanktioner ikapitel V kunnet konstatere, at sanktionernekun anvendes sjældent. Dette kan dog ikketages som udtryk for, at der ikke er behovfor sanktioner. Som omtalt i kapitel III, af-snit 1, forudsætter fastsættelse af pligter ilovgivningen normalt, at disse pligter kangennemtvinges ved hjælp af sanktioner, hvisde ikke opfyldes. En retsregel, der ikke kangennemtvinges, betegnes i den juridiske teorisom "lex imperfecta", dvs. en ufuldkom-men lov. Sådanne usanktionerede pligter fin-des i kommunalretten, men det må erkendes,at det er utilfredsstillende, at der ikke kangribes ind, når de overtrædes. Grovere over-trædelser er sjældne, men når de forekom-mer, virker det krænkende for retsbevidsthe-den, at der ikke er nogen sanktionsmulighed,idet befolkningen undertiden kan have van-skeligt ved at forstå, at opfyldelse af selv kla-re lovregler ikke kan gennemtvinges. Det harnetop været baggrunden for udvalgets ned-sættelse, at man har fundet sådanne forholduacceptable.

Når sanktionerne kun sjældent anvendes,skyldes det efter udvalgets opfattelse navnligto forskellige forhold. For det første er kom-munalbestyrelser offentlige myndigheder,som administrerer lovgivningen, og de vilderfor i et retssamfund som det danske kuni sjældne tilfælde undlade at rette sig efterlovgivningens regler og de henstillinger, somde modtager fra de centrale myndigheder.

For det andet er de nuværende sanktionerikke tilstrækkeligt anvendelige. Som nævnt ikap. V kan annullation kun anvendes overfor beslutninger, som endnu ikke er udført,hvad der begrænser denne sanktions anven-delsesområde meget. Når tvangsbøder kunsjældent har været anvendt i praksis, må detses i sammenhæng med, at tilsynsmyndighe-derne finder denne sanktion mod de enkeltemedlemmer så indgribende, at man begræn-ser anvendelsen til klare og grove tilfælde.Hertil kommer, at tvangsbødernes effektivi-tet i praksis nedsættes, hvis kommunalbesty-relsens medlemmer bestrider, at der forelig-ger en ulovlighed, og man som følge heraf la-der spørgsmålet afklare gennem en retssag. Ide ganske få tilfælde, der har foreligget ipraksis, har man herefter sat tvangsbødernei bero i den undertiden meget lange periode,hvor retssagen føres. Der har i praksis ogsåværet udvist stor tilbageholdenhed med hen-syn til gennemførelse af personligt erstat-ningssøgsmål. Det skyldes som nævnt i kapi-tel V navnlig, at det personlige erstatningsan-svar kan virke økonomisk meget tyngende,hvis der er tale om en omfattende erstatning,og mindre rimeligt, hvis den udviste skyld erringe. Der skal derfor være tale om megetgrove krænkelser, før tilsynsmyndighedengriber til denne sanktion.

Problemet med tvangsbøder og erstat-ningssøgsmål er således i høj grad, at sankti-onerne opfattes som urimeligt vidtgående.Der er derfor behov for nye sanktioner, somnok er mildere, men som til gengæld vil væremere effektive, fordi de kan forventes atblive anvendt i praksis.

Udvalget finder, at behovet for nye sankti-oner er større i dag end ved vedtagelsen af

91

den kommunale styrelseslov i 1968. Dengangkunne man ikke have fuldt overblik over,hvor mange opgaver der ville blive lagt ud tilkommunerne som led i kommunalreformen iløbet af 1970'erne. Den store udlægning afopgaver har - formentlig utilsigtet - medførten begrænsning af borgernes klagemulighe-der. Inden for det statslige system er det ho-vedreglen, at en afgørelse også uden lov-hjemmel kan påklages til en højere myndig-hed, men som nævnt i kap. V, afsnit 6.5, kankommunale myndigheders afgørelser kunpåklages, når der er udtrykkelig lovhjemmelhertil. En sådan hjemmel findes adskilligesteder i lovgivningen, men der har i de sene-ste år været en tendens til at begrænse anke-adgangen ud fra effektivitets- og besparelses-hensyn.

Den kontrol, der udøves af folketingetsombudsmand, er også mere begrænset overfor kommunale afgørelser end over for afgø-relser, som er truffet af statslige myndighe-der, jfr. ombudsmandslovens § 4, stk. 2. Fordet første omfatter ombudsmandens virk-somhed i relation til kommunerne kun sag-sområder, hvor der er hjemmel for rekurs tilen statsmyndighed - og som netop nævnt erder for tiden en tendens til at begrænse re-kursadgangen. Dernæst er den samlede kom-munalbestyrelses virksomhed ikke undergi-vet ombudsmanden, bortset fra tilfælde,hvor han af egen drift kan tage en sag op tilundersøgelse, fordi der er tale om krænkelseaf væsentlige retlige interesser, jfr. lovens §6, stk. 5.

Udover at flere borgere i dag berøres af deafgørelser, som kommunerne træffer, mådet også tages i betragtning, at befolkningensopmærksomhed og kritiske holdning til detoffentliges virksomhed er øget i de senere år.Herved stilles der større krav til kontrollenog indgrebsmulighederne over for de offent-lige myndigheder, hvis man okal bevare be-folkningens tillid til systemet.

Tidligere havde tilsynsmyndighedernehjemmel til at bremse visse ulovlige beslut-ninger på en lempelig måde ved at nægtegodkendelse af kommunale dispositioner.Ved 1980-ændringen blev godkendelseskra-

vene imidlertid stort set ophævet, og tilsyns-myndighedens mulighed for på forhånd atafværge eventuelle ulovligheder blev dermedvæsentligt forringet.

Endelig havde de centrale ressortmyndig-heder før kommunalreformen en styrings-mulighed i de kommunale refusionssyste-mer, idet refusion kunne nægtes, hvis der vartale om ulovligheder. Efter omlægningen tilgenerelle tilskud - som led i den såkaldte byr-defordelingsreform - eksisterer denne kon-trolmulighed ikke længere. Ganske vist fin-des der endnu refusionsordninger på nogleområder, f.eks. i socialsektoren, men ogsåher overvejes det nu at gå over til bloktil-skudsordninger.

Der er på denne baggrund, at udvalgetsovervejelser om nye reaktionsmuligheder ikommunestyret har fundet sted.

2. De enkelte reaktionsmuligheder.I kommissoriet nævnes udtrykkeligt, at ud-valget skal overveje mulighederne for at ind-føre adgang for tilsynsmyndighederne til athjemvise sager til fornyet behandling og til iforbindelse hermed at udstede pålæg samt enadgang for indenrigsministeren som øverstetilsynsmyndighed til at forlange sager ind-bragt til afgørelse i ministeriet. Endvidereskal overvejes muligheden for at indføre etbodsinstitut. Udvalget har derfor overvejet,om man finder disse reaktioner ønskelige oghensigtsmæssige, jfr. afsnit 2.1.-2.4. Kom-missoriet peger også på mulighederne forændringer i reglerne om strafansvar og er-statningsansvar, herunder spørgsmålet omansvar for anonyme fejl. Udvalgets overve-jelser vedrørende nye sanktioner på disseområder findes i kapitel VII. Endelig har ud-valget overvejet, om man kan pege på andrenye reaktionsmuligheder (afsnit 2.5. og 2.6).

2.1. Hjemvisningsret.

2.1.1. Begreb.Ved hjemvisningsret forstås en ret for til-synsmyndigheden til at forlange en sag opta-get til fornyet behandling i kommunalbesty-relsen.

92

2.L2. Gældende ret.Som nævnt i kap. V, afsnit 3 og 6, har til-synsrådene undertiden i praksis anmodetkommunalbestyrelser om at tage sager op tilfornyet behandling. Hjemlen hertil må i dagsøges i tilsynsbeføjelsen, dvs. i sidste instansi tvangsbødeinstituttet i § 61, da KSL ikkeindeholder særlige regler om hjemvisning.

Udtrykkelige regler om hjemvisning ken-des på andre lovområder. F.eks. kan den so-ciale ankestyrelse hjemvise sager efter lov omden sociale ankestyrelse (lov nr. 605 af 20.december 1972) § 9, stk. 1, 2. pkt. En hjem-visningsret tilkommer ligeledes overfred-ningsnævnet efter naturfredningslovens § 28,stk. 3 (se lovbekendtgørelse nr. 435 af 1. sep-tember 1978).

Hjemvisning kan i kommunalretten an-vendes på områder, hvor kommunalbestyrel-sen efter lovgivningen har en handle/?//^. Isådanne tilfælde kan hjemvisning benyttes,f.eks. i tilknytning til annullation eller i til-fælde, hvor der er statueret ugyldighed (af enressortmyndighed), jfr. om ugyldighedslæ-ren kapitel V, afsnit 3.2.1. Hvis kommunal-bestyrelsen efter hjemvisningen ikke behand-ler sagen på ny, kan tilsynsmyndigheden an-vende § 61-sanktioner, navnlig tvangsbøder,for at gennemtvinge en sagsbehandling.Hjemvisningen skaber dog ikke nogen nypligt for kommunalbestyrelsen, idet det ogsåuden en udtrykkelig hjem visning fra tilsyns-myndigheden må antages, at kommunalbe-styrelsen - når der foreligger en handlepligt -er forpligtet til at gennemføre en ny sagsbe-handling, hvis den tidligere afgørelse er an-nulleret eller er erklæret ugyldig. Hjemvis-ning udvider således næppe kommunalbesty-relsens ansvarsområde, men den kan give etklarere grundlag for senere at idømmetvangsbøder.

Det vil ofte være ønskeligt eller måske lige-frem nødvendigt at supplere en hjemvisningmed henstillinger eller pålæg om, hvorledesden nye sagsbehandling skal foregå, f.eks. atet inhabilt medlem ikke må medvirke, eller atandre formelle regler skal overholdes. Ompålæg henvises til afsnit 2.2.

I tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen ikke

har handlepligt, kan en hjemvisning kunmedføre, at kommunalbestyrelsen må be-handle sagen på ny, hvis den ønskes frem-met.

2.1.3. Udvalgets overvejelser.Selvom hjemvisning hovedsagelig har prak-tisk betydning på områder, hvor der er hand-lepligt, forekommer en hjemvisningsret atindebære fordele for tilsynsmyndigheden, ogder ses ikke at være særlige betænkelighederved hjemvisningsretten.

Efter udvalgets opfattelse må de alminde-lige § 61-betingelser være opfyldt for at be-nytte hjemvisning. Det betyder, at der skalforeligge en klart ulovlig beslutning på etområde, som ikke er af privatretlig karakter.

Hvis en rekursmyndighed har erklæret, aten afgørelse skal blive stående som gyldig,har det ingen mening at hjemvise den oprin-delige kommunalbestyrelsesbeslutning.

Udvalget har overvejet, om der bør opta-ges en udtrykkelig regel i styrelsesloven omret for tilsynsmyndigheden til at hjemvise sa-ger til fornyet behandling i kommunalbesty-relsen i tilfælde, hvor kommunalbestyrelsenhar handlepligt. Da hjemvisningsretten, somden er beskrevet ovenfor, ikke skaber nogenny pligt og således ikke har noget selvstæn-digt retligt indhold, idet den kun indebæreren trussel om anvendelse af sanktioner, hviskommunalbestyrelsen ikke gennemfører enny behandling af sagen, er det udvalgets op-fattelse, at hjemvisningsretten ikke bør næv-nes udtrykkeligt i en ny § 61, men at en om-tale i bemærkningerne vil være tilstrækkelig.En udtrykkelig bestemmelse herom kunnemåske i stedet lede til den uheldige antagelse,at kun et hjemvisningspåbud fra en tilsyns-myndighed udløste en handlepligt for kom-munalbestyrelsen. Der henvises til udvalgetsforslag til ny § 61 med bemærkninger i kapi-tel XII, afsnit 1.1.

2.2. Pålæg.

2.2.1. Begreb.Man sondrer i forvaltningsretten mellemkonstaterende og konstitutive pålæg eller på-

93

bud. Det konstaterende pålæg udtrykker el-ler konstaterer, hvad der også uden pålæggeter gældende ret, nemlig at en bestemt adfærder ulovlig. Et sådant pålæg har ikke selv-stændige retsvirkninger. I modsætning hertilskaber det konstitutive pålæg en ændret rets-tilstand for modtageren. Indtil det konstitu-tive pålæg udstedes, har den pågældende ad-færd været lovlig, men pålægget ændrer det-te.

2.2.2. Gældende ret.I tilsynsmyndighedernes praksis har konsta-terende pålæg været anvendt i en række til-fælde. Undertiden er en hjemvisning kombi-neret med et pålæg til kommunalbestyrelsen,f.eks. om at overholde visse frister eller visseformalitetskrav ved den nye behandling afsagen. Pålæg anvendes dog også i andre til-fælde. Som eksempler kan nævnes pålæg tilen kommunalbestyrelse om at indstille udbe-talingen af et ulovligt vederlag og pålæg omat ændre et udvalgs sammensætning, så denblev bragt i overensstemmelse med styrelses-loven. (Der kan henvises til Harder, II, side275 f).

Hjemlen til at udstede konstaterende på-læg må ligesom for hjemvisningsrettens ved-kommende søges i tilsynsbeføjelsen.

Pålæg anvendes også inden for andre for-valtningsområder. Om anvendelsen af kon-staterende standsningspåbud i bygge- og mil-jøretten kan henvises til betænkning omhåndhævelse af bygge- og miljølovgivnin-gen, nr. 981/1983, afsnit 5. Eksempelvis kanfra dette område nævnes et pålæg om atstandse et byggeri, som er iværksat udenbyggetilladelse og derfor ulovligt. Som et ek-sempel på et konstitutivt påbud kan nævnesen kondemnering. Ved kondemneringenbliver den hidtidige lovlige beboelse af enejendom gjort ulovlig for fremtiden.

De pålæg, som de kommunale tilsynsmyn-digheder kan anvende i praksis, er somnævnt af konstaterende art, idet de præcise-rer en eksisterende pligt for kommunalbesty-relsen, men de skaber ikke nogen ny pligt.En manglende overholdelse af pålægget vilbetyde, at tilsynsmyndigheden har et klarere

grundlag for at anvende sanktioner, isærtvangsbøder, og pålægget kan derfor opfat-tes som en trussel om tvangsbøder, hvis detikke efterkommes. Der kendes da også ek-sempler i praksis på, at muligheden for atidømme tvangsbøder udtrykkeligt har væretnævnt i forbindelse med pålægget. Det måimidlertid understreges, at tilsynsmyndighe-dernes pålæg, uanset den sproglige udform-ning, kun er udtalelser og ikke afgørelser,som umiddelbart kan gennemtvinges. Detudelukker naturligvis ikke, at de rent faktiskkan have en stærkt motiverende virkning,når anvendelse af § 61-sanktioner ellers kankomme på tale.

2.2.3. Udvalgets overvejelser.I kommissoriet er adgangen til at give pålægknyttet sammen med hjemvisningsretten.Udvalget finder imidlertid ikke, at det børvære afgørende, om der sker en udtrykkelighjemvisning samtidig med udstedelsen af etpålæg.

Udvalget finder, at der er behov for atkunne fortsætte den hidtidige praksis, hvor-efter tilsynsmyndighederne i visse tilfældeudformer deres udtalelser som (konstateren-de) pålæg. Så længe der er tale om pålæg afkonstaterende art, finder man ikke, at der erbetænkeligheder ved at antage, at tilsyns-myndighederne har denne beføjelse. Udval-get finder derimod ikke, at tilsynsmyndighe-derne bør tillægges beføjelse til at udstedekonstitutive påbud. En sådan beføjelse vilvære for vidtgående og ubestemt.

Udvalget har overvejet, om der bør indfø-res en udtrykkelig lovhjemmel til at give på-læg i en ny § 61. Da beføjelsen som nævntkun skal omfatte de konstaterende pålæg,dvs. tilkendegivelser om, hvilke pligter derpåhviler kommunalbestyrelsen efter gælden-de ret, vil en sådan regel ikke have nogetselvstændigt retligt indhold. Udvalget finderderfor, at en omtale i bemærkningerne til enny § 61 vil være tilstrækkelig, idet tilsyns-myndighedens ret til at afgive udtalelser ikkekræver udtrykkelig lovhjemmel.

Det skal tilføjes, at heller ikke retshånd-hævelsesudvalget har foreslået retten til at

94

give konstaterende standsningspåbud lovfæ-stet, idet man anser en sådan lovfæstelse foroverflødig. Retshåndhævelsesudvalget anfø-rer videre, at konstaterende standsningspå-bud ikke bør kunne påklages, medmindredet gøres gældende, at den pågældende virk-somhed ikke kræver forudgående tilladelse.

De pålæg, som tilsynsrådene udsteder, børefter ansvarsudvalgets opfattelse fortsatkunne forelægges for indenrigsministeriet isamme udstrækning som hidtil. Det vil dogkun betyde, at ministeriet eventuelt kan ud-tale sin afvigende retsopfattelse. Der kan iøvrigt henvises til kapitel V, afsnit 6, om for-holdet mellem tilsynsrådene og indenrigsmi-nisteriet.

I praksis har indenrigsministeriet ophævetpålæg, som blev anset for ulovlige. Termino-logisk kan det forekomme ejendommeligt at"ophæve" en udtalelse. Reelt har der da og-så snarere været tale om, at indenrigsministe-riet har tilsidesat pålæggene, fordi manfandt, at de savnede fornøden hjemmel. Detanførte terminologiske problem understregerendnu en gang, at udtrykket "pålæg" ermindre heldigt om disse tilkendegivelser.

Udvalget finder, at § 61-betingelserne nor-malt bør være opfyldt for at anvende pålæg,idet pålægget jo typisk indebærer en "trus-sel" om at benytte § 61-sanktioner, hviskommunalbestyrelsen ikke efterkommer på-lægget.

2.3. Indkalderet.

2.3.1. Begreb.Ved indkalderet forstås i denne sammen-hæng i overensstemmelse med kommissorieten adgang for indenrigsministeren som øver-ste tilsynsmyndighed til at forlange en til-synssag indbragt til afgørelse i ministeriet.

I den juridiske terminologi er indkaldereten form for kompetenceforskydning. Hvisindkaldelsen sker, inden der er truffet afgø-relse, sker der en overspringelse af den in-stans, som normalt er kompetent. Indkaldel-se kan dog også ske, efter at en afgørelse ertruffet. En anden form for kompetencefor-skydning er henskydningsretten efter KSL §

50, stk. 2. Forskellen er, at initiativet vedhenskydningsretten tilkommer tilsynsrådetsmedlemmer, mens initiativet ved indkalde-retten tages af ministeren.

Indkalderet er tidligere blevet betegnetsom "call in-beføjelse". Det må dog fore-trækkes at anvende et dansk udtryk om be-føjelsen. I retshåndhævelsesudvalgets be-tænkning anvendes da også et dansk udtryk,nemlig "indkaldebeføjelse".

2.3.2. Gældende ret.I kommunalretten findes der i dag ingen reg-ler om indkalderet. Derimod findes der somtidligere nævnt en regel om henskydningsretfor tilsynsrådenes medlemmer i KSL § 50,stk. 2, jfr. om denne ret nærmere i kapitel V,afsnit 6.2.

Regler om indkalderet findes forskelligesteder i miljølovgivningen. Miljøbeskyttel-seslovens (lovbekendtgørelse nr. 663 af 16.december 1982) § 69a lyder således: "Mini-steren kan på eget initiativ tage en afgørelse,der er truffet af en kommunalbestyrelse, etamtsråd eller hovedstadsrådet, op til nærme-re undersøgelse og afgørelse. Det sammegælder for afgørelser, der er truffet af miljø-styrelsen, og som ikke kan påklages til miljø-ankenævnet, jfr. § 76. Ministeren kan be-stemme, at en afgørelse, som i øvrigt skullehave været truffet af miljøstyrelsen efter §70, træffes af ministeren."

I bemærkningerne til § 69a anføres, at be-stemmelsens anvendelse beror på ministerensvurdering, og der er derfor ikke tale om enegentlig klageregel. Det udelukker dog ikke,at en henvendelse fra borgere, organisationerog andre kan være den faktiske anledning til,at ministeren tager sagen op. Reglen forven-tes kun anvendt i sager, som er af større sam-fundsmæssig betydning, og hvor der er sær-lig grund til, at ministeren bør tage sagen op.Der er ikke fastsat nogen bestemt frist forministerens adgang til at tage lokale myndig-heders afgørelser op til prøvelse, men det erklart, at der må være visse grænser for, hvor-når ministeren kan tage et sådant skridt. Førændringen af miljøbeskyttelsesloven i 1982kunne afgørelsen kun ændres til skade for

95

adressaten, såfremt afgørende hensyn til mil-jøbeskyttelsen talte herfor. Denne begræns-ning er nu udgået.

En tilsvarende regel findes i den nye vand-løbslov (lov nr. 302 af 9. juni 1982) § 79.

Efter by- og landzonelovens (lovbekendt-gørelse nr. 300 af 23. juni 1980) § 9, stk. 3,2. pkt., kan ministeren beslutte at overtageafgørelsen i en for amtsrådet (hovedstadsrå-det) eller kommunalbestyrelsen indbragt sag,når sagen skønnes at have mere vidtrækken-de betydning.

Efter naturfredningslovens (lovbekendt-gørelse nr. 435 af 1. september 1978) § 35,stk. 2, kan miljøministeren for så vidt angårvisse typer af fredningsinteresser beslutteselv at udføre en række planlægningsopga-ver, der normalt varetages af amtsrådet(hovedstadsrådet). I motiverne til denne lov-bestemmelse karakteriseres reglen som enundtagelsesbestemmelse, der tænkes anvendtved specielle fredningsinteresser eller på om-råder af national eller international betyd-ning.

Efter kommuneplanlovens (lovbekendtgø-relse nr. 734 af 21. december 1982) § 10, stk.1, kan miljøministeren beslutte, at en kom-muneplan ikke kan vedtages endeligt afkommunalbestyrelsen, og planen kan da kunfå retsvirkninger, hvis den godkendes af mi-nisteren. En tilsvarende regel for lokalplanerfindes i § 28, stk. 1. Efter § 28, stk. 2, 2.pkt., kan miljøministeren overtage kommu-nalbestyrelsens beføjelse til at beslutte, at enejendom kan udnyttes i overensstemmelsemed et lokalplanforslag.

2.3.3. Udvalgets overvejelser.Som argument for at tillægge indenrigsmini-steren en indkalderet kan anføres, at ministe-ren ellers kun har fuld omgørelsesadgang,når en sag indbringes af kommunalbestyrel-sen efter KSL § 47, stk. 3, eller henskydes tilministerens afgørelse i henhold til KSL § 50,stk. 2. Ministeren kan dog også gribe ind afegen drift over for et tilsynsråds ulovlige af-gørelser i henhold til KSL § 61, stk. 3. Her-udover har ministeren mulighed for at afgiveen vejledende udtalelse og således tilkende-

give sin retsopfattelse også uden for de til-fælde, hvor en afgørelse er indbragt ellerhenskudt til ministeriet. Der kan henvises tiloversigten over ministerens beføjelser i for-hold til tilsynsrådene i kap. V, afsnit 6.2.

De indgrebsmuligheder, som ministerensåledes kan benytte allerede efter gældenderet, gør behovet for en indkalderet mindre.Det kan dog i nogle tilfælde være ønskeligtfor ministeren at kunne indkalde en sag,navnlig inden tilsynsrådet træffer beslutningi sagen, eller i tilfælde, hvor sagen endnu ik-ke er rejst over for tilsynsrådet, og en sådanmulighed foreligger ikke i dag.

I miljølovgivningen har man som nævntvisse steder fundet, at der var et behov forindkalderet. Reglerne herom skal fungeresom en slags "sikkerhedsventiler", hvorvedman kan sikre en vis standard på områdernepå trods af den vidtgående decentralisering.Et tilsvarende argument kan næppe tillæggesstørre vægt på det kommunalretlige område.Miljølovgivningens indkalderegler anvendeskun sjældent i praksis.

Imod indførelse af en indkalderet kan an-føres, at en regel, som indeholder et brud påde almindelige kompetenceregler, bør væreen undtagelsesregel, og den bør i hvert faldkun anvendes, når der er tungtvejende grun-de herfor. Det fremgår da også af, hvad derer anført i afsnit 2.3.2. om gældende ret, atbåde naturfredningslovens og miljøbeskyt-telseslovens regler kun skal anvendes i sageraf mere vidtrækkende betydning. Hvis ind-kaldelse sker, inden tilsynsrådet har truffetafgørelse, går de fordele tabt, der kan væreved at få en sag prøvet ved to instanser. Ret-ten vil endvidere kunne misbruges til at læg-ge pres på indenrigsministeren for at få den-ne til at gribe ind i konkrete sager.

Såfremt der indføres en indkalderet, måder under alle omstændigheder samtidigforetages en begrænsning af retten.

For det første bør der som ovenfor nævntvære tale om en undtagelsesregel, der kunanvendes i større sager eller eventuelt i prin-cipielle sager. Der vil derfor kunne opståvanskelige afgrænsningsproblemer med hen-syn til at afgøre, om en konkret sag overho-

96

vedet er principiel nok til at begrunde en ind-kalderet.

Det skal dernæst understreges, at en ind-kalderet for indenrigsministeren kun kanomfatte tilsynssager, dvs. sager som er ind-bragt for - og eventuelt afgjort af - tilsynsrå-det» eller sager som rådet kunne have tagetop af egen drift ud fra en formodning om, atder foreligger en ulovlig kommunal beslut-ning eller undladelse. Der vil således underingen omstændigheder blive tale om, at ind-enrigsministeren ligesom miljøministeren til-lægges kompetence til at overtage, eller udfø-re visse typer af kommunale opgaver eller tilat kræve sager indbragt til godkendelse udfra skønsmæssige synspunkter.

Efter miljøbeskyttelseslovens § 69a kanmiljøministeren først indkalde sagen, når derer truffet afgørelse af den kommunale myn-dighed. Efter de fleste andre indkalderegler igældende ret kan ministeren gribe ind, indender er truffet en kommunal afgørelse. Inden-rigsministerens indkalderet må i givet faldkunne benyttes, også inden tilsynsrådet hartruffet beslutning i sagen, idet det netop er idisse situationer, at behovet er størst. Mensom nævnt ovenfor er der ikke parallellitet tilmiljøministerens rettigheder, idet indenrigs-ministeren ikke skal kunne gribe ind, med-mindre der foreligger en ulovlig kommunalafgørelse (beslutning eller undladelse).

Udvalget finder ikke, at der vil kunne fast-sættes frister for indenrigsministerens ind-kalderet. Ifølge bemærkningerne til miljøbe-skyttelsesloven forudsættes der at gælde envis tidsmæssig begrænsning for ministerensindkalderet efter denne lov, hvad der for-mentlig skal ses i sammenhæng med de kla-gefrister, der i øvrigt gælder på området. Ef-ter den kommunale styrelseslov gælder deringen tidsmæssige begrænsninger for at ind-bringe sager for tilsynsmyndighederne, ogder vil derfor næppe heller kunne fastsættesen tidsmæssig grænse for ministerens indkal-deret.

Udvalget har også overvejet den begræns-ning, som miljøbeskyttelsesloven indeholdtfør lovændringen i 1982, hvorefter miljømi-nisteren kun kunne ændre til ugunst for

adressaten, såfremt afgørende miljøbeskyt-telseshensyn talte herfor. Overført til kom-munalretten måtte begrænsningen betyde, atindenrigsministeren kun skulle kunne ændretil ugunst for kommunen, hvis særlige kom-munalretlige hensyn talte herfor. Udvalgetkan ikke anbefale en sådan begrænsning.Den er da også ophævet i miljøbeskyttelses-loven, og der henvises i bemærkningerne ilovforslaget til, at der ifølge almindelig for-valtningsretlig teori og praksis ikke gældersådanne begrænsninger for en klagemyndig-heds adgang til at omgøre indbragte afgørel-ser. Der vil dog kunne opstå problemer i re-lation til borgeren, hvis en afgørelse ændrestil ugunst for ham. Spørgsmålet om, hvor-vidt borgeren i så fald kan få et erstatnings-krav, må afgøres ud fra almindelige erstat-ningsretlige regler. En nærmere redegørelseherfor falder uden for udvalgets kommisso-rium.

Det skal bemærkes, at indkalderetten i gi-vet fald kun vil have betydning for primær-kommunerne, da indenrigsministeriet hardet direkte tilsyn med amtskommunernesamt Københavns og Frederiksberg kommu-ner og hovedstadsrådet.

Ud fra en afvejning af de anførte syns-punkter finder udvalget det ikke ønskeligt atstille forslag om en indkalderet for indenrigs-ministeren.

Udvalget vil i stedet pege på mulighedenfor at indføre en hjemmel i styrelsesloven til,at indenrigsministeren kan give et tilsynsrådpålæg om at tage en sag op til behandlingmed henblik på at tage stilling til, om foran-staltningerne i § 61 skal finde anvendelse.Ministeren kan f.eks. finde det påkrævet el-ler ønskeligt at give et sådant pålæg, hvis ensag ønskes nærmere undersøgt på grundlagaf en henvendelse fra en kommune ellereventuelt fra et folketingsmedlem.

Udvalgets forslag findes i kapitel XII, af-snit 1.1.

Det vil dog formentlig kun rent undtagel-sesvis være påkrævet at benytte et pålæg ipraksis, da tilsynsrådene allerede i dag nor-malt tager sager op til behandling i tilfælde,hvor indenrigsministeren videresender en

Betænkning nr. 996 7 97

henvendelse fra et folketingsmedlem eller an-dre vedrørende et konkret kommunalt pro-blem. Da tilsynet med primærkommunernevaretages af tilsynsrådene, vil ministeren ik-ke selv behandle en konkret sag, men videre-sende den med orientering til spørgeren om,at man har sendt sagen til tilsynsrådet.

2.4.2.2. Pønal bod.Kommunale tjenestemænd kan i henhold tillov om en kommunal tjenestemandsret (lovnr. 280 af 10. juni 1981) § 3, stk. 2, idømmesen pønal bod. Bortset fra denne specielle si-tuation kendes en rent pønal bod ikke i kom-munalretten.

2.4. Bod.

2.4.1. Begreb.Begrebet bod anvendes om to principielt for-skellige former for sanktioner. Undertidenanvendes bodsbegrebet om en erstatningsret-lig sanktion. I kommunalretlig praksis erbod anvendt som en lempelse af erstatnings-ansvaret.

Den mest almindelige form for bod er enstrafferetlig eller pønal bod, som har stor lig-hed med en bøde. Idømmelse af en sådanbod forudsætter ikke, at der er lidt et tab,men er der lidt et tab, kan boden idømmessammen med en erstatning for tabet og såle-des overstige dette.

De to forskellige former for bod behandlesi det følgende hver for sig.

2.4.2. Gældende ret.

2.4.2.1. Erstatningsretlig bod.I praksis har de kommunale tilsynsmyndig-heder i enkelte tilfælde undladt at rejse sagved domstolene med krav om, at de ansvarli-ge medlemmer af kommunalbestyrelsenskulle erstatte kommunens tab, under forud-sætning af, at de pågældende medlemmerindbetalte et mindre, men dog føleligt beløbtil kommunen. I sådanne tilfælde er der taleom en erstatningsretlig bod. Hjemlen hertilmå ligesom for hjemvisningsretten og pålæg-gets vedkommende søges i tilsynsbeføjelseneller forholdets natur under henvisning til, atder reelt er tale om et tilbud til kommunalbe-styrelsen (om at undgå en retssag med deraffølgende risiko for at skulle betale det fuldetab).

2.4.3. Udvalgets overvejelser.

2.4.3.1. Erstatningsretlig bod.Det er nævnt i kap. V, afsnit 4.2.3.1., og idette kapitel, afsnit 1, at tilsynsmyndighe-derne i praksis er veget tilbage fra at anlæggeerstatningssøgsmål i tilfælde, hvor kravet vil-le være meget tyngende, og/eller hvor derkun har været udvist ringe uagtsomhed frakommunalbestyrelsens medlemmer. I sådan-ne tilfælde finder udvalget, at der er behovfor en mildere sanktion, som til gengæld kanformodes at blive anvendt mere i praksis,fordi den vil blive anset for mere passende.Som nævnt ovenfor i afsnit 2.4.2., er detforekommet i praksis, at tilsynsmyndighe-derne har krævet indbetalt et beløb til kom-munen, som var mindre end det lidte tab,som betingelse for at undlade at rejse erstat-ningssøgsmål ved domstolene. Dette viserogså, at der i praksis er konstateret et behovfor et bodsinstitut.

Udvalget foreslår på denne baggrund, atder indføres udtrykkelig hjemmel i KSL til,at tilsynsmyndighederne i det konkrete til-fælde kan fraskrive sig adgangen til at an-lægge erstatningssag mod, at det eller de an-svarlige medlemmer af kommunalbestyrel-sen indvilliger i at betale et nærmere angivetbeløb til kommunen og indbetaler dette ind-en en fastsat frist. Dette forslag indebærerlovfæstelse af et erstatningsretligt bodsinsti-tut.

Da der efter forslaget er tale om, at tilsyns-myndigheden frafalder sagsanlæg, bør an-vendelsen af den nævnte fremgangsmådeforudsætte, at de almindelige betingelser forat anlægge erstatningssag efter § 61 er op-fyldt.

Det vil ofte være rimeligt, at tilsynsmyn-

98

digheden først opfordrer kommunalbestyrel-sen til selv at søge tabet bragt ud af verden,inden man kræver et beløb indbetalt. Mulig-vis kan kommunalbestyrelsen løse problemetpå anden vis, f.eks. ved at søge beløbet tilba-ge fra modtageren. Kun hvis kommunalbe-styrelsen ikke reagerer, eller hvis den valgtereaktion er utilstrækkelig, bliver det herefternødvendigt for tilsynsmyndigheden at benyt-te bodsinstituttet.

Boden skal kun betales af det eller de an-svarlige medlemmer. I de sager, der har fore-ligget i praksis, har tilsynsmyndigheden an-modet om indbetaling af et samlet beløb,som medlemmerne var solidarisk ansvarligefor. Efter forslaget er ansvaret ikke solida-risk, men tilsynsmyndigheden må angive,hvilket beløb der skal betales af det enkeltemedlem, idet ansvarsgrundlaget og dermedogså beløbet kan være forskelligt for f.eks.det menige medlem, borgmesteren og ud-valgsformanden. Typisk vil der dog nokblive tale om beløb af samme størrelse forsamtlige ansvarlige medlemmer.

Kommunalbestyrelsens medlemmer er ik-ke forpligtede til at betale beløbet, men kanvælge at afvise boden og i stedet lade tilsyns-myndigheden anlægge erstatningssag veddomstolene, hvis de f.eks. er uenige i den aftilsynsmyndigheden anlagte lovfortolkning.Tilsynsmyndighedens afgørelse får hervedkarakter af et "tilbud" til kommunalbesty-relsens medlemmer, som de kan acceptere,hvis de vil undgå en retssag.

Retten til at acceptere eller afvise bodentilkommer det enkelte medlem. Hvis ét med-lem ønsker en afgørelse ved domstolene, måtilsynsmyndigheden kunne stille indbetalin-gen i bero for de øvrige medlemmers ved-kommende.

Tilsynsrådenes afgørelser kan efter gæl-dende ret indbringes for indenrigsministerenaf kommunalbestyrelsen(s flertal) i henholdtil KSL § 47, stk. 3. Udvalget finder imidler-tid, at det vil være mere rimeligt, at ankead-gangen tilkommer det eller de medlemmer,som sanktionen rammer. Udvalget foreslårindført en udtrykkelig regel herom i sit ud-kast til ny § 61. Derimod finder et flertal i

udvalget ikke, at kommunalbestyrelsens fler-tal samtidig bør have ret til at indbringe sa-gen for ministeren, men den nye regel må an-tages at gøre op med ankeadgangen for afgø-relser i henhold til § 61. Spørgsmålet om kla-geadgang for de nugældende sanktionersvedkommende foreslås løst på samme måde,jfr. kapitel V, afsnit 6.6.1. Flertallets forslagtil ny § 61, stk. 7, findes i kapitel XII, afsnit1.1. Et mindretal i udvalget (Birch Jensen ogRamm) finder, at kommunalbestyrelsensflertal tillige bør have adgang til at indbringesagen for indenrigsministeren, jfr. mindre-tallets udtalelse i kapitel V, afsnit 6.6.1.

Når spørgsmålet om bod er indbragt forindenrigsministeren, må denne antages at ha-ve fuld prøvelsesret i relation til det eller demedlemmer, der har indbragt sagen. Inden-rigsministeren vil således kunne ændre bo-dens størrelse eller lade den helt bortfalde el-ler eventuelt beslutte at indbringe sagen fordomstolene. Det må forventes, at tilsynsrå-det i så fald sætter indbetalingen i bero formedlemmer, som ikke deltager i anken til mi-nisteren, og at rådet, såfremt der for noglemedlemmers vedkommende sker nedsættelseaf boden efter ministerens prøvelse af sagen,overvejer ændring af sin afgørelse for de re-sterende medlemmers vedkommende. Enændring bør i hvert fald gennemføres, hvisder er tale om samme ansvarsgrundlag for al-le medlemmer. Hvis ministerens prøvelse fø-rer til en forhøjelse af boden, gælder denneforhøjelse alene klageren eller klagerne.Hensynet til de medlemmer, som har akcep-teret tilsynsrådets afgørelse om bod, må an-tages at afskære tilsynsrådet fra at ændre bo-dens størrelse for disse medlemmer uansetministerens skærpelse af boden for de med-lemmer, som klagede.

Hvis et medlem har akcepteret boden, fin-der udvalget ikke, at kommunalbestyrelsensflertal på et senere tidspunkt skal kunne ind-bringe sagen for domstolene. I de typiske til-fælde vil der nok være tale om, at boden eranvendt over for det ansvarlige flertal, somi så fald ikke har nogen interesse i et efterføl-gende sagsanlæg, men flertallet kan skifte,hvis kommunalbestyrelsen f.eks. ikke har

99

været fuldtallig ved sagens behandling, ellerhvis der senere sker udskiftning af medlem-mer ved indtræden af stedfortræder eller ef-ter et valg. Selv om søgsmålskompetencenefter § 61 tilkommer tilsynsmyndigheden, erdet hidtil antaget, at også kommunalbesty-relsen selv kan anlægge erstatningssag, jfr.kapitel V, afsnit 3.2.3.3. Det forekommerimidlertid ikke rimeligt, at det eller de med-lemmer, der har indbetalt en bod og dermedanser sagen for afsluttet, i al fremtid skalkunne risikere en retssag, hvor de tilmed kanblive dømt til at betale et større beløb - somudgangspunkt det fulde tab med fradrag afden erlagte bod. Det må derfor antages, atkommunalbestyrelsen er afskåret fra at an-lægge erstatningssag fra det tidspunkt, hvortilsynsmyndigheden fremsætter sit tilbud tilmedlemmerne om indbetaling af en bod.

Det må anses for påkrævet at fastsætte enfrist for medlemmernes akcept eller afvis-ning af boden. Det må endvidere anses forpåkrævet, at der - hvis boden akcepteres -fastsættes en frist for bodens indbetaling tilkommunen. Hvis boden ikke akcepteres ellerindbetales inden fristens udløb, må tilsyns-myndigheden anlægge erstatningssag, med-mindre der i mellemtiden er fremkommetnye oplysninger, der kan tale for at opgivesagen. Tilsynsmyndigheden må dog være be-rettiget til at forlænge disse frister i særligetilfælde, f.eks. hvor en overskridelse af fri-sten er undskyldelig.

Det lidte tab udgør det absolutte maksi-mum for det beløb, der skal indbetales tilkommunekassen. Typisk må det imidlertidforventes, at bodsinstituttet vil blive anvendti tilfælde, hvor tilsynsmyndigheden finderdet urimeligt at kræve det fulde tab erstattet,fordi tabet er meget stort og/eller fordi denudviste skyld kun har været ringe. Udvalgetforeslår derfor, at der ved beløbets fastsæt-telse kan tages hensyn til den udviste skyld,skadens størrelse og omstændighederne iøvrigt. Hensynet til ''omstændighederne iøvrigt" indebærer bl.a. en mulighed for atfastsætte og eventuelt graduere boden underhensyntagen til, at ansvarsgrundlaget kanvære forskelligt for borgmesteren, udvalgs-

formanden og de øvrige medlemmer af kom-munalbestyrelsen.

Der er således ikke tale om, at tilsynsmyn-digheden helt frit kan skønne over, hvorstort et beløb der skal indbetales. På den an-den side må der indrømmes tilsynsmyndighe-den en vis frihed ved beløbets fastsættelse,idet der er et vist skønsmæssigt element i deanførte kriterier og i en samlet vurdering afderes betydning i den konkrete sag. På grundaf sagernes forskellighed kan der ikke fast-lægges bestemte beløbsstørrelser eller fasteregler for lempelse.

Hvis et medlem af et tilsynsråd finder, atder er eller vil blive fastsat et for højt ellerfor lavt beløb, kan medlemmet benytte sinret til at henskyde sagen til indenrigsministe-rens afgørelse efter KSL § 50, stk. 2, jfr. her-om kapitel V, afsnit 6.2.

I kapitel VII, afsnit 1.3., foreslår udvalgeten tilsvarende lempelsesmulighed for dom-stolene. Udvalget finder imidlertid, at derogså bør være en lempelsesmulighed for til-synsmyndigheden, således at en retssag heltkan undgås i de tilfælde, hvor kommunalbe-styrelsens medlemmer accepterer boden.

2.4.3.2. Pønal bod.Der er ovenfor kun talt om den erstatnings-retlige bod, dvs. tilfælde, hvor der er lidt ettab, og hvor boden fastsættes til et nærmereangivet beløb, som skal indbetales i stedetfor det lidte tab. Det må erkendes, at et så-dant bodsinstitut ikke dækker alle de situa-tioner, som har foreligget i praksis. F.eks.anføres det i indenrigsministeriets skrivelse iKrik Vig-sagen (jfr. referat af sagen i kapitelV, afsnit 3.2.3.2.), at ministeriet ikke havdemulighed for at foretage sig videre, bl.a. for-di der ikke sås at være lidt et tab. Dette kun-ne tale for at udvide bodsinstituttet, såledesat tilsynsmyndighederne også får mulighedfor at anvende instituttet rent pønalt i tilfæl-de, hvor der ikke er lidt noget tab. En sådanbod vil få karakter af en bødevedtagelse.

Udvalget finder imidlertid, at der vil værebetænkeligheder forbundet med en sådanudvidelse af bodsinstituttet.

Det skal i den forbindelse anføres, at mens

100

der ved fastsættelse af en erstatningsbod kantages udgangspunkt i erstatningsbeløbet somdet absolutte maksimum, vil det være for-bundet med større vanskeligheder for tilsyns-myndighederne at fastsætte størrelsen af enrent pønal bod, medmindre lovgivningsmag-ten tilkendegiver visse standardstørrelser, ogdet vil der næppe være grundlag for på grundaf tilfældenes forskelligartede karakter.

En beføjelse for tilsynsmyndigheden til atpålægge en pønal bod vil også gribe ind i an-klagemyndighedens råden over spørgsmåletom tiltalerejsning.

Udviklingen inden for strafferetten går iøvrigt, bortset fra arbejdsretten, i retning afat afskaffe muligheden for at idømme en-keltpersoner bod.

På baggrund af det anførte kan udvalgetikke anbefale, at der gives tilsynsmyndighe-derne ret til at pålægge en pønal bod. I stedetforeslår udvalget indført en mulighed for atstraffe kommunalbestyrelsesmedlemmer forgrove pligttilsidesættelser, jfr. herom kapitelVII, afsnit 2.

2.5. Sanktioner over for de enkelte medlem-mer af kommunalbestyrelsen.

2.5.1. Gældende ret.De enkelte medlemmer rammes kun af til-synsmyndighedens sanktioner i det omfang,de har medvirket til, at kommunalbestyrel-sen ikke fungerer lovligt. Derimod kan til-synsmyndigheden ikke anvende tvangsmidlertil at gennemtvinge forpligtelser, som påhvi-ler det enkelte medlem af kommunalbestyrel-sen, f.eks. mødepligt, pligt til at deltage i af-stemninger og tavshedspligt.

Tilsynsmyndighederne kan dog i et vist om-fang udtale sig vejledende om pligter, sompåhviler de enkelte kommunalbestyrelses-medlemmer. Vedrørende omfanget af til-synsmyndighedernes rettigheder på detteområde henvises til kapitel V, afsnit 6.3.

Det anførte betyder ikke, at mødepligten erhelt usanktioneret. Rent teoretisk er der ihvert fald mulighed for, at kommunalbesty-relsen rejser sag ved domstolene for at få etmedlem dømt til at møde, hvorefter de al-

mindelige retlige tvangsmidler kan sættesiværk med bistand af fogeden. Denne mulig-hed forekommer dog meget upraktisk. I ka-pitel V, afsnit 3.2.2., er det nævnt, at tilsyns-myndigheden indirekte kan gribe ind overfor tilsidesættelse af mødepligten i tilfælde,hvor tilsidesættelsen medfører, at der slet ik-ke kan træffes en beslutning, som kommu-nalbestyrelsen har pligt til at træffe. Der kanda blive tale om tvangsbøder og også om er-statningsansvar, såfremt den manglende be-slutning medfører et tab for kommunen.Manglende beslutningsdygtighed foreligger,hvis mindre end halvdelen af medlemmerneer til stede. Det kan navnlig tænkes, hvismedlemmerne udvandrer i protest fra et mø-de. Et enkelt eller nogle få medlemmers ude-blivelse eller udvandring kan dog være nok,hvis andre medlemmer er fraværende medlovligt forfald.

2.5.2. Udvalgets overvejelser.

2.5.2.1. Brud på tavshedspligt er sanktione-ret af straffelovens regler, jfr. kap. VII, af-snit 2. Udvalget finder derfor ikke, at der erbehov for at stille forslag om supplerendesanktioner på dette område.

2.5.2.2. I kapitel III, afsnit 3.1. og 3.2. er detanført, at der kun sjældent er behov for gen-nemtvingelse af mødepligt og stemmepligt,da medlemmerne normalt er interesserede iat deltage i møder og afstemninger for at fåindflydelse på kommunalbestyrelsens beslut-ninger. Det kan dog forekomme utilfredsstil-lende, at der ikke findes sanktioner over foret medlem, som udebliver i længere tid udenlovligt forfald, hvad enten dette skyldes al-mindelig travlhed eller utilfredshed med detkommunale arbejde. Den pågældende bloke-rer en plads i kommunalbestyrelsen, og derer ikke mulighed for at indkalde stedfortræ-der. Stedfortræder kan nemlig kun indkaldesefter KSL § 15, når der er tale om et midlerti-digt lovligt forfald af mindst 1 måneds varig-hed.

Udvalget har overvejet, om der bør indsæt-tes en regel i KSL eller i den kommunale valg-

101

lov om, at et medlem i sådanne særligt grovetilfælde af udebliven kan miste sin valgbarhed.Valgbarhedsfortabelsen måtte i givet faldforudsætte en prøvelse i valgbarhedsnævnet.Udvalget finder imidlertid, at tilfældene er såsjældne, at der ikke er grund til at stille et såindgribende forslag.

Derimod stiller udvalget i kapitel VII, afsnit2, forslag om, at der bliver mulighed for atstraffe kommunalbestyrelsesmedlemmer,som gør sig skyldige i grov tilsidesættelse afde pligter, som de pågældendes hverv medfø-rer. Såfremt dette forslag gennemføres, vilder efter omstændighederne også kunneblive tale om straf for grov tilsidesættelse afmødepligten.

Et særligt problem opstår som nævnt, hviset stort antal medlemmer er fraværende, ogkommunalbestyrelsen herved mister sin be-slutningsdygtighed. Da § 61-sanktionernekan benyttes over for medlemmer, der ude-bliver uden lovligt forfald, når kommunalbe-styrelsen derved forhindres i at fungere, fin-der udvalget ikke, at der er grund til at stilleforslag om yderligere sanktioner for disse til-fældes vedkommende.

2.5.2.3. Udvalget har tillige overvejet, omman kunne anvende tjenestemandslov givnin-gens sanktionssystem på kommunalbestyrel-sesmedlemmer. For tjenestemænds forsøm-melser i tjenesten findes der i gældende ret et

veludviklet sanktionssystem, hvor forsøm-melser kan imødegås med sanktioner, derspænder lige fra irettesættelse og til afskedi-gelse. Udvalget finder imidlertid, at der er såstore forskelle mellem tjenestemænds og po-litikeres forhold, at et forslag herom ikkekan anbefales.

2.5.2.4. Udvalget har endelig overvejet, omtilsynsmyndigheden i grove tilfælde bør kun-ne "afskedige" eller "suspendere" et kom-munalbestyrelsesmedlem og derefter indkal-de stedfortræderen. Denne sanktion vil i højgrad ligne den ovenfor nævnte mulighed forvalgbarhedsfortabelse; dog træffes beslut-ningen af tilsynsmyndigheden uden efter-prøvelse af valgbarhedsnævnet. En sådansanktion vil stride fundamentalt mod degrundlæggende principper i kommunestyretog kan derfor ikke anbefales.

2.6. Andre sanktionsmuligheder.Udvalget har overvejet muligheden for atgive tilsynsmyndigheden beføjelse til at ladeudskrive nyvalg eller til at indsætte en admi-nistrator, men finder, at disse beføjelser, li-gesom den ovenfor nævnte ret til at afskedi-ge kommunalbestyrelsesmedlemmer, vil væ-re i fundamental strid med grundlæggendeprincipper i det kommunale system. Udval-get kan derfor ikke anbefale, at tilsynsmyn-digheden tillægges sådanne beføjelser.

102

Kapitel VII. Erstatning og straf

I kapitel V og VI er beskrevet de reaktions-muligheder, som de kommunale tilsynsmyn-digheder har eller efter udvalgets opfattelsebør tillægges. I dette kapitel behandlesspørgsmål vedrørende de traditionelle sank-tioner, erstatning og straf, dvs. de sanktio-ner, hvis anvendelse normalt forudsætterdomstolenes medvirken.

Det fremgår af kommissoriet, at udvalgetskal overveje behovet for ændringer i regler-ne om strafansvar og erstatningsansvar. Ud-valget har dog ikke set det som sin opgave atforetage en almindelig gennemgang og vur-dering af dansk rets erstatningsretlige ogstrafferetlige regler, men har koncentreret si-ne undersøgelser om de særlige kommunal-retlige aspekter af reglerne.

Endvidere drøftes i et særligt afsnitspørgsmålet om, hvem en erstatningssag ellerstraffesag i givet fald skal rejses imod, d.v.s.spørgsmålet om, hvem der er rette tiltalte.Dette spørgsmål har i praksis givet anledningtil en del tvivl.

1. Erstatning.

1.1. Afgrænsning af kommissoriet.Som nævnt har udvalget ikke set det som sinopgave at beskæftige sig med almindelige er-statningsretlige principper for ansvarsplace-ring og -fordeling. Udvalget har som konse-kvens heraf anset følgende problemstillingerfor at falde uden for kommissoriet:

- ansvarsplacering vedrørende privatretligekrav, uanset om kommunalbestyrelsesmed-lemmer er involveret i sådanne sager,

- et eventuelt ansvar for kommunen som ar-bejdsgiver i forbindelse med fejl, der begåsaf kommunalt ansatte,

- de kommunalt ansattes eventuelle selvstæn-dige ansvar og de sanktioner, som kaniværksættes over for de ansatte i henhold tiltjenestemandslovgivningen m.v. (f.eks. ad-varsel, forsættelse, afsked),

- de kommunalt ansattes krav mod kommu-nen på løn m.v., d.v.s. krav, der flyder aftjenesteforholdet.

Ansvar og sanktioner er for disse forholdsvedkommende reguleret i lovgivningen udenfor kommunalretten eller i den almindeligeerstatningsret. Spørgsmål herom må derfor igivet fald tages op i andre sammenhænge.

Udvalget har dog kort berørt nogle af denævnte problemstillinger, hvor de har haften naturlig sammenhæng med de kommunal-retlige problemer, som udvalget efter kom-missoriet har skullet behandle. Specielt skalnævnes, at udvalgets kommissorium omfat-ter spørgsmålet om anonyme fejl, og at ud-valget derfor har måttet behandle reglerneom kommunens arbejdsgiveransvar i dennespecielle relation. Der kan herom henvises tilkapitel IV, afsnit 2.

1.2. Gældende ret.De erstatningsretlige regler, der får betyd-ning i kommunestyret, er i hovedsagen gen-nemgået i kapitel V, afsnit 3.2.3. Det skyl-des, at de kommunale tilsynsmyndighederefter KSL § 61, stk. 2, er tillagt kompetencetil at anlægge erstatningssøgsmål ved dom-stolene i tilfælde, hvor der kan være grund-lag for at gøre et erstatningsansvar gældendemod kommunalbestyrelsens medlemmer.Tilsynsmyndigheden må derfor vurdere, omder efter dens opfattelse er det fornødne an-svarsgrundlag, inden en sag eventuelt anlæg-ges. Selve afgørelsen af, om medlemmerne

103

skal betale erstatning, henhører under dom-stolene.

1.3. Udvalgets overvejelser vedrørende æn-dringer i erstatningsreglerne.Udvalgets overvejelser i relation til KSL § 61er i hovedsagen beskrevet ovenfor i kapitelV, afsnit 4.2.3. Udvalgets overvejelser medhensyn til at indføre en særlig lempelsesmu-lighed for de kommunale tilsynsmyndighe-der er beskrevet i kapitel VI, afsnit 2.4.3. omet bodsinstitut.

Som nævnt i de anførte afsnit finder ud-valget, at man som udgangspunkt bør fast-holde dansk rets almindelige ansvarsgrund-lag, d.v.s. at et erstatningsansvar kan ifal-des, både når der handles forsætligt, og nårder er tale om en groft eller simpelt uagtsomadfærd. Som også nævnt finder udvalgetimidlertid, at der bør være en lempelsesmu-lighed for domstolene i tilfælde, hvor denudviste skyld kun har været ringe og/ellerhvor der er tale om meget betydelige erstat-ningsbeløb, således at erstatning af det fuldetab ville være urimeligt for kommunalbesty-relsens medlemmer.

I det forslag til erstatningslov, som justits-ministeren ventes at fremsætte i folketings-året 1983/84, findes en regel om lempelse itilfælde af arbejdsgiveransvar. Ifølge lovud-kastet kan en erstatning, som en arbejdsgiverhar måttet udrede som følge af en arbejdsta-gers uforsvarlige adfærd, kun kræves betaltaf denne i det omfang, det findes rimeligt un-der hensyn til den udviste skyld, skadevolde-rens stilling og omstændighederne i øvrigt.

Lempelsesregler findes i øvrigt allerede igældende ret på andre områder. Der kanf.eks. henvises til aktieselskabsloven (lov nr.370 af 13. juni 1973 om aktieselskaber § 143,stk. 1). Denne regler lyder således:

"Erstatning efter reglerne i §§ 140-142 kannedsættes, når dette findes rimeligt underhensyn til skyldgraden, skadens størrelse ogomstændighederne i øvrigt."

§§ 140-142 i aktieselskabsloven drejer sigom erstatningspligt for skader, som stiftere,bestyrelsesmedlemmer og direktører m.fl.

forsætligt eller uagtsomt har tilføjet selska-bet under udførelsen af deres hverv.

Udvalget finder, at der er behov for en til-svarende regel i kommunalretten, bl.a. fordidet har vist sig, at tilsynsmyndigheden ipraksis har været tilbageholdende med at an-lægge erstatningssøgsmål, når der var taleom betydelige skader eller ringe uagtsomhed.Selvom der foreslås tillagt tilsynsmyndighe-derne en mulighed for at frafalde sagsan-læg mod indbetaling af et beløb til kommu-nen under tilsvarende omstændigheder, børder også være en lempelsesmulighed fordomstolene, som kan benyttes i de tilfælde,hvor tilsynsmyndigheden finder det vanske-ligt at skønne over, om kriterierne for lem-pelse er opfyldt, f.eks. fordi tilsynsmyndig-hederne har ringere oplysningsmulighederend domstolene. Reglen kan endvidere findeanvendelse i tilfælde, hvor de ansvarligemedlemmer af kommunalbestyrelsen er ueni-ge i den af tilsynsmyndigheden anlagte vur-dering, og sagen derfor indbringes for dom-stolene. Hvis der ikke indføres en lempelses-mulighed for domstolene, må det antages, attilsynsmyndigheden fortsat vil være tilbage-holdende med at indbringe sager i sådannetilfælde. Det betyder, at kommunalbestyrel-sens medlemmer i så fald helt undgår sankti-oner, hvad der ikke altid vil være rimeligt.Den nye regel må formodes at medføre, atflere sager vil blive indbragt for domstolene,og at uforsvarlige og tabsgivende dispositio-ner fra kommunalbestyrelsernes side følgeligi videre udstrækning end i dag vil blive ramtaf sanktioner - men altså af sanktioner, dermå anses for mere passende end de sanktio-ner, der i dag er mulighed for at benytte.

Udvalget foreslår lempelsesreglen fordomstolene udformet på tilsvarende mådesom reglerne i aktieselskabsloven, idet de dernævnte kriterier i rimelig grad forekommerat dække de hensyn, som der navnlig børlægges vægt på, når domstolene skal vurde-re, om en erstatning bør nedsættes eller bort-falde. Af lovtekniske grunde må det endvide-re antages at være en fordel at benytte krite-rier, som i forvejen findes i lovgivningen, og

104

som domstolene derfor er vant til at opereremed.

En tilsvarende lempelsesmulighed bør ind-føres for det tilfælde, at indenrigsministereni medfør af § 61 har anlagt erstatningssagmod et eller flere medlemmer af et tilsynsrådmed henblik på at gøre personligt ansvargældende for, at staten har lidt et tab.

Da der er tale om en lempelsesregel forkommunalbestyrelsesmedlemmer, finder ud-valget, at reglen mest naturligt kan placeresi KSL. På grund af den nære sammenhængmed § 61 foreslår udvalget, at reglen optagesi loven som en ny § 61a. Udvalgets forslagmed bemærkninger er indeholdt i kapitelXII, hvortil der kan henvises.

Som nævnt i kapitel IV, afsnit 2, finderudvalget ikke anledning til at foreslå ændrin-ger i reglerne om anonyme fejl.

Udvalget har heller ikke herudover fundetanledning til at foreslå ændringer i de almin-delige erstatningsregler.

2. Straf.

2.1. Afgrænsning af kommissoriet.Efter kommissoriet skal udvalget overvejebehovet for ændringer i reglerne om strafan-svar. Herudover nævnes det specielt, at ud-valget skal overveje, i hvilket omfang straf-felovens indskrænkninger i strafansvar forpersoner, hvis hverv hviler på offentligevalg, bør finde anvendelse på borgmestrem.fl.

Regler om strafansvar for kommunalbe-styrelsesmedlemmer findes i straffeloven.Herudover findes der i speciallovgivningenregler om strafansvar for kommuner somkollektive enheder. Som nævnt har udvalgetikke ment at skulle gennemgå de strafferetli-ge regler i almindelighed, men kun de regler,som har særlig kommunalretlig interesse,herunder navnlig de regler, som er direkteomtalt i kommissoriet.

I de følgende afsnit gennemgås først de re-levante regler i straffeloven og udvalgetsovervejelser om eventuelle ændringer i reg-

lerne om strafansvar og dernæst reglerne ispeciallovgivningen.

2.2. Straffeloven.

2.2.1. Brud på tavshedspligt.De enkelte medlemmer af kommunalbesty-relsen kan straffes for brud på tavshedspligti henhold til straffelovens §§ 129, 152 og264b. Tavshedspligtens omfang er nærmerebehandlet i justitsministeriets tavshedspligt-udvalg. Udvalget forventes at afgive betænk-ning ved udgangen af 1983.

Det tilkommer anklagemyndigheden at ta-ge stilling til, om der skal rejses offentlig på-tale i anledning af en formodet overtrædelseaf tavshedspligten. Hvis en straffesag ønskesrejst, må kommunalbestyrelsen, det enkeltekommunalbestyrelsesmedlem eller en kræn-ket borger derfor rette henvendelse til ankla-gemyndigheden med anmodning om at fore-tage en nærmere undersøgelse af, om tavs-hedspligten er overtrådt. Ved klare overtræ-delser vil kommunalbestyrelsen muligvis ha-ve pligt til at rette henvendelse til anklage-myndigheden. Anvendelse af § 61-sanktionerbliver dog næppe aktuel, da tilsynsmyndig-heden selv - ligesom enhver borger - kan ind-give politianmeldelse, hvis den finder det på-krævet eller ønskeligt.

Hvis den krænkede borger, herunder etkommunalbestyrelsesmedlem, mener at havekrav på erstatning i anledning af tavsheds-pligtkrænkelsen, må det påhvile vedkom-mende selv at tage de fornødne skridt til atanlægge en erstatningssag. Hvis kommunener den krænkede part, og kommunen har lidtet tab på grund af tavshedspligtskrænkelsen,må kommunalbestyrelsen kunne anlægge er-statningssag. Tilsynsmyndigheden må ligele-des kunne anlægge sag i overensstemmelsemed reglerne i KSL § 61, jfr. kapitel V, afsnit3.2.3.3.

Folketingets ombudsmand har i en konkretsag udtalt, at tilsynsmyndighederne ikke harbeføjelse til at tilkendegive misbilligelse m.v.over for enkelte kommunalbestyrelsesmed-lemmer i forbindelse med udtalelser om tavs-

105

hedspligtens krænkelse. Ombudsmandenbygger sin opfattelse på, at tilsynsmyndighe-dernes beføjelser retter sig mod kommunal-bestyrelsen som sådan og ikke mod de enkel-te medlemmer (ombudsmandens skrivelse af27. maj 1982, F.O.B. 1981, side 93 ff.). Om-budsmanden var dog enig med indenrigsmi-nisteriet i, at de kommunale tilsynsmyndig-heder også uden udtrykkelig hjemmel måvære berettigede til at afgive vejledende ud-talelser om forståelsen af de retsregler m.v.,der hører under deres ressort, og han fandtderfor ikke holdepunkter for at antage, attilsynsmyndighederne generelt skulle væreafskåret fra at udtale sig om rækkevidden afet kommunalbestyrelsesmedlems tavsheds-pligt i en given situation, og om der efter til-synsmyndighedens opfattelse er grundlag forat antage, at tavshedspligten er tilsidesat.Ombudsmanden tog ikke stilling til, om til-synsmyndigheden i alle tilfælde kunne udtalesig om rækkevidden af et kommunalbestyrel-sesmedlems tavshedspligt, idet han fandt, aten nærmere fastlæggelse af omfanget af til-synsmyndighedernes responderende virk-somhed i denne henseende må bero på om-stændighederne i de konkrete sager. (Skrivel-sen er også omtalt i kapitel V, afsnit 6.3. omtilsynsmyndighedernes ulovbestemte beføjel-ser).

2.2.2. Udvalgets overvejelser vedrørendebrud på tavshedspligt.Med hensyn til tavshedspligtens omfang fin-der udvalget, at forslagene fra justitsministe-riets tavshedspligtudvalg må lægges til grundfor de videre overvejelser på dette område.

Udvalget finder ingen anledning til at fore-slå ændringer vedrørende tilsynsmyndighe-dernes kompetence i anledning af tavsheds-pligtskrænkelser eller andre ændringer i reg-lerne om brud på tavshedspligt.

Udvalget finder det vanskeligt at vurdererækkevidden af ombudsmandens udtalelseaf 27. maj 1982.1 hvert fald uden for straffe-lovens område er det udvalgets opfattelse, attilsynsmyndigheden kan udtrykke misbilli-gelse ("næser") også over for andre endkommunalbestyrelsen, f.eks. borgmesteren

eller et udvalg. Dette sker da også i praksis.Spørgsmålet om tilsynsmyndighedernes re-sponderende virksomhed behandles nærmerei kapitel V, afsnit 6.

2.2.3. Straffelovens regler om pligtforsøm-melser m.v.Bortset fra reglerne om tavshedspligt er detisær reglerne i straffelovens kapitel 16 omforbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv,der har betydning for kommunalbestyrelses-medlemmer. De generelle regler i dette kapi-tel (f.eks. om bestikkelse, ulovlig tvang, vi-deregivelse af tjenestehemmeligheder og mis-brug af stilling) finder som udgangspunktogså anvendelse på hvervet som kommunal-bestyrelsesmedlem, men der gøres i reglerneom pligtforsømmelser den indskrænkning istrafansvaret, at dette ikke omfatter perso-ner, hvis hverv hviler på offentlige valg. Detdrejer sig om reglerne i straffelovens §§ 156og 157, som lyder således:

"§ 156. Når nogen, som virker i offentligtjeneste eller hverv, nægter eller undlader atopfylde pligt, som tjenesten eller hvervetmedfører, eller at efterkomme lovlig tjenstligbefaling, straffes han med bøde eller hæfte.Udenfor foranstående bestemmelse falderhverv, hvis udførelse hviler på offentligevalg.

§ 157. Samme straf finder anvendelse, nårnogen, som virker i offentlig tjeneste ellerhverv, gør sig skyldig i grov eller oftere gen-tagen forsømmelse eller skødesløshed i tjene-stens eller hvervets udførelse eller i overhol-delsen af pligter, som tjenesten eller hvervetmedfører. Bestemmelsen i § 156, 2. pkt., fin-der tilsvarende anvendelse."

Som nævnt skal udvalget efter kommisso-riet overveje, i hvilket omfang straffelovensindskrænkninger i strafansvar for personer,hvis hverv hviler på offentlige valg, bør findeanvendelse på borgmestre m.fl.

De regler, som kommissoriet sigter til, erreglerne i §§ 156 og 157. Når spørgsmåletkan give anledning til nærmere overvejelse,skyldes det, at det efter ordlyden er tvivl-somt, om borgmestre, rådmænd og udvalgs-formænd er omfattet af straffriheden, idet

106

deres hverv kun indirekte hviler på et offent-ligt valg, men direkte på et valg af kommu-nalbestyrelsen eller vedkommende udvalg.

De pågældende må dog være fritaget frastrafansvar på linie med andre medlemmer,når de udøver funktioner som "menige"kommunalbestyrelsesmedlemmer, f.eks. un-der afstemninger i kommunalbestyrelsen el-ler udvalgene, idet det ikke kan antages, atansvaret skal være forskelligt for forskelligepersoner, der udøver samme funktioner.Tvivlen drejer sig om de beføjelser, der føl-ger af det særlige hverv, d.v.s. for borgme-sterens vedkommende først og fremmest be-føjelser som øverste daglig leder af den kom-munale administration og for rådmændenesvedkommende som ledere af den enkelte ad-ministrationsafdeling. Der kan dog også op-stå tvivl med hensyn til borgmesterens befø-jelse til at træffe afgørelser i visse sager påkommunalbestyrelsens vegne og med hensyntil beføjelserne som formand for kommunal-bestyrelsen og økonomiudvalget. For ud-valgsformændenes vedkommende har detspørgsmål været rejst, om straffriheden om-fatter beføjelserne som formand, d.v.s. isærmødelederfunktioner og beføjelsen til at af-gøre visse sager på udvalgets vegne, idet ud-valgsformændene ingen beføjelser har i for-hold til administrationen. Om borgmestresog udvalgsformænds funktioner kan nærme-re henvises til kapitel III, afsnit 6 og 7, og områdmænd til kapitel XI, afsnit 2.3.

Den juridiske teori har delte opfattelser af,hvorvidt undtagelsen i straffeloven gælderfor borgmestre m.fl. Harder (I, 4. udgave,side 165) antager, at borgmestre kan straffes,mens Haagen Jensen (Politikens kronik den10. juli 1979) når til det modsatte resultat.Haagen Jensen mener ligesom Harder, atborgmestre bør kunne straffes, men henvisertil, at rigsadvokaten den 7. juli 1965 beslutte-de, at anklagemyndigheden ikke ville rejsestraffesag mod en borgmester under henvis-ning til, at straffelovens §§ 156 og 157 ikkefinder anvendelse på personer, hvis hvervhviler på offentlige valg. Efter Haagen Jen-sens opfattelse kan der herefter ikke admini-strativt indføres en skærpet fortolkning af

strafferegierne. Det ville få virkning som enny og skærpende strafregel med tilbagevir-kende kraft og dermed være i strid medgrundlæggende principper i dansk strafferet.Efter Haagen Jensens opfattelse bør straffe-loven ændres, således at borgmestre utvivl-somt kan straffes, og han finder tillige, atreglen bør udvides til også at gælde for meni-ge kommunalbestyrelsesmedlemmer i lighedmed, hvad der er gældende ret efter bistands-lovens § 22.

Der findes ingen domme, der tager stillingtil spørgsmålet, men kun den tidligere nævn-te beslutning fra rigsadvokaten. En vis støttefor det synspunkt, som Harder har gjort gæl-dende, jfr. ovenfor, kan dog fås i en VestreLandsretsdom (UFR. 1962, side 540 ff.).Nogle kommunale revisorer i en landkom-mune, hvor kæmneren havde bedraget kom-munen for 1 1/2 mill, kr., blev tiltalt forovertrædelse af straffelovens § 157 i anled-ning af, at de havde undladt at foretage uan-meldt kasseeftersyn og havde forsømt derespligter på andre måder. En af revisorerne,der var sognerådsmedlem og i denne egen-skab af sognerådet udpeget til revisor, gjordegældende, at da udførelsen af hans hvervhvilede på et offentligt valg, var han omfat-tet af undtagelsesbestemmelsen i § 157. Den-ne indsigelse blve ikke taget til følge.

Hvis man som Haagen Jensen antager, atstraffelovens regler ikke kan finde anvendel-se på borgmestre, var der på daværende tids-punkt ikke andre sanktioner, idet hverkentvangsbøder i henhold til KSL § 61 eller dis-ciplinære midler i henhold til tjenestemands-lovgivningen kan anvendes over for borgme-steren. Denne mangel i sanktionssystemetvar baggrunden for indførelsen af reglen iKSL § 66, jfr. ovenfor i kapitel V, afsnit 5.

Såvel ordlyden af straffelovens regler somde anførte udtalelser fra juridiske teoretikereog fra rigsadvokaten gør det således tvivl-somt, om borgmestre m.fl. kan straffes. Detmå derfor formentlig antages at være gæl-dende ret, at straf ikke kan idømmes, idetdet er et almindeligt anerkendt princip, atidømmelse af straf kræver klar lovhjemmel.

107

2.2.4. Udvalgets overvejelser vedrørendestraf for pligttilsidesættelser.Udvalget har efter sin gennemgang af sankti-onsbestemmelserne måttet konstatere, at deri visse tilfælde ikke er nogen sanktionsmulig-heder, hverken efter gældende ret eller efteren gennemførelse af de ændringer i rets-grundlaget, som udvalget ovenfor har fore-slået. Det drejer sig om tilfælde, hvor en be-slutning er udført og ikke kan ændres. Herkan annullation og tvangsbøder ikke benyt-tes. Hvis beslutningen ikke har medført no-get tab for kommunen, kan det heller ikkekomme på tale at anlægge erstatningssag el-ler at anvende det af udvalget foreslåedebodsinstitut. I sådanne tilfælde er både dennugældende og den af udvalget foreslåedenye KSL § 61 uanvendelig. Det samme gæl-der den nye KSL § 61 b, som kun handler omlempelse i erstatningsansvaret. De gældenderegler i straffelovens §§ 156 og 157 om straffor pligtforsømmelser m.v. i offentlig tjene-ste eller hverv kan heller ikke finde anvendel-se, da bestemmelserne som nævnt i afsnit2.2.3. udtrykkeligt undtager hverv, hvis ud-førelse hviler på offentlige valg. Som eksem-pel på et tilfælde, der ikke vil kunne rammesaf de indtil nu foreslåede sanktionsbestem-melser, skal nævnes den tidligere omtalteKrik Vig-sag (se referat i kapitel V, afsnit3.2.3.2.). Endvidere kan nævnes, at der nor-malt ikke vil være nogen sanktionsmulighe-der over for medlemmernes tilsidesættelse afmødepligten, jfr. kapitel V, afsnit 3.2.2.1.og kapitel VI, afsnit 2.5. De anførte eksem-pler viser, at der ikke er tale om en rent teo-retisk situation, men at sådanne tilfælde kanforekomme i praksis.

Udvalgets flertal finder af præventivegrunde, at et sådant "hul" i sanktionssyste-met ikke er acceptabelt, i hvert fald ikke,hvis det drejer sig om grovere tilfælde.

Som nævnt i kapitel VI, afsnit 2.4.3. harudvalget overvejet, om tilsynsmyndigheder-ne i sådanne tilfælde burde have mulighedfor at anvende en rent pønal bod. Udvalgetkan dog af de der anførte grunde ikke anbe-fale et sådant forslag. I stedet foreslår udval-get, at domstolene får mulighed for at straffe

kommunalbestyrelsesmedlemmer, der gørsig skyldige i grov tilsidesættelse af derespligter. Udvalgets forslag, der findes i kapi-tel XII, afsnit 1.3, er baseret på nedenståen-de overvejelser.

Et mindretal i udvalget (Birch Jensen, Nis-sen, Ramm) finder ikke, at der er dokumen-teret et behov i praksis for at udfylde dette»hul« i sanktionssystemet. Der findes på an-dre områder retsregler, som ikke er straf-sanktionerede.

På den anden side erkender mindretallet,at gerningsindholdet i den foreslåede straf-bestemmelse, således som det er beskrevet,tilsigter at ramme lovovertrædelser af en så-dan grov karakter, at de - om de skulle opstå- bør være straf sanktionerede. Mindretallethar derfor ikke ment at burde modsætte sigen sådan beskrevet strafhjemmel for pligt-forsømmelser.

Udvalget har overvejet, hvilken person-kreds et sådant strafansvar i givet fald skalomfatte. Udvalget finder ikke, at en mulig-hed for at straffe borgmestre og rådmænd vilvære tilstrækkelig, idet også de øvrige kom-munalbestyrelsesmedlemmer, herunder ud-valgsformændene, kan gøre sig skyldige i sågrove pligttilsidesættelser, at et strafansvarforekommer påkrævet. En gennemførelse afen strafregel for borgmestre og rådmændalene ville derfor betyde, at sanktionssyste-met fortsat var ufuldstændigt.

Udvalget har videre overvejet, i hvilke til-fælde det vil være påkrævet at kunne benyttestrafsanktionen eller, udtrykt i strafferettensterminologi, hvilket gerningsindhold der skalkriminaliseres. Udvalget forslår, at det straf-bare gerningsindhold beskrives som "grovtilsidesættelse af pligter, som den pågælden-des hverv medfører". Udtrykket "tilsidesæt-telse" omfatter både aktiv handling og til-fælde af pligtforsømmelser og skødesløshed,d.v.s. tilfælde, hvor et kommunalbestyrel-sesmedlem har tilsidesat eller undladt at op-fylde en handlepligt. Medlemmernes pligter,deres ansvar for beslutninger og undladelser,og deres frigørelsesmuligheder er nærmeregennemgået i kapitel III, afsnit 2-5. Detfremgår heraf, at de menige medlemmers

108

pligter med hensyn til at føre tilsyn og kon-trol med den kommunale forvaltning ikke ersærlig vidtgående, og der vil derfor forment-lig kun i sjældne tilfælde blive tale om "grovtilsidesættelse" af pligterne. Medlemmernesselvstændige undersøgelsespligter er hellerikke vidtgående. Hvis der således foreliggeren redegørelse og eventuelt en indstilling fraforvaltningen, kan medlemmerne normaltlægge denne til grund, medmindre det er op-lagt, at redegørelsen og/eller indstillingen erforkert eller mangelfuld. Medlemmerne if al-der dog ikke ansvar ved at gå imod en even-tuel indstilling fra forvaltningen, men et an-svar kan blive aktuelt, hvis de indså ellerklart burde have indset, at de herved over-træder lovgivningen. Det er normalt hellerikke ansvarspådragende at træffe beslutning,uden at der foreligger en redegørelse eller enindstilling, men et ansvar kan komme på ta-le, hvis det er klart, at sagen er utilstrækkligtoplyst.

Udover de pligter, som påhviler medlem-merne som medlemmer af kommunalbesty-relsen og dens udvalg, omfattes tillige depligter, som er pålagt det enkelte medlem imedfør af KSL § 17, stk. 5, d.v.s. navnligpligter, der følger af hverv som medlem afkommissioner, bestyrelser og lignende. Desærlige udvalg samt nævn og kommissioneromtales nærmere nedenfor i kapitel X. Med-lemmernes pligt til at modtage valg til ud-valg, kommissioner, bestyrelser og lignendesamt til at udføre øvrige hverv, som kommu-nalbestyrelsen måtte tildele dem, er omtalt ikapitel III, afsnit 2.

Den foreslåede regel omfatter også de sær-lige pligter, som påhviler borgmesteren ogudvalgsformanden, samt de pligter, som på-hviler rådmændene i magistratskommuner-ne, jfr. ordene "pligter, som den pågælden-des hverv medfører". Om borgmesterens ogudvalgsformandens pligter kan henvises tilkapitel III, afsnit 6 og 7, mens magistrats-medlemmernes pligter gennemgås nedenfor ikapitel XI.

Udvalget har endvidere overvejet, hvilkesubjektive krav der bør stilles, d.v.s. omstrafansvaret kun skal omfatte forsæt eller

også uagtsomhed. Af præventive grunde fin-der udvalget det betænkeligt at begrænsestrafansvaret til forsæt. Som nævnt flere ste-der i kapitel III er der en glidende overgangfra tilfælde af almindelig uagtsomhed og tiltilfælde, der kan betegnes som "forsætliggod tro". Der er utvivlsomt også behov forat kunne ramme sådanne tilfælde. Det skalendvidere bemærkes, at forsætsbegrebet pas-ser dårligt på undladelser eller passivitet.

Den endelige formulering med hensyn tilde subjektive krav må afhænge af, om straf-reglen placeres i eller uden for straffelov-en. Ved straffelovsovertrædelser rammeskun forsæt, medmindre andet udtrykkeligter anført, mens det modsatte er tilfældet, nårdet drejer sig om straf regler uden for straf-feloven, jfr. straffelovens § 19.

Det er på baggrund af ovenstående udval-gets opfattelse, at der bør være mulighed forat straffe forsætlige og groft uagtsommepligttilsidesættelser. I sjældne undtagelsestil-fælde bør simpel uagtsom pligttilsidesættelseefter flertallets opfattelse kunne give anled-ning til straf. F.eks. bør et medlems udebli-velse fra et enkelt eller nogle få møder udenlovligt forfald ikke kunne straffes, mens detderimod efter omstændighederne kan værerimeligt at kunne straffe det medlem, der i enlængere periode saboterer arbejdet ved atudeblive fra møderne. Hvis straf reglen pla-ceres i KSL, jfr. herom nedenfor, er det fler-tallets opfattelse, at det foreslåede gernings-indhold, hvorefter medlemmets tilsidesæt-telse af sine pligter skal være "grov", i til-strækkelig grad rammer både forsætlige oggroft uagtsomme tilsidesættelser og kun isjældne undtagelsessituationer kriminalise-rer tilfælde, hvor der kun er handlet simpeltuagtsomt.

Et mindretal i udvalget (Birch Jensen,Kurt Nielsen, Nissen og Ramm) finder, uag-tet der efter de foreslåede regler i realitetenkun kan blive tale om at ramme visse forsæt-lige eller groft uagtsomme pligtforsømmel-ser, at simpel uagtsom pligtforsømmelse ud-trykkeligt bør undtages i lovbestemmelsen.

Strafferammen er efter forslaget fastsat tilbøde. I straffelovens §§ 156 og 157 er straffe-

109

rammen bøde eller hæfte. Udvalget finderimidlertid, at en bødestraf, hvor bødens stør-relse kan afpasses efter tilsidesættelsensgrovhed, og hvor der ikke er noget maksi-mum for bødens størrelse, må antages at ha-ve en tilstrækkelig præventiv virkning. Detmå endvidere tages i betragtning, at der ogsåkan blive tale om valgbarhedsfortabelse efterden kommunale valglov. Udvalget finder så-ledes ikke, at der er påvist et tilstrækkeligtbehov for idømmelse af frihedsstraf.

De fleste strafregler i dansk ret er under-givet offentlig påtale. Det betyder, at enhverkan rette henvendelse til anklagemyndighe-den, som herefter må undersøge, om der ertilstrækkeligt grundlag for at rejse tiltale forovertrædelse af den pågældende straf regel.Anklagemyndigheden kan i sådanne tilfældeogså af egen drift tage en sag op til undersø-gelse. Der findes dog også strafregler, somer undergivet privat påtale, d.v.s. at den for-urettede selv må rejse sagen. Det gælderf.eks. ved injurier. Endvidere kendes ek-sempler på betinget offentlig påtale, hvor an-klagemyndighedens indtræden i sagen og til-talerejsning er betinget af en anmodning fraden forurettede. Det gælder f.eks. efterstraffelovens § 249, stk. 1 (uagtsom legems-beskadigelse) og straffelovens § 290, stk. 1(skyldnersvig i visse tilfælde).

Hvis de her nævnte tilfælde af pligttilside-sættelser undergives offentlig påtale, finderudvalget, at der vil være en risiko for politiskmisbrug. Det kan frygtes, at der vil blive ind-givet grundløse, tvivlsomme eller bagatelag-tige anmeldelser for at genere politiske mod-standere i kommunalbestyrelsen. Selvom til-talerejsning og i hvert fald domfældelse i så-danne tilfælde må opgives, vil den offentligeomtale af sagen kunne være særdeles ubeha-gelig for det pågældende kommunalbestyrel-sesmedlem. Anklagemyndigheden vil endvi-dere blive bebyrdet med overflødige sager.På denne baggrund foreslår udvalget, at på-tale kun kan ske efter tilsynsmyndighedensbegæring. Anledningen til, at tilsynsmyndig-heden i givet fald begærer påtale rejst, kanvære en henvendelse fra et eller flere kom-munalbestyrelsesmedlemmer eller fra andre

borgere, men tilsynsmyndigheden må ogsåkunne tage en sag op af egen drift.

Udvalget foreslår endvidere, at de pågæl-dende sager skal behandles som statsadvo-katsager for at sikre en ensartet praksis i deformentlig ret få tilfælde, der vil blive taleom, og for yderligere at understrege, at derkun bør rejses tiltale i mere alvorlige tilfæl-de. Da strafferammen er foreslået fastsat tilbøde, må det udtrykkeligt nævnes i lovtek-sten, at sagerne skal være statsadvokatsager.

Normalt kan tilsynsrådenes afgørelser ind-bringes for indenrigsministeren af det ellerde medlemmer, som rammes af en sanktion,jfr. udvalgets forslag til ny § 61, stk. 7, i ka-pitel XII. Udvalget finder imidlertid, at detikke vil være hensigtsmæssigt, at et tilsyns-råds afgørelse om at begære påtale rejst skalkunne indbringes for indenrigsministeren.For det første er det langt fra sikkert, at detpågældende medlem er bekendt med, at til-synsrådet overvejer at begære påtale rejst, oget direkte meddelelsessystem herom fore-kommer ikke praktisk. Dernæst vil en ind-bringelse for indenrigsministeren medføre enforsinkelse af sagen, hvad der næppe er øn-skeligt, idet sådanne spørgsmål bør afklareshurtigst muligt. Mere væsentligt er det imid-lertid, at tilsynsrådets begæring om påtale-rejsning bringer spørgsmålet ind under an-klagemyndighedens rådighed, og tilsynsmyn-dighederne bør ikke kunne gøre indgreb heri.

Udvalget foreslår på denne baggrund, attilsynsrådets afgørelse om at begære påtalerejst ikke kan indbringes for indenrigsmin-steren. Heller ikke tilsynsrådets afgørelse omikke at rejse påtale bør kunne indbringes forministeren. En interesse heri vil ikke forelig-ge hos det medlem, som i givet fald ville bliveomfattet af påtalen, men hos det eller demedlemmer eller den borger, som har rettethenvendelse til tilsynsrådet. Af hensyn til detmedlem, der kunne blive omfattet af påta-len, bør sagen heller ikke i disse tilfælde kun-ne indbringes for ministeren.

Hvis det skulle vise sig, at tilsynsrådenespraksis udvikler sig efter forskellige eller påanden måde mindre hensigtsmæssige ret-ningslinier, vil indenrigsministeren ud fra de

110

indvundne erfaringer kunne benytte sin retefter KSL § 47, stk. 2, til at udstede generelleforskrifter om tilsynsrådenes virksomhed pådette område. Om retten efter § 47, stk. 2,kan henvises til kapitel V, afsnit 6.2.

Udvalget har endelig overvejet, hvor i rets-systemet en strafferegel bør placeres. Udval-get finder som udgangspunkt, at en sådangenerel strafregel bør placeres i en generellov, og derfor ikke i speciellovgivningen.Herefter kan strafhjemmelen tænkes pla-ceret enten i en særlig lov om kommunalbe-styrelsesmedlemmers ansvarlighed, i straffe-loven eller i den kommunale styrelseslov.

For ministre findes en særlig ministeran-svarlighedslov (nr. 117 af 15. april 1964).Denne lov indeholder regler om både straf-ansvar og erstatningsansvar. En ministerstraffes efter lovens § 5, stk. 1, hvis han for-sætligt eller ved grov uagtsomhed tilsidesæt-ter de pligter, der påhviler ham efter grund-loven eller lovgivningen i øvrigt eller efterhans stillings beskaffenhed. Ifølge § 2 finderreglerne i straffelovens almindelige del ogsåanvendelse på ministre, dog, jfr. § 7, stk. 2,bortset fra straffelovens §§ 155-157. Medhensyn til erstatningsansvar i anledning afministres handlinger gælder ifølge lovens § 9de almindelige regler for erstatning for ska-der forvoldt af personer i statens tjeneste.

Fordelen ved at gennemføre en særlig an-svarlighedslov vil være, at man herved kantilpasse reglerne efter de særlige forhold,hvorunder kommunalbestyrelsesmedlemmervirker. Imod taler, at det forekommer forbastant at gennemføre en separat lov på om-rådet. Det skal bemærkes, at der om kom-munalbestyrelsesmedlemmers erstatningsan-svar kan henvises til reglerne i KSL § 61. Ud-valget har foreslået særlige lempelsesregler,jfr. kapitel VI, afsnit 2.4.3. og ovenfor afsnit1.3. Udvalget finder derfor ikke, at der er be-hov for at gennemføre andre erstatningsreg-ler i en særlig lov. Ministeransvarlighedslov-en henviser da også blot til de almindeligtgældende erstatningsregler.

Med hensyn til reglerne om strø/ansvarfinder udvalget, at den nævnte hensyntagentil de særlige kommunalretlige forhold også

vil kunne opnås ved en placering i den kom-munale styrelseslov. Udvalget kan ikke anbe-fale gennemførelse af en separat lov.

En regel i straffeloven bør i givet fald pla-ceres i 16. kapitel i tilknytning til reglerne i§§ 156 og 157. Det kan imidlertid ikke anbe-fales blot at ophæve straffefriheden i hen-hold til 2. pkt. i de to regler, idet undtagel-sesbestemmelserne også omfatter andre endkommunalbestyrelsesmedlemmer, navnligfolketingets medlemmer. Endvidere finderudvalget, at gerningsindholdet i hvert fald i§ 156 er for vidtgående, idet enhver nægtelseeller undladelse af at opfylde en pligt, somhvervet medfører, er strafbar. Imod en pla-cering i straffelovens 16. kapitel kan yderli-gere anføres, at kapitlet i dag kun omfatterforsætlige forhold, og gerningsindholdet vil idenne relation blive for snævert, medmindreuagtsomhed udtrykkelig kriminaliseres. Enkriminalisering i straffeloven vil formentligogså blive opfattet som mere alvorlig end enregel i anden lovgivning, og det er derfor mu-ligt, at tilsynsmyndigheden vil være for tilba-geholdende med at anvende sin påtaleret.Det skal i denne forbindelse tillige anføres,at regler om den kommunale tilsynsmyndig-heds påtaleret forekommer mindre naturligtplaceret i straffeloven. Endelig skal det anfø-res, at det i motiverne til straffeloven af 1930(Rigsdagstidende 1928-29, tillæg B, spalte2181-82) er antaget, at spørgsmålet om kon-trol med, at medlemmer af rigsdagen og afkommunalbestyrelser opfylder deres forplig-telser, ikke hører hjemme i straffeloven. Selvom der måske ikke kan lægges afgørendevægt på lovmotiver, der er over 50 år gamle,taler motiverne dog også imod en placeringaf ansvarsreglen i straffeloven.

Tilbage bliver muligheden for en placeringi den kommunale styrelseslov. I dag findesder ingen strafregler i loven, og en regel afdette indhold kan derfor for så vidt opfattessom en nydannelse. På den anden side mådet erkendes, at en placering i KSL vil fore-komme mest naturlig, idet loven jo netophandler om kommunalbestyrelsesmedlem-mers forhold og herunder også om sanktio-ner over for ulovligheder i kommunestyret.

111

Endvidere forekommer en sådan placeringrimelig, når påtaleretten ønskes begrænset tiltilfælde, hvor den kommunale tilsynsmyn-dighed begærer påtale rejst. Endelig vil enregel placeret i KSL ligesom en regel placereti speciallovgivningen blive betragtet sommindre alvorlig end en regel placeret i straf-feloven, og sanktionen vil derfor psykolo-gisk blive oplevet som mere "passende".

Ud fra det anførte foreslår udvalget, atstrafferegien placeres som en ny § 61c i KSL,jfr. kapitel XII, afsnit 1.3.

Bestemmelsen må antages at gøre op medstrafansvaret for samtlige kommunalbesty-relsesmedlemmer, herunder borgmestre ogmagistratsmedlemmer, således at straf ikkevil kunne idømmes efter straffelovens §§156og 157.

2.2.5. Forældelse af strafansvar.Reglerne i straffelovens kapitel 11 om ophøraf den strafbare handlings retsfølger finderogså anvendelse på strafbare handlinger ef-ter særlovgivningen, jfr. straffelovens § 2.Efter straffelovens § 93, stk. 1, er forældel-sesfristen 2 år, når der ikke er hjemlet højerestraf end fængsel i 1 år for overtrædelsen, el-ler når straffen for overtrædelsen i det kon-krete tilfælde ikke ville overstige bøde. Enovertrædelse af den her foreslåede strafbe-stemmelse forældes således på 2 år.

Forældelsesfristen regnes fra den dag, daden strafbare virksomhed eller undladelse erophørt, jfr. straffelovens § 94, stk. 1. Efterden her foreslåede regel må forældelsesfri-sten regnes fra det tidspunkt, hvor den grovepligttilsidesættelse er ophørt. Dette giver ik-ke anledning til problemer ved strafbarehandlinger, medens forholdet næppe er heltså klart ved strafbare undladelser. Det måimidlertid i overensstemmelse med den al-mindelige regel med hensyn til undladelses-forbrydelser antages, at fristen først begyn-der at løbe, når handlepligten er opfyldt ellerbortfaldet, eller dens opfyldelse er blevetumulig.

Forældelsesfristen afbrydes ved ethvertrettergangsskridt, hvorved den pågældendesigtes for overtrædelsen, jfr. straffelovens §

93, stk. 4. Det er ikke tilstrækkeligt til at af-bryde fristen, at den pågældende sigtes forovertrædelsen, idet der skal foreligge etegentligt rettergangsskridt, f.eks. begæringom indenretligt forhør, anklageskriftets ind-levering til retten eller lignende.

Tilsynsmyndighedens adgang til efter denforeslåede bestemmelse at begære påtalerejst bortfalder, hvis begæring ikke er frem-sat inden 6 måneder efter, at tilsynsmyndig-heden har fået sådan kundskab, at tilsyns-myndigheden har tilstrækkeligt grundlag forat fremsætte begæring om, at påtale rejses,jfr. straffelovens § 96, stk. 1. Denne - pro-cessuelle - regel gælder ved siden af oven-nævnte forældelsesregel og kan efter om-stændighederne føre til frifindelse for enrejst påtale, inden strafansvaret forældes.

Udvalget har overvejet, om der er behovfor en længere forældelsesfrist end 2 år.

Straffelovens bestemmelser bygger bl.a.på nogle almindelige synspunkter om, attrangen til at reagere med straf mindskesmed tiden, at generalpræventive hensyn ikkei almindelighed tilsiger nogen lang forældel-sesfrist, og at det - som tiden går - bliver van-skeligere og vanskeligere at få belyst de skær-pende og ikke mindst de formildende om-stændigheder, der var forbundet med lov-overtrædelsen. På den anden side kan det påde særlovsområder, hvor opdagelsesrisikoenkan være beskeden, være adækvat at kunneanvende straf for handlinger, der ligger mereend 2 år tilbage i tiden. Dette vil i særlig gradvære tilfældet, når lovovertrædelsen kanmedføre skadevirkninger af ikke-økonomiskkarakter, som hverken kan genoprettes vedanvendelse af lovgivningens administrativevirkemidler eller gennem de almindelige er-statningsretlige regler, jfr. retshåndhævelses-udvalgets betænkning 981/1983, side 157-58.Som eksempler på særlove med en længereforældelsesfrist end straffelovens kan næv-nes ministeransvarlighedsloven, naturfred-ningsloven og skovloven, der alle har 5-årigforældelse af strafansvaret.

Udvalget finder, at en 2-årig forældelse afstrafansvaret er en ret kort forældelsesfrist.Der er imidlertid grund til at tro, at sådanne

112

grove pligttilsidesættelser, som omfattes afden foreslåede regel, i almindelighed kom-mer forholdsvis hurtigt til tilsynsmyndighe-dens kundskab.

Bl.a. under hensyntagen til, at udvalgetalene foreslår straf i form af bøde, finder ud-valget ikke tilstrækkeligt grundlag for atforeslå en længere forældelsesfrist end straf-felovens.

2.3. Speciallovgivningen.

2.3.1. Regler om bødeansvar for kollektiveenheder.Ovenfor i kapitel IV, afsnit 3, er behandletspørgsmålet om en klarere formulering afregler om bødeansvar for kollektive enheder,således at det ikke kan give anledning tiltvivl, om kommuner kan ifalde ansvar efteireglerne. Nedenfor i kapitel XII, afsnit 3,har udvalget peget på, hvordan reglerne igivet fald kan formuleres klarere.

Selvom disse regler ikke rammer det enkel-te medlem, må de alligevel antages at have enpræventiv virkning, da det vil være ubehage-ligt for politikerne, at kommunen idømmesen bøde. Det kollektive strafansvar kan forså vidt anses som et supplement til det per-sonlige strafansvar, men det kan ikke erstat-te dette. Der skal i denne forbindelse erindresom, at ansvaret for kollektive enheder i spe-ciallovgivningen kun omfatter tilfælde, hvorkommuner optræder som bygherrer ellerdriftsherrer m.v.

Udvalget finder ingen grund til at foreslåændringer i disse regler. Udvalget finder detsåledes velbegrundet, at strafhjemmelenkun omfatter kommuners handlinger ogundladelser som driftsherrer og bygherrer,men ikke deres ansvar ved selve myndigheds-udøvelsen. Om disse fejl skal kunne rammesaf sanktioner, bør fortsat afgøres efter reg-lerne i den kommunale styrelseslovgivning.

2.3.2. Bistandsloven.Efter bistandslovens § 22 er enhver, der del-tager i lovens administration, ansvarlig efterborgerlig straffelovs regler om forbrydelser i

offentlig tjeneste eller hverv, selv om hvervethviler på offentligt valg.

Reglen medfører, at begrænsningerne istraffelovens §§ 156 og 157 ikke gælder forkommunalpolitikerne i det sociale udvalg.Reglen begrundes med, at det sociale udvalghar særligt indgribende beføjelser over forborgerne, f.eks. med hensyn til fjernelse afbørn i henhold til bistandslovens afsnit VIII.Reglen har aldrig været anvendt i praksis,men skønnes af socialministeriet af have engeneralpræventiv betydning.

Udvalget finder det ikke specielt påkræ-vet, at de kommunalpolitikere, der medvir-ker ved bistandslovens administration, skalvære underkastet et strengere strafansvarend andre kommunalpolitikere.

Hvis udvalgets forslag om strafansvar forkommunalpolitikere for grove pligttilside-sættelser gennemføres, jfr. ovenfor i afsnit2.2.4, vil en sådan straf også kunne rammesocialudvalgets medlemmer. En særlig krimi-nalisering vil i hvert fald herefter være over-flødig. Bistandslovens § 22 foreslås på dennebaggrund ophævet, jfr. udvalgets forslagnedenfor i kapitel XII.

3. Vedrørende spørgsmåletom, hvem en sag skal rejses imod("rette tiltalte").

3.1. Problemstillingen.I retspraksis har spørgsmålet om, hvem ensag skal rejses imod, undertiden givet anled-ning til tvivl, både i erstatningssager og istraffesager.

Det er endvidere blevet anset for mindretilfredsstillende, at der i visse tilfælde er sketfrifindelse af kommunalt ansatte, fordi derikke har kunnet føres tilstrækkeligt bevisfor, at de pågældende havde ledelsesfunktio-ner og dermed et ansvar. Som eksempel kannævnes sagen om De falsterske kommunersRenholdningsselskab, som er nævnt i kapitelIV, afsnit 3. Det her ligeledes været kritise-ret, at en kommunalt ansat har måttet udre-de en idømt bøde personligt, mens kommu-nens bøde blev betalt af kommunen.

Betænkning nr. 996 8 113

En stor del af udvalgets arbejde har bestå-et i at beskrive og søge at klargøre reglerneom ansvarsplacering i kommunestyret. Ud-valget finder, at der hermed er skabt størreklarhed over disse spørgsmål og dermed ogsåover, hvem en sag i en konkret situation skalrejses imod. Der vil nedenfor kort blive rede-gjort for forskellige sagstyper, hvor proble-met må anses for løst, samt for enkelte tilba-gestående tvivlsspørgsmål.

Udvalgets kommissorium omfatter kundet politiske plan i kommunestyret, medensudvalget ikke har skullet beskæftige sig medde kommunalt ansattes forhold. Udvalgetkan derfor ikke løse problemerne vedrørendede ansattes ansvar, men skal dog kort rede-gøre for problemstillingerne nedenfor.

3.2. Erstatningssager.Det kan slås fast, at en erstatningssag efterKSL § 61 må rejses mod de enkelte medlem-mer af kommunalbestyrelsen, der er ansvar-lige for den beslutning eller undladelse, somhar medført et tab for kommunen. Der kanherom henvises til kapitel V, afsnit 3.2.3.4.og 4.2.3.4.

I de tilfælde, hvor udvalget har foreslået,at tilsynsmyndigheden kan frafalde sagsan-læg mod, at de ansvarlige kommunalbesty-relsesmedlemmer indbetaler et nærmere an-givet beløb til kommunen, skal tilsynsmyn-digheden fastsætte det beløb, som hvert en-kelt medlem skal betale. Der kan nærmerehenvises til kapitel VI, afsnit 2.4. Der bliverheller ikke i disse tilfælde nogen tvivl medhensyn til, hvem der er ansvarlig, eller medhensyn til, hvem en senere erstatningssagskal rejses imod.

Undertiden kan det være vanskeligt at fin-de frem til, hvem der er ansvarlig for en fejleller en forsømmelse. I tilfælde, hvor et an-svar ikke kan placeres hos nogen enkelt per-son - de såkaldte anonyme og kumuleredefejl - kan kommunen ifalde erstatningsan-svar som arbejdsgiver efter Danske Lov3-19-2. Reglerne herom er nærmere gennem-gået i kapitel IV, afsnit 2.

I andre tilfælde består problemet i, at derer flere anvarlige. Det kan enten være flere

kommunalpolitiske organer eller ét eller flerepolitiske organer og samtidig én eller flerekommunalt ansatte, der har begået fejl vedsagens behandling. Der kan herom henvisestil kapitel III, afsnit 8 og afsnit 4.3., sag nr.1) ("den generelle tilsynssag"). I sådanne til-fælde bør en sag som udgangspunkt rejsesmod samtlige mulige ansvarlige.

Det kan dog ikke forlanges, at en privatsagsøger i en civilretlig erstatningssag skaludfolde store anstrengelser for at gennem-skue kommunens interne ansvarsfordelings-regler. Den forurettede borger er derfor ogsåberettiget til at rejse erstatningssagen modkommunen. Hvis kommunen dømmes til atbetale erstatning, kan det herefter komme påtale at gøre regres mod de kommunalbesty-relsesmedlemmer, som er anvarlige for dentabsgivende beslutning eller undladelse. Etregressøgsmål må i givet fald rejses af denkommunale tilsynsmyndighed efter reglerne iKSL § 61 eller eventuelt af (den nye) kommu-nalbestyrelse^). Det vil dog ikke i alle tilfæl-de være rimeligt at gøre regreskrav gældendemod medlemmerne, og udvalget har da hel-ler ikke foreslået nogen pligt for tilsynsmyn-digheden hertil. Der kan nærmere henvisestil kapitel V, afsnit 4.2.3.2. Det vil i hvertfald ikke være rimeligt at gøre et regreskravgældende mod kommunalbestyrelsens med-lemmer i tilfælde, hvor fejlen er begået af éneller flere kommunalt ansatte, hvis der ikkeer tale om svigtende tilsyn eller kontrol frakommunalbestyrelsens side.

Som nævnt skal udvalget ikke beskæftigesig med de ansattes ansvarsforhold. Udval-get finder dog anledning til at henlede op-mærksomheden på reglen i KSL § 17, stk. 6.Efter denne regel skal kommunalbestyrelsendrage omsorg for indretningen af kommu-nens administration og fastsætte regler omansættelse og afskedigelse af kommunaltpersonale. Bestemmelsen må medføre pligtfor kommunalbestyrelsen og for borgmeste-ren som øverste daglige leder af forvaltnin-gen til at fastsætte regler, der fastlægger enansvarsfordeling mellem de ansatte. Regler-ne kan fastsættes i kompetencefordelingspla-ner, stillingsbeskrivelser eller lignende, men

114

kan også være uskrevne og hvile på traditioni den enkelte kommune. Der kan nærmerehenvises til kapitel III, afsnit 6.2. Såfremtkommunalbestyrelsen og borgmesteren haropfyldt pligten til at fastlægge regler, vil eneventuel tvivl med hensyn til ansvarsforde-lingen kunne formindskes betydeligt, selvom den næppe nogen sinde helt kan elimine-res.

3.3. Straffesager.Efter udvalgets forslag til ny KSL § 61c skalen straffesag rejses mod det enkelte medlemaf kommunalbestyrelsen. Der kan nærmerehenvises til kapitel VII, afsnit 2.2.4. Her op-står ingen tvivlsspørgsmål.

Som nævnt i kapitel IV, afsnit 3, kan enkommune eller et kommunalt fællesskab un-dertiden være strafansvarlig efter regler ispeciallovgivningen om bødeansvar for kol-lektive enheder. Normalt vil straffesagen isådanne tilfælde alene blive rejst mod kom-munen, men der kendes dog også eksemplerpå, at sag samtidig er blevet rejst mod kom-munen og mod én eller flere ansvarlige en-keltpersoner, f.eks. borgmesteren eller én el-ler flere kommunalt ansatte.

Hvis kommunen har måttet betale en bø-de, har kommunen herved lidt et "tab". Dethar tidligere været antaget i teorien, at til-synsmyndigheden i så fald kunne anlægge er-statningssag mod kommunalbestyrelsensmedlemmer i overensstemmelse med KSL §

61 med krav om indbetaling af "tabet" =bødens beløb. Udvalget finder imidlertid, atde forhold, der ligger til grund for strafan-svar og udmåling af straf, gør det vanskeligtuden videre at anvende erstatningsretligesynspunkter på det "tab", som en bøde på-fører kommunen. Der kan nærmere henvisestil kap. V, afsnit 4.2.3.2.

Efter udvalgets opfattelse må det tilstræ-bes, at selvstændig straffesag straks rejsesimod alle, som ønskes gjort strafferetligt an-svarlige, således at der hermed udtømmendeer gjort op med følgerne for den enkelte.

Det i afsnit 3.2. anførte om de kommunaltansattes ansvar og om fastsættelse af interneansvarsregler gælder også i straffesager. Kla-re regler vil også på dette område kunne for-mindske eller helt fjerne tvivl om, hvem ensag i det konkrete tilfælde skal rejses imod.

Udvalget finder det ubegrundet, når det ipraksis har været kritiseret, at kommunaltansatte har måttet betale en bøde personligt.Udgangspunktet i dansk ret er et personligtstrafansvar, og hensigten hermed er netop atkunne straffe de enkeltpersoner, som harovertrådt lovgivningen. Ansvaret for kollek-tive enheder, herunder kommuner, er kun etsupplement hertil, som er nødvendigt afpræventive grunde for at undgå, at enheder-ne ved hjælp af uklare ansvarsfordelingsreg-ler og lignende helt unddrager sig et strafan-svar.

115

Kapitel VIII. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder overfor kommunale fællesskaber

1. Begrebsfastlæggelser - afgrænsningaf kommissoriet.I kapitel III-VII har udvalget gennemgåetreglerne om placering af ansvar og retlige re-aktionsmuligheder over for de forskelligekommunalpolitiske organer. Herudover skaludvalget efter sit kommissorium overvejereglerne om placering af ansvar og retlige re-aktionsmuligheder over for kommunale fæl-lesskaber.

Udtrykket "kommunale fællesskaber"har imidlertid ikke nogen helt fast betyd-ning. Som oftest bruges begrebet om de fæl-lesskaber, der er omfattet af KSL § 60, dvs."aftaler om samarbejde mellem kommuner,som vil medføre indskrænkning i de enkeltedeltagende kommunalbestyrelsers beføjel-ser". Undertiden (f.eks. i kommunallovs-kommissionens betænkning om Kommunerog kommunestyre, nr. 420/1966, s. 162 ff)bruges udtrykket dog i en videre betydning,således at det også omfatter andre former forsamarbejde med kommunal deltagelse. Someksempel herpå kan nævnes forsyningssel-skaber, hvor deltagerne både kan være kom-muner og privatorganiserede forsyningssel-skaber samt interessentskaber eller andre sel-skabstyper, der har kommuner som deltage-re. Et andet eksempel er aftaler om samar-bejde via de kommunale organisationer i desåkaldte "multikommunale" institutioner.

I denne betænkning bruges udtrykket"kommunale fællesskaber" om de samar-bejdsaftaler, som er omfattet af KSL § 60.

Undertiden anvendes betegnelsen "fælles-kommunale selskaber" (Harder II, side359-360) om de samarbejdsaftaler, som ikkeomfattes af § 60. Betegnelsen synes imidler-

tid nemt at kunne forveksles med kommuna-le fællesskaber. Hertil kommer, at aftalerneikke altid har karakter af egentlige selskabs-dannelser. I denne betænkning anvendes istedet betegnelsen "andre samarbejdsfor-mer" som en samlebetegnelse for aftaler omsamarbejde, som kommuner deltager i, udenat aftalen er omfattet af § 60. Undertiden be-tegnes visse samarbejdsformer dog også som"andre selskaber m.v."

I praksis benyttes forskellige betegnelserfor stiftelsesgrundlaget for kommunale fæl-lesskaber og andre samarbejdsformer. I den-ne betænkning anvendes "samarbejdsafta-le" som en samlet betegnelse for vedtægter,overenskomster, samarbejdsaftaler o.lign.Dog benyttes " betjeningsoverenskomster"for en særlige type samvirke mellem kommu-ner, idet denne sprogbrug er anerkendt i denjuridiske teori og har et relativt præcist ind-hold.

Det fremgår ikke klart af udvalgets kom-missorium, om udvalget kun skal undersøgeansvarsreglerne for de kommunale fælles-skaber, eller om udvalget også skal beskæfti-ge sig med de andre samarbejdsformer. Ud-valget har imidlertid fundet det rigtigst ikkepå forhånd at begrænse sine undersøgelser til§ 60-fællesskaberne, men har ment, at man ihvert fald i et vist omfang må inddrage an-svarsproblemerne vedrørende andre samar-bejdsformer i udvalgsarbejdet for at få klar-lagt, om der er eller bør være særligeansvars- og sanktionsregler for de forskelligetyper af samarbejde, som kommuner kandeltage i. Udvalget kan dog efter sit kommis-sorium og sin sammensætning ikke løse alleproblemer vedrørende disse selskabsdannel-

116

ser m.v., og har derfor begrænset sine over-vejelser til problemer, som har særlig relati-on til ansvars- og sanktionsreglerne.

2. Det retlige grundlag for kommu-nale fællesskaber og andre samar-bejdsformer.

2.1. Kommunale fællesskaber.Som nævnt ovenfor omfatter § 60 aftaler omsamarbejde mellem kommuner, som vil med-føre indskrænkning i de enkelte deltagendekommunalbestyrelsers beføjelser. Efter be-stemmelsens ordlyd og lovens forarbejdermå det antages, at § 60 kun omfatter fælles-skaber, der udelukkende har kommuner somdeltagere (se Espersen, side 222). At bestem-melsen må forstås sådan, synes i hvert faldutvivlsomt efter ændringen af KSL i 1980,hvor det i bemærkningerne til ændringen af§ 57 anføres, at "en administrativ fastsættel-se af godkendelseskrav vil blive nødvendigmed hensyn til kommunernes indgåelse i vis-se økonomiske fællesskaber, der påførerkommunerne økonomiske forpligtelser, mensom ikke er omfattet af § 60, fordi fællesska-bet har andre deltagere end kommuner."

En kommunes deltagelse i et kommunaltfællesskab kræver efter § 60, stk. 1, tilsyns-myndighedens godkendelse. Tilsynsmyndig-heden kan derfor i forbindelse med godken-delsen påse, både at samarbejdsaftalens ind-hold harmonerer med kommunallovgivnin-gen og dens forudsætninger (legalitetstilsyn),og at aftalens indhold er rimeligt og hensigts-mæssigt for de enkelte kommunalbestyrelser(hensigtsmæssighedstilsyn). Om forholdetmellem legalitetstilsyn og hensigtsmæssig-hedstilsyn kan henvises til kapitel V, afsnit6.1.

Godkendelseskravet gælder kun aftaler,der for én eller flere deltageres vedkommen-de medfører indskrænkning i de beføjelser,som efter styrelsesloven eller dens forudsæt-ninger tilkommer kommunalbestyrelsen. Isådanne tilfælde sker der nemlig et brud medgrundprincippet i KSL § 2, hvorefter kom-munalbestyrelsen er den kompetente og an-

svarlige myndighed for alle kommunens an-liggender. Tilsynsmyndighedens godkendelsehar til formål at sikre, at kommunallovgiv-ningens regler ikke tilsidesættes vilkårligt vedindgåelse af sådanne aftaler.

Der er ikke i lovteksten foretaget nogen af-grænsning af, hvilke aftalebestemmelser derkan medføre en sådan indskrænkning i kom-munalbestyrelsens beføjelser, at godkendelseer påkrævet. Kommunallovskommissionenmente ikke, at en sådan afgrænsning var mu-lig eller særlig påkrævet. I praksis har detimidlertid i en række tilfælde givet anledningtil tvivl, om en bestemt aftale krævede til-synsmyndighedens godkendelse. Da spørgs-målet har betydning for ansvarsplaceringen,omtales i det følgende forskellige aftalety-per, hvor godkendelse ifølge indenrigsmini-steriets praksis er påkrævet. En nærmere af-grænsning falder uden for udvalgets kom-missiorium.

Godkendelseskravet omfatter i hvert faldaftaler, hvorefter et særligt fællesskabsorgantillægges kompetence til at træffe beslutnin-ger, som forpligter de deltagende kommuneri økonomisk henseende, f.eks. beslutningerom optagelse af lån, køb og salg af fast ejen-dom, iværksættelse af bygge- og anlægsar-bejder m.v. Som eksempler kan nævnes dekommunale naturgasselskaber og de regio-nale trafikselskaber.

Endvidere kræves der godkendelse af afta-ler, hvorefter én eller flere af de deltagendekommuner påtager sig vedvarende forpligtel-ser, uden at aftalen indeholder adgang til op-sigelse inden for et kortere åremål. Som eks-empel kan nævnes aftaler om fælles levneds-middelkontrol, hvor administrationen vare-tages af en af kommunerne, og hvor opsigel-se skal ske med 5-6 års varsel.

Aftaler, der forpligter en kommunalbesty-relse til at undlade visse beslutninger, kanogså være omfattet af kravet om godkendel-se. Dette vil f.eks. gælde, hvis en kommunei forbindelse med en aftale om adgang til atbenytte en anden kommunes skole, pleje-hjem eller andre institutioner forpligter sig tilikke selv at iværksætte foranstaltninger påsamme eller lignende områder.

117

Undertiden betegnes samarbejdet mellemkommunerne i henhold til samarbejdsaftalensom et interessentskab, et andelsselskab ellerlignende privatretlige betegnelser. Indenrigs-ministeriet har i sin praksis flere gange ud-talt, at såfremt betingelserne for at anvendeKSL § 60 er opfyldt, må et sådant samarbej-de være omfattet af styrelsesloven. Det måbetyde, at styrelseslovens regler skal findeanvendelse på de forhold, som loven regule-rer, d.v.s. navnlig den interne beslutnings-procedure. Det samme gælder andre forvalt-ningsretlige regler, f.eks. om tavshedspligt.Udadtil må de privatretlige regler for den på-gældende virksomhedsform finde anvendelsei forhold til medkontrahenter og kreditorer,på samme måde, som de privatretlige reglerfinder anvendelse, når den enkelte kommunef.eks. indgår kontrakter eller optager lån.Begrundelsen for at give KSL "forrang"over for de privatretlige og selskabsretligeregler uanset fællesskabets betegnelse er, atde kommunale fællesskaber må anses for atvære en art "specialkommuner" til løsningaf kommunale opgaver på det område, somfællesskabet omfatter.

På baggrund af de ufravigelige og detaille-rede regler om bl.a. aktionærers og ledelses-organers ansvar i aktieselskabs- og anparts-selskabslovgivningen og kravet om, at så-danne selskaber skal være erhvervsdrivende,vil det formentlig være udelukket, at et kom-munalt samarbejde, der omfattes af KSL §60, kan etableres som aktieselskab eller an-partsselskab.

2.2. Andre samarbejdsformer.

2.2.1. Andre selskaber tn.v., der kræver til-synsmyndighedens godkendelse.Som nævnt omfatter § 60 kun samarbejdeudelukkende mellem kommuner. Andresamarbejdsaftaler kan imidlertid også krævetilsynsmyndighedens samtykke. Hjemlenhertil findes i indenrigsministeriets bekendt-gørelse nr. 683 af 20. december 1982 omkommunernes låntagning og meddelelse afgarantier m.v., som er udstedt i henhold tilKSL § 57, og den københavnske styrelseslovs

§ 47. Efter bekendtgørelsens § 11 kan kom-munalbestyrelsen ikke uden tilsynsmyndig-hedens samtykke pådrage kommunen solida-risk hæftelse gennem indtræden i en fore-ning, en institution, et selskab eller lignende.Samtykke er dog ikke fornødent, dersomkommunen alene hæfter med sit indskud, ogder ikke pådrages kommunen forpligtelsermed hensyn til eventuelle yderligere indskud.Endvidere kan kommunalbestyrelsen udensamtykke optage lån i realkreditinstitutionerog i Kreditforeningen af kommuner i Dan-mark, uanset om kommunen ved låneopta-gelsen indtræder som medlem af den långi-vende forening.

Det afgørende er således den solidariskehæftelse, idet denne i relation til den økono-miske risiko for kommunen kan sidestillesmed en form for økonomisk garanti eller lig-nende. Forholdet omfattes derfor af inden-rigsministerens hjemmel efter KSL § 57 til atfastsætte regler om kommunalbestyrelsensadgang til at forpligte kommunen ved kauti-on eller anden økonomisk garanti m.v. Dethar ifølge motiverne til lovændringen i 1980været tilsigtet, at tilsynsmyndighedens sam-tykke skal være påkrævet i samme omfangsom efter den tidligere lovgivning, hvorhjemlen var indeholdt direkte i § 57.

I tilsynsmyndighedernes praksis har dernæppe altid været sondret klart mellem god-kendelse efter § 60 og efter § 57. Inden lov-ændringen i 1980 forekom det da også min-dre påkrævet at sondre med hensyn til, omtilsynsmyndighedens godkendelse skete efterden ene eller den anden bestemmelse i loven.

Hvis et samarbejde har andre deltagereend kommuner, opstår der dog ingen tvivlom afgrænsningen over for § 60-fællesska-berne. Som eksempel kan nævnes elektrici-tetsselskabet "Isefjordværket I/S", der somdeltagere både har en række kommuner ogde privatretlige sammenslutninger af el-sel-skaber NESA og NVE. Endvidere kan næv-nes "I/S Fynsværket", der som deltagerehar både 1 kommune, 3 kommunale elvær-ker og 5 private elforsyningsselskaber. Der-imod er samarbejdsaftaler som "I/S Ama-gerforbrænding" og "I/S Køge Bugt Strand-

118

park" kommunale fællesskaber, da deltager-ne udelukkende er kommuner.

For de kommunale fællesskaber må ud-gangspunktet som nævnt være, at styrelses-lovens regler må anvendes, når det drejer sigom regulering af de interne forhold, jfr. af-snit 2.1. For samarbejdsformer med andredeltagere end kommuner er forholdet detmodsatte. Her må reglerne om interessent-skaber, andelsselskaber, aktieselskaber m.v.som udgangspunkt finde anvendelse, og destyrelsesretlige regler kan kun anvendes i detomfang, det udtrykkeligt er anført i samar-bejdsaftalen. Noget andet er, at de kommu-nale styrelsesregler finder anvendelse på dekommunale deltageres forhold, herunder fordet første det tidligere nævnte spørgsmål omtilsynsmyndighedernes godkendelse af kom-munens indtræden og dernæst under selska-bets beståen ved udpegning af medlemmerog ved fastlæggelse af disses mandat m.v.

2.2.2. Uformelle former for samarbejde -' 'betjeningsoverenskomster''.I en række tilfælde indgår kommuner i mereuformelle former for samarbejde uden afgi-velse af kompetence. Sådanne samarbejdsaf-taler kræver ikke tilsynsmyndighedens god-kendelse. Som eksempel kan nævnes indkøbaf fælles materiel, f.eks. en vejtromle, ellermateriel til brug for det kommunale civilfor-svars personel.

Udtrykket ' 'betjeningsoverenskomster"anvendes, når der træffes aftale mellemkommuner om, at en kommune på nærmereaftalte vilkår kan benytte sig af en andenkommunes institutioner og indretninger. Ef-ter indenrigsministeriets praksis kræves derikke godkendelse af sådanne aftaler, når derikke etableres noget ejendomsfællesskab el-ler påtages nogen fælles vedvarende forplig-telser, som f.eks. pensionsforpligtelser overfor tjenestemænd m.v., når den betjenings-modtagende kommune ikke påtager sig neg-ative forpligtelser med hensyn til undladelseaf selv at iværksætte foranstaltninger på om-rådet, og når aftalen kan opsiges med et kor-tere varsel, d.v.s. ikke over 2-3 år.

2.2.3. "Multikommunale" institutioner.Som en særlig gruppe samarbejdsformer skalnævnes de kommunale organisationer, d.v.s.Kommunernes Landsforening og Amtsråds-foreningen i Danmark, og aftaler om samar-bejde via disse organisationer. Som eksemp-ler kan nævnes Kommunekemi A/S, Kom-munedata I/S, Kommunernes Pensionsfor-sikring A/S, Kreditforeningen af kommuneri Danmark, Foreningen Kommunernes Kul-kontor, Kommunernes gensidige forsikrings-selskab samt Kommunernes Revisionsafde-ling og Kommunetryk. De nævnte multi-kommunale institutioner er oprettet på initi-ativ af de kommunale organisationer og/el-ler er i dag tilknyttet disse.

Indenrigsministeriet har udtalt, at de kom-munale organisationer varetager funktionersom interesseorganisation for medlemskom-munerne og yder disse bistand ved løsning afderes opgaver, og at kommuners medlem-skab af foreningerne derfor ikke kræver god-kendelse af de kommunale tilsynsmyndighe-der i henhold til KSL § 60. Den omstændig-hed, at Kommunernes Landsforenings loveindeholder hjemmel for, at en kommunalbe-styrelse efter kommunens indtræden i lands-foreningen kan meddele dennes lønudvalgvisse bemyndigelser, medfører ikke nogenændring heri, idet bemyndigelserne til enhvertid kan tilbagekaldes af kommunalbestyrel-sen (indenrigsministeriets skrivelser af 15.april 1975 og 9. april 1976, l.k.j.nr.1975/12012/0401-1 og kommenteret styrel-seslov s. 184-85).

I Amtsrådsforeningen gives der ikke be-myndigelse til lønudvalget, men medlems-kommunerne er automatisk undergivet ud-valgets kompetence. Dette gør dog næppenogen forskel i relation til godkendelses-spørgsmålet, idet et amtsråd når som helstkan melde sig ud af Amtsrådsforeningen.

Virksomheder med tilknytning til de kom-munale organisationer har ikke været vurde-ret på tilsvarende måde i indenrigsministeri-ets praksis, men det må dog nok antages, atder ikke ved disse institutioners samarbejdemed kommunerne sker en sådan overførselaf kompetence, at § 60 direkte eller analogt

119

kan bringes i anvendelse. Institutionerne erderfor hidtil ikke blevet anset for offentlig-retlige sammenslutninger, men betragtes somprivatretlige foreninger, hvor de selskabsret-lige regler danner det retlige grundlag.

Undertiden skal disse institutioner doggodkendes af et ministerium i henhold tilsærlig hjemmel. Som eksempel kan nævnesKommunekemi, der skal godkendes af miljø-ministeriet som særligt forurenende virksom-hed.

2.3. Udvalgets overvejelser vedrørende rets-grundlaget for de forskellige samarbejdsfor-mer.Udvalget har konstateret, at det i praksis kangive anledning til tvivl, om et kommunaltsamarbejde kræver tilsynsmyndighedensgodkendelse, enten fordi der er tale om etkommunalt fællesskab eller af andre grunde.Udvalget vil finde det ønskeligt, at der skeren nærmere afklaring af, hvad begrebet"kommunale fællesskaber" omfatter ellerbør omfatte, samt en klarere afgrænsningmellem de forskellige typer af andre samar-bejdsformer. Herved vil der også ske en af-klaring af, om tilsynsmyndighedens godken-delse er påkrævet eller ej. Disse spørgsmålligger imidlertid uden for udvalgets kommis-sorium.

3. Ansvarsplacering i kommunalefællesskaber.I kapitel III er der redegjort for, at der gæl-der forskellige ansvarsregler for de menigemedlemmer af kommunalbestyrelsen, forborgmestre og for udvalgsformænd.

Ved indgåelse af aftaler om kommunalefællesskaber oprettes der ofte et særligt fæl-lesskabsorgan, som varetager styrelsen affællesskabets opgaver. Ved gennemgangenaf ansvarsreglerne må der i sådanne tilfælde,ligesom i kommunalbestyrelsen, sondresmellem de menige repræsentanters ansvar ogformandens ansvar, jfr. afsnit 3.1 og 3.2.

I mange fællesskaber findes kun ét fælles-skabsorgan. I en del, navnlig lidt større, fæl-lesskaber kan kompetencerne dog være for-

delt på flere organer, typisk et repræsentant-skab og en bestyrelse. Denne opdeling svarerimidlertid ikke til opgavefordelingen mellemen kommunalbestyrelse og et stående udvalg.Spørgsmål om ansvar for udvalgsformændopstår derfor ikke i kommunale fællesska-ber, men der kan naturligvis opstå ansvars-problemer for repræsentantskabets og besty-relsens formand.

Undertiden oprettes der ikke noget særligtfællesskabsorgan, men kompetenceind-skrænkningen består alene i, at én eller flereaf de deltagende kommuner påtager sig ved-varende forpligtelser, eller i at en deltagendekommunalbestyrelse har forpligtet sig til atundlade at foretage visse dispositioner. Vedsådanne aftaler opstår der - bortset fra denadministrerende kommune - ikke problemermed hensyn til enkelte kommunalbestyrelses-medlemmers ansvar, men der kan naturligvisopstå et ansvar for den kommunalbestyrelse,som ikke overholder aftalen.

Som omtalt i kapitel IV, afsnit 3, kan deri visse tilfælde være grundlag for at gøre etansvar gældende mod kommunen som kol-lektiv enhed. For kommunale fællesskaberopstår tilsvarende spørgsmål om, hvorvidtfællesskabet kan optræde som selvstændigtansvarssubjekt, jfr. herom nedenfor i afsnit 5.

Endelig kan der opstå særlige ansvars-problemer i forholdet mellem fællesskabetog de deltagende kommunalbestyrelser. Dis-se problemer behandles også i afsnit 5.

Generelt skal det anføres, at retsstillingenmed hensyn til ansvarsplacering i kommuna-le fællesskaber må anses for mere usikkerend i de enkelte kommuner, da problemernekun er behandlet få steder i den juridiske teo-ri, og da der heller ikke findes megen praksispå området.

3.1. De enkelte repræsentanters ansvar.I praksis benyttes forskellige betegnelser omdet eller de styrende organer i kommunalefællesskaber. Hyppigst benyttes formentligbetegnelserne bestyrelse og/eller repræsen-tantskab. De enkelte medlemmer af det sty-rende organ kan derfor også have forskelligebetegnelser, typisk bestyrelsesmedlem eller

120

repræsentant. Medlemmerne af fællesskabs-organet udpeges af de deltagende kommu-nalbestyrelser, som altovervejende hovedre-gel af kommunalbestyrelsens midte. For atundgå forveksling med medlemmernes funk-tioner som kommunalbestyrelsesmedlemmerbruges i dette afsnit fortrinsvis betegnelsen"repræsentant".

De enkelte repræsentanter i et kommunaltfællesskabs styrende organ(er) kan ifalde an-svar både i forhold til fællesskabet og i for-hold til den kommunalbestyrelse, der har ud-peget dem til hvervet.

3.1.1. Forholdet til fællesskabsorganet.Hvervet som medlem af styrelsesorganer forkommunale fællesskaber er et borgerligt om-bud, jfr. KSL § 17, stk. 5, hvorefter en kom-munalbestyrelses medlemmer er pligtige atmodtage valg til udvalg, kommissioner, be-styrelser og lignende. De enkelte repræsen-tanter i fællesskabsorganet må derfor i for-hold til organet have tilsvarende pligter somi kommunalbestyrelsen, dvs. mødepligt ogpligt til at deltage i afstemninger.

Repræsentanterne må kunne ifalde ansvari samme omfang som i kommunalbestyrelsenfor udeblivelse uden lovligt forfald og for atundlade at deltage i afstemninger. Hvis enrepræsentant mener, at fællesskabsorganeter i færd med at træffe beslutning på et util-strækkeligt grundlag, må den pågældendedog kunne undlade at stemme i samme ud-strækning, som det er tilfældet i kommunal-bestyrelsen.

Ansvar for medvirken til ulovlige beslut-ninger må kunne ifaldes på samme mådesom i kommunalbestyrelsen. Der kan heromhenvises til kapitel III, afsnit 4.

Frigørelsesmulighederne må som udgangs-punkt også være de samme som i kommunal-bestyrelsen. Der er imidlertid den forskel, atder langt fra i alle fællesskabsvedtægter eroptaget bestemmelser om egentlige beslut-ningsprotokoller. Det antages dog i den juri-diske teori, at det må påhvile fællesskabsor-ganet at foretage den fornødne bevissikringmed hensyn til trufne beslutninger. Det måendvidere antages at følge af de almindelige

kommunalretlige grundsætninger om min-dretalsbeskyttelse, at den enkelte repræsen-tant kan forlange at få sin stemmeafgivningog formentlig også en kort begrundelse forsin afvigende mening anført i forbindelsemed vedtagelsen af en beslutning i fælles-skabsorganet (Espersen, side 194-195). Heltutvivlsom er retsstillingen dog ikke.

Der kan endvidere blive tale om et ansvarfor ulovlige undladelser, hvis en repræsen-tant i fællesskabsorganet undlader at opfyldesine handlepligter. Der kan således blive taleom et ansvar for materielle ulovligheder,hvis en repræsentant undlader at reagere påvisse tilkendegivelser eller signaler udefraom, at noget er eller kan være galt. Ligesomi kommunalbestyrelsen må der i hvert faldvære pligt til at reagere på meddelelser, somer et led i det kommunale kontrolsystem,f.eks. revisionsantegninger, samt på udtalel-ser fra den kommunale tilsynsmyndighed,folketingets ombudsmand eller eventuelleankeinstanser. Retsstillingen er formentligden samme som med hensyn til henvendel-ser, der kan udløse en reaktionspligt i kom-munalbestyrelsen. Repræsentantens subjek-tive forhold må også tillægges en tilsvarendebetydning. Det må endvidere antages, at fæl-lesskabsorganets medlemmer har en vis, be-grænset, tilsynspligt med fællesskabets admi-nistration, men der findes ingen praksis, somkan belyse, om pligten har samme omfangsom i komunalbestyrelsen.

I kapitel III, afsnit 4, er det antaget, at etkomunalbestyrelsesmedlem kan frigøre sigfor et ansvar for undladelser ved at henledeborgmesterens opmærksomhed på det kriti-sable forhold. Det må anses for uafklaret,om en repræsentants henvendelse til fælles-skabsformanden kan virke frigørende i kom-munale fællesskaber. Frigørelse må normaltkunne ske, hvis repræsentanten bringerspørgsmålet op i fællesskabsorganet. I visse,grove tilfælde må det dog formentlig kræves,at repræsentanten samtidig bringer spørgs-målet op i sin egen kommunalbestyrelse.Hvis et uregelmæssigt forhold kan henførestil fællesskabets formand, må repræsentan-ten under alle omstændigheder være henvist

121

til at bringe forholdet op i fællesskabsorga-net, da der langt fra altid er en næstformand,og da det i hvert fald ikke kan antages, atdenne har en tilsvarende mulighed for at ind-træde ved formandens forfald som viceborg-mesteren i kommunalbestyrelsen.

Hvis der er flere fællesskabsorganer, måpligter og ansvar for medlemmerne af de for-skellige organer afhænge af, hvilke opgaverder er tillagt det enkelte organ. Pligter og an-svar må således udledes af det enkelte fælles-skabs samarbejdsaftale.

3.1.2. De enkelte repræsentanters forhold tilderes kommunalbestyrelse.I forhold til den kommunalbestyrelse, somhar udpeget repræsentanterne til hvervet, op-står dels et spørgsmål om repræsentanternesoplysningspligt over for kommunalbestyrel-sen, og dels et spørgsmål om, hvorvidt kom-munalbestyrelsen kan give sine repræsentan-ter et bundet mandat.

3.1.2.1. Oplysningspligt.I mange fællesskabsaftaler er der indeholdtbestemmelser om, at visse nærmere angivnebeslutninger af større rækkevidde krævergodkendelse i de deltagende kommunerskommunalbestyrelser, eller at de skal fore-lægges de enkelte kommunalbestyrelser tiludtalelse inden endelig vedtagelse i fælles-skabsorganet. I tilfælde, hvor forelæggelseikke skal ske ved fællesskabsformandensforanstaltning, er der ikke tvivl om, at re-præsentanterne har pligt til at forelægge sa-gen for kommunalbestyrelsen og herunderfremkomme med de oplysninger, som ernødvendige, for at kommunalbestyrelsenkan tage stilling til spørgsmålet.

Hvis fællesskabsaftalen ikke indeholdernogen udtrykkelig bestemmelse, er det næp-pe muligt at opstille helt faste regler for, ihvilket omfang fællesskabsorganets medlem-mer af egen drift har pligt til at orientere de-res kommunalbestyrelser. Det vil i hvert faldvære umuligt at redegøre for samtlige fælles-skabssager i kommunalbestyrelsen. Hertilkommer, at det enkelte medlem af fælles-skabsorganet normalt ikke kan forlange en

sag udsat, og en orientering af kommunalbe-styrelsen vil derfor ofte kun blive til efterret-ning. Der vil derfor næppe kunne ifaldes an-svar for manglende orientering, bortset fragrove eller åbenlyse tilfælde, d.v.s. tilfælde,hvor der er tale om principielle eller andrevigtige spørgsmål.

Hvis der rejses spørgsmål om fællesska-bets virksomhed af et andet medlem af kom-munalbestyrelsen, må det som udgangspunktvære borgmesteren, der har ansvaret for op-lysning af sagen, jfr. kapitel III, afsnit 6.2.Hvis borgmesteren finder, at sagen behand-les på et mangelfuldt grundlag, kan han fore-slå den udsat, og han må desuden have pligttil om fornødent at foranledige et rejst tvivls-spørgsmål forelagt for fællesskabet.

Medlemmerne af fællesskabsorganet mådog have pligt til på opfordring og i visse til-fælde også på eget initiativ at fremlægge detsagsmateriale, som de har modtaget fra fæl-lesskabet, og de vil derfor kunne ifalde an-svar, hvis de forholder kommunalbestyrelsensådanne oplysninger. Oplysningspligten kandog suspenderes i tilfælde, hvor der er tavs-hedspligt, f.eks. hvis fællesskabet er i færdmed at indgå en kontrakt eller lignende.Tavshedspligtsspørgsmål må afgøres eftertilsvarende retningslinier som i kommunal-bestyrelsen.

3.1.2.2. Bundet mandat.Spørgsmålet om bundet mandat drejer sigom, hvorvidt de enkelte kommunalbestyrel-ser kan give deres repræsentanter i fælles-skabsorganer bindende instruks om, hvorle-des de skal forholde sig i fællesskabsanlig-gender.

Udtrykkelige bestemmelser herom ersjældne i aftaler om kommunale fællesska-ber, men findes relativt hyppigt i andre sam-arbejdsaftaler, hvor tilsynsmyndighedenofte som vilkår for den kommunale deltagel-se stiller krav om, at visse nærmere angivnespørgsmål skal underkastes 2 behandlinger ifællesskabsorganet, således at de enkelte re-præsentanter kan forelægge spørgsmålet ideres kommunalbestyrelse. Det anføres ud-trykkeligt i aftalebestemmelserne, at repræ-

122

sentanterne i disse spørgsmål er bundet afkommunalbestyrelsens afgørelse.

Der opstår naturligvis ingen tvivl på områ-der, der er udtrykkeligt reguleret i fælles-skabsaftalen. Derimod kan der opstå tvivlom retsstillingen, når aftalen enten ikke in-deholder bestemmelser om bundet mandat,eller der er tale om beslutninger på områder,som ikke er nævnt i aftalen som emner, hvorder kan gives bundet mandat. Da spørgsmå-let kan opstå både i relation til kommunalefællesskaber og andre samarbejdsformer,behandles det samlet her.

I den juridiske teori (Espersen, side 209-211) antages det, at kommunalbestyrelsenved flertalsbeslutning kan afgøre, hvorledesdens repræsentanter i et fællesskabsorganskal forholde sig i forbindelse med afstem-ningen om en sag i fællesskabsorganet, selvom fællesskabsoverenskomsten ikke inde-holder bestemmelser om forelæggelse for el-ler godkendelse fra kommunalbestyrelsen ien sag som den foreliggende.

I praksis har indenrigsministeriet i en kon-kret sag (1 k. j.nr. 1979/1131/0900-6) tilslut-tet sig denne opfattelse. Ministeriet baserede- i overensstemmelse med teorien - sin opfat-telse på en almindelig kommunalretliggrundsætning om, at det må være kommu-nalbestyrelsens flertal, der træffer bestem-melse om, hvorledes der skal disponeres ikommunens anliggender. Det må derfor og-så være overladt til de enkelte kommunalbe-styrelser at afgøre, om der i en konkret sager tale om dispositioner af så vidtrækkendebetydning for kommunen, at kommunalbe-styrelsen finder anledning til at træffe beslut-ning om, at kommunalbestyrelsens repræ-sentanter i et fællesskabsorgan skal være for-pligtet til ved stemmeafgivning at følge kom-munalbestyrelsens vedtagelse.

Den pågældende sag blev forelagt folke-tingets ombudsmand, der ikke fandt til-strækkeligt grundlag for at kritisere inden-rigsministeriets opfattelse. Ombudsmandenhenstillede dog samtidig til ministeriets over-vejelse, om det ikke ville være rigtigst ved enkommende ændring af den kommunale sty-relseslov at søge tilvejebragt en klar lovgiv-

ningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet ombundet mandat. (Om sagen kan henvises tilF.O.B. 1980, side 151 f.f.).

Hvis repræsentanten stemmer i overens-stemmelse med kommunalbestyrelsens på-læg, og altså overholder det bundne mandat,kan han kun ifalde ansvar for beslutningen,hvis den er åbenbart ulovlig, eller hvis han ermedansvarlig for den ulovlige beslutning ikommunalbestyrelsen, der pålægger ham atstemme på en bestemt måde. Repræsentan-ten kan frigøre sig for et eventuelt ansvar forbeslutningen i kommunalbestyrelsen ved attilkendegive sin afvigende mening på detkommunalbestyrelsesmøde, hvor spørgsmå-let om stemmerettens udøvelse drøftes. Hanmå herefter som sædvanlig sørge for at få sinafvigende mening indført i beslutningsproto-kollen.

Hvis repræsentanten derimod ikke over-holder det bundne mandat, har indenrigsmi-nisteriet i forbindelse med den ovenfor refe-rerede sag tilkendegivet som sin opfattelse,at der efter omstændighederne kan blive taleom at drage den pågældende til ansvar ifølgede almindelige kommunalretlige principper.Det gælder både, hvis repræsentanten ikkefølger instrukser med hensyn til stemmeaf-givning, som kommunalbestyrelsen har gi-vet, og hvis den pågældende udebliver udenlovligt forfald.

3.2. Formandens ansvar.

3.2.1. Ansvar i forhold til fællesskabet.I fællesskabsaftaler er det normalt bestemt,at et fællesskabsorgan selv vælger sin for-mand. Undertiden er der tillige bestemmelserom formandens rettigheder og pligter medhensyn til mødeindkaldelse, men herudoverfindes der normalt ikke nærmere bestemmel-ser om formandens funktioner.

Hvis der ved aftalen er etableret flere fæl-lesskabsorganer, må formandens stilling ihvert enkelt organ vurderes for sig.

Hvis der ikke findes udtrykkelige bestem-melser i aftalen, må der i et vist omfang kun-ne sluttes analogt fra reglerne om borgmeste-rens pligter og ansvar. I andre tilfælde må

123

udgangspunktet dog være almindeligegrundsætninger om formandsvirksomhed ikollegiale organer, idet der ikke er fuldstæn-dig parallellitet mellem en borgmester og enfællesskabsformand. F.eks. er der somnævnt ovenfor forskelle med hensyn til valg-måden, og formanden for fællesskabet kan imodsætning til borgmesteren normalt frit af-sættes.

Ligesom i kommunalbestyrelsen må ud-gangspunktet være, at formanden for fælles-skabet har visse pligtmæssige funktioner, ogat mangelfuld eller manglende varetagelse afdisse pligter kan medføre et ansvar. I det føl-gende gennemgås funktionerne med ud-gangspunkt i de sædvanlige borgmesterfunk-tioner, jfr. herom kapitel III, afsnit 6.2.

Med hensyn til forberedelse og indkaldelsetil møder samt mødeledelse må fællesskabs-formanden have tilsvarende beføjelser og og-så tilsvarende pligter som kommunalbesty-relsens formand, da dette må anses for ennødvendig forudsætning for, at fællesskabetkan fungere.

En borgmester kan afgøre utvivlsommesager og hastesager på kommunalbestyrel-sens vegne. Beføjelsen til at afgøre hastesa-ger er en almindelig formandsfunktion i an-dre offentligretlige kollegiale organer. Detmå derfor nok som udgangspunkt kunne an-tages, at også fællesskabsformanden hardenne beføjelse. Det er derimod ikke ganskesikkert, at fællesskabsformanden også harbeføjelse til at afgøre utvivlsomme sager.Formanden har dog ligesom borgmesterennæppe pligt til at afgøre utvivlsomme sager,men kan i hvert fald undertiden have pligt tilat afgøre hastesager, navnlig hvis en udsæt-telse kan medføre tab for fællesskabet. Fæl-lesskabsformandens beføjelser må i det helevære afhængig af fællesskabets karakter.

En borgmester fungerer som øverste dag-lig leder af administrationen. For at udøvesine funktioner er borgmesteren normaltdagligt tilstede i forvaltningen. Dette vil ikkevære tilfældet for formandens vedkommen-de i et fællesskab, i hvert fald ikke hvis fæl-lesskabet har selvstændig administration. Isådanne tilfælde kan formanden ikke have

den samme kontakt med administrationensom borgmesteren. Forskellen udviskes deri-mod, delvis, hvis fællesskabets administrati-on er henlagt til en af de deltagende kommu-ner, og formanden er borgmesteren i den på-gældende kommune. Formanden må underalle omstændigheder have pligt til at sørgefor, at administrationen er indrettet således,at den kan fungere forsvarligt, f.eks. ved atfastsætte kompetence fordelingsregler og lig-nende.

Fællesskabsformanden har ikke borgme-sterens koordinerende opgaver eller dennesindgrebsret, idet der som tidligere nævnt ik-ke findes nogen udvalgsopbygning i et fæl-lesskab, som svarer til den enkelte kommu-nes. Der ses heller ikke at være behov for athenlægge nogen kompetence til formandenmed hensyn til at varetage den umiddelbareforvaltning af anliggender, som ikke er hen-lagt til udvalg m.v., idet den umiddelbareforvaltning ikke i øvrigt er henlagt til udvalgm.v.

En fællesskabsformand, der ønsker at fri-gøre sig for et ansvar i forhold til fællesska-bet, må normalt være henvist til at bringe sa-gen op i fællesskabets styrende organ. Min-dre problemer vil formanden dog undertidenkunne løse ved instrukser til administratio-nen.

3.2.2. Formandens ansvar i forhold til dedeltagende kommunalbestyrelser.Det må antages, at fællesskabsformandenhar pligt til at sørge for, at sager, der skal be-handles og eventuelt godkendes af de enkeltekommunalbestyrelser, forelægges disse, in-den der træffes endelig beslutning i fælles-skabsorganet. Manglende eller mangelfuldvaretagelse af denne pligt kan medføre an-svar. Herudover forekommer det tvivlsomt,om der påhviler formanden særlige pligterud over, hvad der udtrykkeligt er fastsat ifællesskabsaftalen.

Fællesskabsformanden vil normalt væremedlem af og repræsentant for en af de del-tagende kommunalbestyrelser. I denne egen-skab har han de samme pligter som menigerepræsentanter i fællesskabsorganet, både i

124

forhold til dette og i forhold til sin egen kom-munalbestyrelse.

3.3. Udvalgets overvejelser vedrørende an-svarsplaceringen i kommunale fællesskaber.

3.3.1. De enkelte repræsentanters ansvar.

3.3.1.1. Ansvar i forhold til fællesskabet.Udvalget finder det reelt velbegrundet, at deenkelte repræsentanter i et fællesskabsorganhar tilsvarende pligter og ansvar som i kom-munalbestyrelsen, da fællesskabet som tidli-gere nævnt fungerer som en art "special-kommune", der løser en kommunal opgave.

I kapitel III, afsnit 3.2.2. har udvalgetforeslået indføjet en bestemmelse i KSL §61 om, at et kommunalbestyrelsesmedlem ik-ke kan unddrage sig ansvar ved at undlade atstemme. Udvalget finder, at de synspunkter,der er nævnt i kapitel III, også gælder medhensyn til repræsentanternes deltagelse i af-stemninger i kommunale fællesskaber. Ud-valget foreslår derfor, at det i § 61 præcise-res, at den nævnte regel finder tilsvarendeanvendelse i kommunale fællesskaber. Derkan henvises til udvalgets forslag til ny § 61,stk. 5 og 6, i kapitel XII, afsnit 1.1.

Udvalget finder endvidere, at der kan værebehov for en afklaring af repræsentanternesfrigørelsesmuligheder. Med hensyn til frigø-relse for ansvar for beslutninger ved at få enafvigende mening indført i beslutningsproto-kollen vil udvalget anbefale, at tilsynsmyn-dighederne ved deres godkendelse af fælles-skabsvedtægter påser, at der er en sådan mu-lighed. Med hensyn til frigørelse for ansvarfor undladelser finder udvalget det rimeligt,at en henvendelse til fællesskabsformanden ialmindelighed kan virke frigørende, med-mindre repræsentanten konstaterer, at for-manden ikke foretager sig noget i anledningaf henvendelsen. I grove tilfælde vil der dogformentlig bestå en pligt til at bringe spørgs-målet op i fællesskabsorganet og efter om-stændighederne samtidig at underrette egenborgmester og/eller kommunalbestyrelse.Udvalget vil anbefale, at disse frigørelsesmu-ligheder medtages i den vejledning om kom-

munalbestyrelsesmedlemmers retsstilling,som udvalget har anbefalet udarbejdet, jfr.kapitel III, afsnit 3 og 4.

3.3.1.2. Ansvar i forhold til egen kommunal-bestyrelse.I den ovenfor nævnte vejledning vil der ogsåkunne redegøres for retsstillingen med hen-syn til repræsentanternes oplysningspligt iforhold til deres komunalbestyrelse. Det erdog næppe muligt at opstille udtømmenderegler på dette område.

Med hensyn til bundet mandat har om-budsmanden som nævnt henstillet til inden-rigsministeriet, at der søges tilvejebragt enklar lovgivningsmæssig stillingtagen.

Udvalget finder, at problemstillingen ipraksis ikke altid vil være så klar, som detvar tilfældet i den sag, som er omtalt i afsnit3.1.2.2. F.eks. kan en sag under behandlin-gen i fællesskabsorganet udvikle sig anderle-des, end det er forudset i kommunalbestyrel-sen, og repræsentanten kan da komme i enubehagelig konfliktsituation, når både kom-munalbestyrelsens og fællesskabets interes-ser skal tilgodeses. Undertiden må det ansesfor umuligt for kommunalbestyrelsen at giveet bundet mandat, fordi dagsordenen forfællesskabets møde ikke er oplysende nok.Efter udvalgets opfattelse vil det derfor værevanskeligt at udforme en generel lovregel påområdet. Problemerne bør imidlertid ikkeføre til, at man ophæver adgangen til at givebundet mandat, således at enhver repræsen-tant kan stemme frit. Ved sin indtræden ifællesskabet har den enkelte kommunalbe-styrelse fraskrevet sig en del af sin kompeten-ce og er henvist til ved afstemninger i fælles-skabet at søge sine synspunkter gennemførtgennem repræsentanterne i fællesskabet. Detmå derfor have formodningen for sig, atkommunalbestyrelsen, som i øvrigt har denafgørende indflydelse på kommunens anlig-gender, må kunne bestemme, hvorledes manønsker kommunens interesser varetaget ifællesskabsorganet. Hvis man ophævede ad-gangen til at give bundet mandat, måtte mansamtidig ændre de nuværende regler om valgaf repræsentanter til fællesskabsorganer. I

125

dag udpeges repræsentanterne ved forholds-talsvalg i overensstemmelse med KSL § 25,men hvis repræsentanter, som er udpeget afmindretal i kommunalbestyrelsen, stilles frit,måtte man gå over til flertalsvalg. Det måimidlertid efter udvalgets opfattelse fore-trækkes, at kommunalbestyrelsens mindretalfortsat får mulighed for at udpege repræsen-tanter til fællesskabsorganer, idet de hervedkan følge arbejdet og gøre deres synspunktergældende, både i kommunalbestyrelsen, in-den der træffes beslutning, og under for-handlinger og afstemninger i fællesskabet ide tilfælde, hvor der ikke er givet bundetmandat.

Retten til at give bundet mandat bør dogformentlig begrænses til tilfælde, hvor kom-munens interesser skal varetages, mens bun-det mandat ikke bør kunne gives, når fælles-skabsorganets egne interesser drøftes. F.eks.er der normalt ikke nogen saglig grund til, atkommunalbestyrelsen skulle give bundetmandat vedrørende fastsættelse af mødetideri fællesskabsorganet, da der her slet ikke ertale om kommunens anliggende.

Udvalget finder frigørelsesmulighederne iforbindelse med bundet mandat tilfredsstil-lende, men vil anbefale, at de omtales i denovenfor nævnte vejledning.

Særlige problemer kan opstå, hvis repræ-sentanterne i fællesskabsorganet ikke erkommunalbestyrelsesmedlemmer. Proble-merne vil navnlig angå kommunalbestyrel-sens instruktionsmuligheder over for de på-gældende medlemmer, altså spørgsmålet ombundet mandat. Udvalget finder imidlertid,at disse problemer snarere har karakter afstyringsproblemer end egentlige ansvar-sproblemer, og har derfor ikke nærmereovervejet mulige løsninger.

3.3.2. Formandens ansvar.Udvalget finder, at en nærmere afklaring afformandens pligter og ansvar vil være ønske-lig. Da forholdene i forskellige typer af fæl-lesskaber kan variere, er det dog næppe mu-ligt at give helt generelle regler. En præcise-ring vil derfor formentlig bedst kunne ske ifællesskabets samarbejdsaftale. Herudover

må man i hovedsagen bygge på de sædvanli-ge regler om formandsfunktioner i kollegialeorganer og efter omstændighederne på reg-lerne om borgmesterens ansvar. Udvalget mådog advare mod for vidtgående analogislut-ninger fra reglerne om borgmesteren, da for-holdene som nævnt er forskellige i kommu-nen og i fællesskabet, selv om forskelleneformindskes, hvis fællesskabets administra-tion er henlagt til en af de deltagende kom-muner.

3.3.3. Udarbejdelse af "problemkatalog".Generelt vil udvalget pege på mulighedenfor, at indenrigsministeriet udarbejder enform for problemkatalog eller checkliste,som kan benyttes af henholdsvis tilsynsmyn-dighederne og kommunalbestyrelserne vedderes stillingtagen til samarbejdsaftaler. Detmå dog erindres, at der kan være store for-skelle på aftaler om samarbejde. Udarbejdel-se af en egentlig standardaftale kan derfornæppe komme på tale, men det vil værepraktisk, at de kompetente myndighederovervejer og tager stilling til de forskelligeproblemer inden den endelige udformning oggodkendelse af aftalen.

4. Ansvarsplacering i andre samar-bejdsformer.

4.1. Godkendelseskrævende selskaber.Udvalget har kun undersøgt de kommunaledeltageres pligter og ansvar, idet de kommu-nalretlige regler ikke kan finde anvendelse påandre deltagere.

4.1.1. De enkelte repræsentanters ansvar.Hvervet som medlem af sådanne selskabersstyrende organer må være et borgerligt om-bud efter KSL § 17, stk. 5. De enkelte repræ-sentanters pligter og ansvar må derfor værede samme som i kommunale fællesskaber,både i forhold til fællesskabsorganet og i for-hold til deres kommunalbestyrelse.

Der kan imidlertid opstå problemer medhensyn til frigørelsesmulighederne, såfremtorganet vedtager en beslutning, som det en-

126

kelte medlem anser for ulovlig, idet det for-mentlig ikke kan kræves, at der føres beslut-ningsprotokoller i disse organer. Når detdrejer sig om undladelser, er det også tvivl-somt, hvilke tilsynspligter medlemmernehar, og hvilke signaler de skal reagere på.

Repræsentanterne må have oplysningspligtover for deres kommunalbestyrelse i sammeomfang som repræsentanter i kommunalefællesskaber. I afsnit 3.1.2.2. er gennemgåetreglerne om bundet mandat både i kommu-nale fællesskaber og i andre samarbejdsfor-mer. Der kan derfor henvises til bemærknin-gerne i dette afsnit.

4.1.2. Formandens ansvar.Udgangspunktet må være de udtrykkeligebestemmelser i samarbejdsaftalen. Findes så-danne bestemmelser ikke, må formandensopgaver, pligter og ansvar fastlægges i over-ensstemmelse med almindelige grundsætnin-ger om formandskab i kollegiale organer.Der kan næppe foretages analogislutningerfra den kommunale styrelseslovs regler omborgmesteren.

4.2. Uformelle samarbejdsaftaler.I disse tilfælde sker der ingen kompetence-indskrænkning, og ansvaret må derfor fort-sat ligge hos de enkelte deltagende kommu-nalbestyrelser og deres medlemmer.

I en række aftaler er der udtrykkelige be-stemmelser om udgiftsfordelingen mellemkommunerne. Sådanne bestemmelser kansom udgangspunkt også benyttes som grund-lag for den interne ansvarsfordeling mellemkommunerne.

Med hensyn til ansvarsfordelingen ved desåkaldte betjeningsoverenskomster må iøvrigt som udgangspunkt gælde, at hverkommune er ansvarlig for betjeningen af si-ne egne borgere.

Hvis der ikke er holdepunkter i aftalen, ogder ikke kan fastslås et særligt ansvarsgrund-lag for f.eks. en formand eller en borgmesteri en af de deltagende kommuner, må ud-gangspunktet for den interne fordeling væresamme ansvar for alle de deltagende kom-muner.

4.3. De multikommunale institutioner.Eventuelle ansvarsproblemer her afgøressom udgangspunkt ud fra de privatretlige an-svarsregler.

4.4. Udvalgets overvejelser.Udvalget finder det bl.a. på grundlag af denpræcisering af ansvarsreglerne, som udvalgetforeslår, generelt utilfredsstillende, at fore-ninger og selskaber, der hviler på kompeten-ceafgivelse fra kommuner, ikke omfattes afden offentligretlige regulering og dermed og-så det kommunalretlige ansvars- og sank-tionssystem, når blot der er optaget en en-kelt deltager, som ikke er en kommune.

Udvalget finder endvidere, at der er uløsteproblemer i forbindelse med de multikom-munale institutioners status og de hertilknyttede ansvarsproblemer. Udvalget er op-mærksomt på, at der er meget store forskellepå disse institutioners formål, opbygning,størrelse osv. De her drøftede ansvarsspørgs-mål er derfor ikke aktuelle for alle institutio-nerne, og de hensyn, der søges varetaget vedansvarsreglerne, gør sig ikke gældende medsamme vægt for alle institutionerne.

Disse problemer falder uden for udvalgetskommissorium, men udvalget kan dog anbe-fale, at de undersøges nærmere med henblikpå at tilvejebringe større klarhed på områ-det.

Udvalget kan anbefale, at der i samar-bejdsaftaler for det enkelte selskab m.v. såvidt muligt sker en præcisering af ansvars-reglerne både for de menige repræsentanterog for formanden. Dette kan påses af tilsyns-myndighederne i de tilfælde, hvor samarbej-det skal godkendes.

Generelt vil udvalget pege på, at det for-mentlig vil være hensigtsmæssigt, at detproblemkatalog, der i afsnit 3.3.3. er foreslå-et udarbejdet for kommunale fællesskaber,også kommer til at omfatte problemer vedrø-rende samarbejdsaftaler for andre samar-bejdsformer, både for de tilfælde, hvor sam-arbejdet skal godkendes af tilsynsmyndighe-den og for de tilfælde, hvor kommunalbesty-relserne på egen hånd kan indgå aftaler.

127

5. Kommunale fællesskaber som selv-stændige ansvarssubjekter.

5.1. Kommunale fællesskabers retlige status:Juridiske personer med selvstændig retssub-jektivitet.Det har stedse været indenrigsministerietsopfattelse, at kommunale fællesskaber er ju-ridiske personer med selvstændig retssubjek-tivitet. I bemærkningerne til forslag til lovom kommunernes styrelse (Folketingstiden-de 1967/68, tillæg A, 2. samling, spalte155-159) forudsættes det således klart, at etkommunalt fællesskab kan indgå retshandlermed trediemand. I de samarbejdsaftaler,som ministeriet har godkendt både før og ef-ter styrelseslovens ikrafttræden, findes talri-ge eksempler på, at kommunale fællesskaberkan forpligtes og erhverve ret ved retshand-ler.

I den juridiske teori er det da også opfat-telsen, at kommunale fællesskaber er juridi-ske personer med selvstændig retssubjektivi-tet. En afvigende opfattelse findes dog tilsy-neladende hos Harder (II, side 366). Den heranførte antagelse af, at et kommunalt fælles-skab ikke er en juridisk person, førte til, atretten i Nykøbing F. i den tidligere omtaltestraffesag mod "De falsterske kommunersRenholdningsselskab" frifandt selskabet foren række overtrædelser af miljøbeskyttelses-loven med den begrundelse, at fællesskabetikke var en juridisk person og derfor ikkekunne idømmes bødestraf efter miljøbeskyt-telsesloven. Dommen er imidlertid ændretved Østre Landsret, der idømte selskabet enbøde.

Indenrigsministeriets og den juridiske teo-ris opfattelse er begrundet i, at de deltagendekommunalbestyrelser ved oprettelsen af fæl-lesskabet afgiver kompetence for det sags-område, som fællesskabet angår. De må her-med også fritages for ansvaret for det pågæl-dende sagsområde. Ansvaret må herefter på-hvile fællesskabet, idet det er uantageligt, atkommuner ved at indgå i kommunale fælles-skaber skulle kunne bringe sig uden for an-svarsreglernes område. Et kommunalt fæl-lesskab må derfor kunne ifalde ansvar i sam-

me omfang og efter samme principper ogregler som de enkelte kommuner.

5.2. Kommunale fællesskabers selvstændigeansvar udadtil.I kapitel IV er drøftet problemerne om kom-munen som selvstændigt ansvarssubjekt,herunder dels spørgsmålet om erstatningsan-svar for anonyme og kumulerede fejl, og delsspørgsmålet om strafansvar i tilfælde, hvorder er hjemmel i lovgivningen til at pålæggekollektive enheder et sådant ansvar.

Da kommunale fællesskaber som nævntovenfor fungerer som en art specialkommu-ner for det sagsområde, som fællesskabetomfatter, forekommer det som udgangs-punkt berettiget at slutte analogt fra reglerneom den enkelte kommunes ansvar, både medhensyn til anonyme fejl og med hensyn tilreglerne om kollektive enheders ansvar. Dermå formentlig også indfortolkes de sammebegrænsninger i bødeansvaret, således at det-te kun omfatter fællesskabets virksomhedsom driftsherre eller bygherre m.v. Mangekommunale fællesskaber er imidlertid forsy-ningsvirksomheder, trafikvirksomheder, los-sepladser, civilforsvarsanlæg m.v., og et bø-deansvar vil derfor kunne blive aktuelt overfor sådanne fællesskabers virksomhed., jfr.ovenfor afsnit 5.1. om Østre Landsrets domover "De falsterske kommuners Renhold-ningsselskab".

5.3. Forholdet mellem det kommunale fæl-lesskab og de deltagende kommuner.De pligter, der påhviler henholdsvis fælles-skabet og de deltagende kommuner, må værefastlagt i samarbejdsaftalen eller kunne udle-des ved fortolkning af denne.

Indenrigsministeriet har som tilsynsmyn-dighed udtalt, (bl.a. i skrivelse af 22. juli1982, 1. k. j.nr. 1979/130/67-1), at de delta-gende kommuner om fornødent er forpligtettil at indbetale et beløb til dækning af tillægs-bevillinger i et kommunalt fællesskab, nårdet drejer sig om udgifter, der er af en sådanart, at de ikke med rimelighed kunne ellerburde forudses i forbindelse med vedtagelsenaf årsbudgettet, og som det ikke vil være ri-

128

meligt at udskyde. Hvis udgifterne derimodkunne eller burde have været taget i betragt-ning ved budgetlægningen, herunder hvis derer tale om en udvidelse af de aktiviteter, dervar forudsat ved budgetteringen, kan udgif-terne i denne anledning ikke forlanges dæk-ket umiddelbart i det løbende budgetår vedindbetaling fra en kommune mod kommu-nalbestyrelsens protest. Indenrigsministerietsopfattelse er bl.a. baseret på en fortolkningaf reglerne om budgetproceduren i det på-gældende fællesskabs vedtægter.

Det økonomiske ansvar over for tredie-mand må antages at følge de almindelige reg-ler herom.

5.4. Udvalgets overvejelser.Udvalget finder det rimeligt, at kommunalefællesskaber kan ifalde ansvar for anonymefejl efter samme regler som kommuner.

Med hensyn til bødeansvar for kommuna-le fællesskaber som kollektive enheder finderudvalget, at strafhjemmelen, ligesom forde enkelte kommuners vedkommende, er forupræcis. Udvalget har derfor i kapitel IV an-befalet, at straf reglerne i speciallovgivnin-gen ændres ved lejlighed. Der kan henvisestil udvalgets forslag til en model for sådanneændringer om de i kapitel XII, afsnit 4.1.

Det må understreges, at straf reglernekun direkte kan finde anvendelse på kommu-nale fællesskaber og ikke på andre samar-bejdsformer med andre deltagere end kom-muner. Deres forhold må vurderes ud fraprivatretlige regler.

6. De retlige reaktionsmuligheder.

6.1. Gældende ret.

6.1.1. Kommunale fællesskaber.Efter sin ordlyd omfatter § 61 kun kommu-nalbestyrelsens ulovlige handlinger og undla-delser og personligt ansvar for medlemmeraf kommunalbestyrelsen. Udvalget er ikkebekendt med tilfælde, hvor godkendte sam-arbejdsaftaler indeholder bestemmelser omsanktioner. Det kan derfor give anledning tiltvivl, om § 61-sanktionerne kan anvendes

over for fællesskabsorganer og disses med-lemmer.

Spørgsmålet har været drøftet i den juridi-ske teori (Espersen (side 202 ff og 227 f) ogHarder, II, (side 357 ff og 377)). Det anta-ges, at § 61-sanktionerne efter gældende retformentlig kan anvendes over for fælles-skabsorganer, omend spørgsmålet på enrække punkter giver anledning til tvivl. Sombegrundelse anføres i teorien, at der er desamme reale grunde for en beføjelse for til-synsmyndigheden til at gribe ind over forulovligheder, uanset om der er tale om be-slutninger eller undladelser, som kommunal-bestyrelsen er ansvarlig for, eller beslutnin-ger og undladelser, som et fællesskabsorganer ansvarligt for. Det fremhæves samtidig, atbetænkelighederne ved at benytte § 61 ikkeer store, fordi beføjelserne kun anvendes ipraksis, når der foreligger fornøden klarhed,og fordi spørgsmålet om anvendelse af an-nullation og tvangsbøder kan indbringes fordomstolene, ligesom ansvarsgrundlaget forde enkelte medlemmer vil blive prøvet afdomstolene i forbindelse med et erstatnings-søgsmål. Det antages, at enhver af de delta-gende kommunalbestyrelser i et fællesskabefter almindelige erstatningsretlige syns-punkter kan anlægge en erstatningssag modfællesskabet for en beslutning eller undla-delse, som har ført til et tab for fællesska-bet, idet en del af dette tab vil ramme en-hver af de kommuner, der deltager i fælles-skabet.

Udvalget er ikke bekendt med, at tilsyns-myndighederne i praksis har anvendt §61-sanktioner over for kommunale fælles-skaber.

Et særligt problem opstår, hvis fællesska-bets deltagere er undergivet forskellige til-synsmyndigheder. Dette kan være tilfældet,hvis et fællesskab omfatter kommuner i flereamtsrådskredse, eller hvis fællesskabet bådeomfatter primærkommuner og amtskommu-ner eller primærkommuner og Københavnsog Frederiksberg kommune.

Det må efter gældende ret antages, at en-hver af tilsynsmyndighederne i så fald kananvende § 61-beføjeiserne.

Betænkning nr. 996 9 129

6.1.2. Andre samarbejdsformer.

6.1.2.1. Samarbejde udelukkende mellemkommuner.I afsnit 2.2.2. og 4.2. er omtalt de uformellesamarbejdsaftaler mellem kommuner, her-under "betjeningsoverenskomsterne", somikke kræver tilsynsmyndighedens godkendel-se, fordi der ikke sker nogen kompetenceaf-givelse. Da kompetencen fortsat ligger hosde enkelte kommunalbestyrelser, har disseogså fortsat ansvaret, og tilsynsmyndighe-dens sanktioner må derfor kunne rettes modde enkelte deltagende kommunalbestyrelsereller deres medlemmer. Som nævnt i afsnit4.2. kan der dog opstå tvivl med hensyn tilden interne ansvarsfordeling. I sådanne til-fælde kan det også være vanskeligt for til-synsmyndigheden at fastsætte en eventuelbod til de enkelte medlemmer. Hvis proble-met ikke kan løses ud fra aftalens indhold el-ler på grundlag af de forskellige organersstilling (f.eks. et særligt ansvarsgrundlag forformanden eller borgmestrene i kommuner-ne), må tilsynsmyndigheden som udgangs-punkt kunne kræve et beløb af samme stør-relse indbetalt af samtlige ansvarlige.

6.1.2.2. Samarbejdsaftaler med andre delta-gere end kommuner.Som udgangspunkt er disse selskaber m.v.undergivet privatrettens regler, herunder deobligationsretlige og selskabsretlige reglerom ansvar og sanktioner. Det antages derfori den juridiske teori som almindelig fortolk-ningsregel, at reglerne i den kommunale sty-relseslovgivning højst kan finde anvendelsepå selskabsorganerne i det omfang, den god-kendte samarbejdsaftale indeholder bestem-melser herom, og i det omfang, det ikke stri-der mod ufravigelige regler, der regulererden pågældende selskabsform, f.eks. aktie-selskabsloven. Sanktionerne i § 61 kan følge-lig ikke uden udtrykkelig vedtagelse anven-des over for disse samarbejdsformer.

Udvalget er ikke bekendt med samarbejds-aftaler, der indeholder bestemmelser om an-vendelse af § 61.

Derimod finder reglerne i styrelseslovgiv-'

ningen, herunder KSL § 61, anvendelse påden enkelte kommunalbestyrelses beslutnin-ger i forbindelse med deltagelsen i selskabet,f.eks. ved udpegelse af repræsentanter ogved beslutninger i sager, der efter selskabetssamarbejdsaftale skal forelægges for kom-munalbestyrelsen.

6.1.3. Sanktioner over for brud på bundetmandat.Dette problem kan opstå både i kommunalefællesskaber og andre samarbejdsformer.Det er indenrigsministeriets opfattelse, atmanglende overholdelse af bundet mandatikke kan medføre, at den pågældende repræ-sentant skal udtræde af selskabsorganet,men der kan efter omstændighederne blivetale om at drage den pågældende til ansvarfor eventuelle økonomiske tab for vedkom-mende kommune, som er forårsaget af denpligtstridige adfærd. Tilsynsmyndigheden el-ler eventuelt kommunalbestyrelsen kan i så-danne tilfælde på sædvanlig vis anlægge er-statningssag.

6.2. Udvalgets overvejelser vedrørende deretlige reaktionsmuligheder.

6.2.1. Kommunale fællesskaber.Udvalget kan tilslutte sig den juridiske teorisopfattelse, som er refereret i afsnit 6.1.1.,hvorefter der er det samme behov for at kun-ne anvende § 61-sanktionerne over for fæl-lesskaber som over for de enkelte kommu-nalbestyrelser.

På grund af den tvivl, der har været omgældende ret, foreslår udvalget, at § 61 æn-dres, således at bestemmelsen udtrykkeligtkommer til at omfatte samarbejdsorganer,der er omfattet af § 60, dvs. de kommunalefællesskaber. Alt efter deres art må de enkel-te sanktioner rettes mod fællesskabsorganeteller mod organets enkelte medlemmer. Hvisder er flere fællesskabsorganer (f.eks. en be-styrelse og et repræsentantskab), må det i detkonkrete tilfælde undersøges, hvilket organder er ansvarligt for en ulovlig beslutning el-ler undladelse. De almindelige § 61-betingel-ser må være opfyldt for at bringe sanktioner

130

i anvendelse over for et fællesskab. Det bety-der, at der skal foreligge en klar ulovlighedpå et område, der ikke er af privatretlig ka-rakter.

I tilfælde, hvor et fællesskabs deltagere erundergivet forskellige tilsynsmyndigheder,har udvalget overvejet, om kompetencenskulle ligge hos indenrigsministeren somøverste tilsynsmyndighed. Udvalget finderikke tilstrækkeligt grundlag for at stille for-slag herom, men vil anbefale, at tilsynsmyn-dighederne i praksis koordinerer sanktions-anvendelsen, da fællesskabet og de ansvarli-ge kommunalbestyrelsesmedlemmer ikkeskal kunne rammes af dobbeltsanktioner.Det kan muligvis være praktisk i samarbejds-aftalen at optage bestemmelse om, hvilkeneller hvilke myndigheder der skal kunneiværksætte sanktioner.

Udvalgets forslag til ændring af § 61 erindeholdt i kapitel XII, afsnit 1.1.

6.2.2. Andre samarbejdsformer.Når det drejer sig om selskaber m.v., somkræver tilsynsmyndighedens godkendelse,kan udvalget anbefale, at tilsynsmyndighe-den ved sin godkendelse påser, at der i sam-arbejdsaftalen fastsættes regler, der sikrer dedeltagende kommunalbestyrelser indflydelseog dermed også mulighed for, at kommunal-bestyrelserne og deres medlemmer kan gøresansvarlige for ulovligheder efter § 61. Deri-mod kan udvalget ikke generelt anbefale, at§ 61 gøres anvendelig ved en vedtægtsbe-stemmelse, idet dette vil være meningsløstover for de deltagere, som ikke er kommu-nalbestyrelser.

Tilsynsmyndigheden har ingen mulighedfor indflydelse på selskaber, som ikke kræv-er godkendelse. Ved de uformelle samar-bejdsaftaler mellem kommuner kan tilsyns-myndigheden gribe ind over for de enkeltekommunalbestyrelser, og her opstår derforingen problemer. I øvrigt er disse selskaberm.v. indbyrdes så forskellige, at det næppevil være muligt at lovgive generelt om dem.

Udvalget har derfor overvejet mulighedenfor at tilvejebringe en hjemmel for indenrigs-ministeren til at inddrage sådanne selskaberunder den offentligretlige regulering i detomfang, der måtte være behov herfor ud frade hensyn, som ligger til grund for KSL § 60om de kommunale fællesskaber. En lignendebemyndigelsesregel overvejes også indført påandre lovområder. F.eks. kan henvises til §1, stk. 2, i det af justitsministeriet udarbejde-de udkast til forvaltningslov,hvorefter ved-kommende minister efter forhandling medjustitsministeren kan fastsætte regler om, atloven helt eller delvis skal gælde for nærmereangivne selskaber, institutioner, foreningerm.v., som ikke kan henregnes til den offent-lige forvaltning. Det gælder dog kun, så-fremt udgifterne til deres virksomhed over-vejende dækkes af statslige eller kommunalemidler, eller i det omfang de ved eller i hen-hold til lov har fået tillagt beføjelser til attræffe afgørelser på statens eller en kommu-nes vegne. Tilsvarende overvejelser er fore-gået i justitsministeriets tavshedspligtudvalgog i fondsudvalget.

Udvalget finder dog, at der er så mangeuafklarede problemer vedrørende retsstillin-gen for de forskellige samarbejdsformer,som kommuner deltager i, at en lovregel ikkekan anbefales på nuværende tidspunkt.

6.2.3. Vedrørende bundet mandat.Udvalget finder ikke, at der bør indføressærlige sanktioner for brud på bundet man-dat. Der er her tale om en pligt, som påhvilerdet enkelte medlem af fællesskabsorganet tilat følge kommunalbestyrelsens vedtagelse,og som nævnt i kapitel VI, afsnit 2.5., er detudvalgets opfattelse, at tilsynsmyndighedenssanktioner ikke bør udstrækkes til pligter,som påhviler de enkelte medlemmer. Grovetilfælde af brud på bundet mandat vil efteromstændighederne kunne rammes af den ikapitel VII, afsnit 2.2.4. foreslåede regel omstrafansvar for kommunalbestyrelsesmed-lemmers pligttilsidesættelse.

131

Kapitel IX. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder overfor det sociale udvalg

1. Socialudvalgets retlige stilling.Efter sit kommissorium skal udvalget speci-elt overveje spørgsmålet om placering af an-svar og retlige reaktionsmuligheder over forde sociale udvalg, når disse handler inden forderes selvstændige kompetence. Som indled-ning til en drøftelse af ansvarsproblemerneskal der først redegøres for, hvad der forståsved socialudvalgets selvstændige kompeten-ce.

1.1. Gældende ret.I henhold til den sociale styrelseslovs § 6 skalkommunalbestyrelsen nedsætte "et udvalgtil forvaltning af kommunens sociale, sund-hedsmæssige og arbejdsmarkedsmæssige an-liggender (det sociale udvalg)". Det socialeudvalgs beføjelser med hensyn til forvaltningaf disse opgaver hviler imidlertid på flereforskellige grundlag. Der må sondres mellemområder, hvor udvalget varetager forvaltnin-gen på kommunalbestyrelsens vegne, og om-råder, hvor udvalget varetager forvaltningenpå grundlag af en særlig lovhjemmel. I desidstnævnte tilfælde er kompetencen henlagttil det sociale udvalg uafhængigt af kommu-nalbestyrelsen. En beskrivelse af de områ-der, der typisk er henlagt til det sociale ud-valg, findes i NSV § 15.

Når det sociale udvalg på visse områderhar fået tillagt en selvstændig stilling i for-hold til kommunalbestyrelsen, skyldes det etønske om at bevare størst mulig fortrolighedomkring sager vedrørende enkeltpersonerssociale forhold samt et ønske om, at sådannesager kan gennemgå en hurtig og smidigsagsbehandling i det kommunale system.Disse hensyn kunne ikke tilgodeses i tilstræk-kelig grad, hvis sagerne kunne bringes op i

den samlede kommunalbestyrelse, hvor etstørre antal personer ville få kendskab til sa-gerne, som desuden ville blive forsinket.

I overensstemmelse med de anførte hensyner det sager vedrørende enkeltpersoner, derhører under socialudvalgets selvstændigekompetence. Et hovedeksempel er bistands-lovens § 9. Efter denne bestemmelse ydes bi-stand ifølge loven af det sociale udvalg, med-mindre andet er bestemt for de enkelte hjæl-peformer. Også de fleste pensionssager efterde sociale pensionslove samt visse personsa-ger efter arbejdsskadeforsikringsloven og sy-gesikringsloven afgøres af det sociale udvalg.Derimod ligger kompetencen i andre spørgs-mål, f.eks. planlægning, opførelse og drift afsociale institutioner, hos kommunalbestyrel-sen, således at det sociale udvalg i disse sagervaretager den umiddelbare forvaltning påkommunalbestyrelsens vegne på samme må-de som de øvrige stående udvalg, jfr. KSL §17, stk. 1, og § 21.

Efter § 16 i den sociale styrelseslov skalamtsrådet nedsætte "et udvalg til forvaltningaf amtskommunens sociale og sundheds-mæssige anliggender uden for sygehusvæse-net". Amtskommunernes social- og sund-hedsudvalg er også tillagt selvstændig kom-petence inden for visse, mere begrænsedeområder, f.eks. en række afgørelser om ydel-ser efter sygesikringsloven. Denne særstillinger ligeledes begrundet i ønsket om fortrolig-hed og hurtig sagsbehandling, når det drejersig om personorienterede sagsområder. Der-udover har social- og sundhedsudvalget enrække andre sagsområder, hvor udvalgethandler på amtsrådets vegne ligesom andrestående udvalg. En beskrivelse af social- ogsundhedsudvalgets sagsområder findes i nor-

132

malstyrelsesvedtægten for amtskommuner §16. Bestemmelsen er vedtaget uændret af allelandets amtskommuner.

1.2. Udvalgets overvejelser.Den særlige ordning vedrørende sociale sa-gers behandling har rødder langt tilbage i ti-den og er lagt til grund både af kommunal-lovskommissionen og i socialreformkommis-sionens betænkninger samt i den socialestruktur, som er fastlagt ved den sociale sty-relseslov af 1970. Hovedbegrundelsen forordningen har stedse været de særlige fortro-lighedshensyn samt sagernes ofte hastendekarakter.

Som det vil fremgå af de følgende afsnit,giver socialudvalgets dobbeltstilling anled-ning til en række problemer for kommune-styret. Problemerne er senest omtalt ibetænkning nr. 894/1980 om kommunalestyrelsesformer og kommunalpolitikernes ar-bejdsvilkår m.v., kapitel IV, pkt. 8. Detanføres her, at socialudvalgets selvstæn-dige kompetenceudøvelse bør begrænsesmest muligt for at undgå de nævnte proble-mer, og at den selvstændige stilling udtryk-keligt bør afgrænses og præciseres i lovgiv-ningen.

Ansvarsudvalget finder ikke, at udvalgetefter sit kommissorium og sin sammensæt-ning kan tage denne problemstilling op påny.

2. Ansvarsplacering i det sociale ud-valg efter gældende ret.

2.1. Almindeligt stående udvalg og udvalgmed selvstændig kompetence.I det følgende vil der alene blive talt om soci-aludvalgets stilling. Tilsvarende betragtnin-ger gør sig imidlertid gældende for det amts-kommunale social- og sundhedsudvalg.

Inden for de sagsområder, hvor socialud-valget handler på kommunalbestyrelsensvegne, må ansvarsplaceringen ske efter sam-me regler som i andre stående udvalg. Derkan herom henvises til kapitel III.

På områder, hvor udvalget handler inden

for sin selvstændige, lovbestemte kompeten-ce, kan sagerne derimod ikke indbringes forkommunalbestyrelsen efter reglerne i KSL §11 eller § 23, og kommunalbestyrelsen haringen instruktionsbeføjelse eller andre mu-ligheder for at påvirke indholdet af afgørel-serne. Da ansvar og kompetence må følgesad, er det en følge heraf, at kommunalbesty-relsens medlemmer heller ikke kan have no-get ansvar for indholdet af sådanne afgørel-ser, men et eventuelt ansvar kan alene pålæg-ges socialudvalgets medlemmer og dets for-mand. Derimod kan der blive tale om at på-lægge kommunalbestyrelsens medlemmer ogborgmesteren et ansvar for mere formelleforhold vedrørende sagernes ekspedition ogfor sekretariatsbetjeningen af socialudval-get, idet socialudvalgets selvstændige kom-petence kun omfatter sagernes materielleindhold og afgørelse. Der må derfor i den vi-dere gennemgang sondres mellem p.d.e.s. dematerielle og p.d.a.s. de formelle forhold,samt problemer vedrørende sekretariatsbe-tjeningen.

2.2. Afgrænsningen mellem materielle ogformelle forhold.I praksis har det undertiden givet anledningtil tvivl, om en klage vedrører en afgørelsesindhold (dvs. realiteten eller de materielleforhold) eller alene den måde, som sagen erblevet behandlet på (dvs. formaliteten ellerde formelle forhold). Et ansvar for kommu-nalbestyrelsens medlemmer - og for borgme-steren - kan kun komme på tale, hvis proble-met hører under kommunalbestyrelsenskompetenceområde. Udvalget har derforsøgt at fastlægge, hvilke spørgsmål der kanbehandles af kommunalbestyrelsen, og somdens medlemmer som følge heraf kan bliveansvarlige for.

Afgrænsningen har også betydning for,om en eventuel klagesag senere skal behand-les af de kommunale tilsynsmyndigheder el-ler af de sociale myndigheder. I sidstnævntetilfælde kan der blive tale om behandling afde sociale ankemyndigheder, dvs. især amts-ankenævnet eller den sociale ankestyrelse,hvis der er en klageadgang i lovgivningen. De

133

sociale tilsynsmyndigheder, dvs. socialmini-steriet, socialstyrelsen og sikringsstyrelsen,har ingen pligt til at realitetsbehandle kon-krete klagesager, men en henvendelse til dis-se myndigheder kan være anledning til, at desociale tilsynsmyndigheder udtaler sig vejle-dende om forståelsen af deres lovgivning ogeventuelt henstiller til en kommunalbestyrel-se eller et socialudvalg at opfylde sociallov-givningens generelle niveaukrav. Vedrørendede sociale myndigheders kompetence kannærmere henvises til den rapport, som snartforventes afgivet af arbejdsgruppen vedrø-rende tilsyn og klageadgang efter sociallov-givningen. Denne arbejdsgruppe er omtalt ikapitel V, afsnit 1.2. Om en sag behandles afden ene eller den anden myndighed, fårnavnlig betydning, når der bliver tale om an-vendelse af sanktioner. Om samspillet mel-lem kommunale tilsynsmyndigheder og an-dre myndigheder henvises til kapitel V, afsnit6.5.

Spørgsmålet om ansvar for formelle for-hold m.v. har tidligere været behandlet i be-tænkning 894/1980, afsnit 8.1. hvor det dogkun blev anset for utvivlsomt, at sager ved-rørende de ansatte i socialforvaltningen hø-rer under borgmesteren og kommunalbesty-relsen, medens det anses for mere tvivlsomt,hvilken instans der skal træffe afgørelse i sa-ger, hvor der klages over formelle forhold.Spørgsmålet behandles endvidere i socialmi-nisteriets arbejdsgruppe om tilsyn og klage-adgang.

Ansvarsudvalget har søgt at opstille nogletilfældegrupper, hvor kommunalbestyrelsenkan antages enten at have eller ikke havekompetence og dermed mulighed for at ifal-de ansvar for det pågældende forhold. Detmarkeres samtidig, hvilken myndighed dervil være kompetent i en eventuel klagesag.Det må dog understreges, at der ikke findesmegen praksis på dette område, og at gæl-dende ret derfor må anses for delvis uafkla-ret.

2.2.1. Klager vedrørende indholdet (og even-tuelt formaliteten).Klager i sociale sager vil typisk dreje sig om

afgørelsens indhold. Sådanne klager hørerikke under kommunalbestyrelsens kompe-tence og ansvar, men må indgives til den so-ciale ankemyndighed.

Såfremt der samtidig klages over formelleforhold, kan formalitetsklagen behandles afankeinstansen sammen med klagen over sa-gens realitet. Hvis ankeinstansen i sin afgø-relse kritiserer et formelt forhold, kan detpåhvile kommunalbestyrelsen at sørge for, atder sker ændringer, hvis der er tale om et for-hold, som kommunalbestyrelsen har ansva-ret for, jfr. nedenfor i afsnit 2.2.2.

I de tilfælde, hvor de sociale myndighederbehandler en formel klage sammen med enrealitetsklage, vil de kunne indhente en vejle-dende udtalelse fra de kommunale tilsyns-myndigheder om de formelle spørgsmål.

2.2.2. Formelle klager.Hvis en klage ikke vedrører indholdet af af-gørelsen, må der sondres mellem forskelligetyper af formelle klager. Som mere generellesynspunkter skal anføres, at kommunalbe-styrelsen og de kommunale tilsynsmyndighe-der normalt ikke kan være kompetente, hvisproblemets løsning forudsætter indsigt i for-trolige sagsakter fra socialudvalget eller an-den form for kundskab om den personorien-terede del af sagen, som netop er ønsket und-draget kommunalbestyrelsens indsigt ved athenlægge personsagerne til socialudvalgetsselvstændige afgørelse. Da socialudvalgetinden for sit lovbestemte selvstændige kom-petenceområde fungerer som en selvstændigmyndighed på linie med f.eks. skolekommis-sionen og lignigningskommissionen, fore-kommer det endvidere nærliggende at be-handle udvalget ligesom disse andre selv-stændige organer. Det medfører, at forret-ningsordensspørgsmål i snævrere forstandmå afgøres af socialudvalget selv uden kom-munalbestyrelsens indblanding. Disse syns-punkter lægges til grund ved gennemgangenaf de enkelte typer af formelle fejl.

2.2.2.1. Klager over inhabilitet i det socialeudvalg må behandles af kommunalbestyrel-sen, hvis der er tale om generel inhabilitet.

134

Generel inhabilitet foreligger, når en personikke opfylder lovgivningens almindelige be-tingelser for at udøve en bestemt funktion.Generel inhabilitet betegnes derfor også som"hvervsuforenelighed". Som et typisk eks-empel på generel inhabilitet i socialudvalgetkan nævnes et tilfælde, hvor et kommunal-bestyrelsesmedlem er ansat i socialforvalt-ningen. Hvis den pågældende var medlem afsocialudvalget, ville medlemmet komme tilat føre tilsyn dels med sig selv og dels med sinoverordnede, hvorved både effektiviteten itilsynet og forvaltningens effektivitet villesvækkes. Regler om generel inhabilitet findesi KSL § 29. Kommunalbestyrelsen er ansvar-lig for udpegningen af udvalgsmedlemmer,og tilsynsmyndigheden kan gribe ind, så-fremt en generelt inhabil person er udpegettil medlem af socialudvalget.

Retsstillingen er ikke helt så klar, når detdrejer sig om speciel inhabilitet, dvs. tilfæl-de, hvor et medlem af socialudvalget er af-skåret fra at deltage i en konkret sags be-handling og afgørelse på grund af uvedkom-mende interesser. Det må formentlig anta-ges, at kommunalbestyrelsen ikke kan tagestilling til sådanne inhabilitetsspørgsmål.Dels vil en stillingtagen ofte forudsætte ind-sigt i sagens akter, og dels er det sociale ud-valg en selvstændig myndighed i forhold tilkommunalbestyrelsen. Spørgsmålet kan ind-bringes for de sociale tilsynsmyndigheder,der kan indhente en vejledende udtalelse frade almindelige kommunale tilsynsmyndighe-der.

2.2.2.2. Spørgsmål om aktindsigt skal ifølgeoffentlighedslovens § 8, stk.l, afgøres af denmyndighed, som i øvrigt har afgørelsen afden pågældende sag. Klage over, at aktind-sigt er nægtet, rettes til ankeinstansen. Hvisdet drejer sig om en sag, som ikke kan ankes,må spørgsmålet om aktindsigt rejses over forressortministeriet, som kan afgive en vejle-dende udtalelse. På det sociale område bety-der disse regler, at afgørelsen af aktindsigt-spørgsmål i første instans træffes af social-udvalget selv. Klage over manglende ellermangelfuld aktindsigt kan rejses over for de

sociale ankemyndigheder, hvis der er en an-keadgang. I andre tilfælde må spørgsmåletrejses over for de sociale tilsynsmyndighe-der. Kommunalbestyrelsen og de kommuna-le tilsynsmyndigheder kan ikke være kompe-tente i disse sager, hvis afgørelse forudsættergennemlæsning af sagens akter, og et ansvarfor kommunalbestyrelsen opstår derfor hel-ler ikke.

2.2.2.3. Spørgsmål om brud på tavshedspligtkan formentlig heller ikke behandles af kom-munalbestyrelsen, da en stillingtagen til dissesager typisk forudsætter kendskab til fortro-lige sagsakter. Sådanne klager må behandlesi det sociale system. De kommunale tilsyns-myndigheder kan dog i visse tilfælde udtalesig vejledende om tavshedspligtspørgsmål,men de kan næppe udtale misbilligelse overfor kommunalbestyrelsesmedlemmer vedrø-rende spørgsmål om brud på tavshedsplig-ten. Der kan nærmere henvises til skrivelse af27.maj 1982 herom fra folketingets ombuds-mand (F.O.B. 1981, side 93 ff), som er om-talt i kapitel VII, afsnit 2.2.1.

2.2.2.4. Klager over manglende beslutnings-dygtighed i det sociale udvalg skal formentligi første række afgøres af socialudvalget selvog eventuelt derefter af de sociale myndighe-der. Spørgsmålet hører næppe under kom-munalbestyrelsens kompetence og ansvar, daudvalget er en selvstændig myndighed i for-hold til kommunalbestyrelsen.

2.2.2.5. Klager over andre formelle fejl ogekspeditionsfejl må kunne behandles afkommunalbestyrelsen, i hvert fald i det om-fang, det kan ske uden at gå ind på sagensrealitet. Det gælder f .eks. klager over, at derikke er givet begrundelse eller klagevejled-ning, når der ifølge lovgivningen er fastsat enpligt hertil, klager over for lang ekspediti-onstid eller andre fejl ved ekspeditionen samtklager over personalets optræden. I disse til-fælde kan kommunalbestyrelsen ved opstil-ling af passende sagsbehandlingsregler søgeat sikre sig imod de pågældende fejl, og hvisde alligevel indtræder, må kommunalbesty-

135

reisen tage ansvaret for forvaltningensmanglende funktionsdygtighed.

2.2.2.6. Når en social ankeinstans har truffeten retskraftig afgørelse om udbetaling af ensocial ydelse, foreligger der en klar pligt forkommunen, dvs. kommunekassen, til atforetage udbetaling af ydelsen. Hvis ydelsenikke udbetales, foreligger der et lovstridigtforhold fra kommunens side, som kommu-nalbestyrelsens medlemmer kan drages tilansvar for. Tilsynsmyndigheden vil i så faldkunne skride ind med sanktioner, f.eks.tvangsbøder. Dette gælder, uanset om afgø-relsen kan ankes videre i det sociale system.

2.3. Ansvar for sagernes materielle indhold.

2.3.1. De enkelte socialudvalgsmedlemmersansvar.Ansvarsplaceringen i det sociale udvalg måske efter de regler, som i øvrigt gælder forplacering af ansvar i stående udvalg. Der kannærmere henvises til kapitel III, afsnit 2-5.Det betyder, at de enkelte medlemmer kanblive ansvarlige, hvis de udebliver fra møder-ne uden lovligt forfald eller undlader at del-tager i afstemningen. De kan endvidere ifal-de ansvar, hvis de stemmer for ulovlige be-slutninger, eller hvis de undlader at reagerepå visse tilkendegivelser udefra, f.eks. revisi-onsantegnelser og borgerklager.

Medlemmerne må kunne frigøre sig for eteventuelt ansvar på sædvanlig vis, jfr. kapi-tel III, afsnit 3 og 4. Ved formodet ulovligebeslutninger må de således stemme imodulovligheden og forlange deres afvigendemening tilført beslutningsprotokollen, ogved viden eller formodning om ulovlige und-ladelser må de rette henvendelse til udvalgetsformand. Hvis denne ikke reagerer, eller hvisdet uregelmæssige forhold hidrører fra for-manden, må sagen bringes op i udvalget.

2.3.2. Socialudvalgets formand.Socialudvalgsformanden må ligeledes påsædvanlig vis kunne ifalde ansvar for man-gelfuld eller manglende varetagelse af desærlige formandspligter i forbindelse med af-

holdelse af møder i udvalget og afgørelse afsager på udvalgets vegne, jfr. KSL § 22 ogkapitel III, afsnit 7. Når det sociale udvalgikke kan holde møde, er formanden (eller idennes forfald næstformanden) beføjet tilforeløbigt at iværksætte foranstaltninger,som af hensyn til et barns velfærd ikke kanopsættes, jfr. bistandslovens § 127, stk. 1.Ifølge stk. 2 skal en sådan foreløbig afgørel-se snarest muligt og senest inden 7 dage fore-lægges det sociale udvalg til godkendelse.

2.4. Ansvar for formelle forhold.

2.4.1. De enkelte kommunalbestyrelsesmed-lemmers ansvar.Når der kan blive tale om et ansvar for kom-munalbestyrelsens medlemmer for formellefejl, skyldes det, at det er kommunalbestyrel-sen, der i sidste instans har ansvaret for an-sættelsen af personale og for den kommuna-le administrations indretning og funktion.Kommunalbestyrelsen har imidlertid kun detoverordnede ansvar, medens det daglige an-svar påhviler borgmesteren, jfr. kapitel III,afsnit 4.1.4. og 6.2. De enkelte medlemmersansvar vil derfor være begrænset til åbenlyseog grove tilfælde, f.eks. hvis de helt undladerat reagere på en revisionsrapport, der påpe-ger graverende fejl i socialforvaltningen, el-ler på en borgerklage over alvorlige ekspedi-tionsfejl i den sociale forvaltning.

2.4.2. Borgmesterens ansvar.Som nævnt i afsnit 2.4.1. vil de enkelte med-lemmer af kommunalbestyrelsen kun ifaldeansvar i åbenlyse eller grove tilfælde, idet detalmindelige ansvar for sagernes ekspeditionpåhviler borgmesteren som øverste daglig le-der af kommunens administration. Borgme-steren har derfor som udgangspunkt de sæd-vanlige funktioner også i relation til social-udvalget, jfr. herom kapitel III, afsnit 6.2.

Socialudvalgets selvstændige stilling med-fører dog visse begrænsninger og visse tvivls-spørgsmål med hensyn til borgmesterens ret-tigheder og pligter i relation til udvalget.

Følgende spørgsmål skal nævnes:Borgmesterens pligter og rettigheder med

136

hensyn til at påse sagernes ekspedition i hen-hold til KSL § 57, stk. 2, må være de samme,uanset om det drejer sig om socialudvalgetssager eller andre udvalgs sager. Socialud-valgsformandens stilling i relation til at sørgefor udførelsen af udvalgets beslutninger ersåledes den samme som for andre udvalgs-formænds vedkommende. Der kan henvisestil bemærkningerne herom i kapitel III, af-snit 6.2.3.

Efter KSL § 31a, stk. 1,1. punktum, harborgmesteren ret til at deltage i forhandlin-ger i udvalg med taleret, men uden stemme-ret. Denne adgang gælder også socialudval-gets møder.

Efter § 31a, stk. 1, 2. punktum, har borg-mesteren endvidere krav på at modtage dags-ordener og beslutningsprotokoller for ud-valgsmøder. Hvis borgmesteren skal havemulighed for at udnytte sin taleret i udvalget,må retten til at modtage dagsordener ogsåomfatte socialudvalgets selvstændige sags-område, idet borgmesteren kun herved kanse, hvad sagen drejer sig om, og dermed omdet kan være ønskeligt eller påkrævet at del-tage i mødet eller udøve andre borgmester-funktioner.

I § 31a, stk. 3, om borgmesterens ind-grebsret anføres udtrykkeligt, at indgrebsret-ten ikke gælder sager, hvor afgørelsen vedlovgivningen er henlagt til udvalget. Undta-gelsen tager især sigte på socialudvalgets per-sonsager.

Efter NSV § 4, stk. 3, 2. punktum, kanborgmesteren af udvalget og de ansatte for-lange enhver oplysning om sager, der er un-derlagt dem, og om sagernes ekspedition. Iindenrigsministeriets cirkulære nr. 62 af 27.aril 1981 om den ny normalstyrelsesvedtægter det dog anført, at i sager, hvor særligetavshedspligthensyn gør sig gældende, navn-lig sager vedrørende enkeltpersoner indenfor de sociale og ligningsmæssige områder,er borgmesteren dog kun berettiget til at for-lange oplysninger, når det er nødvendigt forvaretagelsen af de til borgmesterembedethenlagte funktioner, især borgmesterensfunktioner som formand for økonomiudval-get, som øverste daglig leder af kommunens

administration og som koordinator. I detkonkrete tilfælde kan der således blive taleom at afveje de modstående hensyn til tavs-hedspligt og oplysningspligt.

Efter NSV § 5 har borgmesteren anvis-ningskompetence. Anvisning er det sidste ledi en sags ekspedition forud for meddelelsentil borgeren. Borgmesteren behøver naturlig-vis ikke personligt at udøve anvisningskom-petencen, men har ansvaret for opbygningenaf et betryggende anvisningssystem. I relati-on til socialudvalget kan der opstå problemermed hensyn til, i hvilket omfang borgmeste-ren kan gribe ind i forbindelse med anvis-ning, hvis han finder, at socialudvalget ube-rettiget er i færd med at udbetale en socialydelse. Borgmesteren har ingen adgang til atomgøre socialudvalgets skønsmæssige ydel-ser, men kan i forbindelse med anvisningenalene foretage en legalitetsprøvelse samt enprøvelse af spørgsmålet om, hvorvidt der erfornøden bevillingsmæssig dækning. Borg-mesteren må således i hvert fald kunne gribeind i forbindelse med anvisningen, hvis derer tale om en ydelse, som slet ikke har hjem-mel i bistandsloven, eller hvis der foreliggeren anden åbenlys ulovlighed eller en åbenbarformel mangel. Som et yderligere eksempelkan nævnes den situation, at den pågælden-de borger ikke har bopæl i kommunen, ogderfor slet ikke er berettiget til sociale ydelserfra kommunen.

Borgmesteren må efter omstændighederneogså være forpligtet til at gribe ind, hvis derforeligger klare ulovligheder.

Borgmesterens ansvar må være undergivettilsvarende begrænsninger som hans pligter ide ovenfor anførte tilfældegrupper.

2.5. Ansvar for sekretariatsbetjening af soci-aludvalget m.v.Som nævnt i afsnit 2.4. påhviler det overord-nede ansvar for forvaltningens funktions-dygtighed kommunalbestyrelsen. Det bety-der, at kommunalbestyrelsens medlemmerhar pligt til at sørge for, at der er det fornød-ne personale til en tilfredsstillende løsning afde forskellige opgaver, herunder de socialeopgaver. Kommunalbestyrelsen har også

137

pligt til at fastsætte fornødne regler om for-valtningens indretning, herunder kompeten-cefordelingsplaner og stillingsbeskrivelserm.v. Kommunalbestyrelsen har dog kun dethelt overordnede ansvar. Den umiddelbareforvaltning af personaleområdet varetages aføkonomiudvalget efter KSL § 18. Endviderehar borgmesteren som øverste daglig leder afadministrationen det daglige ansvar for, atforvaltningen fungerer tilfredsstillende. Omborgmesterens pligter og ansvar kan nærme-re henvises til kapitel III, afsnit 6.

Også på personaleområdet kan det giveanledning til tvivl, hvorledes grænsen skaldrages mellem sagernes indhold, hvor kom-petencen og ansvaret ligger hos socialudval-get, og de forhold, som de øvrige kommu-nalpolitiske organer har indflydelse på ogansvar for. Som eksempel kan nævnes en si-tuation, hvor socialudvalget ønsker at ansæt-te særligt personale, f.eks. en støttepæda-gog, for at opfylde sin bistandsforpligtelseefter bistandsloven (§ 33), men økonomiud-valget ud fra besparelseshensyn drager nød-vendigheden af ansættelsen i tvivl og forlan-ger oplysninger om de konkrete forhold somdokumentation for behovet. Her foreliggeren lovkonflikt mellem på den ene side regler-ne om, at socialudvalget skal give det rigtigebistandstilbud og på den anden side reglerneom økonomiudvalgets funktion som perso-naleudvalg. Problemet drejer sig om, i hvil-ket omfang økonomiudvalgets lovbestemtekompetence på personaleområdet i henholdtil KSL § 18, stk. 3, indskrænkes i sådannetilfælde. Socialudvalget kan ikke på egenhånd ansætte personale, idet kommunalbe-styrelsen er ansættelsesmyndighed. Hvis so-cialudvalget holder sig inden for de givne be-villinger og normeringer, er det dog etspørgsmål, om kommunalbestyrelsen ogøkonomiudvalget kan nægte at ansætte per-sonale, hvis socialudvalget anser det for på-krævet ud fra sociale kriterier. Økonomiud-valgets funktioner ville i givet fald blive be-grænset til at påse, at der anvendes den rigti-ge ansættelsesprocedure, de korrekte løn- ogansættelsesvilkår og lignende formelle for-hold.

2.6. Budgetmæssige ansvarsproblemer i rela-tion til socialudvalget.Det skal nævnes, at socialudvalgets særstil-ling også kan få budgetmæssige konsekven-ser på andre områder end personaleområdet,idet kommunalbestyrelsen og økonomiud-valget ikke har mulighed for at modsætte sig,at socialudvalget bevilger de ydelser, som erhjemlet i den sociale lovgivning, uanset atkommunens budgetter herved overskrides,og den samlede økonomiske planlægningvanskeliggøres. Herved mister økonomiud-valget indflydelse på en del af sine lovbe-stemte opgaver vedrørende samordning afkommunens økonomiske forhold, jfr. KSL §18 og NSV § 10. I sidste instans foreliggerder et bevillingsproblem, idet der må tagesstilling til, hvorledes der skal forholdes, hviskommunen ikke har de fornødne midler til atdække socialudvalgets udgifter. Hvis økono-miudvalget ikke kan pålægge socialudvalgetnedskæringer, kan der i givet fald blive taleom at skaffe de fornødne midler ved at opta-ge lån i strid med begrænsningerne i lånead-gangen eller nedskære andre lovbundne kon-ti. Begge dele kan være ansvarspådragende,men det forekommer vanskeligt at afgøre,om ansvaret skal placeres hos økonomiud-valget eller i sidste instans hos socialudval-gets medlemmer.

3. Udvalgets overvejelser vedrørendeansvarsplacering i det sociale udvalg.

3.1. Socialudvalgets dobbeltstilling.Som nævnt i afsnit 1.2. finder udvalget, atdette spørgsmål falder uden for udvalgetskommissorium.

3.2. Afgrænsningen mellem realitet og for-malitet.Udvalget finder det væsentligt, at der søgesskabt en så klar afgrænsning som muligtmellem de materielle forhold, som socialud-valget er ansvarligt for, og de formelle for-hold, som kommunalbestyrelsen og densmedlemmer kan ifalde ansvar for. Udvalgetfinder imidlertid, at en løsning af disse pro-

138

blemer ligger uden for udvalgets kommisso-rium. Problemerne må snarere findes deresafklaring i socialministeriets arbejdsgruppeom tilsyn og klageadgang.

3.3. Ansvar for sagernes materielle indhold.Ansvarsplaceringen forekommer ikke at giveanledning til de store problemer, idet ansva-ret alene påhviler socialudvalgets medlem-mer og dets formand i overensstemmelsemed de sædvanlige regler.

3.4. Ansvar for formelle forhold.

3.4.1. De enkelte kommunalbestyrelsesmed-lemmers ansvar.Udvalget har ikke fundet anledning til atforeslå ændringer på dette område.

3.4.2. Borgmesterens ansvar.I tilfælde, hvor der kan opstå konflikt mel-lem de ansattes oplysningspligt over forborgmesteren og deres tavshedspligt, jfr.NSV § 4, finder udvalget, at borgmesterenmå have ret til at forlange oplysninger i alletilfælde, hvor det kan have betydning for ud-øvelsen af borgmesterfunktionerne, dvs. atman i tvivlstilfælde må lade de ansattes op-lysningspligt fortrænge tavshedspligten. Detmå være borgmesterens ansvar kun at for-lange oplysninger, når det er påkrævet forborgmesterembedets udøvelse.

Udvalgets opfattelse er i overensstemmelsemed de almindelige regler om, at de ansattehar pligt til at efterkomme tjenestebefalin-ger, som ikke er åbenbart ulovlige.

Med hensyn til spørgsmålet om borgme-sterens anvisningskompetence, jfr. NSV § 5,har udvalget overvejet, om det vil være hen-sigtsmæssigt at overføre kompetencen fraborgmesteren til socialudvalgsformanden.Udvalget kan imidlertid ikke anbefale et så-dant forslag, idet det er et væsentligt led i an-visningskompetencen, at borgmesteren skalføre kontrol med, at der er bevillingsmæssigdækning og at der er lovhjemmel for at ud-betale beløbet. Udvalget finder endvidere, atborgmesteren som udgangspunkt må havekrav på at se alt materiale, som er nødven-

digt for at kunne udøve anvisningsfunktio-nen, herunder eventuelt også fortroligt mate-riale.

3.5. Ansvar for sekretariatsbetjening af soci-aludvalget m.v.Udvalget anser det for utvivlsomt og rime-ligt, at kommunalbestyrelsen har ansvaretfor socialforvaltningens funktionsdygtighed,herunder for personalenormering og ansæt-telsesvilkår m.v., idet socialforvaltningenspersonale er ansat i kommunen på sammevilkår som personalet i de øvrige forvaltnin-ger.Udvalget finder ikke, at der altid kan opstil-les helt klare regler for, hvorledes grænsenskal drages på personaleområdet mellem so-cialudvalgets og økonomiudvalgets kompe-tence. Som udgangspunkt bør der dog kunske en fravigelse fra de almindelige regler,når der er klar hjemmel hertil.

3.6. De budgetmæssige ansvarsproblemer.Udvalget finder det ikke muligt at påpegenogen generelt tilfredsstillende løsning på debudgetmæssige problemer, der er en følge af,at socialudvalget har ansvaret for, at de af-gørelser, der træffes, er sagligt rigtige, mensdet økonomiske ansvar hviler på økonomi-udvalg og kommunalbestyrelse, som er udenen hertil svarende kompetence og indflydel-se. En løsning kunne være en ændring af so-cialudvalgets selvstændige stilling, men dettespørgsmål finder udvalget som nævnt i afsnit1.2. falder uden for dets kommissorium.

4. De retlige reaktionsmuligheder.

4.1. Gældende ret.Efter gældende ret er socialudvalget ikkeomfattet af KSL § 61, når det handler indenfor sit lovbestemte, selvstændige kompeten-ceområde. Sanktionerne i § 61 retter sig modkommunalbestyrelsen, og da kommunalbe-styrelsen ikke har nogen instruktionsbeføjel-se over for socialudvalget på dette område,kan kommunalbestyrelsen ej heller have no-get ansvar eller rammes af sanktioner.

139

I en række tilfælde kan socialudvalgets af-gørelse og formalitetsspørgsmål i forbindelsehermed indbringes for de sociale ankemyn-digheder eller tages op til behandling af desociale tilsynsmyndigheder. Såfremt der somet resultat af disse myndigheders behandlingaf sagen opstår et krav på kommunekassen,kan tilsynsmyndigheden gennemtvinge enopfyldelse af dette krav på sædvanlig vis,f.eks. ved tvangsbøder.

Uden for de nævnte tilfælde er der imidler-tid ingen sanktionsmuligheder over for detsociale udvalgs ulovligheder.

4.2. Udvalgets overvejelser.Det forekommer utilfredsstillende, at derfindes et væsentligt område, hvor ulovlighe-der ikke - bortset fra strafansvar, jfr. bi-standslovens § 22 - kan rammes af sanktio-ner. Det vil imidlertid efter udvalgets opfat-telse ikke være rimeligt at pålægge kommu-nalbestyrelsen et ansvar for forhold, somden ingen indflydelse har på. Udvalget kanheller ikke anbefale at tillægge de socialeanke- og tilsynsmyndigheder sanktionsbeføj-elser, idet man finder det rigtigt at bevare detnuværende system, hvorefter kompetencentil at foretage disse ret alvorlige indgreb overfor kommunale myndigheder er samlet hosén myndighed, således at risikoen for uensar-tethed i retsanvendelsen undgås.

Udvalget finder i stedet, at der bør tillæg-ges de kommunale tilsynsmyndigheder sam-me beføjelser over for det sociale udvalg somover for kommunalbestyrelen, også når ud-valget handler inden for sit selvstændigekompetenceområde, idet der må være det

samme behov for at ramme ulovligheder i so-cialudvalget som i resten af kommunestyret.

Det vil være en konsekvens heraf, at til-synsmyndigheden får tilstrækkelig indsigt isocialudvalgets sager til at kunne vurdere,om der skal anvendes § 61-sanktioner. Detteforekommer dog heller ikke udvalget betæn-keligt, da tilsynsmyndigheden vil være un-dergivet samme fortrolighedskrav som andremyndigheder, der behandler sociale sager.

Det skal yderligere bemærkes, at de kom-munale tilsynsmyndigheder kun kan efter-prøve lovligheden af socialudvalgets afgørel-ser og altså ikke det skøn, som udøves indenfor lovens rammer. I tvivlstilfælde må derforudsættes indhentet en udtalelse fra de so-ciale tilsynsmyndigheder om, hvorvidt de an-ser sociallovgivningen for overtrådt. Omsamspillet mellem de kommunale tilsyns-myndigheder og andre myndigheder kan iøvrigt henvises til kapitel V, afsnit 6.5.

Udvalget foreslår på denne baggrund, at §61 ændres, således at tilsynsmyndighedenssanktioner også kan anvendes over for detsociale udvalg, selv om det drejer sig om af-gørelser, der ved lovgivningen er henlagt tiludvalgets selvstændige kompetence. Dettegælder såvel de nuværende som de nye sank-tioner, som udvalget foreslår indført. Derhenvises til udvalgets forslag til ny § 61 i ka-pitel XII, afsnit 1.1.

Den af udvalget foreslåede strafregel iKSL § 61c, vil også omfatte socialudvalgetsmedlemmer og dets formand. Udvalget fore-slår som følge af sit forslag til strafbestem-melse, at bistandslovens § 22 ophæves.

Der kan henvises til kapitel VII, afsnit 2 ogkapitel XII.

140

Kapitel X. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder over forsærlige udvalg og kommissioner og nævn m.v. med selvstændig

kompetence

1. Særlige udvalg ("§ 17, stk. 4-ud-valg").

1.1. Ansvarsplacering efter gældende ret.I henhold til KSL § 17, stk. 4, kan kommu-nalbestyrelsen nedsætte særlige udvalg til va-retagelse af bestemte hverv eller til udførelseaf forberedende eller rådgivende funktionerfor kommunalbestyrelsen, økonomiudvalgeteller de stående udvalg. Til sådanne udvalgkan der vælges såvel personer inden for somuden for kommunalbestyrelsens medlems-kreds.

De særlige udvalg har normalt kun forbe-redende eller rådgivende funktioner. I sådan-ne tilfælde opstår der i almindelighed ikkesærlige ansvarsproblemer, bortset fra heltekstraordinære tilfælde, f.eks. hvis udvalgetafgiver indstilling på et åbenbart utilstrække-ligt grundlag. Som det fremgår af § 17, stk.4, jfr. ordene "varetagelse af bestemtehverv", kan udvalgene dog tillægges admini-strerende myndighed inden for begrænsedeområder, og der kan da opstå problemer omplacering af ansvar for en ulovlig beslutningeller undladelse.

Hvis et særligt udvalg ønskes nedsat indenfor et stående udvalgs eller økonomiudval-gets myndighedsområde, skal udvalget ned-sættes under det pågældende udvalg, som eransvarligt for den umiddelbare forvaltningaf det kompetenceområde, der i styrelsesved-tægten er henlagt til udvalget. Det ståendeudvalg eller økonomiudvalget må i disse til-fælde ved fastsættelse af retningslinier og iøvrigt gennem udøvelse af instruktionsmyn-dighed sikre sig en sådan indsigt i det særlige

udvalgs arbejde, at det stående udvalg/øko-nomiudvalget fortsat kan holdes ansvarligtfor forvaltningen af sit myndighedsområde.Dette udelukker dog ikke, at der også kanblive tale om et ansvar for medlemmerne afdet særlige udvalg. Der bliver således tale omparallelle ansvar for medlemmerne af de 2udvalg. Herudover kan der eventuelt blivetale om et ansvar for kommunalbestyrelsenog dens medlemmer for mangelfuldt tilsyn.

Da de stående udvalg og økonomiudvalgettilsammen som udgangspunkt skal dække al-le eller i hvert fald langt den væsentligste delaf kommunens forvaltningsområder, bliverder kun sjældent tale om at nedsætte § 17,stk. 4-udvalg, som ikke nedsættes under etudvalg. Ansvarsreglerne i sådanne tilfældemå imidlertid være de samme som ellers,bortset fra at der ikke bliver tale om nogetparallelt ansvar i forhold til et stående ud-valg/økonomiudvalget. Der vil imidlertid isådanne tilfælde hyppigere kunne blive taleom et ansvar for kommunalbestyrelsen ogdens medlemmer for mangelfuldt tilsyn meddet særlige udvalgs virksomhed.

De særlige udvalgs retlige stilling er senestbehandlet i betænkning 894/1980, kapitelIV, 9, og kapitel V, 6.4. og 12.2., hvortil derkan henvises.

1.2. Udvalgets overvejelser vedrørende an-svarsplaceringen .Som nævnt opstår der i almindelighed kunansvarsproblemer i de relativt sjældne tilfæl-de, hvor de særlige udvalg har administre-rende myndighed og ikke som normalt kunforberedende eller rådgivende funktioner.

141

Udvalget finder ikke, at der er behov for atfastlægge særlige ansvarsregler for disse til-fælde, idet der altid vil kunne placeres et pa-rallelt ansvar hos et stående udvalg, økono-miudvalget eller i kommunalbestyrelsen.

1.3. Retlige reaktionsmuligheder efter gæl-dende ret.§ 61-sanktionerne kan anvendes over for demedlemmer af § 17, stk. 4-udvalget, som erkommunalbestyrelsesmedlemmer, hvis §61-betingelserne i øvrigt er opfyldt. Det bety-der, at det særlige udvalgs virksomhed skalhave givet sig udslag i en ulovlig beslutningeller undladelse i kommunalbestyrelsen elleri det stående udvalg/økonomiudvalget. Der-imod må det anses for tvivlsomt, om tilsyns-myndigheden kan gribe ind direkte over formedlemmernes virksomhed i § 17, stk.4-udvalget og over for dette udvalgs beslut-ninger og undladelser.

Over for medlemmer af § 17, stk. 4-udval-get, som ikke er kommunalbestyrelsesmed-lemmer, kan § 61-sanktionerne ikke findeanvendelse. Til gengæld kan disse medlem-mer rammes af sanktioner efter straffelovens16. kapitel om straf for personer i offentligtjeneste eller hverv, herunder §§ 156 og 157.Disse medlemmers hverv hviler ikke på et of-fentligt valg,og de kan derfor ikke fritagesfor straf efter bestemmelsernes 2. punktum,som kun hjemler straffrihed for hverv, derhviler på offentlige valg. Om §§ 156-57 kannærmere henvises til kapitel VII, afsnit 2.

1.4. Udvalgets overvejelser vedrørende deretlige reaktionsmuligheder.Udvalget har overvejet, om tilsynsmyndighe-dernes sanktioner også bør kunne anvendesover for de særlige udvalg. For en sådan ud-videlse af tilsynsmyndighedernes kompeten-ce taler, at sanktionerne hovedsagelig skalkunne anvendes i tilfælde, hvor det kommu-nale system skal kunne bringes til at fungere,uden at man skal afvente en domstolsafgø-relse.

På den anden side må det erkendes, at derer tale om et problem af meget begrænsetrækkevidde. For det første har § 17, stk.

4-udvalg kun sjældent egentlige administre-rende funktioner. For det andet er udvalgeti sådanne tilfælde så godt som altid nedsatunder økonomiudvalget eller et stående ud-valg, hvis medlemmer i givet fald vil kunnedrages til ansvar efter § 61. Endelig er dermulighed for at gribe ind med straffelovs-sanktioner over for de medlemmer, som ikkeer kommunalbestyrelsesmedlemmer, ogkommunalbestyrelsesmedlemmerne i udval-get vil kunne rammes af straf efter udvalgetsforslag til ny § 61c, hvis der er tale om grovtilsidesættelse af deres pligter.

Udvalget finder på denne baggrund ikketilstrækkeligt grundlag for at stille forslagom ændringer i sanktionsmulighederne for §17, stk. 4-udvalgenes vedkommende.

2. Kommissioner og nævn m.v. medselvstændig kompetence.

2.1. Ansvarsplacering efter gældende ret.

2.1.1. Generelle synspunkter vedrørende an-svarsplaceringen .I henhold til speciallovgivningen kan ellerskal kommunalbestyrelsen nedsætte en ræk-ke selvstændige nævn og kommissioner m.v.til varetagelse af særlige opgaver. Som ek-sempler kan nævnes ligningskommissionen,skolekommissionen, boligkommissionen,huslejenævn, bevillingsnævn (vedrørende be-værterbevillinger), havneudvalget, civilfor-svarskommissionen og brandkommissionen.De 2 sidstnævnte kommissioner kan eventu-elt slås sammen til en beredskabskommissi-on.

Endvidere kan nævnes de særlige ankeor-ganer, f.eks. amtsankenævnet, som amtsrå-det udpeger medlemmer til, og som sekreta-riatsbetjenes af den amtskommunale forvalt-ning. De særlige ankeorganer kan dog ikkeanses for at være kommunalpolitiske orga-ner, og en behandling af deres forhold falderderfor uden for udvalgets kommissorium.

De nævnte kommissioner m.v. har vidtforskellige opgaver og status i forhold til

142

kommunalbestyrelsen, og der kan derfor ik-ke opstilles helt generelle regler om ansvars-placeringen, men det må som udgangspunktafgøres ud fra speciallovgivningens reglerom de pågældende organer, hvorledes et an-svar skal placeres.

I det omfang, der er tale om organer meden selvstændig kompetence, kan kommunal-bestyrelsen dog ikke antages at have nogetansvar for indholdet af de sager, som de på-gældende organer behandler, da ansvar ogkompetence må følges ad, jfr. bemærknin-gerne herom i kapitel IX, afsnit 2.1. om soci-aludvalget.

Derimod kan ansvar eventuelt if aides, hviskommissionerne m.v. sekretariatsbetjenes afdet kommunale administrationsapparat, ogkommunalbestyrelsen i så fald ikke stillerden fornødne sekretariatsbetjening, herun-der det fornødne antal ansatte, til rådighedfor det pågældende organ. Ved eventuelleuoverensstemmelser mellem organet og kom-munalbestyrelsen med hensyn til sekretari-atsbetjeningens omfang må der dog indrøm-mes kommunalbestyrelsen et udstrakt skøn,idet kommunalbestyrelsen har kompetencentil at indrette kommunens samlede admini-stration (jfr. KSL § 17, stk. 6) ud fra en vur-dering af de ressourcer, der er til rådighed.Et ansvar vil derfor kun kunne ifaldes i grovetilfælde, hvor det er oplagt, at organets op-gaver ikke kan løses tilfredsstillende med denutilstrækkelige bemanding.

Med hensyn til fejl i sagsekspeditionen ogandre formelle fejl vil der dog på visse områ-der kunne blive tale om parallelle ansvar fororganet og borgmester/kommunalbestyrel-se. Der kan henvises til gennemgangen afformelle fejl i kapitel IX, afsnit 2.4.

2.1.2. Eksempler.Ligningskommissionen nedsættes i henholdtil reglerne i skattestyrelsesloven (lov nr. 281af 8. juni 1977 som senest ændret ved lov nr.198 af 18. maj 1982). Medlemmerne er ikkenødvendigvis kommunalbestyrelsesmedlem-mer. Kommunalbestyrelsen har ingen in-struktionsbeføjelse. Eventuelle klager over

kommissionens afgørelser rejses over for destatslige ankemyndigheder.

Da de kommunalpolitiske organer såledesingen mulighed har for at få indblik i ellergive instruktioner med hensyn til lignings-kommissionens sager, kan et ansvar aleneifaldes, hvis der ikke er en tilstrækkelig be-manding i den kommunale forvaltning til atbetjene kommissionen.

Skolekommissionen nedsættes i henholdtil reglerne i skolestyrelsesloven (lov nr. 44 af9. februar 1970 som senest ændret ved lovnr. 528 af 28. december 1979) og består afbåde medlemmer og ikke-medlemmer afkommunalbestyrelsen. Kommissionen sekre-tariatsbetjenes af den kommunale forvalt-ning. Ansvar må derfor kunne ifaldes formangler ved sekretariatsbetjeningen.

Civ ilfor svarskommissionen (beredskabs-kommissionen) har efter civilforsvarsloven(lov nr. 253 af 27. maj 1981) som udgangs-punkt samme status som et stående udvalg,men består dog foruden af kommunalbesty-relsesmedlemmer også af andre medlemmer.De almindelige ansvarsregler om stående ud-valg må som hovedregel kunne finde anven-delse.

Det skal bemærkes, at civilfors varskom-missionen i det storkøbenhavnske områdehar en særlig status og derfor ikke kan sam-menlignes med et stående udvalg.

2.2. Udvalgets overvejelser vedrørende an-svarsplaceringen.Udvalget finder det rigtigt, at ansvaret forsagernes indhold påhviler medlemmerne afdet pågældende organ, da kommunalbesty-relsen og dens medlemmer ikke bør kunneifalde ansvar for forhold, som de ingen ind-flydelse har på.

Udvalget finder en afklaring af problemer-ne vedrørende ansvar for sagsekspeditionenog andre formelle fejl ønskelig, men finder,at en nærmere undersøgelse af disse ansvars-problemer falder uden for udvalgets kom-missiorium. Der må henvises til speciallov-givningen, som normalt indeholder reglerom tilsyn med og klager over de enkelte or-ganer.

143

Udvalget finder det også rigtigt, at kom-munalbestyrelsen og borgmesteren kan ifal-de et ansvar, hvis de undlader at sørge forden fornødne sekretariatsbetjening, idet ensådan betjening er en nødvendig forudsæt-ning for, at organerne kan udføre de opga-ver, som er pålagt dem. Det kan dog somnævnt i afsnit 2.1.1. give anledning til pro-blemer, hvis der ikke er enighed mellemkommunalbestyrelsen og det pågældende or-gan om, hvad der er fornødent til en rimeligsekretariatsbetjening.

Udvalget finder ikke, at det kan foreslåkonkrete ændringer af speciallovgivningenpå disse områder. I det omfang det findesnødvendigt at opretholde sådanne organer,vil udvalget anbefale, at der optages udtryk-kelige regler i speciallovgivningen, der be-skriver de enkelte organers kompetence i for-hold til kommunalbestyrelsen, og desudentager stilling til, om kommunalbestyrelsenskal sekretariatsbetjene organet. Hermed vilogså spørgsmålet om ansvarsplacering blivebetydelig lettere. Der findes allerede i dagudtrykkelige regler i nogle speciallove, me-dens andre love er helt tavse om spørgsmålet.Som eksempel kan nævnes reglerne i bolig-reguleringsloven (lov nr. 238 af 8. juni 1979som ændret senest ved lov nr. 707 af 22. de-cember 1982) om sekretariatsbetjening afhuslejenævnet, og hegnsloven (lov nr. 259 af27. maj 1950 som senest ændret ved lov nr.288 af 26. juni 1975), hvori sekretariatsbetje-ning af hegnssynet ikke omtales.

2.3. De retlige reaktionsmuligheder eftergældende ret.Som nævnt kan kommunalbestyrelsen eftergældende ret kun ifalde ansvar for en util-strækkelig sekretariatsbetjening af de selv-stændige nævn og kommissioner. Tilsyns-myndighedernes sanktioner vil derfor kunkunne rette sig mod kommunalbestyrelsenfor ulovligheder vedrørende sekretariatsbe-tjeningen, herunder navnlig en utilstrækkeligbemanding.

I speciallovgivningen vil der ofte være reg-ler om anke af disse organers afgørelser til

statslige myndigheder. Der kan dog ligesomfor socialudvalgets vedkommende være om-råder, som ikke er omfattet af en ankead-gang.

2.4. Udvalgets overvejelser vedrørende deretlige reaktionsmuligheder.Udvalget har overvejet, om tilsynsmyndighe-dernes sanktioner også bør kunne anvendesover for kommissioner og nævn med selv-stændig kompetence. Argumenterne for ensådan udvidelse vil være de samme som medhensyn til § 17, stk. 4-udvalgene. Udvalgetfinder dog, at de pågældende kommissionerog nævn er så indbyrdes forskellige, at en ge-nerel regel om anvendelse af § 61-sanktionerover for dem og deres medlemmer ikke kananbefales.

Udvalget har videre overvejet, om sanktio-nerne bør kunne anvendes over for en nær-mere afgrænset kreds af nævn og kommis-sioner, f.eks. organer, der sekretariatsbetje-nes af den kommunale administration, orga-ner hvortil kommunalbestyrelsen udpegermedlemmer, eller organer, som kommunal-bestyrelsen er forpligtet til at nedsætte i mod-sætning til organer, som er frivillige forkommunalbestyrelsen. Udvalget finder imid-lertid ikke, at disse kriterier er praktisk an-vendelige ved en afgrænsning.

Endelig har udvalget overvejet, om derkan udformes en bemyndigelsesregel for in-denrigsministeren til at inddrage disse nævnm.v. under § 61 i det omfang, der måtte værebehov herfor. En sådan bemyndigelsesregelville svare til den regel, der er overvejet oven-for i kapitel VIII, afsnit 6.2.2. vedrørendekommunale fællesskaber m.v. Udvalget fin-der imidlertid ikke at kunne anbefale en be-myndigelsesregel på nævnsområdet, i hvertfald ikke på nuværende tidspunkt.

Udvalget vil derfor nøjes med at anbefale,at ressortministerierne formulerer reglerneom kommissioner og nævn så klart og udfør-ligt som muligt og overvejer, om der for detenkelte nævns vedkommende er brug forsærlige sanktioner, som i givet fald kan ind-føjes i speciallovgivningen.

144

Kapitel XI. Ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder overfor magistratskommuner

1. Retsgrundlaget for magistratsord-ningerne.

1.1. Gældende ret.Efter KSL § 64 kan der i styrelsesvedtægtenfor Frederiksberg, Odense, Aalborg og År-hus kommuner træffes bestemmelse om op-rettelse af en magistrat. I vedtægten træffesendvidere bestemmelse om de fravigelser afstyrelseslovens indhold, som magistratsord-ningen gør ønskelig, jfr. § 64, stk. 4.

Med hjemmel i denne bestemmelse er derfor Århus, Aalborg og Odense kommunerstadfæstet styrelsesvedtægter, der indførermagistratsordninger. I Frederiksberg kom-mune er der derimod ikke nogen egentlig ma-gistratsordning, idet den for kommunenstadfæstede styrelsesvedtægt i alt væsentligter udtryk for sædvanligt udvalgsstyre.

Endvidere har Københavns kommune enmagistratsordning, der har hjemmel i denkøbenhavnske styrelseslov.

Magistratsordningerne i de enkelte magi-stratskommuner har en række fællestræk,men der er dog også betydelige indbyrdesforskelle. En nærmere beskrivelse af magi-stratsordningerne findes i betænkning 894/1980. Der kan henvises til dennes kapitel III,afsnit 2 og 5, kapitel IV, afsnit 11, kapitel V,afsnit 11, kapitel VII og til bilag 1. Det skaldog bemærkes, at både Aalborg og Odensekommuner efter betænkningens udarbejdel-se har fået stadfæstet nye styrelsesvedtægter,og at også Århus kommune har gennemførten ajourføring af kommunens vedtægt.

Nedenfor i afsnit 2 redegøres for styrelses-ordningen i magistratskommunerne eftergældende ret i det omfang, det er nødvendigt

for gennemgangen af reglerne om ansvars-placering.

1.2. Udvalgets overvejelser vedrørende rets-grundlaget.Udvalget har overvejet de eventuelle betæn-keligheder ved, at KSL § 64 giver adgang tilsærdeles vidtgående afvigelser fra styrelses-loven. Udvalget finder imidlertid, at der lig-ger en tilstrækkelig retssikkerhedsgaranti i,at alle afvigelser skal vedtages af kommunal-bestyrelsen og derefter i hvert enkelt tilfældegodkendes af indenrigsministeren som et ledi vedtægtsgodkendelsen.

2. Ansvarsplacering i magistratskommunerefter gældende ret.Styrelsesordningen i magistratskommunerneadskiller sig på mange måder fra de udvalgs-styrede kommuners. Centralt er det, at denumiddelbare forvaltning af kommunens an-liggender ikke varetages af udvalg, men erhenlagt til de enkelte magistratsmedlemmertil udførelse på disses eget ansvar, jfr. KSL§ 64, stk. 2, og KBH-lov § 30.

Det fremgår således af lovteksten, at deenkelte magistratsmedlemmer har et selv-stændigt ansvar. I øvrigt må der ved place-ring af ansvar for ulovlige beslutninger ogundladelser ligesom i andre kommuner son-dres mellem de forskellige organer i magi-stratskommunerne, dvs. kommunalbestyrel-sens enkelte medlemmer, borgmesteren, deøvrige magistratsmedlemmer, den samledemagistrat og de faste udvalg. Der redegøresi de enkelte afsnit nærmere for de forskelligeorganer og deres opgaver.

Betænkning nr. 996 10 145

2.1. Ansvar for kommunalbestyrelsens en-kelte medlemmer.Kommunalbestyrelsen i Københavns kom-mune benævnes borgerrepræsentationen,jfr. KBH-lov § 2, stk. 1. I de øvrige magi-stratskommuner benævnes kommunalbesty-relsen byråd. I denne betænkning brugeshovedsagelig fællesbetegnelsen "kommunal-bestyrelse".

I princippet er der ingen forskel på kom-munalbestyrelsens kompetence i magistrats-kommunerne og i landets øvrige kommuner.Kommunalbestyrelsen er alle steder kommu-nens øverste organ, som styrer kommunensanliggender, jfr. KSL § 2, stk. 1, og KBH-lov§ 2, stk. 1. Reglerne om medlemmernes plig-ter, om placering af ansvar og om frigørel-sesmulighederne må derfor i princippet ogsåvære de samme i magistratskommunernesom i andre kommuner. Der kan henvises tilkapitel III, afsnit 2-4.

I praksis vil langt flere sager i magistrats-kommunerne blive afgjort i forvaltningen el-ler af den enkelte afdelings borgmester/råd-mand, end tilfældet er i andre kommuner.Dette er ikke en følge af magistratsordnin-gen, men skyldes derimod, at der er tale omstore kommuner, hvor sagernes mængdenødvendiggør delegation i videre udstræk-ning end i mindre kommuner.

I Københavns kommune er overborgme-steren og borgmestrene ikke medlemmer afborgerrepræsentationen. De kan derfor ikkeifalde ansvar for deltagelse i borgerrepræsen-tationens beslutninger eller undladelser. Derkan dog blive tale om et indirekte ansvar,hvis borgerrepræsentationen træffer en ulov-lig beslutning på grundlag af en indstillingfra en borgmester, idet borgmestrene ogoverborgmesteren naturligvis er ansvarligefor indholdet af deres indstillinger til borger-repræsentationen.

Overborgmesteren og de øvrige borgme-stre har mødepligt til møderne i borgerre-præsentationen, jfr. KBH-lovens § 35. Dekan derfor ifalde ansvar for udeblivelse udenlovligt forfald.

Magistratens medlemmer har også pligt tilat modtage valg til udvalg, kommissioner,

bestyrelser og lignende samt til at udføreøvrige hverv, som borgerrepræsentationeneller magistraten tildeler dem, jfr. KBH-lo-vens § 27, stk. 3, som svarer til KSL § 17,stk. 5. Vægring ved at modtage valg kan der-for medføre ansvar.

2.2. Borgmesterens ansvar.I Københavns kommune benævnes magistra-tens formand overborgmester og de øvrigemagistratsmedlemmer borgmestre. I de øvri-ge magistratskommuner kaldes magistratensformand borgmester og de øvrige medlem-mer rådmænd. I denne betænkning benyttesisær terminologien fra de øvrige magistrats-kommuner.

Der er en række ligheder, men også for-skelle, mellem borgmesterens funktioner i enudvalgsstyret kommune og i en magistrats-kommune.

Generelt kan det fremhæves, at borgme-steren i magistratskommunerne har funktio-ner som formand for kommunalbestyrelsen,som formand for magistraten og som lederaf en magistratsafdeling. Derimod er borg-mesteren ikke leder af den samlede forvalt-ning, idet borgmesterembedet i magistrats-kommunerne er opdelt på borgmester ogrådmænd for så vidt angår den øverste dagli-ge ledelse. Borgmesteren har dog fortsat vis-se koordinerende opgaver, jfr. afsnit 2.2.4.

Borgmesteren i en magistratskommunekan ligesom andre borgmestre ifalde ansvarfor mangelfuld eller manglende varetagelseaf sine pligter. Udvalget har derfor under-søgt, hvilke funktioner borgmesteren har, oghvilke af disse funktioner der må antages atmedføre pligter og dermed mulighed for atifalde ansvar. Ved gennemgangen har udval-get taget udgangspunkt i de funktioner, somudøves af borgmesteren i en udvalgsstyretkommune, jfr. herom kapitel III, afsnit 6.2.

2.2.1. Bortset fra Københavns kommune erborgmesteren formand for kommunalbesty-relsen. Borgmesteren har derfor de sædvanli-ge funktioner og pligter med hensyn til mø-deforberedelse og mødeledelse. Borgmeste-

146

ren har herunder også pligt til at sørge for,at der foreligger de fornødne erklæringer,sorn i magistratskommunerne skal indhentesfra de enkelte magistratsafdelinger. Når ensag har været henvist til et af de faste udvalg,skal der også foreligge en udtalelse fra udval-get, jfr. nærmere nedenfor i afsnit 2.5.

I Københavns kommune er overborgme-steren ikke formand for borgerrepræsentati-onen. De særlige pligter med hensyn til atforberede og lede borgerrepræsentationensmøder påhviler derfor ikke overborgmeste-ren, men borgerrepræsentationens formand,jfr. KBH-lov § 25.

2.2.2. Overborgmesteren/borgmesteren erformand for magistraten i alle magistrats-kommuner, jfr. vedtægterne og KBH-lov §32. Borgmesteren har derfor de sædvanligeformandsfunktioner og -pligter i relation tilmagistraten, dvs. pligt til at forberede, ind-kalde og lede møderne.

2.2.3. I udvalgsstyrede kommuner har borg-mesteren den øverste daglige ledelse af kom-munens administration. I magistratskommu-nerne er udgangspunktet, at indholdet afborgmesterembedet i denne relation er op-delt på borgmesteren og rådmændene, somhar det selvstændige ansvar for ledelsen afhver deres afdeling, jfr. pkt. 2.3.

2.2.4. Borgmesteren har dog visse koordine-rende funktioner, som i hovedsagen har sam-menhæng med funktionerne som formandfor kommunalbestyrelsen og for magistrateni kommunerne. Det drejer sig om følgendefunktioner:

- Borgmesteren fordeler sagerne til de enkel-te afdelinger.

- Borgmesteren kan når som helst forlangesig meddelt oplysninger om alle kommu-nens sager og om sagernes ekspedition. Forsociale sager vedrørende enkeltpersonergælder der dog tilsvarende begrænsninger iborgmesterens ret til at forlange oplysnin-ger som i andre kommuner, jfr. kapitel IX,afsnit 2.4.2.

- Borgmesteren kan indbringe enhver sag formagistraten.

- Borgmesteren har i sin afdeling personale-forvaltning og den økonomiske forvalt-ning, som varetager de økonomiske koordi-neringsopgaver, der i andre kommuner ertillagt økonomiudvalget.

- Borgmesteren skal derfor også udtale sigom enhver sag, som i en udvalgsstyret kom-mune skal passere økonomiudvalget, dvs.sager, der vedrører kommunens økonomi-ske eller almindelige administrative for-hold.

I en enkelt magistratskommune er det her-udover fastsat i vedtægten, at borgmesterenhar "den øverste ledelse af kommunens ad-ministration", og at borgmesteren "påser, atsagerne fremmes mest muligt", samt at"borgmesteren kan udfærdige forskrifterom sagernes ekspedition". De pågældendevedtægtsbestemmelser kan give anledning tiltvivl med hensyn til afgrænsningen mellemborgmesterens funktioner og rådmændenesfunktioner.

En række af disse koordinerende funktio-ner medfører utvivlsomt pligter for borgme-steren. Borgmesteren må således f.eks. kun-ne ifalde ansvar for mangler ved fordelingenaf sager, for mangelfuld økonomisk koordi-nering, og for fejlagtige oplysninger vedrø-rende kommunens økonomiske eller almin-delige administrative forhold.

Med hensyn til personalet må borgmeste-ren have det overordnede ansvar for ansæt-telsesvilkår m.v., medens ansvaret for udar-bejdelse af kompetencefordelingsplaner ogfornøden instruktion af personalet med hen-syn til sagsbehandlingen må tilkomme borg-mester og rådmænd hver for deres afdeling.

Borgmesteren har ret til at indbringe en-hver sag for magistraten og kan undertidenogså antages at have pligt hertil, såfremt hanskønner, at en magistratsaf deling er i færdmed at ekspedere sagen i strid med lovgivnin-gen eller kommunalbestyrelsens retningslini-er eller på et klart utilstrækkeligt grundlag.

147

2.2.5. Bortset fra Københavns kommune harborgmesteren i henhold til vedtægterne desamme funktioner som andre borgmestremed hensyn til at afgøre hastesager og utvivl-somme sager på kommunalbestyrelsens veg-ne. Derimod har borgmesteren ingen ret til atafgøre sager på de enkelte rådmænds vegne.Retten til at afgøre hastesager m.v. må der-for formentlig være begrænset til sager, hvorder foreligger en indstilling fra magistraten.Ligesom i andre kommuner har borgmeste-ren næppe nogen pligt til at afgøre utvivl-somme sager, medens der i visse tilfælde kanbestå en pligt til at afgøre hastesager, navnlighvis kommunen ellers risikerer at lide et tab.

2.2.6. Borgmesteren har i henhold til styrel-sesvedtægterne den umiddelbare forvaltningaf anliggender, som ikke er henlagt til nogenmagistratsafdeling. Ligesom i andre kommu-ner indebærer denne funktion en pligt forborgmesteren til at behandle de pågældendeanliggender, medmindre kommunalbestyrel-sen har truffet anden beslutning vedrørendebehandlingen af en konkret sag.

2.2.7. Som nævnt i afsnit 2.2.4. har borgme-steren en indgrebsret, idet han kan indbringeenhver sag for magistraten. Der er dog ikkefuldstændig parallellitet mellem indgrebsret-ten i en magistratskommune og i en udvalgs-styret kommune.

Borgmesterens indgrebsret er således enret til at indbringe enhver sag for magistra-ten, medens der i de øvrige kommuner er taleom en ret til at indbringe sager for kommu-nalbestyrelsen. I magistratskommunerne kanethvert medlem af magistraten kræve sagenindbragt for kommunalbestyrelsen, når sa-gen først er bragt op i magistraten.

Som nævnt i afsnit 2.2.4. kan borgmeste-ren undertiden være forpligtet til at benyttesin indgrebsret for at hindre ulovligheder,uregelmæssigheder eller beslutninger på etklart utilstrækkeligt grundlag.

2.2.8. Der findes ikke i magistratskommu-nernes vedtægter en bestemmelse svarende tilKSL § 11 om, at borgmesteren skal meddele

kommunalbestyrelsen de oplysninger, somdenne forlanger. Det må imidlertid ogsåuden direkte hjemmel i vedtægterne antages,at borgmesteren kan være forpligtet til efteranmodning eller af egen drift at fremkommemed oplysninger for at holde kommunalbe-styrelsen orienteret om spørgsmål, som hardens interesse. Pligten kan dog kun angåborgmesterens ansvarsområde, mens pligtenvedrørende de enkelte rådmænds ansvarsom-råde må påhvile disse, jfr. nedenfor underpkt. 2.3.

2.2.9. Endelig kan en henvendelse fra etmedlem af kommunalbestyrelsen udløse enhandlepligt for borgmesteren. Ved at henle-de borgmesterens opmærksomhed på even-tuelle ulovligheder eller andre uregelmæssig-heder kan medlemmet frigøre sig for et an-svar, og pligten til at foretage videre i sagenovergår til borgmesteren. Hvis det drejer sigom forhold i en magistratsafdeling, som ikkeledes af borgmesteren, må borgmesterenspligt dog i første omgang være begrænset tilat lade henvendelsen gå videre til den ansvar-lige rådmand, jfr. afsnit 2.2.10.

2.2.10. Borgmesterens frigørelsesmulighe-der.Borgmesterens muligheder for at frigøre sigfor et ansvar må som udgangspunkt være desamme i magistratskommuner som i andrekommuner, jfr. kapitel III, afsnit 6.3. Borg-mesteren har dog ikke tilsvarende beføjelsertil at iværksætte undersøgelser vedrørende demagistratsafdelinger, som hører under råd-mændene, og borgmesteren kan næppe hel-ler forlange oplysning fra de ansatte om sa-ger, der hører under andre magistratsafde-linger. Borgmesteren må derfor være henvisttil at benytte sig af andre frigørelsesmulighe-der i disse tilfælde. Hvis borgmesteren bliverbekendt med, at et magistratsmedlem forhol-der sig passiv eller reagerer helt utilstrække-ligt i anledning af en henvendelse fra et med-lem af kommunalbestyrelsen, jfr. afsnit2.2.9., må borgmesteren formentlig havepligt til at bringe sagen op i magistraten forat blive frigjort for ansvar.

148

2.3. Borgmesterens og rådmændenes ansvarfor deres afdeling.Som nævnt i indledningen til afsnit 2 har deenkelte magistratsmedlemmer efter KSL §64, stk. 2, og KBH-lov § 30, ansvaret for denumiddelbare forvaltning af de anliggender,der er henlagt til deres afdeling. Et tilsvaren-de ansvar påhviler borgmesteren for så vidtangår den afdeling, der forestås af ham.

Magistratsmedlemmerne kan på sædvanligvis ifalde ansvar for mangelfuld eller mang-lende varetagelse af de pligter, som deresfunktioner medfører. Udvalget har derforforetaget en afgrænsning af disse funktioner.En nærmere beskrivelse af opgaverne findesi de enkelte magistratskommuners vedtægter.

Ifølge loven og vedtægterne skal magi-stratsmedlemmerne først og fremmest vare-tage "den umiddelbare forvaltning" af sa-gerne. Denne funktion er til en vis grad ela-stisk, idet kommunalbestyrelsen altid kangribe ind i sagsekspeditionen, enten ved atfastsætte generelle retningslinier, eller ved atovertage behandlingen af en konkret sag.Men så længe kommunalbestyrelsen ikke gri-ber ind, omfatter den umiddelbare forvalt-ning alle de dispositioner, som med rimelig-hed kan siges at ligge inden for afdelingenssagsområde, herunder også en beføjelse til attræffe afgørelse på egen hånd. Den umiddel-bare forvaltning må også indebære en pligttil at behandle sagerne og træffe afgørelse idem inden for de retningslinier, som kom-munalbestyrelsen har fastsat.

Borgmesteren og rådmændene har endvi-dere hver for deres afdeling de opgaver, som"den øverste daglige ledelse" indebærer, idetdenne funktion som nævnt i afsnit 2.2.3. ersplittet op på de enkelte magistratsmedlem-mer. Om indholdet af funktionen i udvalgs-styrede kommuner kan henvises til kapitelIII, afsnit 6.2.3.

Herudover er det i vedtægterne præciseret,at magistratsmedlemmerne har følgende op-gaver, som til dels er et udslag af den øverstedaglige ledelse:

- De skal påse, at sagerne fremmes mest mu-ligt.

- De skal udfærdige fornødne forskrifter forekspedition af afdelingens sager.

- De skal efter anmodning af magistratenfremkomme med bidrag til forslaget til års-budget og flerårige budgetoverslag samtpåse, at de meddelte bevillinger m.v. ikkeoverskrides. Eventuelle tillægsbevillingerskal forelægges for magistrat og kommu-nalbestyrelse.

- De har anvisningskompetence.- De har pligt til at forhandle med en anden

afdeling, såfremt de agter at foretage dis-positioner, der direkte berører denne afde-lings område.

Varetagelsen af disse opgaver er en pligtfor den pågældende. Manglende eller man-gelfuld varetagelse af pligterne må kunnemedføre et ansvar.

Som udgangspunkt kan magistratsmed-lemmerne ikke have noget ansvar for, hvadder foregår i de andre afdelinger. Hvis debliver bekendt med eller får mistanke om, atder foregår uregelmæssigheder i en anden af-deling, eller at afdelingen ikke ekspederer sa-gerne med fornøden hurtighed, må de dogvære berettiget til at rejse spørgsmålet i ma-gistraten, og de må også i mere graveren-de tilfælde være forpligtet til det, hvis devil undgå et ansvar for ulovlige undladel-ser.

På grund af pligternes forskelligartede ka-rakter kan det næppe beskrives generelt,hvad magistratens medlemmer skal foretagesig for at frigøre sig for et eventuelt ansvar.Magistratsmedlemmerne må dog i høj gradkunne benytte sig af samme frigørelsesmulig-heder som en borgmester, jfr. kapitel III, af-snit 6.3. Magistratsmedlemmerne kan såle-des udstede instrukser og retningslinier foradministrationen og optage forhandling medandre afdelinger, og dette vil ofte være til-strækkeligt til at løse problemet. I andre til-fælde vil det være nødvendigt at indbringesagen for magistraten. Hvis medlemmerneikke har en viden, men kun en mistanke omuregelmæssigheder, kan de undertiden frigø-re sig ved at iværksætte nærmere undersøgel-ser i deres afdeling. De kan i den forbindelse

149

forlange oplysning af de ansatte i afdelingenom sagerne.

2.4. Magistratens ansvar.Magistraten består af borgmesteren (i Kø-benhavn overborgmesteren), som er for-mand, og rådmændene (i København borg-mestrene).

En række kompetencer, som i andre kom-muner tilkommer økonomiudvalget, er iføl-ge vedtægterne henlagt til magistraten. Detdrejer sig navnlig om følgende:

- Udarbejdelse af budgetforslag.- Udarbejdelse af kasse- og regnskabsregula-

tiv.- Indseende med kasse- og regnskabsvæse-

net.- Tilsyn med kommunens forvaltning af

økonomiske midler og forvaltningen afkommunens kasser.

- Tilsyn med kommunens arkivalier.- Fastsættelse af regler om løn- og personale-

sager.- Fastsættelse af regler om forsikringsfor-

hold.

De enkelte magistratsmedlemmer skal op-fylde de pligter, som disse funktioner medfø-rer. De vil derfor kunne ifalde ansvar, så-fremt de stemmer for eller undlader at stem-me imod ulovlige beslutninger. Et ansvarkan også ifaldes for mangelfuld eller mang-lende varetagelse af pligterne eller for mang-lende tilsyn (ulovlige undladelser).

Herudover er visse opgaver i medfør afspeciallovgivningen henlagt til magistraten.Det drejer sig navnlig om de sociale anliggen-der, som i andre kommuner er henlagt til so-cialudvalgets selvstændige kompetence, jfr.f.eks. bistandslovens § 9, 2. pkt. Da bag-grunden for socialudvalgets særstilling pådisse områder er ønsket om at opretholdefortrolighed om sagerne, jfr. nærmere i kapi-tel IX, afsnit 1.1., kan det dog ikke værehensigten, at sådanne sager i magistratskom-munerne skal behandles af den samlede ma-gistrat, men de må behandles af det medlemaf magistraten, til hvem de sociale anliggen-

der er henlagt. Ansvaret for sagerne må der-for påhvile dette medlem, jfr. afsnit 2.3.

Magistratsmedlemmernes frigørelsesmu-ligheder må som udgangspunkt være de sam-me som kommunalbestyrelsesmedlemmernesfrigørelsesmuligheder i udvalgsstyrede kom-muner, jfr. kapitel III, afsnit 3-4. Såfremtder er tale om formodet ulovlige beslutnin-ger, må medlemmerne sørge for at få deresafvigende mening ført til protokols. Borgme-sterens opmærksomhed må henledes på for-modede ulovlige undladelser, og såfremtborgmesteren ikke reagerer, eller det uregel-mæssige forhold vedrører borgmesteren, måsagen bringes op i magistraten. I hvert fald imere graverende tilfælde må magistratsmed-lemmerne være forpligtet til at benytte deresret til at indbringe en sag for kommunalbe-styrelsen, såfremt de ikke opnår et tilfreds-stillende resultat af behandlingen i magistra-ten.

2.5. De faste udvalgs ansvar.De faste udvalg har ikke del i den umiddelba-re forvaltning af sagerne, men de har til op-gave at behandle sager, som kommunalbe-styrelsen eller magistraten beslutter at henvi-se til behandling i udvalgene. Derudover fun-gerer udvalgene i et vist omfang som rådgi-vende organer for borgmester/rådmand pådet pågældende område.

Når en sag er henvist til et udvalg til be-handling, påhviler det udvalget at afgiveskriftlig betænkning over sagen hurtigst mu-ligt. Udvalgsmedlemmerne må derfor kunneifalde ansvar, såfremt de ikke afgiver en så-dan betænkning. "Betænkningen" kan dogeventuelt bestå i, at udvalget udtaler, at detikke har bemærkninger til sagen. Udvalgs-medlemmerne må endvidere kunne ifalde an-svar, hvis de giver bevidst forkerte oplysnin-ger i deres betænkning, men herudover kander næppe blive tale om at pålægge medlem-merne af de faste udvalg noget ansvar.

Et udvalgsmedlem må kunne frigøre sigfor ansvar for ulovligheder i udvalgets be-tænkning ved at afgive mindretalsudtalelse.Hvis udvalgets flertal nægter at skrive be-tænkning, må mindretallet formentlig være

150

berettiget til på egen hånd at afgive en mind-retalsbetænkning for at kunne frigøre sig foret medansvar.

2.6. Ansvar for udvalg til varetagelse af op-gaver i henhold til bistandslovens afsnit VIII.Efter bistandslovens § 126, stk. 1, træffes af-gørelser om hjælpeforanstaltninger udensamtykke (dvs. tvangsfjernelse af børn frahjemmet) af det sociale udvalg. Retskredsensbyretsdommer og en af amtsrådet udpegetpædagogisk-psykologisk konsulent deltagerdog i mødet uden stemmeret. Dommerenyder ifølge § 126, stk. 2, udvalget vejledningmed hensyn til lovens forståelse og anvendel-se samt vurdering af foreliggende oplysnin-ger. Dommeren leder forhandlingerne og på-ser, at sagen er tilstrækkeligt oplyst.

I magistratskommunerne er nedsat særligeudvalg til varetagelse af opgaverne i henholdtil bistandslovens afsnit VIII om hjælpefor-anstaltninger uden samtykke. Disse udvalgbestår uden for København af den rådmand,til hvem de sociale anliggender er henlagt,samt fra 3-7 kommunalbestyrelsesmedlem-mer. Rådmanden er formand for udvalget.På samme måde som de sociale udvalg, til-trædes disse udvalg af to sagkyndige udenstemmeret, nemlig en dommer og en personmed pædagogisk-psykologisk indsigt.

I Københavns kommune varetages opga-verne i henhold til bistandslovens afsnit VIIIaf Børne- og Ungdomsnævnet, der består af5 personer valgt af borgerrepræsentationenaf dennes midte. Nævnet tiltrædes endvidereaf en person, der opfylder de almindelige be-tingelser for udnævnelse til dommer, samt afet antal psykologiske konsulenter. Disse sag-kyndige, der har samme funktioner som om-talt ovenfor om de sociale udvalg, deltager inævnets forhandlinger uden stemmeret. Denærmere regler om Børne- og Ungdomsnæv-net er fastsat i en vedtægt, der er godkendtaf socialministeren efter bistandslovens §126, stk. 3.

Om ansvarsplacering og retlige reaktions-muligheder over for udvalg i henhold til bi-standslovens afsnit VIII gælder i alt væsent-ligt det samme, som er beskrevet i kapitel IX

om ansvarsplacering og retlige reaktionsmu-ligheder over for de sociale udvalg.

Det forhold, at disse særlige udvalg tiltræ-des af juridisk og pædagogisk-psykologisksagkyndige, har i alt fald den betydning, atet medlem ikke kan ifalde ansvar ved atstemme i overensstemmelse med de sagkyn-diges vejledning, medmindre vejledningen eråbenbart urigtig.

Den juridisk sagkyndige har efter bistands-lovens § 126, stk. 2, pligt til at påse, at sagener tilstrækkeligt oplyst. Den juridisk sagkyn-diges udtalelse om at sagen er tilstrækkeligtoplyst, må derfor af medlemmerne kunne til-lægges ganske særlig vægt.

Tilsynsmyndigheden kan naturligvis ikkeanvende styrelseslovens sanktioner over forde sagkyndige, der som nævnt deltager i ud-valgets møder uden stemmeret.

3. Udvalgets overvejelser vedrørendeansvarsplacering i magistratskommu-ner.

3.1. De enkelte medlemmers ansvar.Udvalget finder ingen anledning til at foreslåændringer i ansvarsreglerne for kommunal-bestyrelsens enkelte medlemmer, som princi-pielt ikke afviger fra reglerne i andre kom-muner. Der kan herom henvises til kapitelIII.

3.2. Borgmesterens og rådmændenes ansvar.Udvalget finder, at afgrænsningen mellemborgmesterens ansvar og rådmændenes an-svar kan give anledning til tvivl. Dette gældernavnlig med hensyn til borgmesterens koor-dinerende funktioner set i relation til råd-mændenes opgaver som ledere af deres magi-stratsafdelinger. Som generelt udgangspunktmå det antages, at borgmesterfunktionerne ihvert fald med hensyn til den øverste dagligeledelse er opdelt på borgmestre og rådmænd,men en vis samlet koordination fra borgme-sterens side må accepteres.

3.3. De øvrige ansvarsregler.Udvalget finder de øvrige ansvarsregler rime-

151

lige. Udvalget skal dog pege på mulighedenfor at gøre ansvarsreglerne og frigørelsesmu-lighederne mere alment tilgængelige gennemden vejledning, som man har anbefalet ud-færdiget, jfr. kapitel III.

4. De retlige reaktionsmuligheder.

4.1. Magistratskommunerne uden for Kø-benhavn.

4.1.1. Gældende ret.Ifølge KSL § 64, stk. 4, kan der i vedtægtenfor magistratskommunerne træffes bestem-melse om de fravigelser af styrelseslovensindhold, som magistratsordningen gør øn-skelig.

Der er i ingen af vedtægterne truffet be-stemmelse om fravigelse af § 61. En sådanfravigelse ville næppe heller blive stadfæstetaf indenrigsministeren. § 61 finder derfor og-så anvendelse i magistratskommunerne, ogder kan i hovedsagen henvises til, hvad der eranført i kapitel V om § 61.

I magistratskommunerne varetager de en-kelte magistratsmedlemmer den umiddelbareforvaltning af kommunens anliggender, somi andre kommuner varetages af de ståendeudvalg, jfr. afsnit 2. En række kompetencer,som i andre kommuner tilkommer økonomi-udvalget, er dog henlagt til den samlede ma-gistrat. Som nævnt i kapitel V, afsnit 3, erdet efter gældende ret ikke utvivlsomt, at §61-sanktionerne kan anvendes over for destående udvalg. Det er ligeledes tvivlsomt,om § 61-sanktionerne kan finde anvendelseover for magistraten og de enkelte magi-stratsmedlemmer.

Det er også tvivlsomt, om § 61-sanktioner-ne kan finde anvendelse over for medlem-merne af de faste udvalg. Da de faste udvalgikke har del i den umiddelbare forvaltning,vil problemet dog sjældent blive aktuelt.

KSL § 66 gælder også i magistratskommu-nerne. Reglen henviser i stk. 1 udtrykkeligttil "de i § 64, stk. 2, nævnte magistratsmed-

lemmer". Da § 66 også gælder for borgme-stre i de udvalgsstyrede kommuner, er reglengennemgået i kapitel V, afsnit 5, hvortil derkan henvises.

Det må endvidere antages, at tilsynsmyn-digheden har tilsvarende muligheder for atanvende andre reaktionsmuligheder over formagistratskommunerne som over for deøvrige kommuner. Der kan herom henvisestil kapitel V, afsnit 6. Endelig kan der medhensyn til reglerne om erstatning og strafhenvises til kapitel VII. De særlige problemervedrørende strafansvar for borgmestre ogandre magistratsmedlemmer er behandlet ikapitel VII, afsnit 2.2.3. og 2.2.4.

4.1.2. Udvalgets overvejelser.Udvalget finder, at sanktionsmulighederneover for magistratskommunerne som ud-gangspunkt bør være de samme som over forandre kommuner. Dette svarer til gældenderet. Udvalgets forslag til ny § 61 bør derforogså omfatte magistratskommunerne. Forde udvalgsstyrede kommuners vedkommen-de foreslår udvalget udtrykkeligt fastslået, atsanktionerne skal kunne finde tilsvarendeanvendelse over for økonomiudvalget og destående udvalg. Overført til magistratskom-munerne betyder dette, at det udtrykkeligtbør fastslås, at sanktionerne kan finde tilsva-rende anvendelse over for magistraten ogdennes medlemmer. Der henvises til udval-gets forslag til ny § 61, stk. 6, i kapitel XII,afsnit 1.1.

Det skal bemærkes, at tilsynsmyndighe-dens sanktioner kun kan anvendes over formagistratens medlemmer som indehavere afden umiddelbare forvaltningsmyndighed,men derimod ikke til gennemtvingelse afpligter, der påhviler magistratsmedlemmernesom enkeltmedlemmer, navnlig mødepligt ogstemmepligt. Her må magistratens medlem-mer behandles ligesom de øvrige kommunal-bestyrelsesmedlemer. Det betyder, at tilsyns-myndigheden kan afgive en vejledende udta-lelse, men ikke anvende sanktioner. Derimodkan der i grove tilfælde af pligttilsidesættelse

152

blive tale om straf efter udvalgets forslag tilny KSL § 61c.

Udvalget finder ikke, at der er behov foren særlig regel om anvendelse af sanktionerover for medlemmerne af de faste udvalg imagistratskommunerne.

4.2. Københavns kommune.

4.2.1. Gældende ret.Efter § 48 i den københavnske styrelseslovhar indenrigsministeren som tilsynsmyndig-hed de samme beføjelser over for Køben-havns kommune, som tilsynsmyndighedernei øvrigt har i medfør af KSL § 61 over forlandets øvrige kommuner. Indenrigsministe-ren kan således anvende annullation, tvangs-bøder og erstatningssøgsmål over for borger-repræsentationen og dennes medlemmer.

Sanktionerne kan også anvendes over formagistraten og dennes medlemmer. Ifølgebemærkningerne til lovforslaget er det nød-vendigt i lovteksten udtrykkeligt at angive, attvangsmidlerne også kan anvendes over formagistratens medlemmer, da lovens § 5fastslår, at medlemmer af borgerrepræsenta-tionen, der vælges til magistraten, udtræderaf borgerrepræsentationen.

En regel svarende til KSL § 66 findes i denkøbenhavnske lovs § 53a. Reglen omfatterbåde borgerrepræsentationens formand ogmagistratens medlemmer.

Herudover må de almindelige regler omtilsynsmyndighedens ulovbestemte reakti-onsmuligheder og om strafansvar og erstat-ningsansvar finde tilsvarende anvendelseover for Københavns kommune.

4.2.2. Udvalgets overvejelser.Udvalget finder, at Københavns kommunefortsat bør være sidestillet med landets øvri-ge kommuner med hensyn til sanktionsmu-ligheder. Udvalget foreslår derfor, at § 48 iden københavnske styrelseslov ændres ioverensstemmelse med de samtidig foreslåe-de ændringer af KSL § 61. Der henvises tiludvalgets forslag i kapitel XII, afsnit 2.1.Det vil fortsat være nødvendigt at nævne ma-gistraten og dennes medlemmer udtrykkeligti bestemmelsen.

Også den foreslåede lempelsesregel fordomstolene i erstatningssager, jfr. kapitelVII, afsnit 1.3., bør gælde for medlemmer afborgerrepræsentationen og magistraten. Derhenvises til udvalgets forslag til ny § 48b i ka-pitel XII, afsnit 2.2. Endelig bør reglerne omstraf for medlemmerne af borgerrepræsenta-tionen og af Københavns magistrat for pligt-tilsidesættelser svare til de regler, der gælderom straf for andre kommunalbestyrelses-medlemmer. Der kan henvises til kapitel VII,afsnit 2, og til udvalgets forslag til ny§ 48c iKBH-loven i kapitel XII, afsnit 2.3.

Udvalget mener ikke, at der er tilstrække-ligt grundlag for at foreslå en udtrykkeligregel om sanktioner over for de faste udvalgi Københavns kommune. En sådan regel erheller ikke foreslået indført i de øvrige magi-stratskommuner.

Udvalget stiller heller ikke forslag om æn-dring af den københavnske lovs § 53 a omvægring. Der kan henvises til kapitel V, af-snit 5.4., hvor udvalget tilkendegiver, at manikke vil foreslå ændringer af den tilsvarenderegel i KSL § 66, som er en ny regel, der erindsat i loven i 1980.

153

Kapitel XII. Udvalgets forslag til lovændringer m.v.

1. Lov om kommunernes styrelse.

1.1. Forslag til ny § 61 og § 61a med bemærk-ninger.Udvalgets overvejelser og forslag vedrørendeændring af § 61 er især behandlet i kapitel Vog VI, dog er § 61, stk. 5, behandlet i kapitelIII.

§61.Har kommunalbestyrelsen truffet en beslut-ning, der strider mod lovgivningen, kan til-synsmyndigheden sætte beslutningen ud afkraft, hvis den ikke er bragt til udførelse.

Stk. 2. Undlader kommunalbestyrelsen atudføre en foranstaltning, som den efter lov-givningen har pligt til at udføre, kan tilsyns-myndigheden pålægge de medlemmer afkommunalbestyrelsen, som er ansvarlige forundladelsen, tvangsbøder.

Stk. 3. Tilsynsmyndigheden kan anlæggeerstatningssag mod et kommunalbestyrelses-medlem, som er ansvarlig for, at kommunener påført et tab.

Stk. 4. Tilsynsmyndigheden kan frafaldesagsanlæg mod, at det pågældende medleminden en fastsat frist indbetaler et nærmereangivet beløb til kommunen. Ved beløbetsfastsættelse kan der tages hensyn til den ud-viste skyld, skadens størrelse og omstændig-hederne i øvrigt. Dersom medlemmet indvil-liger i at betale beløbet og indbetaler detteinden den fastsatte frist, kan der ikke frem-sættes yderligere erstatningskrav mod denpågældende.

Stk. 5. Et medlem kan ikke unddrage sigansvar ved at undlade at stemme.

Stk. 6. Bestemmelserne i stk. 1-5 gældertilsvarende for:

1) Økonomiudvalget og dets medlemmer.2) Et stående udvalg og dets medlemmer.3) Det sociale udvalg og dets medlemmer,

selvom det drejer sig om anliggender, derefter lovgivningen er henlagt til udvalgetsselvstændige afgørelse.

4) En magistrat og dens medlemmer.5) Den rådmand, til hvem de sociale anlig-

gender er henlagt, selvom det drejer sigom anliggender, der efter lovgivningen erhenlagt til vedkommendes selvstændigeafgørelse.

6) Et udvalg nedsat af kommunalbestyrelseni en magistratskommune til at varetageopgaver efter bistandslovens afsnit VII ogudvalgets medlemmer.

7) Et kommunalt fællesskab, der er omfattetaf § 60, og medlemmerne af fællesskabetsorganer.

Stk. 7. Tilsynsrådenes afgørelser efter stk.1 kan af kommunalbestyrelsen indbringesfor indenrigsministeren. Tilsynsrådenes af-gørelser efter stk. 2, 3 og 4 kan af de pågæl-dende medlemmer af kommunalbestyrelsenindbringes for indenrigsministeren.

§61a.Indenrigsministeren kan anvende de foran-staltninger, der er nævnt i § 61, stk. 1-4 overfor et tilsynsråds ulovlige beslutninger ellerundladelser. § 61, stk. 5 finder tilsvarendeanvendelse på tilsynsrådets medlemmer.

Stk. 2. Indenrigsministeren kan pålægge ettilsynsråd at tage en sag op til behandling forat tage stilling til, om foranstaltningerne i §61 skal finde anvendelse.

154

Bemærkninger til § 61 og § 61a.

Til § 61

Bestemmelsen fastslår indholdet af legalitets-tilsynet, dvs. spørgsmålet om, hvilke sank-tioner tilsynsmyndigheden kan anvende overfor ulovligheder i kommunestyret. Efter dennugældende § 61 kan tilsynsmyndighedenanvende annullation og tvangsbøder samtgøre personligt ansvar gældende ved domsto-lene, dvs. anlægge erstatningssøgsmål. Dissesanktioner er nævnt i forslagets stk. 1-3. Istk. 4 foreslås lovfæstet en lempelsesmulig-hed for tilsynsmyndigheden i erstatningssa-ger. I stk. 5 foreslås det præciseret, at etmedlem ikke kan unddrage sig ansvar ved atundlade at stemme. Endvidere foreslås det istk. 6 fastslået, at sanktionerne og stemme-pligten finder tilsvarende anvendelse over forøkonomiudvalget og de stående udvalg, og imagistratskommuner over for magistratenog dens medlemmer samt over for kommu-nale fællesskaber. I alle disse relationer erdet efter gældende ret usikkert, om tilsyns-myndigheden kan benytte § 61-sanktionerne.Tilsynsmyndighedens sanktioner skal efterforslaget også kunne anvendes, når det so-ciale udvalg handler inden for sit lovbestem-te, selvstændige kompetenceområde. Efterstk. 7 foreslås der tillagt de medlemmer, derrammes af tilsynsrådets afgørelser om sank-tionsanvendelse, ret til at indbringe afgørel-sen for indenrigsministeren.

Der gælder en række fælles betingelser foranvendelse af sanktionerne i § 61. For detførste er det en betingelse, at kommunalbe-styrelsens adfærd har været i strid med lov-givningen. Udtrykket lovgivningen må for-stås som gældende ret i almindelighed, dvs.både skreven og uskreven ret, herunder isærretsgrundsætninger som f.eks. lighedsgrund-sætningen. Ordet lovgivningen må dog i énhenseende forstås indskrænkende, idet detantages i teori og praksis, at tilsynsmyndig-hedens sanktioner ikke kan anvendes til gen-nemtvingelse af krav, der grunder sig påprivatretlige forpligtelser, f.eks. betaling forleverancer til kommunen, hvis gennemtvin-

gelse forudsætter, at tilsynsmyndighedenskal tage stilling til kravet. Det samme gæl-der ved uoverensstemmelser mellem en kom-munalbestyrelse og dennes ansatte.

Det er yderligere en betingelse, at der fore-ligger den fornødne klarhed, dvs. at der ikkeer rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilside-sat. Klarhedskriteriet har længe været aner-kendt i de kommunale tilsynsmyndighederspraksis.

Det har i tidligere teori været hævdet, atsanktionerne efter § 61 kun kan benyttes,hvis borgeren ikke har mulighed for at an-fægte en kommunal beslutning ved sagsan-læg. Det må imidlertid i dag anses for aner-kendt i teori og praksis, at tilsynsmyndighe-den også skal varetage den enkelte borgersinteresse i en lovlig forvaltning.

Tilsynsmyndigheden vurderer, hvilken re-aktion der vil være nødvendig i den konkretesituation. Tilsynsmyndigheden er såledesnormalt ikke forpligtet til at anvende sankti-onerne i stk. 1-4, hvis en ulovlighed kan af-hjælpes ved mindre indgribende reaktioner,jfr. at der over alt benyttes ordet "kan".

I den gældende § 61 er det ud over de ud-trykkeligt opregnede sanktioner nævnt, attilsynsmyndigheden kan anvende de "nød-vendige foranstaltninger". Det er uklart,hvilke beføjelser der omfattes af dette ud-tryk. Det antages generelt, at tilsynsmyndig-heder også uden udtrykkelig lovhjemmel kanafgive vejledende udtalelser og fremkommemed henstillinger og anmodninger. Herud-over kan de kommunale tilsynsmyndighederhjemvise sager i tilfælde, hvor kommunalbe-styrelsen har en handlepligt. Tilsynsmyndig-hederne kan også benytte (konstaterende)pålæg i tilfælde, hvor kommunalbestyrelsenikke overholder sine forpligtelser efter lov-givningen. Både hjemvisning og konstateren-de pålæg må imidlertid anses for beføjelseruden selvstændige retsvirkninger, som aleneskaber et klarere retsgrundlag for senere atkunne anvende § 61-sanktionerne. En ud-trykkelig lovfæstelse forekommer derfor ik-ke påkrævet.

Da der ikke foreslås tillagt tilsynsmyndig-hederne yderligere sanktionsmuligheder,

155

foreslås udtrykket ''de nødvendige foran-staltninger" fjernet fra lovteksten.

Til de enkelte stykker bemærkes følgende:Efter stk. 1 kan tilsynsmyndigheden an-

nullere en kommunalbestyrelsesbeslutning,der strider mod lovgivningen. Om forståel-sen af udtrykket lovgivning henvises til degenerelle bemærkninger ovenfor. Det eryderligere en betingelse, at beslutningen end-nu ikke er bragt til udførelse. Denne betingelsevar udtrykkeligt anført i lovteksten i de op-rindelige kommunale styrelseslove fra 1867/68.Da der har været rejst tvivl om spørgsmålet,foreslås betingelsen genoptaget i teksten.

En beslutning er bragt til udførelse, nården har fået retsvirkninger udadtil, typiskved at adressaten har fået meddelelse om be-slutningen fra et kompetent organ. Hvis enbeslutning kun delvis er bragt til udførelse,kan annullation anvendes over for den del,der endnu ikke er udført.

Stk. 2. Medens annullation kun kan an-vendes over for ulovlige beslutninger, er ho-vedområdet for tvangsbøder de tilfælde,hvor kommunalbestyrelsen ulovligt undladerat udføre en foranstaltning, som den efterlovgivningen har pligt til at udføre. Om for-ståelsen af udtrykket lovgivningen henvisestil de generelle bemærkninger. Tvangsbøderpålægges det enkelte kommunalbestyrelses-medlem. Tvangsbøderne skal ikke rettesmod samtlige medlemmer, men kun mod demedlemmer, som er ansvarlige for den ulov-lige beslutning eller undladelse. Om ansvarfor medlemmer, der undlader at stemme,henvises til stk. 5. Tvangsbøder kan kun an-vendes til gennemtvingelse af pligter, der på-hviler kommunalbestyrelsen, men ikke til atgennemtvinge pligter, som påhviler det en-kelte kommunalbestyrelsesmedlem, f.eks.mødepligt og tavshedspligt.

Der findes ingen samlet oversigt over denærmere regler om tvangsbøder efter § 61,herunder om deres størrelse, inddrivelse ogeventuelle eftergivelse. Indenrigsministerietagter i samarbejde med justitsministeriet atudarbejde en vejledning herom.

Tilsynsmyndigheden kan også søge en be-stemt adfærd gennemtvunget ved at anlægge

et anerkendelsessøgsmål ved domstolene. Enudtrykkelig lovfæstelse af denne ret er ikkenødvendig.

Efter stk. 3 kan tilsynsmyndigheden an-lægge en erstatningssag ved domstolene modde medlemmer af kommunalbestyrelsen,som er ansvarlige for, at kommunen er på-ført et tab. Om ansvar for medlemmer, derundlader at stemme, henvises til stk. 5. Detmå afgøres ud fra dansk rets almindelige er-statningsretlige regler, om der er det fornød-ne ansvarsgrundlag. Det betyder, at der skalforeligge en uforsvarlig adfærd (beslutningeller undladelse), som kan tilregnes det på-gældende kommunalbestyrelsesmedlem somforsætlig eller uagtsom, og der skal som enforudselig følge heraf være opstået et tab forkommunen. Der vil dog ofte foreligge enrække momenter, der kan gøre det rimeligtat lade ansvaret nedsætte eller bortfalde. Fordisse tilfælde foreslås dels indført en lempel-sesmulighed for tilsynsmyndigheden i stk. 4,dels en lempelsesmulighed for domstolene iforslaget til ny § 61b.

Det skal tilføjes, at der ikke findes nogenalmindelig lov om ansvarsgrundlaget i danskret, og at det af justitsministeriet i folketings-året 1983/84 fremsatte forslag til erstatnings-lov ikke indeholder regler om ansvarsgrund-laget.

Søgsmålskompetencen tilkommer tilsyns-myndigheden. Borgerne har ingen søgsmåls-kompetence. Kommunalbestyrelsen vil nor-malt selv kunne anlægge en erstatningssag.Hvis kommunalbestyrelsen har anlagt sag, erder intet behov for, at også tilsynsmyndighe-den anlægger sag. Når tilsynsmyndighedenhar fremsat "tilbud" om at frafalde sagsan-læg mod indbetaling af et beløb til kommu-nen, og dette "tilbud" er akcepteret, så kanhverken kommunalbestyrelsen eller tilsyns-myndigheden anlægge sag, jfr. stk. 4, sidstepkt.

Stk. 4 indeholder udtrykkelig hjemmel fortilsynsmyndigheden til at frafalde anlæg aferstatningssag mod, at det pågældende med-lem indbetaler erstatningsbeløbet til kommu-nen. Der foreslås endvidere indført en lem-pelsesadgang for tilfælde, hvor tilsynsmyn-

156

digheden nok finder, at et erstatningsansvarbør gøres gældende, men hvor fuldt erstat-ningsansvar ville virke urimeligt, navnlig for-di det ville være økonomisk meget tyngende,og/eller fordi den udviste skyld kun har væ-ret ringe. En sådan lempelsesmulighed har ienkelte tilfælde været anvendt i praksis. Dethar vist sig, at tilsynsmyndigheden i sådannetilfælde ikke har ønsket at kræve det fuldetab erstattet og derfor ikke har anlagt erstat-ningssag. Den nye bestemmelse vil forment-lig medføre, at ansvar hyppigere vil blivegjort gældende i praksis. Det er dog fortsaten betingelse, at der er lidt et tab. Tilsyns-myndigheden skal således ikke kunne kræveet beløb betalt som straf. Det vil imidlertidundertiden være muligt at gøre strafansvargældende ved domstolene efter det samtidigtfremsatte forslag til ny § 61c uafhængigt af,om der er lidt et tab. Der kan eventuelt ogsåblive tale om strafansvar mod kommunensom kollektiv enhed efter speciallovgivnin-gen. Der henvises herom til bemærkningernetil § 61c. Ved fastsættelsen af det beløb, derskal indbetales, kan tilsynsmyndigheden udover de nævnte momenter - den udviste skyldog skadens størrelse - tage hensyn til "om-stændighederne i øvrigt". Det indebærer, attilsynsmyndigheden bl.a. kan afpasse ogeventuelt graduere beløbet under hensynta-gen til, at ansvarsgrundlaget kan være for-skelligt for f.eks. borgmesteren og de øvrigekommunalbestyrelsesmedlemmer. Typisk vilder dog nok blive tale om, at samtlige an-svarlige medlemmer skal betale et beløb afsamme størrelse. Der skal efter forslaget ikkevære tale om solidarisk ansvar for de ansvar-lige medlemmer. Tilsynsmyndigheden måderfor fastsætte et beløb for hvert enkeltmedlem.

Det medlem, som accepterer at betale detaf tilsynsmyndigheden fastsatte beløb tilkommunen, må have sikkerhed for, at er-statningssøgsmål ikke herefter kan rejsesmod ham. Det foreslås derfor at udelukkebåde tilsynsmyndighed og kommunalbesty-relsen fra at anlægge erstatningssag, nårmedlemmet har indvilliget i at betale. Detfølger af forholdets natur, at tilsynsmyndig-

heden må fastsætte en forholdsvis kort frist,inden for hvilken tilsynsmyndighedens "til-bud" skal accepteres. Hvis medlemmet ikkeindvilliger i at betale inden for den fastsattefrist eller undlader at indbetale beløbet indenfor den fastsatte frist, anlægger tilsynsmyn-digheden sag. Tilsynsmyndigheden må iøvrigt i særlige tilfælde være berettiget til atforlænge acceptfristen og fristen for indbeta-ling, hvor fristoverskridelsen er undskylde-Hg-

I stk. 5 præciseres det, at medlemmerne ik-ke kan unddrage sig ansvar ved at undlade atstemme. Det har hidtil givet anledning tiltvivl, om medlemmer, der undlader at stem-me, er medansvarlige, men det vil være til-fældet efter den foreslåede regel. Om et med-lem kan pådrage sig et ansvar ved at undladeat stemme må afhænge af de konkrete om-stændigheder, herunder af afstemningstema-ets formulering. Hvis der er stillet forslag omen beslutning, som kommunalbestyrelsenhar pligt til at træffe, skal medlemmernestemme for denne beslutnings vedtagelse. Etmedlem har ligeledes pligt til at stemme moden beslutning, som han ved eller burde videer ulovlig. Reglen gør kun op med de tilste-deværende medlemmers forhold. Medlem-mer, der er udeblevet, eller som har forladtmødet uden lovligt forfald, vil dog efter om-stændighederne kunne rammes af sanktionerefter § 61, hvis det undtagelsesvis kan bevi-ses, at de er udeblevet eller har forladt mødetmed det formål at undgå at deltage i afstem-ningen. Hvis der er tale om grov eller genta-gen tilsidesættelse af mødepligten, kan derefter omstændighederne blive tale om at gøreet strafansvar gældende efter det samtidigtfremsatte forslag til ny § 61c, hvortil der kanhenvises.

I stk. 6 slås det fast, at sanktionerne i stk.1-4 også kan finde anvendelse over for øko-nomiudvalget og de stående udvalgs beslut-ninger og undladelser. Dette har hidtil værettvivlsomt, men behovet for at få retstilstan-den afklaret er blevet større, efterhåndensom flere sager afgøres af udvalgene. Til-synsmyndigheden må dog altid rette henven-delse til kommunalbestyrelsen, bortset fra de

157

tilfælde, hvor der er tale om sager inden fordet sociale udvalgs selvstændige kompeten-ceområde. Reglen får derfor navnlig betyd-ning, hvis kommunalbestyrelsen ikke griberind over for udvalgets beslutning eller undla-delse.

Sanktionerne skal efter forslaget tilligekunne anvendes over for magistraten og der-med over for magistratens enkelte medlem-mer, som i magistratskommunerne varetagerden umiddelbare forvaltning, der i andrekommuner varetages af økonomiudvalget ogde stående udvalg. Om magistratsordningenkan nærmere henvises til § 64. § 61-sankti-onerne kan dog kun anvendes over for magi-stratsmedlemmer som indehavere af kompe-tencen til at varetage den umiddelbare for-valtning, men ikke over for medlemmerneseventuelle tilsidesættelse af deres personligepligter. Grove pligttilsidesættelser vil imid-lertid efter omstændighederne kunne straffesefter forslaget til ny § 61c.

De kommunale tilsynsmyndigheder harhidtil ikke kunnet anvende sanktioner overfor det sociale udvalg, når udvalget handlerinden for sit lovbestemte selvstændige kom-petenceområde (f.eks. i henhold til bistands-lovens § 9). I disse sager - som udgør en me-get stor del af udvalgets arbejdsopgaver -kan udvalgets afgørelser ikke indbringes forkommunalbestyrelsen. Hvis det sociale ud-valgs afgørelse er endelig, kan heller ikke desociale ankemyndigheder eller de sociale til-synsmyndigheder gribe ind over for eventuel-le ulovligheder. Da det forekommer util-fredsstillende, at der findes et væsentligt om-råde, hvor ulovligheder ikke kan rammes afandre sanktioner end straf, foreslås de kom-munale tilsynsmyndigheders kompetence ud-videt.

I magistratskommunerne varetages denumiddelbare forvaltning af de sociale opga-ver af vedkommende rådmand, bortset fraforanstaltninger i henhold til bistandslovensafsnit VIII om hjælpeforanstaltninger udensamtykke. Disse foranstaltninger varetagesaf særlige udvalg nedsat af kommunalbesty-relsen med vedkommende rådmand som for-

mand og fra 3-7 kommunalbestyrelsesmed-lemmer som medlemmer. Udvalgene tiltræ-des af juridisk og pædagogisk-psykologisksagkyndige, der deltager uden stemmeret.

De her nævnte udvalg omfattes også afforslagets stk. 6. Det følger af forholdets na-tur, at de sagkyndige, der deltager udenstemmeret, ikke kan underkastes sanktionerefter forslagets stk. 2-4, ligesom forslagetsstk. 5 naturligvis ikke kan påberåbes over fordisse personer.

Sanktionerne kan også anvendes over forborgmesterens afgørelser af hastesager ogutvivlsomme sager i henhold til § 31, stk. 1.Da disse sager afgøres på kommunalbestyrel-sens vegne, kan de behandles ligesom andrekommunalbestyrelsesafgørelser, og en særligregel om sanktioner over for borgmesteren erikke nødvendig.

Hvis der undtagelsesvis nedsættes et ud-valg i henhold til KSL § 17, stk. 4, med admi-nistrerende opgaver under økonomiudval-gets eller vedkommende stående udvalgs om-råde, skal § 17, stk. 4-udvalget nedsættes un-der det pågældende udvalg. § 17, stk. 4-ud-valg omfattes således indirekte af § 61.

Efter ordlyden af den nugældende § 61kan sanktionerne kun anvendes over forkommunalbestyrelsen. Der er imidlertid til-svarende behov for at kunne anvende sankti-oner i de tilfælde, hvor en kommunal opgaveløses af flere kommuner i fællesskab, oghvor ansvaret for den ulovlige beslutning el-ler undladelse derfor må påhvile det kommu-nale fællesskabs styrende organ eller detsmedlemmer. Det foreslås derfor udtrykkeligtfastslået, at foranstaltningerne i henhold til §61 kan anvendes over for kommunale fælles-skaber. Reglen gælder kun for fællesskaber,der er omfattet af styrelseslovens § 60. I til-fælde, hvor et fællesskabs deltagere er un-dergivet forskellige tilsynsmyndigheder, måtilsynsmyndighederne koordinere sanktions-anvendelsen, da fællesskabet og de ansvarli-ge kommunalbestyrelsesmedlemmer ikkeskal kunne rammes af dobbeltsanktioner.

Stk. 7. Efter gældende ret kan kun kom-munalbestyrelsens flertal indbringe et til-

158

synsråds afgørelser for indenrigsministerenmed den virkning, at ministeren får fuldprøvelsesret i henhold til styrelseslovens § 47,stk. 3. Efter forslaget sondres der med hen-syn til ankeadgangen mellem tilsynsrådetsafgørelser efter stk. 1 og efter stk. 2, 3 og 4.Annullation efter stk. 1 retter sig mod kom-munalbestyrelsens beslutning, og ankead-gangen er derfor tillagt kommunalbestyrel-sen. Et tilsynsråds afgørelse om tvangsbø-der, erstatningssøgsmål eller indbetaling afet beløb til kommunen i henhold til stk. 2, 3og 4, rettes derimod mod det enkelte med-lem, og det forekommer derfor rimeligt, atethvert medlem, som rammes af den pågæl-dende sanktion, får mulighed for at få prø-vet afgørelsen af indenrigsministeren uaf-hængigt af, om flertallet ønsker en sådanprøvelse. En sådan ankeadgang vil forment-lig kunne virke procesbesparende.

Den foreslåede regel gør op med ankead-gangen med hensyn til anvendelse af sanktio-ner efter § 61, dvs. at der ikke samtidig kanankes efter § 47, stk. 3, der herefter alenevedrører anke i forbindelse med tilsynsmyn-dighedens hensigtsmæssighedstilsyn. Hvisspørgsmålet om indbetaling af et beløb tilkommunen er indbragt for indenrigsministe-ren, kan ministeren ændre beløbets størrelse,men kan også beslutte at anlægge erstat-ningssag, f.eks. hvis betingelserne for at lem-pe erstatningsansvaret efter ministerens op-fattelse ikke skønnes at være opfyldt.

I tilfælde af klage til indenrigsministerenmå det forventes, at tilsynsrådet sætter ind-betalingen i bero for de medlemmer, som ik-ke deltager i anken til ministeren. Hvis mini-sterens prøvelse fører til en lempelse af bo-den, må det forventes, at tilsynsrådet viloverveje en ændring af sin afgørelse for deresterende medlemmers vedkommende. Enændring bør i hvert fald gennemføres, hvisder er tale om samme ansvarsgrundlag for al-le medlemmer. Hvis ministerens prøvelse fø-rer til en skærpelse af boden, er tilsynsrådetdog afskåret fra at skærpe boden for de med-lemmer, som har akcepteret tilsynsrådets af-gørelse om bod.

Til § 61a.Stk. 1 om indenrigsministerens beføjelserover for tilsynsrådenes ulovligheder svarer tilden nugældende § 61, stk. 3.

I stk. 2 foreslås det, at indenrigsministerenfår beføjelse til at pålægge et tilsynsråd at ta-ge en sag op til behandling. Forslaget skal sespå baggrund af, at det efter gældende ret kanvære utilfredsstillende, at indenrigsministe-ren kun kan give generelle forskrifter for til-synsrådenes virksomhed, men ikke kan tagenoget initiativ med henblik på konkrete sa-gers behandling i rådene. Beføjelsen indebæ-rer ingen ret for indenrigsministeren til atgribe ind over for tilsynsrådets beslutninger isagen, medmindre der foreligger en ulovlig-hed, jfr. stk. 1.

1.2. Forslag til ny § 61b med bemærkninger.Udvalgets overvejelser og forslag til § 61b erbehandlet i kapitel VII, afsnit 1.3.

§61b.Hvis et kommunalbestyrelsesmedlem underen erstatningssag findes erstatningsansvarligfor et tab, som den pågældende under udfø-relse af sit hverv har påført kommunen, kanerstatningen nedsættes eller helt bortfalde idet omfang, det findes rimeligt under hensyntil den udviste skyld, skadens størrelse ogomstændighederne i øvrigt.

Stk. 2. Stk. 1 finder tilsvarende anvendel-se, hvis et tilsynsrådsmedlem under en erstat-ningssag findes erstatningsansvarlig for ettab, som den pågældende under udførelse afsit hverv har påført staten.

Bemærkninger til § 61b.Efter § 61b foreslås domstolene tillagt enlempelsesmulighed i de tilfælde, hvor der un-der en erstatningssag anlagt i henhold til §61, stk. 3, fastslås erstatningspligt. De krite-rier, der kan bevirke en nedsættelse ellerbortfald af erstatningen, er de samme, somtilsynsmyndigheden kan lægge vægt på vedanvendelse af lempelsesmuligheden i hen-hold til § 61, stk. 4. Der kan herom henvisestil bemærkningerne til § 61, stk. 3 og 4.

159

Bestemmelsen medfører, at der fortsat be-står en lempelsesmulighed i tilfælde, hvor etkommunalbestyrelsesmedlem ikke har øn-sket at acceptere en afgørelse fra tilsynsmyn-digheden efter § 61, stk. 4, eller indenrigsmi-nisterens afgørelse, dersom spørgsmålet harværet indbragt for denne, jfr. § 61, stk. 7.

I stk. 2 foreslås en tilsvarende lempelses-mulighed over for medlemmer af tilsynsrådeti tilfælde, hvor indenrigsministeren har an-lagt erstatningssag.

1.3. Forslag til ny § 61c med bemærkninger.Udvalgets overvejelser og forslag til ny § 61cer behandlet i kapitel VII, afsnit 2.2.4.

§ 61c.Et kommunalbestyrelsesmedlem, der gør sigskyldig i grov tilsidesættelse af de pligter,som den pågældendes hverv medfører, straf-fes med bøde.

Stk. 2. Påtale efter stk. 1 kan kun ske eftertilsynsmyndighedens begæring. Et tilsyns-råds afgørelse herom kan ikke indbringes forindenrigsministeren.

Stk. 3. Sager om overtrædelse af stk. 1 be-handles som statsadvokatsager.

Bemærkninger til § 61c.Der foreslås indført en regel om strafansvarfor kommunalbestyrelsesmedlemmer, dergør sig skyldige i grov tilsidesættelse af derespligter. Dette må ses på baggrund af, at deri visse tilfælde ikke er nogen sanktionsmulig-heder efter gældende ret. Det drejer sig omtilfælde, hvor en beslutning er udført og ikkekan ændres. Annullation og tvangsbøderkan derfor ikke benyttes, og hvis beslutnin-gen ikke har medført noget tab for kommu-nen, kan det heller ikke komme på tale at an-lægge erstatningssag. Her er både den gæl-dende og den foreslåede ny § 61 uanvendelig.Reglerne i straffelovens §§ 156 og 157 omstraf for pligtforsømmelser i offentlig tjene-ste eller hverv kan heller ikke finde anvendel-se, da bestemmelserne udtrykkeligt undtagerhverv, hvis udførelse hviler på offentligevalg.

En sådan ufuldstændighed i sanktionsbe-

stemmelserne er af præventive grunde ikkeacceptabel, hvis det drejer sig om grovere til-fælde af pligttilsidesættelse.

Reglen er foreslået placeret i den kommu-nale styrelseslov i sammenhæng med de øvri-ge regler om sanktioner over for kommunal-bestyrelsesmedlemmers ulovlige og uforsvar-lige adfærd. Placeringen i styrelsesloven skalogså ses på baggrund af, at påtaleretten øn-skes begrænset til tilfælde, hvor tilsynsmyn-digheden begærer påtale rejst.

Det forudsættes ved gennemførelsen afdenne bestemmelse og den tilsvarende be-stemmelse, der er foreslået som en ny § 48bi lov om Københavns kommunes styrelse, atder hermed udtømmende er gjort op medstrafansvaret for borgmestres og magistrats-medlemmers m.v. tilsidesættelse af pligter,herunder tjenesteforsømmelser, således atstraf ikke vil kunne idømmes efter straffe-lovens §§ 156 og 157, hvilket i øvrigt eftergældende ret må anses for tvivlsomt.

Den foreslåede strafbestemmelse i § 61comfatter kommunalbestyrelesmedlemmerspligttilsidesættelse både i forbindelse medbygherre- og driftsherrevirksomhed m.v. ogi forbindelse med myndighedsudøvelse.

Som supplement til det personlige strafan-svar skal nævnes de regler, som findes i spe-ciallovgivningen om bødeansvar for kollek-tive enheder. I betænkning nr. 996/1983 omansvarsplacering og reaktionsmuligheder ikommunestyret er peget på, hvordan sådan-ne regler i fremtiden kan formuleres klarere,således at de utvivlsomt omfatter kommuneri de tilfælde, hvor det skønnes ønskeligt ellerpåkrævet. Selv om disse regler ikke rammerdet enkelte medlem, må de alligevel antagesat have en præventiv virkning. Reglerne ispeciallovgivningen omfatter dog kun tilfæl-de, hvor kommuner optræder som bygherreeller driftsherre m.v.

Til stk. 1.Det strafbare gerningsindhold beskrives somgrov tilsidesættelse af de pligter, som den på-gældendes hverv medfører. Udtrykket "tilsi-desættelse' ' omfatter både aktiv handling ogtilfælde af pligtforsømmelser og skødesløs-

160

hed, dvs. tilfælde, hvor et kommunalbesty-relsesmedlem har tilsidesat eller undladt atopfylde en handlepligt. Medlemmernes plig-ter i henseende til at føre tilsyn og kontrolmed den kommunale forvaltning er dog ikkesærligt vidtgående, og der vil derfor for-mentlig kun i sjældne tilfælde blive tale om"grov tilsidesættelse". Medlemmernes selv-stændige undersøgelsespligter er heller ikkevidtgående. Hvis der foreligger en redegørel-se fra forvaltningen, må medlemmerne nor-malt kunne lægge denne til grund for deresstillingtagen, medmindre det er oplagt, at re-degørelsen er forkert eller mangelfuld. Med-lemmerne ifalder normalt ikke ansvar ved atgå mod en indstilling fra forvaltningen, menet ansvar kan blive aktuelt, hvis de indså ellerklart burde have indset, at de herved over-træder lovgivningen. Det medfører normaltheller ikke noget ansvar at træffe beslutning,uden at der foreligger en redegørelse eller enindstilling, men et ansvar kan komme på ta-le, hvis det er klart, at sagen er utilstrække-ligt oplyst. Om medlemmernes pligter, an-svar for pligtforsømmelser og frigørelsesmu-ligheder kan henvises til betænkning nr.996/1983 om ansvarsplacering og reaktions-muligheder i kommunestyret, især kapitelIII, afsnit 2-5.

Udover de pligter, som påhviler medlem-merne som medlemmer af kommunalbesty-relsen og dens udvalg, omfatter bestemmel-sen tillige de pligter, som er pålagt det enkel-te medlem i medfør af § 17, stk. 5, dvs. navn-lig pligter, der følger af hverv som medlem afkommissioner, bestyrelser og lignende.

Den foreslåede regel omfatter også de sær-lige pligter, som påhviler borgmesteren ogandre magistratsmedlemmer, jfr. ordene"pligter, som den pågældendes hverv medfø-rer". Også hvervet som medlem af eller for-mand for et udvalg kan medføre særlige plig-ter.

Om borgmesterens og udvalgsformandenssærlige pligter kan henvises til den tidligereomtalte betænkning, kapitel III, afsnit 6 og7. Om magistratsmedlemmers pligter kanhenvises til kapitel XI.

Efter bestemmelsen er der udtømmende

gjort op med strafansvaret for borgmestre ogmagistratsmedlemmer.

Den foreslåede regel er naturligvis ikke tilhinder for, at der kan straffes efter bestem-melser med andet gerningsindhold, f.eks.straffelovens § 152 om tavshedspligt.

Et medlems tilsidesættelse af sine pligterskal ifølge bestemmelsen være grov. Sådanneovertrædelser vil i almindelighed være for-sætlige eller groft uagtsomme, men der er iprincippet ikke noget til hinder for, at de og-så kan begås ved simpel uagtsomhed. Dettevil dog formentlig kun foreligge i rene undta-gelsestilfælde.

Strafferammen er fastsat til bøde. Dennestrafferamme, hvor bøden kan gradueres ef-ter grovheden, og hvor der ikke er nogetmaksimum for bødens størrelse, skønnes athave tilstrækkelig præventiv virkning. Detmå herved tages i betragtning, at der ogsåkan blive tale om valgbarhedsfortabelse efterden kommunale valglov. Der forekommerderfor ikke at være behov for at kunne idøm-me frihedsstraf.

Til stk. 2.Det forslås, at påtale kun kan ske efter til-synsmyndighedens begæring for at undgågrundløse, tvivlsomme eller bagatelagtigeanmeldelser, herunder anmeldelser indgivetfor at genere politiske modstandere. Anled-ningen til at tilsynsmyndigheden begærer på-tale rejst, kan være en henvendelse fra enborger eller et eller flere kommunalbestyrel-sesmedlemmer, men sagen kan også tages opaf tilsynsmyndigheden af egen drift.

Et tilsynsråds afgørelse om at begære på-tale rejst kan ikke indbringes for indenrigs-ministeren. Af hensyn til det medlem, derkunne blive omfattet af påtalen, kan hellerikke tilsynsrådets, beslutning om at undladeat begære tiltale rejst indbringes for inden-rigsministeren. Tilsynsrådets medlemmer harmulighed for at henskyde afgørelsen til in-denrigsministeren efter § 50, stk. 2.

Til stk. 3.Da strafhjemlen alene tager sigte på groveforseelser, foreslås det, at sagerne behandlessom statsadvokatsager. Herved tilgodeses til-

Betænkning nr. 996 11 161

lige hensynet til at opnå en mere ensartetpraksis i de formentlig ret få tilfælde, hvorpåtale vil blive rejst.

1.4. Andre forslag vedrørende den kommu-nale styrelseslov.Udvalget har i kapitel III, afsnit 3, foreslåetat optage reglen i NSV § 7 om tilførsel af af-vigende mening til beslutningsprotokollen istyrelsesloven, f.eks. i § 20, stk. 2, efter 2.pkt.

Herudover har udvalget i kapitel III, af-snit 3 og 4, foreslået, at der udarbejdes envejledning om kommunalbestyrelsesmedlem-mernes pligter, ansvar og frigørelsesmulighe-der.

I kapitel V, afsnit 6, er foreslået udarbej-det en vejledning om samspillet mellem dekommunale tilsynsmyndigheder og ressort-myndighederne.

2. Lov om Københavns kommunesstyrelse.

2.1. Forslag til ny § 48 med bemærkninger.Udvalgets forslag til ændringer i den køben-havnske styrelseslov svarer til de fremsatteforslag vedrørende den kommunale styrel-seslov med de ændringer, som den særligekøbenhavnske styrelsesordning nødvendig-gør. Vedrørende udvalgets overvejelser kanhenvises til kapitlerne V, VI, VII og XI.

§48.Har borgerrepræsentationen truffet en be-slutning, der strider mod lovgivningen, kanindenrigsministeren sætte beslutningen ud afkraft, hvis den ikke er bragt til udførelse.

Stk. 2. Undlader borgerrepræsentationenat udføre en foranstaltning, som den efterlovgivningen har pligt til at udføre, kan in-denrigsministeren pålægge de medlemmer afborgerrepræsentationen, som er ansvarligefor undladelsen, tvangsbøder.

Stk. 3. Indenrigsministeren kan anlæggeerstatningssag mod et medlem af borgerre-præsentationen, som er ansvarlig for, atkommunen er påført et tab.

Stk. 4. Indenrigsministeren kan frafaldesagsanlæg, mod at det pågældende medleminden en fastsat frist indbetaler et nærmereangivet beløb til kommunen. Ved beløbetsfastsættelse kan der tages hensyn til den ud-viste skyld, skadens størrelse og omstændig-hederne i øvrigt. Dersom medlemmet indvil-liger i at betale beløbet og indbetaler detteinden den fastsatte frist, kan der ikke frem-sættes yderligere erstatningskrav mod denpågældende.

Stk. 5. Et medlem kan ikke unddrage sigansvar ved at undlade at stemme.

Stk. 6. Bestemmelserne i stk. 1-5 gældertilsvarende for:

1) Magistraten og dens medlemmer.2) Den borgmester, til hvem de sociale anlig-

gender er henlagt, selvom det drejer sigom anliggender, der efter lovgivningen erhenlagt til vedkommendes selvstændigeafgørelse.

3) Det udvalg (Børne- og ungdomsnævnet)som borgerrepræsentationen nedsætter tilat varetage opgaver efter bistandslovensafsnit VIII, og udvalgets medlemmer.

Bemærkninger til ny § 48.Bestemmelsen svarer til det samtidig frem-satte forslag til § 61 i den kommunale styrel-seslov.

Da § 5 fastslår, at medlemmer af borgerre-præsentationen, der vælges til magistraten,udtræder af borgerrepræsentationen, er detnødvendigt i lovteksten at angive, at sanktio-nerne samt lempelsen af erstatningsansvaretogså kan anvendes over for magistraten ogdermed over for dennes medlemmer.

I henhold til bistandslovens § 126, stk. 3,har socialministeren godkendt en vedtægtfor Københavns Børne- og Ungdomsnævn.Nævnet har til opgave at varetage opgavernei henhold til bistandslovens afsnit VIII omhjælpeforanstaltninger uden samtykke.Nævnet, der nedsættes af borgerrepræsenta-tionen, består af 5 medlemmer af borgerre-præsentationen. Nævnet udpeger selv sinformand og næstformand. I nævnets møderdeltager endvidere uden stemmeret en juri-

162

disk sagkyndig samt nogle psykologiske kon-sulenter. Det følger af forholdets natur, atdisse sagkyndige ikke kan underkastes sank-tioner efter forslagets stk. 2-4, ligesom for-slagets stk. 5 naturligvis ikke kan påberåbesover for disse personer.

2.2. Forslag til ny § 48a med bemærkninger.

§48a.Hvis et medlem af borgerrepræsentationeneller af magistraten under en erstatningssagfindes erstatningsansvarlig for et tab, somden pågældende under udførelse af sit hvervhar påført kommunen, kan erstatningennedsættes eller helt bortfalde i det omfang,det findes rimeligt under hensyn til den udvi-ste skyld, skadens størrelse og omstændighe-derne i øvrigt.

Bemærkninger til ny § 48a.Bestemmelsen svarer til det samtidig frem-satte forslag til § 61b i den kommunale sty-relseslov.

Om nødvendigheden af udtrykkeligt atnævne magistratens medlemmer i lovtekstenhenvises til bemærkningerne til forslaget tilny § 48.

2.3. Forslag til ny § 48b med bemærkninger.

§48b.Et medlem af borgerrepræsentationen elleraf magistraten, der gør sig skyldig i grov tilsi-desættelse af de pligter, som den pågælden-des hverv medfører, straffes med bøde.

Stk. 2. Påtale efter stk. 1 kan kun ske efterindenrigsministerens begæring.

Stk. 3. Sager om overtrædelse af stk. 1 be-handles som statsadvokatsager.

Bemærkninger til ny § 48b.Bestemmelsen svarer til det samtidig frem-satte forslag til ny § 61c i den kommunalestyrelseslov. Vedrørende nødvendigheden afselvstændig omtale af magistratens medlem-mer henvises til bemærkningerne til ny § 48.

3. Lov om et hovedstadsråd.

Forslag til ændring af § 13 med bemærknin-ger.I § 13 ændres "og § 61, stk. 1 og 2" til: "§61, stk. 1-5, § 61b, stk. 1, og § 61c".

Bemærkninger til ændringen af § 13.Forslaget er en konsekvens af det samtidigtfremsatte forslag til ændring af § 61 og til ny§§61bog61ci den kommunale styrelseslov.Der henvises til bemærkningerne til disse be-stemmelser.

4. Speciallovgivningen.

4.1. Regler om bødeansvar for kommuner ogkommunale fællesskaber som bygherrer ogdriftsherrer m.v.I kapitel IV, afsnit 3, anbefaler udvalget, atder i speciallovgivningen tages udtrykkeligstilling til, om kommuner skal kunne ifaldeansvar, og at de relevante lovregler i givetfald ændres ved førstkommende lejlighed.Udvalget peger på følgende mulige løsning:

Nuværende formulering:Eksempel 1. Miljøbeskyttelseslovens § 83,stk. 3: "For overtrædelse, der begås af aktie-selskaber, andelsselskaber eller lignende, kander pålægges selskabet som sådant bødean-svar".

Eksempel 2. Byggelovens § 30, stk. 5: "Erovertrædelsen begået af et aktieselskab, an-partsselskab, andelsselskab eller lignende,kan der pålægges virksomheden som sådanbødeansvar".

Tilsvarende regler findes f.eks. i vandfor-syningslovens § 84, stk. 3, og kildeskattelo-vens § 77.

Forslag:Som nyt pkt. i de pågældende lovregler til-føjes:

"Er overtrædelsen begået af en kommuneeller et kommunalt fællesskab, der er omfat-tet af § 60 i lov om kommunernes styrelse,

163

kan der pålægges kommunen eller det kom-munale fællesskab bødeansvar".

Ordene "eller lignende" i første punktumskal ikke udgå, da der kan findes andre pri-vatretlige selskabsformer end de udtrykkeligtnævnte, som også skal kunne ifalde bødean-svar.

I bemærkningerne til en sådan lovændringbør det nævnes, at det i praksis er antaget inogle landsretsdomme, at kommuner er om-fattet af ordene "eller lignende", og kom-munerne er derfor idømt bøder med hjem-mel i reglen om bødeansvar for privatretligekollektive enheder. Det må imidlertid anbe-fales at nævne kommuner udtrykkeligt for athave en klar strafhjemmel, da kommuner ik-ke uden videre kan sidestilles med privatretli-ge enheder. Strafansvaret bør også gælde forkommunale fællesskaber, der er omfattet af§ 60 i lov om kommunernes styrelse.

Strafansvaret bør kun omfatte kommunerog kommunale fællesskaber i deres egenskabaf bygherre/driftsherre/arbejdsgiver, dvs.tilfælde hvor kommunen/fællesskabet hand-ler på lige fod med private. Det må derforsikres, at dette fremgår tilstrækkeligt tydeligtaf den pågældende lovgivning.

4.2. Bistandsloven.Udvalgets overvejelser og forslag vedrørendebistandsloven er behandlet i kapitel VII, af-snit 2.3.2.

Bistandslovens § 22 forslås ophævet.I bemærkningerne anføres, at reglen må

anses for overflødig efter indførelsen af etgenerelt strafansvar for kommunalbestyrel-sesmedlemmer i henhold til KSL § 61c.

164

BILAG 1

Den historiske baggrund for den kommunale styrelseslovs § 61og den københavnske styrelseslovs § 48.

Som nævnt i kapitel III, afsnit 2, har udval-get har ved sin gennemgang af § 61 fundet,at lovreglens ord på visse punkter giver an-ledning til tvivl. Endvidere har man konsta-teret, at der i de teoretiske fremstillinger ogi praksis indlægges visse begrænsninger ogbetingelser for bestemmelsens anvendelse,som ikke kan læses direkte ud af ordlyden,men som støttes på bestemmelsens forarbej-der. Udvalget har derfor fundet det relevantat foretage en gennemgang af forarbejdernetil de tidligere og den nugældende kommuna-le styrelseslov for at undersøge, om der aflovenes forarbejder kan udledes fortolk-ningsbidrag vedrørende reglens rækkevidde.

1. Lovreglerne og bemærkningerne tillovforslagene m.v.

1.1. Lamdkommunalloven af 1867 og Køb-stadkommunaHoven af 1868.Udvalget har fundet det rigtigst at føre un-dersøgelserne tilbage til de første kommuna-le love efter grundloven af 1849, idet grund-loven bestemte, at kommunernes ret til un-der statens tilsyn selvstændigt at styre deresanliggender skulle ordnes ved lov.

Sanktionsregler, som ligner den nugælden-de KSL § 61, findes allerede i disse tidligekommunale love: Lov om Landkommuner-nes Styrelse m.v. af 6. juli 1867 (LKL) ogLov om Købstadkommunernes Styrelse m.v.af 26. maj 1868 (KKL). Sanktionsreglernevar dog ikke helt enslydende over for de 3 ty-per af kommuner, som landet var inddelt idengang: sognekommunerne, amtskommu-nerne og købstadkommunerne. Sognekom-munernes og amtskommunernes forholdblev fastlagt i LKL, mens reglerne om køb-stadkommunerne indeholdes i KKL. Køben-havns kommune havde også dengang sin

egen styrelseslov: Lov om Bestyrelsen afKjøbenhavns Communale Anliggender af 4.marts 1857.

Beføjelsen til at annullere kommunalbe-styrelsens beslutning kunne anvendes overfor alle typer kommuner. Reglerne heromhavde følgende ordlyd:

LKL § 33: "Kommer amtmanden ved deindsendte overslag og regnskaber eller på an-den måde til kundskab om, at en tagen be-slutning overskrider den sognerådet tilkom-mende myndighed eller i anden henseende erstridende mod lovgivningen, eller at den gårud på at træffe en for kommunen fordærve-lig foranstaltning eller at nægte opfyldelsenaf en kommunen påhvilende pligt, kan han,ved skrivelse til sognerådets formand, mid-lertidigt sætte beslutningen ud af kraft, forså vidt den endnu ikke er udført, hvorefterhan snarest muligt gør indberetning deromtil indenrigsministeren, som da afgør sagen.En genpart af indberetningen tilstilles samti-digt sognerådet."

LKL § 51, stk. 3: "Finder amtmanden, atamtsrådet har taget en beslutning, som over-skrider dets myndighed, eller i anden hense-ende er stridende mod lovgivningen, eller atden går ud på at træffe en for amtskommu-nen fordærvelig foranstaltning, eller at næg-te opfyldelsen af en samme påhvilende pligt,skal han ved sin erklæring til forhandlings-protokollen midlertidigt sætte beslutningenud af kraft, hvorefter han snarest muligt gørindberetning herom til indenrigsministeren,der da afgør sagen. En genpart af indberet-ningen tilstilles amtsrådet."

KKL § 12: "Finder borgmesteren, at en ta-gen beslutning overskrider den byrådet til-kommende myndighed eller i andre henseen-der er stridende mod lovgivningen, eller atden går ud på at træffe en for kommunen

165

fordærvelig foranstaltning, eller at nægte op-fyldelsen af en kommunen påhvilende pligt,kan han ved sin erklæring til forhandlingsbo-gen midlertidigt sætte beslutningen ud afkraft. Herom gør han snarest muligt indbe-retning til indenrigsministeren, der da afgørsagen. En genpart af indberetningen tilstillessamtidigt byrådet."

Det skal bemærkes, at borgmesteren indtil1919 var kongeligt udnævnt. Det faldt påden baggrund naturligt at lade borgmesterenhave annullationsbeføjelsen i første instans,ligesom den kongeligt udnævnte amtmandkunne sætte sognerådets beslutninger midler-tidigt ud af kraft.

Også andre af § 61-beføjelserne genfindesi de gamle kommunale love, nemlig de nød-vendige foranstaltninger og det personligeansvar. Reglerne herom er formuleret såle-des:

LKL § 47, 2. pkt.: "Finder amtsrådet, atsognerådet har foretaget ulovhjemlede ud-gifter eller nægtet at udrede udgifter, somdet er pligtigt at afholde, eller undladt at ud-føre nogen anden foranstaltning, hvortil deter forpligtet,eller i andre måder har over-skredet sin myndighed, træffer det de i denanledning nødvendige foranstaltninger ogkan i fornødent fald ved domstolene gørepersonligt ansvar gældende mod de pågæl-dende medlemmer af sognerådet."

LKL § 55, 2. pkt.: "Kommer indenrigsmi-nisteren ved regnskabets gennemsyn eller påanden måde til kundskab om, at amtsrådethar foretaget ulovhjemlede udgifter ellernægtet at afholde udgifter, som lovligt på-hviler amtskommunen, eller i andre måderoverskredet sin myndighed, træffer ministe-ren i den anledning de nødvendige foran-staltninger og kan, i fornødent fald ved dom-stolene, gøre personligt ansvar gældendemod dem af amtsrådets medlemmer, der hardeltaget i de pågældende beslutninger."

KKL § 34, 2. pkt.: "Kommer ministerenved regnskabets gennemsyn eller på andenmåde til kundskab om, at byrådet har foreta-get ulovhjemlede udgifter eller nægtet at af-holde udgifter, som lovligt påhviler købstad-kommunen, eller i anden måde overskredet

sin myndighed, træffer ministeren i den an-ledning de nødvendige foranstaltninger ogkan, i fornødent fald ved domstolene, gørepersonligt ansvar gældende mod dem af by-rådets medlemmer, der har deltaget i de på-gældende beslutninger."

Derimod findes der ingen udtrykkeligeregler om tvangsbøder i de kommunale lovefra 1867-68. I det oprindelige udkast til land-kommunalloven var det i § 14 bestemt,at:"Skulde noget sogneforstanderskab (se-nere ændret til sogneråd) vægre sig ved at la-de kommunen overtage en udgift, som lov-ligt påhviler den, eller ved at udføre nogenanden foranstaltning, hvortil den lovligt erforpligtet, kan amtsrådet pålægge og på an-ordnet måde lade inddrive dagmulkter hossogneforstanderskabets medlemmer eller detflertal af dem, der måtte have deltaget i denpågældende beslutning, indtil denne foran-dres". Herudover kunne amtsrådet gøre per-sonligt ansvar gældende mod sogneforstan-derskabets medlemmer. I den tilsvarende be-stemmelse i udkastet til LKL om indenrigs-ministeriets beføjelser over for amtsrådet (§25) var der derimod ingen mulighed for atanvende tvangsbøder, men alene en adgangtil, at ministeriet kunne pålægge amtsrådet atomgøre ulovlige beslutninger samt gøre per-sonligt ansvar gældende mod medlemmerne.I lovmotiverne (Rigsdagstidende, 1866-67,tillæg A, spalte 807 ff) omtales det, at manhar overvejet at give indenrigsministeriet rettil at opløse sogneforstanderskabet, menman har dog ikke villet gribe til dette middel,og har i stedet foretrukket bestemmelsen ommulkter, idet en klækkelig mulkt formentligmå anses for tilstrækkelig til at bringe for-standerskabet til at overtage de forpligtelser,der påhviler kommunen (sp. 813). Om befø-jelserne over for amtsrådet udtales bl.a. (sp.816-17):"Da det imidlertid må antages, at demænd, hvoraf amtsrådet sammensættes, ireglen ville være udrustet med en betydeligstørre indsigt og dygtighed, end de kommu-nale repræsentanter i sognekommunerne,har man ikke anset det for fornødent for rå-dets vedkommende at foreskrive anvendelseaf bøder for at tvinge dette til at lade amts-

166

kommunen overtage de udgifter og udførede foranstaltninger, som lovligt påhvilerdenne." Bestemmelsen om dagmulkter ogmotiverne hertil blev kritiseret skarpt fra fle-re sider under 1. behandlingen i folketinget,og allerede i udvalgsbetænkningen mellem 1.og 2. behandling blev der stillet forslag om,at adgangen til dagmulkter skulle udgå.Samtidig foresloges det dog udtrykkeligt an-ført, at amtsrådet skulle føre et almindeligttilsyn med, at sognekommunerne overholdtlovgivningen (betænkning afgivet af folke-tingets udvalg den 27. februar 1867, nr. 73,ny § 51, Rigsdagstidende 1866-67, tillæg B,spalte 566). Bestemmelsen om dagmulkterudgik ved folketingets afstemning om lov-forslaget. Til gengæld vedtog landstinget, atder efter sanktionsbestemmelserne skullekunne anvendes de nødvendige foranstalt-ninger både over for amtsråd og sogneråd.

1.2. Borgmesterloven af 1919.Ved lov nr. 112 af 1. marts 1919 om ændringi og tillæg til lov om købstadkommunernesstyrelse (den såkaldte "borgmesterlov") fikbyrådene ret til selv at vælge deres formand.Ved borgmesterlovens § 10 ændredes denhidtidige § 12 i købstadkommunalloven, derherefter fik følgende formulering:

"Såfremt en af byrådet tagen beslutningoverskrider den byrådet tilkommende myn-dighed eller i anden henseende er stridendemod lovgivningen eller går ud på at nægteopfyldelsen af en kommunen påhvilendepligt, kan indenrigsministeren inden 6 ugerefter beslutningens vedtagelse ved skrivelsetil byrådets formand sætte beslutningen udaf kraft. Forinden afgørelse i så henseendetræffes af ministeren, skal der gives byrådetlejlighed til at udtale sig i sagen. Under sa-gens behandling kan ministeren midlertidigtsætte den omtvistede byrådsbeslutning i be-ro."

Mens det tidligere havde været naturligt atlade den kongeligt udnævnte borgmester ha-ve beføjelsen til i første omgang at sætte enulovlig beslutning ud af kraft, måtte beføjel-sen overgå til en anden instans, når borgme-steren blev byrådsvalgt. Som det kan ses,

ændredes reglen samtidig på andre punkter,men hverken lovmotiverne eller forhandlin-gerne i folketing og landsting indeholder for-tolkningsbidrag.

1.3. De kommunale love fra 1933.I lov nr. 87 af 25. marts 1933 om Købstad-kommunernes Styrelse og lov nr. 88 af 25.marts 1933 om Landkommunernes Styrelseblev sondringen mellem købstadkommuner,amtskommuner og sognekommuner opret-holdt. Tilsynet med sognekommunerne blevnu udelukkende varetaget af amtsrådet,mens indenrigsministeriet varetog tilsynetmed amtskommuner og købstadkommuner.

Om annullation indeholder lovene følgen-de bestemmelser:

KKL § 14: "Såfremt en af byrådet tagenbeslutning overskrider den byrådet tilkom-mende myndighed eller i andre henseender erstridende mod lovgivningen eller går ud på atnægte opfyldelsen af en kommunen påhvi-lende pligt, kan indenrigsministeren inden 6uger efter beslutningens vedtagelse ved skri-velse til byrådets formand sætte beslutningenud af kraft. Forinden afgørelse i så henseen-de træffes af ministeren, skal der gives byrå-det lejlighed til at udtale sig i sagen. Undersagens behandling kan ministeren midlerti-digt sætte den omtvistede byrådsbeslutning ibero."

LKL § 31, stk. 2: "Kommer amtsrådet vedgennemsyn af de indsendte overslag og regn-skaber eller på anden måde til kundskab om,at en af et sogneråd tagen beslutning over-skrider sognerådets myndighed eller i andenhenseende er stridende imod lovgivningen,eller at den går ud på at nægte opfyldelsen afen kommunen påhvilende pligt, kan amtsrå-det ved skrivelse til sognerådets formandsætte beslutningen ud af kraft."

LKL § 32, stk. 1: "Kommer indenrigsmi-nisteren ved regnskabets gennemsyn eller påanden måde til kundskab om, at en af amts-rådet tagen beslutning overskrider amtsrå-dets myndighed eller i anden henseende erstridende imod lovgivningen, eller at den gårud på at nægte opfyldelsen af en samme på-hvilende pligt, kan ministeren ved skrivelse

167

til amtsrådets formand sætte beslutningen udaf kraft."

Som anført i motiverne svarer KKL § 14ganske til borgmesterlovens § 10. I motiver-ne til LKL anføres, at bestemmelsen i § 31,2. stk. svarer til § 33 i landkommunallovenaf 1867, idet man dog har foreslået, at denmyndighed, som i denne lov var tillagt amt-manden til at sætte ulovlige sognerådsbeslut-ninger ud af kraft, skulle overgå til amtsrå-det. Vedrørende § 32 anføres, at man fore-slår, at reglerne om indenrigsministerens til-syn med og myndighed over for amtsrådetformuleres således, at indenrigsministerensstilling over for amtsrådene bliver en lignendesom amtsrådets stilling over for sognerådene.

Bestemmelserne om de nødvendige foran-staltninger og om personligt ansvar er i1933-lovene formuleret således:

KKL § 30, 2. pkt.: "Kommer ministerenved regnskabets gennemsyn eller på andenmåde til kundskab om, at byrådet har foreta-get ulovhjemlede udgifter eller nægtet at af-holde udgifter, som lovligt påhviler købstad-kommunen, eller undladt at udføre nogenanden foranstaltning, hvortil det er forplig-tet, eller i anden måde overskredet sin myn-dighed, træffer ministeren de i den anledningnødvendige foranstaltninger og kan, i fornø-dent fald ved domstolene, gøre personligtansvar gældende mod dem af byrådets med-lemmer, der har deltaget i de pågældende be-slutninger."

LKL § 31, stk. 3: "Finder amtsrådet, atsognerådet har afholdt ulovhjemlede udgif-ter eller nægtet at udrede udgifter, som det erpligtigt at afholde, eller undladt at udførenogen anden foranstaltning, hvortil det erforpligtet, eller i andre måder har overskre-det sin myndighed, træffer det de i den an-ledning nødvendige foranstaltninger - derun-der eventuelt bestemmelser om dagbøder - ogkan i fornødent fald ved domstolene gørepersonligt ansvar gældende mod dem af sog-nerådets medlemmer, som har deltaget i depågældende beslutninger."

LKL § 32, stk. 2 indeholder en ganske ens-lydende bestemmelse om indenrigsministe-rens beføjelser over for amtsrådet.

Uanset motivernes udtalelse om, at regler-ne er uændrede, er der dog visse forskelle.Den mest markante er, at dagbøder nu næv-nes udtrykkeligt i LKL. Endvidere er det iannullationsreglerne ikke længere bestemt,at en for kommunen fordærvelig foranstalt-ning kan sættes ud af kraft. Det nævnes ejheller udtrykkeligt, at beslutningen kun kansættes ud af kraft, for så vidt den endnu ikkeer udført. I 1867-loven havde amtmandenpligt til at indberette til indenrigsministeriet,såfremt han midlertidigt havde sat en beslut-ning ud af kraft, og den endelige afgørelseblev herefter truffet af indenrigsministeriet.Nu træffes beslutningen om annullation en-deligt af amtsrådet. Motiverne nævner alene,at kompetencen er overført fra amtmandentil amtsrådet.

1.4. Kommunallovskommissionens betænk-ning.I betænkning nr. 420/1966 om kommuner ogkommunestyre afgivet af kommunallovs-kommissionen har man især interesseret sigfor tilsynets organisation, mens tilsynets ind-hold kun omtales kort på side 161. Det hed-der her, at "formålet med det tilsyn, der erhjemlet i de kommunale styrelseslove, er atsikre statsmagten en sådan indflydelse påden kommunale virksomhed, at den er istand til at forhindre gennemførelse af dis-positioner, der er egnet til at skade samfun-det som helhed eller kommunen selv.

Disse hensyn, der har ligget bag udform-ningen af de enkelte lovregler, har bevirket,at tilsynsmyndigheden er sikret ret til at fore-tage dels en almindelig kontrol med lovlighe-den af kommunalforvaltningen i dens enkel-te faser, dels en speciel kontrol med visse afkommunalbestyrelsens beslutninger, særligaf økonomisk karakter. Den almindelige le-galitetskontrol med kommunalforvaltningener bl.a. også indført for at beskytte borger-nes interesser mod overgreb, og der er givettilsynsmyndigheden sådanne midler i hænde,at den er i stand til at forhindre og afbødevirkningerne af en ulovlig forvaltning.

Omfanget af tilsynets virksomhed er nær-mere fastlagt i lovene, og det er en almindelig

168

anerkendt grundsætning, at tilsynsmyndig-heden ikke kan overskride de grænser fordens myndighed, der fremgår af lovgivnin-gen eller af de retsforskrifter, der er udstedtmed hjemmel i lovene.

Med hensyn til de materielle tilsynsreglersfremtidige indhold må man finde det rigtigt,at kommunerne gives en noget friere stillingi forhold til tilsynsmyndigheden, end tilfæl-det er i dag. Der bør samtidig foretages enajourføring og modernisering af reglerne pågrundlag af de erfaringer, der er gjort underden gældende lovgivning."

Kommissionen nævner både legalitetstilsy-net og hensigtsmæssighedstilsynet. Den frie-re stilling, der omtales, vedrører hensigts-mæssighedstilsynet og har således ikke be-tydning for fortolkning af § 61. Kommissio-nen foreslog følgende formulering af § 61,stk. 1 og 2 (s. 208):

"Finder tilsynsmyndigheden, at en af enkommunalbestyrelse truffet beslutning erstridende mod lovgivningen, kan tilsynsmyn-digheden ved skrivelse til kommunalbestyrel-sens formand sætte beslutningen ud af kraft.Under sagens behandling kan tilsynsmyndig-heden midlertidigt suspendere den omtviste-de kommunalbestyrelsesbeslutning.

Stk. 2. Har en kommunalbestyrelse und-ladt at udføre nogen foranstaltning, hvortilden er forpligtet i henhold til lovgivningen,eller på anden måde handlet i strid med lov-givningen, træffer tilsynsmyndigheden de idenne anledning nødvendige foranstaltnin-ger - derunder eventuelt bestemmelse omdagbøder - og kan i fornødent fald ved dom-stolene gøre personligt ansvar gældende modde medlemmer af kommunalbestyrelsen,som har deltaget i beslutningen."

Kommissionens forslag blev fremsat uæn-dret, idet dog ordet dagbøder blev ændret tiltvangsbøder.

Kommissionens bemærkninger til § 61 (si-de 241-42) blev også uændret overført til lov-forslaget, jfr. pkt. 1.5.

1.5. KSL 1968.Lovforslaget blev første gang fremsat i fol-ketinget den 26. maj 1966 (Folketingstidende

1965-66, tillæg A, spalte 2525 ff). Forslagetblev genfremsat flere gange, inden folketin-get nåede at færdigbehandle det. § 61 var vedgenfremsættelserne uændret, men i folke-tingsudvalgets betænkning af 25. april 1968(Folketingstidende 1967-68, tillæg B, spalte275) blev der stillet et ændringsforslag til §61, hvorved bestemmelsen fik sin nuværendeformulering. I betænkningen hedder det, atændringerne er af redaktionel karakter.

Der var ikke nogen debat om bestemmel-sen under folketingets forhandlinger i1966-68.

I bemærkningerne fremhæves det, at til-synsmyndighedens beføjelser kan anvendes itilfælde, hvor en kommune handler i stridmed sine offentlige funktioner.

Videre hedder det, at reglen om adgangentil at annullere en kommunalbestyrelses be-slutning "svarer i det hele til de nugældenderegler i købstadkommunallovens § 14 oglandkommunallovens §§ 31 og 32. Reglen erdog noget enklere formuleret, men findersom hidtil kun anvendelse over for ulovligebeslutninger, og ikke over for blot uhensigts-mæssige beslutninger. KKL's regel om, atannullationen skal gennemføres inden 6 ugerefter beslutningens vedtagelse er ikke opret-holdt i lovforslaget, og det er fundet overflø-digt i loven at angive, at kommunalbestyrel-sen skal have lejlighed til at udtale sig, indender træffes afgørelse i sagen. Virkningen afannullationen er alene, at beslutningen be-tragtes som ikke truffet, men tilsynsmyndig-heden har ingen mulighed for at sætte en an-den beslutning i stedet for den annullerede.Er den ulovlige beslutning udført, må manbenytte sig af et af de øvrige tvangsmidler."

Reglen i § 61, stk. 2 om tvangsbøder ogpersonligt ansvar svarer ifølge bemærknin-gerne til reglerne i KKL § 30 og LKL §§31,stk. 3, og 32, stk. 2. Videre udtales, at "an-vendelsen af tvangsbøder er dog ikke omtalti KKL, men det har altid været antaget, at så-danne bøder kunne pålægges byrådene. Deter i overensstemmelse med de hidtidige regleren forudsætning for anvendelsen af den på-gældende bestemmelse, at kommunalbesty-relsen har handlet i strid med bestemmelser

Betænkning nr. 996 12 169

af offentlig interesse indeholdt i en formellov.

Tvangsbøder kan kun anvendes i tilfælde,hvor der ikke er rimelig tvivl om, at den for-anstaltning, der skal fremtvinges, påhvilerkommunen og er hjemlet i loven. Er den for-nødne klarhed ikke til stede, må tilsynsmyn-digheden være henvist til at anlægge sag modkommunalbestyrelsen ved domstolene.

Der er ikke i bestemmelsen - lige så lidtsom i de ældre bestemmelser - hjemlet ad-gang til at pålægge enkelte medlemmer af enkommunalbestyrelse tvangsbøder for at und-lade at opfylde en forpligtelse, der påhvilervedkommende i henhold til kommunallov-givningen. Omvendt kan tvangsbøder ikkenødvendigvis pålægges samtlige medlemmeraf kommunalbestyrelsen, idet formålet er atfremtvinge opfyldelsen af en forpligtelse, ogdet vil derfor være meningsløst at anvendetvangsbøder over for medlemmer, der i etmøde har stemt for, at forpligtelsen bør op-fyldes."

Om det personlige ansvar udtales:"I tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen

har udvist forsømmelse eller skødesløshed iforbindelse med udførelsen af dens hverv ogved denne adfærd har påført kommunen ettab, har tilsynsmyndigheden mulighed for atgennemføre et erstatningssøgsmål ved dom-stolene. Man har ikke fundet det rimeligt iloven at give tilsynsmyndigheden hjemmel tilpå egen hånd at fastsætte et erstatningstil-svar for kommunalbestyrelsens medlem-mer."

1.6. Den københavnske styrelseslov.Lov om Bestyrelsen af Kjøbenhavns Com-munale Anliggender af 4. marts 1857 § 4, stk.1, lyder således:

"Finder han (Overpræsidenten), at en afden samlede kommunalbestyrelse eller afborgerrepræsentationen eller af magistrateneller af en borgmester eller en på eget ansvarhandlende rådmand tagen beslutning over-skrider den den pågældende tilkommendemyndighed eller i anden henseende er stri-dende mod lovgivningen, eller at den går udpå at træffe en fordærvelig foranstaltning el-

ler at nægte opfyldelsen af en kommunen på-hvilende pligt, så skal han derimod gøreskriftlig indsigelse, og sagen skal da af ved-kommende tages under fornyet overvejelse.Opnås da ikke overensstemmelse, skal hanerklære beslutningen midlertidig sat ud afkraft og gøre indberetning til vedkommendeminister. Af denne indberetning meddelerhan samtidig en genpart til den, som har ta-get beslutningen. Ministeren afgør da sagenunder sit ansvar."

Denne regel svarer i hovedtræk til annulla-tionsbestemmelserne i LKL og KKL 1867-68.

I bemærkningerne til § 4 hedder det, at derså sjældent som muligt bør være anledningtil indgriben fra overpræsidenten, "men atden, hvor den ikke kan undgås, også må væ-re virksom. At afgørelsen til sidst må værehos regeringen, er anerkendt fra alle sider."

Der findes ingen regler om de nødvendigeforanstaltninger, om tvangsbøder eller ompersonligt ansvar 1857-loven.

I Anordning angående kommunalbestyrel-sen i København af 1. januar 1840, der blevopretholdt ved 1857-loven, i det omfang denikke stred imod loven, findes imidlertid føl-gende bestemmelse i § 39, sidste punktum:

"Dog, dersom der er spørgsmål om ansvarfor selve magistraten eller anden autoritet,der i en eller anden forretningsgren træder imagistratens sted, eller endog for den samle-de af magistraten og borgerrepræsentanternebestående kommunalbestyrelse, bør sagen,når det af vedkommende forlanges, henvisestil afgørelse ved domstolene."

Det er i denne regel forudsat, at også med-lemmer af kommunalbestyrelsen i Køben-havn kunne pådrage sig et personligt ansvar.Der siges dog intet om, at ansvaret kan ellerskal gøres gældende af indenrigsministerietsom tilsynsmyndighed, men dette er senereantaget i teori og praksis (se f.eks. Poul An-dersen, side 669-670).

Den københavnske styrelseslov blev æn-dret i 1917, 1919 og 1938. Ændringerne i1917 og 1919 vedrørte ikke sanktionsregien.

/ lov nr. 75 af 18. marts 1938 om foran-dringer i og tillæg til lov om bestyrelsen afKøbenhavns kommunale anliggender af 4.

170

marts 1857 m.m. bestemmes i § 6, stk. 1, 3.og 4. punktum: "Finder han (= overborg-mesteren), at en beslutning, der er taget af enborgmester eller af en på eget ansvar hand-lende rådmand, overskrider den myndighed,som tilkommer den pågældende, eller er stri-dende mod lovgivningen eller går ud på attræffe en efter hans formening for kommu-nen skadelig foranstaltning eller at nægte op-fyldelsen af en kommunen påhvilende pligt,skal han gøre indsigelse derimod, og beslut-ningen stilles derved midlertidigt i bero.Overborgmesteren kan, hvis enighed ikkeopnås ved forhandling mellem ham og ved-kommende magistratsmedlem, lade sagen af-gøre ved afstemning i magistraten og kan,hvis han herefter finder anledning dertil,forelægge den for borgerrepræsentationen tilendelig afgørelse."

§ 9, stk. 3, lyder således: "Finder overpræ-sidenten, at en af kommunalbestyrelsen ta-gen beslutning overskrider den kommunal-bestyrelsen tilkommende myndighed eller iandre henseender er stridende mod lovgiv-ningen eller går ud på at nægte opfyldelsenaf en kommunen påhvilende pligt, skal hanuopholdelig indberette sagen til indenrigsmi-nisteren, som derpå, efter at kommunalbe-styrelsen har haft lejlighed til at udtale sig,afgør, hvorvidt beslutningen skal ophæves.Under sagens behandling kan ministerenmidlertidigt stille den pågældende beslutningi bero. Af overpræsidentens fornævnte ind-beretning skal en genpart tilstilles kommu-nalbestyrelsen."

I bemærkningerne til § 9, stk. 3, henvisestil "reglen i KKL § 14, hvorefter indenrigs-ministeren i ganske tilsvarende tilfælde kansætte en af et byråd truffet beslutning ud afkraft." Reglen erstatter 1857-lovens § 4, dersamtidig ophævedes.

Der er således efter 1938-loven fortsat kunregler om annullation i den københavnskelov,,

I bemærkningerne til § 48 i forslag til lovom Københavns kommunes styrelse, fremsati folketingsåret 1976-77, udtales, at "bestem-melsen svarer til § 61 i den kommunale sty-relseslov. Efter de gældende regler er der ik-

ke mulighed for at pålægge borgerrepræsen-tationens eller magistratens medlemmertvangsbøder. Det er imidlertid fundet rime-ligt at skabe hjemmel for, at Københavnskommune for så vidt angår tvangsmidler tilhævdelse af kommunalforvaltningens lovlig-hed sidestilles med landets øvrige kommunerog amtskommuner."

1.7. Frederiksberg kommune.

Midlertidig Lov angående FrederiksbergSogns oeconomiske Bestyrelse af 29. decem-ber 1857 svarede i hovedsagen til 1857-lovenfor København. Frederiksberg blev derforførst senere - med de fornødne lempelser -omfattet af KKL (1868).

2. Udvalgets analyse og vurdering afforarbejderne til § 61 og de tilsvaren-de regler i de tidligere love.

Der benyttes i dette afsnit samme systematiksom ved gennemgangen af den nugældende §61 i kapitel V, afsnit 3.

2.1. Vedrørende betingelserne for at anvendesanktioner.

2.2.1. Ulovlighed.I bemærkningerne til 1968 KSL § 61, stk. 1,anføres, at reglen om annullation som hidtilkun finder anvendelse over for ulovlige be-slutninger og ikke over for blot uhensigts-mæssige beslutninger. Ordlyden af § 61 sva-rer hertil.

I de ældre kommunale love er anført endel eksempler på, hvordan en beslutning ty-pisk kunne stride mod lovgivningen, f.eks. atden går ud på at nægte opfyldelsen af enpligt, som påhviler kommunen, eller denoverskrider kommunalbestyrelsens myndig-hed (kompetence), men det tilføjes dog, atannullation også kan anvendes, hvis beslut-ningen i anden henseende er stridende modlovgivningen. Tilsvarende nævnes som betin-gelse for at gøre personligt ansvar gældendeog træffe de nødvendige foranstaltninger, atkommunalbestyrelsen har afholdt ulovhjem-lede udgifter eller nægtet at afholde udgifter,

171

som lovligt påhviler kommunen eller på an-den måde overskredet sin myndighed.

I LKL 1867 og KKL 1868 nævnes dog her-udover, at annullation kan anvendes over foren beslutning, der går ud på at træffe "en forkommunen fordærvelig foranstaltning".Udtrykket blev drøftet indgående under fol-ketingets 2. behandling i 1867 af KKL. Noglemedlemmer ønskede udtrykket fjernet fraloven, fordi de fandt det uklart og entenoverflødigt eller i strid med tendensen i ret-ning af større kommunalt selvstyre, idet detkunne indebære mulighed for annullation afen uheldig, kostbar eller mindre hensigts-mæssig foranstaltning. Til forsvar for ud-trykket anførte indenrigsministeren, at detsvarede til reglerne i de tidligere love og ilandkommunalloven samt den københavn-ske styrelseslov, og at bestemmelsen såledesvar indarbejdet, uden at det havde givet an-ledning til klage, at bestemmelsen forekomret uskyldig, og endelig at det var reelt vel-begrundet, at staten kunne gribe ind over forfordærvelige foranstaltninger.

Under folketingets 2. behandling i 1868 afKKL blev det nævnt (sp. 5495), at ministerenkunne afgøre ved sit skøn, om en foranstalt-ning måtte siges at være fordærvelig forkommunen.

Det må på baggrund af debatten antages,at der efter 1867-68 lovene var en adgang tilat gribe ind ikke blot over for ulovligheder,men også i et vist videregående omfang, hvisen foranstaltning kunne betegnes som for-dærvelig.

Udtrykket genfindes imidlertid ikke i1933-lovene. Selv om der ikke er fortolk-ningsbidrag i forarbejderne, tør det vel her-efter anses for utvivlsomt, at tilsynsmyndig-heden kun kan gribe ind over for ulovlighe-der - bortset fra de udtrykkeligt opregnedetilfælde, hvor tilsynsmyndigheden skal god-kende en beslutning, og hvor godkendelsekan nægtes, både hvis beslutningen er ulov-lig, og hvis den forekommer uhensigtsmæs-sig ("fordærvelig").

Vedrørende forståelsen af udtrykket "lov-givning" anføres i bemærkningerne til KSL1968 § 61, stk. 2, at tvangsbøder i overens-

stemmelse med de hidtidige regler kun kananvendes, når kommunalbestyrelsen harhandlet i strid med bestemmelser i en formellov. Begrebet "formel lov" stammer for-mentlig fra en enkelt ældre juridisk forfatter(Ernst Andersen, side 184). Udtrykket "lov-givning" ses ikke i øvrigt at have været gjorttil genstand for fortolkning i den ældre lov-givning og forarbejderne hertil. Indenrigsmi-nisteriets opfattelse, hvorefter udtrykket og-så omfatter uskreven ret, når det drejer sigom annullation, må derfor anses for baseretpå den praksis, der har udviklet sig med hen-syn til bestemmelsens anvendelsesområde,og nu også Højesterets dom i Frilund-Jacob-sen-sagen (U 1981, 637 H).

Uanset bemærkningerne til 1968-lovenforekommer det rigtigt at lade udtrykket lov-givning omfatte såvel skreven som uskrevenret. Der kan henvises til kapitel V, afsnit4.1.1.

2.1.2. Klarhed.I bemærkningerne til KSL 1968 § 61 anføresudtrykkeligt, at tvangsbøder kun kan anven-des i tilfælde, hvor der ikke er rimelig tvivlom, at den foranstaltning, der skal fremtvin-ges, påhviler kommunen og er hjemlet i lo-ven. Er den fornødne klarhed ikke til stede,må tilsynsmyndigheden være henvist til atanlægge sag mod kommunalbestyrelsen veddomstolene.

Klarhedskriteriet ses ikke i øvrigt at haveværet formuleret så skarpt i den tidligere lov-givning og dennes motiver. Det blev dog an-ført under folketingsbehandlingen både afLKL 1867 og KKL 1868, at kommunalbesty-relserne i tilfælde af uenighed om lovfortolk-ning måtte have mulighed for at gå til dom-stolene, idet domstolene og ikke ministerenmåtte have den endelige afgørelse, når mini-steriets retsopfattelse blev bestridt fra kom-munal side.

Folketingets ombudsmand har i forbindel-se med en konkret sag (F.O.B. 1977, s. 242ff) udtalt, at der efter hans opfattelse ikke erholdepunkter for klarhedskriteriet i forar-bejderne til § 61, stk. 1, om annullation. Deter dog et spørgsmål, om ombudsmandens

172

henvisning til forarbejderne til stk. 1 kan væ-re afgørende, idet indenrigsministeriet i sinpraksis før den nugældende styrelseslov ogsåkrævede klarhed for at anvende annullati-onsbeføjelsen, og denne praksis har væretkendt ved behandlingen af forslaget til sty-relsesloven af 1968. Indenrigsministeriet harderfor formentlig anset det for en selvfølge,at den hidtidige praksis ville blive fortsatuændret, når lovreglen ikke blev ændret pådette punkt. Når ministeriet i bemærkninger-ne til 1968-loven specielt uddybede betingel-serne for at anvende tvangsbøder, skyldesdet formentlig, at den tidligere købstadkom-munallov ikke udtrykkeligt nævnte mulighe-den for at pålægge tvangsbøder, og ikke,som antaget af ombudsmanden, at klar-hedskriteriet kun skulle gælde for tvangsbø-dernes vedkommende.

Selv om støtten i forarbejderne således ik-ke er stærk,forekommer udvalgets opfattelsemed hensyn til klarhedskriteriet fortsat vel-begrundet, jfr. kapitel V, afsnit 4.1.2.

2.1.3. BevistvivlSpørgsmålet ses ikke berørt i forarbejdernetil § 61 eller de tilsvarende bestemmelser i deældre love.

2.1.4. Privatretlige kravI bemærkningerne til KSL 1968 anføres, atbeføjelserne i § 61 kan anvendes, når enkommune handler i strid med sine »offentli-ge funktioner«. Specielt om tvangsbøder an-føres, at disse i overensstemmelse med dehidtidige regler kun kan anvendes, hvis kom-munalbestyrelsen har handlet i strid med be-stemmelser af »offentlig interesse«.

Under 2. behandlingen i folketinget i 1868af KKL 1868 blev det fremført, at indenrigs-ministeren ikke kunne afgøre sagen, når detdrejede sig om privatretlige kontrakter, idetstrid om privatretlige forhold måtte afgøresaf domstolene, som efter grundloven havdekompetencen til at bedømme spørgsmål omøvrigheds myndighedens grænser. Der varstillet ændringsforslag til loven, hvorefterdette udtrykkeligt skulle fremgå af lovbe-stemmelsen, men da den daværende inden-

rigsminister bekræftede, at ethvert kon-traktsspørgsmål ville blive henvist til dom-stolene, blev ændringsforslaget trukket tilba-ge. (Rigsdagstidende 1867-68, Folketinget,spalte 5494 ff og 5509 m.fl.).

De anførte lovmotiver støtter således anta-gelsen af, at privatretlige krav ikke kan gen-nemtvinges efter § 61, hvis gennemtvingelseforudsætter, at tilsynsmyndigheden tagerstilling til kravet.

2.1.5. Uoverensstemmelser med de ansatteDette specielle spørgsmål er ikke behandlet ibemærkningerne til § 61 eller i tidligere lov-givning.

2.1.6. Anden mulighed for anfægtelse/privatsøgsmålskompetenceI kommunallovskommissionens betænkning(side 161) anføres det, at legalitetskontrollenmed kommunalforvaltningen bl.a. også erindført for at beskytte borgernes interessermod overgreb. Denne udtalelse støtter denfortolkning, der er anført i kapitel V, afsnit3 og 4.

2.2. Vedrørende sanktionerne.

2.2.1. Annullation.Det antages, at det er en betingelse for annul-lation, at beslutningen ikke er udført. Dettehar støtte i bemærkningerne til KSL § 61,stk. 1, hvor det anføres, at man må benyttesig af et af de øvrige tvangsmidler, hvis denulovlige beslutning er udført.

I LKL 1867 § 33 står udtrykkeligt, at amt-manden kan sætte en beslutning midlertidigtud af kraft, "for så vidt den endnu ikke erudført". Under folketingets 2. behandling aflovforslaget blev det anført som begrundelsefor at henlægge annullationsbeføjelsen tilamtmanden og ikke til amtsrådet, at en be-slutning oftest ville være udført, inden amts-rådet kunne nå at holde møde om sagen,hvorfor beføjelsen i så fald ville miste sin be-tydning.

Efter LKL 1867 § 51 og KKL 1868 § 12kan henholdsvis amtmanden og borgmeste-

173

ren ved erklæring til beslutningsprotokollensætte en ulovlig beslutning midlertidig ud afkraft. Her sker foreløbig annullation altsåogså på et tidspunkt, hvor beslutningen ikkekan være udført.

Betingelsen genfindes ikke i 1933-lovene,men der er næppe hermed tilsigtet nogen rea-litetsændring.

Lovmotiverne giver efter det anførte godstøtte for den opfattelse, der hævdes i afsnit3, hvorefter annullation ikke kan anvendesover for beslutninger, som allerede er udført.

Det kan yderligere anføres, at man underforhandlingerne i 1867 nævnte, at annullati-onsbeføjelsens formål var at forebygge ulov-ligheder, mens de øvrige sanktioner tjente tilat afhjælpe begåede ulovligheder.

Med hensyn til virkningen af annullationanføres i bemærkningerne til KSL 1968, atvirkningen alene er, at beslutningen betrag-tes som ikke truffet, men tilsynsmyndighe-den har ingen mulighed for at sætte en andenbeslutning i stedet for den annullerede.

Efter lovene fra 1867-68 var ordningen enanden. Dengang kunne amtmanden ellerborgmesteren midlertidigt sætte beslutningenud af kraft, hvorefter sagen skulle indbringesfor indenrigsministeriet, som så afgjorde sa-gen. Det var dog omtvistet under forhandlin-gerne, hvilke beføjelser ministeriet i så faldhavde til at afgøre sagen. Der blev under be-handlingen af KKL stillet forslag om henvis-ning til den anden sanktionsregel i loven,hvorefter ministeriets beføjelser var begræn-set til de nødvendige foranstaltninger og per-sonligt ansvar, men dette forslag blev ned-stemt, uden at dette dog kan ses som en di-rekte afstandtagen fra den pågældende lov-fortolkning. Det betyder, at det formentligogså dengang har været opfattelsen, at mini-steriets indgrebsmuligheder skulle udøves ioverensstemmelse med sanktionsreglerne istyrelseslovene, dvs. en tidlig støtte for prin-cippet om, at ministeriet som tilsynsmyndig-hed ikke kan gøre hvad som helst, men kunhvad der er udtrykkelig lovhjemmel til. Prin-cippet kan dog ikke anses for fuldt ud aner-kendt i 1867-68, idet det fra anden side, her-under indenrigsministeren, blev hævdet, at

ministeriet kunne gøre, hvad der var nødven-digt, jfr. pkt. 2.2.4. om de nødvendige for-anstaltninger.

Det fremgår udtrykkeligt af de ældre love,at en beslutning om at undlade at foretagesig noget også kan annulleres, hvis beslutnin-gen "går ud på at nægte opfyldelsen af enkommunen påhvilende pligt."

2.2.2. Tvangsbøder.I bemærkningerne til KSL 1968 anføres, atdet altid har været antaget, at man kunne på-lægge byrådene tvangsbøder, selv om anven-delsen af tvangsbøder ikke var omtalt i KKL1933. I betragtning af sanktionsregiens for-historie i 1867-68 lovene kan denne bemærk-ning nok give anledning til undren. Forhol-det var jo netop det, at man i udkastet tilLKL 1867 ønskede indført dagbøder over forsognerådene, men dette blev ikke gennem-ført. Lige så stor undren kan det vække, atbestemmelser om dagbøder herefter udennærmere bemærkninger blev indført i LKL1933, men derimod ikke i KKL 1933. Dissebetragtninger har dog kun historisk interessei dag, hvor hjemlen til at idømme tvangsbø-der fremgår direkte af lovreglen.

Det anføres videre i motiverne til KSL1968, at tvangsbøder ikke kan benyttes overfor forpligtelser, der påhviler de enkeltekommunalbestyrelsesmedlemmer. Dette er ioverensstemmelse med udvalgets redegørelsefor gældende ret i kapitel V, afsnit 3.2.2.

Der findes ikke i de ældre love fortolk-ningsbidrag, som kan bidrage til løsning afproblemet om, hvilke nærmere regler der børgælde om tvangsbøders anvendelse.

2.2.3. Personligt ansvar.Bestemmelser om personligt ansvar modkommunalbestyrelsens medlemmer har væ-ret centrale lige siden lovene fra 1867-68.

Den ansvarspådragende adfærd beskrives ibemærkningerne til KSL 1968 som forsøm-melse eller skødesløshed. I tidligere lovgiv-ning var bestemmelsen sammenkædet medde øvrige sanktioner og forudsattes derforogså anvendt i de samme tilfælde. Det tør velantages, at man med ordene personligt an-

174

svar har haft den almindelige erstatningsret-lige, ansvar spådragende adfærd i tankernesom betingelse.

Kravet om et tab som betingelse for per-sonligt ansvar er ligeledes omtalt i motivernetil KSL 1968, § 61. Også denne betingelse harværet forudsat fra de tidligste kommunalelove fra 1867-68, idet der i det første udkasttil LKL § 14 anføres, at der kan gøres "per-sonligt ansvar gældende ... til at erstattekommunen de ulovligt gjorte udgifter ellerde tab og den skade, som de med deres ulov-lige fremfærd i øvrigt måtte have bevirketfor kommunen". I de endelige love er dennesætning ganske vist udgået, men dette ernæppe udtryk for nogen realitetsændring.Formuleringen har ikke været drøftet underforhandlingerne.

I de tidligere love var det udtrykkeligt an-ført, at det personlige ansvar skulle gøresgældende mod de medlemmer, som havdedeltaget i den ansvar spådragende beslutning.Da dette under folketingets behandling afKSL 1968 blev ændret til "medlemmerne afkommunalbestyrelsen", blev det anført, atder alene var tale om en redaktionel æn-dring. Den skyldes formentlig sammenkæd-ningen med ansvaret for undladelser. Deældre love giver således god støtte for denopfattelse, som hævdes af udvalget i kapitelV, afsnit 3 og 4, nemlig at sagen skal anlæg-ges mod de enkelte medlemmer personligt,og kun mod medlemmer, der er ansvarligefor beslutningen eller undladelsen.

I bemærkningerne til KSL 1968 anføres vi-dere, at man ikke har fundet det rimeligt atgive tilsynsmyndigheden hjemmel til på egenhånd at fastsætte et erstatningstilsvar forkommunalbestyrelsens medlemmer. Dettestemmer med ordlyden af § 61. Derimodforekommer det mere tvivlsomt, om denneforståelse har været tilsigtet i de tidligerelove, hvor det hed, at "tilsynsmyndighedenkan i fornødent fald ved domstolene gørepersonligt ansvar gældende". I LKL 1867 §55, KKL 1868 § 34 og KKL 1933 § 30 er deroven i købet sat kommaer omkring ordene "ifornødent fald ved domstolene". En naturligsproglig fortolkning af disse regler synes at

give tilsynsmyndigheden kompetence til påegen hånd at gøre personligt ansvar gælden-de, og kun såfremt kommunalbestyrelsen ik-ke retter sig efter tilsynsrådets pålæg, bliveren retssag fornøden. Dette svarer da også tilden praksis, der kendes i dag, hvor tilsyns-myndighederne har pålagt kommunalbesty-relsens medlemmer at indbetale et beløb tilkommunekassen under trussel om ellers atanlægge retssag.

De tidligere omtalte udtalelser om, atkommunalbestyrelserne ikke uden videreskulle være underkastet ministeriets afgørel-se, men måtte have ret til i sidste instans atgå til domstolene, hvis de havde en andenretsopfattelse end ministeriet, synes at tyde isamme retning, d.v.s. give ministeriet somtilsynsmyndighed visse selvstændige beføjel-ser, som om fornødent kunne efterprøvesved domstolene.

I modsat retning taler dog, at det underlandstingets 2. behandling af LKL 1867 blevnævnt som en selvfølge, at det civilretlige an-svar ikke kan gøres gældende ad administra-tiv vej (sp. 3970). Dette blev anført som ar-gument for, at man måtte have en suppleren-de regel om, at ministeren kunne sørge forlovens overholdelse ved "de nødvendige for-anstaltninger", jfr. pkt. 2.2.4.

2.2.4. De nødvendige foranstaltninger.Udtrykket omtales ikke i bemærkningerne tilKSL 1968.

I kommunallovskommissionens betænk-ning side 161 hedder det, at "det er en almin-deligt anerkendt grundsætning, at tilsyns-myndigheden ikke kan overskride de grænserfor dens myndighed, som fremgår af lovgiv-ningen eller af de retsforskrifter, der er ud-stedt med hjemmel i lovene". Efter denneudtalelse skulle man nærmest tro, at udtryk-ket er helt indholdsløst, og at tilsynsmyndig-hederne kun kan anvende de udtrykkeligtopregnede sanktioner i § 61. Dette er dog ik-ke tilfældet. Som nævnt i kapitel V, afsnit 3slutter mange sager i praksis med mindreindgribende reaktioner fra tilsynsmyndighe-den, og i kapitel V, afsnit 6 hævdes det, attilsynsmyndigheden må have visse beføjelser

175

ud fra forholdets natur alene i kraft af, atden er betegnet som tilsynsmyndighed i lo-ven. Kommunallovskommissionens udtalelsekan derfor ikke fortolkes alt for håndfast.

Tilblivelsen af de kommunale love fra1867/68 viser, at man i hvert fald denganghar tillagt udtrykket de nødvendige foran-staltninger et selvstændigt indhold. Udtryk-ket fandtes ikke i de oprindelige lovudkast,men blev indsat under rigsdagsbehandlingen,for sognekommunernes vedkommende somerstatning for de famøse dagmulkter og foramtskommunernes vedkommende i stedetfor den i udkastet nævnte adgang for inden-rigsministeriet til at give pålæg til amtskom-munen. I et af ændringsforslagene til LKL1867 var de nødvendige tvangsmidler enddaden eneste sanktion overfor ulovligheder isognekommunerne. Udtrykket blev livligt di-skuteret, især under landstingets 2.behand-ling af lovforslaget, hvor forslagsstillerenhenviste til, at der ville være et hul i lovgiv-ningen, såfremt man kun havde mulighedfor at gøre et personligt ansvar gældende veddomstolene. Især ved undladelser var der etbehov for andre sanktionsmuligheder. Bådeud fra forholdets natur og ud fra en betragt-ning om statens højhedsret måtte regeringeni sådanne tilfælde kunne anvende de nødven-dige tvangsmidler til at sikre, at kommunensforpligtelser blev overholdt. Indenrigsmini-steren var tøvende over for ændringsforsla-get, men pegede på, at regeringen i helt gra-verende tilfælde måtte kunne overtage admi-nistrationen af en kommune. Forslagsstille-ren fandt det i så fald utvivlsomt, at regerin-gen også måtte kunne anvende mindre ind-gribende midler. Han fandt en præcision af,hvilke foranstaltninger der skulle anvendes ide enkelte tilfælde, både umulig og overflø-dig. Umulig fordi man ikke i en lov kunne ta-ge højde for alle de konkrete forhold ogunødvendig, fordi der også efter tidligereretstilstand kunne gribes ind over for kom-munerne fra regeringens side. Der blev end-videre henvist til, at indenrigsministeren ef-ter annullationsreglen havde afgørelsesmyn-dighed, og afgørelsen måtte da også gå ud påde foranstaltninger, som var nødvendige i

den konkrete situation. Resultatet blev, atbåde de nødvendige foranstaltninger og detpersonlige ansvar blev nævnt i den endeligelovregel i LKL 1867 - og også i KKL 1868.

Også en sproglig fortolkning af de gamlelovregler taler for, at udtrykket de nødvendi-ge foranstaltninger har haft en selvstændigbetydning, idet der ikke nævnes andre sank-tionsmuligheder, bortset fra personligt an-svar. Som nævnt i kapitel V, afsnit 3.2.4. fø-rer en umiddelbar sproglig fortolkning afden nugældende § 61 også til at antage, atder er andre sanktionsmuligheder endtvangsbøder (''de nødvendige foranstaltnin-ger, herunder tvangsbøder").

Det forekommer således ud fra den tidlige-re lovgivning mest naturligt at antage, at ud-trykket de nødvendige foranstaltninger haret selvstændigt indhold, men dette kan ikkenærmere præciseres på grundlag af loven el-ler dens forarbejder, men må udledes af for-holdets natur med hensyn til, hvilke beføjel-ser tilsynsmyndigheder i almindelighed haruden udtrykkelig lovhjemmel. Det bliverderfor lidt af en smagssag, om man vil be-skrive forholdet således, at tilsynsmyndighe-dernes reaktionsmuligheder - bortset fra deudtrykkeligt opregnede i § 61 - skal udledesaf udtrykket de nødvendige foranstaltninger,eller om de skal udledes af forholdets natur.

Meget taler dog for i hvert fald at indlæggeen ret for tilsynsmyndigheden til at give på-læg i udtrykket, idet det netop var ministeri-ets ret til at give pålæg til amtskommunerne,der udgik til fordel for udtrykket de nødven-dige foranstaltninger i LKL 1867. Dettestemmer ikke helt overens med, hvad der eranført i kapitel V, afsnit 6. Også på dettepunkt bliver realitets forskellen imidlertid lil-le, idet tilsynsmyndighederne utvivlsomt kananmode eller henstille til kommunalbestyrel-serne at foretage bestemte handlinger undertrussel om tvangsbøder, og det er en smags-sag, om man vil kalde en sådan henvendelsetil de kommunale myndigheder for et pålæg.Under alle omstændigheder vil der være taleom et konstaterende påbud, dvs. et påbud,som konstaterer, hvad der er gældende ret,og som derfor - i modsætning til et konstitu-

176

tivt påbud - ikke skaber nogen ændringer i lovbundethed må sætte snævre grænser for,retstilstanden. hvilke beføjelser tilsynsmyndigheden kan be-

På den anden side er det utvivlsomt, at ud- nytte uden udtrykkelig lovhjemmel. Det viltrykket de nødvendige foranstaltninger ikke derfor under alle omstændigheder være øn-giver tilsynsmyndigheden ubegrænsede ind- skeligt at få tilsynsmyndighedens beføjelsergrebsmuligheder. Princippet om tilsynets nærmere afklaret i lovgivningen.

177

BILAG 2

Oversigt over svensk og norsk ret.

1. Indledning.I dette bilag redegøres for nogle hovedele-menter i svensk og norsk rets regler om kom-munalpolitikernes retlige ansvar. Som ennødvendig baggrund for ansvarsreglerne be-skrives helt skitsemæssigt de kommunalpoli-tiske organer samt tilrettelæggelsen af sta-tens tilsyn med kommunerne.

Selv om der er mange forskelle, er der ogsåmaterielle ligheder i retstilstanden i de treskandinaviske lande på disse områder. Kom-munalbestyrelser og amtsråd vælges direkteaf kommunens/amtskommunens indbygge-re. De øverste kommunalpolitiske organer erunderkastet et statsligt legalitetstilsyn, hvisbetydeligste reaktionsmulighed er annullati-on af en truffet beslutning. I Norge kendesdog stadig et ret betydeligt statsligt godken-delsesinstitut for så vidt angår vigtigere øko-nomiske dispositioner.

Både efter svensk og norsk ret er der mu-lighed for at straffe kommunalpolitikere fortilsidesættelse af embedspligter. Efter svenskret kan det strafferetlige ansvar for tilside-sættelse af embedspligter dog ikke gøres gæl-dende over for kommunalbestyrelsesmed-lemmer for foranstaltninger, der er truffet ikommunalbestyrelsens møder. Derimod erkommunalpolitikere, der virker i udvalg ognævn, omfattet af strafansvaret for myndig-hedsudøvende organer. I norsk ret er der in-gen sådan begrænsning i strafansvaret forkommunalpolitikere. Da den danske straffe-lovs §§ 156 og 157 ikke kan anvendes overfor kommunalbestyrelsesmedlemmer, kanDanmark således siges at være mest tilbage-holdende med at lade strafansvar for tilside-sættelse af embedspligter omfatte også kom-munalpolitikere.

Endelig må det nævnes, at der i Norge pået enkelt område findes et bodsinstitut af dis-ciplinær karakter.

I Sverige har problemerne om ansvar forembedsforsømmelse flere gange i det sidstetiår været genstand for udredninger. Em-bedsansvarsreformen fra midten af 1970-erne var en samlet reform af både straf- ogdisciplinæransvaret for embedsmænd. Den-ne reform er fulgt op i en betænkning fra1983 om tjenesteansvar i offentlig virksom-hed afgivet af et udvalg under justitsministe-riet ("tjänsteansvarskommittén"). Så vidtses har ansvarsreglerne ikke i Norge væretgenstand for udredning inden for de senesteår.

2. Svensk ret.

2.1. De kommunalpolitiske organer.Bestemmelserne i kommunalloven om denkommunale organisation er stort set fællesfor kommuner og landstingskommuner."Fullmäktige" er det øverste besluttende or-gan og kaldes i kommuner for "kommun-fullmäktige" (kommunalbestyrelse) og ilandstingskommuner for "landsting" (amts-råd). Til forberedende og gennemførendeopgaver findes en vidtstrakt kommunalnævnsorganisation med en styrelse i spidsen.Styrelsen i kommuner hedder "kommunsty-relsen" og i landstingskommuner "förvalt-ningsutskottet". Styrelsen og de øvrige nævnhar et forvaltningsapparat med administra-tivt personale til rådighed.

"Fullmäktige" er det eneste organ somvælges direkte af borgerne. Fullmäktigenevælger på sin side medlemmer til styrelsen ogde øvrige nævn m.v. "Fullmäktige" opfattessom en slags parlament for kommunen, re-spektive landstingskommunen. De vigtigsteopgaver er fastsættelsen af budget, herunderafgørelsen af kommuneskattens størrelse,

178

men fullmäktige behandler også en rækkeandre sager, f.eks. om stadsplaner (lokalpla-ner) og konkrete sager om f.eks. salg afkommunal ejendom. Medlemstallet skal ismå kommuner være mindst 31 og i størrekommuner mindst 61.1 Stockholms kommu-ne skal kommunfullmäktige dog have mindst101 medlemmer. For landstingskommuner-nes vedkommende skal medlemstallet væremindst 31 i de mindre landstingskommunerog 101 i de større landstingskommuner.

Styrelsen kan opfattes som en kommunalregering. I "kommunstyrelsen" og "förvalt-ningsutskottet" placerer partierne deres mestindflydelsesrige folk, som her får et overblik•over kommunens/landstingskommunenssamlede virksomhed. Medlemskab af "full-mäktige" er ikke en valgbarhedsbetingelse,men langt de fleste medlemmer af styrelsener også medlemmer af "fullmäktige". Tilstyrelsens ledende og samordnende funktionhører at lede forvaltningen og have indseen-de med de øvrige nævns virksomhed, at følgede spørgsmål, som har betydning for kom-munens/landstingskommunens udvikling ogøkonomiske stilling, samt at fremsætte deforslag, som styrelsen finder nødvendige.

Herudover findes et meget stort antalnævn, der kan have både forberedende, for-valtende og gennemførende opgaver. Næv-nene spænder fra fakultative nævn, der erreguleret i kommunalloven, eksempelvis fri-tidsnævn, kulturnævn, nævn for tekniskvirksomhed o.s.v., til obligatoriske nævnnedsat i henhold til speciallovgivningen, somf.eks. skolestyrelse, sundhedsnævn.

2.2. Kommunaltilsynet og dets retsmidler.Tilsynet med den kommunale virksomhedudøves af visse myndigheder, først og frem-mest länsstyrelsen og justitieombudsmännen(JO - hvis tilsyn dog ikke omfatter fullmäkti-ge som besluttende myndighed). Den almin-delige adgang til at klage over kommunalebeslutninger kan imidlertid også siges at ud-gøre et tilsyn. Klagevejene er tydeligt angiveti lovgivningen. Man sondrer mellem to for-mer for klage, dels "kommunalbesvär", ogdels "förvaltningsbesvär".

"Kommunalbesvär" kan anføres over be-slutninger, som er truffet af kommunfull-mäktige eller landsting. Sådanne klager skalindgives til "kammarrätten", en forvalt-ningsdomstol, inden for tre uger fra den dag,beslutningen er offentliggjort. "Kommunal-besvär" kan også anføres over kommunalenævns og styrelsers beslutning, hvis det ikkedirekte angives i speciallovgivningen, at"förvaltningsbesvär" skal anføres. Ved"kommunalbesvär" omfatter prøvelsen kunbeslutningens legalitet, og klagemyndighe-den kan, hvis klagen imødekommes, ophævebeslutningen, men kan ikke træffe en andenbeslutning i stedet eller ændre den beslut-ning, der klages over. Kammarrättens afgø-relse kan prøves af "regeringsrätten", hvistilladelse til prøvelse meddeles.

"Förvaltningsbesvär" kan anføres overbeslutninger, som træffes i nævn med hjem-mel i speciallovgivningen. Sådanne klagerkan kun indgives af den, som berøres af be-slutningen i modsætning til "kommunalbe-svär", som kan indgives af enhver borger ikommunen (sv. "medlem av kommun",hvorved foruden de kirkebogsindførte bl.a.også forstås ejere af fast ejendom i kommu-nen og aktieselskaber, der er takserede tilkommunalskat i kommunen).

Klageinstanserne ved "förvaltningsbe-svär" kan enten være forvaltningsdomstoleeller forvaltningsmyndigheder. "Förvalt-ningsbesvär" følger, for så vidt angår in-stansordningen, sædvanligvis nedenståendeskema:

Forvaltningsdomstole.LänsrättenKammarrättenRegeringsrätten (prøvelsestilladelse kræves)

Forvaltningsmyndigheder.LänsstyrelseCentralt ämbetsvärkRegeringen

Ved "förvaltningsbesvär" prøves både enbeslutnings lovlighed og hensigtsmæssighed.Klagemyndigheden kan både ophæve en be-slutning og sætte en anden i dens sted.

179

Länsstyrelsen, som er nævnt foran, harsom sin hovedopgave at virke for, at statslig,kommunal og landstingskommunal virksom-hed samordnes i länet og er desuden højestepolitimyndighed i länet. Länsstyrelsen haringen generel tilsynspligt over for kommu-nerne, men kan i henhold til visse specialloveføre tilsyn med en del af den kommunalevirksomhed, f.eks. det sociale område samtsundheds- og miljøbeskyttelse.

JO har som vigtigste opgave at sikre denenkeltes interesse i en lovlig og korrekt be-handling fra de offentlige organers side. Ensag kan komme under JOs prøvelse entenved klage fra en borger eller ved JOs egenundersøgelse.

JO har mulighed for at iværksætte påtaleeller foretage anmeldelse til en disciplinær-myndighed. I flertallet af tilfælde har JOimidlertid ladet det blive ved påmindelse,foretaget rettelse, afgivet redegørelse og lig-nende.

Det bør bemærkes, at JO i henhold til sininstruktion, ved tilsyn med kommunale myn-digheder skal tage hensyn til de former, ihvilke det kommunale selvstyre udøves. Be-stemmelsen er et udtryk for, at JO skal re-spektere det kommunale selvstyres vilkår.

2.3. Kommunalbestyrelsesmedlemmers straf-ansvar.På samme måde som i dansk ret er udgangs-punktet det, at kommunalbestyrelsesmed-lemmer er strafansvarlige efter samme reglersom alle andre i den offentlige forvaltning.Det afgørende er den strafbare handling ogikke, hvilken stilling den pågældende personbeklæder i den offentlige forvaltning. Lige-som i dansk ret gælder dette udgangspunktdog ikke undtagelsesfrit.

Den svenske straffelovs regler om forbry-delse i offentlig tjeneste og hverv gælder ogsåfor folkevalgte kommunalpolitikere. Enundtagelse findes dog i straffelovens kapitel20, 1 §:

"Den som i myndighetsutövning åsidosät-ter vad som till följd av lag eller annan för-fattning gäller för myndighetsutövningendomes, om gärningen för det allmänna eller

någon enskild medför förfång eller otillbör-lig förmån som ej är ringa, för myndighets-missbruk till böter eller fängelse i högst tvåår. Är brottet grovt, domes till fängelse ihögst sex år.

Begår någon gärning som avses i förstastycket av grov oaktsamhet, dömes förvårdslös myndighetsutövning till böter ellerfängelse i högst ett år.

Den som är ledamot av beslutande statligeller kommunal församling skall ej för nå-gon sin åtgärd i denna egenskap vara under-kastad ansvar enligt första eller andra styc-ket.

Vad i första eller andra styckena sägs skallej heller äga tillämpning, om gärningen eljestär särskilt belagd med straff."

Bestemmelsen fik sin nuværende udform-ning efter et større udredningsarbejde, derresulterede i en "ämbetsansvarsreform",som trådte i kraft den 1. januar 1976.

Medlemmer af kommunfullmäktige ellerlandsting er som udgangspunkt omfattet afbestemmelsen. Medlemmer af den omfatten-de nævnsorganisation, herunder kommun-styrelse og förvaltningsutskott er altså om-fattet, selv om de samtidig er medlemmer afkommunfullmäktige eller landsting. Undta-get for straffeansvar er alene personer i deresegenskab af medlemmer af kommunfull-mäktige eller landsting. Undtagelsen er be-grundet i, at der er tale om personer, som ervalgt ved almindelige valg, og som har et di-rekte politisk ansvar over for deres vælgere.

Hvis en person - uden at deltage i selve be-slutningen - ved fejlagtige oplysninger ellerpå anden måde fremkalder en fejlagtig be-slutning, kan han straffes for sin medvirkenefter straffelovens almindelige bestemmelserom medvirken.

Det bemærkes, at både handling og undla-delse omfattes af bestemmelsens gernings-indhold.

Myndighedsmisbrug er en forsætsforbry-' delse. Der skal være forsæt til såvel urigtigmyndighedsudøvelse, som til at denne myn-dighedsudøvelse medfører utilbørlig fordelaf ikke ringe betydning. Det kræves altså, atgerningsmanden skal være vidende om, at

180

der findes en regel som gælder for myndig-hedsudøvelsen på det pågældende område,og at han overtræder denne.

Også groft uagtsom skødesløshed straffes.Muligheden for at straffe uagtsomhedstilfæl-de begrænses imidlertid af to faktorer. Delskræves, at handlingen har medført utilbørligfordel af ikke bagatelagtig betydning, delskræves at uagtsomheden skal være grov.Som formildende omstændigheder kan næv-nes tidspres eller komplicerede retsspørgs-mål.

Endelig kan det bemærkes, at reglen ersubsidiær i forhold til andre strafregler, idetbestemmelsen ikke kan anvendes, hvis ger-ningen ellers er særskilt strafbelagt.

2.4. Kommunalbestyrelssmedlemmers erstat-ningsansvar og disciplinæransvar.Medlemmer af kommunfullmäktige og land-sting er erstatningsansvarlige efter de almin-delige erstatningsretligeprincipper. Erstat-ningsansvaret er solidarisk. Kommunen oglandstingskommunen skal imidlertid erstattepersonskade, tingskade eller ren formueska-de som forvoldes ved fejl eller forsømmelseved myndighedsudøvelse.

Svensk rets omfattende regulering af disci-plinæransvaret omfatter ikke folkevalgtemedlemmer af de kommunalpolitiske orga-ner.

Ifølge straffelovens kapitel 20, 4 §, kandomstolene imidlertid frakende bl.a. med-lemmer af besluttende kommunale forsam-linger og nævn medlemshvervet, hvis dermed hvervet følger myndighedsudøvelse ogmedlemmet er idømt straf i form af fængseli 2 år eller mere og medlemmet gennem for-brydelsen har vist sig åbenbart uegnet tilhvervet.

3. Norsk ret.

3.1. De kommunalpolitiske organer.Det øverste besluttende organ hedder i kom-muner "kommunestyret" (kommunalbesty-relse) og i fylkeskommuner "fylkestinget"(amtsråd). Der findes endvidere en vidstrakt

kommunal nævnsorganisation med et "for-mannskap" i kommunerne og et "fylkesut-valg" i fylkeskommunerne i spidsen.

Kommunestyret og fylkestinget er de ene-ste organer, som vælges direkte af borgerne.Medlemmerne af disse organer vælger med-lemmer til henholdsvis formanns kap og fyl-kesutvalg samt til de øvrige nævn m.v. Med-lemstallet i kommunestyret varierer efterindbyggertallet i kommunen fra mindst 13 tilhøjst 85, i fylkestinget fra mindst 25 til højst85.

"Formannskapet" vælges af og blandtkommunestyrets medlemmer. Medlemstalletfastsættes til det hele tal, som man får ved atdele kommunestyrets medlemstal med 4.Formandskabet skal under alle omstændig-heder havde mindst 5 medlemmer. Formand-skabet er et kollegium, der træffer afgørelseri møder. Formandskabet skal føre tilsyn medhele kommunens virksomhed. I mange kom-muner har formandskabet fået tillagt en be-tydelig vedtagelsesmyndighed, samt en pligttil at forberede alle sager til kommunestyret.Det er almindeligt, at formandskabet har få-et overdraget en begrænset bevillingsret, lige-som formandskabet har vedtagelsesmyndig-hed i hastesager. Formandskabet kan såledesopfattes som det centrale kommunale for-valtningsorgan.

Ovennævnte beskrivelse af formandskabetpasser i store træk også på fylkesudvalget.

Ved siden af kommunestyret/fylkestingetog formandskabet/fylkesudvalget er opbyg-get en vidtstrakt nævnsorganisation. Der erfor det første i medfør af særlovgivningennedsat en lang række nævn, som har til op-gave at varetage kommunens opgaver på be-stemte områder. F.eks. kan nævnes social-styre, helseråd og skolestyre. Herudover kander i medfør af kommunallovgivningen ned-sættes faste udvalg. Disse organer har førstog fremmest til hensigt at lette arbejdsbyrdenfor formandskab/fylkesudvalg og kommu-nestyre/fylkesting. Til disse udvalg er det ik-ke en valgbarhedsbetingelse at være medlemaf kommunestyret/landstinget. De faste ud-valg er normalt rådgivende eller kontrolle-rende, men de kan også tillægges vedtagel-

181

sesmyndighed, som ellers ville have tilkom-met formandskabet/fylkesudvalget ellerkommunestyret/fylkestinget.

3.2. Kommunaltilsynet og dets retsmidler.Fylkesmanden er regeringens øverste lokalerepræsentant i fylket. Han har tilsynspligt påretsvæsenets område, han træffer afgørelseri ægteskabssager og har en lang række andreopgaver på familierettens område. Herudov-er fører fylkesmanden et retsligt og økono-misk tilsyn med kommunerne.

Det almindelige retlige tilsyn udøver fyl-kesmanden først og fremmest med grundlagi de udskrifter af mødeprotokollen, som ef-ter hvert møde i kommunestyret skal sendestil fylkesmanden. Som et udslag af fylkes-mandens tilsynsmyndighed må man også sereglen om, at kommunerne i almindelighedikke skal sende sager direkte til departemen-terne, men via fylkesmanden. Fylkesman-dens tilsyn er et pligtmæssigt legalitetstilsyn,således forstået at fylkesmanden har pligt tilat kontrollere lovligheden af kommunesty-rets vedtagelser. Fylkesmandens formelleretsmidler er stadfæstelse eller annullation.

Ved siden af den almindelige tilsynsmyn-dighed, som kommuneloven tillægger fylkes-manden, skal han godkende visse særligevedtagelser, f.eks. budgettet i kommuner,som får tilskud af de almindelige skatteud-jævningsmidler. Fylkesmandens økonomi-ske tilsyn anses for at danne grundlag forhans vigtigste funktion over for kommuner-ne, nemlig vejledning i økonomiske spørgs-mål. Fylkesmandens tilsyn omfatter bådekommunestyret, formandskab og andenkommunal myndighed. Fylkesmandens lega-litetstilsyn er begrænset til kommunestyre-vedtagelser, dog således at der også føres le-galitetskontrol med andre kommunale orga-ners vedtagelser, når disse i henhold til lov-givningen skal godkendes, f.eks. låne- og ga-rantivedtagelser truffet af formandskabet,

hvor beslutningerne er truffet i henhold tilkommunelovens bestemmelser om hastesa-ger.

En række vedtagelser i kommunestyret afstørre betydning, særlig af økonomisk art,skal som gyldighedsbetingelse godkendes afvedkommende departement. I praksis erdenne godkendelseskompetence i alt væsent-ligt delegeret til fylkesmanden.

Endelig skal nævnes en særlig regel ommødepligten i kommuneloven. Ifølge § 46kan kommunestyret pålægge et medlem, derikke møder i rette tid eller forlader mødetuden gyldigt forfald, en bod på 10 kr., somtilfalder kommunekassen. (Fylkestinget kani disse tilfælde pålægge medlemmet en bodpå 25-50 kr.) Der er her tale om en discipli-nærbod og ikke en straffebod. Mødepligtenkan imidlertid også gennemtvinges medsanktioner efter straffeloven, jfr. nedenfor.

3.3. Kommunalbestyrelsesmedlemmers straf-ansvar.Den norske straffelovs kapitel 11. Forbrydel-ser i den offentlige tjeneste, og kapitel 33.Forseelser i den offentlige tjeneste, afgræn-ser stort set overalt den personkreds, somkan ifalde strafansvar efter disse kapitler, til"offentlige tjenestemænd". Dette begrebomfatter enhver, som enten ved udnævnelseeller ved valg er tillagt offentlig myndighed istat eller kommune. Folkevalgte kommunal-politikere kan således ifalde strafansvar forovertrædelse af bestemmelserne i disse kapit-ler.

Den centrale bestemmelse i kapitlet omforseelser i den offentlige tjeneste er § 324:

"Unnlater en offentlig tjenestemann for-settlig å utføre nogen tjenesteplikt, ellerovertrer han på annen mate forsettlig sinetjenesteplikter, eller viser han, tross advar-sel, forsømmelighet eller skjødesløshet vedutførelsen av disse, straffes han med bøtereller tjenestens tap."

182

BILAG 3

Liste over forkortelser.

1. Love m.v.

KBH-lov:

KSL:

NFO:

NSU:

2. Betænkninger m.v.

Betænkning 894/1980:

Retshånclhævelsesudvalgetsbetænkning:

F.O.B. :

3. Litteratur m.v.

Ernst Andersen:

Poul Andersen:

Beslutninger:

Espersen:

Harder I:

Harder II:

Haagen Jensen:

Lov om Københavns kommunes styrelse, jfr. lovbe-kendtgørelse nr. 189 af 21. april 1981 som ændret vedlov nr. 124 af 25. marts 1983.

Lov om kommunernes styrelse, jfr. lovbekendtgørelsenr. 188 af 21. april 1981 som ændret ved lov nr. 124af 25. marts 1983.

Normalforretningsorden for kommuner, jfr. inden-rigsministeriets cirkulære nr. 129 af 27. juni 1969.

Normalstyrelsesvedtægt for kommuner, jfr. inden-rigsministeriets cirkulære nr. 62 af 27. april 1981.

Betænkning om kommunale styrelsesformer og kom-munalpolitikernes arbejdsvilkår m.v.

Betænkning 981/1983 om håndhævelse af bygge- ogmilj ølo vgivningen.

Folketingets ombudsmands beretninger.

Ernst Andersen, Administrativt tilsyn med kommu-nalforvaltningen, 1940.

Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udg., 1965.

Preben Espersen, De kommunale beslutninger, I,1970 og II, 1973.

Preben Espersen, Beslutning og Samtykke, 1974.

Erik Harder, Dansk kommunalforvaltning I, Kom-munalbestyrelsen, 4. udg., 1982.

Erik Harder, Dansk kommunalforvaltning II, Opga-ver og tilsyn, 1979.

Claus Haagen Jensen, Kommunalret, 1974.

183