一字千钧，如惊蛰时节春雷乍响。“在法治之下”的“下”字，

道出了社会主义法治真谛。

日前，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八

届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上所作重要讲

话中强调，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。

领导干部要做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之

上想问题、作决策、办事情。

“下”字，可以说是对党群关系定位的历史回响。1941年，毛

泽东在《在陕甘宁边区参议会的演说》中强调：“共产党……它的

党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”1945年，

毛泽东在《论联合政府》中指出：“教育每一个同志热爱人民群众

……不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中。”

“在法治之下”，是法治应有之义、必然要求；法是党的主张

和人民意愿的统一体现，“在法治之下”，就是要求领导干部在党

的领导之下，在人民意愿之下，在人民群众之中，这是马克思主

义唯物史观和党的宗旨具体体现，从而也是社会主义法治本质

特征。

正确的路线确定之后,干部就是决定的因素。“必须抓住领

导干部这个‘关键少数’”，与“法治之下”要求结合在一起，抓住

了科学统筹推进“四个全面”战略布局的“牛鼻子”。

领导干部带头做到“在法治之下”，才能切实推进全面依法

治国。的确，千百万人的习惯势力是最可怕的势力，彻底根除几

千年封建文化影响需要一个历史过程，“国民劣根性”短期内难

以消失殆尽，一边骂特权一边向往特权的人，也不能说为数不

多。但是，正如毛泽东在延安时所说的：“老百姓可以骂我们，我

们却不能骂他们，因为他们是主人。”我国从一个经济文化相对

落后东方国家，不通过资本主义制度的“卡夫丁峡谷”直接过渡

到社会主义初级阶段，关键在于党员领导干部先锋模范、党的

“两个先锋队”作用发挥。权力是一把双刃剑，在法治轨道上行

使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民，而

人民正是从切身获得感或损伤感中来认识评判法治的。因此，

领导干部特别是党员领导干部带头在法治下活动，就会影响全

民族，人民法治素养也能够不通过“卡夫丁峡谷”达到全面依法

治国要求，从而加快全面依法治国步伐，使全面深化改革在法治

轨道上运行，达到全面建成小康社会战略目标。

党员领导干部带头做到“在法治之下”是全面从严治党基

础，也赋予其时代内涵。社会主义法治是社会主义道德底线、后

盾，是大多数公民可做到的低度行为标准，而有些行为即便没有

越过法律边界，也会踩穿道德底线。如果连道德底线都不能坚

守，连公民行为标准都达不到，就根本谈不上党性修养、领导干

部标准、政治规矩。党员领导干部带头做到“在法治之下”，有利

于加强党的建设特别是其中的制度建设，有利于党更规范、科

学、有效地领导全面深化改革，全面建成小康社会。

带头做到“在法治之下”，重在知行合一。而无“行”则无真

“知”。

你永远叫不醒一个装睡的人。有调查显示，落马贪官忏悔词

的“最爱”是“都怨我不懂法、不学法，才落到今天的地步”。这话

连标点符号都让人难以相信。权力跳到法治之上称王称霸，跑到

法治之外“咻咻狺狺”，无非为了是损人、损国利己，破坏公平正

义。损人利己、欺负人的事不能干，恐怕三岁小儿也知。

知法犯法之“知”，不是真“知”，落马贪官恐怕最终也会明

白：“No zuo no die”（不作死就不会死），其实真的“不懂法”！至

少不懂法治发展性必然性。“肉痛”瞬间得真“知”。

没有“铁帽子王”，在法治之上、之外“混”，早晚要还的———

十八大以来反腐新常态已明示世人。一旦权力在法治之上、之外

“任性”、丧失人性，就以雷霆万钧之势施铁腕、出重拳惩治，就会

成为生动的法治课，入眼入耳入脑入心！

人大处在社会主义民主法治建设第一线，重在“行”，解决法

治不彰问题。要在党的领导下敢于乐于担当，把千千万万、浩浩

荡荡人民群众的智慧力量调动起来，依法设定、规范、制约、监督

权力，把权力关进制度的笼子里。尤其要注重完善好在党的领导

下依法监督的制度，防止“把党的领导作为个人以言代法、以权

压法、徇私枉法的挡箭牌”，自觉为加强党的民主集中制建设提

出意见建议。

想让人点赞，就要经得起检验。人大也是如此，想让代表和

选民点赞，就要切实履行法定职责。需注意的是，如果法定权力

“该出手时”却“装睡”，也不能被视作“在法治之内”。

请在“法治之下”，走好，且行且珍惜！ (山青未)

卷首语

上海人大 2015年第 3期

法治之下无“任性”

1

封面题字：龚学平

编委会组成人员：

主 任：吴汉民 副 主 任：姚海同

编 委：（按姓氏笔画为序）

丁 伟 于秀芬 吕 贵 尼银良 邬立群

许德明 杨佳瑛 吴尧鑫 汪闻生 沈志先

张丽丽 张耀伦 林化宾 傅爱明 潘志纯

薛明扬

主 编：傅爱明

编辑部主任：汪闻生

编 辑：孙钦伟 陈余泓 朱 琦 张壬戌

摄 影：殷淑荣

美 编：沈 佳

主办主管：上海市人大常委会

出版发行：上海人大月刊编辑部

发行范围：公 开

国内统一刊号：CN31-1590 / D

国际统一刊号：ISSN 1674-2621

广告许可证：沪工商广字 01119号

定 价：5.00元

本刊地址：人民大道 200号 邮 编：200003

网 址：www.spcsc.sh.cn

E-mail： hz23112331@sina.com hzhzhi27@163.com

ykbjb@spcsc.sh.cn

电 话：021-23111111转 63580126

电 传：021-23118771

印刷装订：上海天地海设计印刷有限公司

2015年 3月 5日出版

协办单位上海市总工会

上海市浦东新区人大常委会 上海市黄浦区人大常委会

上海市徐汇区人大常委会 上海市长宁区人大常委会

上海市静安区人大常委会 上海市普陀区人大常委会

上海市闸北区人大常委会 上海市虹口区人大常委会

上海市杨浦区人大常委会 上海市宝山区人大常委会

上海市闵行区人大常委会 上海市嘉定区人大常委会

上海市金山区人大常委会 上海市奉贤区人大常委会

上海市松江区人大常委会 上海市青浦区人大常委会

上海市崇明县人大常委会

理事单位上海市房地产交易中心

中国移动通信集团上海有限公司

上海市绿化和市容管理局

上海汽车（集团）股份有限公司

上海市锦江航运有限公司

中远集装箱运输有限公司

上海三菱电梯有限公司

卷首语01 法治之下无“任性” 茵 山青未

博 览一月要闻 04 人大动态 04 环球时讯 05 观 点 05

特 稿06 凝心聚力 奋发有为 推动人大工作与时俱进茵 殷一璀

关 注[立 法] 08 让立法项目切实“滚动”起来 茵 张明君

[监 督] 10 精心选项让监督更给力 茵 林永胜

[代表工作] 12 行有规 谋后动 茵 魏 斌

[委 员 会] 14 在“新”上求突破 在“实”上做文章 茵 林 梓

立法经纬15 升级消保条例 护航市场经济 茵 林 圻

监督纵横17 代表建议中的人大“关键词” 茵 朱 琦

代表天地[代表风采] 19 做社区群众的“贴心人” 茵 王 锐

21 舞动精彩人生的女代表 茵 龚寄托

[代表论坛] 22 及时修订科技发展规划 尽快明确总体目标 茵 刘民钢

24 代表微博

区县巡览[运 筹] 25 换种方式开“年会” 茵 陆 贝

27 厚积薄发 谋定全局 茵 龙伟平 洪晓宁

[亮 点] 28 奉贤：以实效回应代表和群众期盼 茵 张春辉

29 三林镇：“三个率先”为全口径预算监督探路 茵 李耀华

30 广中街道：代表活动“三化”做得实 茵 杨瑞华 蒋慧婷

上海人大 2015年第 3期

本刊文图资料可同时登陆“上海人大公众网”、“中国知网”、

“博看网”、“龙源期刊网”、“万方数据”、“维普网”查阅

2

Contents 目录

P21P19

P12

P27

上海人大 2015年第 3期

[简 讯] 31 虹口区人大三项措施贯彻落实区纪委九届五次会议精神等一组

府院传真[政 府] 32 精准立法力促精细管理 茵 孙万莲

[两 院] 34 司法重整：挽救危困企业的“强心针” 茵 朱 瑞

35 上海检察干部生逢其时 茵 施坚轩

37 嘉定检察院率先推行远程提讯 茵 徐 丹

以案说法38 让十年前的旧案“复活” 茵 韦贵莲

工作漫议40 立法协商新常态：广泛、多层、制度化 茵 向立力

41 人大代表与协商民主 茵 李自立

42 走出“陪而不审”，重在“选任关” 茵 赵芳婷

理论研讨43 关于上海人大工作与时俱进若干问题的研究

茵 上海人大工作研究会课题组

45 进一步明确职能，规范涉法涉诉信访工作 茵 金四军

47 加强备案审查工作 维护宪法法律权威 茵 王 娟

49 完善单项表决制度的几点思考 茵 闫鹏涛

51 互联网金融发展问题与对策初探 茵 沈 闯

知识角53 外国议员履职面面观 茵 林 茗

浦江文苑55 新书架

56 人大是一所学校 茵 施黄飞

封面：2月11日，市十四届人大常委会举行第十九次会议表决通过2015年度工作要点。

殷淑荣 \摄

P17

3

人大动态

要 闻

一 月

（2015年 2月）

博 览

广 东

首次委托第三方进行支出绩效评估

天 津

制定国内首部养老服务促进法规

上海人大 2015年第 3期

湖 北

出台秸秆露天“禁烧令”

广东省人大常委会近日召开专家评审验收会议，邀请国内 8

名专家以及 11名省人大代表，就省第二批、第三批战略性新兴产

业发展专项资金 LED与新能源汽车项目第三方绩效评估报告进

行评审验收。这是广东人大首次对政府财政专项资金的支出绩效

委托第三方进行评估。

据悉，省人大常委会建立了财政资金监督长效机制，每年选择

一到两个专项资金项目进行第三方绩效评估，从源头上解决资金

安排管理问题，堵住资金链漏洞，进一步提高资金使用绩效。这项

工作一定程度上提高了地方人大开展常规监督工作的水平，增强

了财政资金监督工作的实效。据了解，该评估报告将在提请省人大

常委会会议审议通过后,向社会公布第三方评估结果。

湖北省十二届人大三次会议近日表决通过《湖北省人民代表

大会关于农作物秸秆露天焚烧和综合利用的决定》，决定于今年 5

月 1日起在全省行政区域内禁止露天焚烧秸秆。决定提出了湖北

省秸秆禁烧和综合利用的总体目标，并明确湖北各级人民政府是

推进秸秆露天禁烧和综合利用工作的责任主体，各行政区应当建

立行政首长负责制、目标管理责任制和工作协调机制。

为何以决定形式禁烧而非采取立法形式加以规定？省人大常

委会副秘书长滕鑫曜表示，立法需要明确界定权利义务关系，刚性

很强，将老百姓几千年的做法“一刀切”并不合适；秸秆禁烧工作仍

存在很多问题值得探讨，随着工作的进一步推进，取得明显成效

后，有可能将其上升为地方性法规。据悉，通过人民代表大会作出

秸秆禁烧和综合利用的决定，在全国尚属首次。

《天津市养老服务促进条例》近日施行，这是我国首部促进养

老服务发展的地方性法规。共八章四十八条的《条例》，从破解居家

养老服务可持续运作的难题入手，明确区县人民政府应建立社区

老年服务中心。条例还提出，支持医疗机构与养老机构通过延伸服

务、协议合作等方式，实现医养结合，优势互补。针对当前养老服务

发展普遍存在的一些突出问题，条例规定了相应的鼓励与优惠措

施，如，对社会力量投资兴办养老机构或者其他养老服务设施的补

贴支持、逐步改善和提高养老服务人员的待遇等。条例还建立了对

申请入住养老机构的老年人进行评估的制度。通过这一制度，将更

好地保证养老服务政策向失能半失能老人、特别是经济困难的失

能半失能老人倾斜，为机构养老服务资源更合理、更公平地利用，

提供了制度保障。

■2月 2日，市人大常委会法工委举行“一办法两规定”立法工

作总结会，汇报了修改工作的体会、过程和方法，分析经验得失。

■2月 4日，市人大常委会法工委召开《上海市集体合同条例

修正案（草案）》修改工作座谈会。来自企业、行业协会、商会的代表

及有关专家学者对修正案草案提出了修改意见建议。

■2月 4日，市人大内司委组织开展 2015年第一次“学法日”

活动。华东政法大学教授邹荣应邀作“行政权运行的司法控制———

我国行政诉讼制度”专题讲座。

■2月 5日，市人大教科文卫委与市教委研究高等教育、职业

教育工作，就本市高等教育和职业教育如何更好适应科技创新中

心建设需求等进行了讨论。

■2月 6日，市人大常委会与市政协召开工作座谈会，就进一

步加强本市协商民主建设，充分发挥人大代表和政协委员在协商

民主中的作用开展座谈。

■2月 6日，市人大常委会法工委就《上海市老年人权益保障

条例（修订草案）》赴静安寺社区开展立法调研，听取社区部分老年

人、居委会干部、社区家庭医生、街道老龄事业工作同志的意见。

■2月 10日，市人大常委会召开部分市人大代表座谈会，听取

对完善税收立法、深化司法体制改革和国资国企改革、支持小微企

业发展等方面的意见建议。

■2月 10日，市人大内司委召开 2014年度涉法涉诉信访监督

工作暨与“两院”沟通 2015年度工作会议，就委员会 2015年涉及

“两院”的立法、监督工作与市高院、市检察院进行了沟通。

■2月 11日，市十四届人大常委会举行第十九次会议。会议审

议并表决通过了《上海市教育督导条例（草案）》、《上海市人大常委

会 2015年度工作要点（草案）》、《上海市人民代表大会常务委员会

组成人员守则（修订草案）》。

■2月 11日，市人大常委会举行要情通报会，听取市政府关于

本市高等教育布局结构与发展规划和现代职业教育体系建设规划

编制情况的通报。市人大常委会主任殷一璀出席。

■2月 12日，市人大常委会主任殷一璀等部分常委会组成人

员赴上海自然博物馆新馆调研。

■2月 12日，市人大常委会法工委召开《上海市预防职务犯罪

工作若干规定（草案）》征求意见座谈会，听取部分国有企业、事业

单位和基层检察机关、监察机关的意见建议。

■2月 13日，上海市全国人大代表举行会前活动，听取最高

院、最高检 2014年度专项工作情况介绍，并就与会准备工作进行

交流发言。市长杨雄出席并讲话。市人大常委会主任殷一璀参加。

■2月 25日，市人大常委会党组领导与市政府党组领导举行

新年工作通气会。双方通报了 2015年度工作计划及有关事项，并

进行了沟通交流。市长杨雄主持会议。市人大常委会主任殷一璀参

加。

■2月 26日，市十四届人大常委会举行第 44次主任会议，讨

论市人大常委会 2015年度立法工作计划（草案）、2015年度监督工

作计划（草案）、2015年度工作要点责任分解方案（草案），听取

2015年度市人大常委会会议议题初步安排的汇报。

4

国 内

2月 1日，中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加

快农业现代化建设的若干意见》。这是中央连续十二年发布以“三

农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件。

2月 2日，省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精

神全面推进依法治国专题研讨班在中央党校开班。中共中央总书

记、国家主席、中央军委主席习近平在开班式上发表重要讲话。

2月 4日，2015年春运大幕正式开启，将持续至 3月 16日，为

期 40天。预计 2015年春运全国旅客发送量将达到 28.07亿人次，

比 2014年增长 3.4%。

2月 9日，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的

意见》。这是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。

2月 10日，中国人民银行公布的数据显示，2014年末社会融

资规模存量为 122.86万亿元，同比增长 14.3%。这是央行首次公布

社会融资规模存量数据。

2月 13日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平

到陕西考察调研，向革命老区人民和全国各族人民祝贺新春。

2月 13日至 15日，国务院总理李克强在黔东南苗族侗族自

治州和贵阳考察，代表党中央国务院向各族群众致以新春祝福。

2月 14日，国务院印发《关于加快发展服务贸易的若干意

见》，首次全面系统地提出服务贸易发展的战略目标和主要任

务。

2月 15日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意

见》及相关改革方案，经中央审议通过。此次改革共有七个方面的

主要任务、100多项改革措施。

2月 17日，中共中央、国务院在人民大会堂举行春节团拜会。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发表重要讲话。

2月 26日，经习近平主席批准，中央军委印发关于新形势下

深入推进依法治军从严治军的决定。

国 际

2月 6日至 8日，第五十一届慕尼黑安全会议在德国慕尼黑

举行，各方围绕国际安全形势展开激烈讨论。中方提出共同、综

合、合作、可持续的安全观。

2月 10日，日本政府在内阁会议上通过新的“开发合作大

纲”，首次允许对其他国家军队提供“非军事目的”援助。

2月 11日，国家主席习近平应约同美国总统奥巴马通电话。

两国领导人同意在新的一年共同推动中美关系持续稳定健康发

展，使中美新型大国关系建设取得更大进展。

2月 11日，俄罗斯总统普京、德国总理默克尔、法国总统奥朗

德和乌克兰总统波罗申科在白俄罗斯首都明斯克就乌克兰危机

问题解决展开新一轮“诺曼底四方”会谈。

2月 13日，为期 6天的今年首轮联合国气候谈判结束，有关

各方达成一份正式的全球气候协议谈判文本，为在年底达成一项

具有法律约束力的全球新气候协议奠定基础。

2月 24日，国际评级机构穆迪宣布，下调包括俄罗斯联邦储

蓄银行、外贸银行等在内的 7家金融机构评级。

依法治国是社会主义协商民主的根本保障。只有全面推进依法

治国，社会主义协商民主才会在制度化、法律化和程序化的规范下

进一步发挥独特优势。注重民主的法治化和法治的民主化，是我国

社会主义民主政治得以健康发展的重要原因。社会主义协商民主作

为中国民主实践的一种重要形式，它的发展必须遵循民主法治化的

基本规律，坚定不移地走中国特色社会主义的法治道路。只有全面

推进依法治国，运用社会主义法治形成规范的协商民主制度，社会

主义协商民主的运作才能取得更大实效。要通过民主的制度化、法

律化，广开言路，畅通议政渠道。这些程序、机制等，只有用法律和制

度的形式固定下来，才能具有权威性、可靠性和相对的稳定性，才能

让社会主义协商民主更全面、更深入地嵌入到中国社会主义民主政

治全过程。

观 点环球时讯

2015年 2月 9日 前线网

健全宪法实施和监督制度

（2015年 2月）

上海人大 2015年第 3期

2015年 2月 14日 《光明日报》

推进社会主义协商民主法治化

2015年 2月 27日 人民网

全面深化改革的价值遵循

全面实施宪法，首先要发挥国家机构在实施宪法和保障宪法

实施中的作用。全国人大及其常委会、国务院和有立法权的地方人

大及其常委会要加强立法，保证宪法确立的制度和原则得到落实；

国家行政机关要深入推进依法行政、加快建设法治政府；各级国家

审判机关、检察机关要坚持公正司法，不断提高司法公信力，落实

宪法的各项规定。全面实施宪法，要加强党的领导，更加注重改进

党的领导方式和执政方式，真正做到党领导立法、保证执法、带头

守法，自觉地维护党的政策和宪法的权威性，坚持依宪执政。全面

实施宪法，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，完善全国人大

及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。全面实施宪

法，还必须在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。

在新的历史条件下推进全面深化改革是一项庞大的系统工程。

推进经济体制改革，要进一步完善和发展社会主义市场经济，发挥

市场在资源配置中的决定性作用，加快政府职能转变，为市场主体

进一步拓宽经济空间。在政治体制改革上，要进一步完善和发展社

会主义民主政治制度，积极有序地不断扩大公民政治参与，真正实

现人民在政治上当家作主。在文化建设和文化管理体制改革上，要

逐步建成中国特色社会主义先进文化，要通过文化管理体制改革进

一步繁荣社会主义文化市场。在发展民生和社会管理体制改革上，

要进一步扩大社会保障，缩小分配差别，通过社会管理体制机制改

革为构建和谐社会创造条件。在生态文明建设上，要为可持续发展

和子孙后代创造良好环境等。这些事关全局、事关长远的改革任务

必须逐步推进，全面改革的任务才能最终实现。

5

特 稿

上海人大 2015年第 3期

一年来，市人大常委会组成人员和各委员会成员积

极履职，机关同志认真当好参谋助手，为常委会顺

利完成各项任务作出了重要贡献。如，“一办法两规定”通过

的票数高得出乎意料，常委会工作报告通过的票数也比较

高，市人大机关在市委对全市相关工作考评中获得优秀等，

都是对大家工作的充分肯定。下面，跟大家交流三方面想法。

第一，2014年常委会工作取得很好成效，增进了工作理

念的共识。我们在工作理念层面巩固了已有共识，形成了新

共识。

一是人大工作要坚持围绕大局谋划推进。只有围绕大局

才能最大程度避免人大工作“自娱自乐”，让整个社会对人民

代表大会制度有更多了解、理解、认同，进而积极参与。自贸

试验区立法、浦东综改执法检查、司法改革监督调研等很多

工作都是围绕大局开展的，起到了一定引领推动作用。

二是要更加注重以法治思维和法治方式推动工作。人大

工作应当“法味”十足。如自贸试验区立法理念中的“市场经

济是法治经济”、“市场主体法无禁止即可为”、“政府部门法

无授权不可为、法定职责必须为”等，其中有很多需依法来认

识的问题。又如“一办法两规定”立法中四次向代表征求意

见，不厌其烦，代表们会不会感觉他们是“被满意”了？后来发

现不是，860多名人大代表对这一立法过程是充分肯定的。

三是要更加注重积极回应社会关切。立法监督等，非常

注意从社会关注度高的问题中选取项目，非常注意扩大代表

和市民参与。立法审议时，在关键条款上反复酝酿，尽最大可

能平衡各种利益关系，如对养老机构、旅游、精神卫生、消费

者权益等条例，社会上的反映是我们没有回避或绕开社会关

切问题。

四是要更加注重人大监督实效。我们一直讲人大监督形

式有“重武器”和“轻武器”。但即使是“轻武器”，经常用也会

收到很好成效，这方面我们还是下了功夫的。监督工作在内

容和方式上也作了很多探索，但仍是人大工作短板，还要继

续加大探索。

五是要更加充分发挥代表主体作用。这两年更加重视发

挥代表在闭会期间重要作用，认识也趋于一致。代表们更多

地全程参与立法监督等各项工作，更多听取民意。

六是要用“微创新”促进带动履职水平提高。我们注重打

破思维定势，通过“微创新”不断改进工作，不断提高常委会

履职水平和机关工作效率。有媒体评论，上海市人大通过公

开的程序设计，让各方主体表达诉求，开展思想与观点交流，

重实际、重效果。

七是要加强合作才能共同提高。大家逐步形成一致看

法，即常委会及各委员会、办公厅和研究室的工作谁都离不

开谁，互相理解、参与、支持和帮助比什么都重要。随着工作

深化，大量工作都是大家共同完成的。

在今后工作中，这些工作理念进一步巩固深化很重要，

建议不断提炼使之成为做好各项工作思想基础。

第二，2015年常委会工作任务依然很重，要抓落实、重探

索。今年人代会市人大常委会工作报告中提出“四个着力”，即

着力促进改革开放，着力促进创新驱动，着力促进民生改善，

着力促进依法行政和公正司法，仍是今后工作重中之重。今年

工作任务基本确定，并首次进行任务分解，研究室梳理出的

100多项任务与所有部门都有关，要加大落实力度。

加大探索，推动工作有所进步。今年工作“显示度”不仅

体现在完成多少任务，还要体现在探索改进上。一是要把加

强党对人大工作的领导落到实处，完善请示报告制度。二是

尝试立法滚动推进机制。如果正式立法项目条件不成熟，主

任会议可决定不上常委会；预备项目成熟了，通过论证后主

任会议可决定上；调研项目要定期汇报。三是加强监督工作

编者按：2月 27日，市人大常委会召开 2014年度机关工作总结表彰会，市人大常委会主任殷一璀

出席并讲话，市人大常委会副主任钟燕群主持会议。现专文刊发殷一璀主任讲话要点，供学习参考。

凝心聚力 奋发有为推动人大工作与时俱进

文 /市人大常委会主任 殷一璀

6

上海人大 2015年第 3期

探索。一定要加大力度把跟踪监督落到实处。完善专题询问，

启动“边审议边询问”。四是探索各类参与机制。如人大协商

如何落实；各界如何参与相关评估工作；基层人大如何参与

立法；立法联系点如何建立，专家库或专家委员会、人大代表

专业小组如何组建；代表如何带着主题下社区等。五是加强

代表工作探索。各方最集中的意见是完善代表建议办理工

作，我们要改进相关措施。六是加强调查研究。要优化课题调

研，研究室较为宏观的调研课题的子课题，要和各专门委员

会、工作委员会课题紧密结合起来。七是更加注重优化工作

流程，提高制度化。

第三，坚持“一线”精神，奋发有为、与时俱进做好人大工

作。在学习党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神过程

中，我们越来越感到人大工作大有可为，人大确实处在社会

主义民主法治建设第一线。应当以“一线”工作的状态、节奏、

标准，与时俱进地做好人大工作。

一是要有高度自觉政治意识。有二层意思，第一层意思

是，讲政治首先要讲大局，自觉把人大工作放到大局中思考、

定位和谋划，做到深刻认识大局，自觉服务大局，坚决维护大

局。《舌尖上的中国》有一句话：“不光低头种田，还要抬头看

天”。人大工作一定要讲大局，文稿、信息、调研、服务是人大

工作基本功，“大局观”要全程渗透其中。习近平总书记在同

中央办公厅各单位班子成员和干部职工代表座谈时所作重

要讲话中提出“身在兵位，胸为帅谋”，对此人大机关每位同

志都要深入学习、切实贯彻。人大机关要发挥好运转中枢作

用，考虑各方因素，照应好各方关切，配置好各方资源，调动

好各方力量，为常委会提供优质高效服务。第二层意思，要讲

规矩，有严明纪律观念。规矩是刚性和柔性合集，既包括党纪

国法“硬约束”，也包括党的优良传统“软熏陶”。习近平总书

记在十八届中央纪委五次全会上重要讲话中强调，要加强纪

律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。市人大包括

机关，总体上法和纪律的观念是强的，但要强调必须更严格

依法、按程序办事，这是人大工作性质特点决定的。我个人认

为有令不行、有禁不止不是人大主要问题，但要注意不能松

懈懒政、数日子、混日子。要忠诚于党的事业、人大的事业，面

对所谓“圈子”、“场子”、“私情私利”要经得起诱惑和考验。

二是要敢于乐于担当。人大机关要有敢于担当的领导班

子和乐于担当的工作班子，两者缺一不足以成事。习近平总

书记强调，依法治国必须抓领导干部这个关键少数。对人大

机关来说，局处级干部要敢管队伍、敢抓事情，工作班子要乐

于担当、乐于做事，才能有所作为。要认真组织学习优秀共产

党员邹碧华的先进事迹，敢于乐于担当，真正实现人生价值。

三是不断提高人大工作基本功。首先是文字素质。人大

同志不是没有文字基本功。要加强实务培训，提高归纳整理

意见建议基本功。要深刻认识到代表和常委会组成人员的发

言是依法履职，有所敬畏，才能做好简报等工作。其次是研究

分析能力。人大调研报告是立法监督工作基础。建议选取优

秀调研报告作为范文学习，进一步形成和发挥人大机关工作

人员优势。再次是沟通协调能力。人大与相关部门和有关方

面沟通、协调和协商越来越多，建议多磨炼、多琢磨，提高能

力水平，敢于善于代表人大机关发表意见建议。最后要提高

创新能力。

四是要建立健全良好育人用人机制，通过加强干部队伍

建设来推动工作。首先，要推动委员会办公室在做好事务性

工作同时更具有专业性、研究性和咨询性功能，推动办公厅

强化联络、协调、精细服务和办会办文功能，推动研究室更好

发挥好思想库、智囊团和笔杆子作用。去年办公厅和人事部

门组织了“人大讲坛“，建议今年人大干部自己来讲。培训要

更注重法律知识、实务培训和案例交流。其次，选拔干部要继

续坚持好干部“二十字”标准，坚持民主集中制。要将德才兼

备、以德为先具体化，引领队伍建设。德才兼备、以德为先既

体现在关键时刻，也体现在平时言行中。从市委对人大机关

选拔使用干部工作测评看，人大绝大部分同志是满意和比较

满意的。但也要认真听取不满意意见，尽最大努力按照公平

公正原则把干部人事工作做好，鼓励大家干事、干成事，在这

方面每一位同志都是参与者。尤其要看到一些默默无闻的同

志的付出，要展示正能量，消除负能量。最后，要注重年轻干

部培养。本届人大常委会党组从一开始就关注这个问题，也

采取了措施。今年赴基层和来人大的年轻干部挂职锻炼工作

取得较好成效。今后人大干部交流是经常的，有进有出。“进”

的同时，要加大培养力度，坚持必要台阶、递进式培养，历练

和储备一批有潜力干部。坚持事业留人、感情留人，更多鼓励

支持那些精神状态好、作风硬、肯干事、会干事、能干事的干

部发展进步,研究出台多岗位培养、外出学习进修、推荐部门

交流等激励措施。更好发挥机关党组织作用，加强思想政治

工作，关心机关干部工作生活，关心年轻干部成长，努力形成

良好政治生态和工作氛围。

人大机关可以说是一部机器，其良好运转有赖于每个高

质量零件；人大机关又是一个大家庭，只有和睦和谐、团结合

作才能做好工作。希望我们共同努力，把今年工作做得更好，

取得更大成绩。

7

上海人大 2015年第 3期

关 注 立 法

2 015年是按照十八届三中全会精神全面深化改革的

关键之年，是贯彻落实十八届四中全会精神全面推

进依法治国的开局之年。为了谋划布局好 2015年立法工作，

2月 26日，市十四届人大常委会第 44次主任会议通过了

2015年度立法工作计划。此次立法计划的编制过程和立法项

目的安排，呈现不少特点和亮点。

坚持正确的指导思想，为全年立法工作谋篇布局市人大常委会 2015年度立法计划编制工作，是以邓小

平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻

党的十八届三中、四中全会精神，重点落实《中共中央关于全

面推进依法治国若干重大问题的决定》对立法工作提出的新

要求，按照市委十届五次、六次全会要求，以不断完善中国特

色社会主义法律体系、坚持贯彻“创新驱动、转型发展”总方

针为目标，发挥立法在本市改革发展稳定中的引领和推动作

用；坚持发挥人大在立法工作中的主导作用，突出立法重点、

加强组织协调；坚持从本市市情和实际出发，重点开展与国

家法律相配套的实施性立法，着力推进体现上海特色的自主

性立法，积极探索实践先行先试性立法；坚持科学立法、民主

立法，切实加强本市各领域立法的均衡发展，正确处理立法

质量和数量的关系，贯彻“少而精”的原则，切实为本市经济

社会又好又快发展提供法制保障。

坚持科学论证，发挥人大在立项环节的主导作用按照 2015年度立法工作计划编制工作方案，常委会法

工委向本市有关单位征集了立法计划建议项目。立法建议项

目征集过程中，共有 28家单位申报了 53件立法项目，其中

申报正式项目 28件、预备项目 12件、调研项目 13件。常委

会法工委会同各专门委员会、常委会各工作委员会、市政府

法制办等部门组织召开了 7次立项联合论证会，分别对内务

司法领域、财经领域、教科文卫领域、城建环保领域、侨民宗

和外事领域、农业与农村领域以及人事代表领域等申报的正

式项目进行了立项联合论证。市人大法制委和相关委员会的

负责同志，法工委全体组成人员，市政府法制办相关负责同

志，19人次市人大代表和相关领域专家参加了论证会。

常委会法工委根据各方意见及立项联合论证会的论证

意见，于 12月 8日、17日分别向党组第 41次、42次会议汇

报了立法计划编制工作进展情况。根据党组会议讨论意见，

常委会法工委形成了《上海市人大常委会 2015年度立法工

作计划（草案）》（征求意见稿），书面征求了有关方面意见，同

时发函通过市政协社会与法制委员会征求了市政协委员的

意见，并在认真研究市十四届人大三次会议、市十四届人大

常委会第十九次会议对立法工作提出的意见和建议的基础

上，形成了《上海市人大常委会 2015年度立法工作计划（草

案）》

突出立法引领和推动作用，滚动推进年度立法进程2015年度立法计划分为四类：第一类是 2014年度结转

至 2015年继续安排审议的项目，共 4件；第二类是拟适时提

请常委会会议初审的法规案，共 8件；第三类是条件成熟即

提请常委会会议初审的法规案，共 8件；第四类是重点调研

的法规案，共 3件。常委会在今年立法项目安排上，与往年相

比体现了项目的滚动性，如加大对第三类项目的推进力度，

待条件成熟时即提请常委会审议。同时，在第四类项目中，发

挥人大在立法工作中的主导和组织协调作用，聚焦重点项目

推进立法调研，为今后立法工作储备立法资源，实现了立法

项目的“滚动”。

继续安排审议的立法项目 4件。老年人权益保障条例、

让立法项目切实“滚动”起来———市人大常委会 2015年度立法工作计划解读

文 /张明君

8

上海人大 2015年第 3期

立 法

集体合同条例、预防职务犯罪工作若干规定已经常委会会议

初审，以上 3件法规拟安排在 2015年常委会会议继续审议，

教育督导条例已经在常委会第十九次会议表决通过。

拟适时提请常委会会议初审的法规案 8件。2015年度立

法计划草案中，有 8件为拟适时提请常委会会议初审的法规

案。其中，制定项目 4件：供用电条例（暂定名）、非物质文化

遗产保护条例（暂定名）、急救医疗服务条例（暂定名）、禁毒

条例（暂定名）；修改项目 4件：城市管理行政执法条例、制定

地方性法规条例、绿化条例、关于修改部分地方性法规的决

定（暂定名）。

这 8件项目注重从本市市情和实际出发，发挥立法在本

市改革发展稳定中的引领和推动作用，兼顾各领域立法的均

衡发展。同时，也符合立项原则，所有项目均通过立项联合论

证，项目成熟度较高，立法条件比较成熟，专门委员会、常委

会法工委与市政府法制办的协商意见比较一致。

这 8件项目紧紧围绕党的十八届三中、四中全会精神和

市委十届历次全会精神，重点是对以下五个方面提供法制保

障的立法项目：一是贯彻落实十八届四中全会对立法工作提

出的要求，为本市民主政治发展提供法制保障的项目，如制

定地方性法规条例（修订）；二是围绕市委重点调研课题等重

要精神，为本市中心工作提供法制保障的项目，如城市管理

行政执法条例（修正）、禁毒条例（暂定名）；三是围绕立法和

改革决策相衔接，为本市行政审批制度改革提供法制保障的

项目，如市人大常委会关于修改部分地方性法规的决定（暂

定名）；四是围绕五位一体建设，为本市民生改善、文化建设

和生态文明建设提供法制保障的项目，如急救医疗服务条例

（暂定名）、非物质文化遗产保护条例（暂定名）、绿化条例（修

正）；五是围绕特大型城市建设，为城市运行安全提供法制保

障的项目，如供用电条例（暂定名）。

条件成熟即提请常委会会议初审的法规案 8件。2015年

度立法计划草案中，有 8件为条件成熟即提请常委会会议初

审的法规案。常委会法工委研究后认为，这些项目虽然立法

条件相对成熟，但需要进一步加强调研论证，积极推进，待条

件成熟后可以适时提交常委会会议初审。如推进国际航运中

心建设条例（暂定名）是为本市建设国际航运中心建设战略

提供法制保障的项目，街道办事处条例（修订）是为落实市委

重点调研课题提供法制保障的项目，任免国家机关工作人员

条例（修正）是为本市民主政治发展提供法制保障的项目，保

护和促进台湾同胞投资条例（暂定名）是为本市经济发展提

供法制保障的项目，食用农产品质量安全条例（暂定名）、住

宅物业管理规定（修正）、烟花爆竹安全管理条例（修订）是为

本市促进民生改善提供法制保障的项目，环境保护条例（修

订）是为本市生态文明建设提供法制保障的项目。

重点调研的法规案 3件。分别为实施《中华人民共和国

村民委员会组织法》办法（修改）、社会信用体系建设相关法

规、建设具有全球影响力的科技创新中心相关法规。以上 3

件项目立法条件虽然尚不成熟，但立法内容十分重要，关系

落实市委重点调研课题精神、本市建设具有全球影响力的科

技创新中心战略以及社会信用体系建设，需要市人大常委会

在 2015年工作中发挥主导作用，加强组织协调，深入调查研

究，牵头统筹推进，需要市人大有关专门委员会在年初制定

详细调研计划，认真抓好落实，为本市地方立法工作做好立

法资源的储备。

需要说明的是，为了贯彻落实十八届三中、四中全会精

神、及时跟进国家法律的立改废以及保障本市重大改革亟需

制定或修改其他法规，如本市行政审批改革推进过程中需要

不定期修改法规等，需要立法计划预留适当空间，根据需要

及时启动相关立法工作。

9

上海人大 2015年第 3期

关 注

2 月 26日，市十四届人大常委会第 44次主任会议通

过了 2015年度监督工作计划。2015年市人大常委

会监督工作的总体要求是：以党的十八大，十八届三中、四中

全会和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，依法加强监

督，将改进监督工作方式贯穿于人大监督工作全过程；聚焦

监督重点，增强监督工作的针对性和实效性，更好发挥人大

监督职能。围绕这一总体要求，2015年度监督工作计划体现

出四个方面的鲜明特点。

在议题和项目确定上真正做到“少而精，深而实”确定监督议题是常委会实施监督工作的重要基础，也是

把握监督方向，提高监督实效的首要环节。但在监督议题的

确定上，一直存在难点。比如，在议题数量的增减上，还存在

每年安排的监督议题偏多的问题，结果导致重点不突出，在

推进过程中往往难以深入。在监督形式的选择上，由于法律

法规实施情况检查相对比较复杂的原因，往往专项监督偏

多，而执法检查议题明显偏少。在监督项目的确定上，既要做

到与全市大局紧密契合，确保围绕大局不偏向，又要做到切

口要小，操作性强，需要不断地统筹和协调。

为确定好常委会 2015年度监督议题，市人大相关工作

部门从去年 10月中旬开始启动监督工作计划编制工作，在

前期调研的基础上，精心制定了编制工作方案，明确了监督

议题选取的基本原则，做到从源头上把好“关口”。为使监督

议题真正能够聚焦重点，常委会办公厅在本市主要新闻媒

体，并首次在“上海发布”平台上发布公告，向社会公开征集

监督议题建议；通过代表网和综合信息服务平台，向全体市

人大代表征求监督议题建议；向各区县人大常委会办公室发

函，征询监督议题建议。共收集监督议题 54条，内容涉及政

府职能转变、自贸试验区建设、城市安全、环境保护、民生改

善等。市人大信访办提出了对政府部门的诚信建设，司法改

革和教育体制改革试点等重大事项的改革进展，城市治理顽

症工作推进和落实三方面开展监督工作的建议。常委会办公

厅及时将这些建议提交给各委员会，作为酝酿监督议题的重

要参考，并加强了与各委员会的沟通。经过几番酝酿，2015年

常委会将对本市司法改革试点、促进商业转型升级、农村集

体经济组织产权制度改革、城市公共交通安全管理、市级财

政高等教育投入与经费监督管理等开展专项监督，项目数与

去年相比减少了 30%。同时，进一步提高执法检查的力度和密

度，将对《老年人权益保障法》、《食品安全法》、《出境入境管

理法》、《安全生产条例》、《城乡规划条例》实施情况开展执法

精心选项让监督更给力———市人大常委会 2015年度监督工作计划正式出台

文 /林永胜

监 督

10

上海人大 2015年第 3期

检查，执法检查项目数与去年相比增加了 150%。无论是从监

督项目的数量上，还是监督议题的内容上，做到了“少而精，

深而实”，同时也为回应社会关切，增加监督项目预留了空间。

注重跟踪问效，确保常委会会议审议意见真正“落地”

后端不重，历来是个老话题。为做好常委会会议审议，市

人大有关委员会前期深入组织调研，有的还要在会前组织专

题培训。在常委会会议审议时，常委会组成人员精心准备，尽

心尽责。常委会会议审议之后，审议意见经过整理通过常委

会办公厅发函至市人民政府、市高级人民法院或者市人民检

察院，三个月后提交审议意见复函，至于意见整改得如何，往

往缺少有效跟踪问效，确有“虎头蛇尾”之感，也影响了人大

监督工作的权威性和实效性。

在 2015年监督工作计划中，专门提出了要“进一步规范

常委会会议审议意见的形成和办理，提高审议意见督办力

度”的措施，在原有程序的基础上，改进和增加了两个环节：

一是常委会会议审议意见经专门委员会或工作委员会讨论

后提请主任会议讨论决定，再由常委会办公厅按程序办文转

交市人民政府、市高级人民法院或者市人民检察院研究处

理。二是市人民政府、市高级人民法院或者市人民检察院三

个月内提交审议意见复函后，在一年内还要提出整改情况的

报告并提交常委会书面审议。从而打造成一个“闭环”，让后

端更重，整改落地。

在提高专题询问的针对性、互动性和有效性上下功夫

2014年，市人大常委会对本市信用体系建设情况和城市

管理顽症治理情况开展了两场专题询问。与以往开展的专题

询问相比，有许多创新之处。比如，对本市社会信用体系建设

开展专题询问，首次向常委会组成人员征集询问题目，使询问

的问题更能反映常委会组成人员关注的内容，聚焦度更高。再

如，对本市城市管理顽症治理情况开展专题询问，为使专题询

问更有针对性，市人大城建环保委经过近半年时间的深入调

研，全面了解了市民群众关于城市管理顽症的意见，并深入一

线实地明察暗访，汇编了调研发现的 20个既反映成绩和经验

也暴露问题和困难的案例供常委会组成人员参阅。

随着专题询问越来越被用作人大监督的“常规武器”，市

人大常委会组成人员对此提出了一些意见建议。有的提出，

“要进一步提高询问的质量，防止过于温柔与和气”。还有的

提出，“在组织方式上要有所改进，不要有过多的‘组织痕

迹’，更要避免出现沟通‘过于充分’的现象”。

针对常委会组成人员提出的意见建议，2015年，常委会

将在延续以往好的做法的同时，进一步健全专题询问的组织

方式和工作机制，以提高专题询问的针对性、互动性和有效

性。在提高针对性上，确实选择那些人民群众普遍关心、问题

最为突出的重点问题来展开，今年将焦点聚焦到城市公共交

通安全和老年人权益保障上，真正回应好社会关切和聚焦到

重大民生项目上来。在提高互动性上，将探索和完善边审议

边询问的机制，使得询问环节更加充实，监督更加有效。在提

高有效性上，要把问题问深、问透，做到问有力度、答有诚意，

防止“不痛不痒”、“大而化之”。

让常委会行使监督职权更加公开透明

在常委会行使监督职权公开透明方面，常委会领导历来

高度重视，每年都有实际举措。比如，2014年，市人大常委会

开展促进中小企业发展条例执法检查过程中，邀请提过相关

议案和书面意见的人大代表、相关行业领域的人大代表全程

参与；2014年，市人大常委会食品安全法执法检查组在“暗

访”过程中，邀请部分市人大代表和有关的媒体记者参加；

2014年 9月，在对本市城市管理顽症治理情况开展专题询问

时，首次尝试通过上海广播电台同步直播，扩大了询问的社

会影响力。

值得肯定的是，市人大常委会开展执法检查或组织监督

调研时，邀请相关代表全程参加，充分吸纳代表的意见建议，

发挥代表在监督工作中的主体作用；在常委会会议审议时，

邀请市人大代表参加，公民进行旁听等等，这些已成为“常

态”，但对照《监督法》第七条的要求“各级人民代表大会常务

委员会行使监督职权的情况，向社会公开”确实还有提升空

间。

为进一步让常委会行使监督职权更加公开透明，使常委

会履职始终置于人大代表和人民群众的监督之下，2015年监

督工作计划中，进一步明确了三条措施：一是常委会监督工

作计划、“一府两院”有关工作报告、执法检查报告、调研报

告、审议意见及其复函以及对复函的评价意见等都应当及时

向社会公布。二是常委会会议审议均通过代表网进行视频直

播，向代表公开。三是有公民参加旁听的常委会会议，通过网

络图文直播、视频直播或广播直播、电视录播的方式向社会

公开。通过这些手段和方式，既可扩大常委会行使监督职权

的影响力，积极回应社会关切，同时也是对常委会行使监督

职权的“倒逼”，更能促进监督工作实效的提升。

监 督

11

上海人大 2015年第 3期

关 注 代表工作

市十四届人大三次会议上，全体

市人大代表审议、表决通过

“一办法两规定”，3月 1日起正式施行，成

为人大代表依法履职并接受原选区选民

或者原选举单位监督、各国家机关依法为

代表履职提供支持、服务和保障的“规

矩”。有了规矩，可画方圆。今年市人大代

表工作的主线便是贯彻落实“一办法两规

定”，谋划研究提高代表履职和履职服务

保障工作水平，健全完善制度、增强代表

履职活动实效，更好发挥代表作用。

细化规程对照“一办法两规定”要求，并根据

代表工作实际，今年将制定、修改、终止

一批与代表工作相关的规范性文件，以

规范相关工作的运行机制和操作流程，

提高工作水平。

根据法规要求以及代表工作实际需

要拟制定的有 1件：市人大代表接受原

选举单位监督制度。代表法实施办法对

人大代表接受监督作出了制度性规定，

而关于间接选举产生的人大代表如何报

告自己的履职情况接受监督，市人大代

表与区县人大代表如何加强联系，便于

“接力”传递社情民意，代表基本信息如

何公开等内容，还需要在具体实施中形

成相应细化规范。

拟对市人大常委会主任会议通过的

规范性文件作出修改完善的有 3件：《关

于加强市人大常委会组成人员与市人大

代表联系的若干规定》、《关于建立健全

专门委员会（工作委员会）联系相关行业

和领域的市人大代表制度的若干意见》、

《市人大代表履职信息网上登记系统操

作规则》。代表法实施办法对“三联系”制

度、代表建立履职情况登记制度等都作

出了规定，相关内容在现有的规范性文

件中均有一些规范，但有些已不适应代

表法实施办法的新要求和本市代表工作

的一些新情况，比如关于常委会组成人

员联系代表的内容和标准、代表专业小

组的建立、代表履职信息的分类及登记

方式等，都需要对有关规范性文件作出

修改和完善。

拟研究终止的有 3件：《关于加强市

人大代表与人民群众联系的若干意见》、

《上海市人民代表大会代表议案处理办

法》、《上海市人民代表大会代表建议、批

评和意见办理办法》。在修改“一办法两

规定”过程中，出于增强法规操作性、将

实践经验上升为法规的考虑，已经将这 3

件规范性文件主要内容吸收进“一办法

两规定”，建议终止这 3件规范性文件。

同时根据市人代会代表们的审议意见，

根据工作实际，适时研究制定针对性更

强的代表建议处理工作程序。

提升能级代表依法履职、各级人大机关工作

者依法为代表履职提供服务保障，这两

个方面都需要通过履职学习和业务研讨

来提升能级。今年学习培训工作将更加

突出多层面、专题性和针对性。

提升代表围绕大局和中心任务依法

履职的能力方面，围绕“十三五”规划编

制和审议，结合代表专业小组活动，组织

代表开展要情通报、专题论坛等多形式、

多主题的履职学习、讲座和调研等活动；

围绕加快建设具有全球影响力的科技创

新中心，举办代表专题学习研讨班。

贯彻落实“一办法两规定”方面，举

办市人大代表小组召集人学习班，提高

闭会期间代表小组活动质量；举办提高

代表议案质量、提高代表建议质量的学

习研讨班；举办代表建议办理工作研讨

班、培训班，提高代表建议办理水平；举

办乡镇人大代表学习班，提高乡镇人大

行有规 谋后动———市人大常委会 2015年度代表工作展望

文 /魏 斌

12

上海人大 2015年第 3期

代表工作

代表履职水平；举办区县人大代表工作

和街道、乡镇人大代表联络室工作研讨

班以及上海人大代表网业务培训班，提

高代表履职服务保障水平。

聚焦主题我国人大代表的兼职制决定了代表

对工作做好安排参加履职活动的时间与

精力是有限的，如何在“有限”中尽可能

大地发挥作用，是代表工作研究的重要

课题。从近年来的代表实践中可以看到，

主题化已越来越明显地为工作带来实

效，代表聚焦主题进社区、聚焦主题开展

代表小组活动、集中视察细分主题，这些

都成为近年来的代表工作亮点。今年的

代表工作将致力于增强活动实效，进一

步聚焦主题。

进一步加强代表小组活动服务保障

工作。加强对代表小组活动的指导，推动

代表小组制定活动计划，重点围绕“十三

五”规划的编制和审议工作，进一步聚焦

活动主题开展视察、调研、讨论等活动。

健全代表聚焦主题进社区的工作机

制。围绕全市中心工作和人民群众广泛

关注的热点难点问题，并根据组织代表

联系社区活动的时间相对集中、活动方

式贴近群众等特点，选择常委会立法、监

督项目作为联系主题，做好组织安排，增

强联系实效。

积极推进建立代表专业小组。各专

门委员会根据各自工作特点和代表履职

需要，组建若干个代表专业小组，以参与

“十三五”规划编制为主题开展活动，推

动发挥专门委员会和人大代表两方面的

专业优势和积极性，在培育一批具备专

门化履职能力的人大代表同时，提高“十

三五”规划编制和审议质量。此外，常委

会和各专门委员会还将选择一批贴近民

生的专题，在充分尊重代表意愿的前提

下，以不同的组织方式开展年终集中视

察与日常各委员会视察活动。

贴近群众健全和完善人大代表联络机构。落

实代表法实施办法的规定，今年重点推

动落实本市各乡镇统一设立人大代表联

络室；要求各区县贯彻落实法规要求和

市委关于街道设立人大代表联络机构的

批复意见，明确街道人大代表联络室的

机构设置和人员、经费、场地“三落实”不

变；建立和完善街道、乡镇人大代表联络

室工作机制，为本市各级人大代表深入

基层履职提供服务保障。

推动落实市人大代表接受原选举单

位监督。对市人大代表向原选举单位报

告履职情况作出规定，是本次代表法实

施办法修订的一大亮点。本市部分区县

人大常委会近年来已经开展了市人大代

表向原选举单位报告履职情况的探索和

试点。法规将此作为法定要求之后，全市

各区县人大常委会都将根据规定普遍作

出安排。报告哪些情况、以书面还是口头

形式、在什么场合报告、每年大约以什么

比例组织代表报告履职情况等，都需要

市人大常委会有关部门与各区县人大常

委会加强联动，支持和指导区县人大常

委会建立健全相关工作机制，制定年度

计划，有序推动和普遍开展这一工作。

关注“之后”进一步增强代表建议督办工作实

效。今年市人大常委会将进一步完善多

层面督办工作机制：主任会议围绕市委、

市政府中心工作，常委会立法、监督重点

工作以及代表关注度高的内容选择督办

主题，并重视兼顾代表多年提出、对办理

工作有不同意见的代表建议，开展重点

督办；专门委员会对相关工作领域，特别

是承办量较大的单位开展面上督办，扩

大督办的覆盖面；人事代表工委针对涉

及面广、多家承办单位办理意见不一的

代表建议，以及代表对办理情况反馈不

满意的代表建议开展协调督办；“一府两

院”归口负责机关根据相关工作规范，开

展本系统内部督办。今年还将探索开展

代表建议办理落实情况届中“回头看”，

特别是对本届前两年答复为“正在解

决”、“计划解决”的代表建议跟踪督办，

推进落实答复、解决问题。此外还将进一

步完善代表建议交办、分办、办理工作机

制，并按照积极稳妥、逐步公开的原则，

分步骤推进代表建议办理公开工作。

认真组织好代表专题调研活动。进

一步完善政府部门处理代表调研报告及

其反馈机制和市人大对反馈意见的评价

机制，研究建立对调研成果的评估机制；

选择部分与本市中心工作紧密相关、与

人民群众利益密切相关的专题调研成

果，召开代表与政府相关部门沟通会，促

进成果在沟通中实现转化。

创新代表反映群众意见建议的处理、

反馈机制。今年将探索聚焦代表在各类履

职活动中反映集中、带有趋势性和普遍性

的重要问题，编写《代表反映》报领导供决

策参考；以召开专题沟通会等形式，为代

表提供与有关部门负责人当面交流沟通

的平台，推动相关问题解决落实。

开拓网路今年市人大常委会将进一步完善上

海人大代表网建设，发挥网络公开性、互

动性、便捷性优势，将代表网作为代表履

职和开展代表工作的重要载体。为加强

本市国家机关同人大代表的联系，更好

保障代表的知情权，尝试在上海人大代

表网这一平台上，就代表重点关注的工

作由“一府两院”相关部门向代表提供相

关信息、新出台的政策、措施和规范等；

完善代表互动交流平台，拓宽意见建议

收集渠道；探索建立市人大常委会会议

视频直播平台，在组织安排好列席市人

大常委会会议的同时，邀请代表网上列

席常委会会议、发表意见建议。

13

上海人大 2015年第 3期

关 注 委员会

2 月 11日，市十四届人大常委会第十九次会议审议

通过了市人大常委会 2015年度工作要点，这也意

味着新一年度市人大常委会工作拉开了序幕。按照“着力促

进改革开放、着力促进创新驱动、着力促进民生改善、着力促

进依法行政和公正司法、着力促进人大工作与时俱进”的“五

个着力”要求，市人大各委员会的工作要点也纷纷出台，在延

续以往好的经验做法的同时，也有许多创新之处。

更加注重以强化学习增添工作动力今年，在学习上各委员会都增大了力度，这既是提升委

员会自身建设水平的重要举措，也是强化代表素质、促进工

作质量提升的强大动力。市人大内司委建立了“学法日”制

度，将每月一次组织开展相关法律法规的学习和研讨，进一

步建设好高素质的法治专门队伍。市人大常委会人事代表工

委着眼提高代表素质，将组织代表开展多种形式的履职学习

和业务研讨。比如，围绕加快建设具有全球影响力的科技创

新中心，将举办代表专题学习研讨班；为更好贯彻落实“一办

法两规定”，将举办代表建议办理工作研讨班，以提高代表建

议的提出质量和办理水平；为提高乡镇人大代表履职水平，

将举办乡镇人大代表学习班；为提高代表履职服务保障水

平，将举办区县人大代表工作和街道、乡镇人大代表联络室

工作研讨班以及上海人大代表网业务培训班，等等。

更加注重工作的“滚动式”推进工作注重连续性，是抓好工作落实，确保工作取得成效

的关键之举。市人大教科文卫委在本届任期内将连续五年组

织开展食品安全法执法检查，每年选取一个社会关注、群众

关心的焦点问题，实施“滚动式”推进抓好落实。今年是第三

个年头，焦点聚焦到对本市打击取缔无证无照食品生产经营

活动、加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监管、市区食品

安全监管体制改革等内容上来，进一步打造好本市的食品安

全网。市人大侨民宗委、外事委在连续两年开展“委员会议事

日”制度的基础上，今年将继续丰富和拓展“委员会议事日”

制度的外延和内涵，积极借助人大代表、专家学者以及侨民

宗台领域各界群众的知识和智慧推进工作的开展，力争在贴

近人民群众和向人民群众学习上下功夫，从而在连续的“滚

动”中促进工作的提升。

更加注重在工作推进中“互相融合”随着常委会全局性、综合性的工作日益增多，在工作中

各个委员会互相融合、互相配合的频率将增大，充分体现出

“你中有我”，“我中有你”的良好态势。比如，今年市人大常委

会一项重要工作是开展“十三五”规划纲要编制专题调研，重

点围绕自贸试验区建设、科技创新中心建设、城乡一体化发

展、城市文化软实力提升等开展专题调研，为编制“十三五”

规划纲要提供重要参考，并为市人民代表大会审查批准纲要

作必要准备。这项工作由市人大财经委牵头，各委员会共同

参与完成。另外，在做好 2016年预算草案初审工作中，根据

新《预算法》的要求，由市人大常委会预算工委牵头，各委员

会都将参与到预算的初审工作中。

更加注重发挥代表的主体作用充分发挥代表的主体作用，是落实十八届四中全会精神

的重要体现。今年，在发挥代表主体作用方面，将进一步加大

力度。市人大法制委和常委会法工委将进一步健全人大代表

全程参与立法工作机制，在法规草案起草和审议修改阶段广

泛征求代表意见，更多地邀请代表参与起草和修改法规草

案；坚持向全体市人大代表征求立法项目参与意向的做法，

探索按专业组织代表参与立法活动，更好地发挥代表的专业

化水平。市人大城建环保委、市人大农业与农村委将更加充

分地发挥报名联系委员会以及委员会组成人员联系的人大

代表的作用，更加广泛地邀请代表参加委员会立法和调研等

活动。市人大财经委在总结前期举办“代表沙龙”活动经验的

基础上，将进一步扩大代表参与面，扩展活动形式，使“代表

沙龙”真正成为代表了解、熟悉财经工作的阵地，成为代表充

分交流的平台，成为代表与委员会之间联系的桥梁。

在“新”上求突破 在“实”上做文章———2015年度市人大各委员会工作要点扫描

文 /林 梓

14

升级消保条例 护航市场经济———《上海市消费者权益保护条例》新规 3月 15日实施

文 林 圻

保护消费者的合法权益，不仅是市场经济健康运行

的内在要求，也是维护社会公平正义的有效途径。

2014年 11月 20日，市十四届人大常委会第十六次会议通过

修改《上海市消费者权益保护条例》的决定，以细化落实“消

法”为主线，聚焦本市消费市场热点问题，努力回应市场需求

和消费者呼声，形成了《上海市消费者权益保护条例》的“升

级版”。本次修改，也是 2013年“消法”修改后，各地对其地方

性消保法规“版本更新”的第一例。新消保条例将于 2015年 3

月 15日起实施。

规制经营者和消费者之间的“信息不对称”现代化的市场经济条件下，商品和要素自由流动、平等

交换，企业自主经营、公平竞争，必然要求消费者自由选择、

自主消费。人们的消费决策往往建立在对商品或者服务相关

信息的了解之上，让消费者充分享有知情权是维护其合法权

益的逻辑前提。

为扭转“信息偏在”现象，使消费者作出合理的消费决

策，新条例赋予了各方相应的信息披露义务：一是针对营利

性教育培训服务和金融服务的信息不透明问题，特别增加规

定此类经营者应当向消费者提供服务履行期限和方式、安全

注意事项和风险警示及民事责任等信息。二是针对实际提供

商品或者服务的经营者外观特征不清晰，造成市场混淆的情

形，增加规定：租用他人柜台、场地从事经营活动的经营者，

应当标明出租人和承租人的真实名称和标记；通过加盟等形

式从事商业特许经营的经营者，应当标明特许人和被特许人

的真实名称和标记。三是针对一些经营者的广告宣传信息与

实际情况不相符，造成不正当竞争的现象，要求经营者必须

保证商品或者服务的质量、性能等与广告宣传相一致，并按

照承诺的时限提供商品或者服务。四是针对管理部门监管信

息透明度不高的情况，要求有关行政管理部门在各自的职责

范围内，定期或者不定期对经营者提供的商品和服务进行抽

查检验，并通过网站等途径及时向社会公布抽查检验结果。

用制度充分保障交易安全在消费形态、消费领域日益多元的时代，交易安全所面

临的潜在风险也在逐渐增多，并呈现出区域性、系统性的发

展趋势，在法规审议和修改过程中，交易安全问题得到了各

方面的较多关注，甚至可以毫不夸张地说，保障交易安全就

是保障有序运行的市场经济。

根据不同商品或者服务的消费特征，交易安全的保障可

以从信息安全、质量安全和资金安全等方面展开。新条例从

三个层面作了相关规定：一是保障信息安全，明确规定未经

消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，经营者

不得向其发送商业性信息，并且规定除双方另有约定外，经

营者发送商业性信息不得增加消费者的费用。二是保障质量

安全，进一步明确经营者承担的质量瑕疵担保责任，规定经

营者应根据实际情况履行相应的补救措施及召回措施。三是

保障资金安全，尤其在消费者以预付款方式购买商品或者服

务的模式下，要求经营者在与消费者订立的书面合同约定相

关事项；此外，还授权市政府制定相应的管理办法，进一步加

强对发行单用途商业预付卡的经营者的资金管理。

在无理由退货制度的矛盾焦点上“切一刀”倾斜保护消费者，是修改条例时的基本遵循。在制度上

向消费者倾斜并不是简单地以牺牲经营者的正当利益为代

价，而需要运用法治思维理解上位法的精神实质，发掘地方

立法的可能空间，作出较为妥适的安排。

在无理由退货制度这一涉及消费者与经营者利益衡量

的问题上，条例作了三方面细化：第一，关于不适用无理由退

货商品的范围。消法在确立无理由退货制度的同时开列不适

用无理由退货商品的清单，显然是为防止这一制度“误伤”经

上海人大 2015年第 3期

经纬立法

15

上海人大 2015年第 3期

经纬立法

营者所作的必要矫正，事实上代表了最高立法机关对此问题

进行利益衡量后的最终结论。这就意味着通过地方立法来增

加或者减少不适用无理由退货商品的范围，都将可能构成对

上位法立法本意的违背。消法赋予经营者和消费者在无理由

退货问题上一定的自治空间，双方是否排除适用无理由退货

制度在根本意义上取决于市场的竞争态势和博弈结果。消费

者博弈能力的提升是市场环境的产物，立法难以企及，立法

所能做的是为消费者创造更为合理的博弈条件，使其真实意

思得以有效体现，从而使博弈结果趋于相对公平。在电子商

务领域，经营者与消费者的各种“约定”，往往体现为“经营者

告知 +消费者确认”的模式。因此，消费者的真实意思的形成

和表示可能在“经营者告知”和“消费者确认”这两个环节受

到扭曲。故地方立法的主要空间在于针对“告知”和“确认”这

两个行为作出相应的规定，以保障消费者表达真意。为此，在

“告知”环节，条例规定“经营者应当通过显著方式告知消费

者”，在“确认”环节，条例要求“（经营者）设置提示程序，采取

措施或者技术手段，供消费者进行确认。经消费者在购买结

算前确认的，不适用无理由退货”。这一“一人一物一确认”规

则，能最大程度避免发生消费者意思表示错误之情形。至于

有人担心的经营者会否对各项商品都提出不适用无理由退

货的“告知”，条例没有作出相应的规制，这是相信只要健康

的市场能有效决定资源配置，此类经营者必将被消费者“用

脚投票”，无需行政干预。第二，关于无理由退货商品的完好

性要求。根据消法，“商品完好”是决定可否无理由退货的“胜

负手”，在对“完好”进行细化时，既要保障通过网络等方式购

物的消费者享有与实体商场购物同等的检查、试用商品的机

会，也要平衡经营者的正当利益，防范恶意退货的道德风险。

为此条例将“商品完好”明确为“消费者为检查、试用商品而

拆封且商品本身不污不损”。第三，关于退货后双方返还的内

容。对于消费者来说，“退货”只是表象，目的是要求经营者

“退钱”。“消法”将“先退货”作为“后退钱”的前提，并不意味

着消费者在行使单方解除权后的义务仅限于此。考虑到消费

者通过建立消费关系获得了一定的商品，有时也可能获得相

应的奖品、赠品或等值价款。在消费合同被解除后，奖品、赠

品或等值价款的取得也就失去了法律依据，为此，条例要求

“消费者应当同时返还该次消费获得的奖品、赠品或等值价

款”。

进一步畅通消费者的维权管道

无救济则无权利，消费者权利的彰显尤其需要破除“维

权难”的藩篱，打通“最后一公里”。聚焦维权实践的关键环

节，新条例的一些新规定，有助于实现消费维权的便利化：一

是规定了经营者的凭证提供义务，明确要求经营者应当向消

费者出具发票等购货凭证、服务单据，并应当根据消费者的

要求，出具购货凭证、服务单据以外的收费清单。二是规定了

工商、质监等相关部门的行政处理职责，要求其在收到消费

者投诉后在法定期间内予以处理，依法开展行政调解。三是

规定了消费维权联络点（站）的基本功能，重点开展消费法律

法规和消费知识的宣传和引导，接受消费者咨询、投诉，推动

经营者诚信自律。四是规定了消保委的十大公益性职责，依

法保障其在畅通维权渠道、化解消费纠纷、营造和谐消费环

境方面发挥独特作用。

市场经济是法治经济，如果法治的规则得不到遵守，逐

利的本性就会冲破诚信的底线。保护消费者就是保护市场经

济，消费者合法权益的维护，根本上也有赖于市场经济的良

好运行。条例为维护消费市场秩序，推动消费市场又好又快

发展提供了强有力的法制保障，我们有理由期待修法的红利

将惠及每一位消费者。

市十四届人大常委会第十六次会

议通过修改《上海市消费者权益保

护条例》的决定，以细化落实“消

法”为主线，聚焦本市消费市场热

点问题，努力回应市场需求和消费

者呼声，形成了《上海市消费者权

益保护条例》的“升级版”。

16

上海人大 年第 期

每年人代会上，总有那么一些

代表建议直接与人大工作

“挂钩”。在市十四届人大三次会议上，

代表共提出 11件与人大工作相关的代

表建议。尽管数量和大会收到的 833件

代表建议总数相比只是“冰山一角”，但

确是代表们基于履职观察、思考和积

淀，对推进和改善人大工作提出的真知

灼见。

关键词：预算监督、专题询问监督“一府两院”工作是宪法赋予

人大的重要职权。在代表们的眼中，人

大监督可以大有作为，但还需进一步完

善手段、增强实效。

加强财政预算监督是人大行使监

督权的关键。特别是 2015年 1月 1日

新修改的预算法施行后，进一步强化了

人大的审查监督职责。洪垒代表注意

到，新《预算法》中新增了一条，规定县

级以上各级人民代表大会常务委员会

和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级

预算草案的重点审查，包括支出绩效实

施情况和重点支出、重大投资项目资金

的使用及绩效情况。为此，他建议，市人

大常委会抓紧修订相关条例和实施细

则，通过制度建设，让代表可在市人大

的组织下开展对部门（单位）申报的重

大项目支出预算和民生项目支出预算

的前期论证，参与设定和细化绩效目标

及绩效评价会，同时市人大也可设专家

库，扩大代表和社会公众对财政支出监

督的参与度，全面推进人大对财政支出

的绩效评价，形成人大和财政部门对财

政支出进行绩效前评价和跟踪，最后由

人大做绩效后评价的多位一体的绩效

评价体系，通过人大全过程的监督以及

绩效评价的信息公开和成果应用，逐步

推动人大对财政支出由程序性监督向

实质性监督、从制度性监督向效益型监

督转变，增强人大对财政支出预算监督

的实效。

除了预算监督，代表也把目光放到

常委会开展的专题询问上。曾坐在专题

询问的会场，和常委会组成人员一起就

本市城市管理顽症治理进行专题询问

的市人大代表许丽萍对此感触颇深。

“委员与代表的问、政府的答，通过媒体

传递，可以让广大市民看出人大监督的

力度、政府的工作状态。”许丽萍从一名

“参与者”的角度，提出了一份关于制定

《上海市人大常委会开展专题询问办

法》的建议。她认为，专题询问不仅是人

大监督“一府两院”的重要手段，也是常

委会与相关政府部门就某方面社会热

点与难点问题进行沟通、集中智慧破解

难题的平台。她提出，应当系统总结专

题询问的既有经验及遇到的问题，进一

步统一认识、探究完善。如，询问的问题

是否应事先全部详细告知政府相关部

门；如何进一步提高追问环节效果，防

止“问 A答 B”等。她建议，尽快制定《上

海市人大常委会开展专题询问办法》，

对专题询问的法律依据、基本原则，以

及议题确定、主体对象、程序安排、公开

办法、处理督办、后评估等方面作出详

细规定，使开展的专题询问有制度可

依，以进一步提升专题询问的实际效

果。

代表建议中的人大“关键词”文 朱 琦

17

上海人大 2015年第 3期

关键词：审议发言、建议办理

审议发言、建议办理……这些与代

表履职密切相关的内容也成为代表建

议的聚焦点。代表从自己切身的履职体

会出发，对人大常委会如何进一步支

持、服务和保障代表履职建言献策。

大会上审议发言能否和书面建议

享受同等“待遇”？许丽萍代表的建议直

接涉及代表自身的履职权利。她指出，

为了提高审议质量，代表们会前进行广

泛调研与深入思考，认真准备审议发

言。这些审议意见，彰显代表履职的热

情、饱含为民代言的责任，汇集推进工

作的智慧。“现在政府部门往往对代表

以书面形式提出的代表建议比较重视，

督办流程也较为清晰，但对会议期间代

表口头发表的各类建议、批评和意见则

采用简报形式进行会议交流，缺乏跟踪

办理的机制，‘待遇’差异很大。”许丽萍

认为，代表提出建议的价值，不能简单

以“书面”还是“口头”来衡量，否则会影

响代表履职的积极性，也影响大会审议

的实际效果。为此，她建议，高度重视大

会期间代表发表的各类审议意见，对这

些审议意见按不同领域进行分类汇总；

梳理每个领域的共性或突出问题以及

代表们对此类问题建议的解决方案；将

这些问题和建议，分别交政府相关部

门，要求政府部门在规定时间内进行办

理，并将办理情况以报告形式在人大代

表网公示。

代表建议的办理一直是代表关注

的焦点。《上海市人民代表大会关于代

表建议、批评和意见的规定（修订草

案）》经市十四届人大三次会议审议、表

决通过，其中对代表建议的交办分办、

办理答复、跟踪办理等环节予以了明

确。全程参与法规修订的王玉香代表一

连提出四份代表建议，从办理制度、网

上系统、宣贯培训、回头看看四个方面

对贯彻落实代表建议规定提出具有可

操作性的意见建议。

“在三个月的办理答复时间里，承

办单位在完成各项规定动作后，若不出

现不满意，基本是‘大功告成’了。”王玉

香指出，当前对办理结果不同的代表建

议，并没有明显不同的办理要求。而实

际上，办理结果不同的代表建议，其答

复后的“后续动作”有很大的差别。特别

是对“正在解决”、“计划解决”的两类代

表建议，答复中涉及的工作都是进行时

或将来时，但这块后续工作却没有相关

的考核分值。“既然没有了考核，承办人

员的主动性、能动性就可能不足，跟踪

办理的效果也会差强人意。”

如何促进代表建议办理工作的精

细化，推动解决“重答复、轻落实”的问

题？王玉香建议，要将原有管理制度与

代表建议规定相衔接，补充完善原有考

核细则。比如，对“正在解决”和“计划解

决”的代表建议，增设“跟踪工作”的考

核内容和分值。她还建议，调整和完善

现有的网上办理系统，将人大的监督指

导、承办单位的办理、代表的反馈评价

有机结合起来。比如，在承办单位答复

页面，对办理结果为“正在解决”的，增

设“预计完成时间”的选项；办理结果为

“计划解决”的，增设“预计起讫时间”的

选项。在代表反馈页面，即“办理情况征

询意见表”，不同办理结果的反馈应有

所区别。比如，“正在解决”和“计划解

决”的代表建议，“办理态度”和“办理结

果”要等跟踪办理结束后一并评价，或

先对“办理态度”进行评价，待跟踪办理

结束后方可对“办理结果”进行评价。

关键词：人大 APP

移动互联时代到来，开始悄然改变

着人们的生活习惯和阅读方式。如何让

人大工作和移动互联有机结合，以此提

升人大工作的效率、扩大影响力，一些

代表不约而同地把目光聚焦到 APP这

个活跃“因子”上。

许利代表提交了一份关于建立“上

海市人大 APP”代表手机平台，增加代

表履职新途径的建议。他建议，除了在

人大公众网获取信息外，再建立“上海

市人大 APP”代表手机平台，以突破时

间与空间的局限，让代表快速及时了解

各类人大动态、大政方针、民情民意、履

职指南等信息，解决代表本职工作与人

大履职在时间、精力等方面的冲突，使

人大代表提交议案和建议、参加各种会

议等更简约高效，以提高代表履职积极

性和能力。

陈岳川代表注意到，今年市人大常

委会工作报告在 2015年工作安排中，

明确提出加强人大信息化建设，改版

“人大网”和“人大代表网”，为此他提出

了关于加强人大信息化建设的几点建

议，如，增强人大代表网的使用方便性、

统一代表网的网页风格和加强页面展

示的专业性、加强人大代表网的相关功

能、改进代表邮箱的相关功能等。此外，

他和许利代表不谋而合，也提出，以移

动互联网为支撑，建立人大代表网的移

动管理平台，并以 App的方式进行交

互。功能上，应包括人大动态、通知通

告、会议安排、代表问卷调查、代表议

案、代表建议、系统功能等模块。为了让

代表更好地使用代表网及其相关软件

系统，陈岳川还建议，系统升级后，应采

用多种方式如网上交互教程、视频教

程、操作手册、现场专题培训等，尽快让

全体代表熟悉系统功能。

18

上海人大 年第 期

代表风采

她原是一名来自生产第一线的

普通纺织女工，在 1996年产

业结构大调整中，通过报考由上海市人

事局统一聘用，担任了曹杨街道杏梅园

居委会党总支书记。在近 20年的社区工

作中，她先后荣获“中国‘小巷总理’之

星”、上海市“三八”红旗手、上海市劳动

模范、世博先锋行动优秀共产党员、普陀

区十佳居委干部、普陀区先进工作者等

荣誉称号。她就是曾连任四届普陀区人

大代表，现为上海市第十四届人大代表

的朱爱琴。作为一名来自社区的人大代

表，朱爱琴始终把服务社区群众、维护社

区和谐稳定作为自己履职的根本任务，

默默耕耘、无私奉献，被杏梅园的居民亲

切地称为“我们的亲人”。

作为一名扎根社区的人大代表，她坚

持学习，努力提升政治素养和理论业务水

平；她注重实践，不断增强履职能力和水

平；她深入选区，面对面倾听群众呼声，反

映群众意愿。数年如一日，朱爱琴认真履

行着“人民代表为人民”的神圣职责。

提出高质量的代表建议自从当选人大代表以来，朱爱琴认

真参加一年一度的人代会，把审议“一府

两院”的工作报告，看作是履行职责的重

要环节。为了在人代会期间更好地审议

“一府两院”工作报告，她利用工作之便

走访选区内的选民，听取选民的意见，并

将选区内的热点、难点问题以书面意见

形式提交大会。她认真参加市、区人大常

委会组织的视察活动，增强对区域政治、

经济情况的了解。她认真阅读“一府两

院”的工作报告及辅助材料，做到心中有

数、建言针对、献策到位。

朱爱琴高度重视自己在人大闭会期

间的履职发挥。近几年来，她先后就社区

综合治理、区域建设发展、市政建设管理

等问题向政府有关部门提交了 20多件书

面意见，推动解决了众多与群众利益切身

相关的难点问题，真正做到把服务选民作

为履职工作的出发点和落脚点，在为选民

排忧解难中体现自身的作用和价值。她针

对社区某处老公房楼道都没有安装照明

路灯的现状，提代表书面意见，建议为老

公房楼道打造“灯光工程”。在电力和物业

公司的协调，小区的楼道照明条件得到了

极大改善。后来，这种由物业和电力共同

参与的管理模式覆盖了整个社区，惠及了

更多的老公房居民。针对某菜场路口人流

较多、交通情况复杂的情况，她多次实地

调研，征求路人意见，最后她以书面意见

形式反映了有关情况，并提出了可操作性

的改进建议。在区公安局交巡警支队的支

持下，此地增设了红绿灯，保障了附近居

民的行路安全。另外，她提出的改造小区

附近“露天垃圾场”、拆除违章建筑等书面

意见，都得到了政府职能部门的积极采

纳。通过改扩建和联合执法，垃圾场不见

了，绿地多出来了，小区环境优美了，社区

面貌焕然一新，大大改善了周边居民的居

住环境。

拓展联系选民的载体近年来，朱爱琴又以社区人大代表联

系选民工作站为新的载体，在提升履职效

能上开展了新的探索。她说：“选民工作站

设立后为代表履职提供了新的平台，便于

我能够随时倾听选民诉求，服务群众需

要。”她举了一个生动的例子：如在工作站

成立当日，就有群众建议在小区内增加技

防设施，安装摄像头。还有居民提出小区

内“扰民树”影响到居民采光、通风、晾晒

等问题。经过实地勘察核对了有关情况

后，她立即联系街道和物业，并向有关部

门反映了居民们的“烦心事”。在政府有关

职能部门的协调下，经过多方努力，这些

“烦心事”得到了妥善解决：小区内加装了

16只摄像头，物业公司也加强了安保措

施，大大降低了小区的安全隐患；在广泛

征求居民意见的基础上，有关职能部门对

小区内 30棵“扰民树”进行了修剪，并补

种绿化 15棵，使“扰民树”变成了“景观

树”。她借助这股“东风”，通过人大代表工

作站，加强与有关职能部门的沟通，推动

了部分高大茂密行道树的修剪工作，不仅

做社区群众的“贴心人”———记市人大代表朱爱琴

文 /王 锐

19

代表风采

上海人大 2015年第 3期

有效改善了居民的采光条件，还避让了树

旁的高压电线，杜绝了安全隐患。这些工

作成效扩大了工作站的影响，连附近社区

的居民也来工作站向朱爱琴反映他们的

诉求。

在探索中，朱爱琴深入调研，加强研

究分析，及时梳理归纳选民意见，并以代

表书面意见的形式积极反映问题，努力

使工作站成为代表联系选民的桥梁和纽

带。她在市人代会期间提出的“关于优化

社区卫生服务中心科室类别划分的建

议”和“关于加强桃浦地区非法载客三轮

车查处力度的建议”等书面意见，都来源

于选民在工作站向她反映的一些问题。

这些“接地气”的书面意见得到了市、区

有关职能部门的重视，及时予以答复，并

落实了改进举措。

市区代表结对联系是市人大推出的

一项新举措，朱爱琴也积极响应。今年年

初，她和结对的 4位区人大代表共同开展

专题调研，实地查看某交易市场周边交通

拥堵及乱停车等情况。在充分掌握第一手

资料的基础上，她牵头提出了改善该市场

周边交通和治安情况的意见建议。

做选民满意的社区工作者这些年来，朱爱琴始终把服务群众

作为一切工作的出发点和落脚点，牢记

自己是人民选出的代表，在“串百家门，

知百家情，暖百家心，解百家愁”中努力

做一名让选民满意的社区工作者。

“找角色，沉下心，迈开步，走进门”

这 12 个字是朱爱琴多年来工作中最深

的体会。找角色，是指要找准代表工作定

位，实现凝聚群众、关心群众、服务群众

的工作宗旨。沉下心，就是要摆正心态，

甘于琐碎，坚持不懈，认真履行代表职

责，一步一个脚印，踏踏实实去赢得选民

的信任和支持。迈开步，就是要经常联系

社区和人民群众，变被动等待为主动发

现，倾听群众呼声，反映群众意见。走进

门，就是要定期走访选民，在排摸特殊家

庭、特困家庭的基础上，掌握情况，把工

作做细做实。

朱爱琴所在的杏梅园居委管辖四个

小区，共有居民楼组 67 幢，现有户数

1467户，居民人口 4100人，其中 60岁以

上老人 909人。结合实际工作，朱爱琴在

联系社区、联系人民群众中创设了一套

妙招。早在 1999年，为了实现长效管理，

她就设立了居委会、物业公司、业委会为

主体的“三位一体”管理模式。经过多年

的实践，又提升为居委会、物业公司、业

委会、社区单位、社区警所为主体的“五

位一体”模式，并实施“五个一”项目，即

每日一小时的卫生巡视制、每周一次小

区工作例会、每月一次小区问题分析会、

每季一次小区管理情况汇报会，年底一

年工作回顾和总结。在她的带领下，小区

还组建了“百灵鸟”志愿者服务队，现已

成为“百灵鸟”驿站，共有总队 1支，分队

7支，近 300名志愿者，开展了离休老干

部参与爱心助学等一系列活动。2014年，

她又创建了“居民情 杏梅谊”微信群，成

员包括街道联络员、居委干部、社区民

警、居民代表等 40 余人，她希望以后能

把这个交流平台进一步扩大，让更多人

能参与进来。在 2014年的“夕阳圆梦”活

动中，她一方面积极发挥社区党员、志愿

者的作用，为老人征梦、圆梦，另一方面

充分利用作为人大代表的优势，与上海

市市级机关党工委、上海市测绘院、曹杨

社区卫生服务中心、曹杨二中附属学校、

区绿化市容局等多家单位形成共建，使

社会多元主体广泛参与，最终实现了 404

个老人梦想。不定期为老人提供丰富的

社区生活，如医疗服务、为老人理发、文

化节等，既拉近了邻里关系，又营造了文

化氛围。

回顾这些年的人大代表历程，朱爱

琴默默耕耘在社区，无私奉献为选民，十

几年如一日。杏梅园居委先后获得过全

国和谐邻里示范单位、全国和谐社区建

设示范社区、全国妇联基层组织建设示

范居委、上海市劳模集体、上海市居委会

自治家园示范点等 52项荣誉称号。每当

看到居民们阖家欢乐、邻里间相亲相爱，

老人们安享晚年，孩子们快乐成长，朱爱

琴就获得了极大的满足和快乐。她动情

地说：“我是人民选出来的，要努力向社

区群众交上一份令人满意的答卷。”

20

代表风采

上海人大 年第 期

这些年来，她为推动吴淞口南岸群

众性文体活动的蓬勃发展极尽心

力，她用矫健的舞姿，欢快的旋律舞出了人生

的精彩。而作为区人大代表，她又从一个群众

性文体工作者的角度，恪尽职守，依法履职，

为加快滨江新区的发展建言献策，为她舞动

的美好人生更是尽添几多精彩。她就是宝山

区人大代表、淞南文化中心文体团队队长、艺

术指导杨黎萍。

为丰富居民文化生活尽力而为

杨黎萍怎么也不会忘记，初来淞南时，脚

下的这片黄土地深深地烙印着农耕时代的印

记，文体娱乐设施极少，当地的居民群众业余

文化生活相对枯燥乏味。杨黎萍一边自己掏

钱到辅导老师那里似饥似渴地勤奋学艺，一边又毫无保留地免

费给居民传授团体操技艺，这一时期，她差不多都是在花她的积

蓄，兴许这一切都是为了园她守望多年的“文体梦”。没多久，杨

黎萍成为淞南地区广受欢迎的艺术指导老师了，走在街头，路上

的居民差不多她全认识，无形中已成为淞南地区一张城市文化

名片。在淞南，杨黎萍的学生遍及所有居委，那时节，群众性文体

活动在淞南这片热土上方兴未艾，“一居一品”特色文化活动如

火如荼，全镇 21个居委建有 121支团队，几乎每个居委都有腰

鼓队。

从 2008年开始，杨黎萍着手汇聚全镇各居委零星分散的团

队力量，以大型团体操为纽带，打出具有淞南特色的大型团体操

组合拳。经过重新整合和严格训练后的淞南团队一经亮相，令人

刮目相看，大型团体操表演少则上百人，多则上千人，那精湛的

舞技、磅礴的气势，着实令人目不暇接，美不胜收。这些年里，杨

黎萍与她的团队频频活跃在迎奥运、迎世博、迎国庆以及宝山国

际民间艺术节、宝山区运动会等全区以及淞南镇的各项大型活

动中，多少次她带领千余人的大型团队登台表演，指挥有度，镇

定自若，为滨江宝山区域性大型活动频添亮色。尤其在连续三届

全区运动会上，淞南的团体操更是以实力亮相，一次次为运动会

开幕式献上高水准的压轴大戏。

代表履职尽心尽力

2011年，杨黎萍当选为宝山区七届人大代表。担任人大代

表的杨黎萍，她把在文体艺术上的那种执着精神和那股子钻劲，

深深地融合在依法履职的实践中。她虚心地向叶敏、佟增保等老

代表学习，细心观察社会动态，热心关注百姓冷暖，敢于为民释

疑解惑，善于替地方发展支招，这些年来围绕居民出行的议题，

有着一副热心肠的女代表就不知操了多少心。

有一次，杨黎萍赶往市中心城区上课，在公交车上她发现，

杨浦区的公交车在报站名时，除了普通话之外，还配有上海话播

报站名，听上去似乎多了一股亲切感。杨黎萍马上联想到宝山处

于城郊结合部，有很大一部分上了年纪的人尤其是农民，他们对

普通话播报站名不一定能听懂，何不学习中心城区的经验，采用

普通话和上海话双语同时播报的做法，惠及滨江百姓。于是在一

次区人大召开的会议上，杨黎萍直接向参加会议的区政府分管

领导建议，在宝山公交车上推出上海话播报站名的措施。一个星

期以后，区政府有关部门给杨黎萍代表明确答复，很快在滨江宝

山一辆辆公交车上，不时回荡着一声声沪语报站声，既亲切又实

用，更增添了一份温馨。

善于观察的杨黎萍平日里总是比别人多操一份心，有一次

她骑自行车出去办事，碰上几位熟悉的居民在路边车站等公交

车，而等办完事回程时，她无不惊讶地发现，等车的人还在在原

地焦急地守候着。回家后，她对周边公交布局情况作了一番详细

的剖析，周边杨行、顾村、月浦等重镇均属近年来快速发展重要

区域，但由于公交线路分布不尽合理，要么班次间隔太长，要么

缺少直达线路，给百姓出行带来种种不便。于是，杨黎萍在广泛

收集民意的基础上，一次次上书陈述民意，呼吁有关部门为民解

忧，加快构建滨江便捷公共交通网络。在杨黎萍代表的努力下，

通往月浦的 788路公交正式开通了。

在代表履职过程中，杨黎萍尽心尽职，她将一个文体艺术指

导的执着、热诚、细腻、激情等诸多优势巧妙地融合到依法履职

的实践中，善于倾听，勤于沟通，敢于执言，勇于担当，出色地展

现了一个来自地区文体领域代表的别样风采。

舞动精彩人生的女代表———记宝山区人大代表杨黎萍

文 /龚寄托

21

上海人大 2015年第 3期

代 表 论 坛

2014年 5月，国家主席、中共中央总书记习近平在上海考

察时指出：“要牢牢把握科技进步大方向，瞄准世界科技前沿领

域和顶尖水平，力争在基础科技领域有大的创新，在关键核心技

术领域取得大的突破。要牢牢把握产业革命大趋势，围绕产业链

部署创新链，把科技创新真正落到产业发展上。要牢牢把握集聚

人才大举措，加强科研院所和高等院校创新条件建设，完善知识

产权运用和保护机制，让各类人才的创新智慧竞相迸发。”对上

海建设具有全球影响力的科技创新中心及其具体发展目标都给

出了明确的指示。

上海市委书记韩正最近也指出，上海要按照中央和习近平

总书记的要求，继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行

者，不断提高城市核心竞争力，要坚持在改革开放上先行先试，

为全国探索可复制可推广的制度创新成果；要增强紧迫感、危机

感和责任意识，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军。

以科技创新推动生产力的发展和生产效率的提高，加强国

防，改善人民生活，是我国改革和发展的根本目的，是创新驱动、

转型发展的基本目标。上海建设具有全球影响力的科技创新中

心，成为我国科技创新发展的领头羊，任务艰巨，责任重大。我们

认为，上海建设具有全球影响力的科技研发创新中心，首先应该

确立明确的目标和规划。

目前国内外关于创新城市的研究不少，其参照指标体系也

不少，其中具体指标也不少。上海 2006年发布的《上海中长期科

学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》曾经提出的上海发展

指标是：

“阶段目标(2010年)：知识竞争力加速提升，知识社会基础

夯实。区域创新体系逐步完善，知识竞争力居全国前列，全社会

R&D经费支出相当于地区生产总值的比重达 2.8%以上 (其中企

业 R&D经费支出占全社会 R&D经费支出的比重达到 65%以上)，

万人 R&D人员全时当量达 45人年 /万人，公众科技素养达标率

超过 10%，国际科技论文年收录数量达 25000篇，百万人年专利

授权数量达 1500件 (其中百万人年发明专利授权数量达 200

件)，知识密集产业的增加值占地区生产总值的比重达到 30%以

上，科技创新成果为上海世博会提供技术支撑，上海成为国家重

要的知识生产中心、知识服务中心和高新技术产业化基地，在夯

实创新型国家建设基础的过程中发挥重要作用。”

“2020年的战略目标是：知识竞争力充分提升，知识社会形

态初现。区域创新体系高效运转，知识竞争力名列亚洲前列并进

入世界先进地区第二集团，成为亚太地区的研发中心之一。若干

科技领域达到世界领先水平，涌现出一批具有自主知识产权和

国际竞争力的产品和产业，全社会研究开发(R&D)经费支出相当

于地区生产总值的比重达 3.5%以上(其中企业 R&D经费支出占

全社会 R&D经费支出的比重达到 70%左右)，万人 R&D人员全时

当量达 60人年 /万人，公众科技素养达标率超过 15%，国际科

技论文年收录数量达 40000篇，百万人年专利授权数量达 3000

件(其中百万人年发明专利授权数量达 450件)，知识密集产业

的增加值占地区生产总值的比重达到 40%以上……”

如果我们比较《国家中长期科学和技术发展规划纲要》提出

的国家科技发展目标的表述：“经过 15年的努力，在我国科学技

术的若干重要方面实现以下目标：一是掌握一批事关国家竞争

力的装备制造业和信息产业核心技术，制造业和信息产业技术

水平进入世界先进行列。二是农业科技整体实力进入世界前列，

促进农业综合生产能力的提高，有效保障国家食物安全。三是能

源开发、节能技术和清洁能源技术取得突破，促进能源结构优

化，主要工业产品单位能耗指标达到或接近世界先进水平。四

是在重点行业和重点城市建立循环经济的技术发展模式，为建

设资源节约型和环境友好型社会提供科技支持。五是重大疾病

防治水平显著提高，艾滋病、肝炎等重大疾病得到遏制，新药创

制和关键医疗器械研制取得突破，具备产业发展的技术能力。六

是国防科技基本满足现代武器装备自主研制和信息化建设的需

要，为维护国家安全提供保障。七是涌现出一批具有世界水平的

科学家和研究团队，在科学发展的主流方向上取得一批具有重

大影响的创新成果，信息、生物、材料和航天等领域的前沿技术

及时修订科技发展规划 尽快明确总体目标文 /刘民钢

22

上海人大 2015年第 3期

代 表 论 坛

达到世界先进水平。八是建成若干世界一流的科研院所和大

学以及具有国际竞争力的企业研究开发机构，形成比较完善

的中国特色国家创新体系。”“到 2020年，我国科学技术发展

的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会

发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会

提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著

增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入

创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基

础。”

“到 2020年，全社会研究开发投入占国内生产总值的比

重提高到 2.5％以上，力争科技进步贡献率达到 60％以上，

对外技术依存度降低到 30％以下，本国人发明专利年度授

权量和国际科学论文被引用数均进入世界前 5位。”

比较两者的发展目标，笔者认为上海的纲要存在以下两

个问题：

（1）上海的目标不够具体

从某个角度看，上海的指标似乎更为具体，更易于检验；

但是从另外一个角度看，上海的数据指标的实际意义有待论

证。因为建设科技创新中心，并不等于完成这些数字指标，达

到数字指标并不等于建成科技创新中心。

如果不能在基础研究的一个或几个重要的科学研究领

域有所突破，并形成新的产业，那么数字指标再高又有什么

意义呢？如果不是在先进技术的创新上有所突破，全社会研

究开发(R&D)经费支出比重再高，万人 R&D人员全时当量再

高，公众科技素养达标率的百分比再高，国际科技论文年收

录数量再多，百万人年专利授权数量再多，又有什么意义呢？

这一点上我们是有教训的，代表一个国家研发水平的专利授

权数，我们国家已经达到了世界顶尖水平，但是专利分为发

明专利、实用新型专利和外观设计专利，我国的专利大多集

中在外观设计专利上。如果没有了质量，仅仅数字有时是说

明不了问题的。

再比较美国的科研发展目标。美国克林顿政府在 1994

年发布的政策性文件《科技与国家利益》中首先提出的美国

科技发展目标是：“保持在所有科学知识前沿的领先地位；增

进基础研究与国家目标之间的联系；鼓励基础科学和工程技

术的合作，和物力、人力和财力的有效利用；培养 21世纪的

最优秀的科学家和工程师；提高全体美国人的科学和技术素

养。”并没有任何的数字，但是目标仍然是清晰的、具体的，可

操作的。

上述这些对上海的科技发展目标的制定有重要的参考

意义。我们认为，上海建设科技创新中心的真正意义和目的，

应建立在切实解决本地区和中国经济和社会发展中的重大

问题、难题，能够引领长三角地区和全国的经济和社会的高

速发展，能够创建具有较大市场商业价值的新兴产业，能够

在重大技术创新上对赶上或超过先进国家。极而言之，如果

能做到这一点，上海哪怕只有一百个科研人员，只发表一百

篇研究论文，照样可以说已经建成了科技创新的中心。

（2）原有的规划立足点偏低

《上海市科学技术中长期发展规划纲要（2006-2020）》虽

然已经提出了使“上海成为国家重要的知识生产中心、知识

服务中心和高新技术产业化基地，在夯实创新型国家建设基

础的过程中发挥重要作用”的设想，但是因为上海当时还没

有明确的建设具有全球影响力的科技创新中心的任务，因此

上海当时规划提出的建设“健康上海”、“生态上海”、“精品上

海”和“数字上海”的建设发展目标，还是立足于上海的建设。

在新形势下，上海应以建设具有全球影响力的科技创新中心

为目标，突破地域的局限，以经济全球化为背景，以国际科技

创新为参照，以带动长三角和全国科技创新的发展为己任，

以科技创新驱动经济社会发展为目的，进一步完善和修订上

海的科技发展规划。

为此，笔者建议：

由上海市政府（发改委和科委）牵头，组织研究科技创新

在上海未来城市发展中的作用、科技推动上海发展的远期目

标，根据上海建设具有全球影响的科技创新中心的战略目

标，对原有的科技发展中长期规划进行重新梳理和调整，明

确对接国家的中长期发展规划，同时将上海未来的建设目标

具体化，使上海建设科技创新中心的过程和最终达成的目标

有一个具体的、明确的表述：不仅有数值化的指标，更有切实

具体的内容，包括拟在哪些科学研究或技术创新领域准备有

重点的突破，形成什么样的科技发展结构，科技创新中心建

成之时上海将成为怎样的一个城市，科技创新的发展达到什

么样的高度，即上海科技发展的大致图景，重新予以发布。

只有有了发展的总体目标，上海的科学技术研究的布

局，企业发展的重点，才会有明确的目标，才有利于将来的具

体工作。 （作者系上海市人大代表、上海师范大学图书馆

馆长）

23

上海人大 2015年第 3期

上海市人大代表刘骏：影响郊区今后城市

安全运行最大的问题在于违章搭建，特别是历史

遗留的违章搭建中来沪人员众多、安全隐患突

出、各类问题凸显。建议要借鉴全市在整治“群

租”工作中形成的好经验、好办法，注重关口前

移，加强源头管理，从教育、宣传、执法等方面形

成立体化、系统化整治模式，从而排除安全隐患，

保障城市安全运行。

上海市人大代表高华林：建议下调工业天

然气价格。现有的工业天然气价格体系不科学，

多用反而价格低，与现行鼓励节能减排政策不一

致。希望出台相关政策支持企业走出国门，助推

企业形成总部、科研等在国内、加工在国外的发

展经营模式。应充分考虑实际情况，出台政策支

持劳动密集型企业转型升级，使这些企业继续为

上海发展作出贡献。

上海市人大代表庄慧：居民区管理涉及居

委会、物业公司、业委会三个主体，当前三者角色

定位比较模糊，还有部分小区尚未成立业委会。

建议政府要出台管理细则，厘清三者关系，引导

三者承担好各自的主体责任。居委会应加强对物

业公司、业委会管理工作的监督，重视开展对居

民自我管理的辅导。业委会对物业公司的监督要

有制度保障、体现刚性。

上海市人大代表金可可：当前，政府相关部

门的有些规范性文件和行政措施与法律法规衔

接上存在问题，政策与法律存在矛盾，如驾校强

制培训、高速公路、沪牌收费等。政府依法行政，

要对以前的规范性文件进行梳理、修订，对以后

的文件则加强合法性论证。关于土地流转，农民

宅基地置换和土地承包经营权流转方面，政府应

当更多地关注失地农民的就业和社会保障问题。

上海市人大代表陈良：上海作为国际大都

市，时刻存有传染病入侵的风险。应加强传染病

临床诊治及研究、紧急应对等方面的技术储备和

创新。医疗改革已经进入了深水期，要解决郊区

看病难、看病贵问题，一定要想方设法留住人才。

建议对郊区医疗人才紧缺问题采取定向培养以

及在薪酬、户口等方面采取优惠政策等方式，留

住人才。

上海市人大代表杜仁伟：要将职工创新纳

入上海城市创新体系，进一步确立职工创新在加

快推进上海建设科技创新中心中的地位和作用，

在政策、资金等方面进一步支持、鼓励职工创新；

设立上海市科技创新基金；加大上海市科技进步

奖工人农民组项目的评奖力度；加大地方教育附

加费对提升职工创新能力的扶持力度，进一步营

造万众创新的良好氛围。

代表微博

上海市人大代表杨建荣：要进一步思考如

何更好地关注和体现“新常态”。“走出去”要进一

步关注投资便利化、贸易自由化等问题，“引进

来”要进一步关注法制化等问题。同时，要关注以

人为核心的城镇化建设。宏观层面上，要进一步

合理布局、设计；微观层面上，要更多关注运行管

理，更多关注群众的服务便利化问题，这样才能

逐步形成正确的人口导向。

上海市人大代表李克欣：高层次留学人才是

科技创新的重要动力。科技创新需要国际化人才，

这是上海发展的后劲所在。要进一步完善服务留

学人才的政策措施，鼓励高层次留学人员投身科

技创新。要为小微企业的科技创新提供科研平台，

通过政府购买服务方式，加快科研平台开放步伐。

要从政策层面充分发挥郊区优势，在郊区建设留

学生创业基地，使科技创新更好地向郊区辐射。

上海市人大代表唐祝平：加强农村基层建

设和社会管理需要三个保障。一是组织保障，管

理方面“核心是人”，建议在农村建设管理的过程

中要确保村干部队伍稳定。二是法律制度保障，

同时要根据农村的特点，在法律的框架下尊重、

遵守村规民约。三是财力保障，农村集体经济组

织产权制度改革后，村民委员会没有财力资源，

应确保管理经费的支持。

上海市人大代表俞悦：郊区医疗卫生队伍

的人员流失，不仅对卫生事业发展带来负面影

响，还成为养老医养结合的瓶颈，应在政策上对

郊区倾斜。当前，在人口调控方面，政府考核把调

控指标分解成考核指标，而考核的压力容易造成

数据不实，应通过其他方式的数据采集来了解人

口调控的实际效果。关于老年人公交出行优惠政

策，应用实际交通费用补贴取代免费交通。

24

运 筹

“要对照四中全会决定，进一

步明确人大工作的新思

路”、“人大要带头大力加强《宪法》的学

习贯彻和落实”、“要在地方立法中发出

声音”、“要依法加大执法监督力度”、

“人大要持续关注社会重大事件、民生

热点”、“要开创人大工作的新局面，就

需要我们呈现‘新常态’”……

新年伊始，奉贤区人大常委会组织

召开党组务虚会（扩大）会议，以思想务

虚、碰撞火花的形式总结梳理过去的工

作得失，进一步汲取人大工作的内在动

力，促进工作务实，提高自身工作的主

动性和积极性，展望新一年的目标愿

景。与会人员各抒己见，使得这场新型

的“年会”氛围异常热烈。

回顾：人大履职挺“较真”近年来，作为人民群众的代言人，

人大在区委的统一领导下，在支持监督

“一府两院”工作方面做了大量努力，许

多工作取得明显成效，影响力与日俱

增。面临当前面广量大的控违拆违工

作，常委会除了结合审议讨论，开展调

研、走访了解，提出意见建议，还在敏感

问题上坚持原则，兼顾合理，做了大量

的积极工作，旗帜鲜明地支持和参与控

违拆违。在政府性债务、农民建房、产业

结构调整、土地房屋征收等重点敏感问

题上，常委会既在会议上提出审议意

见，同时又积极与政府及有关部门点对

点沟通对接，引起了政府部门的重视。

连续三年跟踪监督来奉子女就学问题，

力促“积分制”在全市的率先实施，有效

推进社会管理和人口管理规范化建设。

满意度测评、专题询问等形式多管齐下

督促审计问题整改、生态建设等难题有

效破解。区四届七次人代会上涉及加快

经济转型发展、城市建设和管理、社会

事业发展等主题的三场专题审议会，区

政府领导带领政府职能部门负责人“坐

堂”现场，当场回答代表提问，增进了代

表与政府的双向沟通，促进代表意见建

议的加快落实。在必须更加善于运用法

治思维和法治方式想问题、作判断、出

措施的新形势下，区人大常委会各工委

根据常委会相关工作要求，陆续邀请

3-4名专业力量注入，为常委会依法有

效监督提供更加专业的理论支撑，进一

步增强履职自信。

在重点工作、重大问题上，始终坚

持深入一线体察民情民意提升人大工

作的影响力和话语权，人大依法履职有

思路、有观点，并在重要问题、敏感问题

上抒真知、谏真言。上接天线，下接地

气，实事求是，汲取众长，去伪存真，趋

利避害，既有会议意见、书面意见，又有

“咬耳朵”、“拽袖子”，多措并举。

在内部协调联动的机制方面，从党

组、机关党组织到普通党员同志，从人

大常委会到各工委、各机构，到具体工

作的同志，形成了立体的联动协调机

制。外部与市人大及各委员会，区里与

“一府两院”的联动机制。在议题审议中

注意选题的精准、析题的精深、解题的

精到”……

期许：“三态”引领高标准既要梳理成功和收获的方面，也要

把握工作中有待改进、提高的地方。区人

大常委会党组书记、主任陆兴祥指出，审

视党的群众路线教育实践活动整改落实

“回头看”的工作，以及自身作风建设和

依法履职工作的情况，还存在不足：在组

织领导上，思想上有些松懈，有些项目整

改不够积极主动，有些项目整改的思想

性、针对性、操作性不是很强。在实施效

果上，尽管已经有了很大改变，但也有些

旧弊陋习尚未根本清除。要把认识到的

问题以项目化的形式像敲钉子一般一个

一个加以改进，促使人大作风建设和依

换种方式开“年会”———奉贤区人大常委会召开党组务虚会（扩大）会议纪实

文 /陆 贝

25

法履职工作迈上新台阶。

“必须有自我扬弃的心态，善做善

成的状态，健康向上的生态，才能适应

新常态……”陆兴祥如是说。这既是审

视教育实践活动整改落实“回头看”的

工作，以及自身作风建设和依法履职工

作的情况，又是新形势下，对如何主动

适应新常态，进一步做好人大工作提出

的新要求。

必须有自我扬弃的心态，就是要有

自知自明，敢于否定自我，解决适应并

进入新常态的内在动力问题。不论是在

群众路线教育实践活动中还是平时监

督工作上，常委会党组带领人大全体成

员始终坚持问题导向，用心照好“党纪

党章、理论理想、民心民意、先辈先进”

四面镜子，全方位听取各方面的意见建

议，全面排查“四风问题”，深挖主观原

因，既从三观这个“总开关”、党性修养

这个“总根子”上找原因，又着重剖析因

经历丰富而产生的自满情绪、因年岁较

长而产生的“二线”思想、因知识储备不

足履职困惑而产生的降格以求等“亚健

康”的种种症结。

必须有善做善成的状态，就是要综

合施策，善于改造自我，解决适应并进入

新常态的方法和路径问题。谋事在实，做

事于细，成事在严。党组联系人大实际，

学习和监督不搞就事论事、不搞简单应

付，更不搞对付，着力打好“组合拳”。以

党的群众路线教育实践活动为契机，以

把握习近平总书记系列重要讲话精神，

特别是关于人民代表大会制度的重要论

述打牢思想基础，以“中国梦”和社会主

义核心价值观教育凝聚共识，以中央要

求的“大环境”和各方意见呼声的“小环

境”来倒逼正风肃纪，以建立健全规章制

度为保证，促进作风建设持续、常态。坚

持正面教育与警示惩戒并重、立规与执

纪并举、自律与他律结合，形成活动前后

衔接，队伍上下协同、内外互动、合力推

进的整体效应。善做善成就是各项工作

谋定而动，增强科学化、程序化、精细化，

不断提高履职水平。

必须有健康向上的政治生态，就是

要以上率下，勇于净化党内生活，解决

适应并进入新常态的环境和制度问题。

人大常委会党组按照“三严三实”要求，

始终坚持民主集中制，坚持用好批评与

自我批评的武器，坚持原则，严守规矩，

弘扬正气。更加坚定道路自信、理论自

信和制度自信，更加提升做好人大工作

的担当和底气，更加增强“明是非、辨真

假、分善恶、识美丑、清义利”等方面的

敏锐性和辨别力，坚持主心骨，挺直脊

梁骨，弘扬正能量。健全党内组织生活，

激发支部活力，发挥党小组神经末梢作

用。健康向上就是努力营造老当益壮、

中流砥柱、少年壮志的良好生态，做到

时不我待奋勇争先。

展望：“新常态”助推新作为

在谈到接下来的工作时，大家纷纷

表示要按照党的十八大、十八届三中、

四中全会精神为引领，结合工作和自身

实际，更加精细、精深地学习把握，回应

党委的要求和“一府两院”的期待和群

众的呼声，依宪履职，找到在依法治区

中的位置，选好项目，履行责任。

一是要保持正确的政治方向。正确

把握对坚持中国特色和借鉴文明成果的

关系，认真学习习近平总书记“四个全

面”的重要论述，正确把握党的领导和依

法治国的关系，正确把握全面深化改革

和全面依法治国的关系，正确把握好党

管干部和依法任免的关系，正确处理与

“一府两院”的关系，坚持民主集中制。

二是要在依法治区中履好职。要带

头学习宪法法律，带头遵守宪法法律，

打铁还需自身硬。要把工作监督和法律

监督结合起来，不断加大法律监督比

重，使监督工作更有法律权威和法律保

障。要按照宪法和法律要求，进一步加

强改进代表工作、重大事项决定工作、

人事任免工作。要立足于人大实际，放

大“六五”普法教育成果。尤其要通过

“代表说法”、代表依法履职等等，参与

到全区的普法教育实践中去。在法制宣

传教育的大格局中，发出人大的声音。

三是要根据科学立法的体制要求，

立足于自身实际，积极参与市人大乃至

全国人大立法工作。积极提出建议，积

极推动建立基层立法联系点，形成奉贤

区立法建议库，并做好相关立法项目的

辅助工作。

四是要加强常委会和机关的自身

建设。要发挥思想、思路、理念的引领作

用，重要问题、敏感问题的助推作用，梳

理和选择、坚持“维护快速发展的强劲

势头，维护人民群众的根本利益，维护

政通人和的政治局面”的三个价值取向

和“区委重点关注、一府两院重点推进、

人民群众反映突出的重点事项、事关奉

贤发展大局的重点问题”四个选题维度

确定常委会的重点议题。

五是要切实提高工作研究水平。以

新成立的人大工作研究会为平台，坚持

理论联系实际，以项目为导向，以课题为

驱动，在依宪治区中找准研究方向，积极

开展人民代表大会制度和人大工作研

究，推进人大工作的理论与实践的创新，

发挥奉贤人大工作智库的作用……

人大各项工作在“新常态”下呈现

日新月异的“新气象”，随着对人大工作

本身规律的认识，对奉贤区情阶段性特

征的深入把握，人大工作将如时代潮流

滚滚向前不可阻挡，置身于这个时代，

我们应该充分自信，以更加昂扬的斗志

面对未来，以思想务虚促进工作务实，

主动适应新常态，推进履职新作为！

运 筹

26

上海人大 2015年第 3期

人勤春来早，万事谋在先。春节长假后的第三个工作

日，普陀区人大常委会第二十七次会议审议通过了

常委会 2015年度工作要点，标志着常委会年度工作全面启动。

“四个着眼” 乘势布局

党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的“集结

号”。中央、市委、区委提出的一系列新思想、新论断、新要求，人

大代表参与管理国家事务和人民群众参与民主政治的热情不断

提高，都对人大工作提出了新要求和新期盼。如何加强和改进法

律监督，围绕“关键的几条”提出立法建议？如何协调好区域经济

发展与社会事业发展的关系，精选监督议题，抓好几个“关键的

问题”？如何优化流程、规范程序，突出代表主体，加强自身建设，

不断提高人大工作的实效？面对这些，普陀区人大常委会乘势而

动。

市委全会和区委全会刚刚落下帷幕，1月 4日至 5日，区人

大常委会党组就举办了专题学习班，贯彻落实党的十八届四中

全会、十届市委七次全会和九届区委七次全会精神，总结 2014

年工作，谋划 2015年任务。“坚持问题导向，突出改革主题，回应

社会关切”，区人大常委会主任许伟国在开班动员讲话中提出了

“三个关键词”。他指出，谋划好 2015年常委会工作，要坚持“四

个着眼”：着眼改革，关注政府职能转变和司法体制改革等；着眼

转型发展，关注本区现代服务业、高新技术产业在产业结构中的

比重变化、引领力度等；着眼社会关切的重大事项，关注城市公

共安全，特别是运行安全等；着眼民生保障改善，关注社会事业

发展与经济发展的协调匹配等。“四个着眼”的主线，勾绘出了新

一年常委会工作的图景。起笔落墨之际，航标已然确立，布局逐

步展现。

广开言路 凝聚共识

在准确把握中央、市委、区委对人大工作提出新要

求的基础上，常委会认真倾听人大代表、人民群众和政

府有关职能部门对常委会年度工作的意见建议。区人代

会期间，常委会在区人大代表中以问卷调查方式，开展

常委会 2015年工作要点征询意见和建议活动。常委会

还对代表建议、批评和意见，代表联系社区收集的意见，

人民群众来信来访集中反映的问题，人大代表和人民群

众关心的热点、难点问题等进行了分析研究。常委会还

走访有关政府职能部门及其管理服务对象听取意见建

议。

“建议加强对贯彻落实市委、区委关于进一步创新

社会治理加强基层建设精神的监督调研，做实做强基层

基础工作。”

“建议加强对职能部门向代表所提意见、建议做出的答复、

承诺进行跟踪监督，保证其公信力。”

“建议对政府年初确定的实事项目逐项进行监督，直到目标

任务全面落实。”……

思路在碰撞中明晰，共识在交流中凝聚，常委会年度重点工

作思路不断清晰。

“五个着力” 亮点纷呈

常委会 2015年度重点工作可以概括为“五个着力”：着力法

律监督，全面贯彻落实党的十八届四中全会要求，在执法检查和

参与立法上下功夫，发挥代表在立法中的重要作用。对本区贯彻

《中华人民共和国老年人权益保障条例》和《上海市老年人权益

保障条例》开展执法检查。着力重大事项决定和人事任免，举全

常委会之力开展区“十二五”规划完成和“十三五”规划纲要编制

专题调研，为区人大审议区“十三五”规划纲要做好前期准备。全

面贯彻《中华人民共和国预算法》，加强全口径、全过程预算审查

和监督。着力工作监督，更加聚焦经济转型发展、城区建设管理、

民生保障改善和社会公平正义，尤其关注城市公共安全管理工

作，听取区政府关于重大活动、消防安全等管理情况的汇报。继

续改进监督方式，探索边审议边询问、先审议后询问的常态化机

制。着力代表工作，进一步密切常委会与代表、代表与人民群众

的联系，做好代表意见的收集、督办等工作。着力自身建设，加强

作风、制度、队伍等建设，完善工作机制，提升常委会履职实效。

一年之计在于春，早谋划、早布局，普陀区人大常委会信心

满怀，吹响了奋勇前行的新号角。

厚积薄发 谋定全局———普陀区人大常委会审议通过 2015年度工作要点

文 /龙伟平 洪晓宁

运 筹

27

上海人大 2015年第 3期

亮 点

奉 贤：

以实效回应代表和群众期盼文 /张春辉

自2014年 2月以来，奉贤区人大常委会党组及机关按照

教育实践活动“边学边改、边查边改、即知即改、全面整

改及专项整治”的要求，聚焦“四风”问题，各项整改任务顺利推进。

———靠实整改责任，层层落实夯基础

坚持以上率下，一级抓一级、层层抓落实，党组坚持和运用

好这一重要方法，画好路线图、下达任务书、制定时间表、列出责

任单，注重“组织紧密性、思想引领性、推进项目化、整改开放

式”，确保了整改落实工作取得阶段性成效。

在教育实践活动中，党组及机关共征求到意见建议 128条

(次)，经归纳梳理为 4大类 22条。党组先后 5次召开会议，对征

求到的意见和查摆出的问题剖析根源，寻找解决的办法和措

施，研究制定整改工作《两方案一计划》，提出了 18项整改落实、

6项专项整治和 20项制度建设任务，每月对完成的整改任务对

账销号并及时回头看，督促整改内容落到实处。同时，机关按照

党组的部署要求，把提高党性修养、思想认知、沟通协调、操作执

行“四个能力”作为整改落实的重要抓手，靠实任务，形成了层层

抓整改的生动格局。

———突出重点工作，依法履职顺民意

如何完善监督工作链，进一步增强监督实效？采取什么措

施提高代表议案和建议办理的实际满意率？……带着这些问

题，奉贤区人大常委会进行了一系列有益的尝试：

务实优化了监督流程，严格按照“学习、调研、沟通、审议、决

定、督办、评估”七个环节，每项监督议题“带着问题学、走访基层

听、现场实际看、会上充分议”，保障履职的规范和质效。审议意见

的及时转交和跟踪督办更加明确了“时间表”和“责任人”，推动了

全区经济转型升级、生态环境建设、土地房屋征收、人口管理、控

违拆违等重点工作。着力提高代表议案和建议办理的实际满意

率，各工委分工落实，跟踪监督，意见建议办理的实际满意与否由

代表来评价。完善常委会领导联系代表、代表走访选区、代表述职

等制度，做实与“一府两院”的双向约见平台，认真组织代表开展

系列培训活动等，进一步拓展了代表知情知政渠道。

———聚焦“四风”问题，建章立制重治本

“隆重不奢华、节俭不铺张、简洁不简单”是 2015年 1月召

开的区四届人大七次会议给代表们留下的深刻印象，多条关于

改进会风和增强会议效果的具体措施让这次大会“务实又清

新”。在本次人代会上，首次组织代表围绕“经济转型发展”、“城

市建设管理”、“社会事业发展”进行专题审议。代表们直奔主题，

踊跃发言，会场气氛热烈。政府领导虚心听取、真诚回应，职能

部门不回避问题、不绕开难点，把措施说足、把困难讲透。“专题

审议会这一创新之举，充分彰显了人大为民履职的诚意和决心”

区人大代表王洪根说，“对政府领导的解答我表示满意。”

围绕制度建设，常委会修改了《专题询问办法》，完善常委会

会议询问常态化机制，每次会议对重点议题开展询问。修改完

善了《听取和审议“一府两院”专项工作报告的办法》，新增“满意

度测评”环节。制定了《执法检查工作若干规定》，将执法检查与

审议专项工作相结合。梳理完善经费开支使用制度，调整优化

经费支出结构，完善公务接待流程。

———围绕机关建设，提升素质固成果

党组把机关建设作为治本之策来抓，以干部素质提高促进

机关工作质量和服务水平的提升。通过邀请专家学者开展专题

讲座，到兄弟区县学习等培训方式，着力提高干部能力。选派干

部到市人大深造、到镇村挂职等方式，搭平台、压担子，激发机关

年轻干部活力。去年 9月份以来，各办事机构和工作机构实行

主任负责制，工作人员实行“一岗多职”和“AB角”制。成立了区

人大工作研究会，增强常委会的专业化水平。各工委选聘了 19

名专业人士为特聘委员，发挥专业力量的决策咨询功能。继续

坚持抓好支部“三会一课”制度。

“加强作风建设取得了积极变化和成效，但作风问题具有顽

固性和反复性。”党组书记、常委会主任陆兴祥在总结会上指出：

“我们一定要坚持思想不松劲，标准不降低，力度不减弱，以作风

建设的新常态和整改实效回应代表和群众的期盼。”

28

上海人大 2015年第 3期

亮 点

三林镇：

“三个率先”为全口径预算监督探路文 /李耀华

2 015年 1月，新修改的《预算

法》正式实施。1月 9日闭幕

的三林镇四届人大四次会议表决通过

了镇人大《关于实施全口径预决算审

查监督的决定》，这在浦东新区各镇人

大中尚属首次。

2014年，浦东新区人大常委会围

绕推进全口径预决算审查监督，确定

三林镇为试点单位，并作了精心指导。

在镇党委的高度重视和扎实部署下，

镇人大、镇政府联袂协作，着眼增强预

决算审查监督效果，勇于探路，实现

“三个率先”：

实施“刚性监督”，率先作出重大

事项决定

短短 803个字的《实施全口径预

决算审查监督的决定》，是三林镇人大

探索行使重大事项决定权的有力举

措。《决定》突出了三林“经济强镇、文

化名镇、都市重镇”的目标，强调了“深

化社会管理”和“推进实施全面规范、

公开透明的预算制度”的任务，紧扣

《预算法》和财经纪律，明确了 10项内

容。比如，要求镇政府“将全部收入和

支出纳入镇本级预算，建立健全包括

一般公共预算和预算外收支在内的全

口径预算体系”，“应当将镇本级全口

径预算草案提交镇人民代表大会审查

和批准”，“镇本级预算的调整方案应

当提请镇人民代表大会审查和批准后

方可进行调整”，还确定“每年年中召

开镇人民代表大会，听取和审批镇人

民政府关于上一年度决算草案的报告

和上一年度镇级实事项目预算执行及

财政重点专项资金收支的审计报告”，

确保人大预决算审查监督“实打实”、

“硬碰硬”。

搭好“智囊班子”，率先表决通过

民意征询组名单

率新区各镇人大之先，在人代会

上表决通过“预决算审查监督民意征

询组”名单，是本次三林镇人代会的又

一亮点。经过将近 1年的谋划和筹备，

三林镇建立了由 25位区、镇人大代表

组成的民意征询组，这些来自社区、农

村、教育、文化、经济方面的骨干代表

和“条线专家”，为镇人大财政预决算

审查监督委员会依法履职提供了有力

支撑。2014年 12月，镇人大首次举行

了民意征询会，镇政府主动“晒”出了

2015年度全口径预算草案，民意代表

经过充分准备，围绕深化社区建设、强

化公共安全、改进物业管理、完善招商

引资、提升村级经济等内容，抓准问

题，敢于建言，科学献策，帮助镇政府

优化了预算编制，将有限资金进一步

向民生倾斜。镇政府在此基础上，决定

2015年投入 14588万元，实施包括河

道综合整治、消防与公共安全、社区环

境建设等 10项实事工程，尽力解决老

百姓的急难愁盼问题。

建立“常态机制”，率先向代表通

报试点进展情况

向全体代表通报预算编制前期监

督试点情况和相关重点监督事项，是

三林镇四届人大四次会议的新举措。

2014年 8月，镇人民代表全体会议第

一次尝试向代表通报了预算监督试点

推进情况和相关方案，帮助代表知情

知政，更好支持创新试点，代表对此纷

纷“点赞”。这个“常态化”通报机制在

各镇人大中也属首次。今年的通报中，

镇人大明确，要围绕落实加强和创新

社会管理的重任，在四个方面深化试

点：一是深入开展全口径预决算审查

监督课题调研，二是充实预决算审查

监督力量，三是适时选择一个镇级部

门预算草案开展民意征询，四是完善

决算审查工作，切实提高预算执行水

平。

改革创新，永远在路上。2015年的

三林镇党政工作要点，已将人大开展

全口径预决算审查监督作为加强和创

新社会管理的 10 大重点推进事项之

一。镇人大将继续依托各方支持，推进

监督试点，为打造“阳光财政”不懈努

力。

29

亮 点

上海人大 2015年第 3期

广中街道：

代表活动“三化”做得实文 杨瑞华 蒋慧婷

广中街道代表联络室创造性地开展工作，把代表活动

与社区建设有机结合起来，让代表履职更加看得见、

摸得着、做得实。

代表活动常态化

人大代表联络室是代表密切联系人民群众、反映社情民意

的重要阵地，是代表在闭会期间依法履职的重要支撑。为此，广

中街道代表联络室注重建章立制，建立代表活动的长效机制。一

是健全工作制度。广中街道代表联络室立足实际，结合工作，形

成了“代表组工作规范制度、代表联系选区制度、市区代表结对

制度”等《广中代表组和代表联络室工作制度汇编》。这既使代表

联络室服务代表有章可循，又能帮助新代表更快的进入“角色”，

还能使代表组工作更加制度化和规范化。二是完善宣传制度。代

表联络室认真总结代表工作的经验，注重挖掘、培养、宣传人大

代表典型。通过对代表优秀履职事迹的宣传报道，既为代表工作

交流搭设了平台，也为社会了解代表工作提供了窗口。三是建立

档案制度。广中街道代表联络室高度重视代表工作档案的收集、

整理和入库工作，档案资料涵盖代表基本情况、工作计划、工作

总结、工作信息和专报等 15项内容，形成了“纸质文档与电子文

档并重、文字档案与照片档案共存、档案柜（盒）与电脑库同步建

设”的建档特色，便于搜索查询、研究分析和规范管理。

代表履职组合化

广中街道代表联络室精心搭建“结对”平台，活用“组合拳”，

形成人大代表履职的新合力。一是组织区人大代表与市人大代

表结对子。市、区代表结对联系制度是广中街道率先提出和开

展的，通过市代表列席区人代会，市代表下社区，市、区代表平时

沟通，有利于市代表掌握民情的手臂延伸、有利于区代表反映渠

道的拓宽畅通、更有利于人民群众的实际问题的解决。二是组

织区人大代表和区党代表结对子。代表联络室认真组织每年两

次的“两代表”联系社区活动，每位代表分组到各联系点，参加社

区干部群众的联系座谈会，集中听取群众的意见和建议，每次活

动都能收到代表提出的几十条意见和建议，由代表联络室通过

分类梳理汇总和后续督办，并给予代表和社区居民意见建议处

理的反馈，以此加强联系社区活动的实效。三是组织区人大代

表与弱势群体结对子。李权、佘忠明、孙昌基、

张建良、王尔璋等代表，与选区困难人员进行

帮困结对，逢年过节，都向困难群众送去温暖。

秦少秋代表还联合选区居委会，邀请了 40多

位 80多岁的独居老人，举办了“北孚集团关爱

社区高龄老龄人年夜晚饭”活动。徐明华代表

挖掘自身资源，组织所在的园林工程有限公司

的团员青年，定期举办 90岁以上高龄老人的慰问活动。

代表作用实效化

为增强代表的自觉履职意识，提高代表的主动履职能力，代

表联络室主动为代表议政督政提供服务。一是走出去学习。结合

社区情况，借助代表资源，精心策划活动。组织代表前往洋山深

水港，加深对上海“创新驱动，转型发展”战略决策的认识；组织

代表到市公共卫生临床中心和广中社区卫生服务中心，帮助代

表了解市、区的医疗服务水平。二是沉下去调研。2013年，围绕

“关怀失独家庭的实践与探索”开展主题活动，通过问卷、访谈、

座谈会等形式，彻底排摸社区失独家庭基本情况，详细了解社区

失独家庭关怀帮扶措施，深入挖掘社区关怀失独家庭工作面临

的瓶颈问题，形成了专题调研报告。今年，将围绕提升社区公共

服务能力，进一步推进解民生之忧、谋民生之利的成效。三是坐

下来评议。在重大项目推行过程中，以问需于民、问计于民、问政

于民为宗旨，引入人大代表评议制度。如 2012年，广中街道设立

专项扶持资金，分设环境优化、民生服务、文明建设三个专项。在

专项扶持资金管理办法及细则落地前，代表联络室组织人大代

表参加方案评议会，充分论证管理办法及细则的可行性和可操

作性，为专项扶持资金真正用到实处提供合理化建议。

30

简 讯

上海人大 2015年第 3期

■虹口区人大三项措施贯彻落实区纪委九届五次会

议精神。2月 27日，虹口区人大机关召开全体会议，传达

贯彻区纪委九届五次会议精神。会议传达了区纪委九届

五次全会和吴清书记在区纪委全会上的讲话精神。同时

结合人大机关实际，就认真学习贯彻好会议精神提出了

三项措施。一要加强学习，提高认识。要认真学习，深刻领

会，切实把思想和行动统一到全会精神上来，坚持党对人

大工作的领导，强化法治理念，把守纪律讲规矩摆在更加

重要位置，牢牢把握人大工作正确的政治方向。二要强化

担当，落实责任。根据人大工作特点，始终把落实好党风

廉政建设主体责任作为重大政治任务，认真履行“一岗双

责”，自觉做到工作安排有部署、检查落实有重点、履行责

任敢担当，从而把从严治党要求落实到人大各项工作中。

三要狠抓落实，确保全面完成各项任务。（张 熠）

■奉贤区人大走访高层次人才。2月 4日上午，奉贤

区人大常委会副主任陆建国走访名师工作室领衔人张

惠，代表区四套班子送上关怀和新春慰问。陆建国副主任

高度评价了张惠老师不计报酬、不遗余力志愿宣讲的高

尚情操和“服务他人，奉献社会”的崇高追求，亲切问候了

张惠老师最近的生活状况，认真听取张惠老师对区人才

工作的意见建议，并嘱咐她要保重身体，在关爱自身健

康、保持年轻活力的前提下，关心奉贤社会各方面的发

展，力所能及地履行社会责任，为社会创造更多更宝贵的

精神财富。随后，陆建国副主任又走访了区拔尖人才、上

海兰宝传感科技股份有限公司研发中心经理许用疆，详

细了解其目前的工作、生活情况，听取有关我区人才培养

和高新科技发展等方面的意见建议，对其在该行业能坚

持创新、走在行业技术发展前沿表示充分肯定。（陆晓岚）

■徐汇区人大与区法院召开联席会议。近日，徐汇区

人大常委会与区法院召开工作联席会议，沟通交流年度

工作。会议由区人大常委会主任陈高宏主持，区人大常委

会副主任袁建村、彭秋萍、杨逢珉，区法院院长许祥云等

领导出席了会议。会上，袁建村感谢区法院对人大监督工

作的积极配合和大力支持，在简要回顾 2014年区人大常

委会开展的相关监督工作后，介绍了 2015年常委会将推

进“两院”完善司法权运行机制，检查本区“六五”普法和

“依法治区”决议执行情况，及完善对区人大及其常委会

选举或者决定任命的国家工作人员的监督制度等重点工

作。陈高宏在讲话中强调，一是坚定推进法治社会建设的

信心。二是坚持公正司法。三是坚持能动司法、践行司法

为民。（傅蕴恺）

■长宁区精选内容，创新形式，做好人代会精神传

达。十五届六次人代会闭幕后，仙霞人大代表组的代表就

深入选区，传达人代会精神。据统计，共有 18名代表参加

了会议精神传达，共计传达 34场，约 2000个选民参加。

代表组从实际出发，从以下四个方面做好人代会精神的

传达：一是围绕选民关注的民生问题进行传达。在会议精

神的传达过程中，很多代表都没有照本宣科，而是围绕选

民关注的“医疗、卫生、社会事业发展、社会公共服务设施

建设”等问题，让选民通过一个个数据、一个个项目来了

解 2014年区政府的工作，同时又解读 2015年区政府各

项工作。二是将传达人代会精神同选民意见反馈有机结

合。代表们在传达会议精神的同时，及时向选民们报告了

会前收集到的选民意见的处理情况，引导选民通过正规

渠道反映情况，取得了很好的反响。三是将会议精神传达

与社情民意收集相结合。代表们在选区传达人代会精神

的同时，也通过与选民的座谈收集民情、民意，畅通了了

解社情民意的渠道。四是在传达形式上创新，提高会议精

神传达的有效性，提高选民参与的积极性。在这次人代会

精神传达的过程中，代表组也根据代表的职业热点、工作

性质采取了专题报告、播放专题片等形式，使传达面更

广、更深。（刘沙粒）

31

上海人大 2015年第 3期

政 府府院传真

城市精细化管理和精准化立法

环环相扣。特大型城市的发

展，必然对不断提升城市服务管理精细

化水平提出新的要求。而城市精细化管

理又对规范化提出新的要求，即，精准的

规范化。

3月 1日起施行的《上海市市容环境

卫生责任区管理办法》（以下简称《办

法》）当属精准立法推动精细化管理的范

例。

2月 27日，市政府新闻办举行新闻

发布会，介绍了《办法》相关情况。市政府

法制办高级法律专务江子浩、市绿化市

容局副局长鲁建平参加新闻发布会。据

悉，为贯彻实施《上海市市容环境卫生管

理条例》，2014年 11月 24日，市政府第

67次常务会议审议通过了《办法》。

新闻发布会会上，鲁建平说，本市市

容环境卫生责任区制度是由上世纪 80

年代本市的“门前三包”制度发展演变而

来。1986年，本市提出了包环境卫生、包

公共秩序、包绿化管理的“门前三包”要

求；1988年，“门前环境卫生责任制”正式

写入地方性法规；2001年，修订后的《上

海市市容环境卫生管理条例》规范了“市

容环境卫生责任区制度”名称，同时用专

章予以阐述。

宣传造势马不停蹄。2月 28日，市绿

化市容局在静安区废弃物流转中心举办

了“《上海市市容环境卫生责任区管理办

法》主题宣传活动”。

要明责无盲区：三级管理新闻发布会上，江子浩指出，目前，

市、区两级主管部门在责任区管理上的

具体职责尚有待细化，街镇层面的管理

职能也需要进一步落实。因此，《办法》拟

进一步明晰三级管理主体在责任区管理

领域的具体职责。首先，明确市绿化市容

部门作为行业主管部门，从全市层面制

定相关政策、标准、指导意见，对区（县）

进行相关检查、考核；其次，明确区（县）

绿化市容部门具体负责本辖区内责任区

管理工作的布置、落实、监督和指导等；

最后，完善街镇在辖区内落实责任区制

度的职责要求，包括：落实具体责任人和

责任区范围，推进建立责任区自律管理

机制，以及引入社会第三方，对责任人履

行责任要求的情况和政府推行责任区工

作的社会满意度进行测评等。

也要启动“内因”：重视自律管理外因是通过内因起作用的，通过自

律达到自觉，则是管理更高境界。

据了解，近年来，本市一些街镇对责

任区自律管理机制进行了探索、创新，形

成了一批以浦东北蔡镇、徐汇康健街道

等为典型的地区经验，取得了较好效果。

比如，浦东北蔡镇以道路沿街商户为基

础建立了“责任区自律考核奖励制度”，

全镇 23条主要道路的 1650家门店均已

主动申请加入责任区自律管理，占镇区

主要道路店面总数的 95%以上。同时，镇

政府出台了若干配套奖惩措施，进一步

促使责任人自觉履行责任区义务。目前，

该镇责任区的市容环境卫生状况已大为

改观，在 2013年的本市市容环境公众满

意度测评中，该镇从实行自律管理之初

的全市郊区街镇第 33名跃升为第 3名，

而行政管理成本却大幅降低。

江子浩强调，实践效果表明，通过自

律机制，责任人主动履责意识明显增强，

并有效降低了行政成本，是一项具有创

新意义的社会治理长效模式。目前，市绿

化市容部门已着手开展相关推进工作。

鉴此，《办法》拟对实践中的成功经验进

行固化和完善，为推进责任区自律工作

提供立法支持：一方面，从责任人自身角

度，鼓励其建立责任区自律组织，对履行

责任要求实行自我管理。同时，明确了自

律组织制定、遵守自律性规约以及规约

的主要内容。另一方面，从街镇推进角

度，明确由街镇做好相关的指导、服务以

及制定配套措施等具体推进性工作。

要“扫好门前雪”：厘清责任范围要求江子浩表示，责任区范围是责任人

精准立法力促精细管理文 /孙万莲

市绿化市容局鲁建市绿化市容局局长陆月星、市司法局局长郑善和交换法制宣传教育备忘录

32

上海人大 2015年第 3期

政 府

履行责任要求的地域界限，直接影响到

责任人所承担的义务量和履责效果。具

体范围如何划分，《条例》原则性规定为，

按照市绿化市容部门制定的标准进行。

从多年来该项规定的实施情况看，有必

要结合实践经验，将其中有效的基本划

分规范从规章层面予以确立，作为主管

部门今后制定完善划分标准的基本依

据。由此，《办法》区分不同的建筑、场所、

单位等类型，对相应的责任区划分要求

作出基本规定。另外，鉴于实践中确实存

在按照划分标准难以划分责任区的个别

情形，对此，《办法》明确，如不能确定责

任区范围的，由街镇根据实际情况提出

划分建议，报区（县）绿化市容部门确定。

对于责任要求，《条例》明确了保持

市容整洁、保持环境卫生整洁和环境卫

生设施设置维护等三方面内容。在此基

础上，《办法》拟根据实践管理需要，除了

重申《条例》明确的三方面责任要求外，

还增加了清扫门前积雪残冰、按规定投

放生活垃圾和不跨门经营三项要求。

也要“一起上”：丰富协同配合措施为充分调动各类行政、社会资源，实

现责任区制度的齐抓共管，《办法》拟确立

三项协同配合措施：一是通过相关行业主

管部门的指导，促使各行业单位遵守责任

区责任要求，并将责任区责任要求纳入相

关行业协会的行业自律性规约中；二是通

过街镇指导，将责任区责任要求纳入物业

服务、商铺租赁、单位装饰装修等合同内

容中；三是将责任区制度的实施情况纳入

本市文明小区、文明单位、文明行业等精

神文明创建项目的评选标准。

还要“推一把”：第三方参与增强责

任落实测评客观性责任明确是前提，落实是目的，但如

何通过测评推动责任落地？

对此，江子浩指出，对责任人履行责

任要求的情况，和对政府落实责任区工作

的社会满意度进行测评，是鼓励责任人自

觉履责、促进政府有效推进工作的重要抓

手和参考依据。考虑到此项工作涉及面极

为广泛，而作为第三方的社会组织，在参

与社会管理、提供效果评价服务等方面往

往具有其自身经验和优势，实践中也收到

了较好效果，为此，《办法》拟建立第三方

参与测评的机制，规定在对责任人进行测

评和对区县政府、街镇进行绩效考核等工

作时，可以通过采购服务的方式，委托社

会组织进行相关工作。

《办法》实施也靠“声势浩大”：“百、

千、万”宣传培训和主题宣传新闻发布会上，鲁建平表示，市绿化

市容局将会同相关部门开展“百、千、万”

宣传培训工作。一是积极开展社会宣传

动员。以“我的门前我清洁，我的区域我

负责”为主题，加强《办法》的主要内容和

工作重点的社会宣传。市、区和街镇将围

绕《办法》实施，举办“百场主题宣传”，并

通过各类传媒渠道提高《办法》知晓率。

二是加强各类管理人员的专题培训。全

市将通过分级分类教育培训方式，完成

数千人次的各级管理人员培训，引导各

级管理人员和各相关行业自觉地将责任

区制度融入行业管理工作中。三是积极

探索实施责任人的教育培训。年内，全市

将开展对沿街中小商铺门责责任人的

“万名责任人培训”项目，进一步提高中

小商铺人员对责任区制度的了解和落

实。此外，还将积极推进责任区管理“先

行先试”工作，加强推进责任区管理工作

统筹协调，积极探索责任区管理社会自

律措施，注重结合提高责任区管理工作

推进实效等。

2 月 28 日上午，在市绿化市容局

“《上海市市容环境卫生责任区管理办

法》主题宣传活动”中，市司法局与市绿

化市容局交换了法制宣传教育合作备忘

录；向责任人代表颁发了《责任区责任告

知书》；申通地铁静安寺站作为责任人代

表、上海肯德基有限公司作为企业单位

代表向全社会作出承诺；“老娘舅”柏万

青向全市广大市民发出倡议。

活动中，市绿化市容局陆月星局长

发表讲话，对下阶段的市容环境卫生责

任区管理工作提出了三点建议：一是要

坚持依法行政，积极践行《责任区管理办

法》，进一步深化落实责任区制度；二是

要创新思维，依托社区综合管理平台，开

创市容环境卫生责任区管理新局面；三

是要齐心协力，各方面多层次地协同作

战，形成多维度的市容环境卫生责任区

管理合力。

局长、市文明办宋慧副主任发放责任告知书（洪汇 摄）

33

上海人大 2015年第 3期

府院传真两 院

历时短短 6个月，上海市第一中级人民法院顺利审结

沪上首例民营上市公司破产重整案。经过司法重整，

上海超日太阳能科技股份有限公司（以下简称超日公司）终于

“起死回生”，有望成功“保壳”，于 2015年恢复上市。

据悉，上海法院积极回应人大代表意见，自 2014年 5月起

着力推进破产审判，专项解决破产案件受理难的问题。超日公司

破产重整案的经验做法，对今后处理类似案件具有很好的借鉴

意义。

法院裁定受理超日公司破产重整案

超日公司成立于 2003年，是国内较早从事太阳能光伏生产

的民营企业。公司位于上海市奉贤区，于 2010年 11月在深圳证

券交易所上市。

2014年 5月，因连续三年亏损，超日公司被暂停上市；其发

行的“11超日债”也成为我国债券市场上首个公司债违约案例。

超日公司的供货商之一上海毅华金属材料有限公司以超日公司

不能清偿到期债务为由，向上海一中院提出申请，要求对超日公

司进行重整。

上海一中院查明，该院对本案有管辖权，超日公司资不抵

债，符合破产重整的条件，故于 2014年 6月 26日作出裁定，依

法受理该起破产重整案。

探索“律所 +会计师事务所”管理人新模式

根据相关规定，超日公司若要恢复上市，必须在 2014年年

内重整成功，扭亏为盈。而超日公司负债规模大，所涉债权人众

多，还有大量需要调查的海外资产，本案可谓“时间紧、任务重”。

由于以往的破产案件多是国企，管理人多由企业主管行政

机关派员组成的清算组担任。上海一中院根据本案特点，创新

工作方法，采用市场化的方式，邀请社会中介机构参与竞争及评

审，最终选定具有较高专业水准，并在境外有分支机构的律所、

会计师事务所作为联合管理人。

与此同时，还成立了由该院及相关政府部门组成的协调小

组，以确保破产重整工作稳定、有序展开。

超日公司通过“生死大考”

在上海一中院的监督、指导下，管理人接受指定后立即进驻

超日公司，全面接管公司财产和营业事务，并召开了第一次债权

人会议。通过公开招标，同样从事光伏行业的江苏协鑫能源有限

公司等 9家公司被确定为投资人。经过紧张的调查、论证，10月

7日，《重整计划草案》终于“出炉”，普通债权将获得高于破产清

算状态下近 5倍的受偿；如计划获得执行，“11超日债”将获得

担保，本息全额受偿。

10月 23日召开的第二次债权人会议上，现场投票、计票环

节扣人心弦。终于，重整计划草案一次性获得投票通过。此后，

法官多次往返深圳协调推进执行，12月 24日，重整计划终于执

行完毕，上海一中院裁定破产程序终结。

司法重整让危困企业“起死回生”

超日公司破产重整案顺利审结，得到了社会的广泛高度评

价。上海市政府金融监管部门负责人称，该案是以市场化、法治

化、规范化方式化解公司债违约风险，并通过司法重整让企业

“起死回生”的成功典范。

担任该案协调小组组长的上海一中院副院长汤黎明指出：

“司法重整往往是挽救危困企业的‘强心针’。重整是个系统工

程，由上海一中院会同上海市金融办、奉贤区政府、市公安局、维

稳办、广场办等单位组成的协调小组，发挥了重要的作用。”

“全球光伏行业整体处于复苏阶段，引入同行业投资人，能

够帮助超日公司尽快恢复生产，同时解决员工就业问题，有利于

保障社会稳定。”担任该案审判长的上海一中院民四庭原庭长宋

航介绍说。

值得一提的是，上海一中院在该案重整程序推进的每一步，

都主动发布案件信息，及时回应社会关注，保障公众知情权，实

现以公开促进公正。

司法重整：挽救危困企业的“强心针”文 /朱 瑞

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金山远程视频接待来访

外逃贪官落网全国第一个跨行政区域检察院、上海市检察三分院受理首起案件

上海人大 2015年第 3期上海人大 2015年第 3期

两 院

作为全国司法改革试点的上

海检察机关，经过 2014年

下半年的探索、试点以及年底的总结，

目前在全市面上推开检察改革的时间

窗口已经打开。

2015年 2月 11日、12日，该市各

级检察院检察长和职能部门以及市检

察院各业务部门 100多名主要负责人，

参加上海检察改革试点政策专题解读

会。整整两天，该市检察院检察长陈旭

介绍了历经半年、四个单位先行试点工

作总体进展情况，对上海全市面上推进

检察改革进行部署动员，相关负责人分

别就分类管理、主任检察官制度、检察

权运行机制改革等有关内容，分不同专

题进行改革政策解读和讨论，广泛听取

意见建议。解读政策、疏理问题、统一思

想，为二季度将全市面上推开检察改革

作多方面准备。

四条实施路径与 40余项制度设计

中央《关于司法体制改革试点若干

问题的框架意见》和中央批准的《上海

市司法改革试点工作方案》明确，这次

司法改革是真正涉及深层次体制的重

大改革，“实行检察官员额制”、“实行分

类管理”、“完善司法责任制”、“健全检

察人员职业保障制度”、“实行省以下检

察院人财物的统一管理”，是确定的五

项主要任务。

然而，改革没有现成的经验可参

照。该市检察院党组书记、检察长陈旭

和党组一班人，十分明确身上担负着为

改革先行探路、积累经验、创造条件的

职责，决心抓住机遇，乘势而上，推动上

海检察工作科学发展。

去年下半年以来，他们选择了市检

察二分院和闵行、宝山、徐汇三个区检

察院进行为期半年的检察改革先行先

试，努力争取积累面上推广的有益经

验。他们精心选择了四条推进改革试点

的实施路径：“制定改革实施方案和配

套制度”；“认真研究妥善解决试点的重

点问题”；“组织试点单位进行人员分

类”；“边推进、边总结试点经验”。

半年来，在路径选择的同时，他们

积极探索、紧锣密鼓研究出台和即将出

台的基础性文件和制度规定有 40 余

项，其中包括《上海检察改革试点工作

实施方案》、《检察人员分类实施办法

(试行)》、《关于规范检察权运行的若干

意见》、《上海市检察官遴选(惩戒)工作

办公室工作规则》、《检察官助理管理办

法(试行)》等，使改革试点初步形成完

整的制度框架体系。这些制度设计既符

合中国特色检察职权运行的科学规律，

又与现实可行性衔接，凝聚了广大检察

干部集体的胆略和智慧。同时他们重点

研究了分类管理、员额控制、检察官等

级套改、考核评价、机构整合等改革难

点，为试点提供理论支撑和操作依据。

还任命了第一批检察官助理，对检察官

等级进行了模拟套改，开展了检察人员

上海检察干部生逢其时———全市面上检察改革时间窗口已打开

文 /施坚轩

35

府院传真

上海人大 2015年第 3期

两 院

分类定岗、计入员额的检察官选任等。

初步形成完整的改革思路和可行的具

体举措，为全市面上推进改革提供了实

践基础。

十面突破审慎而积极推进上海检察机关在四个试点单位先

行试点中，紧紧抓住十个突破口推进改

革试点：即分类管理改革、检察官办案

责任制、主任检察官制度和检察办案组

织改革、培养高素质检察官、检察权力

运行新体制下的有效监督制约机制、内

设机构扁平化管理模式、设立检察官遴

选（惩戒）工作办公室、实行全市人财物

统一管理、检察官依法履职职业保障体

系、新的检察官等级管理制度探索。这

十个突破口都事关“加快建设公正高效

权威的社会主义司法制度”总目标和建

立符合司法规律的检察权运行机制改

革要求，每一项都涉及检察人员切身利

益再调整和检察职权再分配，都需要周

密部署、审慎而又积极地推进。

就以重中之重的“分类管理”为例，

分类管理不仅要实现科学平衡分类，更

应着眼于建设高素质检察官队伍。按照

中央批准的改革要求，检察官，检察辅

助人员，检察行政管理人员，三类分别

占队伍总数 33%、52%、15%的员额比例。

然而由于历史原因和现实因素，目前全

市现有检察员、助理检察员占到 51%以

上，员额控制难度较大。试点单位采取

积极稳妥、确保队伍思想稳定、检察工

作不受影响；对纳入员额的检察官严格

控制；努力使符合条件的助理检察员在

过渡期内多数晋升为检察官，适度控制

检察官助理规模等措施，制订并实施了

检察人员分类办法和操作程序，严格入

额检察官的准入标准和禁入情形，尽可

能使政治素质好、业务能力强、个人操

守严的检察人员进入检察官员额。为此

出台了相应配套制度，如检察官试行职

业回避制度，规定检察官的配偶、子女

在本市从事律师业务的，应选择一方退

出，被媒体称为史上最严的检察官回避

规定，得到社会高度认可。

半年来，上海的检察改革试点得到

中央、高检和上海市委的高度重视，中

央、高检和上海市委领导多次专题听取

汇报，给予直接指导；四个试点单位检

察干部讲政治、讲大局、讲奉献、共同努

力，严格按照制度安排，不等不靠、大胆

创新、勇于担当、攻艰克难，各项检察改

革取得新进展，各项检察工作取得新成

效，得到中央、高检、上海市委和社会各

界的高度评价。

分步实施有时间表“2015年对于上海检察机关推进

司法改革是关键年，全市检察机关要将

司法改革作为全年检察工作的重点，确

保改革在面上顺利进行。”

据陈旭介绍，上海检察改革试点面

上推进，已经安排了五方面重点部署和

相关分步实施的时间表即：将总结先行

试点经验做法，把改革纳入制度化轨

道；将以分类管理为切入口，确保分类

管理和检察官员额控制基本到位；将完

善确保检察权公正运行的制度建设；将

深化检察办案组织和内设机构改革实

践；将进一步完善检察官管理制度。

对于作为检察改革基础性制度的

“分类管理”，上海检察机关已有推进时

间表，面上推进将分四步走：第一步，一

季度在四个试点单位实现检察官确认

和第一批助理检察员的遴选工作；第二

步，上半年在全市严格按准入条件对其

余 18个检察院的现有检察员进行入员

额考核确认；第三步，下半年在全市助

理检察员中遴选一批检察官，到年底实

现全市检察官 33%的员额控制目标。第

四步，2016年至 20l9年逐年遴选一批

检察官，将检察官的员额控制在 31%左

右。同时，深化各类人员职责分工、人员

配备、岗位设置、管理办法的研究，在管

理的科学化、制度化方面探索经验。

“我们必须认识，虽然多年来司法

机关为惩治犯罪、维护稳定作出了重要

贡献，赢得了社会的广泛认可，但司法

不公、司法腐败、公信力不高的问题仍

然存在。要解决这些弊端，就必须狠下

决心进行司法体制改革，从根本上解决

问题，确保公正行使检察权”。“要向全

体检察人员做好改革政策解读和思想

动员，确保二季度面上改革规范有序进

行”。“改革是对我们的考验，各级一把

手是这场改革的第一责任人，一定要坚

持原则勇于担当，积极稳妥解决矛盾”。

陈旭检察长在不断强调要深刻认

识这场改革重大意义时，要求把思想统

一到中央的决策部署和改革达到的目

标上来，站在检察工作科学发展的高

度，认清肩负的历史责任和使命。

2015年 2月 26日上午，中央政治

局委员、上海市委书记韩正来到市检察

院调研，他强调积极稳妥有序推进司法

改革试点，这是中央交给上海的重大任

务，也是今年全市重点工作之一。上海

检察机关要围绕建立公正高效权威的

司法制度的总目标，着眼于建立一套确

保公正廉洁执法的检察权运行机制，建

立一套确保依法独立公正行使检察权

的管理体制、建设一支高素质的检察官

队伍，积极推进各项改革、不断完善各

项制度，为更好维护社会公平正义奠定

坚实基础。

“能亲身经历这场具有历史意义的

检察改革，上海检察干部生逢其时”。检

察改革试点政策专题解读会的讨论越

来越热烈，认识在不断深化。

上海检察改革面上推进之箭已在

弦上。

36

上海人大 2015年第 3期

两 院

“我认罪，愿意接受法律

制裁。”嘉定区人民

检察院司法办案场所的多媒体显

示屏上，一名戴着手铐的中年男子

一脸悔恨，懊恼不已地说道。这一

画面并非影视剧作品，而是检察官

在远程提讯室内，通过远程提讯系

统，对羁押在看守所内的犯罪嫌疑

人王某进行提讯工作。2月 4日，

嘉定区人民检察院在全市率先建

成远程提讯室并投入使用，当天下

午通过该系统提讯 8件 8人，审讯

效率大大提升。

更高效率 节约检察官时间成本谈到远程提讯工作为检察办案带来的便利，检察官小周

举例说，由于往返看守所每次需要在路上花费一个多小时，再

加上提押、审讯、还押的时间，提审一次少说也要两个多小时。

如果当天上午十点有开庭，那么十点之前的时间只能安排一

些相对简单的事务性工作，这段宝贵的时间相当于被“浪费”

了。“远程提讯系统启用后，开庭前我还能再提审两个犯罪嫌

疑人，工作效率大大提高了。”小周发自肺腑地感慨道。

该院有关负责人用“减负”二字概括推进此项工作的意

义：“远程提讯能够免除检察官来回奔波之苦，方便检察官更

高效率地利用‘碎片化’时间，让我们的检察官将更多的时间

精力放在案件审查、证据分析本身，从而有效提高办案质量

和效率。”

据介绍，提讯犯罪嫌疑人是检察官办理每一起刑事案件

所不可缺少的重要一环。然而在以往的提讯工作中，由于犯

罪嫌疑人被羁押在看守所内，检察官往往需要将大量时间耗

费在往返看守所的路途上。启用远程提讯系统后，提审效率

大大提高。检察官只需要在检察院本部的远程提讯室内，就

能够与被羁押在看守所内的犯罪嫌疑人进行实时对话。讯问

完毕后，将讯问笔录进行远程打印，让犯罪嫌疑人签字确认，

从而有效解决了因地理距离等问题而造成的障碍。

更细制度 促进公正执法该院根据修改后刑诉法和最高人民检察院、上海市人民

检察院相关规定，结合该院实际，制定了《远程视频审讯操作

规定》，规范和保障远程提讯工作的有序开展。根据操作规

定，该院开展远程提讯工作遵循依法、等同、安全、同意原则，

设置专人负责远程提讯的现场控制，并且在适用远程提讯

前，由在场人员履行告知手续，在征得犯罪嫌疑人同意后，方

可进行远程提讯。根据规定，目前，嘉定区人民检察院开展远

程提讯主要适用于事实清楚、证据确实充分，可能判处三年

有期徒刑以下刑罚，犯罪嫌疑人对犯罪事实不持异议的审查

逮捕案件、一审简易程序案件的告知权利、听取意见、审讯等

环节。对于犯罪嫌疑人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失

辨认或者控制自己行为能力的精神病人的；犯罪嫌疑人是外

国人或者不通晓汉语需要翻译的；犯罪嫌疑人对主要犯罪事

实有异议或者不认罪等 11种情况下的一审刑事案件，不适

用远程提讯。

更强技术 保障嫌疑人合法权益为保障犯罪嫌疑人合法权益，该院对远程提讯的技术支

撑进行了强化，在远程提讯室配备示证仪，检察官通过示证

仪的专用摄像头即可向犯罪嫌疑人直观展示书证、物证、鉴

定结论、勘验笔录等证据，并实现检察官、讯问对象、讯问室

全景、示证画面等“四画面”的一键切换，满足实践中向犯罪

嫌疑人出示证据等提审需求。检察官对犯罪嫌疑人进行讯问

的同时，系统自动对“四画面”进行同步录音录像，保证整个

讯问过程依法规范进行。

嘉定检察院率先推行远程提讯文 /徐 丹

37

上海人大 2015年第 3期

2 014年 11月 12日，上海市青浦

区某镇工业城发展有限公司的

负责人来到青浦区检察院，从检察官手中

领回一张 270多万元的支票。“打了 7场

官司，经过一审、两审都败诉的民事案件，

我们已经不报什么希望了。实在没想到，

青浦区检察院把 270多万元资金帮我们

追回来了。”该公司负责人非常感慨。

匿名群众举报2014年 4月，青浦区检察院反贪干

警接到一封群众匿名举报信。举报信称，

10年前，本区某镇工业城发展有限公司

总经理孙自真在浙江省嘉善市设立公司

时，伙同浙江省嘉善市工商局工作人员

高慧思将公司 270万元公款贪污。事情

直到现在都没有一个说法，请检察院彻

底清查，给该公司全体员工一个交代。

工业城公司怎会在浙江省嘉善市设

立公司？数额巨大的集体财产是如何进

入个人腰包的？反贪干警根据举报材料

判断出，其中必有猫腻。于是，青浦区检

察院立即派员开展初查。

经过几天的初步侦查，反贪干警发

现该案有职务犯罪的嫌疑，决定立案侦

查。

青浦区检察院侦查发现，2003 年 3

月，青浦区某镇工业城有限公司（下简称

工业城公司）系镇政府出资成立的集体

企业，为促进招商引资工作，在毗邻青浦

的浙江省嘉善市设立两家公司，分别为

上海浦嘉贸易公司和浦嘉企业登记代理

服务公司。工业城公司在嘉善市设立公

司的目的不是为了生产经营，而是为招

商引资的企业提供验资、注册等一门式

服务，两公司均为工业城下属验资公司。

由于代替公司支付的验资款一般在

50万元以上，属数额较大，嘉善市当地金

融部门规定，外地人领取数额较大的现

金不仅需要预约，且还有数额、时间等其

他限制条件，而本地人在取款方面则相

对灵活，因此，工业城公司需要在嘉善本

地人中寻找一个合作伙伴，帮助某工业

城操作取现的事情。某工业城公司总经

理孙自真经人介绍，认识了嘉善市工商

局的工作人员高慧思。

2004年 7月，高慧思来到孙自真的

办公室，向孙自真提出，高慧思的母亲经

营的天高化工公司资金暂时短缺，需要

临时周转一下，系短期借款，请孙自真无

论如何帮忙调头寸。

孙自真很为难，借给她吧，出借资金

系集体财产，属于违规违法行为；不借给

她吧，高慧思系嘉善本地人，且今后公司

在招商引资中肯定还会麻烦到她。在高

慧思再三央求下，孙自真动了恻隐之心，

他没有召开班子会议进行讨论，仅是将

本公司会计朱凌凌某喊到自己的办公

室，对朱凌凌吩咐，将工业城下属验资公

司账户中的 50 万资金转入高慧思母亲

的天高化工公司的账户。

2004年 7月 13日，高慧思将 20万

元通过转账的形式还给了验资公司。至

于 30万元，截止案发，尚未归还。

孙自真与高慧思合谋，挪用公款用

于个人公司的经营活动的行为，已经涉

嫌挪用公款罪。2014年 7月，犯罪嫌疑人

孙自真、高慧思以涉嫌挪用公款罪被刑

事拘留。

验资款出现大缺口群众举报的 270 万元中的 30 万已

经查清，剩下的 240万资金流向哪里？

反贪干警推断，本案不止只是挪用

公款那么简单，背后肯定还有更为复杂

的案情。为了查找 240万元的下落，青浦

区检察院首先从工业城公司总经理孙自

真处了解情况。

提起此事，孙自真感到有一肚子的

苦水。其称，2004年 8月，为了使嘉善地

区的招商工作顺利开展，工业城公司口

头委托高慧思帮助工业城公司从事取现

验资业务，并约好了按照取现额度千分

之一的比例支付报酬。后工业城公司以

其员工沈某、朱某及犯罪嫌疑人高慧思

等人的名义开设 8张银行卡用于取现获

活动。基于对高慧思的信任，工业城公司

将两家贸易公司的财务及法人公章、支

票等交由高慧思保管，孙自真向侦查人

员讲述了高慧思代理验资业务的流程。

一般情况下，如果有需要验资的业务，工

让十年前的旧案“复活”文 韦贵莲

38

上海人大 2015年第 3期

业城公司会在提前一到两天电话告诉高

慧思，高慧思将代验资款从贸易公司的

账户中取出现金，至嘉善市行政服务中

心与工业城工作人员会合，并由其代理

注册。注册完成后，验资报告由工业城公

司的会计带回青浦区办理营业执照。大

约 2天后，工业城公司员工带着办理好

的营业执照、税务登记证来找高慧思，由

她带至银行开立公司基本账户。账户开

设完成后，高慧思将代验资款取出，存入

其个人银行卡或工业城公司下属的贸易

公司，验资业务完成。

工业城公司发现，刚开始，工业城公

司账户上资金来往基本正常。但是到了

第三个月时，工业城公司会计人员在结

账时发现，1880 万元的验资款发生了

240万元的缺口。按照常规，工业城公司

每个月核对一次账目，验资款只是走个

流程，数额不会发生变化，为何发生资金

短缺现象？

当时，高慧思母亲挂名的天高化工

公司正在建厂房，需要大额资金。工业城

公司称，他们怀疑高慧思在从事取现验

资期间，擅自将某工业城公司的两家贸

易公司的账上转出 240万元用于其母亲

的公司建造厂房及个人消费。工业城公

司多次找到高慧思，私下沟通，希望其将

擅自转走的资金汇回来。高慧思则翻脸

不认人，“你们搞清楚了，我是在帮你们

的忙，怎么会擅自将钱款转走呢？”高慧

思对侵占 240万元一事矢口否认，并对

工业城公司的工作人员称，“你们来对账

好了，别说 240万元，就是对出 340万

元、440万元我都认。”高慧思的态度相当

蛮横、嚣张。迫于无奈，2006年 6月，工业

城公司作为原告向嘉善法院提出民事诉

讼，要求被告高慧思归还欠款 240万元

公司资金。

法院审理后认为，由于高慧思与工

业城公司所属的两家贸易公司账面上有

大量款项来往，且双方之间款项来往的

性质不明，基础关系不清，经手的验资款

笔数太多，且证据不足，驳回原告的诉讼

请求。后来，工业城公司在变更诉讼主

体、改变诉讼案由等情况下，共打了 7场

民事官司，工业城公司均遭败诉。

在此情况下，工业城公司只得自认

倒霉，认为 240 万元已经无法追回，因

此，将 240万元挂在应收款账上。

失而复得的 240万元青浦区检察院反贪干警研判线索后

认为，240万元的资金去向不明，且高慧

思名下有多套房产，与其作为一名公务员

的实际收入不符。检察干警在调查中还发

现，高慧思母亲的公司实际控制人是高慧

思，且该公司在 2004年下半年有过大规

模的厂房扩建及装修业务，耗资较大。据

知情人透漏，厂房扩建一事筹集资金系高

慧思一人完成。检察干警判断，工业城公

司账面上 240万元的缺口与高慧思应该

具有直接关系。于是，青浦区检察院增派

经验丰富的干警深入开展侦查工作。

以涉嫌挪用公款罪的高慧思被关在

看守所内，对检察机关的调查取证工作极

不配合，经常以“记不清了”或“说不清楚”

等理由保持沉默，或者以“此问题与案件

无关”等为由拒绝回答，多次笔录均拒绝

签字，声称，“欠与不欠，欠多少，我不清

楚。你们只要把帐拿出来跟我对，对出来

的帐我才认”，摆出一副蛮横无理的态度。

青浦区检察院反贪干警认为，高慧思

个人账户与工业城公司的两家贸易公司

来往资金账目尽管繁多，但是一笔一笔核

查，总能查出个水落石出。他们以工业城

公司验资资金走向为切入点，调查当初通

过工业城公司验资的数十家公司，查找当

初验资资金的来龙去脉。当时正值炎炎酷

暑，青浦区检察院干警顶着烈日在浙江嘉

善市和上海市青浦区往返奔波。

因案件发生在十年前，当时嘉善市

银行系统的账户信息没有入互联网，查

起来非常不便。嘉善市的十多家银行中

都留下了青浦区检察院侦查干警的足

迹。他们从各个银行仓库中调出高慧思

等人的个人账户信息，终于从上千笔（共

计 1880万）资金流转中锁定了 6笔重要

资金：侦查干警发现，2004 年 10 月 21

日，一笔 22万元的资金进入某建筑公司

的账户，系高慧思用来支付高慧思母亲

公司的厂房建设款；10月 24日，一笔 42

万的资金被高慧思用于支付天高化工公

司厂房的装修；11 月 22日，一笔 50万

元、另一笔 20万元转入高慧思自己的银

行卡；11月 28日，高慧思从贸易公司的

卡上取出 46 万资金转入其天高化工公

司。侦查人员还发现，高慧思还擅自销掉

一张银行卡，拒绝归还卡内一笔 60万的

验资款。几笔重要资金均指向，犯罪嫌疑

人高慧思将资金转入自己或自己控制的

银行卡内。

经过三个多月的缜密侦查，终于查

清了 240万资金的最终走向。10 月 25

日，犯罪嫌疑人高慧思以挪用公款罪、职

务侵占罪被批准逮捕。

到案后，高慧思在证据面前终于如

实供述了在帮助工业城公司从事验资业

务中，利用职务之便侵占 240万元资金

的犯罪事实。“我认可我欠工业城的钱，

当时想浑水摸鱼，现在被检察机关查清

楚了，我愿意退还。”犯罪嫌疑人高慧思

陈述。在家属的帮助下，高慧思将伙同孙

自真挪用公款未归还的 30 万加上职务

侵占 240万资金如数归还。11月 15日，

青浦区检察院将案款发还给工业城公

司。

“办理这个案件确实是一个挑战，不

仅需要扎实的专业知识，更需要啃硬骨

头的勇气。我们通过细致入微的审查，使

几年前的旧案事实真相浮出水面，终于

为集体公司追回了巨额财产。”青浦区检

察院反贪局副局长董海焦说。11月 6日，

该案被移送审查起诉。

39

上海人大 2015年第 3期

漫工作 议

文 /向立力

西方选举式民主的制度精

髓———“多数决”，因不利于兼顾

少数群体诉求而显现出功能困

境。1980年，美国政治学教授约

瑟夫·毕塞特提出“协商民主”概

念，旨在鼓励参与、表达与倾听，

进而在全社会养成理解、宽容和

妥协的民主精神。他强调政府应

以更加平等、公正的心态对待分

歧与差异，通过对话、讨论等过

程，使决策更符合实际。

协商民主在中国的实践并不

晚于西方。在中国共产党的领导下，从新民主主义革命时期的

“三三制”民主政权，到 1949年中国人民政治协商会议在北平举

行，见证了协商民主在中国形成和推开。改革开放后，协商式民

主更加成为人民内部各方面围绕重大问题，在决策中开展广泛

协商、形成共识的重要民主形式。党的十八大报告强调了健全社

会主义协商民主制度的意义，《中共中央关于全面深化改革若干

重大问题的决定》中明确指出要推进协商民主广泛多层制度化

发展。日前，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的

意见》（以下简称《意见》），“深入开展立法工作中的协商”即是

《意见》针对立法工作提出的明确要求。

立法是立法机关遵循立法程序，将党的主张和人民群众的

共同意愿转化为法律文件的过程，是社会重大决策中尤其核心

的部分，故而也是协商民主理应发挥重要作用的领域。协商民主

与人民选举民主如鸟之两翼、车之双轮，共同确保立法决策最大

程度的汇集民意、集中民智。长期以来，各级人大及其常委会在

党的领导下不断开展立法协商民主探索，有不少可供总结的经

验。《意见》的印发则是一次正式的宣告，未来立法协商民主将迎

来一个广泛实施、多层次运用、制度化确立的新常态。

广泛实施立法协商民主，首先意味着协商事项广泛化。经过

对立法工作环节的分解，立法工作的决策过程可以细化为多环

节的子决策，立法规划、立法计划、法律法规草案、重大制度设计

等等各个环节的决策过程中，都应当引入协商民主的理念和工

作方式。广泛实施立法协商民主，还意味着协商对象广泛化。立

法机关长期坚持的“开门立法”工作

理念与协商民主思想不断融合，立

法机关要更多地倾听，民主党派、人

民团体、社会组织、企事业单位、专

家学者、公民个人等等，只要言之有

理、有据，其意见均应受到审慎的对

待。立法机关还应当重视发挥基层

人大代表的作用，以及推动基层立

法联系点建设，让听取意见、展开协

商的平台深入到与待调整的社会关

系利益最密切的群体当中。

多层次运用立法协商民主，首

先意味着协商主体多层次。常委会党组、人大专门委员会、常委

会工作委员会在各自权限范围内，都应当开展协商民主的尝试。

人大常委会具体承担立法工作的处室乃至每一位工作人员，都

应当不断增强协商意识，掌握具体开展协商的本领。多层次运用

立法协商民主，还意味着协商渠道多层次。立法文件解读机制、

起草阶段沟通机制、法律法规实施情况定期通报机制；立法文件

公开征求社会意见、立法座谈会、论证会、听证会；专题立法调

研、走访、社会调查等等，只要有利于兼听，立法机关都应当勇于

尝试，渠通则水至。

立法协商民主制度化，首先意味着协商内容制度化，经过实

践证明行得通、有效果的民主协商内容都应当梳理形成制度；立

法协商民主制度化，还意味着协商程序制度化，将立法民主协商

予以程式化。制度化的意义在于将立法协商民主纳入法治视野，

使民主协商有法可依、有章可循。要确保协商民主的结果符合民

群众根本利益，而非以协商之名行滥用权力之实，就必须依靠法

治的约束。只有程序合理、井然有序的民主协商才称得上名副其

实。因此，立法协商要始终在中国特色社会主义法治体系内运

行，依法协商，依法决策。

立法协商民主与我国《宪法》、《立法法》确立的人民选举制

度相辅相成，广泛多层制度化的开展立法民主协商，不是对人大

及其常委会票决制的取而代之，而是在坚持人民代表大会制度

的基础上，对立法工作理念和方式的全面优化。

立法协商新常态：广泛、多层、制度化

40

上海人大 2015年第 3期

什么是协商民主？该词的英文是 deliberative

democracy，先前也有学者译成商议性民主、商谈民主、审

议民主、辩谈民主等。它的核心思想就是公民通过对话、

讨论、辩论、审议等形式参与公共决策形成过程，最终达

成共识。翻译成协商民主，可能更贴切地反映参与主体的

平等地位、对话讨论、权力制约、合作与共识等基本特征，

更容易与中国的传统语言习惯与现有政治实践相衔接。

协商民主一词由美国学者于 1980年首次提出，其后

得到了诸如哈贝马斯、罗尔斯等许多政治学大佬的推崇和

发展。为什么西方政治学者会提出协商民主？仔细一看，不

难发现，这是西方学者针对西方选举制度日益暴露出的困

境而寻找到的一条出路。

然而，西方学者提出的协商民主与我们主张的协商民

主还是有区别的。西方协商民主的实践虽然形式多样，但

主要是一些民间组织的实践，并未上升到国家制度模式的

层面，与我国协商民主的制度性和广泛性、历史基础和文化基础

不可同日而语。

协商民主的提出，与目前的选举民主是何关系？二者矛盾

吗？党中央已经有了明确论断：协商民主与选举民主一样，都是

中国特色社会主义民主的重要形式。有学者认为，可以把我国

的民主制度看成是“选举＋协商”的模式，其中人民代表大会也

要协商，但主要形式是票决，政协里面也有投票，但主要形式是

协商。要澄清的一个问题就是，强调协商民主绝非要延缓选举

民主，甚至是代替选举民主。相反，选举民主作为根本的政治框

架，必须丝毫不能动摇，同时还需要进一步坚持和完善。在选举

民主的框架下发展协商民主，即是完善选举民主的重要一环。

那么，问题来了，如何在人民代表大会里积极开展协商？其

实，目前在各级人大中开展的立法听证、立法草案征求公众意

见、专家咨询等做法，就是协商民主的具体实践。在扩大立法协

商的同时，要进一步发挥人大代表在协商民主中的作用，积极开

展“代表协商”。

开展代表协商首先要请各级“公仆”真正理解“谁是权力机

关组成人员”。理论上，各级公务员都是人民的公仆，“一府两院”

还是受权力机关的委托而行使国家权力，而他们对于权力机关

组成人员的人大代表是否有正确的认识？是否有足够的尊重？

这对代表参与到公共决策的形成过程中具有关键性意义。如果

各级公务员对人大代表没有正确的认识和足够的尊重，代表协

商将只是“水中月”、“镜中花”。

开展代表协商还要请各级代表时刻牢记“我的权力是谁给

的”。代表的权力来自人民。只有密切同人民群众的联系，代表

履职才有源源不断的智慧和底气。建立代表联络服务机构、代

表定期下社区接待选民和群众、公开代表联系方式、探索各种形

式的代表述职等，都有利于夯实代表的群众基础。代表深入基

层开展联系活动，经过自己的调研、整理、思考，把公众的意见带

到权力机关、带给“一府两院”，这就是协商民主的重要过程。

开展代表协商要更多地让代表参与人大工作。周恩来同志

早在 1956年就在上海明确提出，要鼓励代表在代表大会上辩

论，“明年还准备进一步允许辩论，当然现在也允许辩论，小组会

上就辩论得很热烈，将来在大会上也可以辩论。就是说，人民代

表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就

可以起来争论”。周恩来这里说的辩论制度，在今天看来主要指

的是询问和质询制度。但是让代表通过列席常委会、专业小组、

座谈会等载体充分开展辩论、讨论，积极参与到常委会的立法、

监督等日常各项工作中，充分反映意见建议，是应该努力的方

向。

开展代表协商的重点之一是做好代表议案和建议工作。目

前，代表议案建议已成为代表履职的重要抓手。从协商民主角

度来看，议案建议工作本身就是协商民主的重要形式。做好议

案建议工作主要就是要抓两头，一个是提出质量，另一个是办理

质量。而协商民主强调的讨论、对话和沟通，就是提高这两个质

量的关键。通过集体调研、讨论、酝酿的议案建议质量往往比代

表“单枪匹马”提出的更高。同理，通过与代表充分沟通、取得共

识的议案建议办理质量往往比缺乏沟通的“文来文往”要高得

多。因此，代表必须善于运用协商的办法来提高提出质量，有关

机关、组织必须善于运用协商的办法来提高办理质量。

文 /李自立

人大代表与协商民主

41

漫工作 议

党的十八届四中全会明确提出：“完善人民陪审员制度，保

障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民

陪审制度公信度”，人民陪审员制度作为推进司法体系改革重要

环节，其意义和现状引发社会关注和讨论。日前，一些法律界人

士和专家学者指出，尽管目前全国许多法院提前完成了 2013年

最高人民法院提出的人民陪审员“倍增计划”，但人民陪审员作

用和地位并没有从根本上完全得以体现。

人民陪审员制度在我国由来已久，其在维护司法权威，调解

司法矛盾，提高审判透明度，保障司法公平正义等方面的重要意

义有目共睹，但仍存在“陪而不审，合而不议”现象，究其原因主

要有两个：主观上，作为参与主体的人民陪审员积极性和参与度

不高。有些人经单位“推荐”和“安排”担任人民陪审员，对陪审工

作缺乏足够的主观意愿，造成积极性欠缺；一些陪审员在权衡本

职工作和陪审工作的关系时更多倾向于本职工作，导致参与度

不高。客观上，作为保障的陪审员制度实施中有时流于形式。一

些人民陪审员往往不能事先了解案件情况，也很少参与诉讼行

为，在庭审中只是充当合议庭组成人员，“摆样子、充门面”成为

仍未消除的现象。

笔者认为，推进人民陪审员制度改革，首先必须从源头上抓

好选任环节。

完善配套制度，消除“依据不明”现象。人民陪审员制度虽在

我国现行的法院组织法和“三大诉讼法”中均有规定，但缺少具

体可操作配套制度。尤其在对陪审员资格条件、选举程序、任职

考核等方面，不是弹性过大，就是过于呆板。因此要完善和细化

人民陪审员选任制度，使其更合理、更全面、更具有操作性，为选

任科学化奠定制度基础。比如，适当放宽对人民陪审员学历的

限制，把一部分虽然学历不高，但了解法律法规，熟悉社情民意

的基层工作者吸纳到陪审员队伍中来，充分发挥他们“接地气”

的优势；再如，适当缩短陪审员任期年限，杜绝“陪审专业户”现

象，确保陪审员队伍应有的流动性；又如，对人民陪审员“人才

库”作出具体规定，为建立陪审员随机抽取制度提供法律依据，

并明确选任过程中需要向社会公布的信息范围，使选任过程真

正实现公开、透明。

发挥人大作用，改变“主体不当”局面。人民陪审员制度是对

司法程序公平公正的一种监督，可目前地方人民陪审员的选任

容易出现基本由法院主导、人大任命“走程序”的现象，这显然不

合理。笔者认为，一是要发挥人大在人民陪审员选拔过程中的

作用。应逐步构建由人大和法院共同组成的选任主体，由人大

提前介入陪审员的征集、审核、选拔工作，避免“只选听话的，不

选说话的”，防止过多的“单位摊派”、“组织安排”。二是发挥人大

在优化陪审员组成结构中作用。改变目前人民陪审员队伍“精

英化”的现状，按照一定比例要求，广泛吸纳社会各领域人员，使

其具有更广泛社会代表性，使更多有良知、有资质、有热情的民

众参与到民主法治建设中来。三是发挥人大在陪审员队伍建设

和培养方面作用。人大应配合法院，完善人民陪审员专业培训

制度，探索多种培训模式，注重实用性、针对性和技能型，帮助陪

审员不断提高法律素养和履职水平。

强化考核机制，走出“监督不力”困境。目前，陪审员的考核

大多由法院主导进行，易导致本应该对法院工作建言献策的陪

审员“看法官眼色”、“有话不敢说”、“腰杆挺不直”的现状。要强

化陪审员考核机制：一是要强化陪审员考核组织机制。有必要

建立以人大为主、法院为辅对陪审员进行考核的机制，制定具

体可行措施，保障人民陪审员正确履行职责，及时遏制可能出

现的消极履职、违规泄密、徇私枉法等现象。二是要强化人民陪

审员考核公开机制。根据实际情况，制定相关制度，定期将人民

陪审员履职考核结果在媒体上进行公开，并对履职比较好的陪

审员加强宣传。三是要强化人民陪审员任职期间淘汰机制。要

建立健全人民陪审员任期内淘汰机制，把一部分不能胜任陪审

员工作的人员及时剔除出列，更大程度上保障审判工作的公正

廉洁和公开透明。

文 /赵芳婷

走出“陪而不审”，重在“选任关”

上海人大 2015年第 3期42

上海人大 2015年第 3期

关于上海人大工作与时俱进若干问题的研究文 /上海人大工作研究会课题组

根据市人大常委会党组的要求，市人大工作研究会就

新形势下上海人大工作如何与时俱进这一重要问

题，组织课题组开展专题研究，提出了相关建议。

一、关于地方立法工作

（一）充分发挥立法的引领和推动作用，确保地方重大改

革事务于法有据。跟踪由中央有关重大改革决策制定或修改

的国家法律出台情况，及时制定实施性地方法规；积极运用创

制性立法，将可复制、可推广的改革成果转化为地方性法规；

通过立法积极破解改革发展难题，并为改革发展留下创新空

间；完善地方性法规清理长效机制，及时修改或废止不适应改

革的地方性法规。

（二）坚持立得住、行得通、真管用的立法质量标准，健全

立法的立项、起草、论证、协调、审议机制。健全立法立项论证

机制，坚持问题导向，完善立项标准，着重论证立项必要性、针

对性、可行性。立法起草不搞“大而全”，坚持“有几条规定几

条”，法条要具体、能够操作。凡属政府提交立法议案，要提前

介入起草工作；完善法规草案起草标准，凡不符合草案起草标

准的，可退回立法议案提交机关。对关键性制度和争议性条

款，要组织各方充分论证。人大相关委员会要在人大立法程序

启动之前共同研究，确定和把握好大方向，就关键性制度设计

加强研究分析，加强工作前后衔接。为组成人员充分发表审议

意见营造良好氛围，提高审议透明度，引导组成人员在关键问

题、关键制度、关键条款上充分发表意见，完善立法审议机制。

二、关于监督工作

（一）全面执行法律规定，不断强化监督职能。要根据中央

有关精神，凡法律规定的监督方式，都应结合实际充分运用，

既要重视监督程序，更要推动实质性作用发挥；不断创新监督

方式。

（二）推行询问常态化，落实常委会组成人员和人大代表

的知情权和监督权。代表或常委会组成人员在审议有关议案

时可以随时提出询问，列席会议的“一府两院”有关负责同志

应认真回答询问；每次常委会会议可留出一定时间进行询问，

“一府两院”负责同志也可集中回答询问。可适当增加专题询

问的频次。可允许列席常委会的本级人大代表提出询问。

（三）回应社会重大关切，适时启动质询。质询具有问责

性。可选择人民群众关心的热点、重大突发事件等启动质询。

应组织代表或常委会组成人员学习质询启动程序等。

（四）试行专项工作满意度测评，健全“一府两院”受人大

监督的制度。每年选择监督项目，结合听取和审议“一府两院”

专项工作报告，循序渐进地推进满意度测评试点工作。测评结

果应向社会公开，加强跟踪监督，取得经验后再增加监督项

目。通过对“一府两院”专项工作的监督与评议，达到对市人大

及其常委会所任命“一府两院”人员的监督。每年可选择与老

百姓生活息息相关的部门作为监督与评议的对象，其评议与

评价结果向市委组织部通报，作为干部使用与考核依据之一。

对拟任免和已任命的司法人员加强审查监督。

（五）提升重大事项通报的有效性，健全讨论决定重大事

项的相关制度。政府通报重大事项，要给人大留有调研、讨论

的充分时间。提出通报事项时要附有较详细材料，既有本市情

况分析，也有兄弟省市横向比较，对模拟测算、资金平衡和方

案利弊等要重点说明。通报会后对人大提出的意见要有书面

反馈修改意见。

（六）加强对政府全口径预算决算的审查监督，管好“钱袋

子”。根据新修改预算法，支持推动政府加快建立现代预算制

度，并督促其认真实施，全口径接受监督。要把预算支出情况

作为监督重点，涉及重点项目要试行听证制。人代会上要宣读

预算报告，并可开展专题审议。在人大常委会会议上选择部分

决算项目试行专题询问。较大幅度增加常委会预算工作机构

专业力量，加强代表培训，组建专业代表小组。

三、关于代表工作和代表选举

（一）创新“三个联系”制度，发挥上海各级人大代表联系

群众整体效应。完善各级人大常委会联系代表、上级代表联系

下级代表、各级代表深入社区联系基层群众制度，制定各级人

大常委会组成人员固定联系若干名同级基层人大代表，以及

在沪全国人大代表、市、区县人大代表固定联系下一级若干名

代表实施办法。继续推行各级人大代表下基层、下社区联系群

43

上海人大 2015年第 3期

众、带着问题听取意见的方法。代表可选择一定联系方式向群

众公开，鼓励代表通过座谈、接待、网络等方式联系群众。通过

代表履职提高群众所反映的意见建议的解决率。各级人大常

委会可通过代表联络机构、网络和其他新媒体等充分反映民

意。

（二）构建新交互平台，充分发挥闭会期间代表履职作用。

可通过创设反映代表意见专门刊物、解决代表意见绿色通道、

代表专题研讨会等形式，组织代表积极反映民意、建言献策，

以便同级党委、“一府两院”负责同志直接倾听。探索建立专业

代表小组。

（三）加强代表建议督办，调动代表参与管理地方国家事

务积极性。每年可选择事关民生又久拖不办、涉及部门较多或

办理难度较大若干件代表建议，由主任会议或专门委员会督

办，直至办理到位。多年未解决、办理难度较大的，可连续多年

跟踪督办，提高协调层级。

（四）全面推行代表报告履职情况，落实代表接受监督法

律规定。全面推行各级人大代表五年任期至少一次向原选区、

原选举单位口头或书面报告履职情况的做法，接受群众和下

级人大代表评议。履职情况应包括联系群众、反映群众意见，

提交代表建议和议案，提出审议意见，列席常委会和下级人代

会、参加常委会组织的视察调研等情况。建立健全代表履职档

案制度，将代表联系群众情况纳入档案。

（五）加强代表联络机构建设，为代表日常履职提供组织

保障。加强街道（社区）代表联络室规范化建设，配齐配强人员

力量，落实代表活动场所和经费保障。逐步推行在开发区、工

业园区、高科技园区等设立代表联络室。代表联络机构工作可

延伸到居（村）委会，设立联络点。预设代表联系社区活动主

题。形成市、区、街道代表反映基层群众意见分级处理机制。

（六）应对新情况新问题，改进代表选举工作。加强地方党

委对人大代表选举工作的政治领导，加强人大常委会对代表

选举工作的组织指导。严格把好代表选举入口关，严格查处贿

选等违法行为。尊重选民选择权，试行代表候选人缺额提名。

修订和完善人大代表选举的地方性法规。增加代表候选人自

我介绍环节，增强互动。

四、关于常委会建设

（一）按照推动人民代表大会制度与时俱进的总体要求，

进一步优化人员结构。一是提高驻会比例，做到常委会驻会人

员占二分之一以上，每个专门委员会至少有两名委员驻会。二

是常委会应有适当数量至少能任满两届的同志, 任期届满时

有一定数量组成人员继续留任。三是考虑组成人员代表性的

同时，兼顾社会活动、参政议政等能力，增加来自企业一线、基

层社区和社会组织的基层委员。四是吸纳更多有专业知识、丰

富经验专门人才进入专门委员会，安排更多常委会组成人员

在专门委员会工作。在代表中物色更多专业人才担任专门委

员会兼职委员。

（二）加强工作班子建设，做实做强铁打营盘。推荐人大干部

担任人大代表，充实常委会、委员会组成人员。加强人大与“一府

两院”干部交流。吸纳具有良好政治素质、经验丰富、专业知识和

议事能力较强的人大干部担任工作委员会委员。在专业工作机

构和研究室试行公务员职级和专业技术职称双轨制。

（三）运用现代信息技术，扩大公民有序参与人大工作途

径。通过媒体公布常委会组成人员审议意见，设立电视或网络

专门频道，转播或录播常委会审议实况。立法中充分运用座

谈、听证、评估、公布法规草案等途径，监督工作通过全面公布

监督计划广泛听取意见。完善公众意见反馈和公众意见吸纳

情况说明工作机制。充分运用现代信息技术保障换届选举依

法依规进行。

五、关于乡镇人大工作

（一）高度重视乡镇人大建设的重要性，发挥应有作用。乡

镇在改革发展中任务很重，其地位和作用日益显现。各级党

委、人大、政府应高度认识乡镇人大性质、地位和作用，支持乡

镇人大依法履职。要修订完善《上海市乡镇人大工作条例》。

（二）各级党委、人大和政府有责任推进乡镇人大建设，健

全乡镇人大在闭会期间的工作机构。乡镇人大至少应配备 3

个领导班子成员，班子领导成员中配备专职干部，专职干部人

数应该逐步与履职需要相匹配。建立健全乡镇人大代表联络

机构，与乡镇人大办公室合署办公，乡镇人大工作人员需要专

职化、年轻化。要保证乡镇主席在闭会期间依法履职时符合人

大集体行使职权的运行原则，探索建立日常工作会议形式，由

乡镇人大主席、副主席、代表联络室或办公室主任、副主任、代

表小组组长等组成，由主席召集，对代表大会负责。乡镇人大

主席应当列席乡镇党委会议。加强乡镇人大干部交流。各区县

人大要加强对乡镇人大工作特别是基层选举工作指导，定期

组织乡镇人大工作交流会、乡镇代表履职培训。积极开展本市

三级人大工作联动。乡镇政府要自觉接受乡镇人大监督。

（三）乡镇人大在闭会期间要围绕乡镇改革发展大局，组

织代表开展各项履职活动。通过代表进社区、三级代表联动等

活动反映好基层群众意愿。重点要加强代表议案和代表建议

办理，加强对乡镇政府预决算审查工作。研究探索闭会期间代

表履职方式和履职特点，完善乡镇人大各项工作制度。乡镇人

大要主动接受镇党委领导，主动接受区县人大指导。

44

党的十八大提出全面推进依法治国以来，涉法涉诉

信访工作应该加强还是削弱，在认识上一直存有

争议。

有人认为，“信访不信法”的涉法涉诉信访，是中国特有

的社会现象，是人治的产物，有违中央提出的依法治国理念，

其主要理论依据是，司法行为是司法机关代表国家，严格依

照法律规定，对某一事实或社会事件进行法律化处理的过

程，而规范所有国家机关信访工作的法规则是低阶位的国家

《信访条例》。

有人则认为，司法机关应该加强群众信访工作，现实中

有不少当事人已经走完所有法律程序，曾被政法机关认为事

情清楚，适用法律正确的“铁案”，在信访人长年累月坚持不

懈地信访下，在“亡者归来”或者“真凶再现”的情形下，得以

昭雪平反。冤案长期得不到纠正的主要原因，就是由于司法

机关不重视信访人的申诉类信访诉求，漠视信访人权利，典

型案例有“杭州叔侄”、内蒙古呼格吉勒图、安徽于英生强奸

杀人案等。

看似一个很简单的问题，因观察角度、理论依据不同，观

点也截然不同，导致在工作实践中，各地各级人大常委会、司

法机关对涉法涉诉信访件的处理模式也不相一致。

笔者认为，涉法涉诉信访工作因事关依法治国、事关司

法权威的树立，理清其存在的理论依据和必要性，对我们的

工作具有指导意义。

一、涉法涉诉信访交办工作的存废

综上原因，各地对涉法涉诉信访交办工作也有了不同的

规定和做法。如 2013年 10月 17日，中共上海市委印发《关

于推进本市涉法涉诉信访工作改革的若干细则（试行）》。细

则规定：实行诉法分离，对涉法涉诉信访事项纳入专门法定

程序，由政法部门处理，对法律程序走完或者已终结的涉法

涉诉类信访事项，可按普通信访处理，不再交办。

但 2013年 12月 20日中共中央办公厅、国务院办公厅

印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出改革涉

法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思

路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启

动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治

轨道。

可见，国家文件对涉法涉诉信访工作机制改革的思路与

地方还有一点细微差别，其要求改变的“经常性集中”交办的

模式，类似全国人大以前提出的四个“百分之百”交办模式。

笔者认为，中央办公厅、国务院办公厅转发的文件中，并

没有完全否定涉法涉诉信访交办，其主要原因是因为涉法涉

诉信访交办与案件交办其实是二个互有交叉内容但外延并

不相同的概念。涉法涉诉信访交办的主要目的是信访机构想

了解信访人所反映的涉法涉诉机关在执法过程中所存在的

问题是否真实，并不是要干涉涉法涉诉机关对具体案件的处

理。另外，领导干部对群众信访件作批示后交责任机关办理，

体现了上级国家机关对群众反映情况积极回应的一种责任。

现实中，出现的所谓领导批示干涉个案的特例，绝大部分很

可能是具体处理案件的人员过度揣摩或曲解领导意图造成

的。

反思这几年新闻媒体曝光的冤假错案，绝大部分不是外

来干预造成，而是因为现有司法人员的整体素质与运用法治

手段治理社会的要求还有较大的距离。在我国司法人员的整

体素质尚不能满足法治社会管理需求时，在各司法机关间的

相互制约功能尚未能进一步发挥之时，如以法治为名，忽略

涉法涉诉信访交办工作所存在的积极意义，在当前历史阶

段，有点因噎废食之嫌。

二、权利救济式的信访走不通

很长一段时间内，有人把信访多定义为公民权利救济的

一种渠道。笔者认为，这是一种错误认识和错误实践，也是信

访部门饱受人治诟病的主要原因。在国家法制建设尚不完善

的时候，信访救济作为一种补充渠道，在维稳中尚且能发挥

积极作用，但在我国宣布中国特色社会主义法律体系已经形

成后，信访再也不能成为权利救济的渠道。

进一步明确职能，规范涉法涉诉信访工作文 /金四军

上海人大 2015年第 3期 45

笔者认为，现有的行政裁决、行政复议，商事仲裁、司法

途径，可以解决人民群众 99%以上的权利救济问题。纪委、监

察部门、检察机关可以解决 99%以上的检举控告问题，只要这

些部门依法履职了，99%以上的信访事项都可以在法定途径

内解决。从这个角度来讲，以解决信访人实体利益为目的的

信访工作似都应该停止或逐步退出。

目前，全国范围内涉法涉诉信访矛盾依旧突出，主要有

以下二个方面的主要原因，一是民事权益类司法案件大量上

升。这几年，随着普法教育的深入，公民通过法律程序维护自

己合法权益的方式越来越成为公民解决争议的首选方式。随

着案件数量的增多，不服最终审判结果的申诉类信访必然增

多。其二，涉法涉诉机关对申诉类信访工作重视还不够。比

如，民诉法修改后，大家普遍认为，当事人对案件不服，可以

通过申请上级法院再审，申请检察院抗诉等方式得以纠正。

但笔者认为，由于考核机制、人员等各方面的原因，司法机关

内部自我纠错的能力还没得以极致发挥，司法机关之间的制

约和监督功能还没得以有效开展，表现为司法机关对案件的

复查率、抗诉率、改判率都普遍较低。相反，一些司法机关的

信访部门，即使发现案件存在问题后，大多也宁愿花钱买太

平，绝不轻易建议院长启动案件再审程序。

所以，笔者认为除了涉法涉诉案件量上升的原因之外，

职能部门推诿、不作为甚至渎职是涉法涉诉信访矛盾大量产

生的主要原因。从理论上讲，信访人可以向产生这些机关的

权力机关———人民代表大会及其常委会反映，由人民代表大

会及其常委会对这些国家机关是否恰当行使权力进行监督，

这才是解决民怨、民愤的根本途径、法治轨道。

在国家机关中创设司法、行政程序以外的第三种途径

（即国家机关信访途径）来解决人民群众间的权利纠纷，这与

依法治国的理念相背而驰。随着依法治国地深入发展，权利

救济式的信访之路，必然走不通。

我们要改变“摆平就是水平，搞定就是稳定”传统思维；

要正确认识到信访的主要职能是管理矛盾，而不是亲自去解

决矛盾。什么叫管理矛盾？就是要从完善社会管理机制，提高

公职人员的服务水平的角度，剖析信访矛盾产生的原因，从

而督促相关职能部门、责任机关，依法解决信访人的信访诉

求。也就是说，要更多地从依法治国的高度，理性开展涉法涉

诉信访工作，而非更多是从感性角度开展了信访维稳工作。

三、涉法涉诉信访工作应回归本位

司法机关对司法个案的处理，所依据的是除了宪法以外

的最具有权威的国家基本法律和法规，而且司法程序应该是

解决人民群众权利纠纷最严格、最科学、最能保障公平的程

序。所以用信访程序来改变或者维持经过司法审判程序的裁

判，是一种不妥当、不明智的做法。现在某些法院对经过三级

法院审判的信访人再出具《信访终结书》，认定信访人的具体

诉求不合理、不合法，不仅于法无据，从司法文书的严肃性来

看，也不符合要求。

笔者认为，各国家机关信访部门的涉法涉诉信访工作，

都应紧紧围绕国家机关本身的法定职能而开展。比如，司法

机关在信访工作中，如发现信访人所指向的具体案件还有法

定程序可走的，都应该导入到法定程序内；法定程序走完的，

司法机关的信访部门，可以把信访人的信访当作一种信访申

诉，如果发现信访人所信访的案件确有问题的，可依据诉讼

法的规定，报请院长同意后提交审委会重启法定程序，再把

信访所指向的案件重新引入到法治轨道解决。人大的信访部

门，在涉法涉诉信访工作中，则应紧紧围绕为常委会履职服

务的定位，着重审视“两院”工作人员是否恰当行使法律权

力，而不着重关注案件的具体处理。因此，司法机关与人大机

关在涉法涉诉信访工作上，二者的目的和方式、方法上都明

显的区别。

四、大力推行“阳光”信访

建国以来，信访工作作为党联系人民群众，听取人民群

众的建议意见的重要渠道，在社会主义法制建设中发挥了积

极作用，但我们也要清醒地看到，由于各国家机关的信访工

作与其机关所承担的主要职能工作之间没有明确、清晰的界

限，信访工作难以避免“缺位”和“越位”现象。“缺位”是指有

的信访部门漠视群众反映的情况，或者对人民群众反映的情

况无动于衷。“越位”是指有的信访部门超越权限，替代职能

机关履行机关职能，如某地有群众向房屋土地管理部门举报

他人违章，房屋土地管理部门把信访人的举报引入信访程

序，让信访人走“答复”、“复查”、“复核”三级信访程序，此举

不仅折腾了信访人，还让行政机关的不作为找到了一个借

口。在涉诉涉法信访工作中，“缺位”“越位”现象也时常可见。

笔者认为，我们既要继续发挥信访工作在法制建设中积

极作用，又要避免信访工作给法治建设带来负面影响，就应

大力推行“阳光”信访。所谓“阳光”信访，就是要把我们信访

工作的流程、交督办信访案例、责任机关的办理情况等尽可

能地多公布于众，主动接受人民监督，不搞暗箱操作，不搞与

法律精神相违背的案外协调。这样就会促使我们的信访工作

真正做得“到位而不越位”，从而推动司法部门等责任机关重

视涉诉涉法信访工作。

上海人大 2015年第 3期46

党的十八大以来，在党中央治国理政的决策中，在推

进全面建成小康社会的进程中，依法治国与全面

深化改革，被视为鸟之两翼、车之双轮，共同推动党和国家的

各项事业向前发展。

推进依法治国，维护宪法法律权威是重要方面。2012年

12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行 30

周年大会上庄严宣示，“依法治国，首先是依宪治国；依法执

政，关键是依宪执政”。2014年 12月，习近平总书记在我国首

个国家宪法日到来之际，再次作出重要指示，“坚持依法治国

首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，

要求坚决维护宪法法律权威。

一、备案审查是维护宪法法律权威的重要制度

宪法、组织法等法律规定了中央和地方国家机关的职

权，形成了中央和地方各层级国家机关的职权分配体制。为

使这一体制有效运行，建立和完善统一分层次的立法体制和

监督体制是根本保障。

规范性文件备案审查是国家的宪法性制度。我国各级人

大的备案审查工作是随着人民代表大会制度的建立与完善

逐步形成的。1979年地方组织法颁布实施，其规定，省级人大

及其常委会可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务

院备案，从而开启了人大备案工作的先河。1982年修正后的

宪法，较为完整地规定了我国的立法和立法监督制度。2000

年立法法颁布实施，从完善法律体系的角度对法律、法规和

规章的效力等级作了明确，对法规和规章的备案审查作了规

定。2006年颁布的监督法使备案审查制度更为完备，并将地

方各级人大常委会开展备案审查的范围扩展到下一级人大

及其常委会的决议、决定和本级政府发布的决定、命令。

党的十八大以来，党的文件多次对备案审查工作提出要

求。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改

革若干重大问题的决定》提出，“完善人大工作机制，通过备

案审查积极回应社会关切”；“完善规范性文件合法性审查机

制，健全规范性文件备案审查制度”。党的十八届四中全会作

出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决

定》进一步提出，“加强备案审查制度和能力建设”，“把所有

规范性文件纳入备案审查范围”。在党中央的决定中，对备案

审查提出如此明确的要求，充分体现了党中央对这项工作的

重视，也是对各级人大备案审查工作的有力鞭策。

二、上海人大开展规范性文件备案审查的基本情况

（一）在多年实践探索中逐步发展

1999年，常委会主任会议制定《关于市人民政府规章备

案审查办法》，启动了对市政府规章的备案审查。2007年，常

委会主任会议制定《关于对依据促进和保障浦东新区综合配

套改革试点工作决定制定的规范性文件的备案审查办法》，

对综合配套改革试点的有关规范性文件开展备案审查。2010

年，根据《关于制定地方性法规配套规范性文件的试行意

见》，备案审查的范围拓展到了地方性法规配套规范性文件。

2012年，市人大常委会审议通过《上海市人民代表大会常务

委员会关于规范性文件备案审查的规定》，进一步对市人大

常委会的备案审查工作进行了规范，并明确要求区县人大常

委会也要依法开展规范性文件备案审查。新一届市人大常委

会组建后，对备案审查工作十分重视，依法拓展备案审查的

范围被列入了常委会 2015年工作要点。

（二）市区县合力推进备案审查

加强对区县人大常委会的指导是市人大常委会的重要

工作职责。2012年 6月，在地方性法规颁行之际，市人大有关

工作机构召开地方性法规贯彻实施动员会，对区县人大常委

会开展备案审查工作进行动员。在新一届市人大常委会的领

导下，2013年 8月至 9月，市人大有关工作机构对全市 17个

区县进行了逐一走访，并在调研基础上于 2013年 12月召开

了全市性的备案审查工作会议；2014年，继续加强了对区县

的指导。区县人大常委会高度重视规范性文件备案审查工

作，截至 2014年 12月底，全市已有 16个区县人大常委会围

绕备案审查工作建章立制、明确工作机构和人员。区县人大

充分发挥熟悉区域情况的优势，开展了许多有益的实践探索

和理论研究，为提升所在区域的法治建设水平发挥了积极作

用。

加强备案审查工作 维护宪法法律权威文 /王 娟

上海人大 2015年第 3期 47

（三）不断加强与政府的沟通交流

政府规章等规范性文件是备案审查的主要对象。备案审

查既是对政府工作的监督，更是对法治政府建设的支持。市

人大常委会主动加强与市政府的沟通协调，工作取得了成

效。为进一步推动形成人大监督与政府依法行政工作的合

力，市人大有关工作机构主动邀请市政府法制办和 17个区

县政府法制办的同志参加备案审查工作会议。市人大常委会

的备案审查工作得到了市政府的积极支持。2015年，市人大

有关工作机构还将围绕加强备案审查工作机制建设，与市政

府有关工作部门进一步增进交流。从区县来看，区县人大常

委会也都把加强与政府的沟通交流作为推进备案审查工作

的重要方面。

三、当前推进备案审查工作的几个关键问题

与人大的其他监督工作相比较，备案审查工作还处于探

索阶段。面对党和国家加强备案审查工作的要求，应该着力

从以下几个方面积极作为、破解难题。

（一）立足大局，找准备案审查的主题

规范性文件是国家机关开展经济社会管理工作的载体。

备案审查就是用一定的标准来审查国家机关管理经济社会

的行为。经济社会中的重要主题，就是备案审查的主题。

当前，就政府工作而言，最重要的主题就是行政管理体

制改革。本届中央政府非常重视政府自身建设，把行政管理

体制改革作为推进经济社会发展的一条主线。加强政府自身

建设，既需要政府内部的监督，也需要外部推动。作为政府，

也有积极接受监督来推动工作的需求。2014年，全国人大常

委会听取了国务院关于行政审批制度改革的报告；2014年，

市人大常委会开展了行政审批改革监督。从这些工作举措，

都可以看出政府主动接受监督、主动要求人大协助推进工作

的动向。在 2015年 1月 15日的全国人大常委会党组会议

上，张德江委员长又强调，人大要加强对权力运行的制约和

监督。要监督“行政审批、行政处罚、行政强制行为”，目的是

为“简政放权提供法律依据”。

规范性文件与政府行政管理体制改革密切相关。把备案

审查工作放在政府行政管理体制改革的大背景下来思考，就

会有许多很好的工作选题，很好的工作舞台。如何发挥各级

人大备案审查工作的作用，使人大监督和政府系统内部监督

拧成一股劲，共同推进法治政府建设，是亟需人大和政府共

同破解的课题。从工作方式上看，全国人大常委会的备案审

查工作机构有开展专项备案审查的成功实践，浙江等地也有

实践，上海也可以探索。

（二）依法拓展规范性文件备案审查的范围

十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查

范围”。目前，市人大常委会对市政府规章以外的规范性文件

尚未开展备案审查。根据对 2013年、2014年市政府公报所刊

载的沪府发文件进行梳理的情况来看：2013年市政府以“沪

府发”文号公布文件 94件，2014年市政府以“沪府发”文号公

布文件 74件；其中，分别有 28件、18件“沪府发”文件，属于

“涉及本市公民、法人和其他组织的权利、义务，并具有普遍

约束力，在一定期限内可以反复适用”的情形。市政府已经对

这些规范性文件进行了审核把关。根据十八届四中全会精

神，人大也应该开始关注这些文件。

兄弟省市和本市部分区县已经对备案审查的范围，进行

了有益探索。有些兄弟省市既对省政府规章备案审查，也对

一批“省府发”、“省府办发”的文件进行审查，文种形式上包

括通知、通告、暂行办法、决定、办法、意见、规定等。本市部分

区县规定，将区县政府制定或者批转的工作部门的规范性文

件、经区县政府同意由区县政府办公室制定或者转发的相关

工作部门的规范性文件纳入备案审查范围。

（三）构建有效的备案审查工作机制

备案审查要依靠有效的工作机制来发挥作用。市人大常

委会的备案审查工作，涉及到专门委员会、工作委员会，涉及

到办公厅等工作机构，也与市政府的工作密切相关。

王晨副委员长兼秘书长在 2014年的全国立法工作会议

讲话中，也专门强调了工作机制建设。备案审查由“报送、备

案、审查、处理”等多个阶段的工作构成，备案审查要运行顺

畅，必须加强人大和政府在工作机制上的衔接。比如，在报送

阶段，对于一些重要的规范性文件，可以考虑在报送备案审

查前，与现行的要情通报会制度相结合，由市人大常委会听

取市政府有关部门的制定情况报告。比如，在审查阶段，可以

通过座谈、调研、研讨等形式，形成人大和政府之间更为活跃

的交流、互动，共同深化对有关问题的理解。又比如，在处理

阶段，可以把人大的备案审查与建议、督促行政机关开展规

范性文件清理相结合，通过人大的备案审查，启动行政机关

内部的相关工作机制。

备案审查处，作为常委会具体联系备案审查工作的业务

处室，要根据常委会的要求，发挥好工作枢纽的作用，完善工

作机制、加强与市人大机关内外的沟通联系；要长足地提升

业务能力，把备案审查中遇到的问题类型化，把判断问题的

原则标准化，不断提高工作的专业化水平。

上海人大 2015年第 3期48

完善单项表决制度的几点思考文 /闫鹏涛

上海人大 2015年第 3期

党的十八届四中全会提出，“完善法律草案表决程

序，对重要条款可以单独表决”。表决制度特别是

立法中的表决制度，作为人大制度的重要组成部分，可以说

是人大程序民主的核心内容和重要体现。进一步改进、完善

表决制度可以说是发挥人大制度潜力、提高人大履职实效的

必要途径。本文试选择单项表决问题，就其形式定义、在现有

立法制度框架中的实质内涵、如何进一步完善实施细则、为

单项表决的常态启动创造条件，以及在将来条件允许的情况

下对单项表决进一步运用进行探讨。

一、单项表决的形式定义和实质内涵

所谓表决，就其形式而言，根据表决对象的不同，可以分

为整体表决、逐项表决和对有争议条款的单项表决。所谓整

体表决是指对法规草案整体表示态度，逐项表决是指对法规

草案逐条逐节进行表决，而单项表决仅对法规草案中有争议

的条款进行表决。可以讲，单项表决本质上只是一种表决方

式，对表决的内容、提出时间段等并不预设前提。但在我国地

方人大现有立法制度框架、特别是立法实践中，对单项表决

的运用进行了诸多设定。例如，从各省市有关立法规定、特别

是实践来看，单项表决只能对争议条款的存废进行表决、只

能对法规案表决稿提出，诸如此类。因为规定和实操中种种

限定，单项表决实际上成为一种运用范围很有限的立法实

践、制度实体，而非一种单纯的表决形式，这就是目前地方人

大立法中单项表决的实际内涵。

二、单项表决的价值与功能

之所以提出健全完善单项表决制度，是因为单项表决作

为整体表决的补充，确实解决了现有实践中一系列程序性难

题。第一，实行单项表决有利于提高表决的科学性和民主性。

在整体表决制度下，常委会组成人员在对存在个别争议条款

的法规案进行表决时往往左右为难，或者顾全大局放弃自己

的意见，或者忍痛割爱投出反对票，这两者实际上都违背了

组成人员的真实意思表达。如果实行单项表决，就能弥补这

种因为制度设计造成的意思扭曲，既保证了组成人员的真实

意思表达，又提高了立法效率。

第二，实行单项表决，能部分解决审议效率的问题。目前

常委会审议主要是以讨论、提出意见等形式开展，发表的意

见能否成为正式修改意见缺少更为明确的确认形式，这就影

响到组成人员的审议积极性和审议效率。实行单项表决，对

争议条款先行表决，本质上讲也是法规案表决前“议”的一部

分，是用表决的方式取代组成人员仅仅通过口头方式进行讨

论和提出意见，即使只对个别条款采取这种方式，也足以激

发组成人员更加真实、充分地表达自己的意见，促使法规案

更加合理、科学。当然，这种意见走到极致，就是主张对法规

案进行逐项表决。但从中国立法实践乃至人大制度本身来

看，会期的设定、对效率价值的强调、代表的非专职性，都要

求我们坚持以整体表决为表决的主要方式，同时充分发挥单

项表决的补充作用，以实现立法过程中民主和效率价值的平

衡。

三、单项表决制度在地方人大立法中的运用

作为一种制度，单项表决在地方人大立法工作中出现的

并不晚。最早在 1989年，个别省份已经规定“必要时可以对

意见分歧的某些条款进行表决”。立法法颁布后，有一个关于

修订立法程序的高潮，单项表决的表述开始普及，而且开始

更多涉及操作性要素。从有关新闻报道来看，湖北省人大在

2006年有过两次成功的单项表决实践。但长时段来看，有关

实践极少。

仔细分析单项表决制度的实施现状，有种种历史和现实

的原因，但其自身操作环节的表述不清晰、缺乏可操作性可

以说是一种重要因素。在现有立法制度框架下，不改变单项

表决制度的实际内涵和补充定位，而能够充分发挥其作用，

健全完善各启动环节可以说是当务之急。

四、完善启动单项表决的操作条款

单项表决制度作为一项制度，涉及到表决的适用对象、

动议主体、提出阶段、启动决定、基数和多数比例规则以及结

果的处理等诸多环节。健全完善单项表决制度，需要对每个

环节都进行认真研究。

（一）表决的适用对象

关于单项表决的适用对象，目前均认为是“争议较大的

重要条款”。关于“争议较大”没有不同意见，但何为“重要”并

49

上海人大 2015年第 3期

无明确规定。部分省市曾对此进行规范，如甘肃省人大将“重

要”条款定义为“涉及全省经济、政治、社会发展和人民群众

切身利益的问题，对特定组织和个人的权利和义务或者对公

共利益有重大影响的条款”。有的学者则认为，既然难以用列

举的方式穷尽“重要”条款的范围，可以采取排除的办法定义

“重要”条款，如非规范性条款即为非重要条款，但事实上即

使序言部分也反映着法规的价值取向，很难讲其不重要。在

这种情况下，特别是目前立法体例日益简化的情况下，“重

要”条款的意义恐怕更多在于告诉我们在运用单项表决时一

定要考虑相应的立法成本。从操作来看，“重要”条款还有一

个潜在含义，即该条款和其他条款不能构成重大关联，即不

因为对该条款的否决直接导致其他条款被否决，这就失去了

单项表决的本意。

（二）表决动议的提出主体

目前部分省市规定为法制委，个别省市则规定为专门委

员会或者组成人员五人以上，有关研究则倾向于以法制委为

动议主体。客观上讲，法制委在常委会一审后，负责进行统一

审议，对法规争议条款和各种意见掌握的比较全面，作为综

合部门而非争议的一方提出单项表决动议具有一定的合理

性、客观性和可行性。从实践看，目前也都是由法制委提出单

项表决动议。但严格来讲，提出单项表决动议的权力应该从

属于立法提案权，有权向常委会提出议案的团体和个人集合

也应该有权就某项议案的个别条款提出单项表决动议的权

力，虽然它们可能很少行使这项权利，但不能因此否认它们

拥有这项权利。因此，法制委、专门委员会、组成人员五人以

上都应该列为单项表决动议的主体。

（三）表决的提出阶段

关于单项表决的提出阶段，是指仅能对法规案表决稿提

出，还是可以在审议、表决过程中提出，即边议边决。客观上，

就立法的深入、科学性、民主性来讲，边议边决对法规审议更

为有利。目前大多数国家采取的也都是边议边决的审议形

式。但任何制度的形成，都是历史、环境、周边制度相互作用

的产物，从目前常委会会议制度和会期的设置来看，实行边

议边决实际上并不具备可行性。现阶段更为切实可行的，还

是首先让单项表决在仅对法规案表决稿启动成为常态。但是

我们也要注意到，个别省市人大曾规定“常委会会议第一次

审议地方性法规案时，专门委员会或者常务委员会组成人员

五人以上认为制定该法规的必要性、可行性等方面存在重大

问题，可以提出搁置审议的动议，由主任会议提请常委会全

体会议审议后表决。”这也为单项表决的进一步运用埋下了

可贵的伏笔。

（四）单项表决的启动决定

接受单项表决动议，并决定启动与否，目前有关规定和

相关研究均将这项权利赋予主任会议。从有关法律规定来

看，无疑具有合理性。按地方组织法规定，主任会议负责处理

常务委员会的重要日常工作。特别是考虑到提请单项表决，

并不改变表决对象实体，只是特定情景下表决方式的改变，

属于程序性问题，不属于新增议题，故赋予主任会议更为高

效合理。

（五）单独表决的基数和多数比例规则

由常委会会议进行单项表决，必然涉及到表决的基数范

围和通过比例规则。即以全体组成人员还是以出席组成人员

为计票范围，以简单多数通过还是以绝对多数通过为标准。

立法法规定，法规案要由常委会全体组成人员过半数通过。

单项表决对象虽然不具备独立的法律效力，但客观上是法规

案的一部分，因此目前均规定单项表决基数范围为全体组成

人员，其通过比例为绝对多数即票数过半。但从国外有关立

法规定来看，多以出席人员为基数、相对多数通过即可。考虑

单项表决常态化后的简便易行以及缺席票的中性意思表达，

可以对这一问题再作探讨。

（六）单项表决的结果处理

从有关制度规定和单项表决的逻辑推理来讲，其结果是

在单项表决后，在保留或者删除该条款的基础上对法规案整

体进行表决。但在实际操作中可能存在种种情况，比如在单

项表决后，如果相关条款被废止，提案人能否撤回议案；如果

提案人撤回议案重新修改后再次提交，是否作为首次提交重

新进入审议流程。相应的，在会议日程安排上也要考虑，改变

现在把单项表决和整体表决连续进行的安排，至少不能将其

安排在同一个半天，要给各方留下对表决结果的反应时间及

提出新的措施的程序时间。

五、完善单项表决制度的思考

健全完善单项表决制度，根本上讲是一个逐步恢复其形

式本质，不断推广适用范围、适用环节的过程。目前，在现有

制度框架内，关键是要为单项表决的启动常态化创造条件，

提供具体的操作细则。在此基础上，可以逐步探索将单项表

决运用到审议的各个环节，内容更加丰富，进而切实调动组

成人员的审议热情和审议质量，同时形成更加科学合理的审

议议决程序。

50

党的十八届三中全会明确指出：“完善金融市场体系。

扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许

具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。发

展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”当前，

互联网金融作为传统金融业与互联网结合的新兴领域，已成为

我国金融体系的有益补充。然而，随着互联网金融的快速发展，

它所蕴含的技术风险、非法集资风险、操作风险以及信用风险等

问题也逐渐显现，因此，关于如何防范互联网金融风险，促进互

联网金融规范发展是当前面临的重要课题。

一、当前互联网金融发展现状分析与存在问题

（一）互联网金融发展基本情况

近年来，互联网金融发展迅速，第三方支付、网络理财、

P2P、众筹融资等新产品、新业态和新商业模式不断涌现，一是

互联网金融客户持续增长；二是互联网金融业态层出不穷；三

是国内银行加快推进互联网金融探索。尤其是上海互联网金

融相关业态产生与发展较早，一是业态门类相对齐全；二是获

得新的发展机遇；三是发展水平总体较高；四是部分领域相对

薄弱；五是局部风险已有显现。

（二）互联网金融存在的主要问题

1、互联网金融法制环境需进一步完善。随着互联网金融

的快速兴起，传统金融体系的审慎性、规则性、自律性受到了

新的挑战。由于金融法律法规的不完善，金融监管机构被赋予

了更多的行政管理权限，大量的创新需要报监管机构批准后

才能推向市场。

2、互联网金融监管制度需进一步健全。一是现行的金融

监管的组织体系存在一定的缺陷。二是金融监管的方法和手

段落后于金融创新的发展。金融监管的落后主要表现在监管

机构检查的程序化、规范化的程度比较低，缺乏令人信服的风

险评价体系和标准，缺少行之有效的风险防范措施和手段。

3、互联网金融网络安全需进一步加强。随着网络和计算

机的飞速发展，新的安全问题不断产生和变化，因此，应用层

的安全问题必须依靠不断创新的技术进步与应用、自身管理

制度的不断完善和加强、网络工作人员的素质不断提高等措

施来保障。

4、互联网金融生态环境需进一步改善。从横向来看，过去

金融生态中主要是银行、保险、证券等金融机构，互联网金融

出现后，参与金融生态环境的对象越来越多，包括第三方支付

公司、P2P融资机构，众筹模式机构等；从纵向上来看，金融生

态圈的价值链参与者也越来越多。

二、关于互联网金融规范发展的对策建议

（一）加强互联网金融法制环境建设

一是加快建立健全互联网金融法律法规体系。要对互联

网金融的属性有所把握；要对既有法律进行吸收、借鉴和衔

接；要把金融创新加强监管充分结合起来，加强互联网金融立

法与执法规范。二是构建多元化的涉互联网金融纠纷解决机

制，建立独立于金融机构和消费者的新的市场化程度较高的

第三方争议解决机制。三是研究解决互联网金融民事法律新

出现的问题。四是多措并举打击互联网金融犯罪。

（二）建立互联网金融监管和风险管理体系

一是避免监管滞后、加强市场准入管理。监管部门应该尽

快明确监管思路，需要在明确市场参与主体的法律地位的基

础上，对互联网金融的发起方实施注册制管理，设立适当的市

场准入标准。

二是在确保金融安全的前提下倡导创新。对于线上线下

开展相同业务应采用相同监管原则和监管标准，前瞻性地预

判新型业务模式的潜在风险并提前实施干预，充分考虑对金

融消费者的适当保护，从而有效防范系统性风险隐患的形成

和增大。

三是有针对性地开展分类监管。较之传统金融，互联网金

融无论是在产品结构还是产业链条方面都更加复杂，必须对

其加以分类，进行有针对性的监管。尤其是被监管主体应明

确，监管内容应覆盖互联网金融的各个方面，不仅应对互联网

金融产品本身进行监管，还要关注交易的安全性、客户信息的

保密性等。

四是完善互联网金融监管机制。首先要构建资金第三方

托管机制。由于互联网金融的高度不对称性，仅凭交易双方参

与无法保证资金的安全，第三方托管的介入是避免互联网金

融公司形成自有资金池、防范平台非法集资和挪用资金池内

互联网金融发展问题与对策初探文 /沈 闯

上海人大 2015年第 3期 51

资金必然的选择。其次构建信息安全保护机制，互联网融资平

台作为信息的交互平台，存在大量身份和交易数据，涉及融资

人、担保人、投资人等各互联网融资参与方。构建信息安全保

护机制，目的是进一步保护参与个人的隐私和参与企业的商

业秘密。最后要构建信息披露及预警机制，互联网金融作为一

种创新产品，各方对信息披露的重视程度较低，信息不对称的

问题较之传统金融更加突出。因此，要加强对互联网金融行业

的信息披露要求，尽快制订信息

披露标准，建立强制披露机制。

五是加强互联网金融业务的

内部控制。首先要对互联网金融

公司本身业务有清晰认识，能够

有效识别风险；其次内部控制要

覆盖金融产品研发、销售、清算的

各个阶段，建立各部门和多模块

负责人共同参与的机制；最后是

日常运营中需要加强对人员操作

风险的控制，防止因操作失误或主观故意造成的道德风险。

（三）构建互联网金融网络安全体系

一是建立互联网金融可信网络体系。采用可信计算、可信

网络等互联网金融可信网络技术，加强数据的安全管理。

二是建立互联网金融数据安全管理体系。形成数据安全

风险评估的常态机制，定期开展数据安全风险评估、等级保护

测评和互联网渗透测试，促进数据安全工作的持续完善。

三是建立互联网金融数据安全审计体系和管理制度。完

善业务的操作规范，加强要害岗位管理，健全内部制约机制，

并严格执行。

四是建立风险漏洞管理体系。实时跟踪互联网最新安全

漏洞，对互联网金融网络系统进行全面排查，及时发现并升级

受漏洞影响的产品；五是建立网络安全防御体系，部署安全防

御系统，对来自外部的攻击和病毒进行检测和阻断。

（四）完善互联网金融生态环境

一是建立上海互联网金融联席会议制度，建立跨部门监

管体系，建立包括“一行三会”、工商、通信、司法等相关部门在

内的联席会议制度。明确人民银行在互联网金融监管体系中

的牵头地位，对互联网金融机构实行综合监管，并由银行、证

券、保险监管部门对互联网金融实行功能监管。

二是出台扶持互联网金融建设的产业政策。支持互联网

金融企业注册登记。加大对互联网金融企业的落户奖励。对大

型互联网企业在上海新设立或新迁入的互联网金融企业，根

据其业务规模、客户流量、税收贡献及同业示范效应等综合情

况，经市政府批准可享受金融机构总部待遇等相关政策。对经

国家金融监管部门批准设立的创新型网络金融机构、电商机

构、互联网金融研发中心、非金融支付服务机构和金融配套服

务机构等，享受本市相关政策。优化互联网金融配套服务体

系。

三是建立互联网金融行业组织。建议确立银行机构在互

联网金融行业组织建设发展中主导地位，银行机构在互联网

金融各类业务中扮演着账户管

理、资金归集、清结算、流程控制

等重点环节的管理角色。互联网

金融行业组织的会员单位应涉及

银行、券商、综合性金融集团、互

联网公司、支付清算、P2P借贷平

台、众筹等。行业组织应当发布相

应的《自律公约》来引导企业诚信

守法，促进互联网金融行业征信

体系建设，提升职业道德，积极承

担社会责任。

四是推进互联网金融企业黑名单客户信息共享。通过整

合权威数据资源和会员企业信用信息，进行深入的数据挖掘

分析，解决互联网金融模式下企业信用管理面临的三大问题，

即信用信息情况查询，通过共享各企业信用信息降低成本，建

立评分机制、实现信用审核标准化。

五是促进互联网金融人才队伍建设。支持金融业和互联

网产业整合智力资源，开展跨界结合的学术研究、交流合作和

培训活动。鼓励互联网金融企业、金融机构和科研机构通过组

建博士后工作站、研究智囊机构等方式，开展互联网金融创新

研究，加快培养创新型金融人才。

六是加强社会诚信体系建设。首先是金融领域信用建设。

创新金融信用产品，改善金融服务，维护金融消费者个人信息

安全，保护金融消费者合法权益。其次是税务领域信用建设。

建立跨部门信用信息共享机制。开展纳税人基础信息、各类交

易信息、财产保有和转让信息以及纳税记录等涉税信息的交

换、比对和应用工作。再次是金融业统一征信平台建设。完善

金融信用信息基础数据库。继续推进金融信用信息基础数据

库建设，提升数据质量，完善系统功能，加强系统安全运行管

理，进一步扩大信用报告的覆盖范围，提升系统对外服务水

平。最后是建立统一社会信用代码制度。建立自然人、法人和

其他组织统一社会信用代码制度。完善相关制度标准，推动在

经济社会活动中广泛使用统一社会信用代码。

上海人大 2015年第 3期

然而，随着互联网金融的快速发展，它

所蕴含的技术风险、非法集资风险、操

作风险以及信用风险等问题也逐渐显

现，因此，关于如何防范互联网金融风

险，促进互联网金融规范发展是当前面

临的重要课题。

52

代议制起源 13世纪英国议会的形成，伴随着资本主

义社会发展与新兴社会力量作用而生，并在近代资

产阶级推翻封建君主专制统治过程中，逐渐发展、完善。二战

后，代议制逐渐被西方社会广泛采纳，至今已成为许多西方国

家实现民主政治的主要方式。

“代议”顾名思义“代表商议”、“代表议事”，即某人代表某

一特定的群体，同另一些代表其他群体的人，就彼此共同面临

的问题（事务）进行商议、讨论、决定乃至采取一致的行动。而

这些行使代议之权的人即“议员”。现代意义的“议员”，由广大

选民选出，代表选民行使国家权力、表达选民意愿、为选民谋

取福利。议员的履职效果，一定程度上，决定议会功能的发挥。

我国实行的是人民代表大会制度，虽然与西方代议制存

在本质区别，但人大代表的履职效果同样也影响着人大及其

常委会职能的发挥。在坚持人民代表大会制度，与时俱进完善

人民代表大会制度的大背景下，我们不妨看看西方国家议员

究竟有哪些职责，又是如何履行这些职责的，以期借他山之

石，择善为鉴。

议员的履职活动简单地来说分为议会会议期间和议会闭

会期间两个部分。议会会议期间，议员的主要职责是履行立法

职责和对政府（内阁）的监督职责；议会闭会期间，议员则更多

的是在选区工作，服务选区选民。

各抒己见：行立法之权立法是议员从事的最经常也是最重要的工作。议员们在

议会会议期间，通过提出立法议案、对立法议案中的问题进行

充分的讨论、辩论、博弈，直到最终达成相对共识。

提出立法议案。向议会提出立法议案是议员的一项主要

职责。在美国，只有议员才有权向议会提交议案，尽管立法议

案中的绝大部分是由政府部门起草或倡议的，但是依照法律

规定，立法议案必须要通过至少一名议员才能向国会提出。在

法国、意大利，议员、政府等同样享有提出立法议案的权利，但

是对一些不便由政府提出的敏感议案，或是不能得到执政党

全体支持的议案，政府往往也会委托议员提出。

讨论、表决法案。法律是由议员在议会会议上讨论、审议

并通过的。议员在议会内有很大一部分时间是通过开会讨论、

投票表决各项议案来履行立法职责的。在美国，一项议案要经

过议会内小组委员会讨论后，转给专门的委员会进行研究、辩

论、听证和修改，通过后再提交全院辩论和投票表决。在英国，

平民院讨论一项立法案要经过“三读程序”，即由议员进行原

则讨论、表决，通过后交专门委员会逐条详细讨论，进行修改

并作出报告，再由议员讨论整个法案可否成立，并对议案进行

表决。

凸显“刚性”：履监督之职西方国家的议会对政府的制衡和监督，一般是通过议员

对政府的政策、决策、行为进行质询、调查，对政府及其工作部

门人员的弹劾、投不信任票等方式实现。

质询、听证。在议会会议上以口头或书面形式对政府及其

组成人员提出质询，是议员履行对政府监督职责的一种方式，

被质询者应当在法律规定的时间内予以答复。2010年丰田汽

车召回事件中，美国国会就丰田汽车召回问题举行听证会，对

交通部长雷·拉胡德提出质询。在听证会现场，雷·拉胡德面对

议员的尖锐质询无力招架，甚至借口离席以逃避回答一些问

题。在日本，各议院的议员经议长承认,可以向内阁提出质询，

2014年包括首相安倍晋三在内的内阁官僚就曾在众议院对政

府通过解禁集体自卫权内阁决议集中审议会上接受质询，就

解禁集体自卫权进行说明。

弹劾、提出不信任案。在美国，国会议员享有对总统、副总

统以及联邦政府文职官员的弹劾权。国会启动弹劾程序时，由

众议院司法委员会表决通过弹劾总统条款，全体会议进行辩

论并表决，如超过二分之一的议员赞成弹劾，该议案即呈交参

议院。美国前总统克林顿就曾因莱温斯基事件遭到国会议员

的弹劾。议员对政府履行监督职责的另一种形式是对政府提

出不信任案，在英国，当议员不同意内阁的政策和施政方针

时，可以向议会提出对内阁不信任或者谴责的议案，并由议会

作出最终表决。当然，这种情况并不多，除非发生执政党内部

外国议员履职面面观文 林 茗

上海人大 2015年第 3期 53

上海人大 2015年第 3期

分裂或者执政党只掌握微弱的多数而反对党和小党联合起来

的情况。

各显神通：笼选民之心

作为民意的代表,议员的一项主要职责就是收集、整合民

意,传达给行政机构或者其他的职能部门,为民众谋利益。议

员既要代表国家，也要服务选区。同时，受制于再当选的压力，

议员也不得不使出浑身解数来博得选民认可，保持选民对他

的忠诚度和支持率。代表理念和选票驱动塑造了议员的行为

模式，服务选区成为议员履职活动中最为重要的内容之一。除

了在议会开会的日子外，议员每年还得花很多时间履行其联

系选民、为选民办事、为选区谋福利的职责。

在美国，议员们除了要在国会的办公室接见选民外，还要

返回家乡或选区与选民直接接触和沟通，以更好地了解选民

的想法。返乡活动也就成为议员们广泛游说、宣传，筑牢、夯实

民意基础的重要时机。许多议员会在休会期间回到家乡或其

所在州、区召开公开会议，让选民直接表达意见；或是接听选

民电话、回复选民来信；或是走访陷入困境的企业和贫困社

区，重申他们要作出改善的竞选承诺。通过这些与选民直接交

流的方式，议员既可以将矛盾化解在基层，同时也能够收集、

整理具有代表性的意愿，上报国会讨论。

在新加坡，议员联系选民最重要的方式之一是“民众接待

日”。按照执政党人民行动党的规定，国会中所有本党民选议

员都必须每周一次利用业余时间接见本选区民众，听取选民

反映的各种问题。对于民众反应的能够当场回答和解决的问

题，则当场予以解决；涉及政府各部门的问题，由议员向这些

部门反映，力求在最短时间内予以解决；对于有悖法律和政策

的问题，则由议员向民众作出解释；对于那些有代表性但在现

有政策框架内无法解决的问题，则提请国会和政府进行审议，

以制定更有效、更符合民众利益的政策法令。此外，议员每周

还必须至少访问一次选区，或是安排半天时用撒网式走访所

在选区的几个地方;或是在选区内挨家挨户地访问选民。

在日本，议员联系选民的一个重要方式是“个人后援会”。

除正常工作日在国会工作外，议员每周都要回到自己的选区，

参加本区选民特别是自己后援会举办的各种活动，尽可能出

席选民婚丧嫁娶等仪式活动；坚持在选区进行街头演讲，接待

选区选民的来访，听取意见和要求。议员不但要尽可能满足后

援会成员的生活要求，如参与后援会的娱乐活动、解决简易民

事纠纷、维护成员在其他地区的经济利益等，还要充分利用自

身在地方和国会中的影响力，为选民争取更多的政府福利资

金和社会基金，提高自己选民的生活质量。

在英国，议员的选区“门诊”极富特色。每位议员在选区至

少设有一处“门诊”室。每个议员至少每两周回一次选区“门

诊”室“坐诊”。“门诊”时，选民排队等候，一个一个地进入“门

诊”室，单独向议员申诉。对于涉及选民与他人之间的纠纷的

申诉，议员给予劝解；涉及地方政府工作的申诉，议员可以直

接给地方政府打电话、写信或请地方议员“陪诊”；对于涉及中

央政府的申诉，议员会采用给有关部门的官员打电话、写信、

质询大臣等多种方式，要求有关部门解决或作出解释；对于由

中央政府的有关部门滥用行政权引起的申诉，议员可批转议

会行政监察专员调查，并接受其调查报告。

兼收并蓄：给我们的启示

必须指出的是，受制于政党控制、政治捐献以及利益集团控

制，西方国家议员已经越来越成为金钱和财阀的政治工具,其履

职形式和手段则成为党同伐异的工具，使西方议员政客化、利益

化、集团化的倾向越发明显。我国的国家性质、阶级基础与西方

国家不同，但在坚持和完善我国人民代表大会制度的过程中，从

技术层面对国外议员履职相关形式和做法予以“扬弃”，无疑将

有力地助推我国人民代表大会制度日臻欣荣。

联系选民：代表履好职的基础。只有更密切地联系选民，

才能更有效地代表，密切联系选民是代表在代表大会期间和

闭会期间全部活动的基础，首当其冲的就是改善代表联系选

民的主动性不强、联系形式较单一等问题，创新代表联系选民

的方式,为代表联系选民提供更为广泛、高效的平台。各地在

代表联系群众方面已经有了许多有益实践，拓宽了代表与选

民的沟通渠道，如选民接待日、代表向选民述职、代表进社区

等，同时，还需要继续研究完善代表联系方式公示制度、设立

代表联络机构、代表走访选区制度、代表联系选民的具体量化

规定等，促使代表与选民之间保持更直接、更广泛、更频繁、更

深入的联系。

加强服务：代表履好职的保障。在我国目前兼职代表制和

代表大会会期制度的现实情况下，需要人大及其常委会积极

为代表履职构建服务平台，提供保障支持，保证代表作用得到

更充分的发挥。例如开展各种形式的代表培训、业务知识学习

等，提高代表履职所必需的政治、法律和业务素质；丰富代表

履职活动方式和内容，将代表履职活动与视察、检查、调查结

合起来，与评议“一府两院”的工作结合起来，与为人民群众办

实事结合起来，更有效地提升代表履职活动的针对性、刚性和

实效性等。

54

上海人大 2015年第 3期

本书探讨了“新政治观”“核心价值观”“精

神建构”三大社会热点问题，集中了公方彬自

2008—2014年撰写的有关新政治观、核心价值

观等理论文章 28篇。集中探讨了在中国崛起的

背景下如何建立新政治观、核心价值观等重大

理论问题，提出中国在崛起过程中必须产生一

批思想家及其大思想，才能实现真正的崛起。

《大思想：中国崛起的瓶颈与突破》是近年来思

想理论界产生的大思想之一，对我们的思想理

论建构必将产生重要影响。

新书架

《郎咸平说：中国经济的旧制度与新常态》

郎咸平 /著 东方出版社出版

《未来金融业》

（美）施瓦茨 /著 中信出版社出版

《任正非管理智慧分享课———互联网时代，华为怎么做》

文道 /著 人民邮电出版社出版

《月光落在左手上：余秀华诗集》

余秀华 /著 广西师范大学出版社出版

《我们生活在巨大的差距里》

余华 /著 北京十月文艺出版社出版

《大思想：中国崛起的瓶颈与突破》

公方彬 /著 广东人民出版社出版

本书中，郎咸平教授秉承了他一贯“看问

题入木三分、直抵要害，分析问题一针见血，

依靠真实数据，并能给出合理、可操作的解决

方案”的特点，从“重塑政府与市场的边界，用

新常态革除旧制度”这一本质问题入手，全新

角度解读了中国经济的旧制度与新常态。同

时，通过剖析反腐风暴、国企改革、金融改革、

价格改革、楼市危机、对外战略格局等诸多热

门话题，给读者解读未来十年的机会和风险。

余秀华说：“于我而言，只有在写诗歌的

时候，我才是完整的，安静的，快乐的。其实

我一直不是一个安静的人，我不甘心这样的

命运，我也做不到逆来顺受，但是我所有的

抗争都落空，我会泼妇骂街，当然我本身就

是一个农妇，我没有理由完全脱离它的劣根

性。但是我根本不会想到诗歌会是一种武

器，即使是，我也不会用，因为太爱，因为舍

不得。即使我被这个社会污染的没有一处干

净的地方，而回到诗歌，我又干净起来。诗歌

一直在清洁我，悲悯我。”本书从余秀华近年

创作的 2000首诗歌中精选 100余首，主题

涉及爱情、亲情、生活的困难与感悟，生活的

瞬间的意义等。

金融市场和各国经济仍然处于持续调整的

过渡时期。那么，未来世界金融的格局怎样？私

募股权和创业投资还能够重振旗鼓，并以更强

劲的方式，帮助企业家、管理者和投资者实现他

们的目标吗？毫无疑问，普罗大众，无论非专业

人士，还是专业人士，都充满疑惑……《未来金

融业（私募股权和创业投资将如何影响全球经

济）》对新的金融世界以及私募股权和创业投资

在其中所扮演的角色进行了深入探讨，它折射

出全球 90余位行业领袖的思考和观点。

互联网时代，企业应该如何应对变革，这

是一个值得深入研究和探讨的问题。作为生产

销售通信设备的民营通信科技公司，华为在二

十多年的发展过程中积累了很多新兴互联网

企业所不具备的互联网时代特征。

这是一本介绍与分享任正非管理智慧的

图书。本书通过对任正非讲话的深度解读，透

彻分析了任正非在领导华为时，如何激励员工

艰苦奋斗，克服发展中的各种困难，将公司从

无人知晓带向全球知名。全书共分三篇十四

章，分别从奋斗、创新、激励、危机意识等多个

角度展开了讲述。读者可以从中清晰地感受任

正非的管理思想并吸取经验，为自己更好地解

决日常工作中遇到的问题提供指导。

十年来他走遍世界，以亦庄亦谐的笔

锋将观察到的社会、时事、文化等现象一一

记录剖析，在日常生活的表象下洞见社会

固有病灶，对我们生活的时代进行了由外

而内深刻反省，在与世界的碰撞交锋中，呈

现出一个崛起、变迁中的中国。正如余华所

说：“这就是我的写作，从中国人的日常生

活出发，经过政治、历史、经济、社会、体育、

文化、情感、欲望、隐私等等，然后再回到中

国人的日常生活之中。”

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上海人大 2015年第 3期

我国的人民代表大

会制度已经走过

了六十年的光辉历程，各级

人大常委会、乡镇人大及其

机关作为这一制度的组织者

和实践者，在坚持和完善人

民代表大会制度中发挥着极

其重要的作用。本人有幸在

区人大常委会机关工作岗位

上服务了七年多，深深地体

会到：人大是一所学校。在这

所学校里，增长了知识，提高

了才干，促进了修养。

人大是学习法律的学

校。各级人大处在社会主义法治建设的第一线。人大要依法履

职，首要的是要认真学习法律。随着中国特色社会主义法律体

系的基本形成，各种法律、法规十分庞大，要全部学习，确实十

分不易。但是，作为一个地区的人大工作者，最根本的是要学

习《中华人民共和国宪法》，这是统领中国特色社会主义法律

体系的根本大法。最基本的是要学习《中华人民共和国全国人

民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共

和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以

下简称《监督法》）、《中华人民共和国全国人民代表大会和地

方各级人民代表大会代表法》等，这是人大工作者最基础的法

律知识。除此之外，还必须按照人大工作的需要学习各种专业

性的法律法规。只有理解和掌握了这些法律法规的基本精神，

才算在知识储备方面进入了人大工作的门槛。记得在 2008

年，也是《监督法》实施的第二年，区人大常委会要对本区的第

十一个五年发展规划进行中期评估。开始时，有个别同志对此

感到不理解，认为以前对“五年发展规划”都是在制订时审议

批准一次，没有中期评估这一概念。针对这一模糊认识，区人

大常委会就及时阐明了这是《监督法》赋予各级人大常委会的

职责。开展中期评估就是依法履职。由此可见，实践在发展，法

律在完善，要做好人大工作，必须与时俱进地学习和掌握各种

法律知识，只有这样，才能取得做好人大工作的主动权。

人大是转变作风的学校。作为一个人大工作者，不仅要学

习法律知识，而且更需要了解实际。要了解实际，就必须转变

作风，开展经常性的调查研究。在人大机关工作的同志，来自

方方面面，有相当一部分

同志来自具体工作部门。

因而，有些同志往往感到

自己对实际工作比较了

解，容易忽视转变作风，缺

乏调查研究。事实上，在当

今加快推进改革发展的年

代，实际情况在日新月异

地发生变化，要做好人大

工作，开展对“一府两院”

工作的有效监督，如果不

掌握法律法规的基本精

神，就找不准监督的“穴

道”。同样，如果不了解实

际，不调查就没有发言权，调查后，如果没有认真深入地研究，

也就不会有很好的审议（评议）效果。2007年，区人大常委会组

织部分人大代表通过深入调研后发现，在本区的城镇化建设

中，相当部分已建成的居住区公共服务设施严重不足，影响了

居民们生活，于是在区人大常委会的推动下，由若干区人大代

表联名提出了加强居住区公共服务设施建设的议案。此议案

得到了区人民政府的高度重视，迅即采取有力措施，积极推进

问题的解决，用了三年不到的时间，较好地在全区范围内实现

了居住区公共服务设施的基本目标，受到了人民群众的好评。

人大是促进修养的学校。人大是一个讲规则、重程序、求

实效的工作部门，初来人大工作的同志往往感到不大适应。人

大工作千头万绪，但是人大工作部门的工作定位、工作力量决

定了其工作安排不能“眉毛胡子一把抓”，面面俱到。而是必须

按照人大工作的规则，围绕工作大局，列出若干重点、经过法

定程序，然后按计划、有步骤地开展工作调研，组织审议（评

议），甚至对需要整改的问题予以跟踪监督，直至取得实效。通

过多年来的人大工作实践，我深深地体会到：这种讲规则、重

程序、求实效的工作路子，看起来似乎太“一板一眼”，然而正

是在这种工作氛围的陶冶下，往往可以培育人的“凡事予则

立，不予则废”的思想方法，树立人们对工作求真务实的工作

标准，同时也会对人的自身修养的若干方面起到了潜移默化

的积极作用。

我在人大工作的时间不算长，但是在这个岗位上工作带

给我的收获是多方面的，人大是人生成长过程中一所不可多

得的学校。

人大是一所学校———我对人大工作的一点体会

文 /施黄飞

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